upravno pravo - b. babac.doc

Download Upravno pravo - B. Babac.doc

Post on 06-Jul-2016

166 views

Category:

Documents

0 download

Embed Size (px)

TRANSCRIPT

UPRAVNO PRAVO

U P R A V N O P R A V O

B.Babac

Poeci razvoja upravnog prava kao zasebne pravne znanosti padaju u doba kad se javlja:

a) s jedne strane, prijeka potreba da se osmiljava i uoblii u sustav onaj corpus pravnih vrela kojega se umnaalo, razvijalo, pa i dotjerivalo u svezi s promicanjem vrijednosti drave kao institucije i dr.nacionalnih institucija;

b) s druge strane, iz prijeke potrebe da se udovolji i nekim osebujnim pravno-politikim zahtjevima podvrgavanje uprave / upravljanja pravu, a izvrno-upravne vlasti parlamentarnom nadzoru:

c) s tree strane, iz prijeke potrebe da se osigura sudska zatita.

Dakle, poeci padaju u 17. i 18.st., u doba prvih graanskih revolucija.

Upravnom djelatnou smatralo bi se dravnu djelatnost stanovite vrste, obuhvaajui s tim kako djelovanje dr.organizma u uem smislu rijei tako i ono od nositelja javne vlasti, to bi se moglo, uz dodavanje javne slube te samouprave, oznaiti s pojmom javne uprave, nasuprot upravi privatnih osoba.

2 kriterija:

a) materijalno funkcionalni razliitost dravnih funkcija i tijela (nadletava, ureda) diferenciraju se 2 oblika dr.djelatnosti: postavljanje openitih i apstraktnih pravila - zakonodavstvo te neposredno rjeavanje pojedinano-osebujnih zadaa - uprava i sudska vlast.

2 teorije koje usvajaju ovaj kriterij: Jelinekova naglaava osebujnost upravne funkcije naspram onoj sudskoj. Po svrsi, postoji tzv.prva dravna funkcija koja se sastoji u postavljanju prava a to je zakonodavstvo, za razliku od druge dvije koje se sastoje u pravnoj zatiti - sudbenost, a trea se sastoji u odravanju dravne uzmnoosti i u promicanju kulture - uprava.

Laband nastoji upravnu osebujnost svrstati u proceduri obavljanja takvih funkcija. U upravnim djelatnostima nisu bitna intelektualna djelovanja, ve efektivna djelovanja po kojima uprava znai nastojanja praktina i djelotvorbena.

Kritizirajui ovo Labandovo stajalite, pokuao je Duguit oblikovati novo shvaanje a to je u smislu protu-imperijalistike koncepcije o javnom pravu da bi na koncu zavrio na oslabljenoj ali ipak tonijoj verziji Labandove teorije: on razlikuje 3 velike pravne funkcije zakonodavnu, upravnu i sudbenu.

Vezano za ovu Duguitovu podjelu, on razlikuje 3 tipa pravnih akata:

a) akti pravila

b) akti uvjeti

c) akti subjektivni

itavo teorijsko nastojanje da se ukupnost dr.funkcija razlui po mat.kriteriju zavrava se na tvrdnji da se svaka od ove 3 vrste mat.odreenih dravnih funkcija oituje u zasebnim sebi svojstvenim oblicima: zakonodavstvo u zakonima, sudstvo u pravorijecima, a uprava u upravnim aktima.

b) formalno-ustrojstveni u 2. polovici 19.st. dolo je do toga da se izmeu npr.uprave i sudstva povlai razlika po ova 2 kriterija, i to as po formalnom a to je vrsta tijela koje obavlja stanovite funkcije, as po materijalnom to znai da je u pitanju sadraj funkcija koje se obavljaju, a as po oba kriterija.

