análise dos modelos de parceria público-privada …¡lise dos modelos de parceria público-privada...
TRANSCRIPT
Análise dos Modelos de Parceria Público-Privada em
projectos de Alta Velocidade Ferroviária em Portugal e
no Brasil
Rui Miguel Pereira Carvalho
Dissertação para obtenção do Grau de Mestre em
Engenharia Civil
Júri
Presidente: Prof. Doutor Augusto Martins Gomes
Orientador: Prof. Doutor Rui Domingos Ribeiro da Cunha Marques
Vogal: Prof. Doutor Amílcar José Martins Arantes
Vogal: Prof. Doutor Pedro Manuel Gameiro Henriques
Outubro 2011
AGRADECIMENTOS
Esta dissertação não poderia ter sido possível sem a ajuda de todos os que, de uma forma ou
de outra, me incentivaram, motivaram e acompanharam durante toda a sua elaboração.
Ao Professor Rui Cunha Marques, o meu obrigado por toda a orientação, conhecimentos e
incentivo que me transmitiu, e especialmente pela sugestão do tema que, quer pela sua
actualidade quer pela pertinência para a Engenharia Civil, muito contribuiu para completar a
bagagem de conhecimento com a qual entrarei no mundo profissional.
Ao Eng. Duarte Silva, da RAVE, que demonstrou grande disponibilidade e boa-vontade na
cedência de muita informação sobre o projecto português.
À Eng. Ana Colaço, também da RAVE, pela prontidão com que me recebeu e total boa-vontade
em facultar-me elementos essenciais para o desenvolvimento deste trabalho.
Aos Compinchas do Técnico pelo companheirismo e grande amizade. Não especificamente na
realização deste trabalho, devido à minha preferência em trabalhar sozinho, mas ao longo de
todo o percurso académico. Foram os principais responsáveis por não ter mudado de curso.
Aos meus pais, irmã, cunhado e sobrinhos, agradeço especialmente pelo permanente estímulo
que me deram ao longo de toda a minha vida e a segurança que me transmitem, acreditando
sempre em mim.
À Sílvia pelas formatações, gargalhadas, carinho e motivação.
ABSTRACT
The promotion of public-private partnerships (PPP) in the construction of infrastructures and
provision of public services has increased in recent decades. Governments are increasingly
taking a role as regulator and controller instead of producer and distributor.
The main purpose of this dissertation is to analyze the public procurement models established
for the recent high-speed rail networks projects in Portugal and Brazil. Both countries have
adopted models of PPP but with different characteristics that are discussed and compared.
The theory related to the PPP is exposed in order to define the main characteristics of this
procurement model, followed by a presentation of the regulatory framework for PPP in Portugal
and Brazil. Then a review is carried out on the international experience in implementing PPP in
rail infrastructure projects and rail services provision.
The PPP models adopted by the Portuguese and Brazilian governments are presented and this
approach is divided in four parts: business model, tendering process, risk sharing and contract
management.
Finally, a SWOT analysis is performed on both models presented, in which are discussed the
advantages and disadvantages of different choices made in both countries.
Both projects have failed their implementation for different reasons. The high risk attributed to
the private partner and the price cap established led to the absence of proposals in the Brazilian
tendering process. The main problems in the Portuguese project arose from the lack of broad
political and social consensus on whether to implement high-speed network that led to the
suspension of the all project.
Keywords: Public-Private Partnership (PPP), High Speed Railway, business model, public
tender, risk sharing, contract management.
RESUMO
A adopção do modelo de parceria público-privada (PPP) na construção de infra-estruturas e na
provisão de serviços públicos tem aumentado nas últimas décadas. Os Governos assumem
cada vez mais uma função reguladora e controladora do que produtora e distribuidora.
A dissertação tem como objectivo analisar os modelos de contratação pública estabelecidos
para os projectos das redes de alta velocidade ferroviária em Portugal e no Brasil. Ambos os
países adoptaram modelos de PPP, com diferentes características, que são discutidas e
comparadas.
É realizada uma exposição da teoria relacionada com as PPP, seguida do enquadramento
regulamentar das PPP em Portugal e no Brasil. Seguidamente realiza-se uma resenha da
experiência internacional na aplicação de PPP em projectos de infra-estruturas e provisão de
serviços ferroviários.
Os modelos de PPP adoptados pelos governos português e brasileiro são apresentados e esta
abordagem abrange quatro aspectos, a saber, modelo de negócio, acesso ao negócio, partilha
de riscos e gestão do contrato.
Por último, é realizada uma análise SWOT aos dois modelos apresentados, onde se discute as
vantagens e desvantagens das diferentes opções tomadas nos dois países.
Ambos os projectos falharam a sua implementação, por diferentes razões. O elevado risco
atribuído ao parceiro privado e a limitação do preço a cobrar aos utilizadores conduziram à
inexistência de propostas no concurso brasileiro. Enquanto que no projecto RAV, em Portugal,
os principais problemas surgiram da falta de consenso político e social sobre a implementação
da rede de alta velocidade ferroviária, que levou à suspensão do projectos nos moldes
apresentados.
Palavras-Chave: Parceria Público-Privada (PPP), Alta Velocidade Ferroviária, modelo de
negócio, concurso público, partilha de risco, gestão de contrato.
i
ÍNDICE
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................. 1
1.1 AS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS EM PROJECTOS DE ALTA VELOCIDADE FERROVIÁRIA................................... 1
1.2 OBJECTIVOS E METODOLOGIA ............................................................................................................... 1
1.3 ESTRUTURA ...................................................................................................................................... 3
2 AS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS EM GERAL ............................................................................... 4
2.1 ENQUADRAMENTO ............................................................................................................................ 4
2.2 DEFINIÇÃO ....................................................................................................................................... 5
2.3 CLASSIFICAÇÃO ................................................................................................................................. 5
2.4 CONTRATAÇÃO PÚBLICA TRADICIONAL E PPP EM PROJECTOS DE INFRA-ESTRUTURAS ........................................ 6
2.5 ABORDAGEM DE CICLO DE VIDA DAS PPP ............................................................................................... 7
2.5.1 ESTUDOS INICIAIS ............................................................................................................................ 7
2.5.1.1 VALUE FOR MONEY (VFM) E COMPARADOR DO SECTOR PÚBLICO (CSP) ................................................................ 7
2.5.1.2 IDENTIFICAÇÃO, VALORAÇÃO E ALOCAÇÃO DO RISCO ......................................................................................... 9
2.5.2 FASE DE CONCURSO ....................................................................................................................... 10
2.5.3 FASE DE CONSTRUÇÃO.................................................................................................................... 11
2.5.4 FASE DE EXPLORAÇÃO .................................................................................................................... 11
2.6 GESTÃO DO CONTRATO ..................................................................................................................... 11
2.6.1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................. 11
2.6.2 DESENVOLVIMENTO DO PLANO ESTRATÉGICO DE GESTÃO DO CONTRATO ................................................... 12
2.6.3 DESENVOLVIMENTO E IMPLEMENTAÇÃO DE PROCEDIMENTOS DE MONITORIZAÇÃO ..................................... 13
2.6.4 REVISÃO SISTEMÁTICA .................................................................................................................... 13
2.7 AS PPP NO BRASIL .......................................................................................................................... 13
2.7.1 ENQUADRAMENTO ........................................................................................................................ 13
2.7.1.1 CONCESSÕES .......................................................................................................................................... 14
2.7.1.2 PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS ................................................................................................................... 14
2.7.1.3 COMPARADOR DO SECTOR PÚBLICO ............................................................................................................. 16
2.8 AS PPP EM PORTUGAL ..................................................................................................................... 17
3 A EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL E NACIONAL DO USO DE PPP NO SECTOR FERROVIÁRIO .......... 19
3.1 ALTA VELOCIDADE ........................................................................................................................... 19
3.1.1 LINHA PERPIGNAN–FIGUERAS .......................................................................................................... 19
3.1.2 HSL-ZUID .................................................................................................................................... 21
3.2 METROPOLITANO ............................................................................................................................ 22
3.2.1 CANADA LINE ............................................................................................................................... 22
3.2.2 METRO SUL DO TEJO ..................................................................................................................... 23
ii
3.2.3 METRO DO PORTO ........................................................................................................................ 24
3.3 CONVENCIONAL DE LONGA DISTÂNCIA ................................................................................................. 25
3.3.1 AUSTRALASIA RAILWAY .................................................................................................................. 25
4 O PROJECTO RAV.......................................................................................................................... 27
4.1 CONSIDERAÇÕES GERAIS ................................................................................................................... 27
4.2 MODELO DE NEGÓCIO ...................................................................................................................... 27
4.2.1 DESAGREGAÇÃO DA CADEIA DE VALOR ............................................................................................... 27
4.2.2 REMUNERAÇÃO DO PARCEIRO PRIVADO ............................................................................................. 29
4.2.2.1 REGIME DE PERFORMANCE ........................................................................................................................ 30
4.2.2.2 CONCEITO DE DISPONIBILIDADE .................................................................................................................. 30
4.2.3 INVESTIMENTO PÚBLICO E FINANCIAMENTO PRIVADO .......................................................................... 31
4.3 ACESSO AO NEGÓCIO ........................................................................................................................ 32
4.3.1 ASPECTOS GERAIS .......................................................................................................................... 32
4.3.2 CONCURSO .................................................................................................................................. 33
4.3.3 CRITÉRIOS DE ADJUDICAÇÃO ............................................................................................................ 34
4.3.3.1 FACTOR A - CUSTO .................................................................................................................................. 35
4.3.3.2 FACTOR B - QUALIDADE ............................................................................................................................ 35
4.3.3.3 FACTOR C – RISCO .................................................................................................................................. 36
4.3.4 ANÁLISE DE PROPOSTAS .................................................................................................................. 37
4.4 PARTILHA DE RISCOS ........................................................................................................................ 40
4.4.1 RISCO POLÍTICO ............................................................................................................................. 40
4.4.2 RISCO LEGAL ................................................................................................................................. 41
4.4.3 RISCO DE CONCURSO ...................................................................................................................... 41
4.4.4 RISCOS DE PLANEAMENTO E CONCEPÇÃO ............................................................................................ 42
4.4.5 RISCO DE FINANCIAMENTO .............................................................................................................. 42
4.4.6 RISCO DE EXPROPRIAÇÕES ............................................................................................................... 42
4.4.7 RISCO DE CONSTRUÇÃO .................................................................................................................. 43
4.4.8 RISCO AMBIENTAL ......................................................................................................................... 43
4.4.9 RISCO ARQUEOLÓGICO ................................................................................................................... 43
4.4.10 RISCO DE DISPONIBILIDADE ............................................................................................................ 44
4.4.11 RISCO DE PROCURA ...................................................................................................................... 44
4.4.12 RISCO DE INTEGRAÇÃO ................................................................................................................. 45
4.4.13 RISCO DE MANUTENÇÃO ............................................................................................................... 45
4.4.14 RISCO DE FORÇA MAIOR ................................................................................................................ 46
4.4.15 MATRIZ SÍNTESE DE ALOCAÇÃO DE RISCOS ........................................................................................ 46
4.5 GESTÃO DO CONTRATO ..................................................................................................................... 47
4.5.1 MONITORIZAÇÃO DO DESEMPENHO .................................................................................................. 47
4.5.2 MONITORIZAÇÃO DO RELACIONAMENTO ENTRE AS PARTES E GESTÃO DE CONFLITOS .................................. 51
iii
4.5.3 FLEXIBILIDADE DO CONTRATO .......................................................................................................... 51
4.5.4 PLANOS DE CONTINGÊNCIA .............................................................................................................. 53
5 O PROJECTO TAV .......................................................................................................................... 54
5.1 CONSIDERAÇÕES GERAIS ................................................................................................................... 54
5.2 MODELO DE NEGÓCIO ...................................................................................................................... 55
5.2.1 MODELO DE CONTRATAÇÃO PÚBLICA ................................................................................................. 55
5.2.2 REMUNERAÇÃO DO PARCEIRO PRIVADO ............................................................................................. 55
5.2.2.1 LIMITE DE PREÇOS ................................................................................................................................... 55
5.2.3 REGIME DE PERFORMANCE.............................................................................................................. 56
5.2.4 FINANCIAMENTO ........................................................................................................................... 57
