xiv congreso internacional de la academia de ciencias...

XIV Congreso Internacional de la Academia de Ciencias AdministrativasA. C. (ACACIA).

GASTO PÚBLICO Y ELECCIONESEl ciclo político presupuestal

en México

Capítulo 7

Administración Pública

Cesáreo Gamez GarzaFacultad de Economía

U.A.N.L.Simón Montemayor 102,Santiago N.L. CP 67300

(81) 8329 [email protected]

Monterrey, N.L. 27 - 30 de abril de 2010

mailto:[email protected]

GASTO PÚBLICO Y ELECCIONES 2

GASTO PÚBLICO Y ELECCIONESEl ciclo político presupuestal

en México

En este artículo se explora la relación entre el ciclo electoral y el gasto público

en México, tanto a nivel federal como en las entidades federativas. Dentro del

marco general de la teoría del ciclo político económico, se analiza el

comportamiento del gasto público total y diferentes componentes del mismo,

usando información disponible públicamente en fuentes oficiales. Se encuentra

evidencia de influencia significativa del ciclo político en el gasto total y algunos

renglones del mismo, tanto a nivel nacional como estatal. Finalmente, se

comparan los resultados obtenidos con la evidencia encontrada en estudios

similares y al final se comentan algunas conclusiones y se identifican posibles

líneas para investigación futura.

Palabras clave: Ciclo Político Presupuestal, Gobiernos Nacionales y Locales,Economías Emergentes


ABSTRACT

En este artículo se explora la relación entre el ciclo político electoral y el gasto

público en México, tanto a nivel federal como en las entidades federativas.

Dentro del marco general de la teoría del ciclo político económico, se analiza el

comportamiento del gasto público total y diferentes componentes del mismo,

usando información disponible públicamente en diversas fuentes oficiales. Se

encuentra evidencia de influencia significativa del ciclo político en el gasto total

y algunos renglones del mismo, tanto a nivel nacional como estatal. Se

comparan los resultados obtenidos con la evidencia encontrada en estudios

similares y al final se comentan algunas conclusiones y se identifican posibles

líneas para investigación futura.

Palabras clave: Ciclo Político Presupuestal, Gobiernos Nacionales y Locales,Economías Emergentes


IntroducciónEn este trabajo se presenta evidencia del llamado ciclo político

presupuestal en México, tanto a nivel nacional como estatal. Tomando como

marco de referencia la teoría del ciclo político económico y una de sus

variantes, el ciclo político presupuestal, se examina el comportamiento del

gasto público federal y estatal alrededor de las fechas de elecciones para

Presidente de la República y Gobernadores de los Estados.

Se encuentra evidencia de incrementos superiores al promedio en los

meses anteriores a las elecciones Presidenciales, tanto para el gasto total

como para algunos de sus componentes, tales como gasto en subsidios y

transferencias, pago de salarios y gasto en obras públicas. En lo referente al

gasto público estatal, también se encuentra evidencia de crecimientos

superiores al promedio en los años electorales.

El trabajo se presenta en cuatro capítulos: en el primero se hace una

revisión general de la teoría de ciclo político económico y del ciclo político

presupuestal. El segundo apartado revisa la evidencia empírica para el caso

del ciclo político presupuestal, a nivel nacional y subnacional, así como la

evidencia encontrada en estudios anteriores para el caso de México.

El tercer capítulo presenta los resultados del análisis de la información

para el caso de México; incluye tanto estadísticas descriptivas como análisis

econométrico. Finalmente, el cuarto capítulo presenta algunas de las

conclusiones derivadas del estudio e identifica posibles líneas para

investigación futura.


1.- Antecedentes

El análisis realizado en este trabajo se basa en la teoría del ciclo político

presupuestal (CPP), una variante del llamado ciclo político económico (CPE).

Esta es una corriente relativamente reciente de la literatura económica, que se

inició a mediados de la década de los 70´s y se ha mantenido y desarrollado

hasta el presente, con especial énfasis en economías emergentes y en las

llamadas “nuevas democracias”.

1.1.- El ciclo político económico

La teoría del CPE se inició con el artículo seminal de Nordhaus (1975),

en el cual se establecen los supuestos básicos sobre la conducta de los

agentes involucrados que, con algunas variantes, se mantienen hasta el

presente.

La lógica detrás de esta teoría es muy simple: parte del hecho de que el

estado de la economía antes de las elecciones influye en el ánimo de los

votantes, si la economía se encuentra bien, los votantes, “ceteris paribus”,

tenderán a premiar en las urnas al partido en el poder y si la economía se

encuentra mal tenderán a castigarlo; en otras palabras el estado de la

economía influye en las probabilidades de victoria del partido en el poder.