Raspredanje o tome koji je od ova 2 kriterija uspjeniji okonao je Krbek s tvrdnjom da se treba odluiti ili za jedan ili za drugi. Taj pisac tvrdi da pozitivno pravo u prvom redu povezuje pravne posljedice na pojedine dravne akte s obzirom na donositelja takvih akata, s tim to za moderni pojam uprave ne bi bila odlunom unutarnja pravna narav odnosnih akata ve ba sama tijela koja takve akte donose. Ne odbacujui znaenje mat-funkc.kriterija koji igra veliku ulogu u razrjeavanju niza zasebnih problema, npr. kada se pristupa tome da se odredi kakve e se poslove kojoj vlasti povjeriti (kada se propisuje ustrojstvo, nadlenost, kao i kada se svaku od one 3 vlasti ponaosob ureuje,) kae se da se treba odluiti za formalni kriterij. Dakle, kada se uobliava moderni pojam uprave i takav pojam nastoji razgraniiti od zakonodavstva i sudstva, treba se iskljuivo koristiti formalnim kriterijom.

Omeivanje uprave od zakonodavstva i sudstva mora imati jedan pravno formalni (neg.) element, a to je da upravna sluba ne obuhvaa ono to se smatra zakonodavstvom i sudbenou, te jedan drutveno-materijalni (poz.) element upravna sluba obuhvaa sve ono to se u smislu ideologije zajednikog dobra svih smatra da je od vanosti za promicanje vrijednosti drave i dr. nacionalnih institucija.

Do ispravnog shvaanja raznih dr.funkcija kako ih se formalno-pravno izraava kroz zakonodavstvo, sudstvo i upravu moe se doi samo s razmatranjem tijela koja obavljaju pojedine dr. funkcije. Konkretno, na pitanje da li je rije o zakonodavnom, sudskom ili upravnom aktu odgovor se moe dati samo s obzirom na okolnost koje je tijelo donijelo konkretni akt i kakvo je znaenje tog akta unutar upravno-politikog ustrojstva po nadlenosti.

Pojam uprave je ne samo formalan ve i negativan jer obuhvaa sve ono to nije ni zakonodavstvo ni sudbenost. Npr. kada se ureuje nadlenost 5 klasinih upravnih grana: vojska, diplomacija, pravosue, financija i policija unutarnji poslovi, relativno je lako po sadraju funkcija odrediti nadlenost prve 4 grane, dok se nadlenost 5. grane odreuje negativno jer obuhvaa sve ono to se ne bi obuhvatilo kakvom drugom dravnom upravom (policija kao resor ope uprave).

Unutar francusko-njemake / romansko-germanske pravne kole, nastoji se upravu odrediti uzimajui u obzir:

a) odrednice drave kao institucionalizacije prava

b) odrednice upravnog djelovanja i upravnog poretka pravno shvaenog kao javno pravo

c) razgraniujue odrednice koje dijele upravu od zakonodavstva i sudbene vlasti.

Upravna sluba i javno pravo uobliuje se idejom zajednikog dobra svih koja bi trebala biti vrhovna vrijednost drave kao institucije i dr. nacionalnih institucija.

Upravna sluba obuhvaa:

1) svaku onu djelatnost koju obavljaju upravno-izvrna tijela u osiguravanju minimuma uvjeta nacionalnog ivota odravanje javnog poretka;

2) osiguranje nesmetanog odvijanja javnih slubi.

Dakle, ali polazei od shvaanja drave kao institucionalizacije racionalnog prava, s pojmom uprave obuhvaalo bi se 2 vrste razliitih ali po naravi razluljivih funkcija:

1) funkcije koje ukljuuju vrenje politike vlasti kao modus operandi otpravljanja, npr. odravanje javnog mira ili poretka ili policija modus operandi sastoji se u opim ili pojedinanim naredbama koje izdaju javna nadletva;

2) funkcije koje predmnijevaju ustroj politike vlasti ali ne i vrenje politike vlasti (ve inidbe) kao modus operandi obavljanja javnih slubi, npr. javno kolstvo.