5.2.5 ALTERAÇÃO AO MODELO DE NEGÓCIO .............................................................................................. 57
5.3 ACESSO AO NEGÓCIO ....................................................................................................................... 58
5.3.1 CONCURSO .................................................................................................................................. 58
5.3.2 CRITÉRIOS DE ADJUDICAÇÃO ............................................................................................................ 59
5.3.3 DEFINIÇÃO DO OUTPUT ................................................................................................................... 60
5.3.4 ANÁLISE DO CONCURSO .................................................................................................................. 61
5.4 PARTILHA DE RISCOS ........................................................................................................................ 62
5.4.1 RISCO POLÍTICO ............................................................................................................................. 62
5.4.2 RISCO LEGAL ................................................................................................................................. 62
5.4.3 RISCO DE CONCURSO ...................................................................................................................... 63
5.4.4 RISCOS DE PLANEAMENTO E CONCEPÇÃO ............................................................................................ 63
5.4.5 RISCO DE FINANCIAMENTO .............................................................................................................. 64
5.4.6 RISCO DE EXPROPRIAÇÕES ............................................................................................................... 64
5.4.7 RISCO DE CONSTRUÇÃO .................................................................................................................. 65
5.4.8 RISCO AMBIENTAL ......................................................................................................................... 65
5.4.9 RISCO ARQUEOLÓGICO ................................................................................................................... 65
5.4.10 RISCO DE DISPONIBILIDADE ............................................................................................................ 65
5.4.11 RISCO DE PROCURA ...................................................................................................................... 66
5.4.12 RISCO DE INTEGRAÇÃO ................................................................................................................. 66
5.4.13 RISCO DE MANUTENÇÃO ............................................................................................................... 66
5.4.14 RISCO DE FORÇA MAIOR ................................................................................................................ 67
5.4.15 MATRIZ SÍNTESE DE ALOCAÇÃO DE RISCOS ........................................................................................ 67
5.5 GESTÃO DO CONTRATO ..................................................................................................................... 68
5.5.1 MONITORIZAÇÃO DO DESEMPENHO ................................................................................................... 68
5.5.2 MONITORIZAÇÃO DO RELACIONAMENTO ENTRE AS PARTES E GESTÃO DE CONFLITOS .................................. 70
5.5.3 FLEXIBILIDADE DO CONTRATO .......................................................................................................... 70
5.5.4 PLANOS DE CONTINGÊNCIA .............................................................................................................. 71
iv
6 ANÁLISE SWOT ............................................................................................................................. 73
6.1 INTRODUÇÃO E DEFINIÇÃO DE ANÁLISE SWOT ...................................................................................... 73
6.2 PROJECTO PORTUGUÊS ..................................................................................................................... 73
6.1.1 PONTOS FORTES............................................................................................................................ 73
6.1.2 PONTOS FRACOS ........................................................................................................................... 76
6.1.3 OPORTUNIDADES .......................................................................................................................... 76
6.1.4 AMEAÇAS .................................................................................................................................... 77
6.3 PROJECTO BRASILEIRO ...................................................................................................................... 78
6.2.1 PONTOS FORTES............................................................................................................................ 78
6.2.2 PONTOS FRACOS ........................................................................................................................... 79
6.2.3 OPORTUNIDADES .......................................................................................................................... 79
6.2.4 AMEAÇAS .................................................................................................................................... 80
7 CONCLUSÕES ................................................................................................................................ 81
7.1 SÍNTESE CONCLUSIVA ....................................................................................................................... 81
7.2 DESENVOLVIMENTOS FUTUROS........................................................................................................... 84
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................................................ 85
ANEXOS ................................................................................................................................................. 1
A DEDUÇÕES POR DESEMPENHO .................................................................................................................. 1
A.1 Deduções por indisponibilidade ................................................................................................ 1
A.2 Deduções por má condição dos activos .................................................................................... 2
B. MODELO DE DISPONIBILIDADE .............................................................................................................. 2
C. CONCURSO DE CONCESSÃO RAV POCEIRÃO/CAIA ................................................................................... 3
C.1 Valoração dos Critérios ............................................................................................................. 3
C.1.1 Métrica ................................................................................................................................. 3
C.1.2 Factor A – Custo .................................................................................................................... 4
C.1.3 Factor B – Qualidade ............................................................................................................ 5
C.1.4 Factor C – Risco ..................................................................................................................... 5
D. INDICADORES DE DESEMPENHO DO CONTRATO DE CONCESSÃO TAV RIO DE JANEIRO/SÃO PAULO ..................... 6
v
ÍNDICE DE QUADROS
Quadro 4.1 Factores e subfactores de avaliação das propostas do concurso RAV Poceirão/Caia (Fonte:
RAVE 2008a) ............................................................................................................................................... 34
Quadro 4.2 Lista de concorrentes do concurso RAV Poceirão/Caia .......................................................... 37
Quadro 4.3 Pontuação das propostas dos quatro concorrentes ao concurso RAV Poceirão/Caia na
primeira fase de avaliação .......................................................................................................................... 37
Quadro 4.4 Pontuação das propostas dos quatro concorrentes ao concurso RAV Poceirão/Caia na
primeira fase de avaliação .......................................................................................................................... 37
Quadro 4.5 Pontuação das propostas dos dois concorrentes ao concurso RAV Poceirão/Caia na segunda
fase de avaliação ........................................................................................................................................ 38
Quadro 4.6 Pontuações finais das BAFO dos consórcios ELOS e Altavia Alentejo ..................................... 39
Quadro 4.7 Comparação das pontuações globais na primeira e segunda fase do concurso ..................... 39
Quadro 4.8 Pontuação das propostas finais .............................................................................................. 39
Quadro 4.9 Pontuação das propostas inicial e final do concorrente vencedor ......................................... 40
Quadro 4.10 Matriz de partilha de riscos do contrato de concessão RAV Poceirão/Caia (Legenda: A -
Alta, M - Média, B - Baixa) .......................................................................................................................... 47
Quadro 5.1 Matriz de partilha de riscos do contrato de concessão TAV Rio de Janeiro/São Paulo
(Legenda: ND - Não definido, A - Alta, M - Média, B - Baixa) ..................................................................... 67
Quadro D1. Indicadores de desempenho do contrato de concessão TAV Rio de Janeiro/São Paulo .......A6
vi
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 2.1 Comparador do Sector Público (Adaptado de Partnerships Victoria 2001a) .............................. 9
Figura 2.2 Etapas da valoração do risco. .................................................................................................... 10
Figura 2.3 Desenvolvimento e implementação do processo de monitorização de um contrato
(Partnerships Victoria 2003) ....................................................................................................................... 12
Figura 3.1 Modelo Contratual da PPP relativa ao Projecto de Alta Velocidade Perpignan-Figueras
(PriceWaterHouseCoopers 2006). .............................................................................................................. 20
Figura 3.2 Modelo Contratual da PPP relativa ao Projecto de Alta Velocidade HSL-Zuid (KPMG 2006).... 21
Figura 4.1 Modelo de negócio do Projecto RAV Portugal (Fonte: Fernandes 2010) .................................. 28
Figura 4.2 Conceito de unidade de Indisponibilidade (adaptado de Audsley 2011) .................................. 31
Figura 4.3 Origem do investimento durante a fase de construção (Fonte RAVE 2010) ............................. 32
Figura 4.4 Fases do concurso público da Concessão RAV Poceirão/Caia. .................................................. 34
Figura 5.1 Traçado referencial da linha ferroviária do Projecto TAV Rio de Janeiro/São Paulo (Fonte:
Halcrow – Sinergia 2009). ........................................................................................................................... 54
Figura 5.2 Fases do concurso público da Concessão TAV Rio de Janeiro/São Paulo.................................. 59
Figura C1. Variação da pontuação do factor A em função do VAL dos pagamentos dos parceiros públicos
(Adaptado de RAVE 2008a). .......................................................................................................................A5
vii
LISTA DE ACRÓNIMOS
ACE – Agrupamento Complementar de Empresas
ANTT – Agência Nacional de Transportes Terrestres
BAFO – Best and Final Offer
BBO – Buy Build Operate
BEI – Banco Europeu de Investimento
BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
BOO – Build Own Operate
BOOT – Build Own Operate Transfer
CCP – Código dos Contratos Públicos
CSP – Comparador do Sector Público
DBO – Design Build Operate
DFBO – Design Finance Build Operate
DFBOM – Design Finance Build Operate Maintain
EN – Euronorms
GIF – Gestor de Infraestruturas Ferroviárias
HSL-Zuid – Hogesnelheidslijn Zuid
PFI – Private Finance Initiative
PPP – Parceria Público-Privada
QREN – Quadro de Referência Estratégico Nacional
RAMS – Reliability, Availability, Maintenability and Safety
RAVE – Rede Ferroviária de Alta Velocidade, SA
REFER – Rede Ferroviária Nacional
RENFE – Red Nacional de Ferrocarriles Españoles
RFF – Réseau Ferré de France
RTE-T – Rede Transeuropeia de Transportes
SNCF – Société Nationale des Chemins de fer Français
S&T – Sistemas de Sinalização e Telecomunicação
SWOT – Strengths Weaknesses Opportunities Threats
TAV – Trem de Alta Velocidade
TSI – Technical Specification for Interoperability
UI – Unidade de Indisponibilidade
UIC – Union Internationale des Chemins de Fer
VAL – Valor Actual Líquido
VfM – Value for Money
1
1 INTRODUÇÃO
1.1 AS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS EM PROJECTOS DE ALTA VELOCIDADE
FERROVIÁRIA
A crescente necessidade dos países em aumentar a eficiência energética, a sustentabilidade
ambiental e a capacidade dos seus sistemas de transportes tem ajudado a promover a alta
velocidade ferroviária um pouco por todo o mundo. Este modo de transporte é caracterizado
por elevados níveis de pontualidade, regularidade e conforto associados à grande capacidade,
segurança e fiabilidade.
Em Portugal, a decisão da implementação de uma rede ferroviária de alta velocidade teve
origem, entre outras razões, no desejo de aumentar a competitividade dos portos e aeroportos
nacionais; no aumento da participação portuguesa na oferta global de transporte, quer de
mercadorias, quer de passageiros; no aumento dos preços dos combustíveis fósseis; no
desenvolvimento da Rede Nacional de Plataformas Logísticas; e na necessidade de cumprir as
metas do protocolo de Quioto.
No Brasil, para além das vantagens ao nível da sustentabilidade ambiental e das qualidades do
serviço ferroviário de alta velocidade, a decisão de avançar para um projecto deste tipo teve
origem na necessidade de aliviar a saturação existente nos modos de transporte que fazem a
ligação entre as cidades de Campinas e São Paulo, e criar uma alternativa viável ao transporte
aéreo entre São Paulo e Rio de Janeiro.
Ao longo das últimas décadas, as parcerias público-privadas (PPP) na concepção, construção
e operação de infra-estruturas de transporte (e não só) tornaram-se cada vez mais comuns em
muitos países. Os governos pretendem melhorar e aumentar a capacidade das suas redes de
transporte de modo a lidar com a crescente necessidade de mobilidade mas encontram-se
muitas vezes limitados ao nível dos recursos financeiros. Esta impossibilidade do sector público
em suportar os custos de projectos desta envergadura, associada à reconhecida inovação,
know-how, maior eficiência de processos e flexibilidade de financiamento do sector privado,
torna as PPP num modelo de contratação pública muito atractivo.
1.2 OBJECTIVOS E METODOLOGIA
A oportunidade da presente dissertação surge da necessidade de se analisar e comparar dois
modelos de contratação pública baseados em PPP diferentes e a sua aplicação a um mesmo
serviço público – o transporte ferroviário de alta velocidade.
2
A escolha dos projectos português e brasileiro justifica-se pela simultaneidade da sua
implementação e com o facto de serem os primeiros projectos no sector ferroviário de alta
velocidade nos respectivos países.
Para o desenvolvimento desta dissertação foi realizada uma vasta pesquisa bibliográfica sobre
Parcerias Público-Privadas nos seus variados domínios de modo a reunir todo o tipo de
informação que permitisse o conhecimento das características deste modelo de contratação
pública e suas vantagens e desvantagens relativamente ao modelo de contratação tradicional.
De modo a conhecer a experiência internacional e nacional no tema, foi também levada a cabo
uma pesquisa bibliográfica sobre a aplicação do modelo de PPP em projectos do sector
ferroviário que abrangeu projectos de alta velocidade, metropolitano e ferrovia convencional de
longa distância.
A análise que se pretende efectuar encontra-se organizada em quatro aspectos principais das
PPP como modalidade de contratação pública, designadamente modelo de negócio, acesso ao
negócio, partilha de riscos e a gestão do contrato.
Sobre o modelo de negócio interessa numa primeira fase analisar a cadeia de valor de um
projecto deste tipo ao nível da desagregação possível e respectiva adequação ao mercado que
pretende abordar. Interessa também avaliar a possível remuneração do parceiro privado e o
respectivo mecanismo de avaliação do seu desempenho. Por último, é elaborada uma
exposição da organização do investimento tendo em conta a sua origem pública ou privada.