Si esto es así y los gobernantes lo saben, tienen un fuerte incentivo para

mejorar, aun en forma artificial y transitoria, las condiciones económicas en el

periodo anterior a las elecciones, para de esta manera influir sobre la

percepción de los votantes y aumentar las probabilidades de victoria en los

comicios. Estas expansiones en años electorales, con la consecuente

desaceleración después de las elecciones, son las que dan lugar al llamado

ciclo político económico.

La literatura sobre el ciclo político y su influencia en la economía se

desarrolló en dos etapas. La primera, que surgió a mediados de los 70´s, utiliza

modelos macroeconómicos tradicionales en los cuales los gobiernos pueden

influir en los escenarios macroeconómicos de manera sistemática y predecible.

Esta primera etapa, a su vez, se desarrolló en dos vertientes, una de ellas


enfatiza la conducta “oportunista” de los gobiernos, suponiendo que los

políticos no tienen preferencias propias, simplemente permanecer en el poder,

mientras que la otra vertiente, conocida como “partidaria” o ideológica

(partisan) enfatiza que los gobiernos de izquierda tienen ciertas preferencias en

materia económica (alto crecimiento y bajo desempleo), mientras que los

gobiernos de derecha prefieren la estabilidad de la economía, entendida como

bajos niveles de inflación y tasas de interés (Alesina et. al. 1999).

La segunda fase de la literatura se manifestó a mediados de los 80´s.

Estos modelos de ciclos políticos incorporan expectativas racionales y

enfatizan el grado en que un público racional limita los alcances en los que los

políticos pueden influir en la economía. En esta corriente también existen

versiones oportunista y partidista.

Con el transcurso del tiempo se fueron haciendo evidentes algunas

limitaciones de los modelos tradicionales de ciclo político económico y, en

consecuencia, surgieron modificaciones tanto en el objeto de estudio como en

la metodología apropiada para la investigación empírica de este fenómeno.

Una de estas modificaciones fue el cambio de análisis de las llamadas

variables resultado (outcome), como la inflación, el crecimiento del PIB y el

desempleo a las llamadas variables instrumento, como serían los instrumentos

de política monetaria (masa monetaria, tasas de interés) y política fiscal

(impuestos y gasto público).

Concretamente, el estudio sobre la relación del ciclo político y las

variables de política fiscal dio origen a un subconjunto, dentro de la corriente

general del ciclo político económico, el llamado ciclo político presupuestal

(political budget cycle).

1.2.-El ciclo político presupuestal

El ciclo político presupuestal (CPP), enfatiza la manipulación de

instrumentos de política fiscal, como impuestos, transferencias y gasto público,

como el vehículo a través del cual gobernantes oportunistas pretenden influir

en las preferencias del público y de esa manera incrementar las probabilidades

de victoria electoral. “El ciclo político presupuestal es la fluctuación periódica en


las políticas fiscales del gobierno, inducidas por el calendario electoral” (Shi

and Svensson, 2003, p.2).

Esta corriente surge ante la incapacidad de los modelos tradicionales,

basados en la política monetaria como instrumento de conducta oportunista. El

argumento es doble: en primer lugar, el grado de control discrecional de la

política monetaria por la rama ejecutiva del gobierno es limitada, en especial en

países en donde el banco central es independiente.

En segundo lugar, el manejo de instrumentos de política fiscal es más

propicio para una conducta oportunista por varias razones: El gobierno tiene un

mayor grado de control, especialmente en el gasto público, la política fiscal

tiene efectos reales aún si es anticipada, y puede afecta las condiciones de

grupos específicos de votantes aún si no tiene efectos agregados (Drazen,

2000).

Drazen (2000) propone un modelo que combina una política fiscal activa

con política monetaria pasiva al que denomina modelo AFPM, que supera

algunas de las limitaciones de modelos anteriores.

Enfatiza además la importancia del CPP en países emergentes, en

especial en las llamadas “nuevas democracias” como los países que surgieron

del desmembramiento de la Unión Soviética, o antiguas dictaduras militares.

De acuerdo con el Banco Mundial (2000), entre 1974 y 1998 la

proporción de países con alguna forma de gobierno democrático en el mundo

pasó de 28% a 61%, más los que hayan experimentado esa transición en la

última década.

En estos países, los electores disponen de información limitada y

distribuida de manera asimétrica, además que tienen poca experiencia en los

procesos y decisiones democráticas. Estas circunstancias ofrecen un contexto

altamente propicio para la adopción de políticas oportunistas por parte de los

gobernantes.

