SVEUČILIŠTE/UNIVERZITET SVEUČILIŠTE/UNIVERZITET “VITEZ” TRAVNIK“VITEZ” TRAVNIK

FAKULTET PRAVNIH NAUKAFAKULTET PRAVNIH NAUKANastavnik: doc. dr. Fuad PuriševićNastavnik: doc. dr. Fuad Purišević

UPRAVNO PRAVO

1.1.PREDMET PROUČAVANJAPREDMET PROUČAVANJA Općenito, nauka predstavlja jedinstvo istraživanja i izlaganja otkrića i

dokaza, ali se za nju ipak mora reći da je ograničena na određena područja, odnosno na određene aspekte stvarnosti.

Naučna razmatranja karakterizira težnja za: 1.      Objektivnošću i provjerljivošću, 2.      Preciznošću i 3.      Sistematičnošću. Navedene težnje isključuju subjektivno mišljenje, jer se ona ne mogu

provjeriti od strane stručnih lica iz nauke. To praktično znači da je u nauci sve podložno provjeravanju na objektivan, precizan i sistematičan način.

Zbog navedenog, Upravno pravo se dvojako promatra: 1.  Upravno pravo kao grana pravnog sistema i 2.  Upravno pravo kao grana pravne nauke upravnog prava.

2. U teoriji upravnog prava zapažena su dva aspekta razmatranja predmeta upravnog prava:

1. U širem smislu, u pitanju su norme koje uprava primjenjuje, bez obzira na prirodu odnosa koje ti propisi reguliraju, i bez obzira na metod reguliranja.

2. U užem smislu, upravno pravo čine samo norme koje se odnose na organiziranje i funkcioniranje uprave, odnosno to je državna uprava koja stupa u upravno-pravne odnose sa jačom voljom, tj. kao organ vlasti.

3. Predmet upravnog prava je proučavanje i onih propisa o djelatnosti uprave kada ona ne djeluju sa jačom voljom (aspekt u širem smislu).

Javna uprava i dalje ostaje sredstvo – instrument, a legitimitet vlasti nije više u njenom nastajanju, nego u njenom djelovanju, odnosno funkcioniranju.

Nauka upravnog prava je jedna od pravnih nauka i njen je opći predmet izučavanje uprave na jedan sistematičan način počev od procesa organiziranja uprave, pa do ostvarivanja osnovnih upravnih aktivnosti.

4. 4. POJAM UPRAVEPOJAM UPRAVE

Razvoj uprave je jedna od karakteristika razvoja XX stoljeća. Zato je upravi prijeko potreban instrument za koordinaciju i izvršavanje složenih razvojnih planova.

To je dovelo do činjenice da se u teoriji upravnog prava izdvajaju dva glavna pristupa definiranju pojma uprave:

1. Organizacijsko ili formalno shvatanje pojma uprave i 2. Funkcionalno ili materijalno shvatanje pojma

uprave.

5. Ovim klasičnim prilazima poimanja uprave treba dodati i novije koncepcije uprave, koje se početno mogu svesti na promatranje uprave kao jednog složenog upravnog sistema ljudske suradnje za socijalnu regulaciju, što se postiže objektivnošću, preciznošću i sistematičnošću.

Pojam uprave u organizacijskom ili formalnom smislu Pojam uprave u organizacijskom ili formalnom smislu

temelji se na razlikovanju pravnih funkcija države s obzirom na organe koji ih vrše i formu u kojoj ti organi iste obavljaju. Pristalice ovakvog polazišta suglasni su da u državi postoje tri državno-pravne funkcije: zakonodavna, upravna i sudska.

6. Drugim riječima, državna vlast se ispoljava kroz navedene tri funkcije, na sljedeći način:

a) Stvaranje prava – zakonodavstvo, b) Rješavanje sporova o tome šta je pravo – sudstvo, c) Izvršavanje prava u pojedinačnim slučajevima – egzekutiva, uprava. Kao glavna obilježja određivanja pojma uprave u

organizacijskom, odnosno formalnom značenju, navode se: Subjektivno-organizacijska varijanta određivanja uprave i Pravno-tehnička varijanta određivanja uprave.

7. 1. Subjektivno-organizacijska varijanta određivanja uprave Pristalice ove varijante razmatraju upravu s aspekta: a)  Normativističkog (što se ogleda se u navođenju spiska organa i

organizacija iz ustavnih i zakonskih tekstova); b) Javno-interensnog (gdje se polazeći od javno-interesnog aspekta,

koji počiva na zadovoljavanju javnog, odnosno općeg interesa, čime se dolazi do pojma javne uprave. Kada se javna uprava promatra u funkcionalnom ili materijalnom smislu, tada se ovakvo shvatanje javne uprave može i prihvatiti) i

c) Strukturalnog (što se zasniva na razmatranju specifičnih konstruktivnih karakteristika upravnog aparata u odnosu na ostale državne i vandržavne oblike. Posebno se ističe „princip zavisnosti“ i uprave i službenika u poređenju sa sudstvom).

8. 2. Pravno-tehnička varijanta određivanja uprave

Ova varijanta bi trebala da ukloni nedostatke subjektivno-organizacijske varijante određivanja uprave. Pravno-tehnička varijanta ima za cilj prikazati spoljnu aktivnost uprave u skladu sa propisima. U tom pravcu ukazuje se na poseban upravno-pravni režim, kojim se pokriva ne samo postupak donošenja akata, već i oblici kontrole upravnog rada.

9. 9. Pojam uprave u materijalnomPojam uprave u materijalnom ili ili funkcionalnomfunkcionalnom smislu smislu

Materijalno ili funkcionalno ili objektivno definiranje pojma uprave, također polazi od postojanja osnovnih pravnih funkcija države, ali za razliku od formalnog ili organizacijskog, ne uzima u obzir organe koji obavljaju upravnu funkciju, kao ni formu kroz koju djeluju, već akcentiraju unutarnji sadržaj akata koje državni organi donose.

Pristalice materijalnog shvatanja pojma uprave ne odbacuju formalni pristup, nego mu samo spore primarnost. Pristalice materijalnog promatranja uprave svrstavaju se u tri grupe:

Prema shvatanjima pristalica prve grupe državna uprava je ona djelatnost koja ne spada ni u zakonodavnu ni u sudsku djelatnost.  Drugo gledište, koje se još naziva i psihološkim, polazi od stava da se u djelatnosti države nalaze i procesi „rezonovanja“, „djelovanja“ i „aktivnosti“, koja djelatnost države razvrstava tako što se kroz zakonodavstvo i sudstvo očituje „rezonovanje“, a kroz upravu „aktivnost“ i „djelovanje“.      

10. Pristalice trećeg stanovišta polaze od analize strukture i dinamike pravnog poretka pri čemu imaju u vidu promjene koje pojedine vrste državnih akata vrše u pravnom poretku (Digi, Lukić...). Ključno pitanje za ove naučnike je analiza statike i dinamike pravnog poretka.

Iz ovog svega slijedi zaključak: Pristalice definiranja uprave u funkcionalnom ili objektivnom ili materijalnom smislu polaze od sadržine djelatnosti, što znači da polaze od odgovora na pitanje šta se radi, a ne od odgovora na pitanje ko vrši upravne poslove.

11. 11. Pojam uprave kao javne službePojam uprave kao javne službe

Iako izloženo shvatanje uprave u materijalnom smislu „odoljeva vremenu“, ipak modeli uprave koji danas preovladavaju u razvijenim zemljama sve više odražavaju koncepciju socijalne države i države blagostanja. Ona djeluje u odnosu na druge subjekte s pozicija javnih ovlaštenja i autoriteta vlasti, ali i kao općekorisne službe, kada istupa kao autoritativna i kao neautoritativna uprava.

Sama ideja o upravi kao javnoj službi proistekla je iz globalnog prilaza državnoj vlasti kao javnoj službi. Državna vlast je dužna obezbijediti uslove koji su neophodni za razvoj i ukupni društevni napredak u oblastima obrazovanja, socijalne politike, zdravstvene zaštite, naučnih istraživanja, i drugog.

Uprava kao javna služba znači svođenje upravne aktivnosti na organiziranje i funkcioniranje javnih službi. Drugim riječima, to se izražava u objedinjavanju i autoritativnih i neautoritativnih elemenata upravne djelatnosti.

12. 12. Uprava kao složen sistem ljudskeUprava kao složen sistem ljudske

ssaaradnje za socijalnu regulacijuradnje za socijalnu regulaciju U novim okolnostima, uprava ostvaruje svoju socijalnu funkciju –

javlja se kao subjekt socijalne regulacije, odnosno kao regulator društvenih odnosa.U sve složenijim, raznovrsnijim i dinamičnijim uslovima društvenog života, uprava se javlja kao profesionalna i stručna struktura u procesu uspostavljanja efikasnog sistema socijalne regulacije. Što je njena uloga veća na području socijalne regulacije, to je manja njena uloga kao vršioca vlasti i prinude. Moderni teorijski pristup shvatanja uprave polazi od teorije sistema, pa upravu promatra kao jedan složen i dinamičan upravni sistem.

Upravni sistemi su sistemi ljudske suradnje, a sistemi ljudske suradnje vrsta su sistema. S obzirom da su ponašanja ljudi motivirana željom ili nuždom da se uspostavi kontakt sa drugim ljudima, vidljivo je da je ponašanje jednog čovjeka orijentirano ka odgovarajućem ponašanju drugog čovjeka.

13. Ostvarivanje interesa postiže se međusobnom suradnjom, pa i međusobnim sukobima. U uslovima oskudne materijalne osnovice, dolazi do dominacije, kada se interesi jednog lica ili skupine ostvaruju na račun drugih lica. Drugi način je kompromis, kada se interesi ostvaruju dijelom, a ne u cjelini. U ovom konceptu socijalne regulacije uprava se javlja kao sistem ljudske suradnje.

Dakle, cilj uprave je neutraliziranje negativnih efekata neizvjesnosti koji su rezultat nelegitimnog ponašanja drugih ljudi u društvenoj interakciji.

14. 14. OSVRT NA TEORIJSKA OSVRT NA TEORIJSKA SHVATANJA UPRAVESHVATANJA UPRAVE

Navođenjem definicija uprave iz raznih aspekata od eminentnih stručnjaka upravnih i drugih nauka potvrdili smo još jedanput da je pojam uprave, njen nastanak i razvoj ovisan od konkretnih društvenih odnosa.

U vezi sa pozicijom uprave u društvu, važno je podsjetiti da se sve više u pravnoj literaturi zastupa mišljenje o četiri tipa državnih djelatnosti (funkcija) u okviru osnovne podjele rada u državnoj organizaciji. To su:

1.      Ustavno-zakonodavna funkcija, 2.      Izvršno-politička funkcija, 3.      Pravosudna funkcija i 4.      Upravna djelatnost, odnosno upravna funkcija.

15. Drugo pitanje, u odnosu na konstatovano, je razmatranja uprave sa stajališta našeg prava u Bosni i Hercegovini. Određivanje pozitivno-pravnog pojma uprave u našoj državi je zasnovano na ustavnim i zakonskim odredbama o organima uprave. Pri tome se sagledava pozicija uprave na nivou države, njenih entiteta, BD BiH, lokalnom nivou, a u Federaciji Bosne i Hercegovine još i na kantonalnom nivou. Ovakav pristup je uslovljen nepostojanjem sistema državne uprave Bosne i Hercegovine koji bi se odnosio na sve nivoe vlasti. Sistem državne uprave BiH odnosi se samo na državnu upravu BiH. Odnosno, umjesto da se državna uprava BiH prilagodi i unificira, sistem državne uprave kod nas nije univerzalan nego je postavlje izrazito kao partikularan sistem, što bi se trebalo hitno prevazići.

16. 16. POZITIVNO-PRAVNI POJAM POZITIVNO-PRAVNI POJAM UPRAVEUPRAVE

Sa stajališta važećeg prava u Bosni i Hercegovini, početno je upravu nužno sagledavati u okviru osnovnih obilježja ustavnog uređenja BiH, šta je predmet upravnog prava. Pri tome se mora imati u vidu Dejtonski ustav, posebno Aneks 4 Općeg okvirnog sporazuma za mir u BiH koji je rezultat niza kompromisa, što je rezultiralo činjenicom da su u naš ustavni sistem „ugrađena“ brojna rješenja koja bitno odstupaju od demokratskih standarda. To onemogućava izgradnju teorijski čistog i konzistentnog modela savremene demokratske države.

Osnovano se ukazuje da ostvarivanje svakog ustavnog poretka jedne konkretne zemlje uvijek ovisi o realnim odnosima snaga i ukupnog političkog ambijenta u kojem se on ostvaruje.

17. Zbog toga, pozitivno-pravni pojam uprave razmatramo samo u osnovnim elementima na svim nivoima vlasti u BiH.

(1)   Mirovnim sporazumom, odnosno Dejtonskim ustavom u BiH ustanovljeno je specifično federativno uređenje. Na osnovu Vašingtonskog sporazuma iz marta 1994. godine jedan dio državne teritorije organiziran je na federativnom principu. Dejtonskim ustavom ustanovljeno je da se BiH sastoji od dva entiteta, i to Federacije BiH i Republike Srpske.

Amandmanima na ustav SR BiH 1990. godine napušten je princip jedinstva vlasti, odnosno skupštinski sistem vladavine i prihvaćen princip podjele vlasti. Princip podjele vlasti zadržan je i za vrijeme agresije na našu zemlju, a on je ugrađen i u ustavni sistem BiH i njenih entiteta.

Na nivou BiH Parlamentarna skupština javlja se kao nosilac zakonodavne vlasti. Kao i druga zakonodavna tijela, Parlamentarna skupština BiH ima i druge nadležnosti (organizacijsko-kadrovske, budžetske i nadležnosti druge prirode).

U organe izvršne vlasti uvrštavaju se Predsjedništvo i Vijeće ministara. U ustavnom pravu se smatra da Predsjedništvo na osnovu izbornog legitimiteta ima isti legitimitet kao i Parlamentarna skupština BiH, pa tako ostavaruje i ravnotežu između zakonodavne i izvršne vlasti.

18. Zbog nedostatka ustavnih odredbi o državnoj upravi ustavno-pravna teorija smatra da je državna uprava obuhvaćena organima izvršne vlasti, odnosno Vijećem ministara.

U cijelini promatrano, Predsjedništvo BiH može se tretirati kao političko-izvršni organ, što je djelomično i Vijeće ministara.

Međutim, s obzirom da Dejtonski ustav, a kasnije i zakonodavna regulativa, poznaju i ministarstva BiH kao državne organe uprave BiH, pa i druge upravne institucije, može se zaključiti da se, ipak, nije moglo zaobići pitanje organiziranja i funkcioniranja državne uprave na nivou BiH.

19. Uvažavajući sve naprijed navedeno, a polazeći od činjenice da je ustav najveći pravni akt jedne zemlje, i danas, nakon više od 15 godina postojanja Ustava postdejtonske Bosne i Hercegovine, može se reći da Ustav Bosne i Hercegovine nigdje eksplicitno ne govori o karakteru BiH sa stanovišta oblika društvenog uređenja (na više mjesta se ističe da je BiH država, demokratska država, te navodi suverenitet, teritorijalni integritet, politička nezavisnost, međunarodni subjektivitet i slično). Nema sumnje da Ustav normira federalnu strukturu, što je sadržano i u Mišljenju Venecijanske radne grupe (formirane 24. jula 1996. od Vijeća Evrope, na inicijativu Ureda visokog predstavnika) o kompatibilnosti Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske sa Ustavom Bosne i Hercegovine, u kome se ističe da Ustav BiH predviđa federalnu državu, uz navođenje argumenata koji upućuju na takav zaključak.

20. Prema tome, Ustav Bosne i Hercegovine, kao integralni dio Općeg okvirnog sporazuma, sadrži uobičajne elemente svojstvene najvišem pravnom i političkom aktu jedne države, iako je dijelom, zbog svog sadržaja i inkorporinanih međunarodnim konvencija u njegov integralni tekst, i akt međunarodnog prava. Potvrda naznačene konstatacije o federalnom ustroju države po osnovu Ustava BiH, temelji se na četiri argumenta opće prirode: Prvo, u podjeli nadležnosti između BiH i entiteta prihvata se tipična federalna struktura, sa isključivim ovlastima BiH u nizu oblasti državnog uređenja, odnosno ekonomskog i socijalnog sistema; Drugo, i institucije, odnosno organi BiH ukazuju na federalnu strukturu; Treće, Ustav po osnovu utvrđivanja pune slobode kretanja lica, roba, usluga i kapitala širom Bosne i Hercegovine potvrđuje jedinstven ekonomski i socijalni prostor u međunarodno priznatim granicama BiH i Četvrto, Ustav BiH kao najviši pravni akt nadređuje ustave i zakone entiteta, a Ustavni sud Bosne i Hercegovine je nadležan da „verificira” kompatibilnost ustava entiteta sa Ustavom Bosne i Hercegovine.

21. (2)   Za razliku od nivoa BiH, na entitetskom nivou sistem državne uprave potpunije je ustavno- pravno uređen. I ustavi entiteta inauguriraju princip podjele vlasti. Na osnovu ustavnih načela, zakonima je bliže uređen sistem uprave u entitetima. U Republici Srpskoj uspostavljen je centralistički sistem vlasti, pa u skladu s tim, sistem uprave ovog entiteta obuhvata i niže nivoe vlasti (općinski i gradski nivo vlasti). U Federaciji BiH sistem uprave odražava veliki stepen

decentralizacije vlasti, ne rijetko i pretjeran, što je posljedica kantonizacije FBiH.

22. Iz ustavno-pravnih rješenja u FBiH vidljivo je da se na nivou svake političko-teritorijalne zajednice, pored predstavničkih i političko-izvršnih, odnosno izvršnih organa, situira i uprava. Posebnim Zakonom o upravi predviđeno je da se uprava na federalnom i kantonalnom nivou organizira u vidu, odnosno obliku organa uprave i upravnih ustanova, a u gradu i općini u vidu gradskih, odnosno općinskih službi, koje su de facto i de iure službe gradonačelnika, odnosno općinskog načelnika, kao nosioca političko-izvršne i upravne funkcije u okviru lokalne samouprave.

Poslovi koje vrše organi uprave, odnosno službe za upravu u okviru prava i dužnosti FBIH, kantona, grada, odnosno općine su slijedeći:

 provođenje utvrđene politike i izvršavanje zakona i drugih propisa, obavljanje upravnog nadzora nad provedbom zakona i drugih propisa,  donošenje propisa za provedbu zakona i drugih propisa,  predlaganje i davanje preporuka iz oblasti zakonodavstva,  odgovaranje na pitanja organa zakonodavne vlasti,  obavljanje i drugih poslova upravne stručne naravi koji su određeni zakonom i drugim propisima.

23. U Republici Srpskoj kao poslovi ministarstava predviđeni su:

sprovođenje zakona i drugih propisa i općih akata,  rješavaju u upravnim stvarima,  vrše upravni nadzor, pripremaju zakone, druge propise i opće akte, obavljaju stručne i druge poslove utvrđene zakonom i drugim propisima.

24. 24. JAVNA SLUŽBAJAVNA SLUŽBA

Kako se razvijala buržuaska država, tako su se razvijale i javne službe.

Suština i razvoj buržuaske države i javnih službi nalazi se u potrebi daljeg razvoja kapitalističkog načina proizvodnje, intervencija države čini se neophodnom, jer je u interesu datog načina proizvodnje. Država se brine o nastavi, zdravlju, organizira saobraćaj, brine se o iskorištavanju voda, rudnog blaga, itd.

Primjetan je razvoj javnih službi na prelazu iz XIX u XX stoljeće, posebno nakon završetka I svjetskog rata.

25.25. Pojam i karakteristike javne Pojam i karakteristike javne službe u buržuaskoj teorijislužbe u buržuaskoj teoriji

Pojam javne službe (service publique) stvorila je praksa francuskog Državnog savjeta (Conseil d'Etat).

Žez, sljedbenik Digija, kao čuveni francuski pravni teoretičari, ističu da je pojam javne službe bitna činjenica onih koji vladaju. Javna služba se javlja kao tehnički postupak za zadovoljavanje potreba od općeg interesa.

Da bi se neka služba smatrala javnom potrebno je da njena djelatnost bude:

 usmjerena prema općem interesu,  neprekidnog karaktera / načelo kontinuiteta, prilagodljiva potrebama građana / načelo prilagodljivosti i  dostupna svim građanima pod istim uslovima.

26.26. Vrste javnih službiVrste javnih službi Javnu službu vrše javne zajednice (država, općina, grad...) ili duga lica (fizička

i pravna). Kada javnu službu vrše fizička lica, tada se služba označava kao koncesionarna javna služba. Koncesionar po ovlaštenju nadležne javne zajednice vrši javnu službu u svoje ime. To se odnosi najčešće na tehničke službe privrednog karaktera (npr. distribucija električne energije, vršenje raznog saobraćaja i sl.).

Više teoretičara upravnog prava, polazeći od predmeta javne službe, dijeli ih na:

Upravne javne službe koje čini sudska djelatnost, djelatnost organa državne uprave i djelatnost ustanova kojima je povjereno vršenje javne službe), Industrijske ili komercijalne javne službe se odvajaju u posebnu vrstu javnih službi prema kriteriju čiji je osnov primjena i na njih propisa javnog prava, pored propisa privatnog prava. Za industrijske ili komercijalne javne službe, smatraju se: željeznica, lječilišta i banje, hidroelektrane, rudnici, monopol duhana, itd.)

27. 27. Razvoj javnih službi u pravuRazvoj javnih službi u pravu SFRJ SFRJ do 1990. godinedo 1990. godine

Razvoj javnih službi u našem pravu do 1990. godine, kao i brojnih drugih instituta, obično se razmatrao u dva perioda:

Od 1945. godine do donošenja Osnovnog zakona o upravljanju privrednim preduzećima od strane radnih kolektiva i

Od 1950. Godine, kada počinje drugi period koji traje sve do uspostave sistema građanske demokratije. U prvom periodu nisu se razvijale javne službe van državnih organa uprave,

jer je bio administrativni sistem upravljanja privredom i ostalim djelatnostima.

U drugom periodu pod javnom službom podrazumjevala se komunalna, naučna, kulturna, prosvjetna, zdravstvena, socijalna, kao i druge djelatnosti koje imaju svrhu zadovoljavanja općih potreba stanovništva ili unapređenje pojedinih grana uprave ili privrede.

Donošenjem Ustava SFRJ i ustava republika iz 1963. godine počinje treća faza razvoja javnih službi. Ovu fazu karakterizira transformacija javnih službi u djelatnosti, odnosno poslove od posebnog društvenog interesa.

28. Od Ustava iz 1963. godine pa sve do 1990. godine, u zakonodavnoj regulativi upotrebljavaju se sve više pojmovi društvene djelatnosti, odnosno društvene službe, djelatnosti od posebnog društvenog interesa i dr. Istovremeno, u upravnim i drugim naukama operira se i dalje sa pojmom „javna služba“.

Koje su djelatnosti ili samo poslovi od posebnog društvenog interesa, bio je predmet zakonske regulative.

29.29. Javne službe sa stajališta važećeg Javne službe sa stajališta važećeg prava u BiHprava u BiH

U Dejtonskom ustavu nema odredbi o javnim službama. Organiziranje i funkcioniranje javnih službi spada u nadležnost entiteta, što proizilazi i iz pretpostavljene nadležnosti u korist entiteta. Ovakvo preusko posmatranje ustavno-pravnog statusa javnih službi na nivou BiH nije osnovano, jer posebnim aneksom je predviđeno osnivanje javnih korporacija Bosne i Hercegovine. Osim toga, zakoni o ranijim djelatnostima od posebnog interesa, odnosno o javnim službama ostaju na snazi u mjeri u kojoj nisu u suprotnosti sa Dejtonskim ustavnom, odnosno dok drugačije ne odrede kompetentni organi vlasti BiH.

Kada je u pitanju organiziranje i finkcioniranje javnih službi na nivou Bosne i Hercegovine, nužno je ukazati na značaj i sadržaj Aneksa 9 Općeg okvirnog sporazuma za mir u BiH, koji sadrži Sporazum o osnivanju javnih korporacija Bosne i Hercegovine.

30. Iz ovog sporazuma da se zaključiti da su se „strane“ ugovornice (FBiH i RS) usaglasile o sljedećem:

a) Potpisivanjem sporazuma osnovale su posebnu Komisiju o javnim korporacijama radi rukovođenja zajedničkim javnim kapacitetima, kao što je rad komunalnih, energetskih, poštanskih i saobraćajnih kapaciteta, na dobrobit oba entiteta. b) Stupanjem na snagu sporazuma, strane osnivaju saobraćajnu korporaciju (ceste, željeznice, luke), a transportna korporacija je ovlaštena da gradi, pribavlja, održava i upravlja i da otpisuje nekretnine i ličnu imovinu u saglasnosti sa posebnim planovima koje će razvijati. c) Po preporuci, komisije o javnim korporacijama mogu osnivati i druge zajedničke javne korporacije za upravljanje strujom, vodom, energentima, PTT i komunikacijskim uslugama, i to po modelu transportne korporacije.

31. U Sporazumu o osnivanju javnih korporacija, strane su se usaglasile i oko neminovnosti korištenja načela saradnje, odnosno postupanja po principu etike.

U smislu prelaznih rješenja Dejtonskog ustava važi i dalje Zakon o ustanovama iz juna 1992. godine, jer njegove odredbe nisu u suprotnosti sa Dejtonskim ustavom BiH, s jedne, niti su nadležni organi BiH materiju Zakona o ustanovama uredili drugačije, sa druge strane.

Ustanove se osnivaju za obavljanje djelatnosti obrazovanja, nauke, kulture, fizičke kulture, zdravstva, dječije zaštite, socijalne zaštite, socijalne sigurnosti i drugih djelatnosti utvrđenih zakonom.

Precizirano je da se pod javnom službom podrazumjeva trajno i nesmetano obavljanje djelatnosti u javnom interesu BiH, entiteta, kantona, općina ili grada.

 

32. Posebno je pitanje da li su i koliko osposobljene osnovane korporacije iz Aneksa 9 Dejtonskog ustava BiH. U ustavima entiteta nalazi se više odredbi o javnim službama. Distribucija nadležnosti u ustavu Federacije BiH između FBiH i njenih kantona izvršena je tako što je sistemom anumeracije navedena isključiva nadležnost Federacije, potom je navedena zajednička, odnosno konkurentna nadležnost FBiH i kantona i kao treća vrsta nadležnosti javlja se nadležnost kantona. U osnovi, Federacija BiH nema u isključivoj nadležnosti nijedno pitanje sa područja javnih službi. S obzirom da kantoni nisu donijeli zakone o javnim službama, već su prišli donošenju zakona za pojedine djelatnosti, koje spadaju u javne službe (npr. zakoni o osnovnom, srednjem i visokom obrazovanju), u FBiH primjenjuju se odredbe Zakona o ustanovama po principu supsidijariteta.

33. Izričito je predviđeno da Republika Srpska uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, sistem javnih službi. U RS-u posebnim zakonom je predviđeno da se, s organizacijskog aspekta, pod javnom službom podrazumjevaju ustanove, preduzeća i drugi oblici organiziranja utvrđenih zakonom pod uslovom da obavljaju takvu vrstu djelatnosti. Kombinacijom organizacijskog i funkcionalnog aspekta, precizirano je da se u oblasti obrazovanja, nauke, kulture, fizičke kulture, učeničkog i studentskog standarda, zdravstvene zaštite i dječije i socijalne zaštite, socijalnog osiguranja, zdravstvene zaštite životinja i sl., osnivaju ustanove. Za obavljanje djelatnosti, odnosno poslova utvrđenih zakonom u oblasti: javnog informiranja, PTT saobraćaja, energetike, puteva i drugih oblasti uređenih zakonom, osnivaju se preduzeća. Sve navedene oblasti i djelatnosti, kao i druge predviđene zakonom, uvrštene su u javne službe (član 1., a u vezi sa članom 3. Zakona o javnim službama (Sl. glasnik RS, broj 17/92, 11/93, 21/96).

Interesantno je da je Republika Srpska donijela i poseban zakon o javnim korporacijama osnovanim prema Aneksu 9 Općeg okvirnog sporazuma za mir u BiH. Nešto kasnije istovjetan zakon donijela je i FBiH. Predviđeno je da se ove javne korporacije osnivaju i njima se rukovodi sporazumom koji su zaključile vlade FBiH i RS. Ustavno-pravno promatrano, može i moralo bi se postaviti pitanje ustavnosti entitetskih zakona o javnim korporacijama BiH.

34. 34. IZVORI UPRAVNOG IZVORI UPRAVNOG PRAVAPRAVA

Uopće se može reći da su izvori upravnog prava kod nas sve ono što su pravni izvori u našem pravnom sistemu općenito.

Organi uprave daleko više primjenjuju u svom radu podzakonske izvore prava nego sudovi. Sudski zakoni pretežnim dijelom sabrani su u jedinstvene i cjelovite kodifikacije, dok su izvori upravnog prava daleko brojniji. I u slučaju kada je određena materija s područja upravnog prava kodificirana, ona, u pravilu, nema značaj kao „sudske kodifikacije“ (npr. Zakon o upravnom postupku predstavlja kodifikaciju upravnog procesnog prava, ali postoje i posebni upravni postupci, koji u većoj ili manjoj mjeri odstupaju od odredaba ZUP-a). Zbog toga se u radu organa uprave, daleko više nego kod sudova, postavlja pitanje da li je određeno pitanje, odnosno materija uopće pravno normirana.

35. Pored općeg pojma pravnog izvora i izvora upravnog prava, nužno je navesti razlikovanje pravnih izvora na: materijalne i formalne.

 Materijalni (realni ili primarni) pravni izvori prava, promatraju se u odnosu na razloge zbog kojih norma važi, odnosno ona je plod društvenih faktora koji stvaraju pravo, odnosno pravila ponašanja.

 Formalni ili tehnički pravni izvori promatrani u formalno- tehničkom smislu su: a) Oni oblici u kojima se pravo javlja u objektivnom shvatanju, kao i b)   Načini kojima se pravilo ponašanja prezentira, a to se svodi na pravnu normu. Iz takvog izvora uočava se da li određeno pravilo ponašanja važi kao pozitivno

pravo - de lega lata ili, de lega ferenda - kao buduća stvar. Poznato je da pravni izvor može biti pisani ili nepisani, odnosno donesen od

nadležnog organa ili posredno razvijen iz pravne prakse ili običaja, ali nema i ne postoji nadpozitivni pravni izvor.

36. 36. Izvori Izvori UUpravnog prava u Bosni pravnog prava u Bosni

i Hercegovinii Hercegovini Izvori upravnog prava u Bosni i Hercegovini

razvrstavaju se na: a)     Ustave; b)     Zakone; c)     Državne opće akte; d)     Opće akte automnog prava; e)     Međunarodne ugovore; f)      Običajno pravo; g)     Upravno-sudska praksa i h)     Nauka upravnog prava.

37.37. Ustavni propisiUstavni propisi u BiH u BiH

Ustav je temeljni zakon države, jer se njime uspostavlja politički i pravni poredak.

U Bosni i Hercegovini, ustavne propise čine: a)    Dejtonski ustav BiH kao i aneksi ovog ustava, jedan broj aneksa uz Dejtonski mirovni sporazum, Europska konvencija o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda i njeni protokoli; b)    Ustavi entiteta, FBiH i RS, sa odgovaraućim ustavnim aktima za njihovo provođenje c)    Ustavi kantona. Dejtonski ustav BiH, kao Aneks 4 Općeg okvirnog sporazuma za

mir u BiH stupio je na snagu potpisom ovog sporazuma 14.12.1995. godine u Parizu, nakon njegovog parafiranja koje je obavljeno 25.11.1995. godine u Dejtonu.

38. Zbog toga ga u teoriji ustavnog prava uvrštavaju u neuobičajene ustavne dokumente (međunarodni pravni akt), odnosno tretiraju ga kao nametnuti – OKTROIRANI ustav, s obzirom da ga nije donijelo demokratski izabrano ustavotvorno ili zakonodavno tijelo.

Dodato je još da opći principi međunarodnog prava predstavljaju dio integralnog zakona BiH i entiteta. Time se, i pored visokog stepena decentralizacije, uspostavlja jedinstvo pravnog poretka u zemlji.

Dodato je još da opći principi međunarodnog prava predstavljaju dio integralnog zakona BiH i entiteta. Time se, ipak, i pored visokog stepena decentralizacije, formalno-pravno uspostavlja jedinstvo pravnog poretka u zemlji.

Iako Dejtonski ustav nije posvetio veću pažnju državnoj upravi (nedorečeno u ustavu), smatra se, da se podrazumjeva da će organi vlasti, institucije i druga tijela BiH funkcionirati u skladu sa Ustavom i drugim važećim propisima.

39. Izvore upravnog prava čini i jedan broj aneksa Dejtonskog sporazuma, npr:

  Aneks 3 - Sporazum o izborima,   Aneks 6 - Sporazum o ljudskim pravima, Aneks7-Sporazum o izbjeglicama i raseljenim licima..., kao i opća načela međunarodnog prava i međunarodni

sporazumi. Osim Dejtonskog ustava, kao ustava u formalnom smislu, niz

međunarodnih sporazuma predstavljaju ustavne dokumente, odnosno propise u materijalnom smislu. To se odnosi na 15 raznih međunarodno-pravnih dokumenata, koji predstavljaju Aneks Dejtonskog ustava, kao dodatni sporazumi o ljudskim pravima koji će se primjenjivati u BiH, a u navedenom kontekstu, posebno mjesto kao izvor ustavnog prava ima Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i njeni protokoli.

40. Ustavom Bosne i Hercegovine je utvrđen katalog prava i sloboda (član 2. tačka 3.) koja uživaju sva lica na teritoriji BiH:

- pravo na život, - pravo lica da ne bude podvrgnuto mučenju, niti nečovječnom ili ponižavajućem tretmanu ili kazni, - pravo lica da ne bude držano u ropstvu ili potčinjenosti, ili na prisilnom ili obaveznom radu, - pravo na ličnu slobodu i sigurnost, - pravo na pravično saslušanje u građanskim i krivičnim stvarima i druga prava u vezi sa krivičnim postupkom, - pravo na privatni i porodični život, dom i prepisku, - pravo na slobodu misli, savjesti i vjere, - pravo na slobodu izražavanja, - pravo na slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruživanja s drugima, - pravo na brak i zasnivanje porodice, - pravo na imovinu, - pravo na obrazovanje i - pravo na slobodu kretanja i prebivališta.

41. Pored ovih prava i sloboda, Ustav Bosne i Hercegovine (član 2.tačka 4.) uređuje da isti značaj imaju i prava i slobode umeđunarodnim sporazumima navedenim u Aneksu I Ustava BiH: 1.Konvencija o sprečavanju i kažnjavanju zločina genocida (1948.); 2.Ženevske konvencije I – IV o zaštiti žrtava rata (1949.), i Dopunski protokol I – II (1977.); 3.Konvencija koja se odnosi na status izbjeglica (1951.) i Protokol (1966.); 4.Konvencija o državljanstvu udatih žena (1957.); 5.Konvencija o smanjenju broja lica bez državljanstva (1961.); 6.Međunarodna konvencija o uklanjanju svih oblika rasne diskriminacije (1965.);7.Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima (1966.) i Opcioni protokoli (1966. i 1989.);8.Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima (1966.);9.Konvencija o uklanjanju svih oblika diskriminacije u odnosu na žene (1979.);

42. 10. Konvencija protiv mučenja i drugih surovih, nehumanih ili ponižavajućih postupaka ili kažnjavanja (1987.); 11. Evropska konvencija o sprečavanju mučenja, nehumanog ili ponižavajućeg tretmana ili kažnjavanja (1987.); 12.  Konvencija o pravima djeteta (1989.); 13.  Međunarodna konvencija o zaštiti prava svih radnika- migranata i članova njihovih porodica (1990.); 14.  Evropska povelja za regionalne jezike i jezike manjina (1992.)

i 15.  Okvirna Konvencija za zaštitu nacionalnih manjina (1994.). Činjenica da Ustav Bosne i Hercegovine, pored entiteta i drugih vlasti u BiH,

obavezuje i samu državu Bosnu i Hercegovinu (član 2. tačka 1.) da osigura najviši nivo međunarodno priznatih ljudskih prava i osnovnih sloboda, govori u prilog nadležnosti Bosne i Hercegovine da svojim zakonima regulira i sva pobrojana prava (član 2. tačka 3.) Ustava Bosne i Hercegovine, kao i da zakonom regulira i sva druga pitanja ostvarivanja i zaštite prava i sloboda građana BiH.

43. Entitetski ustavi, kao i zakoni moraju biti u skladu sa Dejtonskim ustavom BiH.

Zbog toga je Ustavni sud BiH nadležan da odlučuje da li je bilo koja odredba entitetskog ustava ili zakona u skladu sa Dejtonskim ustavom BiH.

Entitetski ustav sadrži osnovna rješenja o položaju i nadležnostima državne uprave, koja predstavlja polazište za zakonsko reguliranje organiziranja i funkcioniranja uprave u entitetima.

Za razliku od Ustava RS, Ustav FBiH predviđa 22 instrumenta za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda koji imaju pravnu snagu ustavnih odredbi, što daje osnova da se ovi dokumenti smatraju kao sastavni dio Ustava FBiH u materijalnom smislu.

Ustavi kantona su najviši pravni akti kantona.

44. Za ustavne propise u BiH može se konstatirati da i u odnosu na upravu, oni sadrže: a) Osnovne postavke o subjektima izvršne vlasti na svim nivoima, b) Iz najopćijih ustavnih odredbi o izvršnoj vlasti mogu se nazrijeti ustavno-pravna rješenja o upravi, c) Svi ustavi, a posebno Dejtonski ustav BiH, veliku pažnju posvećuju ljudskim pravima i osnovnim slobodama, pa u tom smislu nužno je i shvatiti da su opći principi međunarodnog prava dio integralnog zakona BiH i entiteta, d) Što je više zakonitog rada uprave i u materijalnom i u formalnom smislu, bit će manje potrebe za intervencijom drugih subjekata, koji su predviđeni kao garanti za poštivanje i ostvarivanje fundamentalnih sloboda i prava građana. Zbog toga se ustavne norme, u pravilu, ne navode kao neposredni pravni izvor. One

se javljaju, u pravilu, kao posredni pravni izvor. Zapravo, neposredni pravni izvor za odlučivanje o raznovrsnim upravno-pravnim odnosima nalaze se u odgovarajućim zakonima.

45.45. Zakonski propisiZakonski propisi

U teoriji prava pod zakonom se podrazumjeva onaj propis koji je poslije ustava najviši opći pravni akt što ga je donije skupština izabranih poslanika (parlament, sabor, predstavničko tijelo) po posebnom (zakonodavnom) postupku i u prigodnoj formi.

Pojedini zakoni reguliraju na apstraktan način određene vrste društvenih odnosa polazeći od ustavnih normi i u cilju njihove razrade.

Kao i za druge grane prava, tako i za upravno pravo zakonski propisi su najvažniji izvori prava. Zakon predstavlja uporište postojanosti i valjanosti drugih izvora upravnopravne snage (misli se posebno na podzakonske akte).

46. Zakoni u BiH mogu se sistematizirati na: a)     Zakone Bosne i Hercegovine, koje donosi Parlamentarna skupština BiH,

kao najviše predstavničko tijelo i nosilac ustavotvorne i zakonodavne vlasti, pa je nadležna za donošenje zakona koji su potrebni za provođenje odluka Predsjedništva BiH ili za vršenje funkcija skupštine po Dejtonskom ustavu. Sve zakonodavne odluke mora odbriti Dom naroda i Predstavnički dom, koji čine Parlamentarnu skupštinu BiH. Prostorno, odnosno teritorijalno važenje zakona je cijela državna teritorija BiH. Uspostavljen je i ustavni mehanizam za ocjenu ustavnosti i zakonitosti i entitetskih zakona sa zakonima BiH.

b)    Što se tiče entitetskih zakona, njih donosi Parlament FBiH, odnosno Narodna skupština RS, kao nosioci ustavotvorne i zakonodavne vlasti u okviru nadležnosti entiteta. Oni važe na cijeloj teritoriji odgovarajućeg entiteta. Federalni zakoni donose se kako iz okvira isključive nadležnosti FBiH, tako i iz konkurentne nadležnosti federalne vlasti i kantona.

c)  Što se tiče kantonalnih zakona u okviru FBiH, kao nosilac ustavotvorne i zakonodavne vlasti, pojavljuju se skupštine kantona, pa se u okviru nadležnosti kantona donose zakoni i ostali propisi za izvršavanje kantonalne nadležnosti.

47.47. Međunarodni ugovoriMeđunarodni ugovori

Međunarodni ugovori kao izvori upravnog prava javljaju se u slučajevima kada naša država zaključuje ugovore sa drugim državama ili međunarodnim organizacijama. Radi se o tzv. spoljnim izvorima prava. U pitanju je saglasnost volja sa inozemnim elementom, jer se BiH javlja kao jedan subjekt ili njen entitet pod određenim uslovima, s jedne i neka druga država ili međunarodna organizacija, s druge strane. Njihova važnost ne proističe samo iz činjenice što su zaključeni po posebnoj proceduri, pa tako postaju dio unutarnjeg pravnog poretka, „već i posebno zbog toga što je njihovo izvršavanje najčešće u nadležnosti državne uprave“.

Prema Dejtonskom ustavu BiH, međunarodne ugovore u ime BiH ratificira Predsjedništvo BiH pod uslovom da na to pristane Parlamentarna skupština BiH, a nadležni organi entiteta BiH vrše ratifikaciju samo onih međunarodnih ugovora na koje je prethodno dala svoj pristanak individualnim aktom ili zakonom Parlamentarna skupština BiH.

48. I kantoni mogu zaključivati međunarodne ugovore uz prethodnu suglasnost Parlamenta FBiH i Parlamentarne skupštine BiH, ukoliko se ne radi o sporazumima one vrste za koje, po zakonu Parlamentarne skupštine BiH, njena saglasnost nije potrebna.

Kao međunarodni izvori upravnog prava javljaju se dvostrani međunarodni ugovori, koje zaključuje naša zemlja sa drugom zemljom u cilju reguliranja pojedinih pitanja iz oblasti upravnog prava. Pored ovih dvostranih – bilateralnih konvencija, odnosno ugovora, postoje i međunarodni ili multilateralni ugovori koje donose Ujedinjene nacije i druge međunarodne organizacije, koji također ratifikacijom postaju izvori upravnog prava.

49.49. Podzakonski propisi i opći akti Podzakonski propisi i opći akti parlamenata, odnosno skupštinaparlamenata, odnosno skupština

Uobičajeno je da se ovi propisi označavaju kao „propisi slabije pravne snage od zakona“. Ovo iz razloga što se najčešće donose radi provođenja, odnosno izvršenja zakona. Zato se i navodi njihova karakteristika o izvedenoj pravnoj prirodi, odnosno o akcesornoj prirodi ovih pravnih akata. Ovi propisi daju brže odgovore u odnosu na regulativu višeg ranga. Podzakonski propisi parlamenata, odnosno skupština predstavljaju prvu skupinu podzakonskih propisa državnih organa.

Općenito se mogu u ovu grupu propisa uvrstiti: odluke, poslovnici, naredbe i sl., međutim sa ovim podzakonskim aktima ne treba poistovjećivati političko orijentacione opće akte predstavničkih tijela (deklaracije, rezolucije i sl.) koji se smatraju indirektnim izvorima upravnopravne grane. Oni su političkog, a ne pravnog karaktera.

50. Deklaracija je takav opći akt koji se sastoji od političkih načela o pojedinačno značajnim pitanjima društvenog života.

Rezolucijom se zauzima opći politički stav o određenom pitanju iz neke oblasti i istovremeno naglašavaju problemi koji se u toj oblasti javljaju, te se navode glavni pravci i mjere za njihovo rješavanje.

Preporuka je opći akt u kojem se iznose mišljenja i opća politička uputstva za postupanje organa vlasti i drugih subjekata u jednoj određenoj oblasti društvenog života.