Para a realização desta análise foi realizada uma vasta pesquisa bibliográfica sobre vários
projectos ferroviários de modo a permitir uma melhor compreensão da cadeia de valor de um
projecto deste tipo e das relações de dependência que se estabelecem entre as suas
componentes. Da mesma forma foi também levada a cabo uma pesquisa bibliográfica sobre
projectos de infra-estruturas nos dois países em análise (Portugal e Brasil) de modo a
caracterizar o tecido empresarial do sector da construção que tem interesse nos projectos nos
projectos em análise.
A análise do acesso ao negócio é realizada através do estudo dos concursos públicos
estabelecidos em Portugal e no Brasil referentes à implementação de uma rede ferroviária de
alta velocidade. A análise aborda o formato adoptado para os concursos (fases adoptadas e
sequência), os seus requisitos e critérios de adjudicação, com a respectiva descrição e análise
dos factores e subfactores inerentes à avaliação de propostas. Os resultados do processo de
concurso e as propostas dos concorrentes são expostos e analisados.
Para a concretização desta análise tomou-se como base a informação fornecida pela RAVE e
pela ANTT sobre os referidos concursos, nomeadamente, o Programa de Procedimento do
Concurso, os relatórios de avaliação das propostas nas fases inicial e de negociação, assim
como os contratos que foram estabelecidos com os concorrentes vencedores.
No que diz respeito à partilha de riscos inerente a este modelo de contratação pública, é
efectuada uma resenha aos riscos expectáveis inerentes a cada projecto descrevendo os
3
acontecimentos possíveis associados a cada tipo de risco, são analisados os contratos das
duas PPP relativamente à atribuição da gestão de cada risco aos parceiros público e privado e
é definida a matriz de risco de cada projecto. Para a concretização desta análise contribuiram
os estudos realizados pelas entidades responsáveis pela contratação em cada país – RAVE e
ANTT.
A análise à gestão do contrato é realizada tendo como referência as melhores práticas
internacionais no que diz respeito à implementação de Parcerias Público-Privadas. Este estudo
aborda quatro aspectos essenciais da gestão de contratos, a saber, a monitorização do
desempenho do parceiro privado, a gestão de conflitos, a flexibilidade do contrato e a
prevenção de contingências. A realização desta análise teve como principal referência os
documentos de orientação da entidade responsável pelas Parcerias Público-Privadas no
Estado Australiano de Victoria – Partnerships Victoria.
1.3 ESTRUTURA
Este trabalho encontra-se dividido em sete capítulos, sendo o primeiro e o sétimo
correspondentes à introdução e conclusão, respectivamente, estando ainda incluído neste
último uma breve referência a desenvolvimentos futuros.
No segundo capítulo são apresentados os conceitos essenciais ao conhecimento do modelo de
contratação em PPP e suas principais características, e são expostos os enquadramentos das
PPP em Portugal e no Brasil.
No terceiro capítulo é apresentada a experiência internacional e nacional na aplicação das PPP
em projectos ferroviários de alta velocidade, ferrovia convencional de longa distância e
metropolitano.
O quarto e o quinto capítulos são referentes aos projectos de PPP para implementação de uma
rede ferroviária de alta velocidade em Portugal e no Brasil, respectivamente. Nestas secções
são apresentadas as suas características ao nível dos quatros parâmetros já referidos,
nomeadamente, modelo de negócio, acesso ao negócio, partilha de riscos e gestão do
contrato.
No capítulo seis é efectuada uma análise SWOT aos dois modelos de PPP apoiando-se
sobretudo nas escolhas efectuadas pelas entidades públicas de cada país relativas aos quatro
aspectos principais apresentados ao longo do trabalho.
4
2 AS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS EM GERAL
2.1 ENQUADRAMENTO
O Governo e Administração desempenham quatro funções político-administrativas
fundamentais (Pombeiro, 2003):
A definição dos interesses e das necessidades públicas e sua respectiva prioridade;
A concepção estratégica e táctica para responder aos mesmos;
A regulamentação e implementação das políticas definidas; e, por último,
A contratação pública de bens ou serviços para a sua execução.
O processo de contratação pública segue, normalmente, um de dois processos:
O modelo de contratação tradicional, no qual a Administração paga pela aquisição, construção,
produção, restauro, manutenção, remodelação ou desenvolvimento dos activos, definindo o
produto final, e as técnicas e materiais a utilizar para o conseguir, através de projectos,
cadernos de encargos, especificações, entre outros.
No modelo de contratação pública em regime de PPP estabelece-se uma relação de
cooperação entre os sectores público e privado. Numa PPP a Administração define qualitativa
e quantitativamente as necessidades públicas a prover (output) através de parâmetros de
eficiência, qualidade, disponibilidade e níveis de serviço e utilização, e o parceiro privado é
remunerado consoante o grau de realização desses parâmetros previamente balizados. O
parceiro público assume, neste caso, uma função de controlo sobre todo o processo de
provisão do serviço público ou da infra-estrutura.
As Parcerias Público-Privadas são um modelo de contratação pública relativamente recente
que se baseiam no conceito de Private Finance Initiative (PFI) criado no Reino Unido pelo
governo de Margaret Thatcher em 1992. São parcerias nas quais o sector privado fornece
activos e serviços que, tradicionalmente, são providos pelo Governo. A elevada carga fiscal, o
crescimento, em volume e natureza, das necessidades públicas, e o contínuo aumento da
despesa pública forçaram os Governos a reestruturar o seu sistema de aprovisionamento,
passando estes a desempenhar uma função mais reguladora e controladora do que produtora
e distribuidora.
A diminuição do peso do estado na economia é um processo que dura há cerca de 25 anos e
reflecte-se nos diferentes tipos de contratação pública usados, nos quais se destacam as
privatizações. Na sua forma mais usual, as PPP distinguem-se das privatizações na medida em
que representam a cooperação entre o governo e o sector privado para construir novas infra-
estruturas e prestar os respectivos serviços (IMF, 2004).
5
Na última década, as PPP desenvolveram-se em variados domínios do sector público. São
vários os factores que explicam esta tendência, entre os quais destacam-se as restrições de
carácter orçamental que as Administrações têm vindo a ser confrontadas e os requisitos de
qualidade dos serviços cada vez mais exigentes. Este modelo de contratação serviu também
para responder à inexistência de oferta disponível no mercado para a provisão de serviços em
determinados sectores como o hospitalar, prisional, infra-estruturas de transportes, entre
outros.
2.2 DEFINIÇÃO
As características de uma PPP variam consoante o serviço que se pretende prestar, não
existindo, portanto, uma definição única e universalmente aceite para o conceito.
A Comissão Europeia (COM 327/2004) define PPP como ―a forma de cooperação entre as
autoridades públicas e as empresas, tendo por objectivo assegurar o financiamento, a
construção, a renovação, a gestão ou a manutenção de uma infra-estrutura ou a prestação de
um serviço‖. Este modelo de contratação é, normalmente, caracterizado pela duração
relativamente longa dos contratos, que podem chegar a várias décadas; pela satisfação de
necessidades colectivas definidas pelo parceiro público; pelo financiamento em parte ou no seu
todo pelo parceiro privado; e pela significativa transferência de riscos das instituições públicas
para os parceiros privados.
Para o parceiro privado é uma oportunidade de negócio adicional cujo acesso, normalmente,
lhe está vedado. Para a entidade pública representa ganhos de value for money (VfM)
relativamente ao Comparador do Sector Público (CSP)1. Tipicamente, envolve pagamentos por
subvenções orçamentais públicas, variáveis em função do grau de realização dos objectivos,
dos requisitos de disponibilidade, níveis de serviço oferecidos e utilizados, entre outros
parâmetros, previamente definidos pela entidade pública. Pode envolver cobrança de tarifas
aos utentes e a exploração acessória de activos ou mercados do domínio público com o
objectivo de reduzir os encargos para os utentes ou para a Administração (Pombeiro, 2003).
2.3 CLASSIFICAÇÃO
Existem diferentes formas de classificar as PPP. No livro verde da Comissão Europeia
intitulado ―Parcerias público-privadas e o direito comunitário em matéria de contratos públicos e
concessões (COM327/2004)‖, as parcerias são divididas em PPP do tipo puramente contratual,
em que a parceria entre os sectores público e privado assenta em relações exclusivamente
contratuais, e em PPP do tipo institucionalizado, implicando a cooperação entre os sectores
1Os conceitos de Value for Money (VfM) e Comparador do Sector Público (CSP) serão definidos no
presente capítulo.
6
público e privado numa entidade distinta. Já o Conselho Nacional para as Parcerias Público-
Privadas nos Estados Unidos da América classifica as parcerias em função das fases de
projecto cuja responsabilidade pertence ao parceiro privado. Entre os diferentes modelos
podemos destacar o BOO (construção, propriedade e operação), o BOOT (construção,
propriedade, operação e transferência), BBO (compra, construção e operação) que
normalmente aplica-se à reabilitação de imóveis propriedade do sector público, o DBO
(concepção, construção e operação) e o DFBO (concepção, construção, financiamento e
operação) (GAO, 1999). No Brasil, as PPP são classificadas consoante a origem da
remuneração recebida pelo parceiro privado. As concessões patrocinadas são as que
implementam um sistema que combina a cobrança de tarifas aos utilizadores e um pagamento
pecuniário proveniente do parceiro público. Nas concessões administrativas, a entidade pública
contratante efectua o pagamento integral do serviço prestado.
2.4 CONTRATAÇÃO PÚBLICA TRADICIONAL E PPP EM PROJECTOS DE INFRA-
ESTRUTURAS
A contratação de serviços públicos que envolvam a construção de infra-estruturas tem
características próprias que ―convidam‖ à sua implementação através do modelo de PPP. Em
projectos deste tipo, como os serviços ferroviários ou rodoviários, por exemplo, em que a
qualidade das infra-estruturas e a sua manutenção influencia, de modo determinante, a
prestação do serviço aos utilizadores, a atribuição da responsabilidade sobre estes factores à
entidade que as concebe e constrói incentiva a uma abordagem de ciclo de vida do projecto.
Esta transferência de risco conduz não só à concepção e execução das infra-estruturas com
qualidade e durabilidade, mas também ao aumento do nível de inovação e eficiência dos
processos, resultando em ganhos de value for money para o sector público. Para além destes
ganhos, a situação financeira internacional, em cada país, caracterizada por dívidas públicas
cada vez maiores, não permite aos Governos considerar como boa solução arcar com todo o
investimento inicial da implementação de projectos deste tipo. O modelo de PPP permite dividir
o investimento inicial com o parceiro privado e fasear os restantes pagamentos do parceiro
público ao longo do período de concessão, diminuindo o impacto do investimento nas contas
públicas. Estas subvenções podem, por sua vez, ser indexadas ao nível de performance do
parceiro privado na execução das suas funções e servir assim de incentivo a um desempenho
de nível elevado.
A principal desvantagem das PPP é o maior custo financeiro envolvido. Em geral, o custo do
endividamento público é inferior ao das entidades privadas, a diferença entre os dois depende
das condições do mercado financeiro onde os privados se financiam e do rating do Estado. No
caso português, o custo do endividamento público tem vindo a crescer com a contínua
diminuição do rating do Estado, situação que tem também afectado o sistema bancário do país
que enfrenta cada vez mais dificuldades em financiar-se nos mercados internacionais. Um
7
projecto de grande investimento como a linha de alta velocidade portuguesa, que abrange
grande parte do território nacional, pode ser atractivo para investidores estrangeiros cujo custo
de financiamento é mais baixo que o verificado nas instituições bancárias portuguesas. Neste
caso, a diferença entre o custo de financiamento público, em contratação tradicional, e o
privado seria reduzida.
2.5 ABORDAGEM DE CICLO DE VIDA DAS PPP
Sendo um contrato de longa duração, as PPP implicam uma abordagem de ciclo de vida pelas
partes envolvidas. Ao contrário do modelo de empreitada tradicional, a fase de construção é
apenas uma das partes do contrato de PPP. O ciclo de vida inclui o também o período de
funcionamento da infra-estrutura até á sua amortização/envelhecimento. Este tipo de
abordagem permite ganhos de value for money mas, por outro lado, implica um
acompanhamento exaustivo de todas as fases do projecto.
2.5.1 ESTUDOS INICIAIS
A implementação de uma PPP requer a execução de estudos que permitam definir o seu
objecto – Plano Estratégico e Estudo de Viabilidade – a sua necessidade – Estudo de
Procura/Consumo e Avaliação Custo/Benefício – e possíveis soluções técnicas – Estudos
Técnicos e Avaliação Ambiental.