Para que los votantes infieran correctamente la capacidad de los

necesitan información adecuada y la capacidad para procesar correctamente

esa información. Esto implica la existencia de instituciones que procesen y

divulguen la información necesaria, así como medios de comunicación

capaces de analizar correctamente esta información y hacerla llegar al público.


En muchos países emergentes y “nuevas democracias” estas condiciones no

se dan (Brender and Drazen, 2003).

Shucknecht (1996) señala que en los países emergentes es más factible

la presencia de conductas oportunistas debido a que los sistemas

institucionales de pesos y contrapesos son más débiles y los gobiernos tienen

un mayor poder discrecional sobre los instrumentos fiscales. También

argumenta que en estos países las políticas de gasto son más efectivas que las

reducciones de impuestos, entre otras cosas porque en estos países amplios

segmentos de la población no pagan impuestos. Entre las políticas de gasto

más usadas se encuentran las transferencias directas, los precios subsidiados

y la creación de empleo en obras públicas.

Rogoff y Siebert (1988) y Rogoff (1990) desarrollan un modelo formal de

CPP de equilibrio, basado en asimetrías de información entre los gobernantes y

los ciudadanos. Este modelo ha sido usado extensivamente en el estudio de

los CPP tanto a nivel nacional como subnacional.

Shi and Svensson (2006) proponen un modelo en el que el tamaño del

CPP depende de las “rentas” que perciben los políticos por estar en el poder

que, entre otras cosas depende del grado de corrupción en el país. Otra

variable importante es la proporción de votantes informados entre el electorado.


2.- Evidencia empírica

En este capítulo se revisan algunos trabajos que han investigado

empíricamente el ciclo político presupuestal en diversos países del mundo. Se

revisa principalmente la evidencia obtenida en economías emergentes, tanto a

nivel nacional como subnacional, por último se examina la evidencia disponible

de este fenómeno para México.

2.1.- Evidencia a nivel nacionalSchuknecht (1996, 2000) estudia el comportamiento de instrumentos

fiscales mediante los cuales los gobiernos tratan de influir en los resultados

electorales en 24 países emergentes durante el periodo comprendido entre

1973 y 1992. El autor encuentra que el principal vehículo para la política fiscal

expansiva es el aumento del gasto público, en especial los gastos de capital,

que incluyen infraestructura y obras públicas.

Brender y Drazen (2003, 2005) examinan una base de datos de 107

países, que incluye los gastos totales, ingresos y balance financiero del

gobierno central para el periodo de 1960 a 2001.

“Nuestros resultados muestran claramente que el CPP es un fenómeno

de las nuevas democracias. El fuerte ciclo político en esos países,

caracterizado por expansiones de gasto en los años electorales, explica el

incremento del déficit público en años electorales... estos hallazgos sugieren

que la manipulación fiscal funciona debido a la falta de experiencia de los

votantes o la falta de información que está disponible para la ciudadanía en

democracias establecidas (Brender y Drazen, 2005 p. 1292)”.

Shi y Svensson (2002, 2005) Estudian una base de datos de 85 países

durante un periodo de 21 años (1975-1995), encontrando evidencia de CPP.

De acuerdo a sus resultados el déficit fiscal en promedio se incrementa 22%

(1% del PIB) en años electorales.

Vergne (2009) analiza datos de 42 economías emergentes entre 1975 y

2001, encontrando evidencia significativa de impacto electoral el la asignación

de los gastos públicos. Sus resultados sugieren que en años electorales el


gasto público se reasigna a renglones más visibles del mismo, tales como pago

de salarios y otorgamiento de subsidios.

2.2.- Evidencia a nivel subnacionalA nivel subnacional, el CPP fue estudiado en La India por Khemani

(2000). Esta investigadora examinó el efecto de las elecciones en 14 estados

hindúes entre 1960 y 1994, lo que incluye 114 elecciones estatales. La autora

encontró evidencia de CPP a nivel estatal en la entrega de obras públicas, en

especial la construcción de carreteras rurales, así como reducción en cierto tipo

de impuestos, consistentes con la hipótesis de que los gobernantes tienen a

mandar señales que aumenten su competencia a los ojos del electorado.

Este fenómeno también ha sido estudiado en Rusia (Akhmedov, et. al.

2002, Akhmedov y Zhuravskaya, 2003). Los autores examinan una base de

datos mensuales entre 1996 y 2002 para examinar los efectos de las

elecciones estatales en Rusia.