Iako ovi opći akti koji su političko-orjentacione prirode nisu direktni izvori upravnog prava, ipak oni mogu značajno uticati na donošenje općih pravnih akata na raznim nivoima vlasti u kojima će biti normativno-pravno ugrađena načela, stavovi i mišljenja iz njih.

51.51. Podzakonski propisi političko-Podzakonski propisi političko-izvršnih organaizvršnih organa

Podzakonski propisi političko-izvršnih organa su raznovrsni. Najčešće se u teoriji upravnog prava navode: uredbe, odluke, uputstva, pravilnici.

Ovdje ćemo izložiti materiju o uredbama, kao najznačajnijim podzakonskim propisima političko-izvršnih organa, i to kako sa aspekta teorije upravnog prava, tako i sa aspekta pozitivnog prava naše zemlje. To se u izvjesnom smislu odnosi i na odluke.

UREDBA se u teoriji upravnog prava razmatra kao podzakonski propis regulatorno-izvršnog, odnosno izvedenog karaktera, koje donose političko-izvršni organi (šefovi države i/ili vlade). Polazi se od klasičnog obilježja uredbe, a to je izvršenje zakona, pa je u skladu s tim, uredba, s jedne strane, podređena zakonu, a s druge strane, zakonom je ograničena.

U teoriji upravnog prava osnovno razvrstavanje uredbi kao pravnih akata vrši se po kriterijumu njihove pravne snage. Po ovom kriteriju uredbe se razvrstavaju na prave i neprave uredbe.

52. U grupu pravih uredbi uvrštavaju se samostalne i nesamostalne uredbe. Polazeći od predmeta reguliranja, samostalne uredbe uređuju neka pitanja u cjelini (npr. njima se osnivaju neke službe) u skladu sa ustavnim ovlaštenjima, za razliku od nesamostalnih pravnih uredbi koje imaju za predmet izvršenje zakona i one polaze od konkretnog zakona, „njemu služe“, odnosno njemu su podređene.

Drugo razvrstavanje uredbi vrši se prema lokaciji ovlaštenja. Prema ovom kriteriju, uredbe se razvrstavaju na ustavne („spontane“) i zakonske uredbe. Ustavne uredbe, s obzirom na svoje ustavno uporište, izdaju se umjesto zakona, odnosno u zakonskoj materiji. Posebno su naznačene one ustavne uredbe koje se donose u vanrednim situacijama. One se klasično označavaju kao uredbe iz nužde, odnosno uredbe sa zakonskom snagom.

Uredbe u važećem pravu BiH treba razmotriti s aspekta Dejtonskog ustava BiH. Predsjedništvo BiH i Vijeće ministara BiH, kao političko-izvršni organi, nemaju ustavnog osnova za donošenje bilo kakvih uredbi. Čak šta više, takvih odredbi nema ni u Zakonu o Vijeću ministara BiH i ministarstvima BiH. U ovom zakonu više odredbi posvećeno je donošenju odluka.

53. Druga je ustavna situacija u FBiH, jer Vlada FBiH je ovlaštena da donosi uredbe sa zakonskom snagom i to u slučaju neposredne opasnosti po zemlju pod uslovom da Parlament FBiH nije u mogućnosti da se sastane. U svakom slučaju ove uredbe ne mogu važiti duže od 6 mjeseci.

U odnosu na uredbe, ustavna situacija je najčistija u RS-u. Ustavom ovog entiteta ustanovljeno je pravo predsjednika RS da za vrijeme ratnog stanja i neposredne ratne opasnosti donosi uredbe sa zakonskom snagom o pitanjima iz nadležnosti Narodne skupštine RS-a, pod uslovom da se ona ne može sastati i da donošenje uredbe predlaže Vlada, odnosno da je ona donese po vlastitoj inicijativi. Dodatni je uslov da „sasluša“ mišljenje predsjednika Narodne skupštine. Uredba se može obustaviti primjenama i pojedinih članova Ustava koji se odnose na ljudska prava i slobode, izuzev onih sloboda i prava koja su izuzeta iz takve regulacije. Vlada RS-a ima pravo da donosi uredbe za izvršavanje zakona.

Ukratko izložena ustavno-pravna situacija o uredbama u našem pravu upućuje na zaključak da je ona s aspekta prava, nejasna na nivou BiH, nešto jasnija na nivou FBiH, a najjasnija na nivou RS-a. U Republici Srpskoj je ustanovljena generalna izvršna klauzula u korist Vlade u okviru koje taj organ ima pravo da donosi uredbe i bez posebnog zakonskog ovlaštenja za izvršavanje bilo kojeg zakona.

54. Polazeći od ustavno-pravnih rješenja i potreba prakse, na nivou BiH i FBiH mogao bi se zauzeti stav da su političko-izvršni organi ovlašteni da donose nesamostalne pravne uredbe. To znači da ne bi mogli donositi druge uredbe, a naročito uredbe u cilju izmjene i dopune, ili zamjene jednog zakona.

ODLUKE donose političko-izvršne vlasti i predstavljaju podzakonski propis izvršno-regulatornog karaktera, a mogu se javiti i kao pojedinačni akti kada se odlučuje o pojedinačnim pitanjima (npr. odluke o imenovanju). Posebno je pitanje značaja i uloga odluka, kao normativnih akata, u okviru lokalne samouprave.

55. Podzakonski propisi organa uprave55. Podzakonski propisi organa uprave

U cilju izvršavanja zakona, drugih propisa i općih akata predstavničkih tijela političko-teritorijalnih zajednica, kao i podzakonskih akata političko-izvršnih organa, organi uprave mogu donositi: pravilnike, naredbe i uputstva.

Izričito je predviđeno da federalni organi uprave i federalne ustanove mogu donositi provedbene propise i opće akte. Provedbeni propisi se donose u cilju omogućavanja izvršavanja federalnih zakona i drugih federalnih propisa. Zakonom je predviđen samo jedan provedbeni propis, i to pravilnik. Kao opći akti navedeni su: uputstva, instrukcije i naredbe.

Federalni organi uprave i federalne ustanove donose provedbene propise, odnosno izdaju opće akte samo u slučaju kad su za to izričito ovlašteni federalnim zakonom ili po zahtjevu premijera, ako se taj zahtjev temelji na federalnom zakonu i u granicama datog ovlaštenja.

Federalne provedbene propise i opće akte donosi rukovodilac federalnog organa uprave, odnosno federalne ustanove i ovo ovlaštenje ne može prenijeti na zamjenike, rukovodeće službenike i na druge službenike. Na ova lica može se posebnim rješenjem prenijeti ovlaštenje o odlučivanju u upravnom postupku, kao i drugim pojedinačnim stvarima. Radi se o pojedinačnim, odn. individualnim aktima.

56. Pravilnici su najvažniji normativni akti organa uprave koji se donose radi izvršavanja zakona i drugih propisa i općih akata. Njima se uređuje unutarnja organizacija i rad pojedinih organa uprave. Ovim aktima ne mogu se regulirati društveni odnosi u sadržinskom smislu niti ustanovljavati prava i obaveze građana i organizacija i zajednica. Budući da pravilnici sadrže pravne norme, spadaju među pravne izvore, a posebno upravnog prava.

Naredbe su također opći pravni akti organa uprave kojima se izvršavaju pojedine odredbe zakona i drugih propisa putem naređivanja ili zabranjivanja postupanja u određenoj situaciji koja ima opći značaj. Mogu se izdavati samo na osnovu posebnog ovlašćenja sadržanog u propisu čijem izvršenju služi. Osim organa uprave, naredbe mogu izdavati i drugi organi (npr. skupštine i političko-izvršni organi). Kao i pravilnicima, ni naredbama se ne mogu utvrđivati obaveze za građane, organizacije i zajednice. Naredba ima karakter značajnog izvora upravnog prava.

Uputstva su akti kojima organi uprave propisuju način rada i izvršavanje poslova i zadataka organa uprave i drugih državnih organa, preduzeća, odnosno privrednih društava i drugih organizacija i zajednica u izvršavanju pojedinih odredaba zakona, drugih propisa i općih akata kako skupštine, tako i izvršnog organa.

57. Poseban osvrt na instrukcije – Kao posebnu podvrstu uputstava potrebno je obraditi instrukciju. Ona djeluje strogo interno u odnosu višeg organa prema nižem. Donošenje akata protivno instrukciji ne čini akt nezakonitim. To je samo povreda službene dužnosti, što povlači za sobom disciplinsko-pravne posljedice. „Instrukcije se donose, kako zbog zakonitosti, tako i oportunosti, i upravo u tom drugom položaju instrukcija je mnogo važnija nego u prvom“. Instrukcije se dijele na individualne ili konkretne – kada se daju za neki konkretan slučaj i na generalne – kada se daju za neodređen broj slučajeva. U našem pravnom sistemu instrukcija se izuzetno javlja. To je posljedica nepostojanja hijerarhijskih odnosa između organa uprave, odnosno između političko-teritorijalnih zajednica, počev od općine preko kantona, entiteta, pa do nivoa BiH. Ali to istovremeno ne znači da ne treba da postoje odnosi saradnje i uzajamnosti. Zbog toga u našem upravnopravnom sistemu otpada široko i načelno dodjeljivanje instrukcija viših nižim organima, što u pravilu postoji u mnogim drugim državama, a što nedostaje u BiH.

58. Federalni organi uprave i federalne ustanove mogu izdavati kantonalnim organima uprave, kantonalnim ustanovama i gradskim i općinskim službama za upravu instrukcije za izvršavanje politike, propisa i ugovora koje je zaključila FBiH. S obzirom na složenu problematiku izvršavanja zakona i propisa, što je rezultat nepostojanja jedinstvene politike Bosne i Hercegovine, nejasna je i situacija u vezi sa mogućnošću izdavanja instrukcija sa nivoa BiH prema entitetskom nivou, a u FBiH i prema kantonalnom nivou.

Osim instrukcijama, odnosi predstavničkih tijela i političko-izvršnih organa prema upravi reguliraju se i smjernicama. Smjernice se daju po horizontalnom načelu (npr. za rad entitetske uprave – vlada entiteta; za rad kantonalne uprave – kantonalna vlada). Za razliku od smjernica instrukcije se daju organu uprave niže političko-teritorijalne zajednice.

Instrukcija i smjernica mogu generalno utvrđivati izvjesna pravila službe (npr. vrijeme prijema podneska, prijem građana, skraćivanje rokova za rješavanje itd.). Uputstva i instrukcije imaju prvenstveno karakter internih instrukcionih akata, pa zbog toga nisu izvor upravnog prava. Iz tog razloga na njih se ne mogu pozivati treća lica. Isto tako ni organi uprave ne mogu svoje akte, odnosno mjere temeljiti na njima.Međutim, od iznimne praktične koristi bi bilo da se uputstva i instrukcije na jedinstven i jednoobrazan način donose u BiH, jer bi to uveliko doprinijelo ujednačenom postupanju u upravnim stvarima.

59. Pravni izvori autonomnog prava59. Pravni izvori autonomnog prava

Autonomno pravo čini jedan ili više sistema ili podsistema normi, koje ne stvaraju i ne nameću, barem ne isključivo, državni organi, već drugi društveni subjekti. Ovo pravo se naziva društveno pravo. Ono proširuje mogućnost da pojedini subjekti, odnosno fizička, pravna i građansko-pravna lica, slobodno uređuju svoje imovinske i druge odnose prema načelima autonomije volje i u okvirima dispozitivnih normi. Poseban oblik autonomnog prava stvaraju pravna lica u privredi i u drugim područjima koji se samostalno osnivaju i konstituiraju.

Od početka 1989. godine, kada je prestao važiti Zakon o udruženom radu, opći akti društvenog preduzeća su: statut i drugi opći akti kojima se uređuju društveno-ekonomski i drugi odnosi radnika u društvenom preduzeću.

60. Osnovni opći akti dioničarskog društva je statut. Statutom dioničarskog društva utvrđuje se konkretno koji se drugi opći akti donose. Kao i do sada, to mogu biti: pravilnici, odluke, poslovnici i dr. Javna preduzeća također imaju statut.

Za ustanove koje se osnivaju za obavljanje djelatnosti obrazovanja, nauke, kulture, zdravstva, dječije zaštite, koje spadaju u javne službe, predviđeno je da je osnovni opći akt javne ustanove – pravila ustanove. One mogu imati i druge opće akte, u skladu sa zakonom, kolektivnim ugovorom i pravilima ustanove.

61. Opći pravni i drugi akti lokalne 61. Opći pravni i drugi akti lokalne samoupravesamouprave

Novi sistem lokalne samouprave uspostavljen je, u skladu sa ustavnim, entitetskim zakonima o lokalnoj samoupravi, a u Federaciji Bosne i Hercegovine dalje je razrađen kantonalnim zakonima o lokalnoj samoupravi. Iz ovih zakona i dalje proizilazi da je i dalje statut najznačajniji opći pravni akt općine, odnosno grada kao jedinica lokalne samouprave. Njega donosi najviši organ vlasti na nivou lokalne samouprave, odnosno općinsko vijeće u FBiH, a skupština općine u RS. Statutom općine uređuje se samoupravni djelokrug općine, osnovi organizacije lokalnih organa vlasti, ovlaštenja i način rada najvažnijih organa vlasti, oblici neposrednog odlučivanja građana o lokalnim poslovima, osnivanje i rad mjesnih zajednica i sl.

Općinsko vijeće, odnosno skupština općine, osim statuta, donosi i brojne druge opće pravne i druge akte (odluke, budžet, završni račun, razne planove, programe, rezolucije preporuke). S aspekta upravnog prava, pored statuta, posebno su značajne općinske odluke, jer se radi o normativnim pravnim aktima općeg dejstva.

62. Običajno pravo i sudska i upravna 62. Običajno pravo i sudska i upravna praksapraksa

Običajno pravo čine društvene norme – običaji koji su nedržavnog karaktera i koji nastaju spontano. Da bi jedan običaj bio društvena norma smatra se da treba da ispunjava tri uslova: dugotrajna primjena običaja; ponavljanje više puta; postojanje opće saglasnosti da je pravilo ispravno i da odgovara shvatanjima većine u društvu. Običajno pravo nastaje kada država počne da primjenjuje sankcije za neizvršavanje običajnog pravila ponašanja.

Sudska i upravna praksa: Sudska presuda može postati izvor prava ako se pojedinačna norma kojom se u njoj rješava konkretan slučaj smatra obaveznom za sve buduće takve slučajeve. Pojedinačna norma sadržana u presudi pretvara se u opću normu. U ovakvim slučajevima presuda postaje precedentom, ali je ovo karakteristično za anglosaksonsko pravo. U kontinentalnoj Europi prevlađuje sistem kodificiranog zakonskog pisanog prava i pravilo da sudske presude nemaju karakter izvora prava, jer sudovi sude na osnovu zakona.

63. Sudska i upravna praksa i 63. Sudska i upravna praksa i upravnopravna znanostupravnopravna znanost

Sudsku praksu karakterizira postojanje čitavog niza sudskih presuda za istovjetne presude. I upravna praksa, kada se u njoj pojavi situacija u kojoj se donose upravno-pravni akti od strane drugostepenog organa istovjetnog karaktera, a odnose se na istovjetnu upravnu situaciju, može poslužiti kao značajan činilac u usmjeravanju budućeg odlučivanja u sličnim slučajevima.

Upravnopravna nauka, kao normativna disciplina proučava pravnu uređenost cjelokupnog upravnog rada i upravnih odnosa. Kao takva, ona analizira, sintetizira i klasificira pravne norme upravnog prava. Prihvatljivo je mišljenje da se pravila nauke mogu javiti pod određenim uslovima kao posebna vrsta pravnih izvora, odnosno kao „indirektni ili supsidijarni izvori upravnopravne grane“.

64. UPRAVNO-PRAVNI ODNOS64. UPRAVNO-PRAVNI ODNOS

Upravno-pravni odnos je dio jedne sfere pravne stvarnosti jednog društva, kao i ostali pravni odnosi, dok su ostale sfere subjekti prava, objekti prava i efikasnost.

Upravno-pravni odnos kao vrsta pravnog odnosa Općenito, svaki pravni odnos je društveni odnos, ali nisu svi društveni odnosi

i pravni odnosi. Da bi jedan društveni odnos bio i pravni odnos treba da bude normiran i zaštićen prinudom.

Da bi nastao konkretan pravni odnos potrebno je: da ranije bude utvrđen u objektivnom pravu odnosno propisan apstraktno u nekom od izvora prava; da nastupe okolnosti – pravne relevantne činjenice predviđene u hipotezi pravne norme i da postoji subjektivno pravo, koje se izvodi iz objektivnog i sastoji se u ovlašćenju subjekta prava „da nešto sam čini ili da od drugog zahtjeva da čini ili da nešto podnosi”.

65. Bez subjektivnog prava, pravni odnos ne može biti konkretan. Slijedi zaključak da upravno-pravni odnos pripada jednoj grupi pravnih odnosa u koje stupaju subjekti javne uprave u širem smislu riječi (organi uprave, drugi organi vlasti i organizacije i zajednice kad im je povjereno vršenje javnih ovlašćenja) i određeni subjekti (građani, organizacije i zajednice, asocijacije građana i građansko-pravna lica) o čijim se pravima i obavezama odlučuje na osnovu normi upravnog prava. Obilježja upravno-pravnog odnosa proističu iz njegove definicije:

1) Što se tiče subjekata u zasnivanju upravno-pravnog odnosa, na jednoj strani je uvijek jedan od subjekata javne uprave. Na drugoj strani mogu biti: građani, organizacije i zajednice, razne asocijacije građana, građansko pravna lica i dr.

2) Subjekti javne uprave uvijek istupaju s pozicije javnih ovlašćenja, koja imaju ex lege ili su im povjerena. Ovi subjekti u vršenju funkcija uprave istupaju s pozicija vlasti. Oni zapravo vrše „političku vlast“ kroz uspostavljanje međusobnih odnosa sa navedenom grupom subjekata. Ova druga grupa subjekata ima dužnost da se ponaša u skladu sa dobijenim zapovjestima, jer njihovo nepoštivanje dovodi do upotrebe monopola fizičke sile.

66. 3) U suštini, radi se o neravnopravnom položaju osnovnih subjekata koji stupaju u upravno-pravni odnos. Radi se o subordinaciji subjekata javne uprave, u prvom redu organa uprave, u odnosu na druge subjekte.

4) Posebno obilježje upravno-pravnih odnosa čini njihova dioba na dvije osnovne grupe. Prvu grupu čini opći interes. Ovlašćenje uprave sastoji se u pravilu , u dužnosti i pravu izdavanja zapovjesti, odnosno utvrđivanja raznih dužnosti drugom subjektu u upravno-pravnom odnosu. Drugu grupu upravno-pravnih odnosa predstavljaju odnosi u kojima dominira volja jedne ili više stranaka. U ovim odnosima javljaju se subjektivna prava koja su načelno lične prirode, ukoliko nisu imovinskog karaktera. Pravo na odricanje od prava iz ove vrste upravno-pravnih odnosa ograničeno ja samo na ona prava sa kojima ne može stranka slobodno raspolagati.

67. Subjekti upravnopravnih odnosa67. Subjekti upravnopravnih odnosa

Iz obilježja upravno-pravnog odnosa proističe da je pravni odnos odnos između jednog subjekta koji istupa kao nosilac javnih ovlašćenja i drugog subjekta kao nosioca užih – pojedinačnih ili grupnih interesa, jer javno ovlašćenje najčešće se poistovjećuje sa općim interesima.

Subjekti koji su u upravno-pravnom odnosu vršioci upravnih ovlašćenja po raznim osnovama, su subjekti javne uprave u širem smislu riječi, a to su:

1. političko-izvršni organi političko-teritorijalnih zajednica, 2. organi uprave i službe za upravu političko-teritorijalnih zajednica, 3. drugi organi vlasti kada je zakonom određeno da mogu stupati u upravno-pravni odnos, 4. organizacije i zajednice kada im je povjereno vršenje javnog ovlašćenja zakonom ili odlukom općine koja je zasnovana na zakonu, kako bi u oblasti svoje djelatnosti mogli stupiti i u upravno-pravne odnose.

68. Drugu stranu čine subjekti koji se u upravno-pravnim odnosima javljaju sa svojim užim interesima. Zastupnici, odnosno subjekti tih užih, pojedinačnih interesa mogu biti:

1.      građani (fizička lica), 2.      pravna lica – organizacije i zajednice, 3.      državni organi, 4.      naselja, grupe građana, ulica i sl. i 5.   drugi subjekti koji mogu biti nosioci prava i obaveza. Navedene grupe subjekata ukazuju da se pojedine grupe (državni

organi i organizacije i zajednice) mogu pojaviti i kao nosioci općih i kao nosioci užeg interesa. Osnovno je da subjekti upravno-pravnog odnosa imaju sposobnost da budu subjekti ovlašćenja i dužnosti.

69. Nastanak upravnopravnog odnosa69. Nastanak upravnopravnog odnosa

Da bi bio uspostavljen konkretan pravni odnos potrebno je da nastanu određene okolnosti odnosno pravne činjenice i da su evidentni subjekti, koji mogu biti nosioci pravnog odnosa. Pravne činjenice-samo pravno relevantne činjenice su one okolnosti koje prema pravnim normama dovode do pravnih posljedica-nastanka, mijenjanja i ukidanja pravnih odnosa. Te činjenice mogu biti: stanja (npr. prebivalište), događaji (vjenčanje, završetak škole), ljudska djelovanja – radnje, kako tjelesne tako i psihičke. Od psihičkih posebno su značajni pravni akti, koji se javljaju u vidu izjave volje svjesno učinjene u cilju izazivanja pravnih posljedica.

Ljudske radnje koje izazivaju pravne efekte mogu s aspekta pravnog sistema biti: obavezne - jer se moraju vršiti; dopustive – mogu, ali i ne moraju; i zabranjene. Nevršenje, ali i vršenje ljudskih radnji, povlači za sobom krivičnopravne, građanskopravne ili upravnopravne posljedice.

Važno je razlikovati jednostrane od dvostranih pravnih poslova, što ovisi od toga da li je potrebno djelovanje jednog lica ili saglasno djelovanje dva ili više lica.

70. Prema sadržaju pravna norma u odnosu na subjekte može biti ovlašćenje ili dužnost, a može značiti oboje. Pravne norme se dijele i na prinudne i dispozitivne pravne norme. Prinudne nalažu ponašanje, a dispozitivne to ostavljaju na volju zainteresiranih lica. Da bi nastao pravni odnos potrebno je da jedna pravna norma obaveže jednog ili više subjekata na ponašanje u skladu sa njom u određenoj situaciji.Najčešće se u teoriji upravnog prava navode dva načina nastanka upravno-pravnog odnosa – po sili zakona i na osnovu upravnog akta. Nastajanje upravno-pravnog odnosa po sili zakona je slučaj kada se ne donosi konkretan upravni akt, nego se upravnopravni odnos zasniva neposredno primjenom dispozicije pravne norme na konkretnu situaciju, jer su ispunjene pretpostavke iz hipoteze (npr. sticanje državljanstva porijeklom i rođenjem na teritoriji BiH i o prestanku državljanstva BiH sticanjem državljanstva druge države).

71. Brojni su slučajevi kada je osnov nastanka upravnopravnog odnosa upravni akt. Upravnim aktom utvrđuju se prava i obaveze subjekata primjenom apstraktnog pravnog pravila odnosno dispozicije upravnopravnih normi na konkretan društveni odnos.

Što se tiče prestanka upravnopravnog odnosa on se raskida konstitutivnim upravnim aktom, jer njegovim stupanjem na snagu prestaje postojanje upravnopravnog odnosa, a deklarativnim upravnim aktom, ako je potrebno donijeti takav akt za upravnopravni odnos koji je nastao po sili zakona. Deklarativnim upravnim aktom se samo utvrđuju određene činjenice čijim je postojanjem prestao konkretni upravnopravni odnos.

72. Prestanak upravnopravnog odnosa72. Prestanak upravnopravnog odnosa

Ovisno od načina nastanka upravno-pravnog odnosa prestanak tog odnosa se dvojako promatra:

1)    Kada se upravnim aktom raskida jedan takav odnos, tada taj akt ima konstitutivni karakter. Novim upravnim aktom može doći do prestanka upravno-pravnog odnosa ili do njegovog transformisanja u novi upravno-pravni odnos. Donošenje novog upravnog akta može uslijediti i od strane drugog subjekta upravnog rada;

2)    Druga je situacija kada upravno-pravni odnos prestaje po sili zakona. On ima deklaratorni značaj.

U upravnoj praksi najčešće je slučaj da upravni odnos prestaje ispunjenjem svrhe zbog koga je i uspostavljen. Zakonito uspostavljen upravni odnos može prestati kako nastupanjem faktičke nemogućnosti izvršenja upravnog akta, koji je zasnovan (npr. nestanak subjekta, propast stvari), tako i nastupanjem pravne nemogućnosti (npr. došlo je do ispunjenja raskidnog uslova za prestanak jednog konkretnog upravnog odnosa).

73. NASTANAK I RAZVOJ UPRAVNOG 73. NASTANAK I RAZVOJ UPRAVNOG PRAVA KAO GRANE PRAVAPRAVA KAO GRANE PRAVA

U teoriji države, upravna djelatnost se označava kao najopsežnija državna djelatnost i to kako po vrstama poslova i po broju organa, tako i po broju lica – službenika koji vrše te poslove. Zbog toga se izbjegava bliže definiranje ove djelatnosti i umjesto toga prilazi se navođenju glavnih, bitnih elemenata koji karakteriziraju upravnu djelatnost.

1. Upravna djelatnost je u odnosu na zakonodavnu, izvršno-političku i sudsku djelatnost, izvršna djelatnost s obzirom da je za njeno funkcioniranje najvažnije usredočenje na izvršavanje normi, odnosno odluka i s tim povezana kontrola djelatnosti.

2. Druga karakteristika upravnog djelovanja svodi se na donošenje izvršnih, podzakonskih akata (pravilnika, naredaba, uputstava, odnosno instrukcija) s jedne, i na donošenju individualnih pravnih normi (rješenja, zaključaka i dr.) s druge strane.

3.  Upravnu djelatnost u savremenim pravnim državama označava i profesionalizam službenih lica koja obavljaju ovu djelatnost.

74. 4. Specijalizacija poslova upravne djelatnosti je njena naredna karakteristika. Radi se o upravnim granama i upravnim resorima. Pored klasičnih resora (odbrana, policija – unutarnji poslovi, vanjski poslovi, finansije), javili su se i brojni privredni resori, a potom i humanitarno-socijalni resori, npr. industrija, poljoprivreda, turizam, zdravstvo, prosvjeta.

Povijesno iskustvo svjedoči da je naročito moć državne uprave pogodna za autokratska i birokratska zastranjivanja. Demokratske, odnosno pravne države posvećuju veliku pažnju političkom i pravnom nadzoru upravne djelatnosti.

Ostali načini ograničavanja moći upravne djelatnosti, koji se javljaju u zemljama koje se mogu označiti kao zemlje „zrelije demokratije“, navode se: prenos upravljanja privrednim, stambeno-komunalnim, prosvjetno-kulturnim i drugim poslovima na subjekte van organa vlasti; povjeravanje obavljanja pojedinih poslova iz okvira vlasti nedržavnim subjektima; decentralizacija upravne djelatnosti u okviru kojeg procesa se apostrofira razvijanje lokalne samouprave.

„Upravno pravo se može definirati kao skup normi kojima se uređuju organizacija,djelovanje, funkcionisanje,postupak,odnosno procedura rada i načina nadzora i odgovornost subjekata koji obavljaju upravne poslove“.

75. Pojam upravnog prava75. Pojam upravnog prava

Pojavljivanje upravnog prava veže se za pojavu posebnih upravnopravnih normi koje se izdvajaju iz općeg korpusa normi o državi. To se dešava krajem XVIII i tokom prve polovine XIX stoljeća, a u nekim zemljama i kasnije. Djelovanje državne uprave ne počiva na načelu zakonitosti, već se uprava oslanja na „državne razloge“, unapređenje javnog (općeg) dobra (reda) i usmjerava se internim instrukcijama.

Da bi se moglo govoriti o samostalnoj upravnopravnoj grani bilo je potrebno da prethodno dođe do transformacije internih pravila o radu uprave u opće propise kojima će se osigurati organiziranje uprave, ali i njeno djelovanje, kako u interesu države, odnosno javnom interesu, tako i u odnosu na građane, ali i u prihvatljivoj mjeri zadirati u pojedinačne situacije građana i njihovih organizacija.

U procesu stvaranja posebnog upravnog prava prednjači Francuska. Na ovo je posebno uticala stroga zabrana „da se redovni sudovi upliću“ u rad administracije. Pojava upravnog prava ne znači samo da uprava dobija veća ovlašćenja, već istovremeno, njoj se utvrđuju i veće obaveze. Za razliku od evropskog odnosno zapadno-kontinentalnog sistema upravnog prava, koji se razvio pod uticajem iz Francuske, anglosaksonski sistem razvio se pod uticajem iz Engleske.

76. Razvojne etape u stavljanju uprave 76. Razvojne etape u stavljanju uprave pod vladavinu pravapod vladavinu prava

U teoriji prava navode se tri glavne razvojne etape u stavljanju uprave pod vladavinu prava:

1) Prvu etapu karakterizira postojanje općih pravila, odnosno uputsava, ali ona su, iako opća i apstraktna, čisto unutrarnje prirode i djeluju u hijerarhijskom odnosu prema nižim upravnim instancama. Kao takvi oni nemaju značaj objektivne pravne norme i ne vežu čak ni organ koji ih je izdao. Jedino moguće sredstvo je molba za milost vladara.

2)  U drugoj etapi ideja normativnosti dobija postepeno na značaju. Pravno pravilo, ali samo tamo gdje je izričito doneseno, veže i samu upravu.

3)     Treću etapu karakterizira promatranje uprave kao jednog od izvršilaca pravnih normi, pored sudstva. Uprava sva ovlaštenja crpi iz pravne norme. Djelovanje uprave svodi se na izvršavanje pravne norme. Tako se zaokružuje načelo zakonitosti upravnog postupanja, odnosno

„vladavine prava nad upravom“.

77. Unutarnja struktura upravnopravne grane77. Unutarnja struktura upravnopravne grane

Pravne norme se odnose na organiziranje, funkcioniranje, postupak djelovanja i način nadzora. Norme upravnopravne grane odnose se na upravni rad, koji je u suštini određen statikom, odnosno dinamikom tog rada. Statiku upravnog rada čine subjekti tog rada i njegova sadržina. Dinamika upravnog djelovanja ima dvije dimenzije:

1)  u pitanju je tok upravnog rada; 2)  proces provjere njegove pravilnosti,odnosno kontrola upravnog rada. Upravnopravna teorija je saglasna da postoje zajedničke

upravnopravne norme, koje su primjenjive u svim upravnim oblastima, pa i u onim materijama u kojima se posredno vrše upravni poslovi (to je opće upravno pravo) i specjalne upravnopravne norme svojstvene isključivo pojedinim upravnim oblastima i kao takve su prilagođene specifičnostima obavljanja upravnih poslova u tim oblastima. To je posebno upravno pravo, odnosno upravno pravo kao posebni dio.

78. U Bosni i Hercegovini je ista situacija, s tim što će se sistematiziranje izvršiti u tri cjeline. Radi se o razvrstavanju upravnog prava na:

1)     Upravno pravo – opći dio; 2)     Upravno pravo – posebni dio i 3)     Upravno-procesno pravo. Upravno pravo – opći dio (opće materijalno pravo) čine osnovni

principi, instituti i pojmovi koji su zajednički za sve ili više oblasti. Ti osnovni principi, instituti i pojmovi odnose se kako na organiziranje, tako i na funkcioniranje uprave. Organizacijski aspekt izučavanja, uglavnom je usmjeren na glavne subjekte upravnog rada – organa uprave i službe za upravu svih nivoa vlasti, potom na njihovo unutarnje ustrojstvo, s osvrtom na neke posebnosti u položaju službenika i namještenika, i na odnose u koje ovi subjekti stupaju.

79. Upravno pravo – posebni dio (posebno upravno-materijalno pravo) čine principi, instituti i pojmovi koji se odnose na specifične upravne oblasti (npr. finansije, odbrana, spoljni poslovi, unutarnji poslovi, privreda, obrazovanje). Posebni dio upravnog prava ima za svoj predmet izučavanja organiziranje i funkcioniranje uprave u pojedinim granama uprave pri čemu se polazi od shodne primjene općih načela i pojmova, kao i instituta općeg dijela upravnog prava.

Upravno procesno pravo odnosi se na izučavanje upravnopravnih normi u toku odvijanja upravnog rada, odnosno na pravila kojih se uprava pridržava prilikom primjene materijalno-pravnih propisa na konkretne slučajeve.

80. ODNOS UPRAVNOG PRAVA 80. ODNOS UPRAVNOG PRAVA PREMA DRUGIM GRANAMA PRAVAPREMA DRUGIM GRANAMA PRAVA

Odnos upravnog prava i teorije države i prava Teorija države i prava obrađuje osnovne elemente teorije države i prava.

Teorija države i prava javlja se i za ovaj nastavni predmet kao nezaobilazno vrelo za utvrđivanje osnovnih pojmova i institucija upravnog prava, zbog čega se i upravno pravo javlja u odnosu na teoriju države i prava kao specijalna disciplina.

Odnos upravnog i ustavnog prava Dejtinskim ustavom, entitetskim ustavima, a u F BiH i kantonalnim

ustavima koji čine polazište za upravno zakonodavstvo, kao i za podzakonsku regulativu, ustavnim normama prvenstveno se ustanovljava položaj i uloga organa uprave u političkom sistemu. Nužno je istaći da ustavno i upravno pravo značajnim dijelom sadrže norme kojima se reguliraju ista pitanja, s tim što ustavno pravo, u pravilu, obuhvata opće norme o organima uprave, funkciji, odnosima i o drugim pitanjima organiziranja i funkcioniranja organa uprave, a upravno pravo vrši razradu ovih normi.

81. Odnos upravnog i građanskog prava Razgraničavanje upravnog prava od građanskog prava je složenije pitanje u odnosu na međusobni

odnos upravnog prava sa drugim granama prava. Kao predmet obrade i u jednoj, i u drugoj grani prava mogu se javiti istovjetni društveni odnosi, kao i neke pravne institucije. Osnovna pitanja iz ovoga razgraničenja odnose se na jedan dio imovinsko pravnih odnosa. Preovladava stav da imovinski odnosi nisu uvijek društveni odnosi koji reguliraju norme građanskog prava (npr. pribavljanje svojine putem eksproprijacije). Normu za razgraničenje upravnog i građanskog prava čini prilaz da upravno pravo čini skup pravnih normi koje reguliraju u osnovi upravno-pravne odnose, dok norme građanskog prava reguliraju građansko-pravne odnose.

Dakle, dolazi do međusobnog povezivanja i uzajamnog preplitanja upravnog i građanskog prava, pa se navode sljedeći primjeri:

1. Građansko-pravni odnos može biti osnov nastanka upravno-pravnog odnosa (npr. kupovina nekretnina, u pravilu, stvara obavezu plaćanja poreza, a može prethodno biti obaveza pribavljanja dozvole za prodaju);

2. Naknada štete koju službenik uprave pričini drugom organu, odnosno organizaciji ili zajednici, građaninu ili drugom licu utvrđuje posebna komisija koju obrazuje starješina organa uprave. Ukoliko se službenik ne oslobodi od naknade štete (ne može se osloboditi samo ako je štetu učinio namjerno) i ako ne naknadi eventualno utvrđenu štetu, pokreće se postupak za naknadu pred nadležnim sudom;

3. Obaveze iz upravnopravnog odnosa, koje su novčanog karaktera, mogu se izmirivati putem pravnog posla (npr. plaćanje određenih obaveza putem čeka).

82. Odnos upravnog i radnog prava Predmet radnog prava su radnopravni odnosi, koji nastaju između radnika,

odnosno zaposlenika i poslodavaca. Predmet upravnog prava je organiziranje i funkcioniranje organa uprave i u oblasti rada i radnih odnosa, vršenje nadzornih prava u oblasti organizacije rada, zaštite i inspekcije rada, kao i izvjesne vrste posebnog upravnog postupka.

Imajući u vidu da je rad službenih lica u organima uprave, kao i u drugim državnim organima specifičan u odnosu na zaposlenike u drugim oblastima društvenog života, ovlaštenja, odnosno prava i dužnosti službenih lica uvijek su posebno regulirana. Dovoljno je podsjetiti da ona nastupaju prema drugim subjektima sa pozicije vlasti, odnosno u ime države. Iz tog razliga ovlaštenja, odnosno prava, dužnosti i odgovornosti drugačije su regulirana u odnosu na radnopravni status drugih zaposlenika.

Radnopravni odnosi u organima vlasti u Bosni i Hercegovini posebno su regulirani. Na njih se primjenjuju te specifične norme, a u slučaju postojanja „pravne praznine“, odnosno nereguliranja pojedinih pitanja sa područja radnih odnosa, primjenjuju se norme sa područja općeg režima radnih odnosa po principu supsidijariteta.

83. Odnos upravnog prava prema krivičnom pravu Upravno pravo i krivično pravo predstavljaju dvije različite i jasno odvojene pravne grane.

One reguliraju različite društvene odnose- krivično pravo regulira krivično-pravne, dok upravno pravo regulira upravno-pravne odnose.

Norme o prekršajima predstavljaju posebnu cjelinu. Tradicionalno, norme o prekršajima se uvrštavaju u upravno pravo. Osnov za to je u činjenici da se postupak o odgovornosti za prekršaje vodi, u nekim slučajevima, pred organima uprave. Prihvatamo mišljenje da norme o prekršajima treba promatrati kao posebnu granu prava, koja je bliža krivičnom pravu, nego upravnom, iz kojeg je treba izostaviti.

Odnos upravnog i finansijskog prava Predmet finansijskog prava su i norme kojima se reguliraju pitanja u vezi budžeta

političko-teritorijalnih zajednica, odnosno utvrđivanje i naplata raznih poreza i doprinosa, kao i njihov raspored. Norme koje se odnose i na organizaciju i funkcioniranje službi prihoda, kao i organa za finansije, spadaju u upravno pravo.

Odnos upravnog prava i nauke o upravi Dok se u upravnom pravu proučavaju problemi organiziranja i funkcioniranja javne uprave koji

„proizilaze iz interpretiranja, sistematiziranja i primjene pravnih propisa“ o javnoj upravi, u predmetu nauke o upravi obuhvaćeni su, pored ostalog, i pitanja u vezi s organiziranošću javne uprave u širem smislu riječi i metode koje se u njoj primjenjuju. Slijedi da ove dvije naučne discipline imaju za predmet proučavanja jednim dijelom iste društvene odnose, ali sa raznih aspekata.

84. NAUKA UPRAVNOG PRAVA84. NAUKA UPRAVNOG PRAVA

Pojava i razvoj nauke upravnog prava Osnovna pretpostavka za nastanak i razvoj nauke upravnog

prava je prethodna pojava upravnog prava kao posebne grane prava. Nauka upravnog prava kao samostalna naučna disciplina spada u grupu relativno „mlađih“ nauka jer se javlja od polovine 19. stoljeća. Najprije se počela razvijati u Francuskoj, pa u skladu sa tim, u ovoj zemlji najprije dolazi i do naučne obrade tog prava, odnosno javlja se nauka upravnog prava.

Osvrt na razvoj proučavanja uprave u pojedinim zemljama evropskog kontinenta Nauka upravnog prava je svoje najviše domete ostvarila u pojedinim

državama evropskog kontinenta. To se posebno odnosi na Francusku, Italiju, Njemačku i Austriju.

85. Razvoj nauke upravnog prava u Bosni i Hercegovini Savremeni razvoj nauke upravnog prava započinje u novim društveno-političkim

okolnostima poslije završetka Drugog svjetskog rata. U tim okolnostima početno je prisutan nesporan uticaj sovjetske nauke i politike i u Bosni i Hercegovini, kao i u drugim federalnim jedinicama Nove Jugoslavije. Ipak, već od pedesetih godina može se uočiti postepeno vraćanje dominantnim svjetskim strujama na području uprave i na području upravnog prava i u Novoj Jugoslaviji.

Posebno mjesto u razvoju nauke upravnog prava u Bosni i Hercegovini pripada akademiku Mustafi Kamariću. Za proučavanje ove oblasti i dalje je neprevaziđeno njegovo djelo Problemi uredbe s naročitim obzirom na široka ovlašćenja, koju je objavilo Naučno društvo NR Bosne i Hercegovine u Sarajevu 1957. godine. Akademik Mustafa Kamarić objavio je udžbenik Upravni postupak i upravni spor, kao i niz zapaženih rasprava, članaka i komentara zakona i drugih propisa. Svojim ukupnim radom zaslužuje mjesto rodonačelnika moderne teorije upravnog prava u našoj državi.

Značajno mjesto u našoj upravnopravnoj nauci zauzima Ibrahim Festić, koji još 1974. godine objavljuje udžbenik Upravno pravo - Uvodni pojmovi - Upravna organizacija - Upravnopravni odnos – Prekršajno pravo, u izdanju Pravnog fakulteta u Sarajevu.

86. Svrha i metodi proučavanja nauke upravnog prava Ispravno je ukazivanje da nauka upravnog prava, pored proučavanja

pozitivnih pravnih normi, treba ukazivati i na buduće norme – de lege ferenda, polazeći od dostignutog stepena razvoja društveno-ekonomskog i političkog sistema. Iz uvodnog određivanja predmeta proučavanja nauke upravnog prava proizilazi sljedeći zadatak – izgrađivanje adekvatnog metoda i metodologije.

Metod se određuje kao način istraživanja jedne nauke. Zbog toga je metod jedne nauke njen nerazdvojni dio. I nauka i njen metod su „nerazdvojni“. Za razliku od metoda koji je nerazdvojni, integralni dio nauke, metodologija je mnogo samostalnija prema nauci. Metodologija kao logička disciplina proučava metod. Metodologija proučava i način na koji su sređena naučna saznanja i naučne pretpostavke, a to je cijeli naučni sistem. No, iako je metod jedne nauke njen integralni dio, i s njom čini izvjesno jedinstvo, ipak ne treba ih poistovjećivati, jer „jedinstvo ne znači istovjetnost“.

87. I danas se navodi razlikovanje dva osnovna metoda, koja različito shvataju objektivnu stvarnost. To su:

      metafizički i       dijalektički metod. Metafizički se sve više potiskuje u savremenom svijetu.

Metafizički metod svodi se na shvatanje o svijetu, prema kojem su sve pojave u prirodi, društvu i ljudskom mišljenju, nepromjenljive i podložne samo postepenom evolutivnom razvoju. Dijalektički metod počiva na shvatanju svijeta prema kojem su pojave u prirodi, ljudskom društvu i ljudskom mišljenju, kvalitativno promjenjive i to na osnovu borbe unutarnjih suprotnosti i nalaze se u stanju sveopće međusobne povezanosti. Nauka upravnog prava služi se dijalektičkom metodom.

88. ORGANIZIRANJE DRŽAVNE UPRAVE88. ORGANIZIRANJE DRŽAVNE UPRAVEUloga i značaj organizacijeUloga i značaj organizacije

Efikasnost, racionalnost, ekonomičnost i drugi principi funkcioniranja organizacije dovoljno su očigledni da prihvatamo organizaciju kao neophodnost. Podređujući svijet oko sebe, čovjek istovremeno biva sam podređen. Tako dolazimo do čovjeka kao subjekta i objekta. Stvarajući organizaciju, kojoj čovjek daje ime i zadatak, on istovremeno postaje, u većoj ili manjoj mjeri i njenim objektom.

Iako čovjek stvara i upravlja organizacijom, a u organizaciji stvara niz ograničenja, ipak se njegova ljudska priroda stalno opire determinizmu, što rezultira privatnošću želje da se izađe iz sistema, odnosno da se stvore novi oblici organiziranja, koji će biti primjereniji ljudskoj prirodi. Uspostavljanje stvarne ravnopravne organizacije, u kojoj će čovjek biti sve više subjekt, a sve manje objekt, je cilj.