Na fase de montagem do projecto é necessário ainda avaliar se os encargos são comportáveis
para o parceiro público, através do Estudo de Comportabilidade Orçamental, e testar a
adequabilidade do modelo através do cálculo do Comparador do Sector Público.
O principal objectivo desta fase inicial é a definição completa do Projecto e os principais riscos
associados a esta são essencialmente riscos políticos relacionados com indefinições ou
alterações tardias do Projecto, atrasos nos processos de aprovação política e em estudos de
impacto ambiental, e perturbações no Projecto devido à resistência ou oposição de terceiros
(autarquias, proprietários de terrenos, etc.).
2.5.1.1 VALUE FOR MONEY (VFM) E COMPARADOR DO SECTOR PÚBLICO (CSP)
A entidade responsável pelo programa de PPP no Reino Unido, no seu documento orientador
―Value for Money Assessment Guide‖, define VfM como a combinação óptima do custo e da
qualidade de um bem ou serviço, tendo em consideração o seu ciclo de vida, de modo a
responder adequadamente às necessidades e aos requisitos dos utilizadores. Esta definição
defende ainda que na montagem de uma PPP, os agentes do sector público devem ter em
conta os custos e as poupanças de toda a duração do contrato, e que a avaliação do VfM deve
8
focar-se na qualidade do trabalho e competência do sector privado, e não apenas na proposta
menos onerosa, de modo a responder aos objectivos estabelecidos no projecto (HM Treasury,
2006).
As diferentes autoridades responsáveis pelos programas de PPP em vários países aplicam
diferentes metodologias para avaliar o VfM. No entanto, normalmente estas englobam duas
avaliações principais: uma quantitativa e outra qualitativa. A componente quantitativa inclui
todos os factores que possam ser avaliados em termos monetários. A metodologia que,
normalmente, é adoptada na avaliação desta componente, passa pela montagem de um
cenário hipotético designado Comparador do Sector Público, através do qual o serviço ou bem
é obtido segundo o modelo tradicional de contratação pública. Este comparador fornece uma
estimativa do custo na hipótese do projecto ser financiado e explorado pelo sector público. A
avaliação qualitativa do VfM abrange os aspectos do projecto que não são quantificáveis como
as características do mercado, o nível de concorrência do concurso e o nível de eficiência e
inovação que o parceiro privado pode acrescentar ao projecto (Morallos et al., 2009).
Componentes do Comparador do Sector Público
A Partnerships Victoria considera o CSP o somatório de quatro componentes: o custo-base; a
neutralidade competitiva; o risco transferível; e o risco retido (Partnerships Victoria 2001a A
figura 2.1 ilustra as referidas componentes do CSP e os possíveis ganhos de value for money
do modelo de PPP em relação a este.
Custo-base
O custo base refere-se ao custo de produção do objecto alvo da contratação. Esta componente
abrange os custos com a construção, propriedade, manutenção e a prestação de serviço em
período de tempo igual ao da PPP. Nela incluem-se os fluxos de caixa da prestação de
serviços, e exclui-se qualquer tipo de valor associado aos riscos, já que este é considerado
noutras componentes separadamente.
Neutralidade Competitiva
Esta parcela representa o valor das vantagens e desvantagens competitivas inerentes a um
projecto implementado pelo modo tradicional de contratação pública mas que estão vedadas
ao sector privado numa PPP. Entre as vantagens do sector público destacam-se as isenções
sobre alguns impostos e outras taxas. As desvantagens surgem dos riscos políticos inerentes a
determinadas obras públicas ou a projectos de prestação de serviços públicos, que são objecto
de escrutínio público e estão sujeitos à prestação de relatórios e contas. A estimativa desta
componente baseia-se, normalmente, em dados actuais e históricos sobre os custos das
referidas vantagens e desvantagens. Depois do seu cálculo há que obter o seu valor actual
líquido. A consideração deste valor permite fazer a comparação directa entre o CSP e o
modelo de PPP.
9
Risco Transferível
O risco transferível é o risco que é viável transferir do parceiro público para o privado. O seu
valor representa o custo que o sector público pagaria por esse risco caso o projecto fosse
moldado nos termos do modelo tradicional de contratação pública.
Risco Retido
O risco retido é o risco que não é viável transferir para o parceiro privado, que portanto é igual
nos dois modelos de contratação pública em causa.
Figura 2.1 Comparador do sector público (Adaptado de Partnerships Victoria 2001a)
2.5.1.2 IDENTIFICAÇÃO, VALORAÇÃO E ALOCAÇÃO DO RISCO
A gestão do risco é um processo que deve ser desenvolvido ao longo de toda a vida do
projecto. Este envolve, normalmente, três fases: identificação, valoração e alocação. Após este
processo, cada parceiro desenvolve a sua estratégia de mitigação dos riscos sobre os quais
assumiu responsabilidade.
Identificação do risco
O processo de levantamento e análise de todos os riscos de um projecto não segue uma
metodologia comum. A mais usual consiste em reuniões de trabalho com os técnicos das
sucessivas áreas, que permite a identificação e documentação de todos os riscos associados
ao projecto. Esta metodologia permite a criação de uma base de dados para projectos futuros.
Valoração do risco
O risco é medido pelo valor esperado. Este é calculado multiplicando a probabilidade de
ocorrência do acontecimento desfavorável (ou não), pelo valor do prejuízo (lucro) causado por
este acontecimento. Existe sempre uma subjectividade inerente à avaliação dos risco pelo que
é frequente determinar-se um intervalo de variação em vez de um valor único, calculado a
10
partir de intervalos de variação das probabilidades de ocorrência e dos respectivos prejuízos
(Pombeiro, 2003).
A Partnerships Victoria considera que a valoração do risco percorre quatro etapas que se
indicam na figura 2.2 (Partnerships Victoria, 2001a).
Figura 2.2 Etapas da valoração do risco
Alocação do Risco
Depois da valoração do risco, deve ser encontrada a sua distribuição óptima com base na
premissa de que cada risco deve ser alocado à parte que melhor o souber gerir de modo
reduzir a sua probabilidade de este ocorrer e minimizar as consequências na eventualidade.
No processo de partilha de riscos, a entidade contratante deve assegurar-se que:
O Estado não transfere para o parceiro privado riscos que estão sob o seu controlo, e
que não assume riscos que não está em condições de controlar;
Em caso de transferência de riscos para o sector privado, o benefício público de tal
transferência supera o agravamento de custos que irá ocorrer.
2.5.2 FASE DE CONCURSO
Nesta fase o projecto de PPP é apresentado ao mercado e pretende-se criar um ambiente
competitivo de modo a gerar o maior value for money possível para o Estado. Os principais
riscos associados a esta fase estão relacionados com a capacidade de resposta do mercado,
associada à simultaneidade de vários projectos; à incerteza quanto ao interesse do sector
privado, à incerteza relativa à capacidade e condições do mercado financeiro para financiar o
Projecto, e à incerteza quanto à duração do processo de contratação.
Avaliação das consequências
• A consequência de cada risco corresponde à diferença entre o custo base e o custo esperado caso o risco ocorra.
Cálculo da probabilidade
• Tendo por base dados históricos, a probabilidade das consequências de cada risco é calculada através de técnicas de estimação de probalidade.
Factor de segurança
• Introdução de um factor de segurança para ter em consideração custos não observáveis conducentes a uma subvaloração do risco.
Cálculo do valor
• Valor do risco = Consequência x Probabilidade + Factor de Segurança
11
2.5.3 FASE DE CONSTRUÇÃO
Os riscos inerentes à fase de construção estão relacionados com o próprio processo de
construção, e variam com o tipo de obra pretendida. Estes são, na sua maioria, atribuídos ao
parceiro privado já que é o mais habilitado a geri-los. Esta assunção do risco de construção
pelo parceiro privado constitui uma das grandes diferenças entre uma PPP e uma empreitada
de obra pública, onde o Estado assume grande parte deste tipo de risco.
Os riscos de concepção inserem-se também nesta fase e estão relacionados com as decisões
que são necessárias tomar a este nível. É desejável que o parceiro público seja responsável
pela concepção até determinado nível mas que permita aos parceiros privados um determinado
grau de flexibilidade no planeamento da infra-estrutura. É também essencial garantir a clareza
das definições dos requisitos funcionais que evite alterações em fase tardia do Projecto.
2.5.4 FASE DE EXPLORAÇÃO
Na fase de exploração, os riscos a gerir são os inerentes à operação do serviço e manutenção
das infra-estruturas. Os principais riscos estão associados à procura do serviço e à
disponibilidade deste. Os riscos de manutenção decorrem da qualidade do processo
construtivo, dos materiais utilizados e da realização das intervenções correntes e das grandes
intervenções.
Nesta fase de exploração insere-se também o risco de interface que surge na desagregação
vertical da cadeia de valor, originando um conjunto de subprojectos que se encontram
integrados num mesmo projecto e contribuem para este como um todo.
O parceiro público deve controlar o serviço público que está a ser provido pelo privado através
de mecanismos de remuneração associados ao desempenho do privado ou através da
aplicação de multas ou outras sanções em caso de incumprimento.
2.6 GESTÃO DO CONTRATO
2.6.1 INTRODUÇÃO
Depois da assinatura de um contrato de PPP, este tem de ser gerido pela entidade pública
responsável pela monitorização e implementação do contrato.
Um contrato de parceria deve conter procedimentos de comunicação e monitorização que
permitam ao parceiro público o acompanhamento da execução dos objectivos do projecto, a
avaliação do desempenho do parceiro privado e a previsão de potenciais problemas. A
Partnerships Victoria, no seu documento Contract Management Guide, fornece um guia com as
12
melhores práticas relativas à gestão do contrato. De acordo com esta entidade, o processo de
gestão do contrato envolve três etapas, como se indica na figura 2.3.
2.6.2 DESENVOLVIMENTO DO PLANO ESTRATÉGICO DE GESTÃO DO CONTRATO
A elaboração de um plano estratégico de gestão do contrato deve ter inicio na fase de
preparação do projecto de PPP e deve começar por responder a três questões:
Quais as ferramentas e procedimentos de gestão de contratos serão necessárias para
o projecto em causa?
Quais os recursos humanos, financeiros e tecnológicos disponíveis para esta tarefa?
Qual o tempo disponível para o desenvolvimento das ferramentas e procedimentos da
gestão do contrato?
As respostas a estas questões vão ajudar a estabelecer a relação mais equilibrada entre os
recursos disponíveis e as limitações temporais, e consequentemente, ajudarão a definir os
objectivos a atingir.
As PPP são, normalmente, regidas por contratos de longa duração. Deste modo, é normal que
o perfil de risco se modifique ao longo da vigência do contrato. Esta mudança está associada a
factores como a alteração do tipo de relacionamento entre as partes, mudança de legislação,
mudanças tecnológicas e também à própria progressão natural do projecto pelas diferentes
fases (construção, exploração e terminação do contrato). À medida que estas mudanças
ocorrem, o parceiro público deve reunir e analisar a informação sobre o impacto da mudança
no perfil de risco do projecto e na estratégia de gestão do contrato. Caso se verifique
necessário, devem ser desenvolvidas novas estratégias de gestão do contrato.
A recolha e análise de informação tem um papel fundamental no desenvolvimento e
optimização dos procedimentos de gestão do contrato. A análise da informação relevante deve
dar origem a uma matriz de riscos que deve ser mantida regularmente actualizada e
monitorizada. Nesta matriz, cada risco deve ser descrito e acompanhado de uma avaliação da
probabilidade de ocorrência, de uma listagem das suas consequências e de formas de
mitigação possíveis.
Desenvolvimento do
Plano Estratégico
Desenvolvimento e
Implementação do
Processo de Monitorização
Revisão Sistemática
Figura 2.3 Desenvolvimento e implementação do processo de monitorização de um contrato
(Partnerships Victoria 2003)
13
Enquanto na fase de montagem do concurso é dada especial importância aos riscos a ser
alocados ao parceiro privado, no planeamento da gestão do contrato deve-se focar a atenção
nos riscos retidos pelo Estado e nos riscos associados à própria gestão do contrato. O
planeamento da gestão do contrato deve incluir o desenvolvimento de um manual de
administração do contrato composto por planos de contingência, relatórios de monitorização do
desempenho, entre outros procedimentos.
