upravno pravo - apeiron

Download Upravno Pravo - APEIRON

Post on 24-Nov-2015

387 views

Category:

Documents

9 download

Embed Size (px)

DESCRIPTION

skripta za predmet Upravno pravo za panevropski univerzitet APEIRON kod prof. Vladimir Djuric

TRANSCRIPT

1

1. POJAM I ZNAENJE POJMA UPRAVA

Kod pokuaja preciznijeg odreivanja znaenja pojma uprava javljaju se odreeni problemi, jer on ima viestruko znaenje kako u svakodnevnom govoru, tako i u strunoj i drugoj literaturi. U ranijem jugoslovenskom pravu rijei uprava i administracija upotrebljavale su se jedno vrijeme kao sinonimi (upravljati) da bi u kasnijoj fazi pojam administracija dobio konotacije profesionalnog slubenog aparata ili posebne tehnike slube.

Pravna nauka, a posebno nauka upravnog prava prihvatila je stanovite prema kojem rije uprava ima dva osnovna znaenja:

1. Prema jednom, ovim terminom se oznaava odreeni krug subjekata vrilaca (organa) u okviru dravnog aparata, koji se razlikuju od drugih vrilaca dravnih aktivnosti po tome to im je povjerena funkcija uprave

2. Prema drugom, terminom uprava oznaava se odreena vrsta aktivnosti koja se po nekim svojim specifinim obiljejima razlikuju od ostalih dravnih aktivnosti.

U prvom sluaju dolazimo do pojma uprave u organizacionom smislu, a u drugom sluaju dolazimo do teorijskog pojma uprave u funkcionalnom smislu.2.UPRAVA U ORGANIZACIONOM SMISLU(ORGANSKI POJAM I JAVNA UPRAVA)

Odreivanje teorijskog pojma uprave u organizacionom smislu, pokriva odreenu vrstu subjekata (organa, organizacija) ovlatenih za vrenje upravne djelatnosti u okviru i van okvira dravne organizacione strukture. Organizacioni pojam uprave moe se analizirati kroz dva kljuna znaenja:

a) uprava u organskom smislu i

b) javnu upravu

Uprava u organskom smislu

Polazna osnova ovakvom nainu odreivanja pojma uprave jesu sami organi dravne uprave, tj.organi i organizacije kojima se povjerava upravna funkcija. Dravna vlast se dijeli na osnovu dvaju osnovnih kriterijuma:

a) organizacionog, koji implicira diferencijaciju odgovarajuih organizacionih oblika (nosioca i vrioca politike vlasti), dakle dravnih organa na zakonodavne, sudske i upravne

b) funkcionalnog, koji se ispoljava kroz trojstvo dravnih funkcija, s razlikovanjem zakonodavne, sudske i upravne funkcije.Za vrenje izvrne, odnosno preciznije, upravne vlasti, formiraju se posebni dravni organi, organi uprave. Osnovna karakteristika ovog stanovita je u injenici to se pojam dravne uprave definie kao ona djelatnost koju vre iskljuivo organi dravne uprave. Pored organa uprave postoje i odreeni organizacioni oblici koji se izdvajaju od organa uprave po tome to, iako nemaju odreena autoritativna ovlatenja, uglavnom obavljaju struno-tehnike poslove. Ovi organizacioni oblici pojavljuju se pod terminom upravne organizacije. Na osnovu toga proizilazi da upravu u organskom smislu ine, pored organa uprave i upravne organizacije.