89. Pojam organizacije i upravne 89. Pojam organizacije i upravne organizacijeorganizacije

Razvoj ljudskog društva uči nas da organizaciju moramo prihvatiti kao condicio sine qua non (uslov bez koga se ne može) čovjekovog življenja. Organizacija je prvenstveno sistem i realna društvena pojava. Osim toga, ona je rezultat zamisli čovjeka, koji joj je odredio cilj, osigurao sredstva i nakon toga „omogućio“ da kao sistem ostvaruje svoje ciljeve.Upravna organizacija je jedna od posebnih vrsta organizacija. To znači da i upravna organizacija ima sve osnovne elemente kao i druge organizacije:

      cilj;       ljude;       sredstva;       organizacijsko povezivanje – struktura organizacije i       samostalnost organizacije. Kada se pođe od općih i posebnih karakteristika upravne organizacije tada se ona može

shvatiti kao takav oblik organizacije u kojoj ljudi, međusobno povezani i opremljeni materijalnim sredstvima, na profesionalnoj osnovi, trajno i kontinuirano obavljaju upravnu djelatnost, na osnovu propisane nadležnosti, koju ostvaruju upotrebom autoriteta vlasti, odnosno korištenjem javnih ovlaštenja.

90. Razvojne tendencije upravnih 90. Razvojne tendencije upravnih organizacijaorganizacija

U upravnom pravu i nauci o upravljanju razmatra se i više razvojnih tendencija upravnih organizacija. Od tih tendencija posebno se izdvajaju:

1.  tendencija porasta i rasnovrsnosti oblika upravnih organizacija; 2.  tendencija diferencijacije; 3.  tendencija smanjivanja uloge prinude u djelovanju upravnih organizacija i 4.  tendencija profesionalizma. Prva tendencija je posljedica širenja djelovanja uprave na nova područja

društvenog života. Tendencija diferencijacije je u skladu sa općom diferencijacijom, odnosno diobom

rada. Javljaju se dva oblika diferencijacije:       Prvi se javlja kao horizontalna diferencijacija kada se obrazuju novi paralelni

dijelovi upravnog sistema na istom teritorijalnom nivou (npr. javljanje novih organa centralne uprave).

      Drugi oblik se javlja u uslovima nastajanja novih teritorijalnih stepena regionalnog ili drugog značaja na kojima se javljaju i novi nivoi uprave. To je vertikalna diferencijacija.

91. Prinuda „ostaje glavni temelj strukture i glavno vezivno tkivo za održavanje kohezije i discipline u upravnim organizacijama“. I danas su prisutni tragovi prinudnog režima u okviru upravnih organizacija (npr. prisutnost metoda „zapovjedanja, velik stepen hijerarhijskih stepenica, uniformnost upravnog djelovanja bez obzira na specifičnost“). Prisutna je težnja, koja se u većoj ili manjoj mjeri, ostvaruje u savremenim pravnim, odnosno socijalnim državama ka napuštanju koncepta države kao monopola fizičke sile. Postepeno, i u upravnim organizacijama smanjuje se faktor prinude. Hijerarhijsko naređivanje, podređenost i nadređenost ustupa mjesto saradnji, kooperativnosti, timskom radu i drugim savremenim metodama rada i rukovođenja.

Tendencija prema profesionalizaciji uprave je u uskoj vezi sa poslovima upravnih organizacija, koji dobijaju karakter stalnosti, traži se da se obavljaju kao osnovno i stalno zanimanje. Profesionalizacijom svojih kadrova upravne organizacije dobijaju ranije nedostatnu stabilnost i snagu. U odnosu na „počasne“, amaterske i druge učesnike u radu uprave (npr. politički funkcioneri, čiji je položaj u upravi samo jedan od mogućih političkih „rasporeda“), „službenici od karijere“ životno su zainteresirani za svoju službu.

92. Pojam “organa državne uprave”92. Pojam “organa državne uprave”

U skladu sa ovakvim shvaćanjem pojma države, u teoriji o državi ističe se da izraz „državni organ“ ne označava neku osobu , niti neki materijalni objekat, jer je državni organ svojevrsna normativna pojava, skup srodnih poslova koji je obrazovan pravnim normama. Pravnim normama određen je i djelokrug , odnosno nadležnost svakog državnog organa. Zbog toga se pojmu državnog organa prilazi strukturalno, odnosno organizaciono i funkcionalno. S aspekta strukture države, svaki organ je „noseći element državnog aparata“, odnosno konstitutivni dio državne organizacione cjeline. Pri tome je i svaki državni organ i sam relativno zaseban subjekt i ima zasebnu organizaciju. U funkcionalnom smislu, državni organ se javlja kao oruđe, aparat za obavljanje državnih poslova.

Osnovna karakteristika organa državne uprave ogleda se u činjenici da su oni i osnovani da prioritetno vrše upravne poslove, odnosno da rješavaju u upravnim stvarima, vrše upravni nadzor, obavljaju, odnosno preduzimaju raznovrsne upravne radnje, s tim da izvjesne poslove državne uprave mogu obavljati i drugi državni organi (zakonodavni, političko izvršni, sudski), ali oni nisu za to osnovani.

93. Pod organe državne uprave ne mogu se svesti ni institucije (preduzeća- društva, ustanove i druga pravna lica) kojima je povjereno vršenje određenih upravnih i drugih poslova iz djelokruga državnih organa uprave. Vršeći povjerena javna ovlaštenja, navedene institucije čine zajedno sa organima državne uprave javnu upravu u funkcionalnom smislu riječi. Kao i drugi državni organi, i organi državne uprave nemaju svojstvo pravnog lica. Oni se finansiraju iz budžeta one političko-teritorijalne zajednice koja ih je i obrazovala.

Iz ustavnih i zakonskih tekstova može se uočiti velika šarolikost u navođenju institucija koje vrše poslove uprave. Tako se, na primjer, u Dejtonskom ustavu BiH ustanovljuju ministri kao članovi Vijeća ministara, a nema u njemu i odredbi o državnoj upravi na nivou BiH.

U Ustavu FBiH opet se akcentira Vlada i ministri u Vladi sa dodatkom o nadležnostima svakog ministra, što bi trebalo da se odnosi na nadležnost federalne uprave. U Zakonu o upravi u FBiH izričito je navedeno da poslove uprave obavljaju organi uprave FBiH i organi uprave kantona, dok poslove uprave i samouprave iz nadležnosti grada, odnosno općine vrši gradonačelnik, odnosno općinski načelnik, putem gradskih, odnosno općinskih službi za upravu. Poslove državne uprave u Republici Srpskoj obavljaju ministarstva i drugi republički organi uprave, što je izričito predviđeno Ustavom.

94. Osnovni organizacijski oblici državne 94. Osnovni organizacijski oblici državne upraveuprave

U teoriji upravnog prava, osnovni organizacijski oblici državne uprave klasificiraju se prema:

teritorijalnom principu, odnosima među organima, načinu organiziranja i funkcioniranja, itd. Centralni i lokalni organi uprave Polazište za ovu podjelu je tritorij na kojem pojedini organi uprave djeluju, odnosno na

kojima imaju nadležnost.1. Centralni organi uprave, u pravilu, imaju sjedište u političkom sjedištu države, odnosno

federalne jedinice. Njihova nadležnost prostire se na cijelu teritoriju države, odnosno federalne jedinice. U federalnim državama mogu postojati dvije vrste centralnih organa:

a)    savezni organi uprave, b)    federalni organi uprave. Na određenom nivou vlasti, kao najviši organ državne uprave javlja se najčešće vlada

ukoliko se prihvate principi trodiobe državne vlasti.2. Lokalni organi uprave, u okviru ustanovljenog sistema lokalne samouprave, vrše poslove

iz svoje nadležnosti u određenom odnosu prema organima centralne uprave, odnosno organima uprave federalnih jedinica, ako je u pitanju federacija.

95. Viši i niži organi uprave Odnose državnih organa, pa time i organa uprave obilježavaju slijedeći elementi: a)     nadređenost i podređenost, b)     koordinacija, c)     međusobna prava i obaveze. Ukoliko dominira prvi element, tada se može govoriti o hijerarhijskom odnosu.

Kada se tako posmatra položaj organa uprave na hijerarhijskoj ljestvici, tada se pojedini organi uprave javljaju kao viši – nadređeni, a drugi se javljaju u podređenom položaju – odnosno oni su na nižem stepenu hijerarhijske ljestvice.

Određeni stepen vertikalne povezanosti mora postojati, iako dominira načelo horizontalne povezanosti. To se u našem sistemu sada odnosi na situaciju kada se radi o vršenju delegiranih ili prenesenih nadležnosti organa uprave užih političko-teritorijalnih zajednica od vlasti širih političko-teritorijalnih zajednica.

U teoriji upravnog prava naglašava se da je bitno da u pravnoj državi sva ovlaštenja koja imaju organi – viši u odnosu na druge – niže organe, budu unaprijed regulirana zakonima.

96. Centralni i područni organi uprave Centralni organi uprave svojim radom „pokrivaju“ cijelu teritoriju

države, odnosno cijelu teritoriju federalne jedinice. To je zajedničko obilježje najviših i centralnih upravnih organa.

S pravno-organizacionog aspekta, razlika među njima sastoji se u tome što su centralni organi podređeni najvišim organima i rade po njihovim uputama.

Za područne organe uprave karakteristično je da je njihova nadležnost ograničena na određeni, veći ili manji dio državne teritorije i da se nalaze pod rukovodstvom viših organa uprave, koji mogu biti viši područni ili centralni organi uprave. Područni organi potčinjeni su centralnim organima i obavezni su izvršavati naredbe, uputstva i smjernice nadležnih centralnih organa.

Primjer za područne organe kod nas su carinarnice, koji su područni organi carinskih uprava entiteta BiH.

97. Inokosni i kolegijalni organi uprave Podjela na inokosne i kolegijalne organe uprave zasniva se na načinu

odlučivanja i donošenja akata. (1) Inokosni organi uprave su takvi organi u kojima su unutarnji

odnosi tako uređeni da starješina – funkcioner koji rukovodi organom uprave taj organ personificira. Tipični inokosni organi uprave su sekretarijati i uprave.

(2) U kolegijalnim organima uprave u donošenju akata učestvuju svi članovi tog organa. U pravilu, u kolegijalnim organima uprave postoje tri vrste subjekata:

a)    predsjednik, b)    članovi organa, c)   stručna služba, odnosno službenici i namještenici kao profesionalni kadar organa.

98. Samostalni organi uprave i organi u sastavu samostalnih organa uprave Samostalni organi uprave su organi koji nisu pod izravnim

nadzorom nekog drugog organa uprave, pa kao takvi uživaju samostalnost u pogledu obavljanja poslova koji spadaju u njihov djelokrug. Oni su odgovorni odgovarajućem političko-izvršnom organu (predsjedniku, vladi), a preko njih i predstavničkom tijelu, koje ih je i obrazovalo.

Najčešći organizacijski oblik samostalnih organa uprave na nivou širih političko-teritorijalnih zajednica su ministarstva i uprave. Uprave mogu biti i nesamostalni organi uprave.

Organi uprave u sastavu samostalnog organa uprave obrazuju se za vršenje određenog obima međusobno povezanih poslova iz nadležnosti samostalnog organa uprave. To mogu biti organi uprave (najčešće su to inspektorati, uprave) i upravne ustanove (zavodi, direkcije).

99. Obrazovanje organa državne uprave99. Obrazovanje organa državne uprave

Obrazovanje organa uprave obilježavaju subjekti obrazovanja i način obrazovanja. (1) Predlagač za osnivanje organa uprave je izvršni organ političko-teritorijalne zajednice. (2)   Predlagač je dužan da vodi računa o načelima utvrđenim u zakonu. (3)  Organi uprave osnivaju se samo zakonom, a kao osnivački akt ne može se javiti

nijedan drugi akt, bilo opći, bilo pojedinačni. (4) Subjekt osnivanja organa uprave je uvijek odgovarajuće predstavničko tijelo političko-

teritorijalne zajednice. Kao i kod drugih vrsta organizacija, tako i obrazovanje organa uprave u širem smislu

obuhvata i konstituiranje organa uprave. Konstiruiranju organa uprave pristupa se poslije donošenja osnivačkog akta i njegovog

stupanja na pravnu snagu. Konstituiranje organa uprave obuhvata:1. imenovanje rukovodioca organa uprave,2. donošenje pravilnika o unutrašnjoj organizaciji organa uprave,3. dobijanje opreme, inventara i sredstava potrebnih za početak funkcioniranja organa

uprave i4. osiguranje potrebnog kadra za početak rada organa uprave.

100. Principi organiziranja organa uprave100. Principi organiziranja organa uprave

U teoriji upravnog prava razmatra se više različitih principa obrazovanja organa uprave, i to:

a)    realni princip (uža podjela ovog principa je na resorni i funkcionalni princip), b)    teritorijalni princip i c)    personalni princip. 1. Realni princip Polazeći od vrste poslova, kao kriterij za njihovo razgraničenje služi realni princip,

koji se razlaže na dva uža principa: prvi princip se temelji na ukupnoj upravnoj materiji - resorni princip, a drugi, na bližem razvrstavanju te materije – funkcionalni princip. a) Resorni princip (podvrsta realnog principa) znači osnivanje posebnih organa uprave

za pojedinačnu granu ili oblast društvenog života, odnosno za više upravnih grana, odnosno za više oblasti društvenog života (npr. obrazovanje organa uprave za odbranu, unutarnje poslove, finansije...). Organi uprave osnovani po ovom principu imaju pravo i dužnost da vrše sve poslove koji proističu iz funkcija, odnosno djelatnosti uprave. Slijedi da organi uprave organizovani po resornom principu vrše studijsko-analitičke, normativne, upravno-pravne, nadzorne i druge poslove iz jedne ili više oblasti društvenog života.

101. U uslovima resornog organiziranja uprave zna se ko je za što nadležan i zbog toga rjeđe dolazi do sukoba nadležnosti između organa uprave istog nivoa vlasti, što je njihova osnovna prednost.

b) Funkcionalni princip (podvrsta realnog principa) obrazovanja organa uprave znači da se u procesu uspostavljanja makro organizacije na jednom nivou vlasti polazi od razvrstavanja, odnosno grupiranja svih poslova uprave po kriteriju sličnosti radnih operacija.

Tako se poslovi osnovnih djelatnosri grupiraju na slijedeće grupe: 1.      Upravno rješavanje, 2.      Upravno-nadzorni poslovi, 3.      Normativno-pravni poslovi, 4.      Studijsko-analitički poslovi, 5.      Stručno-operativni poslovi, 6.      Informativno-dokumentacioni poslovi, 7.      Računovodstveno-materijalni poslovi i 8.      Administrativno-tehnički poslovi.

102. U prednost funkcionalnog principa uvrštava se olakšana specijalizacija u obavljanju određenih vrsta poslova, što ima za posljedicu stručnije i bolje obavljanje poslova. U uslovima resornog formiranja organa uprave vrši se specijaliziranje kadrova za pojedine oblasti društvenog života (privreda, obrazovanje, zdravstvo...), ali se zanemaruje obrazovanje za pojedine vrste poslova (poslovi upravnog nadzora...). Zbog toga u resornim organima uprave poslove obavljaju i lica koja nemaju dovoljno stručnosti.

Poseban problem javlja se u nemogućnosti „pokrivanja“ svih poslova iz okvira upravne djelatnosti, što dovodi do češćeg postavljanja pitanja sukoba nadležnosti, nego u uslovima primjene resornog principa.

2. Teritorijalni princip Teritorijalni princip obrazovanja organa uprave počiva na kriteriju područja na kome će organ

uprave obavljati svoju djelatnost. Glavna prednost primjene ovog principa sastoji se u tome što se njegovom primjenom osigurava relativno visok stepen jedinstva uprave na jednom nivou vlasti.

3. Personalni princip Personalni princip najčešće se obrađuje sa teritorijalnim principom. Ipak izvjesne su i razlike.

Osnovna razlika u odnosu na teritorijalni princip svodi se na stanovište da uprava formirana na personalnom principu polazi od povezivanja kadrova za pojedine vrste poslova. To su slučajevi kada se iz naziva samog organa uprave može zapaziti na koju se grupaciju lica odnosi djelovanje tog organa uprave (BIZ).

Prednost ovog principa je što jedna političko-teritorijalna zajednica, preko svog predstavničkog tijela kao subjekta osnivanja organa uprave, može imati interesa da posveti pažnju jednoj određenoj grupaciji svog stanovništva.

103. Pozitivnopravna klasifikacija 103. Pozitivnopravna klasifikacija političkoizvršnih i organa uprave u BiHpolitičkoizvršnih i organa uprave u BiH

Organizacija državne vlasti u Bosni i Hercegovini odraz je sadašnjeg ustavnog uređenja naše države, koji je uspostavljen pod određenim okolnostima kako domaćeg tako i međunarodnog karaktera.

U okviru priznatog međunarodno-pravnog kontinuiteta BiH, Dejtonskom ustavom izvršena je modifikacija njene unutrarnje državne strukture. Uspostavljen je složena država umjesto unitarne.

Nova državna struktura nije nastala udruživanjem dva entiteta, nego su entiteti Ustavom priznati kao dijelovi federalnog uređenja države. Drugim riječima, nisu entiteti prenosili svoja ovlaštenja na državu BiH, nego je Dejtonskim ustavom BiH izvršena distribucija nadležnosti između institucija BiH i njenih entiteta.

Zbog svega navedenog, potrebno je razmotriti organiziranje državnih organa uprave na svih pet nivoa državne vlasti:

1. državni nivo vlasti – nivo BiH,2. entitetski nivo vlasti – FBiH i RS,3. kantonalni, odnosno regionalni nivo vlasti,4. gradski nivo vlasti, 5. općinski nivo vlasti.

104. 1. Predsjedništvo BiH i Vijeće ministara BiH Predsjedništvo BiH i Vijeće ministara BiH vrše političko-izvršnu vlast na nivou BiH. U

okviru svoje političko-izvršne vlasti, Predsjedništvo se javlja i kao kolektivni šef države BiH. Predsjedništvo u funkciji šefa države: (1)    predstavlja državu u zemlji i inozemstvu, potvrđuje državne simbole BiH koje utvrdi

Parlamentarna skupštima BiH i (2)  vodi spoljnu politiku, imenuje ambasadore i druge međunarodne predstavnike BiH, od

kojih ne više od 2/3 mogu biti izabrani sa teritorije Federacije BiH, podnosi zahtjev za prijem u međunarodne organizacije, vodi pregovore, zaključuje međunarodne ugovore, uz pristanal Parlamentarne skupštine BiH.

Izvršna funkcija, u užem smislu, predsjedništva BiH obuhvata:1. izvršavanje odluka Parlamentarne skupštine BiH,2. predlaganje budžeta institucija BiH, na preporuku Vijeća ministara BiH,3. izvještavanje prema zahtjevu i to najmanje jednom godišnje Parlamentarne slupštine BiH o

troškovima Predsjedništva,4. koordinaciju prema potrebi sa međunarodnim i nevladinim organizacijama u BiH i5. vršenje drugih nadležnosti koje su potrebne za funkcionisanje Predsjedništva koje mu može

dodijeliti Parlamentarna skupština BiH ili kako se dogovore entiteti.

105. U funkciji šefa države Predsjedništvo imenuje predsjedavajućeg Vijeća ministara, koji preuzima dužnost nakon odobrenja tog imenovanja od strane Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine BiH.

Vijeće ministara BiH je drugi po značaju političko-izvršni organ na nivou BiH. Predsjedavajući, nako dobijanja mandata od Predsjedništva i njegovog potvrđivanja od strane Predstavničkog doma BiH, imenuje ministre, koji zajedno sa predsjedavajućim čine Vijeće ministara BiH. Osim ministara, predsjedavajući imenuje i njihove zamjenike. Ministri i zamjenici ministara imenuju se iz reda sva tri komstitutivna naroda BiH.

2. Organi državne uprave na nivou BiH Okosnicu globalne strukture organa državne uprave na nivou BiH čine

ministarstva čiji je broj opredjeljen sastavom Vijeća ministara. Osim ministarstava, koja se osnivaju zakonom BiH, predviđena je i

mogućnost osnivanja posebnih tijela u cilju izvršavanja na efikasniji način poslova iz djelokruga bilo kojeg ministarstva.

106. Zakonom o Vijeću ministara BiH i ministarstvima BiH je predviđeno da Vijeće ministara ima tri službe, i to:

a)     pravnu službu, b)     administrativnu službu, c)     materijalno-financijsku službu. Ipak, u cilju kompletiranja slike o makro organiziranju uprave na nivou BiH,

izloženom treba dodati da je u 1999. i 2000. godini uspostavljeno više institucija kao samostalnih organa BiH, odnosno kao upravnih ustanova.

To se prije svega odnosi na:          Državnu graničnu službu,          Upravu civilne avijacije,          Agenciju za statistiku,          Državnu komisiju za identifikaciju i obilježavanje granice,          Agenciju za telekomunikacije,          Komisiju za deminiranje,          Agenciju za promociju stranih investicija...

107. 3. Političko-izvršni organi i organi uprave Federacije BiH i kantona Iz Ustava Federacije BiH proizilazi da je osnovni nosilac političko-izvršne

vlasti na nivou FBiH predsjednik, a u pojedinim ovlaštenjima, zajedno sa potpredsjednicima. Izričito je ustanovljeno da predsjednik Federacije BiH predstavlja i zastupa Federaciju BiH i da je šef izvršne vlasti.

U teoriji ustavnog prava smatra se da su pri uspostavljanju institucije Predsjednika FBiH, kombinirani elementi i parlamentarnog i predsjedničkog sistema.

Predsjednika i potpredsjednike FBiH bira Parlament FBiH na mandat od četiri godine. Predsjednik uz saglasnost potpredsjednika imenuje Vladu FBiH nakon konsultacija sa premijerom, odnosno kandidatom za tu funkciju.

Do smjene kompletne Vlade FBiH može doći odlukom predsjednika FBiH, uz saglasnost potpredsjednika FBiH. Drugi način smjene Vlade FBiH je izglasavanje nepovjerenja i to većinom glasova u oba doma Parlamenta FBiH.

Pojedinačna smjena ministara je u nadležnosti predsjednika FBiH, a isključivi predlagač pojedinačnih smjena je premijer Vlade FBiH.

108. Organi uprave Federacije Bosne i Hercegovine U Federaciji BiH izričito je predviđeno da su subjekti uprave: (1)   organi uprave FBiH, (2)   organi uprave kantona (3) gradonačelnik, odnosno općinski načelnik, koji poslove uprave i samouprave vrši putem

gradskih, odnosno općinskih službi za upravu. Federalni organi uprave jesu federalna ministarstva i federalne uprave. Osim organa

uprave, u subjekte federalne uprave uvrštavaju se i federalne ustanove, kao upravne isnstitucije, koje se osnivaju za obavljanje određenih stučnih poslova iz okvira nadležnosti FBiH. Federalna ministarstva osnivaju se za obavljanje upravnih i stručnih poslova iz nadležnosti Federacije BiH.

Federalne ustanove osnivaju se za obavljanje određenih upravnih i stručnih poslova čija priroda i način izvršavanja zahtijeva posebnu organiziranost i samostalnost u radu. U pravilu, federalne ustanove su zavodi i direkcije.

Zakonom je predviđeno da sve federalne ustanove imaju svojstvo pravnog lica, ako posebnim zakonom nije drugačije određeno. To je bitna razlika u odnosu na organe uprave, koji ne mogu imati svojstvo pravnog lica.

I u ustavima kantona, postupljeno je isto u reguliranju ukupne izvršne vlasti, kao što je postupljeno i u Ustavu FBiH.

109. Organi uprave kantona Kao i na nivou Federacije BiH, tako je i na nivou kantona zakonski normirano da

poslove uprave iz okvira kantona obavljaju organi uprave kantona. Vlada kantona predlaže skupštini kantona osnivanje organa uprave. Kao i na nivou Federacije BiH, i na nivou kantona mogu se obrazovati posebne

upravne organizacije, odnosno ustanove u vidu direkcija, zavoda, biroa..., kao i razne stručne, tehničke i druge službe, bilo kao zajedničke ili kao samostalne službe.

4. Političko-izvršni organi i organi uprave Republike Srpske Teorija ustavnog prava ističe da se ustavni položaj predsjednika RS-a bitno

razlikuje od položaja predsjednika FBiH. Ovaj stav temelji se na činjenici da po načinu izbora i ukupnim ovlaštenjima predsjednik RS spada u kategoriju „jakih“ predsjednika.

S obzirom da ga građani biraju neposredno, kao i poslanike Narodne skupštine RS, ove dvije institucije imaju jednak legitimitet. Predsjednika RS mogu smijeniti samo građani po istom postupku po kome je izabran, što znatno jača njegovu poziciju prema Narodnoj skupštini RS koju može raspustiti i raspisati prijevremene izbore.

110. Posebno je značajno ovlaštenje Predsjednika RS da za vrijeme ratnog stanja ili neposredne ratne opasnosti donosi uredbe sa zakonskom snagom. U odnosu na Vladu, ima ustavno pravo da od nje zatraži da izloži svoje stavove o pojedinim pitanjima, koja su od značaja za RS, da sazove sjednicu Vlade i da stavi na dnevni red pitanja iz njene nadležnosti za koja ocjeni da su značajna.

Ustanovljena je i institucija Potpredsjednika, koji se bira istovremeno i na isti način kao i Predsjednik. Potpredsjednik nema izričitih samostalnih nadležnosti, obavlja poslove koje mu Predsjednik povjeri i zamjenjuje Predsjednika u slučajevima privremene spriječenosti za obavljanje svoje funkcije. Njegoj je položaj adekvatan klasičnom položaju potpredsjednika i u tom pogledu je u slabijoj poziciji u odnosu na Potpredsjednika FBiH.

Vlada i članovi Vlade odgovaraju Narodnoj skupštini RS, koja može izglasati nepovjerenje Vladi. Predsjednik Vlade može predložiti rezrješenje pojedinog člana Vlade. Pod ustanovljenim uslovima, predsjednik RS može zatražiti od predsjednika Vlade da podnese ostavku. Ukoliko on to odbije, Predsjednik ga može razriješiti dužnosti.

Posebno je predviđeno da Vlada RS zastupa RS, kao pravno lice, ako posebnim zakonom drugačije nije određeno. Predsjedenik RS-e predstavlja, ali ne zastupa RS-u.

111. Organi uprave Republike Srpske

U skladu sa ustavnim odredbama, posebnim zakonom je regulirano da poslove uprave vrše samostalni organi i organi uprave u sastavu samostalnih organa. Poslove uprave mogu obavljati i organi općina i grada kada im je to izričito zakonom povjereno. I preduzeća, ustanove i druga pravna lica, odnosno druge organizacije mogu obavljati poslove uprave kada im je to zakonom povjereno u vidu upravnih ovlaštenja.

Ministarstva su inokosni organi uprave iz okvira prava i dužnosti RS-e, ali se osnivaju i republički organi uprave i republičke upravne organizacije. Republički upravni organi osnivaju se kao ministarstva i republičke uprave, a republičke upravne organizacije kao republički zavodi, sekretarijati, direkcije, komesarijati, uprave, fondovi i inspektorati. Republički zavodi i direkcije imaju svojstvo pravnog lica.

Kao treći dio globalne organizacije uprave RS javlja se 18 raznovrsnih republičkih upravnih organizacija (osam zavoda, jedan sekretarijat, jedan komesarijat, sedam republičkih direkcija i jedan fond).

112. Općinske službe, odnosno općinska 112. Općinske službe, odnosno općinska upravauprava

Organiziranje, odnosno funkcioniranje općinskih službi za upravu, odnosno općinske uprave nužno je razmatrati kako u okviru novog sistema lokalne samouprave u FBiH i u RS, tako i u kontekstu entitetske regulative o upravi.

Može se uočiti da je lokalna uprava u posebnom polažaju u odnosu na organe uprave višeg nivoa, jer je ona zapravo, uprava općinskog načelnika, odnosno načelnika općine. Naime, i u FBiH i RS ustanovljena je, odnosno ozakonjena je institucija jakog načelnika, koja se de facto i de iure javlja kao nosilac cjelokupne izvršne vlasti lokalne zajednice. U ovoj instituciji sadržane su ovlasti i političko-izvršnog i upravnog karaktera, koje na višim nivoima vlasti vrše različiti subjekti.

Obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga jedinica lokalne samouprave (općine i grada), kao i poslova prenesenih, odnosno povjerenih upravnih poslova od strane viših nivoa vlasti, vrše općinske, odnosno gradske službe za upravu u FBiH, a u RS općinska uprava.

113. Općinske, odnosno gradske službe osniva : -  gradsko i općinsko vijeće u FBiH na prijedlog gradonačelnika, odnosno općinskog

načelnika, što je u neposrednoj vezi sa načelom da gradonačelnik, odnosno općinski načelnik poslove uprave i samouprave vrši putem ovih službi. Iz takvog zakonskog rješenja slijedi da ne može niko drugi biti predlagač odluke o osnivanju gradskih, odnosno općinskih službi za upravu;

- u RS izričito je predviđeno da je općinska uprava, pored skupštine općine i načelnika općine, organ općine. Ipak ovo rješenje nužno je povezati sa izričitim zakonskim ovlaštenjem načelnika općine da on osniva općinsku upravu i uređuje njenu organizaciju i poslovanje.

Službe za upravu, odnosno općinske uprave organizirane su, u pravilu, na „resornom principu“, jer „pokrivaju“ jednu ili više upravnih oblasti, donosno djelatnosti. U osnovnoj strukturi službi za upravu, odnosno općinskih organa uprave predviđaju se i općinske upravne organizacije i stručne službe.

Za razliku od drugih zemalja u kojima se pri obrazovanju uprave na lokalnom nivou u području lokalnih zajednica vodi računa o njihovoj veličini, broju stanovnika i privrednoj razvijenosti, kod nas su ti kriteriji, i ranije i sada, dosta zanemareni. Pozitivan primjer predstavlja zakonsko rješenje u RS, zahvaljujući kojem u općinama koje imaju manje od 1.000 stanovnika ne dolazi do formiranja općinske uprave. Ministar uprave i lokalne samouprave određuje općinu koja preuzima poslove uprave za ovakve općine.

114. Subjekti uprave kod vršenja javnih 114. Subjekti uprave kod vršenja javnih ovlaštenjaovlaštenja

Ovdje se radi o institutu povjeravanja javnih, odnosno upravnih ovlaštenja preduzećima (društvima), ustanovama i drugim pravnim licima.

Najvažniji organizacijski oblici su:1. u oblasti privrede i2. na području javnih službi. 1. Privredna, odnosno gospodarska društva Zakonom je utvrđeno da domaća i strana fizička, kao i pravna lica mogu

obrazovati društvo u jednom od sljedećih oblika:1. društvo sa neograničenom solidarnom odgovornošću;2. komanditno društvo;3. dioničko društvo;4. društvo s ograničenom odgovornošću. Svakom od ovih oblika privrednih društava mogu se zakonom povjeriti vršenje

određenih upravnih i stručnih poslova iz okvira djelokruga organa uprave i da u okviru svoje djelatnosti odlučuju o određenim pravima i obavezama građana, preduzeća, odnosno društava i drugih pravih lica.

115. U ovu grupu potrebno je ubrojiti javna preduzeća čije je organiziranje i funkcioniranje uređeno posebnim zakonima i na njih se primjenjuje opći režim reguliranja DD na principu supsidijariteta. U pravilu, u tim posebnim zakonima nalaze se i odredbe iz kojih neposredno ili posredno proizilazi da javna preduzeća imaju javna, odnosno upravna ovlaštenja.

U ove subjekte nužno je uvrstiti raznovrsne saveze poslodavaca, naročito privredne komore, koje se u upravnom pravu označavaju i kao javno-pravna tijela, jer u pravilu u savremenim zemljama imaju značajna javna ovlaštenja. To su kod nas Privredna komora BiH, entitetske privredne komore, kantonalne privredne komore...

116. Ustanove 116. Ustanove

Ustanove, u pravilu predstavljaju takve organizacije koje obavljaju poslove javnih službi. Ustanove vrše opće korisne poslove koji se uvrštavaju u poslove javnih službi, odnosno poslove neprivrednog karaktera.

U organizacijskom smislu, odnosno sadržajno-funkcionalnom smislu, ustanove se javljaju u društvu svojom ukupnom djelatnošću, koje one preko odgovarajućeg oblika konkretno ostvaruju. Iz oganizacijskog oblika pojedinih vrsta ustanova lako se uočava o kakvim se djelatnostima radi (npr. za obrazovanje - škola, za zdravstvo - bolnica, za visoko obrazovanje - fakultet, ...).

Društvo je pravno lice koje samostalno obavlja djelatnost proizvodnje ili prodaje proizvoda i vršenja usluga na tržištu radi sticanja dobiti.

Za privredne djelatnosti predviđeno je da ih obavljaju privredna, odnosno gospodarska društva (društvo sa ograničenom solidarnom odgovornošću, KD, DD i DOO).

117. Osnivanje ustanova Pravni režim ustanova u BH pravu uređen je zakonom o ustanovama, kojim je na opći način

uređeno osnivanje i funkcioniranje ustanova bez obzira na vrstu djelatnosti koju obavljaju, pa se zbog toga ovaj zakon javlja kao lex generalis. Postoje i posebni zakoni (lex specialis) kojima se zasebno uređuje oraniziranje i funkcioniranje ustanova u pojedinim vrstama javnih službi, odnosno u pojedinim djelatnostima (npr. Zakon o zdravstvu, Zakon o osnovnoj školi, Zakon o visokom obrazovanju). Primjena odredaba iz posebnih zakona primarna je u odnosu na odredbe iz generalnog propisa, što znači da se na organiziranje i funkcioniranje ustanove primjenjuje Zakon o ustanovama ukoliko nema posebnih zakonskih odredbi za određeno pitanje.

Svaka ustanova ima svojstvo pravnog lica, pa kao takva može u prometu stjecati prava i preuzimati obaveze, može biti vlasnikom pokretnih i nepokretnih stvari. Ovo svojstvo stiče upisom akta o osnivanju u sudski registar ustanova koje vodi viši, odnosno kantonalni sud.

Osnivači su domaća, odnosno strana pravna i fizička lica i to u svim oblicima svojine. Izričito je zakonom predviđeno da se pod javnom službom podrazumijeva ona djelatnost koja

se trajno i nesmetano obavlja u javnom interesu političko-teritorijalne jedinice (BiH, F BiH, RS, kantona, grada, odnosno općine). Predstavnička tijela političko-teritorijalnih jedinica, kao i vjerske zajednice, samostalno ili sa drugim pravnim, odnosno fizičkim licima, donose osnivački akt, pod uslovom da nadležno predstavničko tijelo ocijeni da za njeno osnivanje postoji javni interes.

118. Osnivački akt može biti zakon, odluka ili neki drugi akt, što ovisi od procesnih pravila osnivača, pa se tada njhova međusobna prava, obaveze i odgovornosti uređuju pismenim ugovorom.

Akt o osnivanju sadrži:   naziv osnivača;   naziv i sjedište ustanove;   djelatnost ustanove;  iznos sredstava za osnivanje i početak rada i način njihovog obezbjeđenja;   izvore i način obezbjeđivanja sredstava za rad ustanove;   međusobna prava i obaveze između osnivača i ustanove;  način raspolagamja viškom prihoda nad rashodima i način na koji se pokriva višak

rashoda i prihoda;   prava, obaveze i odgovornosti ustanova u pravnom prometu;  lice koje će do imenovanja organa rukovođenja predstavljati i zastupati ustanovu, te

njegova ovlaštenja i odgovornosti;   rok za donošenje pravila ustanove;   imenovanje organa upravljanja i rukovođenja ustanovom   i druga pitanja značajna za rad ustanove.

119. Prilikom osnivanja i funkcioniranja ustanove potrebno je voditi računa da obavljanje djelatnosti ustanove nema za cilj sticanje dobiti za razliku od DD u čijem je djelovanju od početka, pa do prestanka utkano načelo merkantilizma, odnosno sticanja dobiti.

Osnivač ima pravo prijenosa svojih prava i obaveza osnivača na drugo pravno ili fizičko lice. Da bi ustanova stvarno počela sa radom, iako je već stekla svojstvo pravnog lica upisom u

sudski registar, potrebno je da ispuni još jedan zakonski uslov – donošenje rješenja nadležnog organa koji vrši nadzor nad zakonitošću rada u oblasti u kojoj se nalazi i djelatnost ustanove da su ispunjeni uslovi predviđeni zakonom.

Naziv i sjedište ustanove Pravilo je da sjedište ustanove bude u mjestu u kome se obavlja djelatnost radi koje je

ustanova i osnovana. U slučaju da se djelatnost obavlja u više različitih mjesta, sjedištem ustanove smatra se ono mjesto koje je određeno pravilima ustanove. Ako se pojavi potreba promjene sjedišta ustanove, odluka o tome donosi se na način utvrđen pravilima ustanove. Ova odluka je punovažna ako je donesena uz saglasnost osnivača. Pravilima ustanove je predviđena mogućnost da dio ustanove ima određena ovlaštenja u pravnom prometu, kao i poseban obračun rezultata poslovanja, pa takav dio ustanove može uz naziv ustanove, dodati i naziv tog dijela ustanove. Naziv ustanove obavezno upućuje na djelatnost i sjedište ustanove. Ustanova može imati i skraćeni naziv ustanove. Oba naziva ustanove moraju biti istaknuti na ulazu u ustanovu.

120. Ukoliko se želi da se u naziv ustanove unese ime historijske ili druge znamenite ličnosti, tada je potrebna dozvola organa uprave koji vrši nadzor nad zakonitošću rada ustanove, odnosno pristanak srodnika te ličnosti do trećeg stepena srodstva, ako zakonom ili nekim drugim propisom nije drukčije određeno. U slučaju da je osnivač političko-teritorijalna zajednica, tada nije potrebna dozvola organa uprave za unošenje imena umrle historijske ili druge ličnosti u naziv ustanove.

Nadležni viši, donosno kantonalni sud odlučuje da li će se iz naziva ustanove brisati ime historijske ili druge znamenite ličnosti ako su ta imena unesena bez odobrenja, odnosno pristanka, ako ocijeni da je način obavljanja djelatnosti takav da ugled te ličnosti dovodi u pitanje.

U naziv ustanove ne može se unositi naziv političko-teritorijalne zajednice, osim ako zakonom nije drugačije određeno.

121. Upravljanje i rukovođenje ustanovom Ustanova ima sljedeće organe: a) Upravni odbor kao organ upravljanja, upravlja ustanovom i kao takav

donosi pravila i druge opće akte ustanove, razvojne i druge planove, imenuje i razrješava direktora i odlučuje o svim pitanjima u vezi sa obavljanjem djelatnosti ustanove, ako zakonom nije određeno da o određenim pitanjima odlučuje drugi organ. Sa aspekta radnog prava, značajno je ovlaštenje da se upravni odbor javlja kao drugostepeni organ u stvarima iz radno-pravnog odnosa, jer odlučuje o svim prigovorima zaposlenika na rješenja drugih organa koji su odlučivali u prvom stepenu o pravima, obavezama i odgovornostima zaposlenika iz radnog odnosa, u skladu sa pravilima ustanove.

Upravni odbori imaju od tri do devet članova. Njih imenuje i razriješava osnivač, s tim, da se jedna trećina, po pravilu, imenuje iz reda stručnih zaposlenika ustanove. Direktor ustanove ne može biti član upravnog odbora. Osnivač može i prije vremena na koje je imenovan, razriješiti predsjednika i članove upravnog odbora, ako utvrdi da je ovaj organ odgovoran za neuspijeh ili nezakonit rad ustanove.

122. b) Direktora, kao organa rukovođenja, imenuje upravni odbor ustanove na osnovu javnog konkursa, uz saglasnost osnivača. Učesnici konkursa koji su nezadovoljni odlukom o imenovanju, mogu u roku od osam dana od dana prijema obavještenja o rezultatima konkursa, protiv odluke pokrenuti ostupak za njeno preispitivanje pred nadležnim sudom. Direktor organizira i rukovodi radom ustanove, zastupa i predstavlja ustanovu prema trećim licima i odgovoran je za rad ustanove.

Posebno je pravo direktora da obustavlja od izvršenja opći akt koji nije u saglasnosti sa ustavom ili je u suprotnosti sa zakonom, kao i pojedinačni akt kojim se nanosi šteta ustanovi ili društvenoj zajednici. Privremeno razrješenje direktora dolazi u obzir kada se utvrdi njegova odgovornost za neuspješan ili nezakonit rad ustanove. Do ovakvog razrješenja može doći i na lični zahtjev direktora.

c) Nadzorni odbor je organ kontrole poslovanja, a ima tri ili pet članova. Članove nadzornog odbora imenuje i razrješava osnivač. Najmanje jedan član imenuje se iz reda stručnih zaposlenika ustanove. Nadzorni odbor analizira izvještaje o poslovanju ustanove i godišnje obračune. O rezultatima nadzora izvještava osnivača i upravni odbor. Može dati i prijedlog za razrješenje direktora.

Osim navedenog, moraju biti obrazovani i drugi posebno stručni organi, u skladu sa zakonom i pravilima ustanove (npr. studentske službe i sl.).

123.Unutarnja organizacija organa uprave123.Unutarnja organizacija organa uprave

Opći osvrt na unutarnju organizaciju Pitanje unutarnje organizacije može se posmatrati kao formiranje radnog

kolektiva. Osnovu za formiranje radnog kolektiva čini ustrojavanje unutarnje organizacije, kao posebno dijela unutarnje oragnizacije koji se odnosi na utvrđivanje adekvatnog rasporeda – sistematizacije radnih mjesta i poslova za pojedine radnike u okviru postojećih radnih mjesta.

Unutarnja organizacija sadrži: 1. opis poslova i radnih zadataka i2. opis radnih mjesta. Ona služi kao osnova za uključivanje novih kadrova, raspored postojećeg

kadra i njegovog obrazovanja, kao i za druge svrhe (npr. za utvrđivanje pitanja nagrađivanja radnika).

U okviru organizacije, faktori za integraciju radnog kolektiva su: pravilna podjela rada; stvaranje radnog morala; zadovoljavanje osnovnih motiva za rad; informiranje radnika; uslovi rada i sl.

124. Primjenom raznih pravila grupiranja poslova (npr. prema srodnosti, sličnosti, uzajamnoj vezi i sl.), želimo postići:

 jasnoću razgraničenja djelokruga radnih jedinica i radnih mjesta, a u okviru radnih mjesta, između pojednih radnika. Razgraničavanje poslova lakše se postiže u većim organizacijama, dok je u manjim neminovna pojava tzv. „polivalentnih“ radnih mjesta, jer se primjenjuje princip koncentracije poslova, mnogo više nego u velikim organizacijama.

 jasnoću veza između općih i specijaliziranih centara u organizaciji, što je predpostavka uspješnog funkcioniranja hijerarhijskog povezivanja. Jedinstvo komandovanja koje je preuzeto iz vojne organizacije ne odgovara uvijek, jer je teško ostvariti princip da jedan radnik ima „samo jednog pretpostavljenog“.

 srazmjernost poslova i radnih zadataka po radnim mjestima odnosno pojedinim radnicima.

125. Centar nikad ne prenosi sa prenosom posla i sva ovlaštenja, jer i u decentarlizovanim uslovima, zadržava ona ovlašćenja koja su mu potrebna za ostvarivanje njegove funkcije koordinacije i kontrole.

Očito je da su kontakti, kako u okviru organizacije, tako i van nje, sve brojniji i sve složeniji. Ti kontakti ovise od vrste i obima posla, dislokacije jedinica, stepena discipline, kvaliteta rukovođenja i o drugim okolnostima.

Neophodno je imati na umu da u životu organizacije postoje još dva aspekta promatranja organizacije, i to :

  s materijalnog aspekta, kada se stavljaju u odnos ljudi i materijalna sredstva i   s teološkog aspekta, kada se i sredstva i ljudi stavljaju u odnos prema

ostvarivanju cilja organizacije. Za uspostavljanje organizacijske strukture, važe klasični principi koji su se

izrađivali na prijelazu između XIX u XX stoljeće, počev od Adama Smitha, pa do veće skupine praktičara i teoretičara menadžmenta u prvoj polovici XX stoljeća.