S pojmom uprava se ustavno-tradicionalno oznauje djelovanje izvrne vlasti uz postupanja svojstvena javnoj vlasti, pod im se u teoriji upravnog prava razmatra u kontekstu izvravanja zakona. Upravno-izvrna vlast nema monopol na izvravanju zakona, budui da ga izvrava i Sabor i sudovi i graanin pojedinac (npr. kada uhiti zloinca i preda ga nadlenim vlastima).

Ipak, naspram parlamentu, sudovima i graanima, upravno-izvrnu vlast otro se kao izvritelja zakona razlikuje po tomu:

a) to ta vlast raspolae s oruanom silom

b) to i u izvravanju zakona vai naelo o odvajanju vlasti upravnih od sudbenih

c) to postoje razlozi koji zahtijevaju susprezanje izvrne vlasti naspram zakonodavne i sudbene to se izraava u brojnosti zakona.

Izvravanje zakona znai razne nadlenosti za koje je izvrna vlast zaduena, i to:

1) proglaenje i objavljivanje zakona, kao i podsjeanje (opominjanje) na njegove odredbe;

2) izvravanje zakona i mjera koje se poduzimaju radi primjene zakona iziskuje prinudu i uporabu sile prije svega policija koja ima ovlast postupati po slub. dunosti i prinudno djelovati bez prethodnog pravorijeka;

3) izvravanje zakona u puno irem smislu rijei odravanje javnog poretka kao i osiguranje urednog odvijanja javnih slubi. Izvravanju zakona je openiti zadatak da osigura minimum uvjeta prijeko potrebnih za opstojnost i cjelokupnost nacionalnog ivota.

Djelovanja koja se usmjeravaju na odravanje javnog poretka se nazivaju policijom / redarstvom. Nain djelovanja policije sastoji se u izdavanju naredaba, bilo da su propisivake, to znai openite i neosobne (kao npr. propis policije s kojim se odreuje uvjete, nain kretanja i zadravanja osoba, vozila i plovila te vlakova i zrakoplova na graninom prijelazu), bilo da su ne-propisivake, to e rei upuene na stanovite osobe ili skupine osoba (kao npr. naredba zaustaviti se na graninom prijelazu).

Nain djelovanja javne slube sastoji se u pruanju inidaba / usluga koje se ine bilo pojedincima bilo grupama pojedinaca koji su korisnicima takve slube.

Policija i javna sluba razlikuju se prije svega po svrsi. Svrha policije je odravanje javnog poretka, a svrha javne slube je suprotno tome, puno promjenjivije sukladno konzervativno-liberalnim doktrinama, javne slube smjele bi se uspostaviti samo za zadovoljavanje onih potreba koje se ne mogu uspostaviti privatnom inicijativom, kao to je npr. nacionalna obrana.

to se tie sredstava, djelatnost policije sadri uporabu naredaba iza kojih stoji legitimni monopol prinuivanja, a javne slube se sastoje u pruanju inidaba.

Zajedniki nazivnik svrhe policije i svrhe javne slube je opi interes.

Kada se hoe javnu upravu definirati kao osebujnu djelatnost naspram onoj privatnoj, treba iz nje iskljuiti privatni management. Pored dravnog i privatnog postoji i javni sektor u sklopu kojeg se moraju osigurati interesi i potrebe graana viim standardima ako se to ini po naelima uzajamnosti i solidarnosti, nego po naelima slobodnog trita i priv. poduzetnitva.Javni se sektor odreuje kao skup razliitih i heterogenih djelatnosti koje se obavljaju u svrhu ostvarenja interesa, odnosno zadovoljenja potreba pojedinih graana ili puanstva u cjelini.

S tim u vezi, u sklopu javnog sektora razlikovalo bi se:

a) djelatnost od osobitog nacionalnog znaenja drutvene djelatnosti, npr. odgoj i izobrazba, zatita narodnog zdravlja, znanost, kul