2.6.3 DESENVOLVIMENTO E IMPLEMENTAÇÃO DE PROCEDIMENTOS DE MONITORIZAÇÃO
O segundo passo refere-se à concretização do plano elaborado no primeiro passo e à
implementação dos procedimentos de monitorização. Como refere Partnerships Victoria (2003),
os procedimentos a desenvolver devem ter em consideração os seguintes objectivos: a
monitorização do desempenho; a monitorização do relacionamento entre as Partes e gestão de
conflitos; a reacção à mudança; e a reacção face a imprevistos.
2.6.4 REVISÃO SISTEMÁTICA
Os processos de gestão do contrato devem ser constantemente actualizados, adaptados e
optimizados ao longo do ciclo de vida do projecto. A revisão sistemática dos procedimentos e
ferramentas da gestão do contrato deve ser, ela própria, uns dos procedimentos de gestão do
contrato.
Este procedimento deve garantir que o conhecimento e a informação estão actualizados, rever
e testar os procedimentos e ferramentas existentes e identificar e registar as ―lições‖
aprendidas.
2.7 AS PPP NO BRASIL
2.7.1 ENQUADRAMENTO
Nas décadas de 60 e 70 assistiu-se a um aumento do número de empresas públicas e à
transferência para as mãos do sector público de empresas em dificuldade financeira. Em 1980,
31,6% das 500 maiores empresas brasileiras eram propriedade estatal. Reconhecendo a sua
ineficiência no exercício das funções de gestão do aprovisionamento, de produção e de
distribuição, e enfrentando uma elevada e crescente dívida pública, o Estado delineou um
plano de privatizações que teve início em 1981 com a criação da Comissão Especial de
Privatização. Na década de 90 seguiu-se o Plano Nacional de Desestatização e a ―Lei das
Concessões‖2 (Ribeiro, 2008).
2 Lei nº 8.987, de 13 de Fevereiro de 1995
14
Até 1995 não existia legislação específica para parcerias entre a Administração e o sector
privado. As relações deste tipo eram regidas pela lei de contratações públicas3, na qual o
―parceiro‖ privado é o fornecedor da Administração, não podendo cobrar qualquer tipo de taxa
ou tarifa a utentes, e os contratos têm a duração máxima de 5 anos.
2.7.1.1 CONCESSÕES
Em Fevereiro de 1995 a ―Lei das Concessões‖ criou o conceito de concessão de serviços
públicos precedida ou não de execução de obra pública, e permissão de serviço público. Nos
três modelos de parceria:
O investimento do parceiro privado é remunerado e amortizado mediante a exploração
do serviço ou da infra-estrutura executada, através da cobrança de tarifa aos
utilizadores;
A tarifa é definida na proposta de cada parceiro privado e actualizada de modo a
manter o equilíbrio económico-financeiro da parceria;
Não é permitido nenhum tipo de pagamento por parte do parceiro público pelo serviço
prestado pelo privado;
Pode existir o pagamento por parte do parceiro privado ao público pela outorga da
concessão;
Os prazos contratuais são definidos caso a caso, exceptuando as permissões de
serviço público que são vínculos a título precário;
Os contratos podem ser renovados;
Nos casos que envolvem a construção de infra-estruturas, o Concedente é responsável
por fornecer no edital do concurso ―os dados relativos à obra, dentre os quais os
elementos do projecto básico que permitam sua plena caracterização‖.
Os principais objectivos desta legislação eram a geração de receitas, a desoneração do estado
dos investimentos e a transferência de dívidas, como tal não era permitido qualquer tipo de
pagamento ou tratamento tributário diferenciado ao parceiro privado pelo serviço prestado4.
Deste modo, do conjunto de concessões criadas no seguimento desta lei ficaram de fora
alguns serviços públicos nos quais seria indispensável o contributo estatal para a sua
viabilidade financeira, como as rodovias, ferrovias, abastecimento de água e saneamento de
águas residuais e habitação social (Ribeiro, 2008).
2.7.1.2 PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS
A eficiência na gestão dos serviços públicos demonstrada pelo sector privado nas concessões
entretanto lançadas aumentou a ambição do sector público com o processo de desestatização.
3 Lei nº 8.666, de 21 de Junho de 1993
4 Art. 17. da Lei nº 8.987, de 13 de Fevereiro de 1995.
15
Para que os serviços públicos menos financeiramente atractivos beneficiassem também do
desempenho privado era necessária a contribuição financeira da Administração nas parcerias.
Em Dezembro de 2004 é aprovada a Lei Federal nº 11.079 que cria o conceito legal de
parceria público-privada e o define como ―o contrato administrativo de concessão, na
modalidade patrocinada ou administrativa‖. A esta altura, já alguns estados5 tinham aprovado
leis que regulavam as PPP, com ligeiras diferenças em relação à lei federal, mas que, ao longo
do tempo têm vindo a ser alteradas com o objectivo de se harmonizar a legislação reguladora
deste tipo de parcerias.
A concessão patrocinada trata-se de uma concessão de serviço público ou de obra pública, tal
qual está definida na Lei nº 8.987/1995 referida anteriormente, que envolve, adicionalmente à
tarifa cobrada aos utilizadores já prevista nesta lei, uma subvenção orçamental pública.
A concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços directa ou indirectamente à
Administração, podendo envolver a execução de infra-estruturas ou fornecimento e instalação
de bens, no qual a Administração efectua o pagamento integral pelo serviço prestado pelo
privado. Na prática, esta concessão é equivalente a um contrato administrativo de prestação de
serviços ou fornecimento de bens com a possibilidade de uma maior duração e um valor
monetário mínimo obrigatório, entre outras ligeiras diferenças (Freitas, 2005).
Uma das principais inovações desta lei é a criação de um fundo que fornece garantia aos
pagamentos a efectuar pelo parceiro público ao privado no desenvolvimento das parcerias.
Outra é a limitação das despesas relativas a PPP; segundo a lei, só se efectuará a contratação
de uma PPP quando ―a soma das despesas de carácter continuado derivadas do conjunto das
parcerias já contratadas não tiver excedido, no ano anterior, a 1% (um por cento) da receita
corrente líquida do exercício, e as despesas anuais dos contratos vigentes, nos 10 (dez) anos
subsequentes, não excedam a 1% (um por cento) da receita corrente líquida projetada para os
respectivos exercícios.‖
Segundo a legislação brasileira, uma PPP:
Pressupõe a partilha dos riscos envolvidos;
Pode envolver uma contraprestação pecuniária do poder Concedente, adicional ao
valor da tarifa cobrada pela Concessionária aos utentes;
Deve respeitar a indelegabilidade das funções exclusivas do Estado, nomeadamente
as de regulação e controlo;
Tem uma duração de 5 a 35 anos;
Envolve o valor mínimo de 20 milhões de reais;
Pode envolver a remuneração variável do parceiro privado vinculada ao seu
desempenho, conforme metas e padrões de qualidade e disponibilidade definidos em
contrato;
5 Minas Gerais, Santa Catarina, São Paulo, Goiás e Bahia.
16
Requer a constituição de uma sociedade veículo, que terá a incumbência de implantá-
la e de geri-la;
É atribuída por concurso público e, neste processo, a lei admite a hipótese de se
proceder a uma disputa de preços antes da qualificação técnica;
Atribui a responsabilidade pela concepção do projecto ao concessionário sempre que a
parceria envolva a construção de infra-estruturas.
Sintetizando a legislação brasileira sobre parcerias entre o sector público e privado podemos
aferir que:
A Concessão comum é uma concessão de serviços públicos ou fornecimento de bens na qual
o parceiro privado obtém o retorno do seu investimento cobrando tarifas aos utentes, estando
vedado qualquer tipo de pagamento do parceiro público ao privado. No caso de envolver a
construção de infra-estruturas, o investimento é responsabilidade do parceiro privado.
As PPP resumem-se a dois tipos de concessão. Uma que prevê a existência de pagamentos
por subvenção pública ao concessionário, para além da cobrança de tarifas aos utentes -
concessão patrocinada. E outra que atribui ao poder Concedente todo o encargo financeiro,
sem a possibilidade de cobrança de tarifa aos utentes - concessão administrativa. Não existe
no Brasil especificado o modelo de PPP institucionalizado ainda que existam muitos casos
reais da sua aplicação.
As principais diferenças entre as PPP e a concessão comum são:
Os pagamentos parcial ou integral do parceiro público ao privado pelo serviço;
A obrigação da constituição uma sociedade veículo nas PPP;
A alocação do risco de concepção das infra-estruturas ao parceiro privado em PPP;
A duração dos vínculos entre 5 a 35 anos nas PPP;
O valor mínimo da parceria de 20 milhões de reais.
2.7.1.3 COMPARADOR DO SECTOR PÚBLICO
A legislação não refere especificamente o conceito de comparador de sector público mas dita
que a autorização da montagem de uma PPP está condicionada à demonstração,
fundamentada em estudos técnicos, da ―conveniência e a oportunidade da contratação,
mediante identificação das razões que justifiquem a opção pela forma de parceria público-
privada‖.
17
2.8 AS PPP EM PORTUGAL
Em Portugal a legislação relativa à modalidade de contratação pública PPP foi surgindo no
âmbito dos contratos de concessão, segundo as necessidades de cada sector. Tratam-se de
contratos com características de PPP mas sem financiamento privado. Um dos primeiros
contratos a contar com financiamento privado seria o contrato de concessão para a concepção,
projecto, construção, financiamento, exploração e manutenção da Ponte Vasco da Gama, em
1995.
No sector rodoviário, as concessões iniciaram-se em 1972 com a constituição da BRISA para
a construção, conservação e exploração, em regime de portagem das Auto-estradas
Lisboa/Porto (A1), Fogueteiro/Setúbal (A2), Estádio Nacional/Cascais (A5) e Porto/Famalicão
(A3), num total de 390km. A empresa viria a ser nacionalizada em 1974 (25 de Abril) e
reprivatizada entre 1997 e 1999. Em 1994 é adjudicada a concessão para as travessias do Rio
Tejo à Lusoponte.
Em 1997, o Decreto-Lei n.º 9/97, de 10 de Janeiro fixou o regime das concessões para a
concepção, projecto, financiamento, exploração e manutenção de auto-estradas com portagem
efectiva nas zonas Norte e Oeste do país, num total de 19 lanços de rodovia. No mesmo ano, o
Decreto-Lei n.º267/97, de 2 de Outubro, fixa o mesmo regime para as concessões SCUT (sem
custos para o utilizador), no qual estavam previstos mais 20 lanços de auto-estrada. Estes
regimes viriam depois a ser alargados a outros lanços de auto-estrada e a grandes obras de
arte.
No sector ferroviário de passageiros, o primeiro contrato com financiamento privado surge
em 1999 na concessão do serviço público de transporte ferroviário de passageiros no Eixo
Ferroviário N/S atribuindo ao sector privado a gestão e exploração comercial da linha
ferroviária da travessia da Ponte 25 de Abril, mediante o pagamento à REFER de taxas pela
utilização, gestão e ocupação das infra-estruturas.
Nos serviços públicos de saúde, o modelo de contratação PPP surge com a publicação do
Decreto-Lei 185/2002, de 20 de Agosto, que ―define o regime jurídico das parcerias em saúde
com gestão e financiamentos privados‖, e a Resolução do Conselho de Ministros 162/2001, de
16 de Novembro, que cria uma estrutura de missão denominada «Parcerias. Saúde» destinada
a desenvolver e implementar no sector da saúde ―experiências inovadoras de gestão‖,
designadamente parcerias público-privadas. Em 2002 seria apresentado um programa para a
concepção, projecto, construção, financiamento e exploração de 10 hospitais, dos quais
apenas 2 encontram-se actualmente em exploração, os de Cascais e Braga.
Ao nível da Administração Local, a partir de 1998, surgiram muitos projectos com
semelhanças a PPP, devido à publicação da Lei nº 58/98, de 18 de Agosto, que permite às
autarquias, a criação de empresas ―para a exploração de actividades que prossigam fins de
18
reconhecido interesse público‖, permitindo a delegação de ―poderes respeitantes à prestação
de serviços públicos‖ (Pombeiro, 2003).
O Decreto-Lei 86/2003, de 26 de Abril, veio regulamentar o regime de contratação pública
baseado em PPP. Definiu PPP como ―O contrato ou a união de contratos, por via dos quais
entidades privadas, designadas por parceiros privados, se obrigam, de forma duradoura,
perante um parceiro público, a assegurar o desenvolvimento de uma actividade tendente à
satisfação de uma necessidade colectiva, e em que o financiamento e a responsabilidade pelo
investimento e pela exploração incumbem, no todo ou em parte, ao parceiro privado.‖
Este documento veio a sofrer várias alterações pelo Decreto-Lei 141/2006, de 27 de Julho,
que procurou incrementar o controlo financeiro, protegendo melhor o interesse público em
futuras parcerias ou em alterações a contratos já celebrados, particularmente no que se refere
à partilha de riscos e benefícios.