To su sljedeći principi: podjela rada; jedinstvo odluka; vlast i dogovornost; raspon kontrole; podjela na odjele.

126. Unutarnja organizacija i sistematizacija 126. Unutarnja organizacija i sistematizacija radnih mjesta u organima upraveradnih mjesta u organima uprave

Unutarnja organizacija organa uprave zasniva se na sljedećim principima:    efikasnost u ostvarivanju zadataka,    racionalnost u organiziranju rada,    omogućavanje uspješnog rukovođenja organom i ostvarivanje

odgovornosti,    saradnja sa drugim organima,    grupiranje zadataka i poslova u skladu sa prirodom zadataka i poslova i

načinom njihovog vršenja i    objedinjavanje zajedničkih općih poslova radi njihovog racionalnog

vršenja i korištenja usluga zajedničkih službi za potrebe svih ili pojedinih organa uprave.

Unutarnja organizacija i sistematizacija radnih mjesta utvrđuje se pravilnikom. U donošenju ovog pravnog akta učestvuju dva subjekta.

Prvi subjekt je rukovodilac organa uprave (ministar, direktor samostalne uprave, upravne organizacije), odnosno gradonačelnik ili općinski načelnik kao donosilac Pravilnika o unutarnjoj organizaciji organa uprave, odnosno službi za upravu.

127. Drugi subjekt javlja se u poziciji organa koji daje saglasnost na ovaj akt, a to su Vlada FBiH, odnosno kantonalna vlada kada su u pitanju pravilnici o ustrojstvu unutarnje organizacije federalnih, odnosno kantonalnih organa uprave.

Na pravilnike koje donose gradonačelnici, odnosno općinski načelnici saglasnost daje gradsko, odnosno općinsko vijeće. U procesu donošenja pravilnika o unutarnjoj organizaciji javlja se i treći subjekt – Sindikat, jer je rukovodilac organa uprave obavezan, npr. shodno odredbama Kolektivnog ugovora za službenike organa uprave i sudske vlasti u FBiH da Sindikatu obezbjedi učešće u pripremi i izradi prednacrta i nacrta propisa (vjerovatno se misli na pravilnike, mada nije naznačeno) koji reguliraju oblast radnopravnih odnosa službenika organa uprave.

U Republici Srbskoj osnovna načela za organizaciju općinske uprave utvrđuje ministar uprave i lokalne samouprave, a načelnik općine donosi pravilnik o organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u skladu sa ovim načelima. Nije predviđeno davanje saglasnosti na ovaj akt, što je u skladu sa ovlaštenjem načelnika da osniva općinsku upravu i uređuje njenu organizaciju i poslovanje. Prema tome, pravilnik o unutarnjoj oreganizaciji i sistematizaciji radnih mjesta je posebna vrsta općeg pravnog akta rukovodioca organa uprave, odnosno službi za upravu općine ili općinske uprave. U pravilu, on se ne objavljuje, iako nema o tome izričite zakonske odredbe. Zbog toga se on može smatrati kao provedbeni propis rukovodioca organa uprave internog karaktera, jer ne djeluje erga omnes.

128. Pravilnik o unutarnjoj organizaciji “služi” rukovodiocu organa uprave kao instrument za rukovođenje i za obezbjeđenje pravilnog, efikasnog i potpunog funkcioniranja organa uprave. Budući da se iz sadržaja pravilnika o unutarnjoj organizaciji može sagledati moguća struktura svakog organa uprave, potrebno je navesti pitanja koja se njime uređuju, a to su:

-    broj i vrsta organizacionih jedinica, -    djelokrug rada organizacionih jedinica, - broj službenika i namještenika sa rasporedom poslova i zadataka na radnim mjestima, - broj rukovodećih službenika, poslovi i zadaci koje vrše rukovodeći službenici i njihova ovlaštenja u vršenju službe, -      broj službenika sa posebnom ovlaštenjima, -      ovlašćenja rukovodećih službenika, -      pravila o organizaciji unutarnjeg rada u organu uprave, -      način ostvarivanja javnosti rada organa uprave i -      broj pripravnika i uslovi za njihov prijem.

129. S obzirom na postojanje velike sličnosti, pa i istovjetnosti, u pogledu vrste i drugih karakteristika poslova, a uvažavajući zadatke koji se obavljaju u organima uprave, predviđeno je da Vlada FBiH propiše jedinstvene nazive za grupe poslova i zadataka iste vrste, kao i jedinstvene uslove u pogledu potrebne vrste i stepena stručne spreme službenika i druge uslove potrebne za njihovo vršenje. Ovaj propis doprinosi usklađenosti odredbi pravilnika organa uprave u njegovim bitnim elementima.

Vlada FBiH na osnovu odredbi Zakona o radnim odnosima i plaćama službenika organa uprave u FBiH donijela je Uredbu o poslovima osnovnih dijelatnosti i pomoćno-tehničkim poslovima i uslovima za njihovo vršenje u organima uprave i službama za upravu u FBiH (Službene novine FBiH, broj 42/98, 12/00).

Poslovi osnovnih djelatnosti su: 1.      upravno rješavanje, 2.      upravno-nadzorni poslovi, 3.      normativno-pravni poslovi, 4.      studijsko-analitički, 5.      stručno-opertivni, 6.      informaciono-dokumentacioni poslovi, 7.      računovodstveno-materijalni i 8.      administrativno-tehnički. Za vršenje najsloženijih poslova upravnog rješavanja i normativno-pravnih poslova, službenici moraju

imati završen fakultet. U posebnom dijelu pravilnika o unutrašnjoj organizaciji utvrđuje se unutarnja oreganizacija organa

uprave i upravnih organizacija u sustavu organa.

130. Osnovni odnosi u koje stupaju organi 130. Osnovni odnosi u koje stupaju organi upraveuprave

Obimnost i složenost, pa i isprepletenost ovih odnosa, upučuje na potrebu razmatranja najkarakterističnijih odnosa, kao što su odnosi organa uprave prema:

- predstavničkim tijelima, - političko-izvršnim organima, - drugim organima uprave, - prema sudovima, - javnom tužilaštvu, - ombdusmenima, - preduzećima, odnosno privrednim društvima i drugim pravnim licima, - prema političkim strankama i - prema građanima.

131. Odnos organa uprave i predstavničkih 131. Odnos organa uprave i predstavničkih tijelatijela

Sada su u sistemu podjele vlasti organi uprave manje zavisni od predstavničkih tijela, a više su potčinjeni političko-izvršnim organima. Ipak, i u sistemu podjele vlasti primjenjuje se načelo podređenosti predstavničkim tijelima uprave.

Naime, predstavničko, odnosno zakonodavno tijelo ima: 1. prava organizacijskog karaktera, jer ono svojim aktom osniva, ukida i

utvrđuje djelokrug organa uprave, 2. predstavničko tijelo ima prava personalnog karaktera, jer imenuje

predsjednike, odnosno premijere vlada i druge čelne funkcionere uprave, kao i članove vlada, odnosno ministre za pojedine resore.

3. značajna je obaveza organa uprave, da na zahtjev predstavničkog tijela podnose izvještaje o svom radu, o stanju u odnosnoj oblasti, o izvršavanju zakona i drugih propisa, kao i provođenju utvrđene politike.

Organi uprave su dužni da odgovaraju na pitanja postavljena u predstavničkim tijelima i da učestvuju u izradi nacrta, odnosno prijedloga zakona i drugih akata koje razmatra, odnosno usvaja predstavničko tijelo.

132. Odnos organa uprave prema političko-132. Odnos organa uprave prema političko-izvršnim organimaizvršnim organima

Ustavna pozicija najviših političko-izvršnih organa različitog nivoa vlasti u BiH je jasna. Iz te pozicije proizilazi:

1. Pravo na imenovanje mandatara, odnosno predsjednika vlade, a potom i cijele vlade uz naknadno potvrđivanje tih imenovanja od strane predstavničkog tijela,

2. Vlada je dužna da redovno informira na samo predstavničko tijelo, nego i najviši političko-izvršni organ – Predsjedništvo BiH, Predsjednika i Potpredsjednike FBiH i Predsjednika RS-e.

3. Najviši političko-izvršni organi mogu predložiti sazivanje vlade radi raspravljanja onih pitanja koja su od posebnog značaja za političko-izvršni organ.

4. Vlade mogu tražiti od najviših političko-izvršnih organa da zauzmu stavove o pojedinim pitanjima.

Iz kratke interpretacije ustavnih odredbi o Vladi FBiH, vidi se da je izostavljeno ustanovljenje osnovnih principa o funkcioniranju Vlade FBiH kao kolektivnog tijela. Ingerencije ovog organa mogu se ustanoviti tek kada se u cjelini sagledaju ingerencije njenih političkih funkcionera.

133. Nešto je jasnija slika odnosa Vlade Republike Srpske prema ministarstvima i upravnim organizacijama. Vlada RS je ovlaštena ne samo da vrši nadzor nad radom uprave, nego i utvrđuje način na koji to radi, i to posebnim aktom. U vršenju nadzora Vlada RS, može ukinuti ili poništiti pojedinačni akt ministarstva i posebne organizacije, osim onih akata koji su zakonom izuzeti od ovog oblika nadzora.

1.      Međusobni odnosi organa uprave Međusobni odnosi organa uprave zasnivaju se na ovlaštenjima

utvrđenih ustavom, zakonom, odnosno statutom, kao i na saradnji i međusobnom informiranju i dogovaranju. Zbog toga je potrebno razlikovati odnose koji se javljaju:

1.  na jednom nivou vlasti (horizontalni odnosi) i 2. odnosi koji se uspostavljaju između organa uprave obrazovanih na

različitim nivoima vlast (vertikalni odnosi).

134. a) Međusobni odnosi organa uprave istog nivoa vlasti- HORIZONTALNI ODNOSI Osnovno pravilo za ove odnose je da su u njima organi uprave dužni ostvarivati

međusobnu saradnju i da razmjenjuju informacije i iskustva. Ukoliko je potrebno, dva ili više organa istog nivoa vlasti su dužni da obrazuju zajednička stručna tijela (komisije, radne grupe) za izvršavanje zadataka koji zahtjevaju međuresorno proučavanje. Ukoliko se međusobna saradanja, odnosno odnosi ne uspostavljaju na propisan način, nadležni organ vlasti (Vijeće ministara, entitetska vlada, kantonalna vlada, općinski načelnik) ovlašten je da utvrdi smjernicom oblik te saradnje. Ovaj organ je ovlašten i da rješava, odnosno odlučuje o pozitivnom i negativnom sukobu nadležnosti između organa uprave istog nivoa vlasti.

b) Međusobni odnos organa uprave različitog nivoa vlasti- VERTIKALNI ODNOSI 1. U FBiH vertikalni odnosi uspostavljaju se između federalne uprave i

kantonalne uprave. To se odnosi i na izvršavanje federalne politike i federalnih zakona i propisa iz zajedničke, odnosno podijeljene nadležnosti FBiH i kantona.

135. Federalni organi uprave i federalne ustanove, kao osnovni subjekti ove uprave, dužni su da se staraju o izvršavanju federalne politike i federalnih propisa, kao i ugovora koji su zaključile FBiH i BiH, u okviru svoje nadležnosti. Subjekti federalne uprave:

a)  Mogu tražiti od odgovarajućih kantonalnih organa, gradonačelnika i općinskog načelnika, podatke i obavještenja o izvršavanju te politike i tih propisa i međusobnih ugovora, kao i informiranje o stanju u odgovarajućoj oblasti.

b)  Drugo ovlaštenje federalne uprave odnosi se na izdavanje instrukcija kantonalnoj upravi i gradskim i općinskim službama za upravu za izvršavanje politike, propisa i ugovora. Subjekt kantonalne uprave, odnosno gradonačelnik ili općinski načelnik, mogi podnijeti prigovor protiv ovakve instrukcije Vladi FBiH, s tim što ovaj prigovor ne zadržava izvršenje instrukcije. Dakle, radi se o obaveznoj instrukciji.

c) Kao posebno najjače ovlaštenje federalne uprave je neposredno izvršavanje propisa i međunarodnih ugovora, jer to ne čine kantonalni organi uprave ili ustanove, odnosno gradonačelnik ili općinski načelnik. Da bi se pristupilo izvršavanju federalnih propisa i međunarodnih ugovora od strane federalne uprave, potrebno je da predhodno budu ispunjena dva uslova:

136. A) Prije preduzimanja neposrednog izvršavanja, federalni organ uprave odnosno federalna ustanova dužna je upozoriti nadležni subjekt kantonalne uprave, odnosno gradonačelnika ili općinskog načelnika,

B) Ukoliko ovo upozorenje bude bezuspješno, slijedi diskreciona ocjena o tome da li odlaganje konkretnog izvršenja propisa ili međunarodnog ugovora može izazvati teže štetne posljedice.

2. U RS mogu se razmatrati samo odnosi prema općinskoj upravi, odnosno načelniku općine, kada je u pitanju razmatranje vertikalnih međusobnih odnosa organa uprave. Organi općine i grada obavljaju određene poslove državne uprave kad im je to povjereno zakonom. U ovakvim slučajevima uspostavljaju se vertikalni odnosi organa uprave RS i lokalnih organa vlasti.

Ministarstvo i posebne organizacije odnosno upravne organizacije RS imaju znatno veće ovlasti prema organima općine i grada kada im je povjereno obavljanje određenih poslova državne uprave.

137. Pored prava da traže izvještaje, podatke i obavještenja o vršenju povjerenih poslova, nadležno ministarstvo, odnosno upravna organizacija RS ima pravo prema organima općine i gradova kojima je povjereno vršenje poslova državne uprave da:

1. neposredno preuzmu izvršavanje pojedinih upravnih poslova, ako nadležni organ, i pored upozorenja, ne izvršava te poslove;

2. preuzmu na određeno vrijeme izvršavanje povjerenih poslova od organa koji ih ne vrše;

3. privremeno upute na rad radnika ministarstva u organ kome su povjereni poslovi;

4. propišu uslove koje moraju ispunjavati zaposleni u organu koji vrši povjerene poslove u pogledu vrste i stepena školske spreme;

5. ukinu ili ponište akte donijete u vršenju povremenih poslova; 6. nalože donošenje propisa na čije je donošenje organ ovlašten, a ako ga organ ne

donese, donijet će ga nadležno ministarstvo i 7. u određenim slučajevima, nadležni organ uprave RS može pokrenuti pitanje

odgovornosti rukovodioca organa koji ne izvršava povjerene poslove.

138. Odnose organa lokalnih zajednica nužno je sagledavati sa aspekta posebne zakonske regulative o lokalnoj zajednici.

Posebno su značajna dva prava: 1. Vlada ima pravo da do odluke Ustavnog suda RS obustavi od

izvršenja propis ili opći akt jedinice lokalne samouprave ili načelnika, ako smatra da je u suprotnosti sa Ustavom ili Zakonom.

2. Ukoliko jedinica lokalne samouprave duže vrijeme ne obavlja poslove iz svoje nadležnosti, pa time dovodi u pitanje ostvarivanje sloboda i prava građana, unatoč upozorenja vlade na potrebu preduzimanja mjera za ostvarivanje svojih funkcija.

Tada Narodna skupština RS imenuje odbor povjerenika od tri člana, koji obavlja sve funkcije jedinice lokalne zajednice, nakon čega se raspisuju izbori u roku od 90 dana od dana raspuštanja skupštine lokalne zajednice.

U FBiH u zakonima o lokalnoj samoupravi nisu posebno regulirani ovi odnosi.

139. Odnos općinskog načelnika prema 139. Odnos općinskog načelnika prema kantonalnim i federalnim vlastimakantonalnim i federalnim vlastima

Za uspostavljanje ovog odnosa poseban problem predstavlja nedostatak kantonalnih zakona o javnim službama kojima bi trebalo definirati javne službe od lokalnog značaja.

U domen ovog odnosa spada i odgovornost za izvršavanje delegiranih ili prenesenih nadležnosti općini od kantonalnih i federalnih vlasti.

Odnose općinskih organa i organa Federacije treba promatrati samo u vezi sa izvršavanjem delegiranih ili prenesenih nadležnosti općini od federalne vlasti. Ali to federacija može učiniti samo kada je u pitanju njena isključiva nadležnost, a ne iz zajedničke nadležnosti federalne vlasti i kantona, jer provođenje zakona „koji se tiču svake od zajedničke nadležnosti“ jeste ustavno pravo i dužnost kantona. Ukoliko se pođe od takvog stava, Federacija će izuzetno izvršavati svoje isključive nadležnosti putem njihovog delegiranja, odnosa prenosa općinskim organima. Ovo iz razloga što je sada pravilo da Federacija svoju prvostepenu nadležnost obavlja putem svoji organa u njihovim sjedištima ili putem njihovih detašmana u općinama.

U SAD svaki nivo vlasti u pravilu provodi svoje propise i svoju politiku što ima za posljedicu obrazovanje brojnih detašmana i službi viših organa na cijeloj teritoriji SAD. U SR Njemačkoj na nižim nivoima vlasti organizovana je tradicionalna jaka uprava pa se i dalje smatra da viši nivo vlasti može takvoj upravi povjeriti izvršavanje znatnog dijela svoje regulative. Pošto je evidentno da nema čistih sistema, u praksi postoji i treći mješoviti sistem, kao kombinacija ova dva.

140. Odnos organa uprave i sudstva140. Odnos organa uprave i sudstva

Teorijska shvatanja razlikovanja upravne i sudske funkcije U pravnoj teoriji velika pažnja se posvećuje razlikovanju uprave i sudstva, o

čemu postoji više koncepcija. a) Prva koncepcija polazi od stava da u državi postoje samo dvije funcije -

zakonodavna i izvršna koja obuhvata i upravu i sudstvo. U skladu sa tim postoje samo dvije vrste akata – opći i pojednični pravni akti.

b) Prema formalnom kriteriju bitno je koji subjekt vrši određenu djelatnost, pa ako se radi o sudu u pitanju je sudska funkcija, a ako se radi o upravnom organu u pitanju je upravna funkcija. Pristalice formalnog kriterija polaze i od postojanja strogih procesnih pravila, što je karakteristika sudstva, a ne i uprave koja u svom postupanju nije vezana tako strogim procesnim pravilima.

c) Treće, pristalice materijalnog razlikovanja uprave od sudstva, polaze od više kriterija i

d) Četvrto, kombinovana koncepcija polazi od stava da se pojam sudske funkcije može odrediti samo s oba kriterija tj. i sa materijalnog i formalnog gledišta zajedno. S obzirom na sve zamjerke, čini se prihvatljivom ona koja u sebi objedinjuje materijalno i formalno određivanje sudske i upravne funkcije.

141. Pozicija suda nije ista, niti je jednaka ni danas, u svim državama. Isto tako i odnosi između uprave i sudstva nisu isti u svim zemljama.

U teoriji upravnog prava obrađuju se dva sistema :       francuski i       anglosaksonski Francuski sistem zasniva se na potpunoj nezavisnosti jedne od druge

vrste vlasti (sudske i upravne). Jedno od osnovnih načela francuskog državnog uređenja je nemiješanje sudova u rad upravne vlasti.

U anglosaksonskom sistemu vrijedi načelo kontrole uprave od strane sudova opće nadležnosti. U našoj državi u sistemu podjele vlasti postoji organizacijska i funkcionalna odvojenost između organa uprave i sudova. Ovo načelo nije potpuno provedeno jer postoji, po ugledu na anglosaksonski sistem, institucija upravnog spora kao oblika sudske kontrole nad radom uprave.

142. Univerzalna načela o nezavisnosti 142. Univerzalna načela o nezavisnosti pravosuđapravosuđa

 sudstvo treba biti nezavisno od izvršne i zakonodavne vlasti;  ni jedno javno ovlašćenje ne smije se koristiti na način koji bi doveo do

mišanja u tok sudskog postupka;  izvršna vlast nema pravo nadzirati sudove u vršenju njihove sudske

funkcije;  izvršna vlast se mora uzdržavati od svih činjenja ili propuštanja koja

prejudiciraju ishod sudskog postupka ili onemogućavaju uredno izvršenje sudske odluke i

 tijela izvršne vlasti moraju u svakom trenutku osigurati osobnu sigurnost i fizičku zaštitu sudaca.

U FBiH, razmatranje odnosa sudstva i uprave vršit će se prema entitetskoj regulativi, odnosno prema zakonima kantona u FBiH. Pored odnosa na koje se primjenjuju međunarodni standardi, postoje i neka pitanja iz domena upravnog prava koja treba obraditi a to su: sudska uprava; pravosudna uprava i sudska policija.

143. Sudska uprava Obuhvata poslove koji se odnose na obezbjeđenje uslova za rad i

funkcioniranje suda. Poslovi sudske uprave su u nadležnosti predsjednika suda.

Pravosudna uprava Odnosi se na ovlaštenja u vezi sa organiziranjem i nadzorom nad vršenjem

sudske uprave. Entitetska ministarstva pravda vrše poslove pravosudne uprave, a u FBiH i kantonalna ministarstva pravde u odnosu na kantonalne i općinske sudove.

Posebno je značajan pravilnik o organizaciji i načinu unutarnjeg poslovanja u sudovima koji se u praksi naziva sudski „poslovnik“.

Sudska policija Ustrojena je kao posebno tijelo u FBiH o kojem se stara predsjednik

Vrhovnog suda FBiH. Prioritetni zadatak ove policije je osiguranje sudskih objekata, imovine i lica u sudu kao i održavanje reda i mira u sudu.

144. Odnos organa uprave prema 144. Odnos organa uprave prema tužilaštvutužilaštvu

Javno tužilaštvo nije ni sudski ni upravni organ. Ono je samostalni državni organ, koji u okviru prava i dužnosti entiteta, a u FBiH i kantona, preduzima zakonom određene mjere u pogledu gonjenja učinilaca krivičnih djela i privrednih prestupa, ulažu pravna sredstva radi zaštite ustavnosti i zakonitosti i vrši druge poslove određene zakonom. Na čelu ovog organa je javni tužilac odgovarajućeg ranga što upućuje na zaključak da se radi o inokosnom državnom organu.

Javni tužilac sarađuje sa organima uprave u pogledu pitanja iz svoje nadležnosti, prima podneske i traži i daje odgovore na pitanja i druge podatke. Po prirodi stvari, javno-tužilački djelatnici, najčešće i najvažnije kontakte sa državnim organima uprave, posebno sa organima unutarnjih poslova, ostvaruju u upravnom prekršajnom i upravno-sudskom postupku.

145. Odnos organa uprave prema 145. Odnos organa uprave prema ombdusmenimaombdusmenima

Riječ ombdsmen je švedskog porijekla. Ona znači zastupnik, predstavnik, odnosno povjerenik. Ova institucija uvedena je u Švedskoj još 1809.godine. U drugoj polivini XX stoljeća uvedena je u velikom broju zemalja. U pravilu, ombdsmeni djeluju autoritetom svoga mišljenja i daju preporuke nadležnim organima da u okviru svojih nadležnosti preduzimaju određene mjere prema prekršiocima zakona. U naš ustavni sistem prvi put je ova institucija uvedena u Ustavu FBiH Aneksom 6. Okvirnog mirovnog sporazuma za BiH iz 1995. godine i to kao institucija BiH pro Komisiji za ljudska prava. U BiH postoje ombdusmeni za ljudska prava sa djelovanjem na cijeloj državnoj teritoriji i to tri ombudsmena (Bošnjak, Hrvat i Srbin) koje imenuje Parlament BiH. Ombdusmeni su dužni štititi ljudska dostojanstva, prava i slobode zajamčene ustavom, a naročito su dužni raditi na otklanjanju posljedica kršenja ljudskih prava i sloboda, a posebno posljedica etničkog čišćenja.

Organi uprave obavezni su ombdusmenima osigurati sva službena dokumenta, uključujući i tajna, kao i upravne spise i osigurati suradnju svakog službenika, posebno u pribavljanju potrebnih informacija, dokumenata i spisa.

146. Odnos organa uprave prema preduzećima, 146. Odnos organa uprave prema preduzećima, drugim pravnim licima i političkim strankamadrugim pravnim licima i političkim strankama

Polazni princip za ove odnose svodi se na omeđavanje prava uprave prema ovim subjektima. Uprava prema preduzećima i drugim pravnim licima obavljanje dva oblika nadzora:

(1) nadzor nad zakonitošću rada tih subjekata i (2) inspekcijski nadzor. Zbog toga se na njih, sve dok vrše povjerena javna ovlaštenja, shodno

primjenjuju načela o radu uprave. U političke slobode i prava, pored biračkog prava, državljanstva, slobode

štampe, prava na javno okupljanje, spada i sloboda udruživanja i pravo političkog organiziranja.

Dejtonski ustav slobodu udruživanja garantira zajedno sa slobodom okupljanja. Političke stranke dužne su svoje osnivanje prijaviti nadležnom organu uprave

(najčešće je to ministarstvo pravde), jer upisom u odgovarajući registar, stranka stiče svojstvo pravnog lica.

U pravilu, političke stranke su teritorijalno organizirane za razliku od ranijeg jednopartijskog sistema u kojem je vladajuća stranka bila organizirana i funkcionalno (u preduzećima, ustanovama, državnim organima i sl.).

147. Odnos organa uprave prema 147. Odnos organa uprave prema građanimagrađanima

Organi uprave dužni su da u cjelini osiguravaju ostvarivanje ljudskih sloboda i prava koje su navedene izričito, kako u Dejtonskom ustavu, tako i one koje su sadržajne u Aneksu I ovog ustava – Dodatni sporazum o ljudskim pravima koji se primjenjuje u BiH, a svoje izvorište nalazi u Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i u njenim protokolima. Čak šta više, ustanovljena je direktna primjena ove konvencije i njenih protokola u našoj državi i akcentira se da odredbe ove konvencije imaju prioritet nad svakim drugim zakonima. To znači da joj se daje značaj ustavnog dokumenta, pa se ta zaštita naročito opredmečuje kroz:

(1) Načelo efikasnosti koje je sadržano u obavezi da su organi uprave obavezni da zahtjeve građana rješavaju u propisanim rokovima, zatim

(2) Pravo na podnošenje predstavki zakonski je zajamčeno svakom građaninu u oba entiteta BiH i

(3) Načelo racionalnosti koje se može svesti na zakonsku obavezu službenog lica, kao voditelja upravnog postupka da pribavlja po službenoj dužnosti podatke, uvjerenja i druge javne isprave o činjenicama o kojima organi uprave ili institucije koje imaju javna ovlaštenja vode službene evidencije.

148. RADNOPRAVNI STATUS 148. RADNOPRAVNI STATUS KADROVA ORGANA UPRAVEKADROVA ORGANA UPRAVE

Pod izrazom kadrovi u užem smislu podrazumjevaju se samo rukovodeći radnici, kao i radnici na najvažnijim osnovnim poslovima. U širem smislu, izrazom kadrovi obuhvaćeni su svi radnici koji rade u jednoj organizaciji. Izraz kadrovi upotrebljavat ćemo u širem značenju.

Optimalani sastav radnog kolektiva određen je kvalitativno (kvalifikaciona struktura kolektiva) i kvantitativno (objektivno potreban broj radnika svake kvalifikacije ).

Mi ćemo nastojati u okviru upravnog prava da obradimo samo specifičnosti pravnog položaja kadrova organa uprave sa kraćim osvrtom na razvoj tog položaja.

149. Razvrstavanje kadrova organa 149. Razvrstavanje kadrova organa upraveuprave

To su sljedeće grupe lica: 1. politički funkcioneri, 2. javni službenici odnosno radnici u organima uprave; 3. počasni učesnici u radu organa uprave; 4. obavezni – prinudni učesnici u radu organa uprave i 5. ugovorni – kontraktualni učesnici u radu organa uprave. (1) Politički funkcioneri su, u prvom redu, predsjednici predstavničkih

tijela, odnosno parlamenta i skupština političko-teritorijalnih zajednica, članovi Predsjedništva Bosne i Hercegovine, kao i rukovodioci organa uprave i njihovi zamjenici.

Lični status ovih funkcionera je prvenstveno predmet ustavnog prava i na njih se primjenjuju posebni zakoni i drugi propisi. Nema zapreke da se na njih primjenjuju i zakonske odredbe o službenicima, odnosno zaposlenim licima u organima uprave, ali na shodan način i pod uslovima da nema posebnih pravnih propisa.

150. (2) Javni službenici odnosno radnici organa uprave (službena lica od karijere) obavljaju zadatke i poslove iz okvira funkcija organa uprave na koje su raspoređeni.

Lični status profesionalnog kadra organa uprave ranije je bio reguliran posebnim propisima koji su predstavljali izvor službeničkog prava kao dijela upravnog prava. Sada se, opet, ovaj status posebno regulira na svim nivoima vlasti u BiH.

(3) Počasni učesnici u vršenju poslova organa uprave su lica koja to čine privremeno i uzgredno iz počasti po svojoj volji i to, u pravilu, besplatno. Oni mogu primati naknade za razne izdatke koje imaju u vezi s vršenjem provjerene funkcije. To su u prvom redu članovi upravnih i drugih kolegijalnih tijela.

(4) Obavezni – prinudni učesnici u radu organa uprave su; vojni obveznici razne vrste (lica na odsluženju vojnog roka; pripadnici rezervnog sastava OS-a i dr.) svjedoci i vještaci u upravnom postupku, lica koja su naredbom pozvana od nadležnog državnog organa za učešće u otklanjanju ili sprječavanju štete u izvanrednim prilikama (npr. poplave, požari, zemljotresi i sl.)

Za obavezne učesnike, osnovno je da se pojedincu u uslovima ispunjenja zakonskih pretpostavki ne ostavlja na volju hoće li ili ne stupiti u određenu situaciju.

(5) Ugovorni - kontraktualni učesnici u radu organa uprave javljaju se u modernim državama, pa time i kod nas izuzetno. To se danas javlja u vidu rada na osnovu ugovora i to samo za vršenje privremenih i povremenih poslova iz djelokruga organa uprave.

Ugovorom kojim se određenom licu, povjerava vršenje privremenih odnosno povremenih poslova ne zasniva se radni odnos. Taj rad ne može trajati duže od 60 radnih dana u toku jedne kalendarske godine.

151. Bivši pravni izvori o radnim odnosima u 151. Bivši pravni izvori o radnim odnosima u organima uprave od uticaja na BiHorganima uprave od uticaja na BiH

Zakon o osnovama sistema državne uprave donesen je u bivšoj SR BiH krajem 1978. godine, i na cjelovit način je uređivao sistem državne uprave u SR BiH. Ovaj zakon je bio od posebnog značaja za pravni status radnika organa uprave.

Zakon o državnoj upravi pretrpio je više izmjena i dopuna, tako da je 1990. godine utvrđen i objavljen njegov prečišćeni tekst.

I ovaj prečišćeni tekst trpi više izmjena i dopuna, od kojih su posebno značajne one koje su izvršene za vrijeme agresije na našu zemlju. Zbog toga je Predsjedništvo R BiH utvrdilo novi prečišćeni tekst Zakona o državnoj upravi.

152. Pozitivno-pravni izvori o radnim 152. Pozitivno-pravni izvori o radnim odnosima u organima uprave u BiHodnosima u organima uprave u BiH

Na nivou BiH donesen je Zakon o državnoj službi u institucijama BiH, tek 2002. godine (Sl. glasnik BiH, broj: 19/02, 35/03, 4/04, 17/04, 26/04, 37/04, 48/05, 2/06, 32/07 i 43/09). Zbog toga je, a u smislu načela o kontinuiranosti propisa iz prelaznih odredbi Dejtonskog ustava, za rješavanje pojedinih pitanja u vezi sa statusom državnih službenika u institucijama BiH, do donošenja ovog zakona iz 2002., bio je na snazi Zakon o državnoj upravi – prečišćen tekst iz 1993.godine (Sl. list RBiH, br. 26/93), ali u onoj mjeri u kojoj nije bio u suprotnosti sa Dejtonskim ustavom. Koliko je opstruirano donošenje ovog državnog zakona, najbolje govori činjenica da je Visoki predstavnik za BiH morao nametnuti Zakon o državnoj službi u institucijama BiH, juna 2002. god. (Sl. glasnik BiH, br. 12/02). Nakon ovoga, 2002., donesen je Zakon o upravi (Sl. glasnik BiH, br. 32/02). Ovaj zakon je izmjenjen 29.12.2009. (Sl. glasnik BiH, br. 102/09).

Kada je u pitanju entitet Federacija BiH, donesen je Zakon o državnoj službi u Federaciji BiH (Sl. novine FBiH, br. 29/03), a potom Uredba Vlade FBiH iz 2004. i Uredba Vlade FBiH iz 2006. godine, po istom pitanju.

153. Kada je u pitanju radnopravni status državnih službenika u RS-oj, 2008. godine je donesen Zakon o državnim službenicima, čijim stupanjem na snagu su prestale da važe neke odredbe Zakona o administrativnoj službi u upravi RS-e iz 2002., ali i u cijelosti Zakon o radnim odnosima u državnim organima iz 2004. god. koji se odnosi se na namještenike.

Što se tiče BD BiH, na osnovu naloga supervizora za Brčko, Skupština BD BiH je donijela svoj Zakon o javnoj upravi BD BiH 2007. godine, koji je noveliran dva puta u 2008. godini. Osim toga, donesen je i Zakon o državnoj službi u organima uprave BD BiH još 2006. godine, koji je do sada noveliran 7x, s tim da su dvije izmjene bile u 2009. godini, pa je ovim zakonom u cijelosti uređen radnopravni status državnih službenika u organima uprave.

U odnosu na uređivanje pravnog statusa državnih službenika u institucijama BiH, u Federaciji BiH, doneseni su ne samo zakoni o upravi federalnog i kantonalnog značaja, nego i zakoni o radnim odnosima i plaćama službenika i namještenika organa uprave.

Zakonom o radnim odnosima u državnim organima u RS-oj, uređena su prava, obaveze i odgovornosti iz radnih odnosa lica koja su zaposlena u ,ministarstvima, posebnim, odnosno upravnim organizacijama, kao i drugim institucijama vlasti RS, pod uslovom da posebnim zakonom pojedina prava, obaveze i odgovornosti nisu drukčije uređena.

154. Poseban režim radnih odnosa službenika i 154. Poseban režim radnih odnosa službenika i namještenika organa uprave, sa posebnim namještenika organa uprave, sa posebnim

osvrtom na službenike u FBiHosvrtom na službenike u FBiH Posebno je značajno razvrstavanje radnih odnosa prema prirodi rada koji se obavlja.

Prema ovom kriteriju, radni odnosi se mogu razvrstati na: - radne odnose u oblasti privrednih djelatnosti, - radne odnose u oblasti neprivrednih djelatnosti, posebno u javnim službama, - radni odnosi u političkim strankama i udruženjima građana i - radni odnosi u državnim organima. Kada je u pitanju Federacija BiH, moramo biti svjesni ustavno-pravne činjenice koja se

svodi na nedostatak jasne ustavne norme iz koje bi uslijedilo konstituiranje cjelovitog sistema radnih odnosa svih zaposlenih u organima vlasti na svim nivoima vlasti u FBiH. Ovome treba dodati i izričite zakonske odredbe koje omogućuju reguliranje svih radno-pravnih instituta ovog sistema od strane kantonalnih zakonodavnih organa.

Ispravno je postupljeno što je izostalo konstituiranje cjelokupnog sistema radnih odnosa službenika i namještenika u svim organima vlasti u okviru F BiH, jer bi suprotno postupanje bilo protivno Ustavu FBiH. Do toga bi moglo doći samo pod uslovom izričitog prijenosa ovlaštenja od strane svih kantona na federalnu vlast, što bi bilo učinkovitije, ekonomičnije, racionalnije, a imalo bi i za posljedicu neuporedivo veću pravnu sigurnost.

155. Supsidijarno važenje i primjena 155. Supsidijarno važenje i primjena općeg režima radnih odnosaopćeg režima radnih odnosa

Polazeći od navedenog stajališta za uspostavljanje adekvatnog odnosa između općeg režima radnih odnosa i posebnog režima radnih odnosa službenika i namještenika vrijedi i dalje načelo da se odredbe Zakona o radu, kojim je uređen opći sistem radnih odnosa neposredno primjenjuju pod uslovom da drugim zakonom nije drugačije određeno. To znači da su primarni federalni i kantonalni zakoni o organima uprave, radnim odnosima u njima, kao i drugi zakoni o organima uprave u pojedinim oblastima, a supsidijarno se primjenjuje Zakon o radu, kao i zakoni koji neposredno iz njega proizlaze i kojima se se uređuju pojedina pitanja iz domena općeg režima radnih odnosa. Kada je u pitanju uređivanje pravnog statusa državnih službenika BiH, tada se načelo supsidijariteta nije moglo primjeniti, osim u odnosima na međunarodne pravne dokumente, koje je prihvatila naša zemlja. Zbog toga je poseban režim državnih službenika uređen zakonom iz ove oblasti, kao zakonom za opći režim radnih odnosa u BiH, a to je Zakon o državnoj službi u institucijama BiH.

156. Subjekti radnog odnosa156. Subjekti radnog odnosa

U općem režimu radnih odnosa subjekti ovog odnosa su:1. radnik, odnosno zaposlenik i2. poslodavac odnosno preduzeće, drugo pravno lice ili fizičko lice. Na strani radnika odnosno zaposlenika to je uvijek fizičko lice, a na drugoj

strani to može biti kako pravno, tako i fizičko lice u skladu sa zakonima i propisima konkretnog pravnog poretka.

Samo angažiranje i uključivanje službenika i namještenika u organ uprave, odnosno upravnu službu u nadležnosti je rukovodioca organa uprave, odnosno općinskog načelnika, odnosno gradonačelnika. Rukovodilac organa odlučuje o svim pravima, obavezama i odgovornostima službenika i namješetnika.

Pored rukovodioca organa uprave, kao reprezenta društvene zajednice, u nekim radnopravnim slučajevima, javlja se političko-izvršni organ, odnosno posebna komisija. Kao primjer takve kompetencije je postavljanje rukovodećih službenika.

Službenik i namješetnik, kao u općem režimu radnih odnosa je drugi subjekt u zasnivanju radnog odnosa. I službenik i rukovodilac organa uprave, pod zakonom utvrđenim uslovima, odlučuje o prestanku odnosno raskidanju radnog odnosa.

157. U teoriji radnog prava lica koja rade u državnim organima posmatraju se kao državni službenici, koji obavljaju državnu službu kao svoje redovno zanimanje. Također označavaju se i kao javni službenici.

Iz ovog položaja državnog službenika, bitni elementi samog pojma su:1. državna služba,2. dobrovoljni prijem u državnu službu,3. lična radnopravna funkcionalna veza,4. uključivanje u stalne kadrove,5. vršenje posla odnosno službe kao svog redovnog i glavnog zanimanja i6. primanje plaće za vršenje svog rada. Novim zakonom o radnim odnosima u F BiH rehabilitirani su izrazi:

„službenik“ i „namještenik“. U RS-u situacija je nejasna, jer i u Zakonu o državnoj upravi i u Zakonu o

radnim odnosima u državnoj upravi koristi se izraz „zaposleno lice“. U Zakonu o radu upotrebljen je izraz „radnik zaposlen u organu državne uprave“.

158. Dakle: SLUŽBENICI SU DJELATNICI-RADNICI KOJI SU U ORGANIMA UPRAVE i SLUŽBAMA

ZA UPRAVU RASPOREĐENI NA RADNA MJESTA NA KOJIMA SE OBAVLJAJU POSLOVI IZ OSNOVNE DJELATNOSTI TIH ORGANA i SLUŽBI.

NAMJEŠTENICI SU DJELATNICI-RADNICI KOJI SU U ORGANIMA UPRAVE i SLUŽBAMA ZA UPRAVU RASPOREĐUJU NA ONA RADNA MJESTA NA KOJIMA SE OBAVLJAJU POMOĆNO-TEHNIČKI POSLOVI U TIM ORGANIMA I SLUŽBAMA.

Opći uslovi za zasnivanje radnog odnosa Opći uslovi su predmet zakonske ragulative, dok se posebni uslovi utvrđuju zakonom, drugim

propisima i pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji organa uprave i službi za upravu. Opći uslovi su:1. punoljetstvo,2. opća zdravstvena sposobnost potreba za obavljanje poslova pojedinog radnog mjesta,3. školska sprema određene struke i nivoa potrebne za obavljanje poslova pojedinog radnog

mjesta,4. državljanstvo BiH i5. Nevođenje i nepotvrđivanje optužnice za krivično djelo, odnosno neosuđivanost za krivično

djelo koje po zakonu predstavlja smetnju za zasnivanje radnog odnosa u organu uprave i službi za upravu.

159. U općem režimu radnih odnosa u FBiH sada je predviđen samo jedan opći uslov (18 godina života). Drugi uslov (opća zdravstvena sposobnost) bio je izostavljen, i bio predviđen samo za maloljetnike (lica između 15 i 18 godina), što je sada vraćeno u oba entite, BD BiH i državi BiH. Uslovi za prijem u radni odnos u RS-u su slični, s tim što je na prvom mjestu državljanstvo RS-a.

1. Punoljetstvo predstavlja polaznu pretpostavku za zasnivanje radnog odnosa jednog lica u organu uprave. Ovaj uslov se ne traži kod zasnivanja radnog odnosa za obavljanje poslova pomoćno-tehničke prirode i zadataka u jednom organu.

2. Zdravstvena sposobnost za vršenje određenih zadataka i poslova u odnosu na opću zdravstvenu sposobnost predstavlja posebnu – individualnu zdravstvenu sposobnost i to za vršenje određenih poslova i zadataka u jednom organu.

3. Školska sprema određene struke i nivoa potrebna za obavljanje poslova pojedinog radnog mjesta je novi opći uslov za zasnivanje radnog odnosa.

4. Državljanstvo, kao opći uslov, rezultira iz specifičnih funkcija organa uprave, čije korektno pouzdano, lojalno i uspješno izvršavanje pretpostavlja državljanstvo. Od načela isključive dostupnosti svojstva službenika i namještenika državljanima BiH, nije predviđeno odstupanje.

160. Posebni uslovi su:1. struka,2. radno iskustvo,3. godine službe,4. posebni zdravstveni uslovi i5. psiho-fizičke sposobnosti i drugi uslovi. Posebne smetnje za zasnivanje radnog odnosa U općem režimu radnih odnosa najčešće se navode:1. već zasnovani radni odnos,2. status korisnika starosne, invalidske ili porodične penzije,3. zakonska inkompatibilnost jednovremenog obavljanja jedne funkcije odnosno

posla i druge funkcije,4. postojanje izrečene zabrane, odnosno nemogućnosti obavljanja određenog posla i5. određenost gornje ili donje dobne granice za obavljanje određenih poslova.

161. Predviđene su i posebne smetnje za zasnivanje radnog odnosa u upravi. To se odnosi na lica iz člana IX.1. Ustava BiH, a to su:

lica koja izdržavaju kaznu izrečenu od strane Međunarodnog suda za ratne zločine počinjene na teritoriji bivše Jugoslavije,

lica koja je optužio Međunarodni sud za ratne zločine počinjene na teritoriji bivše Jugoslavije, a koja se ne pojave pred Sudom na njegov poziv,

  lica koja su osuđena na kaznu zatvora od najmanje godinu dana za krivična djela protiv života i tijela, protiv slobode i prava građana, protiv dostojanstva lica i morala, protiv imovine, protiv pravosuđa, protiv službene dužnosti i druge odgovorne dužnosti, protiv osnova društvenog uređenja i sigurnosti Federacije i

   lica osuđena na kaznu zatvora od najmanje tri godine za druga krivična djela, ako posebnim zakonom nije drugačije određeno. Međutim, ako protekne deset i više godina od izdržane kazne, te od nastupa zastare izvršenja kazne, ova smetnja neće se primjenjivati.