Entre los principales resultados se encuentran los siguientes: hay fuerte

evidencia de ciclos oportunistas en los gastos de programas sociales, salud,

educación y subsidios industriales; los CPP con muy fuertes, pero muy cortos,

en promedio abarcan de dos meses antes a dos meses después de las

elecciones; la magnitud del CPP depende del nivel de transparencia del

gobierno, grado de democracia local y la preparación y conciencia del público.

Drazen y Eslava (2002) estudian el CPP en Colombia tanto a nivel

nacional como estatal. En el análisis estatal usan una base de datos con

observaciones anuales para cada uno de los 32 estados y sus ciudades

capitales en el periodo 1984-1998. La base de datos incluye 64 unidades

regionales con un tamaño de muestra total de 960 observaciones.

Los autores encuentran un CPP significativo en el gasto público total y

algunos de sus componentes. El ciclo es más pronunciado en gasto de

inversión e infraestructura, con grandes incrementos (entre 20 y 25%) antes de

las elecciones. Este resultado respalda el postulado que la manipulación

preelectoral es más significativa en los gobiernos regionales y locales.

En un estudio posterior (2009) los mismos autores presentan un modelo

en el cual los gobiernos en el poder tratan de influir en los votantes cambiando

la composición del gasto público, más que el monto del mismo. Los autores


prueban el modelo con datos de finanzas públicas municipales en Colombia,

encontrando evidencia de cambios en la composición del gasto hacia renglones

más atractivos para el electorado, como infraestructura, construcción y

reparación de caminos y obras públicas en general.

Medina (2003) explora la existencia de ciclos políticos en variables de

política fiscal a nivel provincial en Argentina durante el periodo 1985-2001,

usando las fechas electorales como variables explicativas. Encuentra evidencia

de incrementos significativos en el nivel del gasto y déficit público en años

electorales. Encuentra también evidencia de cambios en la composición del

gasto hacia renglones más visibles, como obras públicas.

Goncalvez and Veiga (2004) prueban la existencia del CPP a nivel

municipal en Portugal. Los autores usan una base de datos que incluye

diversos rubros de gasto público en 279 municipios portugueses de 1979 a

2000, periodo que cubre seis periodos electorales.

Los resultados empíricos muestran evidencia clara de ciclos políticos en

los déficits municipales y el gasto público en años electorales y, en ocasiones,

en los años previos a las elecciones. Esta conducta oportunista es más

relevante en gastos de inversión altamente visibles para el electorado, como

caminos rurales y obras públicas.

2.3- Evidencia en MéxicoEn lo referente al ciclo político presupuestal en México, la investigadora

María de los Angeles González (2000, 2002) estudia este fenómeno en el

periodo comprendido entre 1957 y 1997. La autora encuentra evidencia de

manipulación de instrumentos de política fiscal en los periodos preelectorales.

Ente los instrumentos que siguen un patrón cíclico se encuentran el gasto

público en general y ciertas partidas del mismo, como la inversión pública y los

pagos de transferencia. Encuentra también que la magnitud del ciclo se

incrementa con el grado de democracia en el país.

Gámez (2006, 2008, 2009) estudia el ciclo político presupuestal a nivel

estatal en México, analizando información para varios periodos. En general, los

resultados muestran evidencia de un patrón electoral en el gasto público

estatal, con incrementos significativos en años electorales en el gasto total y

ciertos renglones del mismo, como los subsidios y transferencias.


También encuentra evidencia de que este comportamiento del gasto

público se transmite a las economías estatales; en otras palabra, que el ciclo

político presupuestal implica un ciclo político económico en las entidades

federativas de México.


3.- El ciclo político presupuestal en México

En este capítulo se presenta el análisis del ciclo político presupuestal en

México, tanto a nivel nacional como en las entidades federativas del país. Se

analiza información públicamente disponible, reportada en por el Instituto

Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). En ambos casos se

presentan estadísticas descriptivas del comportamiento del gasto público, así

como un análisis econométrico, cuyos detalles serán especificados en el

apartado correspondiente.

3.1.- En el gasto público Federal

En este apartado se presenta el análisis del gasto público federal,

utilizando información mensual de enero de 1986 a marzo de 2009, periodo

que incluye las elecciones presidenciales de 1988, 1994, 2000 y 2006.

El uso de información mensual tiene importantes ventajas, entre ellas la

de ser más preciso en la ubicación de los efectos del ciclo político en el

comportamiento del gasto público. Estudio efectuados en otros países como

Rusia (Akhmedov y Zhuravskaya, 2003) muestran que frecuentemente los

ciclos politico presupuestales son muy fuertes pero muy cortos, manifestándose

en los meses inmediatamente anteriores o posteriores al periodo electoral.