O Código dos Contratos Públicos (CCP), aprovado em 2008, no que concerne às PPP,
introduziu algumas melhorias no processo de avaliação das propostas e simplifica alguns
procedimentos.
Relativamente ao Comparador do Sector Público, a alínea c) do n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-
Lei 141/2006, de 27 de Julho prevê que as vantagens da utilização do modelo de PPP em
relação a ―formas alternativas de alcançar os mesmos fins‖ sejam avaliadas com base nos
termos previstos no n.º 2 do artigo 19.º da Lei de Enquadramento Orçamental. Esta avaliação
da economia, da eficiência e da eficácia das PPP, segundo a referida legislação, toma como
base um programa alternativo visando a obtenção dos mesmos objectivos com exclusão de
financiamentos ou de exploração a cargo de entidades privadas, devendo incluir, sempre que
possível, a estimativa da sua incidência orçamental líquida.
Em Portugal tem sido dado pouca importância a este mecanismo em quase todos os sectores
onde o modelo de PPP vem sendo adoptado e, nas poucas vezes em que é utilizado, é
determinado de forma pouco rigorosa e adoptando cenários de ganhos de eficiência
pessimistas ou pouco favoráveis (Marques e Silva, 2008).
19
3 A EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL E NACIONAL DO USO DE PPP NO
SECTOR FERROVIÁRIO
3.1 ALTA VELOCIDADE
3.1.1 LINHA PERPIGNAN–FIGUERAS
A linha ferroviária de alta velocidade Perpignan-Figueras resulta do esforço dos governos
espanhol e francês para criar a primeira ligação ferroviária sem ―quebra‖ de bitola entre os dois
países, e da União Europeia para aumentar a rede transeuropeia de transportes. Esta ligação
transfronteiriça será acrescentada à linha Barcelona-Figueras que tinha a sua conclusão
prevista para a mesma data que esta, e posteriormente será complementada com uma ligação
à capital francesa. Estudos indicam que esta ligação de características ferroviárias
harmonizadas entre os dois países permitirá reduzir o tráfico de mercadorias em 10 a 12 horas
e o de passageiros em 2 horas, o que terá um impacto significativo na procura do transporte
ferroviário. O projecto envolveu a construção de 45km de linha compostos por 5 pontes e um
túnel de 8km de comprimento (EC, 2004).
O primeiro concurso para a concessão da construção, financiamento e manutenção da infra-
estrutura ferroviária, lançado em Julho de 2001, caracterizou-se pela fraca definição das
características do projecto e conduziu a um longo processo de negociações entre o consórcio
vencedor e as entidades francesas e espanholas. Após um ano de negociações, o consórcio
alegou que o projecto não seria financeiramente exequível e exigiu garantias adicionais aos
governos espanhol e francês, especificamente que estes assumissem o risco de procura. Dado
que, nesta altura, faltava apenas uma semana para a proposta perder a validade, o concurso
foi cancelado. No mês seguinte foi lançado outro concurso, que beneficiando da experiência
do anterior, levou a que os governos apresentassem um contrato baseado nas premissas deste
mas com menos aspectos negociáveis, de modo a acelerar o processo de contratação, o que
foi conseguido em cinco meses (PriceWaterHouseCoopers 2006).
O contrato para a construção, financiamento e manutenção de toda a infra-estrutura da ferrovia
foi assinado entre o consórcio TP Ferro (Eiffage e ACS) e os estados francês e espanhol em
2004, e completado na data prevista, em 2009. A concessão tem a duração de 50 anos, 5 para
a construção e 45 para a operação, no final da qual a infra-estrutura é transferida para a
propriedade dos estados. O custo total do projecto foi de aproximadamente € 1100 milhões,
dos quais € 550 milhões foram subsidiados pelos governos francês e espanhol e pela União
Europeia (PriceWaterHouseCoopers 2006). Na figura 3.1 está representado modelo contratual
da PPP.
20
Nesta parceria verificou-se uma transferência de riscos muito significativa para a
Concessionária. O aparente objectivo de ambos os estados foi disponibilizar contributos
públicos numa fase inicial do projecto e não assumir compromissos que se prolongassem pelo
período da concessão. Deste modo, a Concessionária assumiu os riscos de procura,
financeiros, de construção, de operação, de manutenção e de disponibilidade.
Por sua vez, os estados espanhol e francês assumiram os riscos de planeamento, políticos e
de força maior. A sua contribuição, através de subsídios públicos, na fase de construção,
correspondeu a € 550 milhões divididos por 10 pagamentos semestrais, que representaram
cerca de 50% do investimento nessa fase (45% proveniente dos estados e 5% da União
Europeia) (PriceWaterHouseCoopers 2006).
O planeamento e a concepção da rede ficaram a cargo da Gestor de Infraestruturas
Ferroviárias (GIF) e da Réseau Ferré de France (RFF). Pelo facto de serem entidades públicas
espanhola e francesa, respectivamente, facilitou a coordenação necessária ao
desenvolvimento do projecto, que poderia não acontecer se, para a realização dos estudos
técnicos, fosse contratada uma empresa de natureza privada.
O atraso de 3 anos na construção da ligação de Barcelona a Figueras provocou o adiamento
da plena utilização do serviço Barcelona-Perpignan para 2012, sendo necessário efectuar
transbordo em Figueras até esta data. Por conseguinte, a procura ficou muito aquém dos
valores apresentados nos estudos efectuados. Para compensar a Concessionária, foi
prolongado o período de concessão de 50 para 53 anos, e o governo espanhol financiou € 66
milhões através de uma garantia pública e mais € 62 milhões em subsídios (Railway Gazette
2009).
Ao longo da concessão, o consórcio TP Ferro encarregar-se-á da operação, gestão e
manutenção da infra-estrutura de modo a garantir a sua disponibilidade para as empresas
Estado Espanhol
Estado Francês
Concessionária SNCF / RENFE
Utilizadores
Subsídios
Financiamento
Privado
Tarifas
Operador paga taxa
de uso
Pagamentos de disponibilidade
Contrato de Financiamento
Figura 3.1 Modelo Contratual da PPP relativa ao Projecto de Alta Velocidade Perpignan-Figueras
(PriceWaterHouseCoopers 2006)
21
operadoras de transporte ferroviário, que pagam taxas de uso da infra-estrutura à
Concessionária, sendo esta a sua fonte de receita a par dos pagamentos de disponibilidade
dos Estados francês e espanhol.
3.1.2 HSL-ZUID
O projecto holandês HSL-Zuid é uma linha de alta velocidade ferroviária com 100km de
comprimento, que faz ligação entre Schiphol, Roterdam e a fronteira com a Bélgica a sul, de
onde segue a linha de alta velocidade belga até Antuérpia e Bruxelas. O custo total do
investimento foi aproximadamente € 7200 milhões, para o qual a União Europeia contribuiu
com € 193 milhões (European Union 2009). A figura 3.2 apresenta o modelo contratual do
projecto.
O processo de contratação foi composto por:
Seis contratos de empreitada pública de concepção e construção para os trabalhos de
construção civil (túneis, viadutos, etc.) relativos à subestrutura, financiados
inteiramente pelas entidades públicas holandesas;
Um contrato de concepção-construção-financiamento-operação-manutenção (DBFOM)
da superstrutura ferroviária e dos sistemas necessários à operação ferroviária, que
inclui também a manutenção da subestrutura, com duração de 25 anos adicionados
aos 5 anos de construção;
Um contrato de fornecimento do material circulante e de concessão dos serviços
ferroviários nacional e internacional com duração de 15 anos.
Estado Holandês
Superstrutura Utilizadores
Operador Subestrutura
Financiamento
Privado
Tarifas
Pagamentos de disponibilidade
Contrato de
Financiamento
Operador paga taxa de uso
Pagamentos com
Milestones
Contrato Operação
Contrato
Concepção-Construção
Figura 3.2 Modelo Contratual da PPP relativa ao Projecto de Alta Velocidade HSL-Zuid (KPMG 2006)
22
A separação dos trabalhos de construção da subestrutura dos trabalhos relativos à infra-
estrutura causou alguma dessincronização entre as partes responsáveis. Quando os contratos
de concepção e construção da subestrutura foram assinados em 1999, os projectos das
construtoras vencedoras serviram de base para a montagem das propostas para a construção
da superstrutura ferroviária, levadas a concurso em 2001. Enquanto estas propostas eram
preparadas, os projectos da subestrutura foram sendo melhorados e não foi garantida a
coordenação necessária com a superstrutura, o que implicou modificações importantes no
projecto da superstrutura logo após a conclusão do concurso (Wilden 2004).
Para além desta problemática, esta divisão dos trabalhos não permitiu usufruir de todas as
mais-valias do modelo de PPP. Como já foi referido, uma das novidades que o modelo de PPP
introduziu na contratação pública foi a possibilidade de atribuir a responsabilidade de manter e
operar uma infra-estrutura a quem a concebe e constrói, incentivando o recurso a melhores
práticas construtivas e ao dimensionamento adequado à longevidade e eficiência que se
pretende para a infra-estrutura. A opção por esta desagregação da cadeia de valor implica
assim uma boa preparação dos contratos de concepção e construção e um rigoroso controlo e
fiscalização da parte do sector público sobre as operações de modo de evitar os habituais
atrasos na entrega das infra-estruturas, que poderiam prejudicar o início dos trabalhos de
construção da superstrutura e da posterior operação comercial.
O risco de disponibilidade foi atribuído à Concessionária responsável pela manutenção da
infra-estrutura. O pagamento anual que esta recebe pelo seu serviço, cerca de € 105 milhões,
depende de um esquema de incentivo à sua performance, no qual receberá a quantia completa
se o nível de disponibilidade da linha for igual ou superior a 99.46% (Wilden 2004). A não
atribuição do risco de procura ao consórcio responsável pela infra-estrutura resultou num
processo de contratação eficiente e em condições de financiamento competitivas
(PriceWaterHouseCoopers 2005).
A Concessionária responsável pelo fornecimento do material circulante e pela operação do
serviço assume o risco de procura e paga taxas de acesso à infra-estrutura ao Estado
holandês (KPMG 2006)
3.2 METROPOLITANO
3.2.1 CANADA LINE
A Canada Line é uma linha ferroviária de metropolitano de superfície automatizado com
19.2km de comprimento que serve as cidades de Vancouver e Richmond e o Aeroporto
Internacional de Vancouver. Esta ligação entre o aeroporto e as cidades adjacentes estava nos
planos do poder político, desde o final da década de 90, mas foi o sucesso da candidatura de
Vancouver aos Jogos Olímpicos de Inverno de 2010 que fez o projecto avançar.
23
O concurso foi lançado em 2003 e atraiu 10 consórcios a competir pelo projecto. No ano
seguinte seria finalizado com a atribuição do contrato ao consórcio InTransitBC para a
concepção, construção, financiamento, operação e manutenção (DBFOM) da infra-estrutura
ferroviária, incluindo 16 estações, para um período de 35 anos.
Estudos prévios ao concurso público estimaram que o custo total do projecto seria € 1100
milhões. No entanto, na preparação do acordo financeiro, o consórcio vencedor avaliou o custo
do projecto em € 1300 milhões. A diferença entre valores gerou uma renegociação dos termos
do contrato, resultando numa redução do âmbito e extensão do projecto de modo a ser
viabilizado dentro do financiamento público e privado disponível (Siemiatycki, 2007).
Na fase de construção, o sector público efectua pagamentos ao privado consoante o avanço
das operações, com marcos específicos pré-determinados no calendário de operações e
relacionados com uma elevada concentração de custos como são os casos de um túnel
principal ou das estações.
O risco de procura foi repartido pelos dois sectores em partes desiguais, o parceiro público
assegura 90% das receitas previstas no início do projecto relativas às estimativas de procura. A
Concessionária é responsável pela disponibilidade da infra-estrutura, sendo esta o principal
parâmetro de avaliação de desempenho do qual depende o valor da subvenção paga pelo
parceiro público ao longo da concessão (Redlin 2003).
A linha abriu em Agosto de 2009, 3 meses antes do prazo previsto, e o valor do investimento
foi aproximadamente € 1385 milhões devido a custos adicionais relativos à construção,
correspondendo a um investimento privado de cerca de € 485 milhões.