162. Utvrđivanje potrebe za prijem u radni 162. Utvrđivanje potrebe za prijem u radni odnos novih službenikaodnos novih službenika

Za razliku od Zakona o radu koji više ne predviđa donošenje odluke o potrebi prijema zaposlenika, za radni odnos u upravi je izričito predviđeno da o potrebi prijema službenika u radni odnos odlučuje rukovodilac organa uprave, odnosno u gradu – gradonačelnik, a u općini – općinski načelnik, uz obavezno prethodno pribavljeno mišljenje Agencije za zapošljavanje sa liste uspješnih kandidata koji su prošli javni konkurs. Također je izričito predviđeno da se službenici mogu primati u radni odnos i postavljati na radna mjesta koja su utvrđena pravilnikom o unutarnjoj organizaciji organa uprave.

163. Zasnivanje radnog odnosa na 163. Zasnivanje radnog odnosa na osnovu konkursa, odnosno oglasaosnovu konkursa, odnosno oglasa

Konkurs se raspisuje za prijem u radni odnos službenika sa visokom i višom školskom spremom, a oglas za prijem u radni odnos službenika sa srednjom stručnom spremom i namještenike.

Rok za podnošenje prijava na konkurs ne može biti kraći od 15 dana ni duži od 30 dana, a za oglas od sedam do 12 dana. Izbor kandidata mora se izvršiti u roku od 15 dana od dana isteka roka za konkurs, odnosno u roku od osam dana od isteka roka oglasa.

Komisija za sporovođenje konkursa odnosno oglasa, koju je obrazovao rukovodilac organa uprave, odnosno općinski načelnik, utvrđuje listu kandidata koji ispunjavaju uslove iz konkursa odnosno oglasa. Rukovodilac organa uprave, odnosno općinski načelnik ili gradonačelnik odlučuje o prijemu kandidata u radni odnos i donosi rješenje o prijemu, po istoj proceduri, kao što to čini rukovodilac organa uprave.

U RS-u lica se primaju u radni odnos u državnom organu na osnovu:1. akta o izboru odnosno postavljanju na funkciju,2. konačne odluke funkcionera koji rukovodi državnim organom o izboru prijavljenih

kandidata i 3. na osnovu sporazuma o preuzimanju zaposlenog iz drugog državnog organa.

164. Režim radnih odnosa za „ostale službenike“ i namještenike je i u vezi sa prijemom u radni odnos detaljno uređen brojnim odredbama. Interesantno je rješenje prema kojem je rukovodilac dužan izdati pismeno obavještenje kandidatima koji ne budu primljeni u radni odnos. Ovi kandidati mogu podnijeti prigovor rukovodiocu organa uprave ne samo na rješenje o prijemu drugog kandidata u radni odnos, koje mu se ne dostavlja, nego i na obavijest, što ipak, upućuje na zaključak da i ova obavijest ima svojstvo pojedinačnog akta, kao i riješenje o prijemu u radni odnos.

Za službenike koji se primaju u radni odnos predviđen je obavezni probni rad od tri mjeseca. Ukoliko na probnom radu ne zadovolji, po proteku tri mjeseca, rukovodilac organa uprave donosi rješenje o otpustu iz službe. Primljeni kandidat stiče svojstvo službenika danom stupanja na posao. U slučaju da primljeni kandidat ne stupi u utvrđenom roku na posao, smatra se da rješenje o prijemu u radni odnos nije ni doneseno i da u skladu s tim i primljeni kandidat na kojeg se rješenje i odnosi nije stekao svojstvo službenika.

Rukovodilac organa uprave može: 1) izvršiti izbor između preostalih kandidata koji ispunjavaju uslove konkursa odnosno oglasa ili 2) ponoviti konkurs odnosno oglas.

165. Zasnivanje radnog odnosa bez 165. Zasnivanje radnog odnosa bez konkursa, odnosno oglasakonkursa, odnosno oglasa

U ovu grupu lica uvrštavaju se politički funkcioneri raznih nivoa vlasti u koje se uvrštavaju i rukovodioci organa uprave, gradonačelnici i općinski načelnici, čija je ukupna radno-pravna situacija „u rukama“ najviših organa vlasti i partijskih tijela. Oni de facto i nisu u radnom odnosu, nego u odnosu političke lojalnosti i povjerenja, koje im ukazuje odgovarajuće tijelo vlasti i partije kojoj pripadaju.

Sljedeća grupacija sastoji se od rukovodećih službenika, koje postavlja i smjenjuje rukovodilac organa uprave, odnosno gradonačelnik i općinski načelnik u službama za upravu, ako zakonom nije drugačije određeno. U organima federalne uprave to su: sekretar ministarstva, pomoćnik federalnog ministra, glavni federalni inspektor i savjetnici federalnog ministra, a u samostalnoj federalnoj upravi i federalnoj ustanovi pomoćnici direktora. U federalnoj upravi i ustanovi u sastavu federalnog ministarstva kao rukovodeći službenici mogu postojati samo savjetnici direktora.

Na isti način se postavljaju i rukovodeći službenici u kantonalnoj upravi.

166. Prema odredbama Zakona o radnim odnosima i plaćama službenika, konkurs, odnosno oglas nije obavezan, odnosno ne raspisuje se u sljedećim slučajevima:

1. za službenike koji su unutar istog organa uprave i službe za upravu postavljaju na slobodna radna mjesta;

2. za službenike koji iz jednog organa uprave i službe za upravu prelaze na rad u drugi organ ili službu za upravu istog nivoa vlasti;

3. za lica koja su po ugovoru o školovanju ili stipendiji, u obavezi stupiti u radni odnos u organu uprave i službi za upravu, ako posebnim zakonom nije drukčije određeno;

4. ako se prijem u radni odnos vrši do tri mjeseca, a zbog hitnosti nije bilo moguće sprovesti konkurs odnosno oglas,

5. i u drugim slučajevima određenim zakonom. Ipak se može postaviti opravdano pitanje da li se baš sva navedena lica treba da primaju u

službu, odnosno postavljaju na radna mjesta bez konkursa, odnosno oglasa. Raspoređivanje službenika Polazeći od općih premisa koje vrijede za opći sistem radnih odnosa u pogledu instituta

raspoređivanja zaposlenika, nužno je razmotriti osnovne specifičnosti raspoređivanja službenika:

1)     na osnovu konkursa i oglasa i 2)     raspoređivanje službenika u toku trajanja radnog odnosa.

167. Raspoređivanje službenika i namještenika 167. Raspoređivanje službenika i namještenika na osnovu konkursa, odnosno oglasana osnovu konkursa, odnosno oglasa

Svako odstupanje od elemenata koji su fiksirani u konkursu, odnosno oglasu predstavlja osnov za službenika, odnosno namještenika da istakne povredu bitnih uslova za zasnivanje radnog odnosa čime se otvara pitanje njegove egzistencije.

Rješenje o prijemu u radni odnos obavezno sadrži:  podatke o kandidatu, datumu prijema i kad kandidat treba da počne da radi,  vremenu trajanja radnog odnosa,  naziv organizacijske jedinice i radnog mjesta na koje se raspoređuje i  osnovno službeno zvanje. Kandidat ima mogućnost da podnose prigovor donosiocu rješenja u roku od 8

dana od dana prijema rješenja, ako smatra da raspoređivanje odudara od bitnih elemenata koji su bili sastavni dijelovi postupka provođenja konkursa, odnosno oglasa. Ukoliko do toga dođe, rješenje o prijemu ne može se izvršiti, što ima za posljedicu i odlaganje zasnivanja radnog odnosa.

168. Raspoređivanje – premještaj službenika i namještenika na druga radna mjesta u toku trajanja radnog odnosa

(1) Premještaj po potrebi službe može uslijediti uvijek kad rukovodilac federalnog organa uprave i federalne ustanove to ocijeni, a odnosi se na premještaj službenika u sjedištu organa, odnosno, ustanove sa jednog na drugo radno mjesto, pod uslovom da službenik ostaje u svom zanimanju, kao i u istom službenom zvanju i u istom platnom razredu. Podrazumijeva se da se ovo raspoređivanje, odnosno preraspoređivanje službenika obavlja sa ili bez njegove saglasnosti.

(2) Premještaj u organizacijsku jedinicu federalnog organa uprave i federalne ustanove čije je sjedište van sjedišta organa uprave, odnosno ustanove. Do ovog premještaja, ukoliko se mijenja prebivalište, može doći samo uz naknadu službeniku. U roku od šest mjeseci od dana premještanja moraju se osigurati uslovi za odgovarajući smještaj službenika i njegove porodice, ako posebnim zakonom nije drukčije određeno. Do osiguranja ovih uslova, službenik ima pravo na naknadu povećanih troškova zbog odvojenog života od porodice, kao i na naknadu troškova putovanja u mjesto stanovanja porodice u vrijeme sedmičnog odmora, državnih praznika i neradnih dana, u skladu sa zakonom i drugim propisima.

169. (3) Do rasporeda rukovodioca federalnog organa uprave i federalne ustanove, bez konkursa, dolazi kada nisu mogli ostvariti pravo da se vrate u organ ili pravno lice u kojem su bili privremeno prestali da rade. Ovi funkcioneri raspoređuju se pod navedenim uslovima na „slobodna“ radna mjesta u „svom“ organu, odnosno „svojoj“ ustanovi za koja ispunjavaju uslove stručne spreme.

Ove institute na shodan način mogu „preuzeti“ i kantoni u svoje zakone o upravi. (4) Premještaj službenika na drugo radno mjesto, što odgovara ranijem raspoređivanju radnika na

druge poslove i zadatke, u sistemu odgovornosti službenika za povrede službene dužnosti, predstavlja jednu od disciplinskih kazni predviđenih za teže povrede službene dužnosti. Premještaj službenika na drugo radno mjesto može se izreći na vrijeme od šest mjeseci do jedne godine. U površnoj analizi ovog radno-pravnog instituta može se uočiti njegov temporalni karakter i mogućnost premještaja službenika na svako radno mjesto bez obzira na njegovu stručnu spremu. U slučaju da službenik ne postupi po pravosnažnom rješenju o izricanju ove disciplinske kazne, kao konsekvenca takvog ponašanja nije izričito predviđeno da prestaje radni odnos.

U RS zadržano je ranije prvilo iz općeg režima radnih odnosa, jer rukovodilac organa uprave može zaposleno lice rasporediti na drugo radno mjesto u istom organu koje odgovara njegovoj stručnoj spremi i radnim sposobnostima i ako to potrebe organa zahtijevaju. U slučaju povećanja obima posla zaposleni u istom mjestu može biti upućen na rad u drugi organ, ako se o tome sporazumiju rukovodioci organa. Zaposleni u državnom organu uprave može bez njegove saglasnosti biti privremeno upućen na radno mjesto van sjedišta državnog organa u kome radi, ali najduže šest mjeseci u toku dvije godine. Posebno je predviđen raspored na radno mjesto koje odgovara radnim sposobnostima zaposlenog, ako se prethodno u vremenu od tri mjeseca uzastopno utvrdi da ne obavlja poslove svoga radnog mjesta na zadovoljavajući način.

170. Obaveze, odnosno dužnosti 170. Obaveze, odnosno dužnosti službenikaslužbenika

Službenik je dužan da se kontinuirano stručno usavršava. Rad službenika počiva na ustavu, zakonu i drugim propisima i pravilima o radu

kao i na naučnim i drugim postignućima i pravilima struke. Osim toga, službenik mora, u obavljanju svojih poslova, da postupa

nepristrasno, pravedno i zakonito. U neposrednoj vezi sa načelom zakonitosti je dužnost službenika, odnosno

njegovo ovlaštenje da stavi pismenu primjedbu onome ko je izdao nezakonit nalog, suprotan pravilima struke ili ako ocijeni da bi izvršenje naloga moglo izazvati veću materijalnu štetu.

Ponovljeni nalog u pismenom obliku službenik je dužan izvršiti. U ovom slučaju službenik je oslobođen od odgovornosti za posljedice izvršavanja ponovljenog pismenog naloga, ako to izvršenje ne predstavlja krivično djelo. Ako, po ocjeni službenika, izvršenje ponovljenog pismenog naloga predstavlja krivično djelo, službenik je ovlašten da isti zadrži od izvršenja i da o tome upozna neposredno nadređenog službenika. Izvršenje ponovljenog pismenog naloga, čije izvršenje predstavlja krivično djelo, čini službenika odgovornim kao saizvršioca zajedno sa nadređenim službenikom koji je izdao nalog.

171. Posebno je normirana dužnost službenika da čuva službenu tajnu. Ova obaveza traje i po prestanku službe, a najduže jednu godinu od prestanka službe

ukoliko nije posebnim zakonom drugačije određeno (ovdje se podrazumjeva državna, vojna i poslovna tajna).

Službenik se može u pojedinim slučajevima osloboditi od obaveze čuvanja službene tajne i to samo u sudskom i upravnom postupku.

Službenik ima pravo da, izvan radnog vremena i po prethodno pribavljenom pismenom odobrenju rukovodioca organa uprave i službe za upravu, raditi u pravnom licu ili kod fizičkog lica, ali samo pod uslovom da takav rad nije u suprotnosti sa njegovim radom na radnom mjestu u organu uprave ili službi za upravu.

Izričito je predviđeno da se ovaj angažman ne može odnositi na rad kod onih lica nad kojim službenik vrši inspekcijski ili drugi oblik upravnog nadzora.

Takav rad može biti zabranjen i drugim propisima. Nadređeni službenici odgovaraju, osim za svoj rad i za rad službenika organizacijske jedinice kojom upravljaju, odnosno rukovode.

Rukovodilac organa uprave i službe za upravu i neposredno nadređeni službenik dužni su osigurati zaštitu službenika od prijetnji, napada i drugih oblika ugrožavanja.

172. Prava službenika172. Prava službenika

Općenito se u upravnom i službeničkom pravu službenička prava razvrstavaju na dvije grupacije:

1. Službenici uživaju prava kao i drugi građani i2. Druga prava su u vezi sa službeničkom dužnošću i ona proističu iz njegovog

službeničkog statusa. Između brojnih prava, koja su utvrđena u Zakonu o radu i Zakonima o radni

odnosima službenika izdvajaju se slijedeća osnovna prava:1. Pravo, odnosno sloboda sindikalnog organiziranja,2. Pravo na mirno rješavanje kolektivnih radnih sporova,3. Pravo na štrajk,4. Pravo na osiguranje nužnih uslova za zaštitu zdravlja i sigurnosti na radu i5. Pravo u slučaju prestanka potrebe za radom zbog smanjivanja obima poslova

ili ukidanja organa uprave, odnosno službe za upravu.Sada treba posebno naglasiti, kada je u pitanju rukovođenje državnom službom, ulogu Medijatora državne službe i Agencije za državnu službu-koju osniva vlada.

173. Pravo na štrajk – Izričito je predviđeno da pravo na pozivanje na štrajk i njegovo sprovođenje ima samo sindikat, koji štrajk organizira i sprovodi radi zaštite i ostvarivanja socijalnih prava i interesa svojih članova.

Pravo na osiguranje nužnih uslova za zaštitu zdravlja i sigurnosti na radu - U skladu sa zakonom, rukovodilac organa uprave je dužan ugovoriti kolektivno osiguranje službenika, za slučajeve povrede u službi ili u vezi sa službom, odnosno dolaska na posao i odlaska sa posla.

Službenik ima pravo odbiti da radi ako mu neposredno prijeti opasnost po život i zdravlje zbog toga što nisu provedene propisane mjere zaštite na radu i o tome je dužan obajestiti inspekciju rada kantona.

U vezi sa pravima službenika, nužno je podsjetiti da su za službenike, kao i ostale zaposlenike predviđena prava koja su uređena zakonima( npr. pravo na određeno vrijeme, pravo na razne vrste odmora, pravo na dopust, na plaću i naknade plaća).

Posebna prava predviđena su za određene vrste službenika, npr. službenike unutarnjih poslova, odbrane, kazneno–popravnih ustanova i sl.).

174. Disciplinska odgovornost službenika 174. Disciplinska odgovornost službenika organa uprave i službi za upravuorgana uprave i službi za upravu

Disciplinska odgovornost je, kao značajan segment statusa službenika, neposredno i cjelovito normirana za službenike organa uprave FBiH i organe uprave kantona – županija, kao i službi za upravu grada i općina organa i službi. Pod ovaj vid odgovornosti ne potpadaju rukovodioci, odnosno funkcioneri koji rukovode organima uprave i službama za upravu i njihovi zamjenici, kao i nosioci funkcija u sudovima, javnim tužilaštvima i sudovima za prekršaje.

Zakonom je propisano koje povrede službene dužnosti predstavljaju disciplinske povrede, odgovornost za te povrede i disciplinske mjere i kazne koje se mogu izreći za povrede službene dužnosti, postupak za utvrđivanje disciplinske odgovornosti i koji organi provode disciplinski postupak.

Disciplinska odgovornost službenika organa uprave službi za upravu  disciplinska odgovornost službenika je kao značajan segment statusa službenika

neposredno i cjelovito normirana za službenike organa uprave FBIH kao i službi za upravu grada i opština, organa i službi.

 pod ovaj vid odgovornosti ne spadaju rukovodioci tj. funkcioneri koji rukovode organima tužilaštvima i sudovima za prekršaje.

zakonom je propisano koje povrede službene dužnosti predstavljaju disciplinske povrede kao i odgovornost za iste i disciplinske mjere i kazne koje se mogu izreći. Zakonom je propisan i postupak za utvrđivanje disciplinske odgovornosti i koji to organi provode disciplinski postupak.

175. Povrede službene dužnosti175. Povrede službene dužnosti

Mogu biti utvrđene samo zakonom, drugim propisom i pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji organa uprave, a ne drugim općim aktom kao npr. kolektivnim ugovorom. Povrede službene dužnosti prema intenzitezu i dimenzijama se dijele na:

      teže i       lakše. Teže se utvrđuju samo zakonom, a lakše ne samo zakonom već i podzakonskim općim

pravnim aktima (uredbom vlade, propisom gradskog i opštinskog vijeća) i pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji organa uprave.

Teške povrede službene dužnosti su :     neizvršavanje, nesavjesno i nemarno izvršavanje službenih poslova;     nezakonit rad ili propuštanje poduzmanja mjera ili radnje na koje je službenik ovlašten;   davanje netačnih podataka kojma se utiče na donošenje odluka nadležnih organa;   zloupotreba položaja ili prekoračenje ovlaštenja u službi;   odbijanje izvršenja zakonito naređenih zadataka, ako za to ne postoji opravdan razlog;

176.   neovlaštena posluga sredstvima povjerenih za izvršavanje poslova;    neopravdano izostajanje s posla u trajanju od pet radnih dana uzastopno;   odavanje službene tajne;   obavljanje djelatnosti koja je u suprotnosti sinteresima službe;  onemogućavanje građana ili pravnih lica u ostvarivanju prava na podnošenje akata, npr. zahtjeva, žalbi, prigovora ili drugih zakonom utvrđenih prava;  nedolično ponašanje u službi ili u vezi sa službom i  druge povrede službene dužnosti. Lake povrede službene dužnosti:  učestalo kašnjenje na posao ili raniji odlazak sposla, napuštanje službenih prostorija tokom radnog vremena bez odobrenja,  neuredno čuvanje spisa,podataka ili druge povjerene dokumentacije, neopravdan izostanak s posla dva dana uzastopno ili tri dana u 30 dana, neobavještavanje nadređenog o sprječenosti dolaska na posao u roku 24 sata.

177. Disciplinske mjere i kazne za 177. Disciplinske mjere i kazne za povrede službene dužnostipovrede službene dužnosti

Za lake povrede službene dužnosti mogu se izreći samo dvije glavne disciplinske mjere opomena ili javna opomena. Ako se češće ponavljaju lake povrede, tada se uz jednu od glavnih može izreći sporedna tj. novčana kazna u visini 10% mjesećne plaće.

Za teže povrede sl. dužnosti zakonom propisane kazne koje se mogu izreći su: novčana kazna u visini 20% , odnosno maksimalno do 30% ukupne mjesećne plaće; zaustavljanje u napredovanju u više zvanje ili platni razred tj. uskraćivanje povišice; premještaj službenika na drugo radno mjesto; smjenjivanje s položaja; udaljenje iz službe; otpust iz službe sa zabranom ponovnog prijema u radni odnos na vrijeme od jedne godine u organ uprave.

178. Odgovornost rukovodećih službenika 178. Odgovornost rukovodećih službenika za povrede službene dužnostiza povrede službene dužnosti

Zakonom je određeno da su u federalnom ministarstvu rukovodeći službenici:

      sekretar ministarstva,       pomoćnici federalnog ministra,       glavni federalni inspektor i       savjetnici ministra. U samostalnoj federalnoj upravi i federalnoj ustanovi mogu se postavljati

pomoćnici direktora, a u federalnoj upravi i ustanovi u sastavu federalnog ministarstva i savjetnici direktora.

Obje grupe federalnih rukovodećih službenika odgovaraju disciplinskoj komisiji Vlade FBiH za teške povrede službene dužnosti, a rukovodiocu federalnog organa uprave i federalne ustanove za lakše povrede službene dužnosti. Kada su u pitanju žalbe na rješenja disciplinske komisije drugostepeni disciplinski organ je Vlada FBiH, a kada se radi o rješenjima rukovodilaca federalnih organa uprave i federalna ustanova, o žalbi odlučuje disciplinska komisija.

179. Disciplinska odgovornost službenika 179. Disciplinska odgovornost službenika s posebnim ovlaštenjimas posebnim ovlaštenjima

Za službenike s posebnim ovlaštenjima rezervirana je posebna disciplinska kazna - smjenjivanje s položaja odnosno dužnosti.

Izricanje kazne za službenike s posebnim ovlaštenjima razvrstavaju se u tri grupe, i to za:

1. Službenike s posebnim ovlaštenjima koji vrše poslove inspekcijskog nadzora ili druge poslove iz okvira upravnog nadzora, 2.  Službenike koji su ovlašteni da vrše upravne poslove i 3.  Službenike koji su ovlašteni da vrše stručne poslove. Normirani su i posebni razlozi za izricanje kazne smjenjivanje s položaja za

službenike iz prve grupe, a za ostale dvije grupe predviđeno je smjenjivanje s dužnosti.

(1)  Inspektor ili drugi službenik koji vrši poslove iz okvira upravnog nadzora, može biti smjenjen s položaja za vršenje tih poslova naročito ako:

ako ne preduzima službene radnje nadzora koje su neophodne za ostvarivanje redovnog uvida u stanje zakonitosti poslovanja i postupanja preduzeća i drugih pravnih lica i građana;

180. ako ne zahtjeva pokretanje postupka povodom utvrđenih nezakonitosti i nepravilnosti; ako prekorači ili zloupotrijebi svoja ovlaštenja i ako pričini imovinsku štetu preduzeću i drugom pravnom licu ili drugom licu. (1)  Službeniku koji je ovlašten da vrši upravne poslove kao što su

rješavanje u upravnim stvarima i vršenje drugih upravnih poslova u vezi s ostvarivanjem prava, obaveza i interesa građana, može se izreći disciplinska kazna smjenjivanje sa dužnosti.

(2)  Službenik koji je ovlašten da vrši stručne poslove na prikupljanju i evidentiranju podataka o određenim činjenicama iz nadležnosti organa uprave i službe za upravu, može biti smjenjen sa dužnosti.

181. Odnos krivičnopravne i disciplinske 181. Odnos krivičnopravne i disciplinske odgovornosti službenikaodgovornosti službenika

Zakonom je propisano koje povrede službene dužnosti predstavljaju disciplinske povrede. To znači da jedno djelo koje ima obilježja povrede službene dužnosti može istovremeno da ima i obilježja krivičnog djela. Ukoliko se radi o takvom slučaju, onda nema zapreke da se istovremeno odnosno paralelno vode oba postupka.

U pravu FBiH u posebnoj zakonskoj odredbi izričito je predviđeno da krivična odgovornost ne isključuje odgovornot za povrede službene dužnosti, ako djelo koje je predmet krivičnog postupka ujedno predstavlja i povredu službene dužnosti. Još je dodato da oslobađanje od krivične odgovornosti ne pretpostavlja oslobađanje od odgovornosti za povredu službene dužnosti, ako je izvršeno djelo propisano kao povreda službene dužnosti. Istovjetno rješenje nalazi se i u odgvarajućem zakonu RS-a.

182. Odgovornost za štetu koju službenik 182. Odgovornost za štetu koju službenik prouzrokuje organu ili trećem licuprouzrokuje organu ili trećem licu

Utvrđena je obaveza da FBiH ili kanton ili grad i općina nadoknađuju štetu koju je njihov službenik nanio građaninu, preduzeću i drugom pravnom licu, svojim nezakonitim ili nepravilnim radom u vršenju službe.

Kao bitan uslov za postojanje navedene obaveze javlja se samo nezakonitost ili nepravilnost u vršenju službe. U razmatranju regresnog prava postavlja se pitanje krivice službenika, jer se polazi od načelnog opredjeljenja u općem režimu odgovornosti zaposlenika za štetu prouzrokovanu poslodavcu, odnosno organu uprave, koje je zasnovano na namjernom ili na postupanju zaposlenika sa krajnjom nepažnjom. Odgovornost FBiH, kantona, grada i općine je šira, jer obuhvata odgovornost koja je proizašla iz obične nepažnje. U ovom slučaju ne može se ostvariti regresno pravo prema službeniku koji je štetu neposredno prouzrokovao.

Što se tiče naknade materijalne štete koju je prouzrokovao službenik organa uprave, traže se isti uslovi kao i u općem režimu odgovnornosti zaposlenika. Zakonski je razrađen način utvrđivanja postojanja štete njene visine i načina naplaćivanja. Zakonske odredbe o odgvornosti službenika za štetu primjenjuje se na: rukovodioce organa uprave i njihove zamjenike, rukovodeće službenike, gradonačelnike i općinske načelnike.

U slučaju da službenik odbije da nadoknadi štetu koja je utvrđena na propisan način i o kojoj je doneseno rješenje, pokreće se postupak za naknadu štete pred nadležnim sudom.

183. Prestanak radnog odnosa183. Prestanak radnog odnosa

Službenicima prestaje radni odnos u organima uprave na način i pod uslovima koji su utvrđeni zakonom. Osnovi prestanka radnog odnosa službenika mogu se razvrstati na:

1. sporazumni raskid radnog odnosa,2. prestanak radnog odnosa na određeno vrijeme,3. prestanak radnog odnosa pismenim otkazom od strane

službenika,4. otpustom iz službe,5. usljed odbijanja rasporeda na druge poslove i6. prestanak radnog odnosa po sili zakona. Prestanak radnog odnosa na osnovu pismenog otkaza službenika Ovdje je bitno da znamo da otkazni rok može trajati najduže tri

mjeseca.

184. Prestanak radnog odnosa na osnovu otpusta Predviđen je za dva posebna slučaja: (1) Ako ne zadovolje na probnom radu, po proteku roka za

probni rad, rukovodilac organa uprave, donosi rješenje o otpustu. (2)   Kad službenici organa uprave i službi za upravu koji su stavljeni na raspolaganje zbog ukidanja organa uprave, odnosno službe ili zbog ukidanja radnog mjesta, ne budu postavljeni na drugo radno mjesto, također se otpuštaju istekom posljednjeg dana otkaznog odnosno otpusnog roka.

Prestanak radnog odnosa zbog odbijanja rasporeda na druge poslove

Službeniku prestaje radni odnos po ovom osnovu istekom 30 dana kada pismeno izjavi da odbija raspored na druge poslove.

185. Prestanak radnog odnosa po sili zakona Službeniku prestaje radni odnos u organu uprave po sili zakona u sljedećim

slučajevima:1. kada bude izabran ili imenovan na drugu nespojivu dužnost,2. kad nadležni organ penzijski-invalidskog osiguranja utvrdi da je trajno i potpuno

nesposoban za službu,3. kada je pravosnažnom sudskom presudom osuđen za krivično djelo na kaznu zatvora

u trajanju od najmanje šest mjeseci,4. kada navrši 65 godina,5. kad se sazna da je u vrijeme prijema u radni odnos postojala zapreka koja se odnosi

na nevođenje krivičnog postupka odnosno na neosuđivanost za krivičnog djela, 6. kada se steknu okolnosti koje predstavljaju zapreku za zasnivanje radnog odnosa,7. kad se neopravdano ne javi na posao u roku od pet dana uzastopice,8. kad je izrečena disciplinska kazna otpusta iz službe. Kad je predviđen prestanak radnog odnosa zbog navršenih 65 godina života, može se

donijeti posebno rješenje o zadržavanju službenika na radu, ali najduže do godine dana.

186. Donošenje rješenja o prestanku radnog odnosa i razrješenje od dužnosti Postupak prestanka radnog odnosa završava se donošenjem rješenja. Rješenje se mora

donijeti u roku od sedam dana od dana nastupanja okolnosti koje su prouzrokovale prestanak radnog odnosa. Službeniku prestaje služba danom razrješenja utvrđenim sporazumom ili rješenjem o prestanku službe, odnosno radnog odnosa. Službenik se može razrješiti dužnosti i prije isteka otpusnog odnosno otkaznog roka, ako podnese pismenu molbu.

Pravo na otpremninu Pravo na otpremninu je predviđeno za one zaposlenike sa kojima je poslodavac zaključio

ugovor o radu na neodređeno vrijeme. Da bi ostvarili ovo pravo moraju ispuniti dva uslova:1. da imaju najmanje dvije godine neprekidnog rada i2. da otkaz nije uslijedio zbog kršenja obaveza iz radnog odnosa ili zbog neispunjavanja

obaveza iz ugovora o radu od strane zaposlenika. U režimu radnih odnosa za službenike predviđeno je da službenik ima pravo na

otpremninu u visini trostrukog iznosa svoje mjesečne plaće u mjesecu kada odlazi u penziju ili u visini trostruke prosječne plaće po radniku u privredi FBiH, ako je to za njega povoljnije. Slijedi da službenici ostvaruju pravo na otpremninu u slučaju odlaska u bilo koju penziju.

187. Status službenika organa uprave i službi za upravu u slučaju smanjivanja obima poslova Novim zakonskim odredbama proširen je značaj instituta stavljanje radnika, odnosno

službenika na raspolaganje, jer se njime rješava više statusnih pitanja službenika, nego ranije. Transformiranim institutom stavljanje službenika na raspolaganje „pokriveni“ su raniji pojmovi neraspoređeni radnik. Službenici organa uprave i službi za upravu mogu biti stavljeni na raspolaganje u sljedećim slučajevima:

1. u slučaju ukidanja organa uprave, odnosno službe za upravu,2. u slučaju ukidanja radnog mjesta pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji organa uprave i

službi za upravu iz bilo kojih razloga i3. u drugim slučajevima određenim zakonom. 1) U slučaju ukidanja organa uprave, pravilo je da služba u čiji djelokrug prelaze poslovi,

preuzima i službenike koji su obavljali te poslove. Preuzeti službenici se bez konkursa postavljaju na radna mjesta, odnosno imenuju na položaj koji odgovara njihovoj stručnoj spremi i radnom stažu.

2) Ako se pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji organa uprave ukidaju pojedina radna mjesta, tada službenici koji su radili na tim mjestima, bez konkursa, postavljaju se na druga radna mjesta u istom ili drugom organu uprave odnosno službi za upravu istog nivoa vlasti.

Ove dvije kategorije službenika dobivaju status službenika na raspolaganju, tek ako ne budu postavljeni, odnosno imenovani u drugi organ, odnosno službu, odnosno na drugo radno mjesto.

188. Raspolaganje traje od 3 mjeseca do 1 godine, ovisno od godina radnog staža. Za vrijeme trajanja raspolaganja službenik ostvaruje pravo na plaću u visini plaće koju je imao do stavljanja na raspolaganje i to sa svim povećanjima koja nastanu dok je na raspolaganju. U slučaju da službenik za vrijeme trajanja raspolaganja ne bude raspoređen u organ uprave ili ne zasnuje radni odnos kod poslodavca, prestaje mu radni odnos poslije isteka otkaznog roka koji iznosi od 30 dana do 3 mjeseca. Ali, i vrijeme provedeno na raspolaganju i vrijeme otkaznog roka, smatra se kao vrijeme provedeno u radnom odnosu.

Listu prioriteta rasporeda službenika za čijim radom je prestala potreba na druga radna mjesta utvrđuje rukovodilac organa uprave.

U utvrđivanju liste polazi se od:       stručne spreme,       ocjene rada,       dužine staža osiguranja,       učešća u odbrani u BiH,       zdrastvenog stanja,       socijalne situacije i       invalidnosti, uz istovremeno korištenje kriterija koji su sastavni dio kolektivnog ugovora. Prije donošenja prioritetne liste i rješenja o rasporedu, rukovodilac organa uprave je dužan pribaviti i

razmotriti mišljenje Sindikata. Rukovodilac organa uprave je dužan u pismenom obliku dostaviti svoj stav o mišljenju Sindikata.

189. Pravna sredstva u postupku ostvarivanja prava i obaveza službenika organa uprave

Pravna sredstva u radno-pravnom postupku mogu se podijeliti na: 1) pravna sredstva koja se koriste u organu uprave ili službi za upravu i 2) pravna sredstva koja se koriste van organa za upravu ili službe za upravu (1) Prigovor je osnovno sredstvo koji službenik podnosi rukovodiocu organa

uprave. Prigovor se podnosi u roku od osam dana od dana prijema rješenja. U pravilu, prigovor ima suspenzivno dejstvo u odnosu na prvostepeno rješenje.

Rukovodilac organa uprave i službe za upravu dužan je donijeti rješenje po prigovoru najkasnije u roku od osam dana od dana kada je podnesen prigovor. Rješenje doneseno po prigovoru stiče svojstvo konačnosti.

2) Protiv konačnih rješenja, odnosno rješenja po prigovoru službenik ima pravo na zaštitu svojih prava kod nadležnog suda, odnosno kod drugih zakonom određenih organa u roku od 30 dana od dana prijema rješenja donesenog po prigovoru.

190. Upravna inspekcija190. Upravna inspekcija

Poslovi upravne inspekcije odnose se na izvršavanje federalnog i kantonalnog zakona koji se odnose na službenike i namještenike organa uprave i službi za upravu. Ove poslove vrši Ministarstvo pravde FBiH odnosno ministarstva pravde kantona. Ukoliko upravni inspektor prilikom obavljanja inspekcijskog pregleda utvrdi da je do nepravilnosti i nedostatka u radu došlo iz razloga stručne nesposobnosti službenika za obavljanje poslova na koje je raspoređen, dužan je da predloži rukovodiocu organa uprave ili ustanove da tog službenika rasporedi na druge poslove.

Protiv rješenja rukovodilac organa uprave, odnosno općinski načelnik kao i institucija koja ima javna ovlašćenja, mogu u roku od osam dana od dana prijema rješenja izjaviti žalbu federalnom odnosno kantonalnom ministru pravde. Protiv drugostepenog rješenja može se pokrenuti upravni spor kod Vrhovnog suda FBiH odnosno kod nadležnog kantonalnog suda.

191. SREDSTVA ZA RAD ORGANA 191. SREDSTVA ZA RAD ORGANA UPRAVEUPRAVE

Izvori i osnov za sticanje sredstava za rad Sve potrebe organa uprave kao i drugih državnih organa osiguravaju se u

budžetu odgovarajuće političke teritorijalne zajednice. Izuzetno, kao dopunski izvor sredstava, mogu biti i prihodi ostvareni vlastitom djelatnosšću, ukoliko tako bude zakonom, odnosno odlukom općinskog vijeća regulirano.

Visina sredstava za rad organa uprave zavisi od:1. obima ukupnih sredstava; 2. potrebe potpunog i efikasnog vršenja poslova i3. drugih uslova izvršenja zadataka i poslova iz djelokruga odnosnog organa

uprave. Pored ovih općih uslova za sticanje sredstava za rad organa uprave, bližu

osnovu, ipak predstavlja program rada organa uprave koji utvrđuje rukovodilac organa uprave. Zbog toga je budžet jednogodišnji akt i kao takav spada u grupu temporalnih normativnih akata, te se ocjena izvršenja odnosi na godišnju ocjenu rada organa uprave. Predstavničko tijelo političko-teritorijalne zajednice može odlučiti, ocjenjujući sve okolnosti, da se organu uprave povećaju ili smanje sredstva, srazmjerno izvršenju poslova i zadataka organa uprave.

192. Vrsta sredstava za rad organa uprave Ukupna sredstva organa uprave razvrstavaju se na:1. sredstva za isplatu plaća zaposlenih,2. sredstva za posebne namjene, npr. stručno usavršavanje,3. sredstva za materijalne troškove (nabavka potrošnog materijala, sitnog

inventara, troškovi PTT, nabavka stručne literature) i4. sredstva opreme, npr. inventar i druga novčana sredstva koja se

izdvajaju po završnom računu i novčana sredstva dobijena prodajom, davanjem u zakup i druga novčana sredstva koja u skladu sa zakonom služe za nabavku opreme organa uprave.

Raspoređivanje i odlučivanje o sredstvima za rad organa uprave Raspoređivanje sredstava za rad organa uprave vrši rukovodilac organa

uprave, ako zakonom, odnosno propisom općinskog vijeća nije drugačije određeno. Znači, za zakonito korištenje sredstava za rad organa uprave odgovoran je rukovodilac organa uprave.

193. RUKOVOĐENJE ORGANIMA 193. RUKOVOĐENJE ORGANIMA UPRAVEUPRAVE

Funkcija rukovođenja u organima uprave u zakonskoj regulativi i u praksi promatra se kroz tri uže funkcije, i to:

      funkcija rukovođenja organom uprave,       funkcija rukovođenja pojedinim područjima rada i       funkcija rukovođenja organizacijskim jedninicama. 1. Rukovođenje organom uprave Uprava je, u pravilu, inokosno organizirana, dosljedno tome u funkcioniranju organa

uprave javlja se monokratsko rukovođenje odn. inokosnost, jer je na vrhu takvog organa uvijek jedno fizičko lice, odnosno rukovodilac organa uprave.

To su na najvišim nivoima vlasti ministri, a u općinama i gradovima općinski načelnici, odnosno gradonačelnici.

U organima uprave na nivou BiH narušen je općeprihvaćeni princip inokosnog rukovođenja i odlučivanja, jer je predviđen specifičan sistem kolektivnog rukovođenja i odlučivanja. Zakonom je izričito predviđeno da ministar i njegova dva zamjenika “nastoje” da postignu suglasnost o svim prijedlozima koje njihovo ministarstvo daje Vijeću ministara BiH. Ako takva saglasnost ne bude postignuta, ministar je dužan prilikom podnošenja prijedloga Vijeću ministara obrazložiti razmimoilaženje i izložiti stanovište zamjenika ministra. Vijeće ministara obavezno zauzima stav o ovom pitanju.

194. Na nivou BiH i u FBiH prilikom imenovanja upravnih funkcionera vodi se računa o nacionalnom paritetu, odnosno ravnomjernoj zastupljenosti konstitutivnih naroda.

2. Rukovođenje pojedinim područjima rada Rukovođenje pojedinim područjima rada u okviru organa uprave, načelno posmatrano, nije

obavezna podfunkcija, jer može biti inkorporirana u funkciju rukovođenja organom uprave. 3. Rukovođenje organizacijskim jedinicama Ako rukovođenje organizacijskim jedinicama nije povjereno rukovodećim službenicima,

tada se u pravilu, sekretar ministarstva javlja, osim u funkciji koordinatora (ranije je to radio podsekretar), i kao neposredni rukovodilac općih i protokolarnih poslova. Osim toga, i pomoćnik ministra može rukovoditi ne samo područjem rada, već i organizacijskim jedinicama. Ako dođe do ovakve situacije, tada se rukovođenje organizacijskim jedinicama, u pravilu, povjerava drugim službenicima organa uprave. Ako osnovnom organizacijskom jedinicom (resor, odnosno sektor, sekretarijati, odjeljenja, inspektorati, kabineti, centar, ured, servis, služba i dr.) ne rukovodi rukovodeći radnik, tada rukovođenje vrši načelnik, a kabinetom – šef kabineta.

Unutrašnjim organizacijskim jedinicama (odsjek, grupa, pisarnica, stanica, računovodstvo, itd.) rukovodi šef. U pravilu, u pitanju je neposredni rukovodilac, što bi moglo značiti da se radi o službenicima kojima je povjereno rukovođenje unutarnjim organizacijskim jedinicama.

195. Osnovna prava, obaveze i 195. Osnovna prava, obaveze i odgovornosti rukovodioca organa upraveodgovornosti rukovodioca organa uprave

Osnovna prava, obaveze i odgovornosti rukovodioca organa uprave utvrđena je ustavnim dokumentima i zakonom.

Osnovna prava rukovodioca organa uprave Rukovodilac organa uprave, s obzirom na svoj položaj, posebno u odnosu

prema odgovarajućem prestavničkom tijelu i vladi, ima značajna prava, ali istovremeno i specifičan vid odgovornosti. Rukovodilac organa uprave je dužan da polazi kako od ustava, zakona, statuta, drugih propisa i općih akata, tako i od zaključaka predstavničkog tijela i smjernica političko-izvršnih organa. Osim toga, povjerenu funkciju obavezan je savjesno vršiti i osobno je odgovoran za njeno vršenje, kao i za rad organa uprave kojim rukovodi.

Pojam i pravna priroda odgovornosti rukovodioca organa uprave Za nosioce rukovodne funkcije u upravi FBiH predviđena je posebna

odgovornost. Radi se o političkoj odgovornosti, s tim što se ona može uvrstiti i u grupu pravnih odgovornosti, pored krivično-pravne, građansko-pravne, disciplinske i drugih vrsta pravne odgovornosti. Slijedi da zakonodavac izdvaja od svih drugih lica službenike i namještenike koji rade u organima uprave i po pitanju odgovornosti.

196. Politička odgovornost javnih 196. Politička odgovornost javnih funkcionerafunkcionera

Politička odgovornost javnih funkcionera javlja se u dva osnovna oblika, i to kao: individualni oblik odgovornosti i kolektivni oblik odgovornosti. Smatra se da, s obzirom na praktične teškoće u razlikovanju individualne od kolektivne

odgovornosti, individualna se u sumnji smatra kolektivnom odgovornošću, odnosno solidarnom odgovornošću svih članova kolegijalnog tijela, iako se u čisto pravnom smislu ne radi o kolektivnoj, nego o individualnoj odgovornosti.

U Republici Srpskoj je izričito predviđeno da o odgovornost funkcionera u organima uprave odlučuje Vlada RS na način i po postupku koji ona utvrdi. Nije jasno o kojim se funkcionerima radi, jer ne postoji propis Vlade RS o tome. Nedostaju bliže odredbe o odgovornosti ministara, posebno o postupku. Polazeći od prava rukovodioca organa uprave, oni odgovaraju višestruko, jer odgovaraju:

(1) za vršenje funkcije koja im je povjerena, (2) za rad organa uprave kojim rukovode i (3) za zastupanje i provođenje stavova vlade.

Bliže osnove političke odgovornosti ovih funkcionera mogu se razvrstati u četiri grupe. Naime, oni su politički odgovorni ako se u vršenju svojih prava i dužnosti:

(1)  Ne pridržavaju politike koju je utvrdio zakonodavni organ vlasti i smjernica tog organa, (2)  Ne pridržavaju uputstva i smjernica organa izvršne vlasti, (3)  Ne osiguravaju provođenje zakona i drugih propisa i općih akata, i (4)  Iz drugih razloga postanu nedostojni vršenja funkcije.

197. Postupak utvrđivanja odgovornosti i 197. Postupak utvrđivanja odgovornosti i mjere koje izriču rukovodioci organa upravemjere koje izriču rukovodioci organa uprave

Federalni ministri za svoj rad odgovaraju predsjedniku FBiH i premijeru, a kantonalni ministri premijeru kantonalne vlade.

Rukovodioci samostalne uprave i samostalne ustanove, odnosno upravne organizacije za svoj rad odgovaraju Vladi FBiH i premijeru, odnosno vladi kantona. Organ koji je nadležan za izricanje jedine predviđene političke mjere – smjenjivanje, donosi odluku o njenom izricanju, ako utvrdi postojanje odgovornosti. Ako nema razloga za donošenje takve odluke, donosi odluku kojom odbija podneseni prijedlog za smjenjivanje.