El análisis se hace para el gasto total (GASTOT), el pago de sueldos y

salarios (SAL), subsidios, transferencias y ayudas (SUB) y el gasto de capital

(CAP), que incluye obras públicas, estas últimas identificadas en la literatura

como especialmente susceptibles a un comportamiento cíclico electoral, por ser

consideradas como “gastos visibles” a los ojos del electorado.

En el cuadro 1 se presenta el crecimiento anual promedio del gasto

público federal en México para un periodo de 37 meses, 18 anteriores y 18

posteriores al mes de elecciones, definido como el mes 0. El mes 5 es el mes

en que toma posesión el nuevo régimen presidencial.

Cuadro 1Crecimiento del gasto público federal total, salarios, transferencias y

gasto de capital en los 18 meses anteriores y posteriores a las elecciones


Enero de 1987-Marzo de 2009

MES GASTOT SAL SUB CAP

-18 10.2% 1.9% 2.9% -1.9%

-17 7.5% 5.6% 0.8% -9.6%

-16 7.7% 5.8% 4.1% -9.3%

-15 7.4% 7.5% 3.4% -9.0%

-14 9.3% 6.9% 6.1% -9.6%

-13 8.1% 4.2% 6.7% -11.3%

-12 7.8% 3.6% 7.4% -10.4%

-11 7.0% 3.4% 6.5% -12.7%

-10 7.9% 3.6% 6.7% -9.4%

-9 8.2% 5.0% 7.6% -8.3%

-8 7.6% 2.2% 6.9% -1.8%

-7 12.9% 15.0% 18.1% 42.6%

-6 12.3% 15.6% 14.7% 45.7%

-5 12.4% 13.3% 10.4% 47.2%

-4 12.4% 13.0% 9.6% 36.1%

-3 12.7% 13.4% 10.3% 34.1%

-2 10.7% 13.7% 8.3% 27.4%

-1 11.9% 14.4% 11.2% 25.4%

0* 12.9% 16.6% 12.2% 26.3%

1 12.5% 17.5% 14.2% 24.7%

2 11.4% 17.5% 14.9% 20.3%

3 12.8% 20.5% 14.8% 17.5%

4 13.3% 22.0% 15.0% 9.8%

5** -10.9% 14.3% -5.9% -27.5%

6 -9.1% 11.1% -3.5% -34.0%

7 -8.8% 5.6% -1.8% -32.4%

8 -8.7% 6.6% -2.4% -27.8%


9 -8.1% 5.0% -2.9% -24.5%

10 -5.6% 3.2% -2.2% -20.1%

11 -4.5% 3.7% -2.5% -14.7%

12 -4.4% 5.2% -3.0% -9.2%

13 -4.6% 5.4% -3.8% -7.2%

14 -3.3% 8.8% -3.1% -8.4%

15 -4.3% 5.8% -3.0% -7.6%

16 -3.1% 5.3% -2.9% -1.0%

17 6.7% -10.2% 9.8% 30.6%

18 5.5% -7.5% 7.3% 37.3%

RESTO 1.5% -1.2% 12.2% 12.4%

TOTAL 3.3% 4.0% 8.3% 7.5%

* Mes de elecciones

** Primer mes del nuevo sexenio

Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI

Se observa que en los meses que constituyen el año electoral, que van

de (-7) a (4), la tasa de crecimiento del gasto público (GASTOT) se mantiene

en tasas de dos dígitos, cifra muy superior al promedio del sexenio (3.3%). Este

comportamiento se mantiene en los cuatro renglones de gasto analizados,

siendo especialmente fuerte en los gastos de capital (CAP), con tasas cercanas

a 50% en los meses (-7), (-6) y (-5), que constituyen el primer trimestre del año

electoral.

A partir del mes (5), la historia cambia con la entrada del nuevo

gobierno. Como se observa, con excepción del gasto en sueldos y salarios

(SAL), los demás renglones experimentan fuertes variaciones negativas que se

mantienen hasta el mes (16), que marca el fin del primer año de la nueva

administración.

Además, se realizó un análisis econométrico utilizando un modelo

autorregresivo con variables dummy. En este modelo las variables dummy se

defines del mes (-12) al mes (12) para representar el ciclo electoral. El mes (0)

es el mes de las elecciones y el mes (6) es enero de año siguiente.


El análisis se realizó usando el paquete econométrico E-Views 4.0 y los

resultados se muestran en el Cuadro 2.