Javna uprava

Osim pojma dravna uprava u teoriji se vrlo esto koristi izraz javna uprava. Ovaj naziv se zasniva na dualistikoj podjeli pravnog sistem na javno i privatno pravo gdje javno pravo titi interese javne vlasti a privatno pojedinca. Koristi se za oznaavnje:

a) dravnih organizacionih oblika, konkretnije strunog dijela dravnog aparata tzv. javne administracije

b) nedravnih organizacionih oblika, vrioca upravnih aktivnosti koji se u pravilu pojavljuju u vidu javnih preduzea i ustanova

c) strunog, odnosno upravnog aparata lokalnih samoupravnih jedinica (optina)

Iz navedenog proizilazi da je znaenje terminajavna uprava znatno ire od termina dravna uprava, jer obuhvata vrioce upravne aktivnosti kako u okviru dravnih organizacionih struktura tako i vrioce upravnih aktivnosti u okviru strunog aparata odreenih nedravnih organizacionih struktura, nalazei pri tome zajedniku crtu u obavljanju zadataka od opteg interesa.Pored toga, kao posebna obiljeja subjekata koji se podvode pod zajedniki naziv javne uprave spominju se:

njihov nelukrativni karakter (nemaju za cilj ostvarenje dobiti ve rade da bi se zadovoljile opte drutvene potrebe)

njihove aktivnosti regulisane su normama javnog prava

3. FUNKCIONALNI POJAM UPRAVE U FORMALNOM SMISLU

Odreivanje funkcionalnog pojma uprave u formalnom smislu vri se na osnovu njenih spoljanjih obiljeja, odnosno forme njenih aktivnosti. Kod ovog pristupa uporinu osnovu za odreivanje pojma uprave ine organi i organizacije koje ulaze u sastav uprave, nain rada, forma akata koji se donose u vrenju upravnih aktivnosti te nain vrenja kontrole javne uprave. Glavna osobina ovog stanovita je u injenici da polazi od specifinih karakteristika upravnog aparata koji se manifestuje u nekoliko izraajnih elemenata. Pri tome se posebno ukazuje na odreene strukturalne karakteristike vrioca upravnih aktivnosti. Istie se da su to u pravilu inokosni organi (jer upravne aktivnosti zahtijevaju brzo i efikasno odluivanje) za razliku od kolegijalnih organa koji su optereeni sporou u radu. Takoe, podvlai se princip zavisnosti upravnih organa i njihovih slubenika za razliku od tradicionalne nezavisnosti sudstva i sudija. U stvari, radi se o hijerarhijskoj strukturi upravne organizacije i njenoj povezanosti sa zakonom, to se manifestuje kroz njenu podreenost vladi. Radi se o strukturi hijerarhijskih odnosa kako izmeu dravnih organa uprave, tako i unutar samih organa uprave.

Akti uprave izdaju se u slobodnijoj formi, bez posebnog obrazloenja. Kontrolu nad vrenjem upravnih aktivnosti provode posebni organi (vii organi uprave) i posebni sudovi (administrativni tribunali).

Pristalice funkcionalnog pojma uprave u formalnom smislu polaze od pretpostavke da pravne funkcije drave nije mogue utvrditi na osnovu materijalnih odnosno sadrinskih obiljeja, ve na osnovu spoljanjih karakteristika pojedinih dravnih aktivnosti.

Sve savremene zemlje utvrdile su kako stroga pravila postupanja uprave tako i odgovarajuu formu akata uprave. U meuvremenu dolo je i do odreenih promjena u strukturalnim karakteristikama upravnog aparata, i to u pravcu jaanja njegove samostalnosti, iako je ta samostalnost drugaije prirode od samostalnosti i nezavisnosti sudova.

Iz navedenog proizilazi da odreivanje uprave u formalnom smislu sadri niz elemenata koji dovode u pitanje ispravnost ove koncepcije, jer se njeni primarni elementi izvode iz pozitivnog prava dotine zemlje, koje je podvrgnuto promjenama, to oteava pronalanje pouzdanih mjerila za njeno teorijsko definisanje. To predstavlja razlog da se teorijsko odreivanje uprave u formalnom smislu djelimino naputa.

4. FUNKCIONALNI POJAM UPRAVE U MATERIJALNOM SMISLU

Odreivanje pojma uprave u materijalnom smislu polazi od sadrinskih odnosno unutranjih obiljeja upravne djelatnosti. U teoriji razlikujemo vie pristupa. Prvi, prema kojem se pojam uprave u funkcionalnom smislu odreuje na negativan nain i drugi, koji taj pojam odreuje na pozitivan nain.