3.2.2 METRO SUL DO TEJO
O Metro Sul do Tejo é um metropolitano ligeiro de superfície que serve os concelhos de
Almada e Seixal, numa extensão de 13,5 km. O principais objectivos da sua criação foram o
desenvolvimento de um sistema integrado de transporte colectivo e a conexão dos principais
pólos urbanos da margem Sul do Tejo.
O contrato assinado em 2002 concedia ao consórcio privado o projecto, a construção, o
fornecimento de equipamentos e de material circulante, o financiamento, a operação e a
manutenção da infra-estrutura ferroviária (DFBOM), por um período de 30 anos. O investimento
do Estado foi relativo à construção das infra-estruturas e atingiu o montante de € 268,7 milhões
(GASEPC 2010). Os pagamentos públicos nesta fase eram realizados mediante as
quantidades executadas, pressupondo um acompanhamento próximo do modelo de
contratação pública tradicional. A Concessionária assumiu o investimento referente ao material
circulante, ao Parque de Material e Oficinas e ao sistema de bilhética, que correspondeu a € 63
milhões.
24
O risco de procura foi amortecido por meio de um sistema de bandas. O mesmo dita que o
Estado assume este risco nos anos em a procura se situar abaixo do limite mínimo da banda
de tráfego de referência, e a Concessionária entrega ao Concedente uma contribuição nos
anos em que a procura se situar dentro ou acima da banda superior de tráfego.
Os trabalhos de construção atrasaram três anos e custaram mais € 70 milhões que o
investimento inicial previsto de € 320 milhões, representando um desvio orçamental de 22%
(Agência Lusa 2006). Estes problemas tiveram origem na falta de coordenação entre os
protocolos assinados entre o Governo e os municípios envolvidos e o Contrato de Concessão,
que culminou na renegociação do contrato (TC 2005).
3.2.3 METRO DO PORTO
O Metro do Porto é um sistema de transporte público ferroviário metropolitano ligeiro de
superfície e subterrâneo que serve sete concelhos da área metropolitana do Porto, perfazendo
uma extensão total de rede de 67 km, servindo 80 estações, 14 das quais subterrâneas. O
principal objectivo da sua implementação foi a obtenção de melhorias ao nível da mobilidade
local, do descongestionamento e da reabilitação urbana e, consequentemente, ao nível
ambiental.
A Metro do Porto, sociedade anónima de capital social integralmente público, detém desde
1998 um contrato de concessão para explorar, em regime de exclusividade, durante 50 anos, o
metro ligeiro de superfície da área metropolitana do Porto. Os trabalhos de concepção do
projecto, construção, fornecimento e montagem do material circulante e operação por um
período inicial (DBOM) foram, por aquela, subconcessionados ao agrupamento complementar
de empresas NORMETRO após a realização de um concurso público internacional que foi
concluído com a assinatura dos contratos em Dezembro de 1998 no valor de € 845 milhões.
Este valor viria a ser aumentado em cerca de € 360 (43%) milhões devido a aditamentos ao
contrato com alterações ao projecto inicial (Jornal de Notícias 2005).
O início da exploração comercial arrancou em Janeiro de 2003 com a abertura do troço
Trindade – Senhor de Matosinhos, num total de 18 estações e 11,8 km de rede e a operar nas
cidades do Porto e de Matosinhos. No decurso de 7 anos, o sistema cresceu e passou a servir
sete municípios da área metropolitana do Porto: Porto, Matosinhos, Maia, Vila Nova de Gaia,
Vila do Conde, Póvoa de Varzim e Gondomar (TC 2010).
Em 2009, com a conclusão do período inicial de operação do sistema pela Normetro, a Metro
do Porto foi obrigada a subconcessionar a operação e manutenção do sistema, conforme ditam
as bases da concessão contratualizada com o Governo (Despacho n.º 9049/2009, de 2009-04-
01, do Ministério das Obras Públicas, Transportes e Comunicações). Foi então lançado um
Concurso Limitado por Prévia Qualificação para a subconcessão da operação e manutenção
do sistema de metro por um período de 5 anos no valor de € 265 milhões. Este concurso viria a
25
ser ganho pelo consórcio ViaPorto liderado pela Barraqueiro em parceria com a Mota-Engil que
iniciou funções a 1 de Abril de 2010.
O Estado financiou financiou a concepção do projecto, a construção, o fornecimento e
montagem do material circulante, a operação e ainda os custos associados às expropriações.
O financiamento das actividades respeitantes à construção dos acessos ao sistema e das
interfaces com outros sistemas de transporte foi assegurado pelos municípios da área
metropolitana do Porto, segundo as bases da concessão do sistema de metro ligeiro (Anexo I
do Decreto-Lei n.º 394-A/98).
Segundo a auditoria realizada pelo Tribunal de Contas à Concessionária em 2010, até Julho de
2008 a Metro do Porto havia obtido um financiamento acumulado de € 2394,532 milhões e
realizado investimentos no montante de € 2138,689 milhões. Este financiamento foi
assegurado através de dotações do Orçamento do Estado no valor de € 132,401 milhões
(5,5%), de fundos de origem comunitária no valor de € 375,921 milhões (15,7%), de
contribuições dos accionistas (empresas públicas e autarquias locais) no valor de € 4,679
milhões (0,2%), de leasing operacional no valor de € 250 milhões (10,4%), através de
endividamento bancário no valor de € 1442,440 milhões (60,2%), sendo que em 2008 o Estado
avalizava quase 80% dos contratos de empréstimo de médio e longo prazo da Metro do Porto,
e o saldo em dívida das garantias concedidas totalizava € 993,690 milhões, e € 189,081
milhões (7,9%) provenientes de outras fontes.
3.3 CONVENCIONAL DE LONGA DISTÂNCIA
3.3.1 AUSTRALASIA RAILWAY
O Australasia Railway é um projecto que visou a construção do prolongamento da linha
ferroviária australiana que atravessa o país de Sul a Norte, numa extensão de 1420km, desde
Alice Springs até Darwin. O modelo de PPP aplicado abrangia a concepção, construção,
operação, financiamento e manutenção (DFBOM) dos 1420km de linha por um período de 50
anos, envolvia também a operação e manutenção do trecho ferroviário a Sul numa extensão de
830km, de Alice Springs a Tarcoola, e ainda a integração da linha, no extremo norte, no porto
de Darwin, com a construção de um terminal intermodal de contentores. O processo de
contratação envolveu um Estado e um Território atravessados pela linha, a saber o Território
do Norte e o Estado da Austrália do Sul, que se fizeram representar numa única entidade
criada para o propósito, a Australasia Railway Corporation (Wettenhall 2006).
O projecto custou cerca de € 770 milhões, € 445 milhões (58%) de investimento privado e os
restantes € 325 milhões (42%) provenientes dos dois estados referidos e da Commonwealth,
em partes aproximadamente iguais (Williams et al. 2005).
26
Em 2000, a Australasia Railway Corporation chegava a acordo para a parceria com o consórcio
Asia Pacific Transport que por sua vez indicava a sua empresa subsidiária FreightLink para
operar a via férrea. O parceiro privado assumiria na íntegra o risco de procura.
O risco ambiental foi responsabilidade do sector público e antecipadamente mitigado pelas
entidades estatais. Entre outras medidas, estas entidades responsabilizaram-se pelas
negociações com os Concelhos Aborígenes das terras atravessadas pela linha, com vista a
aquisição do corredor necessário à sua construção (Wettenhall 2006).
A exploração teve início em Janeiro de 2004. A procura do serviço alcançou o valor esperado
apenas no primeiro ano de exploração. Nos anos seguintes, a Concessionária teve de lidar
com uma procura abaixo do esperado. A situação manteve-se até 2008, altura em que os
direitos de concessão foram colocados à venda (railwaygazette 2008). Em Junho de 2010, a
empresa norte-americana Genesee & Wyoming Inc. adquiria os activos da FreightLinkPty Ltd ,
da Asia Pacific Transport Pty Ltd e das restantes entidades relacionadas por € 180 milhões e
assumia uma dívida de € 900 mil (railwaygazette 2010).
27
4 O PROJECTO RAV
4.1 CONSIDERAÇÕES GERAIS
O projecto para o estabelecimento de uma rede ferroviária de alta velocidade em Portugal é
parte integrante da rede transeuropeia de transportes (RTE-T), cujo objectivo é assegurar
mobilidade às pessoas e mercadorias, através de infra-estruturas de qualidade, incluindo todos
os modos de transporte. A rede portuguesa conectará os principais centros de transporte de
passageiros e mercadorias na Península Ibérica.
O projecto português de alta velocidade ferroviária inicial abrange cinco ligações: Lisboa –
Madrid, Lisboa – Porto, Porto – Vigo, Aveiro – Salamanca e Évora – Faro/Huelva. As três
primeiras eram consideradas prioritárias pelo Estado português e tinham a sua calendarização
definida (embora todo o projecto esteja suspenso desde Julho de 2011 por decisão política), as
duas últimas estão ainda em estudo. O eixo Lisboa – Madrid inclui um troço de plataforma
comum com a linha convencional de transporte de mercadorias entre Évora e Caia, que integra
a ligação entre o porto de Sines e Madrid.
Relativamente aos aspectos contratuais, o presente trabalho analisa o contrato de concessão
da infra-estrutura do troço Poceirão/Caia dado ter sido o único a ser firmado antes de todo o
Projecto ser suspenso por decisão política.
4.2 MODELO DE NEGÓCIO
O modelo de negócio é definido como a organização de um projecto que dita o modo como
este responde às exigências financeiras e de gestão que surgem na sua implementação. Este
define o modelo de contratação, a divisão do projecto, o modo de financiamento, o papel do
sector público, o envolvimento privado e a partilha de riscos.
4.2.1 DESAGREGAÇÃO DA CADEIA DE VALOR
A dimensão e a complexidade de um projecto de alta velocidade ferroviária como o português
inviabiliza a sua introdução num único contrato. Além disso é prática comum nas linhas de alta
velocidade europeias dividir o projecto em várias partes. Esta divisão pode ser horizontal ou
vertical.
A divisão horizontal consiste em dividir a linha de alta velocidade em troços mais pequenos.
Esta permite diminuir o valor do investimento necessário a cada projecto, abrangendo um
maior leque de potenciais interessados e, consequentemente, tornando o concurso mais
competitivo. Em relação à cronologia do lançamento dos concursos, dado que algumas
ligações ferroviárias foram consideradas mais prioritárias que outras, a divisão horizontal do
projecto permite também um faseamento dos concursos.
28
A divisão vertical permite separar as várias componentes da linha de alta velocidade que se
agrupam em três partes principais, a saber infra-estrutura, gestão e operação. A relação de
dependência entre as várias componentes, a sua especificidade, o objectivo de tornar os
concursos competitivos e o maior número de combinações possíveis torna esta divisão mais
complexa do que a horizontal.
O modelo de negócio proposto para a rede de alta velocidade ferroviária portuguesa foi
organizado da seguinte forma:
Cinco PPP para a concepção, construção, financiamento e manutenção (DBFM) da
subestrutura e superstrutura, excepto a sinalização e sistemas de telecomunicação, por
um período de 40 anos. Cada PPP corresponde a um troço de linha, que em média
tem um comprimento igual a 150km;
Uma PPP para a concepção, fornecimento, instalação e manutenção da sinalização e
sistemas de telecomunicação de toda a rede ferroviária, por um período de 20 anos;
A estação do Oriente é concebida pela REFER e construída através de empreitada
pública. A estação internacional, na fronteira entre Portugal e Espanha, pertencente à
ligação Lisboa-Madrid, é concebida por ambos os Estados e construída também sob o
modelo de empreitada pública. As restantes estações são incluídas nas PPP dos
respectivos troços onde estão integradas;
A gestão da circulação e a alocação da capacidade ficam a cargo da REFER;
O modelo de negócio para a operação dos serviços ferroviários não está ainda
definido, mas em relação ao material circulante, o Estado irá adquiri-lo e alugá-lo ao
futuro operador.
A desagregação das componentes do sistema pode ser representada graficamente da forma
que se apresenta na figura 4.1.