Cuadro 2Resultados del análisis econométrico del Gasto Federal


Variable GASTOT SAL SUB CAP

C 0.004125 0.001446 0.014489 0.021802

REZAGO 0.846389 0.838011 0.873756 0.781844

M(-12) -0.002278 -0.01681 -0.000335 -0.059084

M(-11) 0.00595 -0.001205 0.000154 -0.037981

M(-10) -4.71E-06 0.002769 -0.013298 -0.067043

M(-9) 0.015615 0.005995 -0.004484 -0.016573

M(-8) 0.010348 0.017866 0.002876 -0.030931

M(-7) 0.002854 -0.020876 -0.0119 0.024517

M(-6) 0.060648** 0.130043** 0.105708** 0.418262**

M(-5) 0.009315 0.028796 -0.025446 0.102012

M(-4) 0.015708 0.001199 -0.038713 0.09285

M(-3) 0.014936 0.016919 -0.009464 -0.029915

M(-2) 0.018507 0.02321 0.004931 0.037573

M(-)1 -0.005108 0.02379 -0.021583 -0.014716

M0 0.024197 0.027924 0.024575 0.018314

M1 0.024637 0.043913 0.00972 0.041913

M2 0.010972 0.034281 0.02083 0.020136

M3 0.004598 0.027117 0.010493 -0.011819

M4 0.027499 0.057038 0.003632 -0.005766

M5 0.020706 0.046523 0.006503 -0.060123

M6 -.225793** -0.042834 -.204586** -.373993**

M7 -0.003284 -0.010367 0.001892 -0.146947*


M8 -0.014631 -0.038131 -0.001829 -0.079301

M9 -0.016469 0.017105 -0.022629 -0.046584

M10 -0.011884 -0.006893 -0.023178 -0.049576

M11 0.008199 -0.011357 -0.010321 -0.031566

M12 -0.001333 0.008878 -0.020907 -0.011213

R2 0.822769 0.746293 0.815656 0.738476

R2

Ajustada

0.803488 0.718693 0.795602 0.710026

F 42.67382 27.03969 40.67274 25.95667

Prob F 0 0 0 0

* Significativo al 95%

** Significativo al 99%

Como se puede observar, el análisis econométrico confirma los

resultados mostrados en las estadísticas descriptivas, registrándose un

incremento significativo en el primer mes del año electoral en los cuatro

conceptos de gasto analizados.

En el mes (6), que es el primero del año siguiente a las elecciones, se

registran disminuciones significativas del gasto total (GASTOT) del gasto en

transferencia y subsidios (SUB) y del gasto de capital (CAP), que en este caso

se prolonga hasta el mes (7).

En el caso del gasto en sueldos y salarios (SAL) no se registra una

disminución significativa ene. Periodo analizado, comportamiento consistente

con el observado en las estadísticas descriptivas.

El comportamiento descrito anteriormente es totalmente congruente con

la hipótesis oportunista del ciclo político presupuestal y puede ser una de las

explicaciones del la “maldición del primer año” que se observa en la economía

mexicana, ya que la contracción del gasto público federal se transmite a la

actividad económica mediante el llamado “efecto multiplicador”.

3.2.- El ciclo político presupuestal a nivel estatal


El estudio del ciclo político económico a nivel estatal tiene una gran

ventaja desde el punto de vista metodológico y es que permite incrementar el

número de observaciones alrededor de las variables políticas. Siendo las

elecciones a nivel nacional eventos relativamente infrecuentes (en México se

realizan cada seis años) se dificulta el acumular el número suficiente de

observaciones para hacerlas significativas estadísticamente.

Sin embargo, analizando este tipo de eventos a nivel estatal, se puede

conjuntar un número suficiente de observaciones en un periodo relativamente

corto (En México tenemos 32 elecciones estatales cada seis años), lo cual

contribuye a elevar el nivel estadístico del análisis.

En este apartado se presenta el análisis del gasto público a nivel estatal

en México, utilizando información anual de 1998 a 2006. Esta información se

encuentra disponible en el INEGI. En este periodo se llevaron a cabo 56

elecciones de gobernador en el país, con el consiguiente cambio en los

titulares del poder ejecutivo y la correspondiente administración estatal.

Lo anterior asegura que en el periodo de observación se incluye cuando

menos una elección para Gobernador para cada entidad del país, y en algunos

casos, dos periodos electorales.

Un aspecto importante a resaltar en que en México las elecciones de

Gobernador en las diferentes entidades no tienen lugar el mismo año ni en el

mismo mes, por lo que fue necesario clasificar las observaciones de cada

entidad de acuerdo a su calendario electoral, del año 1 (primero del gobierno)

al año 6, último de cada régimen y en el que tienen lugar las elecciones.