Predviđeno je i treće rješenje. U situaciji kada se utvrdi da nema osnova za smjenjivanje, nadležni organ ima pravo da ukaže rukovodiocu organa uprave na uočene nepravilnosti u njegovom radu. To je svojevrsna opomena, koja spade u moralne sankcije.

Sve dok traje postupak, rukovodilac organa uprave može biti suspendiran, odnosno udaljen od obavljanja svojih ovlaštenja i obaveza. Protiv odluke o smjenjivanju i protiv odluke o suspenziji sa dužnosti mogu se koristiti pravna sredstva.

I rukovodioci organa uprave kao i drugi javni funkcioneri imaju pravo na podnošenje ostavke. Podnesena ostavka ne isključuje krivično gonjenje niti odgovornost u građanskom postupku, ukoliko ustavom nije drugačije određeno, a sada to više nije drugačije određeno, istina zahvaljujući Visokom predstavniku za BiH.

198. Neki specifični metodi rukovođenja 198. Neki specifični metodi rukovođenja organima upraveorganima uprave

Za metode rukovođenja organom, kao i za metode rukovođenja radom organizacionih jedinica, od posebnog je značaja kako su uređena neka pitanja u pravilniku o unutrašnjoj organizaciji organa uprave. To se naročito odnosi na:

(1)  Utvrđivanje potrebne vrste i broja organizacionih jedinica, (2)  Raspored poslova i zadataka na službenike i namještenike, (3)  Određivanje posebnih prava i ovlašćenja u vršenju poslova i zadataka, (4)  Programiranje i planiranje rada i (5)  Stručni kolegij. Iako u zakonima nema izričitog ograničenja, smatra se da neka prava rukovodilac

ne može prenijeti ni u kom slučaju, pa ni na rukovodeće radnike (npr. donošenje propisa, neka prava iz radno-pravnih odnosa) i sl.

Tamo gdje može, rukovodilac ovlaštenje može dati na dva načina: a)    generalno (u pravilniku o unutrašnjoj organizaciji) ili b)    pojedinačnim aktom funkcionera. Ovlaštenja se daju rukovodećim službenicima, inspektorima i drugim službenicima

(npr. ovlaštenje za preduzimanje radnji u upravnom postupku do donošenja rješenja).

199. Stručni kolegij kao fleksibilnu formu za pomaganje rukovodiocu u obavljanju odgovornih poslova prisutna je u većini organizacija. Zakon predviđa kao mogućnost da se i u organima uprave predvidi stručni kolegij, što je predmet razrade pravilnika o unutrašnjoj organizaciji.

Sastav kolegija je dvojak. Pored stalnog dijela (rukovodeći službenici), u njegovom radu učestvuju i druga stručna lica, što ovisi od pitanja koja će se razmatrati na sastanku stručnog kolegija.

Bitno je da rukovodilac organa uprave ima stvarni, istinski autoritet koji se može steći i održati samo korištenjem adekvatnih metoda i demokratskim stilom u radu.

Takav rad rukovodioca pretpostavlja: (1)   Kolektivni timski rad, (2)   Demokratske odnose u organu uprave, (3)   Delegiranje zadataka i ovlaštenja. Za stvarni autoritet bitno je znanje rukovodioca, ali isto tako i primjena pravih

metoda i služenje demokratskim stilom. U suprotnom, dolazi do pojave autoriteta zasnovanog na vlasti i izdavanju naređenja, a to nije stvarni, već formalni autoritet.

200. FUNKCIONIRANJE ORGANA UPRAVE200. FUNKCIONIRANJE ORGANA UPRAVEUvodne napomene za funkcioniranje upraveUvodne napomene za funkcioniranje uprave

Organi uprave, u okviru prava i dužnosti političko-teritorijalnih zajednica, vrše poslove uz primjenu odgovarajućih načela, a naročiti obavljaju sljedeće poslove:

Provode utvrđenu politiku i izvršavaju zakone i druge propise,

Obavljaju upravni nadzor nad provedbom zakona i drugih propisa,

Donose propise o provedbi zakona i drugih propisa, Predlažu i daju preporuke iz oblasti zakonodavstva, Odgovaraju na pitanja organa zakonodavne vlasti, Obavljaju druge upravne i stručne poslove određene zakonom i drugim propisom.

201. Načelo zakonitosti201. Načelo zakonitosti

Neosporno je “da je načelo zakonitosti na poseban način prisutno u životu čovjeka i društvene zajednice u kojoj živi”. U pitanju je podvrgavanje čovjeka pravilima ponašanja koja su uređena pravnim poretkom. Pravna norma ne obavezuje samo fizička i pravna lica, već i društvenu zajednicu sve dok važi kao pozitivno pravo.

Načelo zakonitosti je temeljno načelo pravne države. Ono znači dužnost svih organa vlasti, posebno političko-izvršnih i upravnih, svih nosilaca javnih funkcija, svih službenih lica, preduzeća, ustanova i drugih organizacija i zajednica, kao i građana, da bezuslovno i tačno izvršavaju zakone i na zakonu zasnovane propise. Ukratko, to je nužna pretpostavka za vladavinu prava, a ne za vladavinu čovjeka-pojedinca, a Vi ocjenite kako stvari stoje kod nas.

Oblici i izvori povrede načela zakonitosti Kao objekati načela zakonitosti uprave javljaju se: (1)   Upravni akt, (2)   Podzakonski općenormativni akt, (3)   Materijalne radnje i mjere i (4)   Drugi akti koji se javljaju u funkcioniranju uprave.

202. Kada su u pitanju državni organi, tada se povrede mogu javiti u vidu: (1)   Povrede pravnog osnova za donošenje pravnog propisa niže pravne snage, (2)  Prekoračenje nadležnosti u vršenju upravnog nadzora, (3)   Povreda materijalnog prava, (4)   Povreda procesnog prava, itd. Kao izvori nezakonitosti mogu se navesti:       Nepoznavanje zakona i propisa,       Pretjerana revnosnost,       Samovolja,       Rutinerstvo u radu i odbojnost prema novinama u radu       Javljanje pravnih praznina,       Određene društveno-političke okolnosti i       Dinamičnost društvenog razvoja.

203. Subjekti zaštite ustavnosti i zakonitosti Ustavom i zakonom utvrđuje se odgovarajući zaštitni mehanizam

zakonitosti u kojem se: (1)   Jasno diferenciraju subjekti te zaštite i (2)   Određuju ovlaštenja. U klasične zaštitne institucije uvrštavaju se u prvom redu

parlamenti, odnosno skupštine i njihove vlade, odnosno izvršni organi. U širi krug ovih subjekata spadaju i sudovi, kako redovni, tako i ustavni, kao i javna tužilaštva i ombdusmeni.

Pored navedenih subjekata zaštite ustavnosti i zakonitosti svakako je potrebno podsjetiti da su, u okviru institucije javne kontrole nad radom javne uprave, političke organizacije, kao i građani, posebni nezaobilazni subjekti kontole u svakom demokratskom društvu.

204. Načelo samostalnosti204. Načelo samostalnosti

Načelo samostalnosti je naročito značajno jer je u zakonima o upravi predviđeno da organi uprave obavljaju poslove iz svoje nadležnosti samostalno, u skladu sa ustavom, zakonom i drugim propisima.

Samostalnost organa uprave je nužna, jer je ona pretpostavka za traženje odgovornosti za ostvarivanje odgovornosti pred svim subjektima kontrole nad radom organa uprave. Smatra se da se samostalnost organa uprave ovako ograničava samo utoliko što je ova samostalnost organa uprave u vršenju poslova iz svoje nadležnosti ograničena jedino smjernicama predstavničkih tijela koje ih je obrazovalo i načelnih stavova i smjernica političko-izvršnih organa.

Ali, to ne znači da se predstavnički i političko-izvršni organi trebaju miješati u rad i djelatnost organa uprave. Odgovorna i samostalna uprava može i treba u političkom sistemu da primi i punu odgovornost za svoj rad i preduzete akcije. Anonimna uprava dejstvuje skrivajući se iza autoriteta drugih organa vlasti ostaje, i zato ostaje anonimna, jer se lako osjeti u praksi ko stvarno odlučuje, a ko je samo paravan tog odlučivanja, a Vi procjenite stanje kod nas po ovom pitanju.

205. Načela: efikasnosti, javnosti i 205. Načela: efikasnosti, javnosti i saradnje i uzajmanog obavještavanjasaradnje i uzajmanog obavještavanja

Načelo efikasnosti treba odvojeno promatrati u odnosu na načelo ekonomičnosti koje se svodi na nastojanje da se sa najmanje mogućom količinom rada i sredstava ostvari postavljeni cilj. Za razliku od načela ekonomičnosti, načelo efikasnosti svodi se na težnju da se ekspeditivnije i brže ostvare prava i interesi, odnosno izvrše obaveze građana.

Načelo javnosti izričito je zakonima o upravi utvrđeno za organe uprave. Davanje podataka i obavještavanja će se uskratiti ako oni predstavljaju državnu, vojnu ili službenu tajnu, kao i u slučajevima kada je njihovo davanje u suprotnosti sa društvenim interesima utvrđenim ustavom i zakonom.

Svaki organ uprave pitanje ostvarivanja načela javnosti rada organa uprave uređuje u svom pravilniku o unutrašnjoj organizaciji. Prirodu i karakter odnosa organa uprave prema predstavničkim, političkim i izvršnim organima, bliže uređuju poslovnici ovih organa.

Obaveza organa uprave je da u svom radu sarađuje sa organima uprave iste i druge političko-teritorijalne zajednice i da se uzajamno informiraju.

206. PRAVNI AKTI UPRAVE206. PRAVNI AKTI UPRAVE

Pravni akt i kod organa uprave nastaje kao akt svijesti, volje i razuma tih subjekata s ciljem da se određeni društveni odnos regulira prihvatanjem sadržaja postojećih pravnih normi ili stvaranjem novih pravnih normi.

Opći (normativni) i pojedinačni (konkretni) pravni akti organa uprave Osnovna podjela pravnih akata uprave je podjela na: (1)   Opće (normativne) prave ankte i (2)   Pojedinačne (konkretne) pravne akte. Pod općim ili normativnim aktima organa uprave podrazumjevaju se oni

akti koji se donose u vršenju upravne djelatnosti u cilju reguliranja pravne situacije na apstraktan, generalan način. Oni sadrže pravna pravila za ponašanje neodređenog broja lica i za neodređen broj slučajeva. Normativni akti su osnovica za odlučivanje konkretnih slučajeva koji se javljaju u organu uprave.

Kao što znate, organi uprave su dužni da primjenjuju sve normativne akte, pa time i svoje. Organi uprave mogu donositi: pravilnike, naredbe i uputstva.

207. Pojedinačni ili konkretni pravni akti organa uprave su akti koji se odnose na pojedine određene stvari. U odnosu na normativne akte, pojedinačni upravni akti odnose se uvijek na određene konkretne stvari – predmete.

Razvrstavanje pojedinačnih (konkretnih) akata organa uprave u teoriji upravnog prava se čini prema:

(1)   Njihovom dejstvu i (2)   Prema nadležnosti organa za rješavanje sporova koji proističu iz ovih akata. Ako se pođe od ova dva kriterija, tada se ovi akti mogu podijeliti na:       Upravne akte,       Akte poslovanja i       Ostale konkretne akte organa uprave. Upravni akt javlja se u općem nastojanju građanskog društva da se i djelovanje uprave

podvrgne načelu zakonitosti. Upravni akt nije jedini način stvaranja upravno-pravnog odnosa jer može nastati i po sili zakona. No, ipak je upravni akt tipičan za pravno djelovanje uprave, a ne normativni ili opći akt.

Dakle, upravni akt je takav akt kojim organ uprave, organizacija ili zajednica u vršenju javnih ovlaštenja odlučuje o pravima, obavezama i pravnim interesima određenog lica u konkretnom slučaju, odnosno u kakvoj upravnoj stvari se primjenjuje upravni propis.

208. Osnovna obilježja upravnog akta208. Osnovna obilježja upravnog akta

Osnovna obilježja koja karakteriziraju upravni akt najčešće se prepoznaju po:

(1) Donosiocu, (2) Konkretnosti, (3) Autoritativnosti, (4) Pravnom dejstvu (5)  Jednostranosti i (6) Upravnoj stvari.

Donosilac upravnog akta Osim organa uprave i drugih državnih organa, sada su subjekti koji čine

javnu upravu u funkcionalnom smislu i:   Organi uprave političko-teritorijalnih zajednica,  Drugi državni organi kada u upravnim stvarima, neposredno

primjenjuju propise i rješavaju o pravima, obavezama ili pravnim ineteresima pojedinca, pravnog lica ili druge stranke/a i

Preduzeća, ustanove i druge organizacije kada u vršenju povjerenih javnih ovlaštenja rješavaju u upravnim stvarima.

Prema tome, da se zaključiti da postoji širok krug potencijalnih donosilaca upravnog akta.

209. Konkretnost upravnog akta Konkretnost upravnog akta posmatra se u odnosu na pravnu normu kao apstraktno pravilo. Normom

se regulira neodređen broj slučajeva čije nastajanje nije izvjesno, a upravni akt je uvijek konkretan i odnosi se na određen slučaj ili na određen broj slučajeva koji se desio.

Autoritativnost upravnog akta Da bi upravni akt imao svojstvo upravnog akta, on mora biti autoritativan, odnosno mora biti akt

vlasti. Radi se o jednostranom aktu, a ne o aktu koji se donosi saglasnošću volja oba učesnika upravno-pravnog odnosa. Ovo svojstvo upravnog akta ne može se pravilno shvatiti bez načela zakonitosti.

Načelo zakonitosti u svakoj savremenoj pravnoj državi omeđava granice korištenja autoriteta države u odnosu na sve organe, pa i na organe uprave. U teoriji upravnog prava prihvaćeno je stanovište da je zahtjev stranke samo procesna pretpostavka za započinjanje i vođenje upravnog postupka. U vezi s tim, ne prihvata se ni teorija o dvostranom upravnom aktu.

Pravno dejstvo upravnog akta Po svom neposrednom pravnom dejstvu upravni akt se i razlikuje prema materijalnim radnjama i

normativnim aktima, iako, izuzetno, pravna norma može izazvati pravne posljedice neposredno – po sili zakona (ex lege).

Bez obzira da li se radi o konstitutivnom ili deklarativnom upravnom aktu, on uvijek djeluje prema: (1)   adresatu, (2)   donosiocu, a (3)   može djelovati i prema trećim licima, pa i drugim organima.

210. Ako se radi o ostvarivanju relativnih prava, tada upravni akt djeluje strogo prema strankama (inter partes). U slučaju ostvarivanja apsolutnih prava, upravni akt djeluje prema svakom (erga omnes). I u ovom drugom slučaju, upravni akt djeluje prioritetno prema strankama, a prema trećim licima samo ukoliko ona svojim ponašanjem ometaju ostvarivanje apsolutnog prava, npr. imovinskih prava.

Upravni akt je djelo organa uprave i on po načelu zakonitosti ne može od njega samovoljno odstupiti. Da li će eventualno doći do njegove izmjene, stvar je posebnog postupka u kojem se različito postupa prema vrstama upravnih akata (prvostepeni, drugostepeni, konačni, pravosnažni i drugi akti).

Pitanje retroaktivnosti djelovanja upravnog akta razmatra se u odnosu na deklaratorne i konstitutivne upravne akte. Deklaratorni djeluju retroaktivno (ex tunc), a konstitutivni upravni akti od momenta donošenja (ex nunc).

Jednostranost upravnog akta Za razliku od građanskopravne stvari, upravni akt je jednostran, pa i u slučaju kada u donošenju

upravnog akta učestvuje više organa (to su tzv. složeni upravni akti), jer i tada postoji jednostrana izjava volje organa uprave koji učestvuju u njegovom donošenju. Dakle, s aspekta donosioca akta, jednostranost ostaje jedna od bitnih obilježja upravnog akta.

Upravna stvar Upravni akt je u neposrednoj vezi sa upravnom stvari onako isto kao i što je sudski akt u vezi sa

nekom sudskom stvari. Upravna stvar je elementarna pretpostavka da bi uopće došlo do donošenja upravnog akta. Ako ta pretpostavka ne postoji, ne može se donijeti niti opstati upravni akt. Upravnu stvar treba promatrati kao pojedinačnu, konkretnu sitaciju koju je neophodno autoritativno i neposredno urediti upravnim aktom.

211. Vrste upravnih akata211. Vrste upravnih akata Razmotrit ćemo 10 vrsta upravnih akata, kroz pet komparativnih analiza. 1. Konstitutivni i deklarativni upravni akti (1) Ako se upravnim aktom stvara, mijenja ili ukida upravnopravni odnos, tada se radi

o konstitutivnom upravnom aktu. Konstitutivni upravni akti djeluju, po pravilu, od momenta njihovog donošenja (ex

nunc). Kao primjer za konstitutivne akte navode se: rješenje o odobrenju obavljanja neke djelatnosti, dozvola o nošenju oružja, rješenja o raznim pomoćima, itd.

Konstitutivni upravni akti mogu se podijeliti na:       Ovlašćujuće ili favorabilne,       Obavezujuće ili onerozne,       Rekonstruktivne, odnosno akte koji nešto mijenjaju u postojećem odnosu i       Dekonstruktivne, odnosno akte koji ukidaju pravni odnos. Ima upravnih akata koji sadrže obilježja više vrsta upravnih akata. Npr. upravni akt

može istovremeno biti i ovlašćujući i obavezujući upravni akt. To je slučaj u višestranačkim konstitutivnim upravnim stvarima u kojima upravni akt, odnosno rješenje nužno djeluje prema jednoj stranci ovlašćujuće, a prema drugoj obavezujuće. U jednostranačkim upravnim stvarima stranci se ustanovljava ovlaštenje ili obaveza.

212. (2) Deklarativni upravni akti su takvi akti kojima se ne stvaraju nikakvi novi pravni odnosi, odnosno ne utvrđuju pravna ovlaštenja ili obaveze, već se samo njima deklarira da su takvi odnosi, ovlaštenja ili obaveze postojale i prije i nezavisno od egzistiranja takvih akata.

Tipičan primjer ovih akata su: rješenja o prestanku službe vojnim licima, rješenja o valorizacijama raznih primanja, npr. penzija i dječijih doplataka, rješenja o nekim poreskim obavezama, itd.

Deklarativni upravni akti, po pravilu, djeluju unazad (ex tunc), tj od momenta kada su se stekli uslovi koji su pretpostavka za stvaranje pravnog odnosa. Ovakvo pravno dejstvo proizilazi iz pravne prirode deklaratornih upravnih akata, jer oni imaju za cilj da konstatiraju, a ne da utvrde, da, u skladu sa utvrđenim činjenicama, jedno pravo ili obaveza po zakonu postoji.

2. Pravno vezani i diskrecioni upravni akti Pravno vezani upravni akti donose se uvijek ako su prethodno ispunjeni uslovi

predviđeni materijalno-pravnim propisima. Organ nema ovlašćenja da bira između više alternativa. Njegovo ponašanje determinirano je pravnim propisom i konkretnim činjeničnim stanjem.

Najveći broj upravnih akata su pravno vezani upravni akti. Oni se donose bilo povodom zahtjeva stranke ili po službenoj dužnosti.

213. Za razliku od pravno vezanih upravnih akata, diskrecioni akti su oni koji se donose na osnovu slobodne – diskrecione ocjene i rezultat su izbora između više rješenja. Organ je ovlašten da bira između više rješenja, a sva su pravno valjana.

Iz ovako postavljene diskrecione ocjene je vidljivo da nje nema bez oslonca na pravnu normu, jer bez ovlaštenja nema ni slobodne ocjene, pa time nema ni upravnog akta.

Od diskrecione ocjene treba razlikovati arbitražnu odluku koja predstavlja legaliziranu samovolju. Zašto? Pa, arbitražna odluka počiva na ovlaštenju da se donese odluka, ali bez predhodno utvrđenog sadržaja.

Kod nas svjesno smanjuje područje diskrecionog odlučivanja, ali ga ipak ima. Zašto? Pa zato što je ono i dalje nužno, jer se kod diskrecionog odlučivanja želi se ostvariti i određeni javni, odnosno društveni interes.

Međutim, primjenom ovih elemenata odnosno subjekata i u uslovima neizmjenjene pravne norme, ali sa diskrecionim ovlaštenjem, moguće je drugačije rješavanje istovrsnih upravnih stvari.

3. Pozitivni i negativni upravni akti S obzirom na činjenicu da li se upravnim aktom proizvodi kakva promjena u pravnim odnosima ili ne,

upravni akti se dijele na pozitivne i negativne. (1) Pozitivni upravni akti su akti koji proizvode neku promjenu u postojećim pravnim odnosima. To su

akti kojima se stvaraju ili mijenjaju postojeći pravni odnosi, kao i oni kojima se ukidaju i poništavaju pravni odnosi.

(2) Negativni upravni akti su takvi akti kojima se odbija stvaranje bilo kakve promjene u postojećim pravnim odnosima. Oni se najčešće donose povodom zahtjeva stranke, jer se njima, po pravilu odbija zahtjev stranke za priznanje kakvog prava ili pravnog interesa.

214. Posebna vrsta negativnog upravnog aktaje je slučaj kada nadležni organ povodom zahtjeva stranke nije donio rješenje u propisanom roku, npr. šutnja uprave.

U skladu sa savremenim rješenjima, već u Zakonu o upravnim sporovima iz 1952. godine uveden je institut šutnje uprave, odnosno administracije. Ovakav akt počiva na bazi negativne presumpcije, a samo izuzetno se javlja i afirmativna. Ta negativna presumpcija sastoji se u shvatanju da je stranka odbijena sa svojim zahtjevom pod uslovom da zahtjev nije rješen u propisanom roku. Stranka može u takvom slučaju izjaviti žalbu nadležnom organu. Ako ni drugostepeni organ ne donese rješenje u propisanom roku, stranka ima pravo da pokrene upravni spor.

4. Generalni i individualni upravni akti (sličnosti i razlike ovih akata) (1) Generalni upravni akti, kao i individualni, odnose se na konkretan slučaj, ali lica koja tangira

nisu u generalnom aktu poimenično navedena. (2) Individualni upravni akti sadrže pojedinačno i poimenično sva lica na koja se odnosi bez

obzira koliko ih ima (npr. rješenje o eksproprijaciji većeg kompleksa zemljišta koje je vlasništvo većeg broja lica).

5. Upravni akti koji se donose po službenoj dužnosti i upravni akti koji se donose po zahtjevu stranke (1) Upravni akti koji se donose po službenoj dužnosti su akti koje nadležni organ donosi po

svojoj inicijativi (npr. rješenje iz okvira inspekcijskog nadzora) (2) Upravni akti koji se donose po zahtjevu stranke su akti koji se ne mogu donijeti bez

egzistiranja zahtjeva stranke.

215. Pogrešni upravni akti215. Pogrešni upravni akti Složenost i raznovrsnost poslova, kao i uslova pod kojim se oni obavljaju u državnoj upravi ,

dovodi i do donošenja upravnih akata sa raznim nedostacima. Obično se promatraju kao:       zanemarujući, nebitni nedostaci i       bitni koji utiču na važnost i opstojnost upravnog akta. Nedostaci se mogu javiti i kao: 1.      Tehnički ili faktički nedostaci (greške u pisanju, navođenju brojeva i sl.) i 2.      Pravni nedostaci. S obzirom na način otklanjanja grešaka faktičke, odn. “tehničke” prirode, takvi akti se

javljaju samo kao neuredni odnosno privremeno “neispravni” upravni akti. Zato se pažnja u teoriji upravnog prava usmjerava na upravne akte s pravnim nedostacima odnosno na “protivpravne upravne akte”.

U protivpravne akte ne mogu se uvrstiti i diskrecioni akti koji su zakoniti ali nisu u skladu sa ciljem diskrecione ocjene, pa su zbog toga nevaljali ili pogrešni, te će se kao takvi posebno obraditi.

Zaključiti se može da se pogrešni upravni akti javljaju kao:       Neispravni upravni akti,       Protupravni upravni akti i       Necjelishodni upravni akti.

216. Protupravni upravni akti smatraju se oni akti koji vrše direktnu povredu zakonskog odnosno drugog propisa. Takvi akti sadrže neposredne povrede pravnih propisa. Prema obimu povrede pravnih propisa razlikuju se teže i lakše povrede, pa tako dolazi i do:

Upravnih akata sa lakšim pravnim nedostacima (oborivi ili rušljivi upravni akti) i Ništavni upravni akti, odnosno akti sa težim pravnim nedostacima. Za razliku od pogrešnih protupravnih akata, protupravni upravni akti smatraju se oni akti

koji vrše direktnu povredu zakonskog odnosno drugog propisa. Takvi akti sadrže neposredne povrede pravnih propisa.

(1) Rušljivi ili oborivi upravni akti su protupravni upravni akti koji sadrže u sebi jednu ili više takvih pravnih povreda koje mogu, a ne moraju da budu razlog stavljanja van snage akta od strane nadležnog organa. To znači da oni zadržavaju svoju pravnu snagu tj. postaju pravosnažni i neoborivi po proteku propisanog roka. U propisanom roku, stranka ili nadležni organ po službenoj dužnosti mogu protiv oborivih upravniha kata, koristiti redovna ili vanredna pravna sredstva. Treba da postoji evidentan pravni interes stranke ili ovlaštenog organa da se takav upravni akt ukloni iz pravnog poretka.

Kao razlozi rušljivosti najčešće se navodi da su to svi bitni pravni nedostaci koji ne spadaju u grupu razloga zbog kojih upravni akt postaje “ništav”. Postoje razlozi rušljivosti teže i lakše prirode što se ogleda u pogledu mogućnosti njihovog isticanja u redovnim pravnim sredstvima ili putem vanrednih pravnih sredstava.

217. Najčešći razlozi rušljivosti su: Formalno-pravni razlizi (nenadležnost, nedostatak ovlaštenja službenog lica i sl., zatim,

nedostaci u vezi s organom koji donosi akt, pogreške u utvrđenom činjenjičnom stanju, manjkavosti u formi akata) i sl. i

Materijalno-pravni razlozi, npr. povreda materijalnog pravila na osnovu kojeg se odlučuje o predmetu postupka, prekoračenje ovlaštenja, odnosno zloupotreba ovlaštenjai i sl.

Rušljivi odnosno oborivi upravni akti mogu se “napadati” i poništavati. U Zakonu o upravnom postupku predviđeno je da se rušljivi upravni akti mogu napadati i vanrednim pravnim sredstvima.

Ništavni upravni akti su takvi akti koji sadrže najteže povrede pravnih pravila odnosno takvu povredu načela zakonitosti usljed čega dovode do nemogućnosti osnaženja, odnosno konvalidacije bez obzira na protek vremena.

Budući da se ništavost javlja kao posljedica najtežih pojava nezakonitosti do kojih može doći prilikom donošenja upravnih pravnih akata, omogućeno je da se na ništavost može pozvati u svako doba. Samo oglašavanje ništavnim provodi se, ili po prijedlogu stranke ili po službenoj dužnosti, s tim što ono uvijek djeluje unatrag - ex tunc, tj. od momenta kada je donesen upravni akt koji se oglašava ništavnim, pa se smatra da upravni akt nije ni donesen.

Oglašavanje rješenja ništavim vrši se deklarativnim upravnim aktom i to u bilo kojem stadiju upravnog postupka.

218. Akti uprave koji nisu upravni akti218. Akti uprave koji nisu upravni akti

U teoriji upravnog prava razlikuje se više oblika upravnih radnji, odnosno materijalnih operacija kao što su:

1) materijalne radnje u užem smislu, 2) primanje izjava i 3) akti obavještavanja, poučavanja, savjetovanja i druge radnje. 1) U svim zemljama, pa i u našoj, sve je veći broj evidencija, počev od matičnih

knjiga, knjiga državljana, pa do raznih registara o pravnim licima. Upis odgovarajućih podataka u evidencije je formalizirana upravna radnja, odnosno realni akti. Iako se ova radnja obavlja autoritativno, u pravilu, po utvrđenoj proceduri i na propisanom obrascu, ipak to nije upravni akt, jer nema neposrednog pravnog učinka.

Naš ZUP poznaje dvije vrste uvjerenja i drugih isprava. Prva, najznačajnija, obuhvata ona uvjerenja koja se izdaju na osnovu javnih evidencija i druga koja se izdaju nakon vođenja postupka i utvrđivanja činjenica na osnovu kojih se izdaje uvjerenje (privatne ili nejavne isprave). Samo prva vrsta uvjerenja imaju svojstvo tačnosti i istinitosti (javne isprave), ali se i ona mogu obarati.

219. 2) Primanje izjave je u vezi sa izvršavanjem neke obaveze. Sva pozivanja mogu biti generalna (npr. poziv za podnošenje poreskih prijava, poziv na regrutiranje) i individualna (npr. poziv za zdravstvenu kontrolu jednog lica). Ukoliko se ne radi o dispoziciji pozvanog, već poziv sadrži pravnu obavezu i upozorenje o upotrebi sankcije, tada se već radi o konkretnom upravnom aktu.

3) Akti obavještavanja, poučavanja i savjetovanja, javljaju se kao materijalne operacije u radu svih organa uprave. Obavještavanja mogu biti razna, kao što su obavještavanja o sadržini propisa, o raznim činjenicama, o stanju konkretnog predmeta. Obovještavanje se može vršiti na više načina, počev od posebnih glasila, dnevne štampe, pa do individualnog obavještavanja.

4) Pored navedenih, postoje i razne druge vrste upravnih radnji, kao na primjer: upravne radnje koje se primjenjuju prema dobrima (pregled vozila, pretres stana), upravne radnje prema ličnostima, odnosno vršenje raznih fizičkih radnji (uklanjanje

fizičkog lica, prinidno iseljenje iz stana), upravne radnje koje se primjenjuju u redovnim situacijama, odnosno upravne radnje

koje se primjenjuju radi osiguranja reda, mira i sigurnosti (legitimiranje i udaljavanje građana) i

upravne radnje koje se primjenjuju u posebnim i vanrednim prilikama.

220. Vršenje navedenih i drugih radnji treba da bude uz poštovanje načela zakonitosti i drugih načela kojih se organi uprave pridržavaju pri obavljanju drugih poslova. Naročito je značajno da se iz organa uprave odstrane posebni sporni slučajevi zakonitosti primjenjivanja državne prinude u kojima je teško precizno konstatirati povredu propisa prilikom vršenja pojedinih upravnih radnji, ka što su:

nedopušteno spajanje obaveza koje proizilaze iz propisa, primjenjivanje raznih vrsta prinude u cilju dobijanja informacija i drugi oblici nedopuštenog prisiljavanja građana u konkretnim

situacijama. U cilju poštivanja ljudskih prava i fundamentalnih sloboda nužno je

građane poučavati da koriste i posebnu sudsku zaštitu u upravnom sporu. Građane treba upućivati da koriste i pravo na naknadu štete koja im je pričinjena ovakvim radnjama. Na kraju, ovlašćena lica su dužna da pokrenu postupak za utvrđivanje disciplinske, prekršajne, krivične i druge odgovornosti protiv vršilaca nezakonitih upravnih radnji.

221. UPRAVNI NADZOR221. UPRAVNI NADZOR

Upravni nadzor je jedna od najznačajnijih komponenti ukupne djelatnosti uprave. U najkarakterističnije upravne poslove, pored rješavanja u upravnim stvarima, spada i vršenje upravnog nadzora. Cijene se, zapravo, akti i radnje konkretnih subjekata u jednom specifičnom upravno-kontrolnom odnosu. Upravno-kontrolni rad je usmjeren u društvenopravne, odnosno odnose koji su se desili, za razliku od poslova koji su, u pravilu, okrenuti ka budućnosti. Razvrstavanje upravnog nadzora vrši se: prema predmetu, prema subjektima (nadzor organa vlasti, nadzor nad institucijama van organa vlasti), i prema subjektu nad čijim se radom vrši nadzor.

Upravni nadzor se javlja kao specifičan vid pravnog nadzora. Upravni nadzor je primjena upravnih ovlaštenja nad neautoritativnim

aktivnostima raznih subjekata. Njega čini i nadzor nad autoritativnim pojedinačnim pravnim aktima, odnosno nad donošenjem pojedinačnih upravnih akata i nad obavljanjem upravnih radnji, ali se tada upravni nadzor transformira u kontrolu uprave, odnosno u upravnu kontrolu uprave.

222. Pozitivno-pravni oblici upravnog nadzora U vršenju upravnog nadzora organi uprave nadziru provedbu zakona i drugih propisa, te

zakonitost rada i postupanja kada su na to ovlašteni zakonom. Upravni nadzor ima tri oblika i to:

      nadzor nad zakonitošću akata kojima se rješava u upravnim stvarima;       nadzor nad zakonitošću rada preduzeća, ustanova i drugih organizacija, kada je to zakonom utvrđeno i       inspekcijski nadzor. Nadzor nad zakonitošću akata kojima se rješava u upravnim stvarima Kontrolu zakonitosti ovih upravnih akata, kada su na to zakonom ovlašteni, organi uprave

ne vrše samo prilikom odlučivanja o žalbi, već mogu imati i druga ovlaštenja (npr. poništavanje po pravu nadzora ili ukidanje konačnih rješenja).

Nadzor nad zakonitošću rada preduzeća, ustanova i drugih pravnih lica Ovaj nadzor u Federaciji BiH sveden je na nadzor nad zakonitošću rada institucija koje

imaju javna ovlaštenja, dok je u Republici Srpskoj, pored nadzora nad zakonitošću rada preduzeća, ustanova i drugih pravnih lica predviđen i nadzor nad zakonitošću institucija koje imaju javna ovlaštenja, ali samo u pogledu instancionog nadzora.

223. U RS, u vršenju ovog nadzora, ministarstva su nadležna da: predlažu, odnosno pokreću postupak za ocjenjivanje zakonitosti općih akata preduzeća, ustanova i drugih pravnih lica; predlažu prestanak, odnosno zabranu rada preduzeća, ustanova i drugih organizacija;   nalažu izvršavanje zakonom određenih obaveza;   pokreću inicijativu za drugačije utvrđivanje zakonom uređenih odnosa i   preduzimaju druge mjere za koje su ovlašteni zakonom. Međutim ovako postavljen oblik upravnog nadzora u RS-i, ipak se čini preširokim. U FBiH nadzor

nad zakonitošću rada odnosi se samo na institucije koje imaju javna ovlaštenja. Inspekcijski nadzor Inspekcijski nadzor, kao treći oblik upravnog nadzora, je najznačajniji i najobuhvatniji, pa se kao takav u teoriji

upravnog prava najviše i obrađuje, a ostali oblici samo fragmentarno. Inspekcijski nadzor razlikuje se po sljedećim osnovnim obilježjima:

 vrši se nad uže određenim oblastima društvenog života, odnosno nad određenim djelatnostima u društvu;  vršioci nadzora su specijalizirani i posebno kvalificirani za obavljanje bitnih aktivnosti u okviru ostvarivanja ovog nadzora;  nadzor se sprovodi i posebnim metodama- inspekcijskim metodama; vršioci nadzora raspolažu specifičnim ovlaštenjima i mogu primjenjivati posebna sredstva.

224. Inspekcijski nadzor vrše organi uprave. U vršenju ovog nadzora organi uprave ostvaruju:  neposredan uvid u poslovanje i postupanje raznovrsnih organizacija i zajednica, građana

i građansko-pravnih lica u pogledu pridržavanja zakona, drugih propisa i općih akata i preduzimaju upravne i druge mjere za koje su ovlašteni zakonom, odnosno odlukom

općinskog vjeća. Inspekcijski nadzor, u okviru nadležnosti organa uprave, vrše inspekcije kao „inspekcijske

službe“ tog organa. Kao neposredni izvršioci inspekcijskih službi javljaju se inspektori kao najznačajniji službenici sa posebnim ovlaštenjima. Inspektore, kao i druge službenike sa posebnim ovlaštenjima, postavlja i smjenjuje rukovodilac organa uprave, ako zakonom nije drukčije određeno. Izuzetno, kad to potreba službe zahtjeva, rukovodilac organa uprave može ovlastiti i drugog službenika tog organa koji ima odgovarajuću stručnu spremu da izvrši određene poslove inspekcijskog nadzora, odnosno da pomogne inspektoru u obavljanju tog nadzora. Ovo su tzv. „ovlašteni inspektori“ odnosno ad hoc inspektori.

Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji, kojeg donosi rukovodilac organa uprave, uz saglasnost sa političko-izvršnim organom, odnosno uz saglasnost gradskog, odnosno općinskog vijeća, utvrđuje se koju će to vrstu organizacijske jedinice imati u svom djelokrugu poslova inspekcijski nadzor. Na višim nivoima vlasti, odnosno u većim organima uprave najčešće je to inspektorat, kao osnovna unutarnja organizacijska jedinica. To mogu biti i sektori, odjeljenja i službe.

225. Ako nema potrebe da se zbog malog obima poslova osniva ni osnovna ni unutarnja jedinica za obavljanje poslova inspekcijskog nadzora, može se predvidjeti samostalni izvršilac, odnosno samostalni referent za inspekcijske poslove. Entitetski i kantonalni organi uprave, koji su nadležni za obavljanje inspekcijskog nadzora mogu imati i detaširane, odnosno područne jedinice organizirane izvan sjedišta organa uprave.

Inspekcijska ovlaštenja su veoma raznovrsna i ovisna su od vrste inspekcijskog nadzora, a to su:

 ostvarivanje neposrednog uvida u poslovanje i postupanje raznovrsnih organizacija i zajednica, građana i građansko-pravnih lica u pogledu pridržavanja propisa i općih akata;

  pregledavanje poslovnih prostorija i drugih objekata rada, proizvoda i druge robe, isprava i drugih dokumenata, kao i procesa rada;

  utvrđivanje identiteta lica kada je to potrebno i   vršenje ličnog pretresa kada je to zakonom određeno. O svakom inspekcijskom pregledu inspektor je obavezan da sačini zapisnik o nađenom

stanju. Zapisnik se sastavlja u skladu sa pravilima iz Zakona o upravnom postupku. Sa sadržinom zapisnika obavezno se upoznaje subjekt kod kojeg se vrši nadzor, koji može staviti primjedbe na konstatirano stanje. Jedan primjerak zapisnika uručuje se odgovornom licu. Ta aktivnost-inspekcijski pregled je višestruk, jer može biti, kako preventivnog tako i korektivnog, ali i represivnog karaktera.

226. Preventivna aktivnost prvenstveno se sastoji u stvaranju takve atmosfere kod što većeg broja subjekata nad kojim se vrši inspekcijski nadzor, da se otklone uzroci kršenja propisa i općih akata. Aktivnost inspekcija je posebno značajna kada su u pitanju novi propisi ili značajnije izmjenjeni propisi, kao i kad treba u cilju osiguranja zaštite zdravlja radnika ili ljudske okoline izvršiti značajnija ulaganja.

Korektivna aktivnost inspektora sastoji se u pravu i dužnosti inspektora da naredi otklanjanje utvrđenih nepravilnosti i nedostataka u određenom roku, o čemu donosi pismeno rješenje.

Represivna aktivnost dolazi do izražaja kada se ne otklone naređene nepravilnosti i nedosataci u određenom roku ili ako se radi o povredi propisa ili općeg akta koji predstavlja povredu javne dužnosti, prekršaj, privredni prestup ili krivično djelo. Ako se radi o povredama radne dužnosti, inspektor je dužan da bez odlaganja podnese zahtjev za utvrđivanje odgovornosti zbog povrede radne dužnosti. U slučaju postojanja prekršaja, zavisno od vrste i težine prekršaja, izriče se i odmah naplaćuje novčana kazna, na licu mjesta ili podnosi zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka. Ukoliko inspektor uoči da povreda propisa predstavlja privredni prestup ili krivično djelo, dužan je podnijeti nadležnom javnom tužiocu prijavu zbog učinjenog privrednog prestupa ili krivičnog djela.

227. OSNOVI PREKRŠAJNOG 227. OSNOVI PREKRŠAJNOG PRAVAPRAVA

Prekršajno pravo je represivna djelatnost organa uprave u kojoj oni izriču razne kazne i zaštitne mjere. U represivnu djelatnost spada i upotreba prinudnih mjera u odnosu na građane i raznovrsne organizacije i zajednice. Represivnu djelatnost vrše samo organi uprave koji su za to ovlašteni i posebno obrazovani organi.

Pojam i elementi prekršaja Za razliku od materijalnog shvatanja pojma prekršaja koje ima u vidu

sadržinsku, kvalitativnu razliku, formalno shvatanje polazi od stava da postoji samo kvantitativna razlika između krivičnog djela i prekršaja, odnosno da su prekršaji djelo manje društvene opasnosti od krivičnih djela. U našem pravu prihvaćena je koncepcija formalnog shvatanja, odnosno kvantitativnog razlikovanja prekršaja od krivičnog djela. Prema tome, prekršaji predstavljaju takve protivpravne radnje koje su upravljene protiv društvenih interesa manjeg značaja. Prekršaji su propisom utvrđene povrede javnog reda i povrede propisa o ekonomskom i finansijskom poslovanju za koje su propisane razne kazne, ukori i zaštitne mjere, dakle sankcije.

Iz zakonske definicije prekršaja proističu i njegovi elementi: protivpravnost, odnosno propisanost zakonom, povreda javnog poretka i predviđenost prekršajne sankcije.

228. U sadašnjem rasporedu normativnih funkcija između BiH i njenih entiteta, materijalno-pravno reguliranje prekršaja je stvar podrobnije razrade u entitetskom zakonodavstvu. Ovome treba dodati da je u FBiH to i stvar kantonalnog zakonodavstva. Izvjesno je da BiH ima pravo da preko svojih organa u oblasti prekršaja uređuje odgovornost i sankcije za prekršaje kojima se povređuju propisi BiH, kao i prekršajni postupak koji se u BiH vodi na osnovu Zakona o prekršajima iz 2007. godine. Entitetskim zakonima o prekršajima, a u Federaciji i kantonalnim zakonima o prekršajima uređuju se pitanja odgovornosti, sankcije i druga materijalno pravna pitanja, kao i prekršajni postupak, koji vode entitetski organi, a u F BiH i kantonalni organi, kao i u BD BiH. Prilikom postupanja po prekršajima propisanih zakonom ili drugim propisom, odnosno odlukama Vijeća ministara BiH, prekršajni sudovi primjenjuju odgovarajući zakon o prekršajima koji je u primjeni u FBiH, RS ili BD, te primjenjuju materijalnopravne propise i kaznene odredbe zakona i propisa BiH koji propisuju prekršaje. Na sva materijalnopravna pitanja prekršajnog zakonodavstva koja nisu propisana Zakonom o prekršajima BiH, primjenjuje se zakon o prekršajima entiteta i BD BiH, ovisno od toga čiji prekršajni sud vodi postupak.

Zakonom o prekršajima je predviđeno da se prekršaji mogu propisati:       zakonom,       odlukom općinskog vijeća, odnosno skupštine općine i       uredbom i odlukom vlade. Navedenim propisima se mogu propisati prekršaji i sankcije za te prekršaje samo pod uslovom iz zakona o

prekršajima. Međutim, može se postaviti pitanje opravdanosti ovoga ograničenja u odnosu na sve subjekte, jer oni donose i druge značajne akte, ali njima ne mogu propisati prekršaje. Također se može postaviti pitanje opravdanosti izostavljanja organa uprave kao donosioca prekršajnih normi, s obzirom na sve veću razvijenost i složenost društvenog života, kao i na činjenice da to ovlaštenje imaju organi uprave u drugim državama.

229. Radnja, vrijeme i mjesto izvršenja prekršaja Radnja odnosno način izvršenja svih prekršaja sastoji se u nekom činjenju ili nečinjenju. Vrijeme izvršenja

prekršaja je u neposrednoj vezi sa načinom izvršenja prekršaja. Prekršaj se smatra izvršenim u ono vrijeme kada je učinilac radio ili bio dužan da radi. Za mjesto izvršenja prekršaja smatra se ono mjesto gdje je učinilac radio ili bio dužan da radi, kao i mjesto gdje je posljedica nastupila.