Negativan pristup polazi od podjele vlasti na zakonodavnu, sudsku i izvrnu. Negativan pristupn naroito su zastupali Jelinek i Flainer. Negativno poimanje uprave crpi svoju osnovu iz naela podjele vlasti na zakonodavstvo, sudstvo i upravu. Prema ovom stanovitu upravu ine one vrste dravnih aktivnosti koje se nalaze izvan okvira zakonodavstva i sudstva. Izloeno shvatanje uprave ne odreuje ta ini upravu, ve govori ta nije uprava, ime se ne doprinosi odreenju pojma uprave.

Uprava u funkcionalnom smislu na pozitivan nain je izvrna djelatnost drave, odnosno osnovna djelatnost uprave (organa dravne uprave) je izvravanje zakona i drugih propisa. U pravnoj nauci je uloeno mnogo napora da se iznae adekvatno pozitivno definisanje uprave. Meutim, u tom pogledu nije pronaena opte prihvatljiva formula. To iz razloga to uprava obuhvata raznovrsne aktivnosti koje je teko podvesti pod jednu definiciju, a dijelom zbog toga to ona predstavlja jednu dinaminu drutvenu pojavu koja se stalno mijenja i prevashodno ovisi o pozitivnom pravu svake zemlje. U obilju razliitih pristupa izdvojiemo neke koji zasluuju posebnu panju:

1. uprava kao jedna od funkcija dravne vlasti

2. uprava kao djelatnost drave koja se dalje diferencira na

a) upravu kao javnu slubu - Digi Preobraaj javnog prava zadovoljenje drutvenih interesa, usluna djelatnost drave,b) upravu kao stvaralako-praktinu dravnu djelatnost rezultat je prerastanja normativistikog koncepta pravne drave u socijalnu dravu, usmjerena na zadovoljenje drutvenih, pojedinanih.........., ostvarivanje socijalnih ciljeva drutva.

Uprava kao jedna od funkcija dravne vlasti

Javlja se sa nastankom pravne drave, a ispoljava se kao pravno regulisano vrenje upravne vlasti.

Radi se o shvatanju upravne djelatnosti kao iskljuivo autoritativne aktivnosti pri ijem se vrenju koriste prerogativi politike vlasti. Dravni zadaci se ostvaruju izdavanjem zapovijesti, zabrana i dozvola, te vrenjem prinude. Pojedinac je potinjen dravi i ima status podanika bez pravne sigurnosti. Tek u prvoj polovini 19 vijeka vrenje dravne vlasti se transformie u pravne funkcije drave. Vrenje dravne vlasti povjerava se odgovarajuim dravnim organima, ispoljava se u stvaranju i primjeni prava.U tom smislu razlikuju se:

zakonodavstvo (legislativa)

izvrna funkcija (egzekutiva)

sudstvo(jurisdikcija)

Funkcionalni pojam uprave oznaava se kao djelatnost kojom uprava vri svakodnevne poslove i zadatke s ciljem drutvenog, privrednog i kulturnog napretka, tj. Poboljanjem opteg blagostanja drutva.Vrenjem dravne vlasti na pravno regulisan nain, osnovne funkcije drave dobivaju karakter pravnih funkcija drave koje se razlikuju od ostalih aktivnosti drave, po pravnom reimu kojem su podvrgnute

5. POZITIVNO PRAVNI POJAM UPRAVE

Pozitivno pravni pojam uprave odreuje taj pojam oslanjajui se na vaee propise u odreenoj dravnoj zajednici. Ustav BiH kao sloene dravne zajednice prihvata princip podjele funkcija zajednikih nadlenosti. Zakonodavnu funkciju vri skuptina, izvrnu vre predsjednitvo i ministarski savjet ukljuujui i ministarstva u ijim rukama je politiko izvrna i upravna fun