Aunque la información en principio debería ser presentada con un mayor

nivel de desglose, las omisiones y datos faltantes en muchos de los renglones

de gasto para diversas entidades redujeron el análisis a cuatro conceptos: el

gasto total (GASTOT), los pagos de sueldos y salarios (SAL), los subsidios y

transferencias (SUB) y las obras públicas y acciones sociales (OB).

Los crecimientos promedio para cada uno de estos rubros por años del

sexenio se muestran en el Cuadro 3.

Cuadro 3


Crecimiento del gasto público estatal total, en salarios, subsidios y obraspúblicas, por año del sexenio

1998-2006

SEXENIO GASTOT SAL SUB OB

1 8.2% 17.0% 10.3% 23.5%

2 10.2% 13.2% 12.3% 27.6%

3 8.8% 4.7% 20.3% 34.5%

4 6.8% 4.0% 28.2% 10.3%

5 11.1% 4.2% 25.7% 42.1%

6 13.8% 10.2% 41.3% 14.4%

PROMEDIO 10.0% 9.5% 23.0% 25.1%

Fuente: Elaboración propia con datos del INEGI

Se pueden observar crecimientos superiores al promedio durante el año

electoral (6) en los gastos totales (GASTOT), pagos de sueldos y salarios

(SAL), subsidios y pagos de transferencia (SUB).

En el caso de los gastos en sueldos y salarios (SAL), se observa un

patrón diferente. En este rubro los incrementos superiores al promedio se

mantienen en los años 1 y 2, los dos primeros de la nueva administración, lo

cual es congruente con lo observado a nivel federal.

Extrañamente, no se observa un incremento fuerte durante los años

electorales en los gastos de obras públicas (OB), renglón identificado como

especialmente sensible al ciclo electoral en estudios realizados en otros países

y en el gasto federal en México.

Para el análisis econométrico se utilizó un modelo de panel con efectos

fijos y variables dummy. Las variables dummy fueron definidac para el año

anterior a las elecciones (DAE), el año electoral (DE) y el año posterior a las

elecciones (DDE).

En el análisis a nivel estatal se incluyo además la tasa de crecimiento

total de la población estatal (POB) como variable de control. Esta tasa incluye

el efecto neto de la migración tanto internacional como interestatal y puede


considerarse como una “Proxy” del crecimiento de la demanda por bienes

públicos en cada entidad federativa

Los resultados respaldan los presentados en las estadísticas

descriptivas y se muestran en el Cuadro 4. Por razones de espacio no se

presentan los efectos fijos por Estado, pero están disponibles para consulta con

el autor.

Cuadro 4Resultados del análisis econométrico del Gasto Público Estatal


Variable GASTOT SAL SUB OB

Rezago -0.205016 0.012395 -0.005489 -0.198823

POB 0.097998 0.067160 0.160552 0.127250

DAE -0.001636 0.010970** 0.023042** -0.036143

DE 0.007664* -0.015636** 0.051062** -0.056256

DDE -0.022643** -0.004289* -0.012732** -0.057657

R2 0.593944 0.421489 0.269241 0.094908

R2 aj: 0.535705 0.338515 0.164431 -0.034906

F 91.78544 45.71805 23.11965 6.579958

Prob F 0.000000 0.000000 0.000000 0.000047

* Significativo al 95%

** Significativo al 99%


Se puede observar un incremento significativo en el gasto total

(GASTOT) en el año electoral (DE) y una contracción en el año siguiente

(DDE). En los pagos de sueldos y salarios (SAL) y los subsidios y pagos de

transferencia (SUB) se observan crecimientos significativos en el año anterior a

las elecciones (DAE) y el año electoral (DE). También se observan caídas

significativas en el año posterior a las elecciones (DDE), que es el primer año

de la nueva administración.

Los gastos en obras públicas y acciones sociales (OB) no muestran

cambios significativos alrededor del ciclo electoral, lo que no deja de resultar

inusual, ya que este rubro de gasto ha mostrado ser especialmente susceptible

al ciclo político de acuerdo a la evidencia encontrada en otros países y en

México a nivel federal.

Estos resultados son congruentes con los detectados en estudios

anteriores. Gámez (2006, 2007, 2009), analizando información de diferentes

periodos, encontró evidencia de un ciclo político presupuestal a nivel estatal; es

decir, que los gastos de los gobiernos estatales siguen un patrón ligado al

calendario político, con crecimiento anormales en los años electorales.

Además, el ciclo político presupuestal en las entidades federativas de

México se transmite a la actividad económica, con incrementos significativos

del PIB estatal y algunos sectores del mismo, como las manufacturas,

construcción, comercio, comunicaciones y transportes en periodos electorales.