Izvršilac (subjekt) prekršajnog djela Kao učinilac odnosno izvršilac djela mogu se pojaviti fizička i pravna lica kao i odgovorno lice u pravnom

licu. U pogledu odgovornosti za prekršaj fizičkih lica, zakonodavac razlikuje tri grupe ovih lica: maloljetna lica do 16 godina života, maloljetna lica od navršene 16 do navršene 18 godine života, punoljetna lica, odnosno lica sa navršenom 18 godinom života. Pravno lice i odgovorno lice u pravnom licu mogu odgovarati za prekršaj samo kada je to propisom o prekršaju dozvoljeno. Za prekršaj pravno lice odgovara pod uslovom da je do izvršenja prekršaja došlo radnjom ili propuštanjem dužnog nadzora od strane organa upravljanja ili odgovornog lica u tom pravnom licu ili radnjom drugog lica koje je bilo ovlašteno da postupa u ime pravnog lica.

Osnovi isključenja odgovornosti za prekršaj U prekršajnom pravu razlikuju se: okolnosti koje isključuju odgovornost za prekršaj; okolnosti koje

isključuju protivpravnost djela; okolnosti koje isključuju kažnjivost za prekršaj i okolnosti koje isključuju gonjenje. Kao okolnosti koje isključuju odgovornost za prekršaj mogu se navesti: neuračunljivost, odsutnost vinosti, uzrast, određene vrste pravnih lica, neupjelo podstrekavanje i pomaganje.

U okolnosti koje isključuju protivpravnost djela, pa tim i samog prekršaja, jer je ono osnovni element postojanja prekršaja, spada nužna odbrana i krajnja nužda.

Kao okolnosti koje isključuju kažnjivost izvršioca prekršaja mogu se navesti: uzrast, zastarjelost, sila, prijetnja i prinuda.

230. Saučesništvo230. Saučesništvo

U slučaju učestvovanja više lica u radnji izvršenja prekršaja ili na drugi način, kada zajednički učine prekršaj, svako od ovih lica kaznit će se kaznom propisanom za prekršaj. Ovo su saizvršioci. Kao druga vrsta saučesništva javljaju se podstrekači, a to su ona lica koja drugog sa umišljajem podstiču da učini prekršaj. Pomagači su treća vrsta saučesnika, a to su lica koja drugom licu pomognu da učine prekršaj.

Kao pomaganje u izvršavanju prekršaja smatra se naročito:  davanje savjeta ili uputstava kako da se izvrši prekršaj;  stavljanje učiniocu na raspolaganje sredstva za izvršenje prekršaja;  otklanjanje prepreka za izvršenje prekršaja;  unaprijed obećano prikrivanje prekršaja, učinioca, sredstva kojim je prekršaj učinjen, tragova prekršaja, ili predmeta koji su nastali izvršenjem prekršaja.

231. Prekršajne sankcije231. Prekršajne sankcije

Za prekršaj mogu se izreći samo od nadležnog organa za prekršaje, sljedeće sankcije: 1. Kazne, to je novčana kazna, s tim da je ranije bila za jedan prekršaj alternativno

propisana novčana kazna i kazna zatvora, ali tako da se mogla izreći samo jedna od njih. Svaki zakon o prekršajima utvrđuje visinu novčane kazne. Prema zakonima o prekršajima entiteta i BD BiH, kazna zatvora se više ne može izricati za prekršaj, a ako je zakonom propisana kazna zatvora kao alternativa novčanoj kazni, tada se izriče isključivo novčana kazna.

Sankcije koje se mogu izreći odgovornom licu za prekršaj po Zakonu o prekršajima BiH su: 1. Novčana kazna, 2. Uvjetna osuda, 3. Ukor i 4. Zaštitne mjere, dakle, kao i po Zakonu o prekršajima BiH iz 2004. godine.

Sada se mogu izreći i mjere kao posljedica odgovornosti za počinjeni prekršaj, a to su: 1. Oduzimanje imovinske koristi, 2. Obaveza naknade štete, 3. Kazneni poeni i 4. Lišavanje slobode radi naplate novčane kazne.

2. Ukor kao sankcija izriče se u izuzetno lakim slučajevima i kada su u pitanju maloljetni izvršioci prekršaja. Ukor je u pravilu alternativna kazna jer se izriče umjesto propisane kazne pod uslovom da postoje okolnosti koje u znatnoj mjeri umanjuju odgovornost učinioca, tako da se može očekivati da će se u buduće kloniti vršenja prekršaja i bez izricanja propisane kazne.

232. 3. Zaštitne mjere kao vrsta sankcije imaju svrhu da odstrane stanja ili okolnosti koje mogu uticati da učinilac ponovo vrši prekršaje. Zaštitne mjere mogu se propisati samo zakonom. Zakonima o prekršajima predviđene su slijedeće mjere: oduzimanje predmeta koji su bili upotrebljavani ili su bili namijenjeni za izvršenje prekršaja ili koji su nastali izvršenjem prekršaja, ako su svojina učinilaca; zabrana vršenja poziva, dužnosti ili samostalne djelatnosti koje se sastoji u privremenoj zabrani učinioca prekršaja da obavlja zanatsku ili neku drugu djelatnost za koju se izdaje dozvola nadležnog organa; zabrana upravljanja motornim vozilima sastoji se u zabrani upravljanja motornim vozilom određene vrste ili kategorije; udaljenje stranca sa teritorije entiteta izriče se onom strancu koji je kažnjen za prekršaj zbog koga je njegov daljnji boravak nepoželjan; obavezno liječenje alkoholičara i narkomana može se odrediti prema učiniocu koji se odao uživanju alkohola ili opojnih droga i zbog toga je učinio prekršaj, a postoji opasnost da će ponovo vršiti prekršaje.

4. Uvjetna osuda, kojom sud okrivljenom utvrđuje novčanu kaznu i/ili zaštitnu mjeru i istovrmeno određuje da se ona neće izvršiti, ako okrivljeni za vrijeme koje odredi sud, a koje ne može biti kraće od 6 mjeseci, ni duže od jedne godine (vrijeme provjeravanja) ne izvrši novi prekršaj, ili ispuni drugi uvjet koji mu odredi sud. Zaštitne mjere koje se izriću uz uslovnu osudu, obavezno se izvršavaju.

233. Odmjeravanje i ublažavanje kazne Opća pravila o odmjeravanju kazne su u osnovi ista kao i u krivičnom postupku, jer se kazna

odmjerava u propisanim granicama, uzimajući u obzir otežavajuće i olakšavajuće okolnosti, a naročito težinu učinjenog prekršaja i njegove posljedice, sve okolnosti pod kojima je prekršaj učinjen, stepen odgovornosti učinioca, raniji život, lične prilike, držanje učinioca poslije učinjenog prekršaja. Uzima se u obzir i imovno stanje učinioca, odnosno ekonomsko stanje pravnog lica.

Predviđeno je ublažavanje kazne kao mogućnost ublažavanja kazne odnosno njene zamjene blažom vrstom pod određenim zakonskim uslovima. Do ublažavanja može doći pod uslovom da prekršaji nisu prouzrokovali teže posljedice i da postoje takve olakšavajuće okolnosti koje ukazuju da će se sa blažom kaznom postići svrha kažnjavanja. Posebni slučajevi obustave postupka mogu doći u obzir kada se prekršaj sastoji u neispunjavanju propisane obaveze ili je prekršajem pričinjena imovinska šteta pod uslovom da je učinilac prije donošenja rješenja o prekršaju ispunio propisanu obavezu ili nadoknadio, odnosno otplatio pričinjenu štetu.

Sticaj prekršaja I u prekršajnom, kao i u krivičnom pravu, razlikuje se idealni i realni sticaj prekršaja. Idealni

sticaj postoji ako učinilac jednom radnjom povrijedi više raznih propisa, pa time i učini i više prekršaja, a realni kada učinilac sa više radnji učini više prekršaja. Bez obzira o kakvom se sticaju radi, nadležni organ pred kojim se vodi postupak, utvrđuje prethodnu kaznu za svaki prekršaj i izriče sve utvrđene kazne.

234. Zastarjelost U prekršajnom pravu razlikuju se dvije vrste zastarjelosti:       zastarjelost prava na pokretanje i vođenje prekršajnog postupka i       zastarjelost izvršenja izrečene kazne. U RS prekršajni postupak ne može se ni voditi ni pokrenuti: za prekršaje za koje je propisana novčana

kazna do 300KM ili kazna zatvora do 15 dana – kad protekne šest mjeseci od dana kada je prekršaj učinjen; za prekršaje za koje je propisana novčana kazna u iznosu većem od 300KM ili kazna zatvora u trajanju dužem od 15 dana, kada protekne jedna godina od dana kada je prekršaj učinjen. U F BiH prekršajni postupak ne može se voditi ako protekne jedna godina od dana kada je prekršaj učinjen. Rok zastarjelosti gonjenja za carinske, poreske, devizne, spoljnotrgovinske prekršaje i prekršaje protiv sigurnosti vazdušnog saobraćaja ne može biti duži od tri godine, kao i u drugim slučajevima određenim zakonom.

U BiH prekršajno gonjenje ne može se preduzeti kad od izvršenja prekršaja protekne: 1. Za novčanu kaznu do 3.000 KM, kad protekne jedna godina od izvršenja; 2. Za novčanu kaznu veću od 3.000 KM, kad proteknu 2 godine od izvršenja i 3. Za poreze, carine i sl. , mogu biti duži rokovi, ali ne duži od 3 godine.

Po Zakonu o prekršajima BiH, postoji i izvršenje zaštitne mjere javnog objavljivanja odluke u sredstvima javnog informiranja dostupnih na cijeloj teritoriji BiH. Kod prekida zastarjelosti koja nastaje svakom radnjom ovlaštenog organa, zastarjelot počinje ponovo teći, ali zastarjelost nastaje u svakom slučaju kada protekne dva puta vremena, koliko je za zastarjelost predviđeno zakonom.

Zastarjelost izvršenja zaštitne mjere nastupa ako od dana pravosnažnosti rješenja o prekršaju protekne jedna godina. Ovaj rok je tri godine za carinske, poreske, devizne, spoljnotrgovinske prekršaje i za prekršaje protiv sigurnosti vazdušnog saobraćaja.

235. Obavljanje poslova organa uprave u 235. Obavljanje poslova organa uprave u vezi sa ličnim statusom građanavezi sa ličnim statusom građana

U djelatnost organa uprave spada staranje o ličnom statusu građana, vođenja službenih evidencija o osnovnim elementima ličnog statusa građana, kao i vršenje upravnih ovlašćenja, posebno u vezi sa uspostavljanjem i mjenjanjem osnovnih elemenata ovog statusa.

Lično ime Lično ime u našem pozitivnom pravu spada u lična prava građana. Lično

ime je pravo, a služenje ličnim imenom je dužnost građanina naše zemlje. Prihvatamo mišljenje da se radi o jednom ličnom pravu sui generis, a kojim je građanin dužan da se služi u pravnom saobraćaju radi identifikacije. Lično ime djeteta, po pravilu, sporazumom određuju roditelji. Prezime dobija od jednog ili drugog roditelja ili oba. U slučaju da ne postignu saglasnost, lično ime djeteta određuje nadležni organ starateljstva, kao i djetetu čiji su roditelji nepoznati. Promjena ličnog imena maloljetnika uslijedit će na zahtjev oba roditelja ili usvojioca. U slučajevima kada se protiv građana vodi krivični postupak za krivična djela koja se gone po službenoj dužnosti, ili ako je u pitanju već osuđeno lice za takva djela, neće se odobravati promjena ličnog imena.

236. Državljanstvo Državljanstvo se promatra kao pravna cjelina ili kao pravni odnos. Državljanstvo kao pravna

cjelina predstavlja skup pravnih normi kojima se reguliraju odnosi državljanstva, a državljanstvo kao pravni odnos je odnos javnopravnog karaktera između fizičkog lica i suverene države na osnovu kojeg to lice ima status, na osnovu kojeg su mu, uz odgovarajuće obaveze, formalno-pravno dostupna sva građanska, politička i ekonomsko-socijalna prava u toj državi, bez obzira da li se nalazi na domaćoj ili stranoj teritoriji. Na osnovu ovih pravila određuje se da li je jedno lice državljanin te države, a ne neke druge. Na osnovu svojih propisa jedna država ne može određivati državljanstvo druge države određenom licu. U personalnim i realnim unijama ne postoji jedinstveno državljanstvo, već svaki od državljana ima posebno državljanstvo jedne od država koje se nalaze u sastavu unije. U federativnim državama postoji državljanstvo federacije i državljanstvo svake federalne jedinice. Jedno je uvijek primarno, a drugo sekundarno. U SAD primarno je državljanstvo federativne države.

Državljanski status Pravni odnosi i veze između određene države i pojedinca – fizičke osobe, polazeći od položaja

te osobe na teritoriji odnosne države, mogu se izraziti u svojstvu:       državljanina;       stranca tj. osobe koja ima strano državljanstvo ili       osobe bez državljanstva (apatridi).

237. U modernim državama, državljanstvo predstavlja pravni osnov za sticanje prvenstveno političkih a zatim u punom opsegu i svih drugi prava i sloboda. Funkcionalno državljanstvo odražava bitno izmijenjen odnos države i političkih institucija prema društvu i čovjeku. U tom smislu, državljanstvo se neminovno pojavljuje kao sastavni dio položaja svih osoba koje žive na području određene države, kako državljana, tako i stranaca u širem smislu riječi. Uvodno je državljanstvo označeno kao specifična pravna veza koja povezuje pojedinca uz državu i njen pravni poredak, dajući mu tako pravni status državljanina. Radi se o statusu koji ima specifičan sadržaj i sastoji se od zakonom, a ne voljom subjekata, dodjeljenih prava i nametnutih obaveza.

Pravna veza između pojedinaca i države uspostavlja se izvorno, a osobnost kao karakteristika državljanstva znači da država svoja suverena prava može vršiti nezavisno od teritorije na kojoj se pojedinac nalazi, npr. načelo porijekla – podrazumijeva da dijete stiče državljanstvo svojih roditelja bez obzira gdje je rođeno i gdje ono ili njegovi roditelji žive. Efektivnost, predstavlja karakteristiku državljanstva koja zahtjeva usku povezanost činjeničnih i pravnih okolnosti sa državljanstvom, odnosno izražava se u zahtjevu da se državljanska veza mora temeljiti na efektivnoj vezi između pojedinca i države o čijem se državljanstvu radi. U slučaju nepostojanja te veze, formalna državljanska veza nema pravnu relevantnost. Ova karakteristika ima posebno značenje kod postojanja višestrukog državljanstva. I konačno, obilježje isključivosti zasniva se na stanovištu da svaka osoba treba da ima ne samo jedno državljanstvo, već i da to državljanstvo treba da bude njeno jedino državljanstvo. Međutim, raznolikost pravila o državljanstvu dovode do situacija da jedna osoba postaje državljanin dvije ili više država.

Uz shvatanje državljanstva na izložen način mogu se izdvojiti tri vrste odnosa koji se uspostavljaju na osnovu pripadnosti pojedinaca određenoj državi:

1. država nosi i daje državljanstvo; 2. pojedinac prima i ima državljanstvo i 3. priroda veze između pojedinca i države – pravna priroda državljanstva.

238. Državljanstvo Bosne i Hercegovine238. Državljanstvo Bosne i Hercegovine

U skladu sa ustavnim načelima o jedinstvenom državljanstvu BiH, Bosna i Hercegovina je svojim zakonom uredila državljanstvo BiH. Osim tog državljanstva postoji i državljanstvo entiteta, koje se uređuje entitetskim zakonima. U našem pravnom sistemu pravne izvore za materiju o državljanstvu predstavljaju: ustavne odredbe o državljanstvu, Zakon o državljanstvu BiH, entitetski zakoni i podzakonski propisi koji se donose na osnovu ovih zakona, kao i međunarodni ugovori i konvencije koje je naša zemlja ratificirala, ili prihvatila osnovu sukcesije.

Propisi o državljanstvu BiH su: 1. Zakon o državljanstvu BiH, koji je prvo nametnuo Visoki predstavnik, a potom donesen od Skupštine BiH (Službeni glasnik BiH br. 4/97, 13/97, 41/02, 6/03 i 14/03); 2. Zakon o državljanstvu FBiH (Sl. novine FBiH, br. 43/01 i 22/09); 3. Zakon o državljanstvu RS (Službeni glasnik RS, br. 35/99, 17/00, 64/05, 58/09 i 18/10); 4. Uredba sa zakonskom snagom o državljanstvu RBiH (Sl. list RBiH, br. 18/92); 5. Uputstvo o načini vođenja postupka sticanja i prestanka državljanstva FBiH i vođenje evidencije tog državljanstva (Sl. novine FBiH, br. 8/02); 6. Pravilnik o vođenju Knjige državljana FBiH za lica koja su rođena na teritoriji RS (Sl. novine FBiH, br. 46/03).

Državljanstvo kao pravni odnos fizičkog lica i suverene države nastaje na osnovu određenih načina sticanja, koji mogu biti dvojaki: osnovni i ostali (dopunski) načini sticanja državljanstva.

239. Osnovni načini sticanja državljanstva BiH Osnovni načini sticanja državljanstva su svi oni na osnovu kojih se stiče državljastvo već u momentu

rođenja i to od strane većine stanovnika jedne zemlje. To su takvi načini u pojedinim zemljama kada se državljanstvo stiče prema državljanstvu oca, a u drugim prema državljanstvu oba roditelja, kao i slučajevi kada se državljanstvo određuje prema području gdje je lice rođeno. Ovi načini sticanja državljanstva nisu prihvaćeni ni u jednom zakonodavstvu u čistom obliku. Zbog toga dolazi do kombiniranja, jer se pored osnovnih javljaju i dopunski osnovi sticanja državljanstva.

Državljanstvo BiH može se steći na pet osnovnih načina: 1. porijeklom; 2. rođenjem na teritoriji BiH; 3. usvajanjem; 4. prirođenjem – naturalizacijom i 5. putem međunarodnih ugovora.

1) Sticanje državljanstva porijeklom je dominantan način sticanja državljanstva BiH. Po ovom osnovu dijete stiče državljanstvo BiH:

      ako su oba roditelja u trenutku rođenja državljani BiH, bez obzira na mjesto njegovog rođenja;       ako mu je jedan roditelj u trenutku rođenja državljanin BiH, a rođeno je u BiH;       ako mu je jedan roditelj u trenutku rođenja državljanin BiH, a dijete rođeno u inostranstvu, te ako bi ono tada bilo lice bez državljanstva;      dijete rođeno u inozemstvu, čiji je jedan roditelj bio državljanin BiH u vrijeme djetetovog rođenja, pod uslovom da do vremena kada napuni 23 godine bude registrirano u inozemstvu u našim diplomatsko-konzularnim predstavništvima ili u BiH i da ima stalno mjesto boravka na teritoriji BiH.

240. 2) Sticanje državljanstva rođenjem na teritoriji BiH kao jedan od osnovnih načina sticanja državljanstva BiH primjenjuje se na slučaj kada je dijete rođeno ili nađeno na teritoriji BiH, ako su mu oba roditelja nepoznata ili su nepoznatog državljanstva ili su bez državljanstva. Radi se o presumpciji državljanstva BiH po isključivom teritorjalnom principu (ius soli) gdje je dijete rođeno, odnosno nađeno. Međutim takvom djetetu prestat će državljanstvo BiH, ako se do navršene 14. godine života utvrdi da su mu roditelji strani državljani i po tom osnovu dobije državljanstvo.

3) Osnov sticanja usvojenjem odnosi se na dijete mlađe od 18 godina koje je u potpunosti usvojio državljanin BiH nakon stupanja na snagu Dejtonskog ustava.

4) Prirođenje (naturalizacija) je osnov sticanja državljanstva za strance. Stranac može steći državljanstvo ako ispuni zakonom predviđene uslove. Ako stranac želi da se primi u državljanstvo BiH mora podnijeti zahtjev nadležnom organu i dokaze o ispunjavanju uslova koje može priložiti uz zahtjev.

Za prirođenje su predviđeni slijedeći uslovi koje treba da ispunjava zainteresirani stranac: 1. da je navršio 18 godina; 2. da ima prijavljeno stalno mjesto boravka na teritoriji BiH najmanje 8 godina prije podnošenja zahtjeva; 3. da poznaje jedan od jezika ustavotvornih naroda BiH; 4. da mu nije izrečena mjera sigurnosti protjerivanja stranaca iz zemlje ili zaštitna mjera udaljavanja stranaca sa teritorije BiH od strane organa čiji je legalitet uspostavljen Dejtonskim ustavom i da je ova odluka još uvijek na snazi; 5. da nije osuđivan na izdržavanje kazne za krivična djela sa predumišljajem na duže od tri godine u periodu od osam godina od podnošenja zahtjeva; 6. da se odrekne ili na drugi način izgubi svoje ranije državljanstvo, nakon sticanja BiH državljanstva, osim ako bilateralnim sporazumom odobrenim od strane Parlamenta BiH nije drugačije određeno. Odricanje ili gubitak ranijeg državljanstva neće se zahtjevati ako ovo nije dozvoljeno ili se ne može razumno zahtjevati.

241. Osim ovog redovnog prirođenja predviđeno je sticanje državljanstva olakšanom naturalizacijom. Prirođenje pod povoljnijim uslovima odnosi se na više grupa lica. Prvu grupu čine bračni drugovi državljana BiH. To su stranci koji državljanstvo BiH mogu steći pod slijedećim uslovima:

da je brak trajao najmanje pet godina prije podnošenja zahtjeva i da još uvijek traje u momentu podnošenja zahtjeva;

da se odrekne ili na drugi način izgubi ranije državljanstvo nakon sticanja BiH državljanstva, osim ako to nije drukčije riješeno bilateralnim sporazumom, kao i za druge strance. Odustajanje ili prestanak ranijeg državljanstva neće se zahtjevati ako to nije dopušteno ili se ne može razumno zahtjevati i

da ima stalno mjesto boravka najmanje u posljednje tri godine na teritoriji BiH. Druga grupa lica sastoji se od maloljetnika čiji je jedan roditelj stekao državljanstvo BiH. Ova lica

imaju pravo da dobiju državljanstvo BiH, ako stalno borave na teritoriji BiH. Roditelj također može tražiti sticanje državljanstva u ime maloljetnog djeteta. Ako je dijete starije od 14 godina zahtjeva se njegov pristanak. Posebno je predviđeno da emigranti koji su se vratili u BiH kao i njihovi potomci prve i druge generacije mogu sticati državljanstvo po sistemu redovne naturalizacije, iako nisu prijavili stalno mjesto boravka i nisu se odrekli niti izgubili svoje ranije državljanstvo. Pod istim uslovima pod kojima mogu steći državljanstvo BiH naši emigranti, državljanstvo mogu steći i ona lica koja se smatraju da su od naročite koristi za BiH.

5) Sticanje državljanstva po osnovu međunarodnog ugovora je poseban, specifičan način sticanja državljanstva BiH. Postoji zakonska mogućnost, da se i po međunarodnim ugovorima može steći državljanstvo BiH, s tim što ti ugovori moraju proći odgovarajuću proceduru zaključivanja i ratifikacije kako bi mogli postati pravno valjani.

242. Prestanak, odnosno gubitak državljanstva 242. Prestanak, odnosno gubitak državljanstva BiHBiH

Državljanstvo kao pravni odnos nije uvijek stalna i neraskidiva veza između državljanina i određene države. Kao takva društvena pojava, ono je i relativnog karaktera. Iako je javnopravnog karaktera, pa u skladu s tim djeluje erga omnes, ono djeluje i između subjekata, tj. inter partes. Baš ova nova karakteristika – relativnost, omogućila je da i državljanstvo kao pravni odnos sui generis prestane pod uslovima utvrđenim zakonom. Do prestanka državljanstva BiH dolazi: 1. po sili zakona, 2. odricanjem, 3. otpustom, 4. oduzimanjem i 5. po međunarodnim ugovorima.

1. Prestanak državljanstva po sili zakona svodi se na slučaj kada državljanin BiH stekne državljanstvo druge države. Ovaj osnov prestanka neće se primjeniti samo u slučaju da je bilateralnim ugovorom BiH i te države predviđeno dvojno državljanstvo. Državljanstvo BiH prestaje i djetetu, ako nakon potpunog usvajanja stekne državljanstvo druge države.

2. Odricanje od državljanstva BiH kao način prestanka državljanstva BiH počiva na volji određenog lica. Ono se javlja u dva slučaja. Prvi slučaj odnosi se na onog punoljetnog građanina BiH koji je i rođen i živi u inozemstvu, a ima i strano državljanstvo. To su lica sa dvojnim državljanstvom. Ona se mogu do 25 godine života odreći državljanstva BiH bez ikakvih uslova. Drugi slučaj odnosi se na djecu koja žive u inozemstvu i imaju državljanstvo druge države. Zahtjev podnose oba roditelja ili jedan roditelj, odnosno staratelj, ako je prestalo roditeljsko pravo. Ako je dijete starije od 14 godina, zahtjeva se i u ovom slučaju njegov pristanak.

243. Odluka o odricanju može biti poništena na zahtjev zainteresiranog lica, a koje je napustilo BiH, ako to lice još nije steklo strano državljanstvo u vremenskom periodu od jedne godine od dana kada je izgubilo državljanstvo BiH odricanjem.

3. Otpust iz državljanstva BiH je takav način prestanka državljanstva u kome je bitna želja lica i ispunjavanje zakonskih uslova za ispunjenje te želje. To je antipod prirođenju. Djetetu mlađem od 18 godima koje je steklo ili kojem je zagarantirano sticanje državljanstva druge države i koje još uvijek živi na teritoriji BiH, prestaje državljanstvo BiH otpustom na zahtjev oba ili jednog roditelja, odnosno staratelja ili usvojioca. I za podnošenje zahtjeva za djecu stariju od 14 godina traži se njihov pristanak.

4. Oduzimanje državljanstva BiH kao način prestanka državljanstva karakterizira to da do njegovog korišćenja dolazi nakon ispunjavanja zakonom utvrđenih uslova i donošenjem upravnog akta nadležnog organa. Polazeći od međunarodnog prava u kome se ovaj način prestanka državljanstva posebno restriktivno tumači i shvata, i u našem pravu on se izuzetno primjenjuje.

244. Ovaj osnov prestanka državljanstva BiH primjenjuje se u sljedećim slučajevima: ako je državljanstvo BiH stečeno pomoću prevara, lažnih informacija ili skrivanjem bilo

koje relevantne činjenice, koja se može odnositi na podnosioca zahtjeva; kada državljanin BiH vrši dobrovoljno službu u stranim vojnim snagama uprkos pravne

zabrane takve službe; kada je državljanstvo BiH stečeno nakon stupanja na snagu Zakona o državljanstvu BiH,

bez ispunjavanja njime utvrđenih uslova; kada je državljanin osuđen pravomoćnom presudom suda u ili van BiH za radnje kojima se

narušava ustavni poredak i sigurnost BiH, ili kada je osuđen radi članstva u kakvoj organizaciji pod uslovom da to šteti vitalnim interesima države;

ako je državljanin osuđen pravomoćnom presudom u ili van BiH za krijumčarenje oružja, eksploziva, radioaktivnih materija, narkotika ili ilegalni prevoz opasnih sredstava, ilegalni ulazak, ostanak ili izlazak iz BiH pojedinca ili grupe, ako organizira ili učestvuje u trgovini ljudima pod uslovom da to šteti vitalnim interesima države i

kada je državljanin osuđen pravomoćnom presudom u ili van BiH za krivično djelo koje proizilazi iz aktivnosti navedena u ova dva zadnja slučaja, a što ozbiljno šteti vitalnim interesima BiH.

5. Prestanak državljanstva BiH po međunarodnim ugovorima je, kao i kod sticanja državljanstva, jedna od zakonskih mogućnosti prestanka državljanstva.

245. Državljanstvo entiteta BiH245. Državljanstvo entiteta BiH

Državljanstvo entiteta BiH stiče se, kao i državljanstvo BiH, na pet načina:       porijeklom,       rođenjem na teritoriji entiteta,       usvajanjem,       prirođenjem odnosno naturalizacijom i       putem međunarodnog sporazuma. Ovi osnovi su zakonski i, u pravilu, razrađeni su kao i osnovi za sticanje

državljanstva BiH, s tim što je naglašen prvi i drugi osnov, odnosno oni osnovi koji su neposredno ili posredno vezani za teritoriju entiteta.

Također su i osnovi prestanka entitetskog državljanstva istovjetni osnovima prestanka državljanstva BiH. To znači da i državljanstvo entiteta prestaje:

     po sili zakona,      odricanjem,      otpustom,      oduzimanjem i      po međunarodnim ugovorima.

246. Odnos između državljanstva BiH i 246. Odnos između državljanstva BiH i državljanstva entitetadržavljanstva entiteta

Osnovni je princip da sva lica koja imaju državljanstvo u skladu sa Zakonom o državljanstvu BiH, imaju istovremeno i državljanstvo jednog od entiteta.

Drugi princip je da sve odluke o sticanju i prestanku državljanstva koje donose organi vlasti entiteta, odnosno BiH moraju se donijeti u skladu sa predviđenim procedurama iz Zakona o državljanstvu BiH.

Posebno je predviđeno da ona lica koja izgube državljanstvo jednog od entiteta, a ne steknu državljanstvo drugog entiteta, gube i državljanstvo BiH.

I obratno, lice koje izgubi državljanstvo BiH, istovremeno gubi i državljanstvo entiteta.

U slučaju da roditelji ili usvojioci u trenutku rođenja djeteta imaju državljanstvo različitih entiteta, dijete stiče državljanstvo entiteta roditelja ili usvojioca koji ima BiH državljanstvo.

247. U slučaju da roditelji ili usvojioci imaju državljanstvo različitih entiteta, dijete će:

steći državljanstvo onog entiteta u kojem je rođeno ili ako je rođeno u inozemstvu, stiče se državljanstvo onog entiteta o kojem se

roditelji dogovore, a ako se dogovor ne postigne dijete će steči, u slučaju sticanja državljanstva porijeklom, državljanstvo entiteta roditelja koji ga je upisao u diplomatsko konzularnom predstavništvu BiH u matičnu knjigu rođenih.

Dijete koje stiče državljanstvo rođenjem na teritoriji BiH stiče državljanstvo entiteta u kojem je rođeno ili nađeno.

U slučaju promjene prebivališta sa teritorije jednog entiteta na teritoriju drugog entiteta, državljanstvo entiteta se također mijenja pod uslovom da to dijete želi.

Međutim, međusobni odnos državljanstva BiH i njenih entiteta nužno je šire sagledavati. To se pitanje, u pravilu, postavlja kada se radi o federativnim državama. Ono je prisutno i u našoj BiH kao specifičnoj federalnoj državi. Državljanstvo BiH kao takvo ima pretežan značaj u međunarodnim odnosima za ostvarivanje određenih prava i dužnosti državljana BiH, a i za određena prava i dužnosti države BiH.

248. Nadležnost i postupak u stvarima 248. Nadležnost i postupak u stvarima državljanstvadržavljanstva

Predviđena je zakonska pretpostavka o prvostepenoj nadležnosti u korist Ministarstva civilnih poslova u svim stvarima državljanstva, ukoliko nije izričito predviđena nadležnost entitetskih vlasti. Odluke o sticanju, odnosno prestanku državljanstva BiH donosi Ministarstvo civilnih poslova. Kompetentni organi vlasti, odnosno nadležna monistarstva entiteta donose odluke o stvarima državljanstva u sljedećim slučajevima: 1. u stvarima sticanja državljanstva po svim osnovama i 2. u stvarima prestanka državljanstva otpustom i odricanjem.

Vijeće ministara BiH javlja se izuzetno u postupku odlučivanja o stvarima državljanstva. To su, zapravo, samo slučajevi kada stranac može steći državljanstvo BiH naturalizacijom odnosno prirođenjem, iako ne ispunjava sve Zakonom predviđene uslove( nema stalnog mjesta boravka, niti se odriće svog državljanstva), s obzirom da se konkretno lice smatra da je od naročite koristi za BIH. Zainteresirana lica za sticanje, odricanje ili otpust iz državljanstva BiH neposredno podnose zahtjeve nadležnim organima. Nadležni organi dužni su riješiti zahtjev u periodu od 60 dana od dana prijema. Ukoliko donesu odluke, odnosno rješenja o odbijanju zahtjeva za sticanje ili otpust, odnosno oduzimanje državljanstva, takvi akti moraju biti obrazloženi, odnosno moraju sadržavati razloge u pisanoj formi. Zainteresirana lica mogu pokrenuti upravni spor protiv odluke o odbijanju prijave za sticanje ili otpust ili odluke da se oduzme državljanstvo.

249. Pored predviđanja sudske kontrole upravnih prvostepenih akata donesenih u stvarima državljanstva, uspostavljen je poseban sistem kontrole prvostepenih akata koje su donijeli entitetski organi.

Neovisno od odluke o sticanju ili prestanku državljanstva BiH koju donosi Ministarstvo civilnih poslova BiH, ili odluke koju donose kompetentne vlasti u entitetima BiH, Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o državljanstvu BiH iz 2005. godine, osnovana je Državna komisija za reviziju svih odluka o naturalizaciji stranih državljana nakon 6.4.1992., a prije 1.1.2006. Komisiju je činilo 9 članova: 2 Bošnjaka, 2 Srbina, 2 Hrvata i 3 osobe koje nisu državljani BiH, ali nisu bili ni iz susjednih nam država. Mandat Komisije je bio godinu dana od njenog konstituiranja i ona je obavila svoj posao.

Posebni sistem kontrole državljanstva sastoji se: a.) u obavezi dostavljanja prvostepenih odluka entitetskih organa koje se odnose na sticanje državljanstva

naturalizacijom i olakšanom naturalizacijom, kao i odluke o prestanku državljanstva BiH po osnovu otpusta i oduzimanja državljanstva od strane Ministarstva civilnih poslova BiH u roku od tri sedmice od dana donošenja odluke, zatim;

b.) Ministarstvo ima pravo da ocijeni da nisu ispunjeni uslovi za donošenje odluke. U tom slučaju, prvostepeni organi, odnosno entitetski organi ponovo razmatraju konkretnu upravnu stvar. Dakle, u pitanju je posebno preispitivanje prvostepenih entitetskih odluka u stvarima državljanstva i to po službenoj dužnosti, te;

c.) Ukoliko kompetentne vlasti entiteta u ponovnom razmatranju ostanu pri prvobitnoj odluci, tada se cijeli slučaj mora uputiti Ustavnom sudu BiH da on u okviru svoje jurisdikcije donese konačnu odluku.

250. Poseban osvrt na dvojno 250. Poseban osvrt na dvojno državljanstvodržavljanstvo

Državljanske veze, u državnopravnim porecima modernih zemalja vezuju se za jednog pojedinca i jednu državu. Međutim, u međunarodnoj praksi, zbog raznolikosti pravila o sticanju i gubitku državljanstva, dolazi do situacija da pojedinac može biti državljanin dvije ili čak više država.U tom smislu govorimo o dvojnom ili višestrukom državljanstvu.

U vezi sa pojavama dvojnog ili višestrukog državljanstva razlikuju se dvije vrste situacija: 1. kada se radi o domaćem državljaninu koji ima istovremeno i strano državljanstvo; 2. kada se radi o strancu, koji ima istodobno dva ili više stranih državljanstava.

Polazeći od činjenica da dvostruko državljanstvo pogoduje pravnoj nesigurnosti, posebno dovodeći do sukoba zakona, a osloncem na relevantne međunarodno – pravne standarde u ovoj oblasti, može se zaključiti da moderna zakonodavstva o državljanstvu u cilju razrješavanja eventualnog sukoba državljanstva, prihvačaju slijedeća načela kao kolizijska pravila: 1. načelo isključivosti državljanstva date države, u situaciji kada domaći državljanin, ima i državljanstvo neke druge države; 2. načelo efektivnog državljanstva, u situacijama kada lice ima dva ili više državljanstva, treba primjeniti „pravo one države s kojim je osobno najuže povezan“. U žiži interesiranja pravne i političke teorije i prakse, neposredno se istiće uvođenje „građanstva Evropske unije“. Što se tiče naše države, Dejtonskim ustavom je proklamirano da državljani BiH mogu imati i državljanstvo druge države, pod uslovom da postoji između njih bilateralni ugovor.

251. Evidencija o ličnom statusu građana251. Evidencija o ličnom statusu građana

Vođenje evidencije o ličnom statusu građana spada u djelokrug organa uprave. Ova je materija takvog značaja da se regulira zakonom i podzakonskim propisima. Pod evidencijama o ličnom imenu podrazumjevamo: 1. matične knjige i 2. evidencije o državljanstvu.

MATIČNE KNJIGE U matične knjige kao javne knjige upisuju se lična stanja građana, a ta stanja odnose se na:

rođenje, vjenčanje i smrt, pa u skladu stim uvedene su i tri vrste matičnih knjiga: 1.) matična knjiga rođenih, 2.) matična knjiga vjenčanih i c.) matična knjiga umrlih. Ove knjige su jedinstvene za svaki entitet – ponaosob. Upisi o rođenju, braku i smrti su tzv. osnovni upis, a svi ostali upisi su naknadni upisi.

MATIČNA KNJIGA ROĐENIH U ovu matičnu knjigu upisuju se činjenica rođenja sa sljedećim podacima: ime i prezime, spol djeteta, dan, mjesec, godina, sat i mjesto rođenja i državljanstvo, kao i

datum i mjesto rođenja roditelja djeteta, državljanstvo, prebivalište i adresa stana. U RS upisuje se i nacionalnost i vjeroispovjest. U matičnu knjigu rođenih naknadno se upisuje: priznanje i utvrđivanje očinstva i materinstva, pozakonjenje, usvojenje, prestanak usvojenja, starateljstvo i prestanak starateljstva, zaključenje, prestanak i poništenje braka i oglašavanje braka nepostojećim, promjena imena i prezimena djeteta, kao i roditelja, odnosno staraoca, promjena državljanstva, smrt i proglašenje umrlog, produženje i prestanak produženja roditeljskog prava i drugi podaci utvrđeni zakonom.

252. MATIČNA KNJIGA VJENČANIH U matičnu knjigu vjenčanih upisuje se činjenica zaključenja braka, kao i podaci: ime i

prezime, dan, mjesec, godina i mjesto rođenja, državljanstvo, prebivalište i adresa stana bračnih drugova, dan, mjesec, godina i mjesto zaključenja braka i izjave bračnih drugova o njihovom prezimenu.

MATIČNA KNJIGA UMRLIH U matičnu knjigu umrlih osim činjenice smrti, upisuju se i sljedeći podaci: Ime i prezime umrlog, njegovo prezime prije zaključenja braka, spol, dan, mjesec,

godina, sat i mjesto smrti, dan, mjesec, godina i mjesto rođenja, bračno stanje, državljanstvo, prebivalište i adresa stana.

VOĐENJE MATIČNIH KNJIGA Matične knjige vode se u dva primjerka, tako da je prvi izvorni, a drugi primjerak je

prepis ili ovjerena fotokopija prvog primjerka – izvornika. Drugi primjerak uvijek se čuva odvojeno od izvornika. U slučaju da izvornik bude

uništen ili oštećen, autentičnost upisa dokazuje se drugim primjerkom matičnih knjiga. Osim ovih organa, odnosno službi matične knjige o ličnim stanjima državljana BiH u

inozemstvu vode diplomatska i konzularna predstavništva BiH.

253. EVIDENCIJE O DRŽAVLJANSTVU I NJEGOVO DOKAZIVANJE Dejtonskim ustavom predviđeno je postojanje centralnog registra svih pasoša koje izdaju entiteti i

organi vlasti BiH. Evidencije o državljanstvu entiteta vode se u matičnim knjigama rođenih, koje se vode na teritoriji entiteta, odnosno u diplomatskim i konzularnim predstavništvima BiH. Državljanstvo BiH i državljanstvo entiteta dokazuje se uvjerenjem o državljanstvu ili pasošem BiH. Uvjerenje o državljanstvu izdaje organ koji vodi matične knjige rođenih.Nadležni organi u entitetima dužni su u pojedinačnim slučajevima o državljanstvu dostavljati Ministarstvu civilnih poslova tražene informacije iz matičnih knjiga rođenih.Matične evidencije i izvodi iz njih imaju svojstvo javnih evidencija, odnosno javnih isprava.

MATIČNI BROJ GRAĐANA: Materija o jedinstvenom matičnom broju građana uređena je sa dva zakona. Bivšim saveznim zakonom utvrđen je oblik i način obrazovanja jedinstvenog matičnog broja građana, kao i obaveza korištenja matičnog broja u radu organa i organizacija, koji na osnovu zakona, evidentiraju podatke o građanima u oblasti društvenog života koji su od interesa za cijelu zemlju. Drugim zakonom bliže su uređena materijalna i procesna pitanja vezana za jedinstveni matični broj. Jedinstveni matični broj je individualna i neponovljiva identifikaciona oznaka za svakog građanina u BiH. On se sastoji od trinaest cifara, svrstanih u šest grupa i to: 1. grupa - dan rođenja(dvije cifre); 2. grupa - mjesec rođenja(dvije cifre); 3. grupa - godina rođenja(tri cifre); 4. grupa – broj registra(dvije cifre); 5. grupa – kombinacija spola i rednog broja za lica rođena istog dana (tri cifre); 6. grupa – kontrolni broj(jedna cifra). U BiH određeno je deset registracionih područja. Matični broj određuje općinski organ za unutarnje poslove prema mjestu prebivališta, a za novorođeno dijete prema mjestu rođenja. Jedinstvena evidencija o određenim matičnim brojevima treba da se vodi i na nivou entiteta i na nivou BiH. U našoj zemlji postoji jedinstvena evidencija o građanima, koja se sve više korist, sa tendencijom da ovo bude jedini izvor.

254. UPRAVNOPRAVNA 254. UPRAVNOPRAVNA OGRANIČENJA VLASNIŠTVAOGRANIČENJA VLASNIŠTVA

Upravnopravno ograničenje vlasništva je vršenje uprave u kojem dolazi do ograničenja raspolaganja dobrima u svojini građana ili pravnih lica, pa i do gubitka svojine nad njima. Ograničenje svojine se vrši u društvenom interesu primjenom odgovarajućih upravnih ovlaštenja.

U osnovne oblike upravnog ograničenja svojine građana ili pravnih lica, spada: 1. EKSPROPRIJACIJA 2. REKVIZICIJA 3. ARODANCIJA i 4. KOMASACIJA

EKSPROPRIJACIJA Eksproprijacija je jedan od načina sticanja svojine pomoću kojeg država snagom

svoga autoriteta oduzima ili ograničava imovinska prava određenih subjekata u svoju korist ili u korist nekog drugog subjekta.

Svetost i nepovredivost privatne svojine je osnovni princip. Ideja o nepovredivosti privatne svojine je ograničavala mogućnost sprovođenja eskproprijacije. Vremenom je došlo do njenog šireg korištenja. To je posljedica potrebe za stvaranjem osnovnih – prostornih pretpostavki za urbani i drugi razvoj savremenih zemalja. Sprovođenje eksproprijacije uređuje se zakonom u skladu sa ustavnim načelima.

Eksproprijacija je uvijek zahvat u imovinska prava pojedinca ili pravnog lica. Ona se aktom organa državne vlasti oduzimaju ili ograničavaju pod zakonskim uslovima. To je derivativni način sticanja svojine u kojem odlučujuću ulogu ima upravni akt.

255. U slučaju postojanja evidentnog interesa države ili drugih subjekata navedenih u zakonu za nekom nekretninom, taj interes se može ostvariti po načelima građanskog prava (kupovina, zamjena) ili sprovođenjem eksproprijacije.