En otras palabras, el ciclo político presupuestal da origen a un ciclo político

económico en las economías estatales de México.


4.- Conclusiones e Implicaciones

Por la evidencia presentada en este trabajo, podemos concluir que

existen razones teóricas, así como evidencia empírica de la existencia de ciclos

político presupuestales en México, tanto a nivel nacional como estatal.

El gasto público a nivel federal muestra incrementos significativos antes

de las elecciones y en los últimos meses de cada administración presidencial

(¿Año de Hidalgo?) y una contracción en el primer año del nuevo gobierno. El

gasto público estatal también muestra incrementos significativos en los años

electorales

Ahora bien, esto trae como consecuencia varias interrogantes: ¿cuáles

son las implicaciones de este fenómeno? ¿cómo afecta el funcionamiento de la

administración pública? ¿cómo afecta la planeación y operación de las

empresas? ¿qué efectos tiene en el bienestar de los ciudadanos? Trataremos

de señalar algunos aspectos que contribuyan a contestar estas interrogantes.

En primer lugar, la existencia de un ciclo político presupuestal, tanto a

nivel nacional como estatal, con fuertes incrementos en el gasto durante el

último año de cada administración sugiere que el gasto público es manejado

como una “arma” electoral y no como un medio de incrementar el bienestar

social, lo que se supondría debe ser el criterio para su asignación y ejercicio.

Esto cuestiona el funcionamiento de los sistemas de control institucional que,

en principio, deberían de vigilar que no se produjeran estas desviaciones, y que

el gasto se destinara a cubrir necesidades de la sociedad.

Otra serie de implicaciones importantes tiene que ver con la planeación y

la operación de las empresas, en especial aquellas relacionadas de una u otra

forma con el gasto público.

Para estas empresas, es conveniente incorporar estas fluctuaciones en

actividades empresariales tales como la planeación, proyecciones de demanda,

estimación de flujos de efectivo, y evaluación de proyectos, entre otras.

Desde el punto de vista de la planeación, el ciclo político tiene una gran

ventaja: su predictibilidad. Este ciclo sigue periodos regulares y conocidos de

antemano, por lo que es especialmente adecuado para mejorar los ejercicios

de planeación y formación de escenarios. No sabemos cuándo va a cambiar el


Presidente de una compañía, pero sí sabemos cuando van a cambiar el

Presidente de México y los Gobernadores de los Estados, con las

consecuencias que esto implica.

No deja de ser irónico que uno de los pocos factores que se manifiestan

de manera recurrente y pueden se predichos con relativa confiabilidad en

nuestro país, no sea tomado en cuenta en la mayoría de las ocasiones.

Afortunadamente, algunas empresa consultoras y corporativos nacionales han

empezado a reconocer estos patrones de comportamiento e incorporarlos a

sus sistemas regulares de planeación y operación.

Otro tipo de implicaciones están relacionadas con el funcionamiento del

sistema político y de sus actores, los partidos, los medios de comunicación y el

electorado en general.

Una de las claves para que los patrones de conducta oportunistas

tengan éxito es la miopía de los electores; es decir, su poca memoria

retrospectiva, lo que permite que los gobiernos y partidos en el poder puedan

llevar a cabo políticas oportunistas con éxito.

Esta miopía está relacionada con varios factores: niveles educativos de

la ciudadanía, experiencia en procesos electorales y la existencia de medios de

comunicación informados y críticos que hagan evidente ante los electores la

existencia de políticas oportunistas de parte de los partidos en el poder.

El conocimiento, y la difusión de este tipo de patrones de

comportamiento tendrían como resultado un mayor nivel de alerta de los

ciudadanos frente a este tipo de conductas, lo que podría a conducir a que los

electores castiguen en las urnas las políticas oportunistas, en lugar de

premiarlas.

En lo referente a las líneas de investigación futura, una sería extender

este análisis al estudio de las finanzas públicas municipales. En otros países

como Portugal (Goncalvez y Veiga, 2004) y Colombia (Drazen y Eslava, 2009)

se ha detectado este fenómeno a nivel municipal.

Este análisis podría realizarse para México, ya que el INEGI proporciona

información sobre finanzas públicas para todos los municipios del país, lo cual

representa una base de datos adecuada para este tipo de análisis.


En resumen, creemos que la teoría del ciclo político presupuestal es un

enfoque relativamente nuevo, que puede contribuir a enriquecer los enfoques

tradicionales del análisis económico, las finanzas públicas, la planeación y

operación corporativa, entre otros aspectos, por lo que debe ser tomado en

seria consideración en el análisis y diagnóstico de nuestra realidad nacional.


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