Ovom drugom načinu pribjegava se iz razloga što ne može doći do sporazuma ili pak zbog neumjerenih, društveno neprihvatljivih uslova. Do eksproprijacije može doći i iz drugih razloga. Osnovno je, da se ocijeni koji će se način primjeniti za uspostavljanje novog vlasničkog odnosa na nekoj nekretnini u rukama javne vlasti odnosno korisnika eksproprijacije.

U našem ranijem pravnom sistemu eksproprijacije je normativno regulirana prvi put još 1947.godine u skladu sa Ustavom FNR Jugoslavije iz 1946.godine. U bivšoj SR BiH prvi Zakon o eksproprijaciji donesen je 1972.godine.

Danas, Federacija BiH je donijela Zakon o eksproprijaciji 2007. godine (Sl. novine FBiH, br. 70/07), Republika Srpska je ovaj zakon donijela 2006. godine, a Brčko Distrikt BiH je Zakon o eksproprijaciji donio 2004. godine.

256. Predmet i svrha eksproprijacije256. Predmet i svrha eksproprijacije

Predmet eksproprijacije mogu biti samo nepokretnosti u svojini građana, pravnih lica i građansko – pravnih lica (zadužbine – vjerske i svjetovne, vjerske zajednice i njihove ustanove i udruženja građana). Predmet eksproprijacije mogu biti nepokretnosti naših državljana, ali i stranih državljana čije se nepokretnosti nalaze na teritoriji BiH. Ista je situacija i sa stranim ogranizacijama, jer one imaju status građanskopravnih lica. Ne mogu se eksproprisati nepokretnosti stranih država, njihovih predstavništava i međunarodnih organizacija, jer ovi subjekti uživaju eksteritorijalnost. Nepokretnost u državnoj svojini ne može biti predmet eksproprijacije. Ako je u općem interesu potrebno izgraditi objekat ili izvoditi druge radove na zemljištu u državnoj svojini, u takvim slučajevima predviđena je zakonska mogućnost oduzimanja, ograničenja i prenosa prva na nepokretnost u državnoj svojini, sa jednog pravnog lica na drugo pravno lice.

Svrha eksproprijacije je izgradnja privrednih, stambenih, komunalnih, zdravstvenih, prosvjetnih i kulturnih objekata, objekata odbrane, uprave i drugih objekata od općeg interesa. Eksproprijacija se može izvršiti: npr. radi istraživanja rudnog i drugog blaga u utrobi zemlje. Nepokretnost se ne može eksproprisati u svrhu poljoprivredne obrade, što se ne odnosi na eksproprijaciju bilo kojeg zemljišta radi proizvodnje hrane za potrebe industrijskih farmi (peradarskih, stočarskih i dr.). Eksproprijacija se može vršiti u korist entiteta, BD BiH, a u FBiH i za potrebe kantona. Može biti i za potrebe: grada, općine, javnih preduzeća i javnih ustanova, ako zakonom nije drugačije uređeno.

257. Korisnici eksproprijacije257. Korisnici eksproprijacije

Svojstvo korisnika eksproprijacije mogu imati: -   političko – teritorijalne zajednice, -   mjesne zajednice, -   preduzeća, -   fondovi i fondacije, -  druge organizacije i zajednice (banke, privredne komore i dr.) Izuzetno, eksproprijacijom se može ustanoviti služnost u korist građana radi

postavljanja vodovodnih i kanalizacionih cijevi, električnih i telefonskih kablova, gasovoda i u drugim slučajevima uređenim zakonom.

Potpuna eksproprijacija može se vršiti za potrebe navedenih pravnih lica (korisnika eksproprijacije), a ne može za potrebe građansko – pravnih lica i građana. Samo se izuzetno eksproprijacijom može ustanoviti službenost u korist građana, i to ako je zakonom predviđeno.

Dakle, eksproprijacijom nekretnina postaje vlasništvo korisnika eksproprijacije (potpuna eksproprijacija), osim u slučaju ako eksproprisana nekretnina dobiva status dobra od općeg interesa.

258. Vrste eksproprijacije258. Vrste eksproprijacije

Iz zakonskih odredbi o eksproprijacije treba razlikovati: potpunu eksproprijaciju od nepotpune eksproprijacije nepokretnosti.

1. Potpunom eksproprijacijom nekretnina postaje vlasništvo korisnika eksproprijacije, osim u slučaju kada nepokretnost postaje državna svojina, odnosno kada se takve nepokretnosti koriste u svrhu općeg interesa, radi čega je i izvršena eksproprijacija. Nepokretnost koja je predmet eksproprijacije postaje državna svojina u općem interesu danom pravomoćnoti rješenja o eksproprijaciji.

Potpuna eksproprijacija zemljišta obuhvata i zgradu i druge građevinske objekte koji se na njemu nalaze.

2. Nepotpuna eksproprijacija je takav institut čijom primjenom ne dolazi do promjene svojine na eksproprisanoj nepokretnosti, nego ona samo dovodi do ograničenja. Svojinu ima i dalje vlasnik, ali se prava vlasnika na nepokretnosti koja je predmet nepotpune eksproprijacije ograničavaju ustanovljenjem službenosti ili zakupa u korist predlagača eksproprijacije.

259. Eksproprijacijom se može ustanoviti i služnost na zemljištu i zgradi, kao i zakup na zemljištu na određeno vrijeme. Zakup se može ustanoviti samo na ograničeno vrijeme, a najviše do 5 godina u svrhu istraživanja, rudnog i drugog blaga, korištenje kamenoloma, vađenje gline, pijeska i šljunka.

Nosilac prava službenosti ili zakupa je korisnik eksproprijacije, a kao što je već navedeno, izuzetno, eksproprijacijom se može ustanoviti služnost u korist građanina, ako je to zakonom predviđeno.

Predviđen je i institut privremenog zauzimanja zamljišta, koji je sličan nepotpunoj eksproprijaciji, jer se može koristiti kao i eksproprijacija samo kada je to potrebno da posluži izgradnji objekata ili za izvođenje drugih radova od općeg interesa, kao što je smještaj radnika, materijala, mašina i sl. Kao i kod nepotpune eksproprijacije, i kod privremenog zauzimanja zemljišta, ne dolazi do mijenjanja vlasničkih odnosa, ali je kod nepotpune eksproprijacije ustanovljenja služnosti trajno, a privremeno zauzimanje traje ograničeno vrijeme. Osim toga, služnost se može ustanoviti kako na zemljištu, tako i na zgradi, a privremeno se može zauzeti samo zemljište.

260. Postupak eksproprijacije i utvrđivanje 260. Postupak eksproprijacije i utvrđivanje općeg interesaopćeg interesa

Eksproprijacioni postupak je posebni upravni postupak, jer je veći broj proceduralnih pitanja uređen zakonima o eksproprijaciji, a na ona pitanja koja nisu uređena, primjenjuju se opća pravila iz ZUP-a.

Utvrđivanje općeg interesa je materijalnopravna pretpostavka svake eskproprijacije.

Opći interes može se utvrditi: - na osnovu općih akata (zakon, uredba) ili posebnih akata o izgradnji određenog objekta koje donosi predstavničko tijelo, Vlada BiH, vlade entiteta i drugi državni organi, - na osnovu regulacionog plana ili urbanističkog projekta ili urbanističkog plana sa planom parcelacije i - na osnovu rješenja općinskog vijeća odnosno skupštine općine. Protiv rješenja o utvrđivanju općeg interesa nije dopuštena žalba, niti

se može pokrenuti upravni spor, što je posebna specifičnost.

261. Donošenje rješenja o eksproprijaciji261. Donošenje rješenja o eksproprijaciji

Nakon utvrđivanja općeg interesa, slijedi druga faza postupka eksproprijacije koja počinje podnošenjem prijedloga za eksproprijaciju općinskom organu za imovinsko-pravne poslove, a podnosi ga budući korisnik eksproprijacije. Javno pravobranilaštvo podnosi prijedlog za eksproprijaciju u ime pravnih lica koje zastupa po zakonu (političko-teritorijalne zajednice čije je pravobranilaštvo, mjesne zajednice i dr.) Prijedlog za eksproprijaciju je nužna procesna pretpostavka za pokretanje upravnog postupka za donošenje rješenja. S obzirom da se radi o podnesku u smislu ZUP-a, prijedlog za eksproprijaciju mora sadržavati opće podatke, kao i posebne, koji su predviđeni u posebnim odredbama o postupku eksproprijacije.

Općinski organ, odnosno služba za imovinsko-pravne poslove, na zahtjev predlagača, obavijestit će bez odlaganja vlasnika da je podnesen prijedlog za eksproprijaciju njegovih nepokretnosti. Ako predlagač zahtijeva, ovaj organ će izvršiti zabilježbu eksproprijacije u zemljišnim i drugim javnim knjigama u kojima se upisuje svojina na nepokrenostima. Prije donošenja riješenja o eksproprijaciji, nadležni organ uprave saslušava vlasnika nepokretnosti na usmenoj raspravi.

262. Ako uz prijedlog za eksproprijaciju, ni naknadno u roku koji je organ odredio nisu podnijete sve isprave ili ako tim ispravama nisu utvrđene potrebne činjenice iz kojih proizlazi osnovanost prijedloga, nadležni organ će odbiti prijedlog za eksproprijaciju.

Slijedi da je rješenje o eksproprijaciji vezani upravni akt, jer ga je nadležni organ dužan donijeti, ako se utvrdi postojanje potrebnih činjenica. Protiv rješenja kojim se usvaja ili odbija prijedlog za eksproprijaciju, žalbu mogu izjaviti vlasnik nekretnine i korisnik eksproprijacije.

Korisnik eksproprijacije stiče pravo na posjed eksproprisane nepokretnosti danom pravosnažnosti rješenja o eksproprijaciji. Vlada entiteta može izuzetno na zahtjev korisnika eksproprijacije, riješiti da mu se nepokretnost preda u posjed prije pravomoćnosti rješenja o eksproprijaciji, ako se utvrdi da je to neophodno zbog hitnosti slučaja ili da bi se otklonila znatnija šteta. Protiv ovog rješenja ne može se voditi upravni spor.

263. Odustajanje od prijedloga i 263. Odustajanje od prijedloga i poništavanje rješenja o eksproprijacijiponištavanje rješenja o eksproprijaciji

Korisnik eksproprijacije može odustati od svog prijedloga za eksproprijaciju potpuno ili djelimično do pravomoćnosti rješenja o eksproprijaciji. Za prihvatanje djelimičnog odustanka potrebno je da vlasnik ima privredni interes da koristi nepokretnost od čije je eksproprijacije korisnik odustao.

1. Poslije pravomoćnosti rješenja o eksproprijaciji do njegovog poništenja ili izmjene može doći ako to zajednički zahtijevaju korisnik eksproprijacije i raniji vlasnik

2. Drugi slučaj poništavanja pravomoćnog rješenja je kada to zahtijeva raniji vlasnik i pod uslovom da korisnik eksproprijacije u roku od tri godine od pravomoćnosti rješenja nije izvršio, prema prirodi objekta, znatnije radove na tom objektu.

3. Treći slučaj poništavanja pravomoćnosti rješenja odnosno deeskproprijacija predstavlja djelimično poništavanje rješenja pod istim uslovima kao i u prethodnom slučaju. Raniji vlasnik stiče pravo na podnošenje zahtjeva za poništenje rješenja o eksproprijaciji nakon isteka roka do tri godine od pravomoćnosti tog rješenja, a po isteku roka od osam godina od pravomoćnosti tog rješenja gubi pravo na njegovo podnošenje.

264. Prema tome, da se zaključiti da raniji vlasnik u roku od pet godina može podnijeti zahtjev za poništavanje rješenja o eksproprijaciji, nakon isteka roka od 3 godine od pravomoćnosti rješenja. Organ koji je donio rješenje o eksproprijaciji u prvom stepenu rješava i po zahtjevu za njegovo poništenje, ali rješava i po odustanku od prijedloga za eksproprijaciju.

U imovinske odnose koje treba razriješiti u ovim slučajevima spada povraćaj deeskproprisane nepokretnosti vlasniku i povraćaj naknade korisniku eksproprijacije. Stranke mogu to sporazumno zahtjevati, a ako im to ne uspije, riješit će to pitanje u sporu pred nadležnim sudom.

NAKNADA ZA EKSPROPRISANE NEPOKRETNOSTI Prema sadašnjem zakonskom rješenju, naknada za eksproprisanu nepokretnost,

po pravilu, određuje se davanjem u zamjenu, u cjelini ili djelimično, druge odgovarajuće nepokretnosti na kojoj se može zasnovati pravo svojine.

Ako korisnik eksproprijacije ne može osigurati davanje u zamjenu druge nepokretnosti, naknada se određuje u gotovom novcu u visini vrijednosti eksproprisane nepokretnosti utvrđene zakonskim odredbama. Stranke se mogu sprazumjeti da se naknada daje i u nekom drugom vidu.

265. Postupak za određivanje naknade265. Postupak za određivanje naknade

Za određivanje pravične naknade za eksproprisanu nepokretnost, postupak se vodi po službenoj dužnosti i može imati dvije faze:

1. određivanje naknade sporazumno u upravnom postupku ili 2. određivanje naknade pred nadležnim sudom. U svakom sporazumu o naknadi mora biti naveden: 1. oblik naknade, 2. visina naknade i 3. rok u kome je korisnik eksproprijacije dužan ispuniti obavezu u pogledu naknade. Sporazum se smatra zaključenim tek kada obje stranke potpišu zapisnik. Zapisnik u koji je

unesen sporazum o naknadi ima snagu izvršnog naslova. Sudsko određivanje naknade za eksproprisanu nepokretnost dolazi u obzir tek ako se ne

postigne sporazum o naknadi. Ako se ne postigne sporazum u roku od dva mjeseca od dana pravomoćnosti rješenja o eksproprijaciji, nadležni organ dostavlja pravomoćno rješenje o eksproprijaciji sa svim spisima nadležnom sudu na čijem se području nalazi eksproprisana nepokretnost. Nadležni sud po službenoj dužnosti, u vanparničnom postupku, odlučuje o visini naknade za eksproprisanu nepokretnost. Protiv rješenja o određivanju naknade dopuštena je žalba. Revizija je također dopuštena protiv odluke drugostepenog suda. Ovo je dokaz da ima i vanparničnih postupaka u kome su interesi stranaka suprostavljeni.

266. REKVIZICIJA Rekvizicija je izuzetna mogućnost ograničavanja svojine građana na pokretnim stvarima za

određene društvene potrebe u određenim situacijama. Ona je predviđena za ratno stanje, neposrednu opasnost od rata i za druge vanredne okolnosti. Rekvizicija je predviđena i u međunarodnom ratnom pravu. Obično se radi o oduzimanju pojedinih predmeta od stanovništa okupirane teritorije.

ARODANCIJA Arodancija je jedna tipična mjera agrarno-političke prirode, koja služi stvaranju većih

kompleksa obradive površine u državnoj svojini. Sprovođenjem arodancije dolazi do zaokruživanja zemljišta (poljoprivrednog, šuma i dr.).

Arodancija je originarni način sticanja državne svojine. Ona je jedna kombinacija eksproprijacije i aproprijacije (orginalni način sticanja privatne svojine na imovini koja se nalaze u državnoj svojini). Kao način sticanja svojine, arodancija je slična eksproprijaciji, ali je po svrsi, pojedinim fazama postupka i naknadi, različita od nje.

Odluku o sprovođenju arodancije donosi nadležna skupština na prijedlog korisnika arondacije. Svaki vlasnik zemljišta koje je predmet arodancije ima pravo na naknadu od korisnika arodancije, koja se utvrđuje rješenjem komisije za određivanje naknade koju imenuje nadležna skupština. Stranke mogu u roku od 30 dana od dostavljanja rješenja, podnijeti prijedlog nadležnom sudu da u vanparničnom postupku utvrdi naknadu za pripojeno zemljište, ako su nezadovoljne vrstom i visinom naknade.

267. KOMASACIJA Komasacija je integralna i kompleksna agrarno-pravna mjera kojom se vrši grupiranje

poljoprivrednog zemljišta u cilju stvaranja što većih i što pravilnijih zemljišnih parcela radi ekonomičnije obrade i stvaranja što povoljnijih uslova za razvitak naselja.

Za razliku od arodancije, koja se ograničava na interese pojedinih korisnika arodnacije, komasacija obuhvata uređivanje šireg područja.

Komasacija se sprovodi na osnovu srednjoročnih programa i godišnjih planova provođenje komasacije koje donose nadležne skupštine, a u skladu sa prostornim planom. Ako nema prostornog plana, tada se izuzetno komasacija provodi na osnovu odluke nadležne skupštine.

POKRETANJE POSTUPKA I ODOBRAVANJE KOMASACIJE Komasacioni postupak pokreće se na obrazložen zahtjev za odobravanje komasacije i

određivanje komasacionog područja. Zahtjev mogu podnijeti sljedeći zainteresirani subjekti: 1. organizacije u oblasti poljoprivrede, 2. zemljoradničke zadruge, 3. većina vlasnika zemljišta sa predloženog komasacionog područja i 4. nadležni organ općine.

O zahtjevu za odobravanje komasacije odlučuje nadležna skupština na čijem se području nalazi zemljište, uz prethodno pribavljeno mišljenje učesnika komasacije, koji se o tome izjašnjavaju putem referenduma. Ako se oni izjasne na referendumu protiv, skupština ne može prihvatiti prijedlog. Skupština će odbiti zahtjev i u slučaju da ustanovi da nisu ispunjeni uslovi za vršenje komasacije. Protiv ove odluke ne može se izjaviti žalba, niti pokrenuti upravni spor.

268. ORGANI ZA PROVOĐENJE KOMASACIJE Komasaciju zemljišta provodi posebna komisija za

komasaciju koju obrazuje nadležna skupština, a sastoji se od predsjednika i najmanje četiri člana.

POSTUPAK ZA PROVOĐENJE KOMASACIJE Troškove komasacije zemljišta i troškove

investicionih ulaganja u vezi sa provođenjem komasacije snose učesnici komasacije srazmjerno vrijednosti zemljišta koje je unijeto u komasacionu masu.

269. Poslovi organa uprave koje vrše 269. Poslovi organa uprave koje vrše preduzeća, ustanove i druga pravna lica preduzeća, ustanove i druga pravna lica

(društva)(društva) Ovu grupu subjekata prvo čine raznovrsna preduzeća odnosno

privredna društva, koja se osnivaju da samostalno obavljaju privrednu djelatnost radi sticanja dobiti. To su, dakle, profitabilne organizacije. Drugu grupe čine ustanove, koje su neprofitabilne organizacije. U drugu grupu spadaju i javne službe. I kao treća grupa ovih subjekata mogu se javiti i druge organizacije i zajednice (udruženja građana, mjesne zajednice i dr.)

Navedeni subjekti, također mogu vršiti određene upravne i stručne poslove iz djelokruga organa uprave, ali samo pod uslovom da im je to povjereno zakonom kao javna ovlaštenja odnosno upravna ovlaštenja.

I odlukom općinskog vijeća odnosno skupštine općine može se navedenim institucijama povjeriti vršenje određenih upravnih i stručnih poslova lokalne samouprave iz okvira izvorne nadležnosti općine.

270. Pojam javnih ovlaštenja i njihovo 270. Pojam javnih ovlaštenja i njihovo “povjeravanje”“povjeravanje”

Javna ovlaštenja predstavljaju povjeravanje poslova iz okvira vlasti odnosno iz ovlasti države, tako što se „delegiraju parčići imperijuma države“ nedržavnim subjektima. Ti subjekti sada obavljaju pored svojih, u pravilu, neautoritativnih poslova i poslove autoritativne prirode. To znači da su „javna ovlaštenja“ samo drugi naziv za pojedine prerogative državne vlasti.

Dakle, javna ovlaštenja vrše se na osnovu delegacije izvršene zakonom odnosno odlukom lokalnog predstavničkog tijela, pa se može prihvatiti mišljenje da povjeravanje, u osnovi, znači dodjeljivanje – delegiranje javnih ovlaštenja od strane jednog subjekta drugom.

Neposredno sa pitanjem povjeravanja javnih ovlaštenja postavljaju se još dva pitanja: 1. postojanje uslova za primanje javnih ovlaštenja, i 2. postojanje uslova za oduzimanje povjerenih javnih ovlaštenja.

Nakon donošenja zakona odnosno odluke o povjeravanju javnih ovlaštenja, slijedi faza konkretnog preciziranja uslova obavljanja povjerenih javnih ovlaštenja u skladu sa prethodnim pripremama za taj posao. Oduzimanje javnih ovlaštenja posljedica je njihove delegacije i oduzimanje javnih ovlaštenja je moguće, jer povjeravanjem nije došlo do potpunog otuđenja, odnosno prenosa javnih ovlaštenja na organizaciju i zajednicu.

271. Vrste javnih ovlaštenja271. Vrste javnih ovlaštenja

Vrste javnih ovlaštenja koja se mogu povjeriti organizacijama i zajednicama proističu iz osnovnih oblika vršenja uprave:

1.)    donošenje normativnih akata, 2.)    donošenje konkretnih autoritativnih pravnih akata, 3.)    vršenje upravnog nadzora i 4.)    vršenje represije. Smatra se da je javno ovlaštenje najšireg obima, ovaštenje

organizacija i zajednica da svojim autonomnim općim aktima uređuju odnose od šireg značaja. Ovi akti djeluju erga omnes, tj. djeluju prema svim trećim subjektima.

Autonomni opći akt organizacije ili zajednice donesen na osnovu povjerenog javnog ovlaštenja u svemu ima dejstvo, kao i opći pravni akt donesen od odgovarajućeg organa uprave u skladu sa zakonom.

272. Povjeravanje organizacijama i zajednicama da rješavaju u pojedinačnim stvarima o određenim pravima i obavezama pojedinaca nije ništa drugo, nego rješavanje u pojedinačnim upravnim stvarima. U ostvarivanju ove vrste javnog ovlaštenja treba znati razlikovati pojedinačne autoritativne upravne akate, od drugih pojedinačnih akata.

Pod vršenjem drugih javnih ovlaštenja podrazumijeva se donošenje drugih pojedinačnih akata, odnosno vođenje javne evidencije, izdavanje javnih isprava, vršenje odgovarajućih upravnih radnji i sl. Upravni nadzor, u pravilu, ne pripada nedržavnim subjektima po osnovu povjerenih javnih ovlaštenja. Ipak, određene oblike upravnog nadzora mogu vršiti i nedržavni subjekti kojima je to isključivo zakonom povjereno.

Represivna djelatnost se sastoji u pravu izricanje kazne i zaštitnih mjera za prekršaje, ali i u upotrebi mjera prinude u odnosu na građane, organizacije i zajednice. Povjeravanje represivne djelatnosti nedržavnim subjektima je vrlo rijetko i izuzetno, pa rekao bih i zanemarljivo.

273. Načela za vršenje poslova iz okvira 273. Načela za vršenje poslova iz okvira javnih ovlaštenjajavnih ovlaštenja

Zakonima o državnoj upravi predviđeno je koja se načela i instituti iz njih shodno primjenjuju i na organizacije i zajednice koje vrše javna ovlaštenja, a to su načela o kojima smo ranije govorili, kao što su:

      načelo zakonitosti,       načelo samostalnosti,       načelo javnosti,       načelo efikasnosti i odgovornosti,       načelo osiguranja ravnopravnosti jezika,    pridržavanje pravila o odgovornosti za štetu nanesenu građanima, pravnom ili drugom licu nezakonitim i nepravilnim radom. Zaključiti se može da su organizacije i zajednice u vršenju javnih ovlaštenja

dužne da se pridržavaju propisa koji važe i za organe državne uprave. U pravilu, organizacije i zajednice se osnivaju da vrše poslove zbog kojih su osnovane, a ne poslove na osnovu povjerenih javnih ovlaštenja. Ako im se povjeri vršenje javnih ovlaštenja, organizacije i zajednice imaju pravo na naknadu za vršenje povjerenog javnog ovlaštenja. To je pitanje imovinskopravne prirode i kao takvo se regulira ugovorom.

274. Kontrola nad vršenjem povjerenih 274. Kontrola nad vršenjem povjerenih javnih ovlaštenjajavnih ovlaštenja

Osnovni oblici kontrole nad vršenjem javnih ovlaštenja su: 1.      politička kontrola, 2.      kontrola javnog tužioca, 3.      upravna kontrola i 4.      sudska kontrola. Upravni nadzor nad vršenjem povjerenih javanih ovlaštenja vrši organ uprave

odnosne političko-teritorijalne zajednice iz oblasti na koje se odnose ta ovlaštenja. U vršenju ovog nadzora, organ uprave ima pravo i dužnost da:

 rješava po žalbama protiv upravnih akata u vršenju povjerenog javnog ovlaštenja, kada je zakonom to određeno,

 provodi inspekcijski nadzor i u okviru svoje nadležnosti osigurava zakonito i u propisanim rokovima obavljanje poslova iz javnog ovlaštenja,

 prema potrebi, daje stručna uputstva i objašnjenja primjene zakona i drugih propisa koji se odnose na vršenje povjerenih javnih ovlaštenja i

poduzimaju i druge mjere i vrše druga prava koja po zakonu ima drugostepeni organ uprave u upravnom postupku.

275. U RS-u organi državne uprave odnosno ministarstva RS-a imaju prema preduzećima, ustanovama i drugim organizacijama kojima su povjerena upravna odnosno javna ovlaštenja znatno šira ovlaštenja.

To se naročito ogleda u njihovom pravu i dužnosti da ovim institucijama: daju obavezne instrukcije, neposredno preduzimaju izvršenje pojedinog upravnog posla, ako ga nadležna institucija ne

vrši i pored upozorenja,  preduzimaju na određeno vrijeme izvršenje svih povjerenih poslova, ako se oni ne vrše,  privremeno uputi na rad radnika ministarstava u instituciju u kojoj se vrše povjereni poslovi,  propiše uslove koje moraju imati zaposlena lica koja vrše povjerene poslove, kao i broj

zaposlenih,  ukinu ili ponište akt donijet u vršenju povjerenih poslova, osim akata donijetih u upravnom

postupku,  naložu donošenje propisa, pa ako ga ne donese institucija, donijet će ga nadležno ministarstvo. Iz ovih zakonskih ovlaštenja vidljivo je da je u RS-u, u ovom segmentu vršenja uprave,

uspostavljen strogo hijerarhijski način kontrole u obavljanju povjerenih poslova uprave od strane nedržavnih subjekata, što je i ranije naglašeno, a što se, kao što znate, osporava državi BiH.

276. ODGOVORNOST ZA ŠTETU NASTALU 276. ODGOVORNOST ZA ŠTETU NASTALU FUNKCIONIRANJEM UPRAVEFUNKCIONIRANJEM UPRAVE

Opći uslovi, vrste i oblici odgovornosti za štetu, predmet su reguliranja građanskog prava. Kao i u drugim savremenim državama, i u našem pravu razlikujemo:

1)      odgovornost države za štetu počinjenu greškom i 2)      odgovornost bez obzira na službenu grešku. Odgovornost za štetu pričinjenu greškom u pozitivnom pravu Sadašnji pravni režim ove odgovornosti nije načelno uređen Dejtonskim

sporazumom. Od entitetskih ustava jedino Ustav RS-e sadrži odredbe prema kojima svako ima pravo na naknadu štete koju mu nezakonitim ili nepravilnim radom nanese službeno lice ili državni organ, odnosno organizacija koja vrši javna ovlaštenja.

Ova odgovornost bliže je razrađena zakonima o upravi i radnim odnosima u RS, a u F BiH istim zakonima je utvrđen osnov odgovornosti za štetu i razrađen postupak naknade štete.

Polazeći od istovjetnosti entitetskih pravnih režima odgovornosti za štetu pričinjenu greškom službenih lica, odnosno organa vlasti trećim licima, osnovne institute ovih odgovornosti, razmotrit ćemo zajedno.

277. Subjekti odgovornosti za štetu Iz pozitivnog prava BiH vidljivo je da su subjekti ove odgovornosti: 1)      političko-teritorijalne zajednice i 2)      preduzeća (društva), ustanove i dr.pravna lica, odnosno institucije koje imaju javna ovlašćenja. Uslovi odgovornosti političko-teritorijalnih zajednica Potrebno je da kumulativno budu ispunjeni sljedeći uslovi: 1) postojanje štete; 2) nezakonit ili nepravilan rad lica ili organa koji vrše službu i 3)  uzročna veza

između službenog rada i nastale štete. 1.  Postojanje štete Prema našem pozitivnom pravu šteta je umanjenje društvenih sredstava, odnosno nečije imovine i

sprječavanje njihovog povećanja, odnosno izmakle dobiti, kao i nanošenje drugome fizičkog ili psihičkog bola ili straha (neimovinska, odnosno moralna šteta).

2.  Nezakonit ili nepravilan rad lica Bitno je da je određeno lice u nekom radno-pravnom odnosu, pa i građansko-pravnom odnosu (vršenje

povremenih, odnosno privremenih poslova i sl.) i da kao takvo učestvuje u radu organa uprave. Mogućnost da i organ koji vrši službu može pričiniti štetu može doći do izražaja ako je šteta nastala kolektivnim radom ( npr.na sjednicama kolegijalnih organa ) ili pak da se ne može nominalno utvrditi lice čiji je rad uzrok nastajanja štete, a izvjesno je da pripada organu uprave. Nezakonit rad lica, znači protivnost akta, odnosno radnje pozitivnom pravu.

Političko-teritorijalna zajednica ne dogovara samo za nezakonit rad, već i za nepravilan rad lica, odnosno organa koji vrši službu.

278. 3. Postojanje uzročne veze između službenog rada i nastale štete Političko-teritorijalna zajednica neće odgovarati za naknadu štete ako se radi o

šteti koju je službenik njenog organa pričinio svojom radnjom van vršenja službe. Naša pravna teorija, uglavnom prihvata sistem objektivne odgovornosti. Nije bitno

utvrđivanje krivice službenika ili organa. Dovoljno je utvrditi postojanje štete. Oštećeno lice mora dokazati samo postojanje protupravnosti, odnosno nepravilnosti, a ne i ličnu krivicu službenika odnosnog organa.

Političko-teritorijalna zajednica odgovarat će za protivpravno funkcioniranje službe, pod kojom se podrazumijeva loše funkcioniranje, odnosno nefunkcioniranje uopće, kao i sporo funkcioniranje službe. Političko-teritorijalne zajednice se ne mogu osloboditi odgovornosti ni dokazivanjem da je preduzeto sve što je bilo neophodno da se spriječi nastanak štete.

Koja lica imaju pravo tražiti naknadu štete? Najjednostavniji odgovor na ovo pitanje glasi:

„Svako ima pravo na naknadu štete“. Ovo tim prije što je u Ustavu RS navedeno da svako lice ima pravo na naknadu

štete koju mu nezakonitim ili nepravilnim radom nanese službeno lice.

279. Postupak ostvarivanja prava na naknadu 279. Postupak ostvarivanja prava na naknadu šteteštete

1. Ako je u pitanju odgovornost političko-teritorijalne zajednice u slučaju kad je nanijeta šteta nazakonitim ili nepravilnim aktom državnog organa, prihvatamo mišljenje da oštećeno lice treba da koristi redovna pravna sredstva u upravnom postupku, a potom i tužbu u upravnom sporu. Može se podnijeti i tužba nadležnom redovnom sudu za naknadu štete nanijete izvršenjem nezakonitog upravnog akta. U ovakvom slučaju sud je ovlašten da nezakonitost upravnog akta riješi kao prethodno pitanje. Tužbu lice može podnijeti i ako nije koristilo blagovremeno redovna pravna sredstva.

2. Druga je situacija ako je šteta nanijeta nezakonitom ili nepravilnom radnjom lica, odnosno organa. U ovoj situaciji oštećeno lice postupa po općim pravilima o odgovornosti i tužbu, u skladu s tim, može podnijeti nadležnom redovnom sudu. Međutim, i u ovom slučaju cjelishodno je prethodno obraćanje političko-teritorijalnoj zajednici sa zahtjevom za naknadu štete.

280. Odgovornost političko-teritorijalnih 280. Odgovornost političko-teritorijalnih zajednica za štetuzajednica za štetu

U našem pravnom sistemu, pored općeg pravnog režima odgovornosti političko-teritorijalnih zajednica za štetu pričinjenu službenom greškom, postoje i posebni oblici odgovornosti ovih zajednica za štetu koju prouzrokuje određena kategorija službenih lica.

Imamo dva oblika odgovornosti: 1) Odgovornost za štetu pričinjenu radom sudija. Ova odgovornost regulirana je

odgovarajućim zakonom o sudu; 2) Odgovornost za štetu pričinjenu radom vojnih lica. Ova odgovornost

predviđena je u Zakonu o odbrani, odnosno Zakonu o službi u oružanim snagama BiH.

Zastarjelost potraživanja za štetu Pitanje zastarjelosti potraživanja regulirano je Zakonom o obligacionim

odnosima. Relativni rok zastare potraživanja za naknadu štete je tri godine od kad je oštećeni

doznao za štetu i za lice koje je štetu učinilo. Apsolutni rok zastare je pet godina od kada je šteta nastala, što je i opći rok

zastare, ako zakonom nije određen neki drugi rok zastarjelosti.

281. Prava političko-teritorijalnih zajednica na regres od službenika koji je pričinio štetu Pravo regresa političko-teritorijalnih zajednica regulirano je zakonima o upravi i zakonima

o radnim odnosima službenika i namještenika. Kada političko-teritorijalna zajednica nadokandi štetu koju je službenik organa uprave

počinio građaninu, pravnom licu, odnosno bilo kojem trećem licu, a rezultat je nepravilnog ili nezakonitog rada, ima pravo da se zahtijeva od počinioca štete naknadu iznosa koji je političko-teritorijalna zajednica isplatila na ime naknade štete.

Zahtjev za naknadu štete od službenika zastarijeva za šest mjeseci od dana izvršenja isplate trećem licu. Rješenje o naknadi štete donosi rukovodilac organa uprave.

Odgovornost političko-teritorijalnih zajednica bez obzira na postojanje službene greške1. Odgovornost za štetu od opasne stvari treba promatrati kroz mogućnost primjene odgovarajućih odredbi Zakona o obligacionim odnosima, a to su odredbe o odgovornosti za štetu od opasnih stvari ili opasne djelatnosti i2. Odgovornost za štetu usljed terorističkih akata, javnih demonstracija ili manifestacija kao specifičan slučaj, koji je također reguliran Zakonom o obligacionim odnosima.

Pravna priroda ove odgovornosti je odgovornost za drugog, kao i njena primarnost i neposrednost. Odgovornost postoji bez obzira na grešku. Cilj ovog posebnog oblika odgovornosti je pružanje pojačane pravne zaštite u određenim izuzetnim situacijama u kojima je naglašenija opasnost po život i zdravlje ljudi.

282. Kontrola funkcioniranja organa 282. Kontrola funkcioniranja organa upraveuprave

Kontrola organa uprave je završna faza u procesu vršenja prava. Kao i kod drugih organizacija i za organe uprave kontrola se javlja kao jedno od načela funkcioniranja. U osnovna obilježja kontrole organa uprave spada:

 ostvarivanje kontrole na osnovu posebnih ovlašćenja, npr. ovlašćenje za riješavanje u drugom stepenu, ovlašćenje rješavanja u svojstvu nadzornog organa, ovlašćenje kontrole u okviru pružanja „sudske zaštite“ i sl.;

 određenost subjekata koji mogu biti ovlašćeni za vršenje ovakve kontrole;

 specifičnost ovlašćenja koja se mogu primjeniti u vršenju ove kontrole, npr. ovlašćenje poništavanja, mjenjanja i ukidanja upravnih radnji i uspostavljanje ranijeg stanja i sl.;

 osobenost predmeta kontrole, npr. upravni akt i upravne radnje kao predmet ove kontrole.

283. Osnovni oblici kontrole i nosioci kontrole uprave Najčešće se u teoriji upravnog prava razmatraju sljedeći oblici kontrole i njihovi nosioci:  kontrola nad upravom koju vrše predstavnička tijela i političko-izvršni organi;  kontrola uprave koju vrši ombdusmen;  kontrola uprave u okviru uprave;  kontrola uprave u okviru redovnog nadzora sudova nad zakonitošću rada organa uprave i   kontrola uprave koju vrši javno tužilaštvo. Sudska i upravna kontrola i danas imaju poseban značaj i predstavljaju osnovne instrumente

za otklanjanje protivpravnosti u vršenju političke vlasti u pojedinačnim situacijama u savremenim državama.

Kontrola funkcioniranja organa uprave koju vrše predstavnička tijela Bez obzira na različitosti u pogledu ustanovljenja osnovnih subjekata vlasti, u svim modernim

državama postoje izvjesni oblici odgovornosti političko-izvršnih organa i organa uprave. Ova kontrola koja se u teoriji upravnog prava označava i kao politička kontrola, ustanovljena je na savremenim temeljima i u našoj državi, na svim nivoima vlasti. To se ogleda u pravu predstavničkih organa da imaju izvjesne ingerencije prema političko-izvršnim, a posebno prema organima uprave. U konstelaciji ovih odnosa posebna je situacija kod onih političko-izvršnih organa kada se oni biraju neposredno, npr. Predsjedništvo, predsjednik RS ili općinski načelnici.

284. Kontrola nad upravom koju vrši ombdusmen U članu V Aneksa 6 Ustava BiH predviđeno je više značajnih ovlaštenja u okviru ukupne

jurisdikcije ombdusmena. O svojim rezultatima istrage ombdusmeni objavljuje nalaze, mišljenja i zaključke. Posebne izvještaje mogu prezentirati vladinom organu ili službeniku. Posebno je predviđeno da Ombdusmen ima pravo prisustvovati administrativnim, odnosno upravnim saslušanjima organa uprave. Može ući i pregledati bilo koje mjesto gdje su lica lišena slobode, zatočena ili gdje rade. Ove ovlasti ombdusmena bliže su precizirane u zakonima o upravnim postupcima.

Kontrola unutar same uprave Upravna kontrola u BiH zasniva se na zakonu i jednim dijelom regulirana je procesnim

zakonima. U odnosu na raniji sistem organizacije vlasti, sada je više naglašen hijerarhijski princip, što je našlo svoj odraz u uređivanju odnosa unutar uprave. Iz zakona se mogu uočiti i oblici upravne kontrole koji su posljedica nužnosti ostvarivanja načela dvostepenosti i načela pravomoćnosti, kao i potrebe osiguranja općeg i specijalnog, odnosno posebnog nadzora.  

U širem smislu, oblici upravne kontrole su:  Kontrola drugostepenog organa – instanciona kontrola i  Kontrola nadležnog organa uprave nad vršenjem delegiranih poslova uprave koje vrši

organ uprave nižeg nivoa vlasti, odnosno nad subjektima kojima je povjereno vršenje javnih ovlaštenja.

285. Posebnu grupu ovlaštenja drugostepenih organa uprave čine ovlaštenja koja oni imaju u upravnom postupku. Osim njihovih prava u žalbenom postupku ovi organi imaju i stanovita prava u postupku vanrednih lijekova. To se odnosi kako na pokretanje obnove postupka, tako i na: mijenjanje i poništavanje rješenja u vezi sa upravnim sporom, poništavanje ili ukidanje rješenja po pravu nadzora, vandredno ukidanje izvršnog rješenja, oglašavanje rješenja ništavimi i sl. Posebna nadzorna kontrola povjerena je organima nadležnim za staranje o provođenju entitetskih zakona o upravnom postupku, kao i upravnoj inspekciji. To su Ministarstvo pravde F BiH, odnosno Ministarstvo uprave i lokalne samouprave RS. Upravna inspekcija vrši nadzor nad izvršavanjem zakona o upravi, radnim odnosima službenika i namještenika, upravnom postupku, kao i nad propisima o kancelarijskom poslovanju. Upravna inspekcija je dužna da: 1. naredi preduzimanje odgovarajućih upravnih radnji i 2. zabrani vršenje upravnih radnji.

Ove mjere neposredno preduzima upravni inspektor i to zapisnikom o inspekcijskom pregledu. Osim ovih mjera, upravna inspekcija rješenjem zabranjuje dalji rad na upravnim poslovima onom službeniku koji ne ispunjava uslove propisane stručne spreme. Zatim, inspekcija može da zahtjeva pokretanje postupka utvrđivanja odgovornosti kod nadležnih organa protiv rukovodioca organa uprave, kao i protiv onoga lica koje je dalo ovlaštenje za rješavanje u upravnim stvarima licu koje nema zakonom propisanu stručnu spremu, radno iskustvo i položen stručni ispit. Upravna inspekcija je dužna da zahtjeva pokretanje disciplinskog postupka protiv službenih lica, koja vode postupak, odnosno rješavaju u upravnim stvarima, ako njihovom krivicom dođe do neizvršavanja određenih procesnih radnji zbog kojih se rješenje odnosno zaključak nisu mogli donijeti u zakonskim rokovima.

286. Sudska kontrola organa uprave286. Sudska kontrola organa uprave

Krajnji cilj organa uprave je donošenje pravnog akta u kome se nalazi pojedinačno pravilo za rješavanje konkretnog slučaja. Kontrola koja se ostvaruje sudskim putem je condicio sine qua non ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti, jer se nešto nije moglo ostvariti samo putem upravne kontrole. Sudska kontrola se smatra kao najveći oblik pravne kontrole uprave uopće. U našem upravno-sudskom postupku, mogu se razmatrati tri osnovna oblika kontrole zakonitosti, i to:

sudska kontrola uprave u upravnom sporu,  sudska kontrola u okviru koje se pruža posebna zaštita građaninu čija su prava

ili osnovne slobode zajamčene ustavom, a povrijeđene pojedinačnim aktom i sudska zaštita osigurava se radi zaštite sloboda i prava građana zajamčenih

ustavom i u slučaju ako su te slobode ili prava povrijeđene radnjom službene osobe u organu uprave.

Zbog toga je nepravilno svoditi instituciju sudske kontrole, odnosno upravnog spora samo na odlučivanje od strane nadležnog suda o zakonitosti odluka donesenih u upravnim stvarima, iako je ovaj oblik sudske zaštite najvažniji i najopćiji.

287. Kontrola nad upravom koju vrši 287. Kontrola nad upravom koju vrši tužilaštvotužilaštvo

Tužilaštvo je samostalni državni organ koji u okviru prava i dužnosti konkretne političko-teritorijalne zajednice preduzima zakonom određene mjere u pogledu gonjenja učinilaca krivičnih djela i privrednih prestupa. Pored osnovne funkcije gonjenja učinilaca krivičnih djela i privrednih prestupa, nadležni tužilac u parničnom, vanparničnom, upravnom i drugim postupcima ulaže pravna sredstva radi zaštite zakonitosti pred vrhovnim sudom entiteta, odnosno kantonalni tužilac pred kantonalnim sudom. U slučaju posebnog ovlaštenja utvrđenog u zakonu, tužilac u upravnom postupku zastupa javni interes sa svim ovlaštenjima, pravima i dužnostima stranke. Tužilac ima pravo tražiti obnovu upravnog postupka pod istim uslovima kao i stranka. Tužilac ima pravo pokretanja upravnog spora ako je upravnim aktom povrijeđen zakon u korist pravnog lica ili građanina. Na kraju, i u upravnom sporu, nadležni tužilac ima pravo podnošenja zahtjeva za zaštitu zakonitosti kao vanredno pravno sredstvo. Inače, presuda, odnosno rješenje u upravnom sporu su kao akti konačni i obavezujući, te se mogu pobijati samo vanrednim lijekovima. Vanredni lijekovi su, osim zahtjeva za zaštitu zakonitosti, i zahtjev za ponavljanje postupka i zahtjev za preispitivanje sudske odluke.

288. LITERATURA: Udžbenik: Upravno pravo BiH, autora prof. dr.

Seada Dedića, Pravni fakultet Univerziteta u Bihaću, Bihać/ Sarajevo 2001. godine;

Zakoni u BiH iz materije Upravnog prava BiH, koji su navedeni u ovom predavanju i

Izmjene i dopune materije premetnog udžbenika koje su ugrađene u ovo predavanje iz predmeta Upravno pravo BiH.

POŠTOVANE KOLEGICE I KOLEGE,

NA KRAJU,

SRETNO I USPJEŠNO NA ISPITU!