Substrutura /Superstrutura
Lisboa-Pombal
(PPP)
Substrutura /Superstrutura
Pombal-Porto
(PPP)
Substrutura /Superstrutura
Lisboa-Poceirão
(PPP)
Substrutura /Superstrutura
Poceirão-Caia
(PPP)
Poceirão-Caia
Substrutura /Superstrutura
Braga-Valença
(PPP)
Braga-Valença
Âmbito: Concepção, Fornecimento, Financiamento e Manutenção Prazo Concessão: 40 anos Mecanismo de Pagamento: Disponibilidde + Procura
Sinalização / Telecomunicações (PPP)
Âmbito: Concepção, Fornecimento, Instalação, Financiamento e Manutenção Prazo Concessão: 20 anos Mecanismo de Pagamento: Disponibilidde
Gestão de Circulação e Alocação de Capacidade (Estado/Refer)
Figura 4.1 Modelo de negócio do Projecto RAV Portugal. (Fonte: Fernandes 2010)
29
O modelo de negócio para a operação do serviço ferroviário não está ainda definido mas dada
a estrutura apresentada para as restantes partes do sistema, a operação ficará isolada das
restantes constituintes do sistema ferroviário. Esta separação é comum noutros projectos de
alta velocidade e a razão principal é a necessidade de isolar as restantes componentes do
sistema do risco de procura.
Da mesma forma que se deve isolar o risco de procura, deve-se também agrupar as
componentes de acordo com a sua especificidade de modo a não existir, dentro de cada grupo,
diferenças acentuadas entre o preço, a complexidade ou o risco envolvido.
A junção da subestrutura e da superstrutura reflecte a necessidade da coordenação entre
ambas ao nível da concepção e construção. O projecto holandês HSL-Zuid separou estes
elementos e passou por alguns problemas devidos à necessidade de efectuar alterações ao
projecto da subestrutura, que consequentemente implicavam a revisão dos projectos da
superstrutura realizados por empresas distintas.
A alocação da capacidade e gestão do tráfego foi atribuída à REFER de modo a manter as
funções de planeamento e estratégia sob a responsabilidade do Estado.
4.2.2 REMUNERAÇÃO DO PARCEIRO PRIVADO6
No período de disponibilidade, o parceiro privado é remunerado pelo parceiro público através
de pagamentos periódicos. Cerca de 75% do valor destas subvenções estão indexadas a um
regime de performance que avalia a disponibilidade do sistema e as condições dos activos,
podendo resultar em deduções no valor dos pagamentos públicos, no caso de não ser atingido
um nível mínimo de desempenho. Os restantes 25% constituem um valor fixo e têm o intuito
de cobrir os custos de manutenção que seriam cobrados aos operadores pelo uso da infra-
estrutura. O valor total, após aplicadas as deduções, pode ainda sofrer um aumento ou
diminuição de 3% consoante o nível de tráfego real verificado. A influência do risco de procura
nos pagamentos é assim diminuta, de modo a não responsabilizar em demasia o parceiro
privado por um risco que ele não pode gerir directamente, e tem o desígnio de incentivar à
colaboração entre os vários parceiros para maximizar o uso das linhas ferroviárias (Fernandes
et al. 2010).
As seguintes fórmulas, que constam no contrato, resumem a remuneração da Concessionária
no período de disponibilidade.
6 A análise realizada neste capítulo é referente ao contrato de concessão da infra-estrutura do troço
Poceirão/Caia pelas razões já mencionadas no início do capítulo 4.1.
30
em que:
Rt Remuneração devida no ano t;
RCt Remuneração devida pelo Concedente, no ano t;
PMt Pagamento de Manutenção, no ano t;
em que:
PDt Pagamento de desempenho, no ano t;
Dt Deduções de desempenho a aplicar à Concessionária, no ano t;
CTt Componente de tráfego, no ano t.
As deduções de desempenho (Dt) são a soma das deduções de indisponibilidade do sistema
(Id) e das deduções por deficiente condição dos activos (Cd), relacionadas com a falta de
manutenção de activos cuja falha não afecte a operação ferroviária. As formas de cálculo
destas deduções são apresentadas no anexo A.
4.2.2.1 REGIME DE PERFORMANCE
Numa PPP, a concepção e a construção são responsabilidade do parceiro privado e o público
não deve evitar especificar o modo como o empreendimento deve ser realizado. No entanto, o
modo como o parceiro privado realiza as suas tarefas afectará o desempenho da infra-
estrutura. O contrato deve, assim, especificar o nível mínimo de desempenho e o desempenho
real deve ser monitorizado. O esquema de remuneração do parceiro privado deve estabelecer
uma relação entre a motivação do parceiro privado – o lucro – e o desempenho real da infra-
estrutura.
No caso português, a calibração do regime de performance teve o objectivo de relacionar o
desempenho com o impacto real das suas falhas mas não reflectir nas deduções o real impacto
financeiro causado, dando a oportunidade à Concessionária para corrigir processos.
4.2.2.2 CONCEITO DE DISPONIBILIDADE
A disponibilidade da linha e, deste modo, o desempenho do parceiro privado é medido pelo
nível de funcionalidade da ferrovia. A separação dos responsáveis pela sinalização e sistemas
de telecomunicação da restante infra-estrutura e da operação do serviço ferroviário implicou a
31
criação de um indicador de desempenho que avaliasse a disponibilidade do sistema
exclusivamente em função das actividades que são controladas pelo parceiro privado em
questão, como a concepção, a construção e a manutenção. Esta abordagem permite avaliar a
disponibilidade sem ter em conta o desempenho de outros actores do sistema e facilita a
identificação da relação causa-efeito das perdas de disponibilidade, ajudando o parceiro
privado a conhecer as suas falhas e agir de forma a melhorar o seu desempenho.
No modelo de disponibilidade, a funcionalidade total do sistema significa que os comboios
podem usar a linha ferroviária em toda a sua extensão, em ambos os carris, à velocidade
máxima da linha, durante as horas normais de operação (24 horas menos os períodos
destinados às operações de manutenção previstos em contrato). Para avaliar o desempenho
do parceiro privado, o regime é baseado numa unidade de indisponibilidade (UI) como medida
do nível de funcionalidade da ferrovia (Audsley 2011).
A UI é calculada pela multiplicação da restrição ou redução da velocidade pela extensão de
linha afectada e pela duração do evento. A figura 4.2 representa esquematicamente o cálculo
do total de unidades de indisponibilidade.
O modelo de disponibilidade que define as regras para calcular as deduções de
indisponibilidade é apresentado no anexo B.
4.2.3 INVESTIMENTO PÚBLICO E FINANCIAMENTO PRIVADO
O investimento da Concessionária na fase de construção foi avaliado em cerca de € 1644
milhões (incluindo projecto, expropriações e equipamentos) (RAVE 2010). A figura 4.3
apresenta a origem do financiamento durante a fase de construção.
Velocidade
máxima normal
da linha
Extensão da
linha afectada
Tempo de
reparação
Velocidade
permitida
Número de vias
afectadas
Atraso
Administrativo
e Logístico
Limitação de
velocidade
Extensão total
das vias
afectadas
Tempo total de
indisponibilidade
Extensão total
das vias
afectadas
Figura 4.2 Conceito de Unidade de Indisponibilidade (adaptado de Audsley 2011)
32
Figura 4.3 Origem do investimento durante a fase de construção (Fonte: RAVE 2010)
A entrada do Banco Europeu de Investimento (BEI) no financiamento do projecto revelou-se de
extrema importância dado o menor custo do seu financiamento em relação à banca comercial,
e também devido ao seu contributo técnico para o projecto proveniente da sua experiência
noutros projectos de alta velocidade ferroviária em PPP. Metade dos € 600 milhões financiados
ao parceiro privado pelo BEI foram inicialmente garantidos pelo Estado português, mas esta
garantia viria a ser retirada no aditamento ao contrato em Janeiro de 2011.
Relativamente aos fundos comunitários disponíveis para a rede de Alta Velocidade em
Portugal, a Comissão Europeia, desde o início do projecto até à data, atribuiu um
financiamento no montante global de € 1378 milhões para aplicação até 2013 de:
€ 423 milhões da Rede Transeuropeia de Transportes (RTE-T), para aplicação nos
projectos definidos como prioritários: as ligações Lisboa – Porto (PP3), Lisboa – Madrid
(PP3), Aveiro – Salamanca (PP3), Porto – Vigo (PP19) e a ligação convencional entre
Évora e Caia (PP16) incluída na PPP referente à ligação Poceirão – Caia;
€ 955 milhões do Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN).
Na fase de disponibilidade, a estimativa do Estado relativa aos pagamentos de desempenho é
que este atinja um valor médio de € 41 milhões, que é variável consoante as deduções a
aplicar à Concessionária.
4.3 ACESSO AO NEGÓCIO
4.3.1 ASPECTOS GERAIS
Até à decisão de suspender o projecto, em Julho de 2011, tinham sido lançados dois concursos
públicos relativos à concessão da subestrutura e superstrutura dos dois troços que integram a
parte portuguesa do eixo Lisboa-Madrid – Poceirão-Caia em 2008 e Lisboa-Poceirão em 2009.
€ 197 M
€ 471 M
€ 54 M € 116 M
€ 600 M
€ 210 M
RTE-T (12%)
QREN (29%)
REFER (3%)
Estado Português(7%)
BEI (36%)
Promotores e BancaComercial (13%)
33
O último viria a ser cancelado em 2010 quando se encontrava na primeira fase de avaliação de
propostas, e o primeiro em 2011 já depois de ter sido assinado o contrato em Maio de 2010.
O concurso é regulamentado pelo CCP, aprovado em 2008. Este define especificamente todos
os procedimentos possíveis do concurso.7
4.3.2 CONCURSO
O concurso público internacional para a PPP referente ao troço Poceirão-Caia corresponde a
um contrato de concessão de obra pública cujo objecto é o projecto, construção, financiamento,
manutenção e disponibilização por todo o período da concessão das infra-estruturas
ferroviárias correspondentes ao troço. A concessão inclui ainda a exploração da estação de
Évora, que engloba a gestão e comercialização da publicidade nela instalada, das áreas
comerciais que a compõem e dos parques de estacionamento que lhe são adjacentes.
No processo de concurso foi adoptada uma fase de negociação à qual passam os dois
concorrentes melhor classificados na primeira fase do concurso, e admitiu-se a apresentação
de, no máximo, duas propostas variantes, de conteúdo técnico e/ou financeiro. Este formato
tem sido frequentemente utilizado em concessões de obra pública no sector rodoviário, dos
transportes e da saúde.
O Programa do Procedimento (RAVE 2008a) fixa de forma muito clara os standards mínimos
que devem ser observados pelos concorrentes, define a metodologia de avaliação de
propostas e fixa o desenvolvimento do concurso. A publicitação da metodologia de avaliação
de propostas no Programa do Procedimento é uma das novas imposições do CCP, já que
normalmente, esta era elaborada entre a data de lançamento do concurso e o acto público de
abertura das propostas.
O Caderno de Encargos incluiu uma minuta do Contrato de Concessão e vários dos seus
anexos, garantindo o conhecimento, por parte dos concorrentes, das condições contratuais
espectáveis pela entidade adjudicante.
Uma das medidas tomadas pela RAVE foi a publicitação antecipada do concurso e dos estudos
e projectos por si desenvolvidos que poderiam interessar aos futuros concorrentes no âmbito
da elaboração das respectivas propostas a apresentar em sede de concurso.
A comissão de avaliação de propostas foi nomeada antes do lançamento do concurso,
conforme exposto no Decreto-Lei n.º 141/2006, de 27 de Julho, e esta antecipação da
nomeação, relativamente ao procedimento em concursos anteriores, permitiu o envolvimento
desta na fase de prestações de esclarecimentos aos interessados no concurso.
7 Para efeitos desta dissertação apenas se analisará o concurso referente à PPP da infra-estrutura do
troço Poceirão/Caia.
34
Atendendo ao elevado custo que os concorrentes normalmente têm na elaboração das
propostas, introduziram-se mecanismos de compensação para os concorrentes preteridos.
A figura 4.4 apresenta a sequência das diferentes fases do concurso.
Figura 4.4 Fases do concurso público da Concessão RAV Poceirão/Caia
4.3.3 CRITÉRIOS DE ADJUDICAÇÃO
O critério de adjudicação adoptado foi a escolha da proposta economicamente mais vantajosa,
de acordo com os factores e subfactores que se apresentam no quadro 4.1.
Quadro 4.1 Factores e subfactores de avaliação das propostas do concurso RAV Poceirão/Caia (Fonte:
RAVE 2008a)
Factor Ponderação Subfactor
Ponderação
Relativa Absoluta
A. Custo 50% - 100% 50%
B. Qualidade 30%
B1. Soluções técnicas 50% 15%
B2. Organização da manutenção 20% 6%
B3. Estação de Évora-Norte 15% 4,5%
B4. Segurança, Qualidade e Ambiente 15% 4,5%
C. Risco 20%
C1. Risco associado aos encargos a
suportar pelos parceiros públicos 50% 10%
C2. Exequibilidade do planeamento 20% 4%
C3. Equilíbrio e robustez financeira 15% 3%
C4. Solidez da estrutura contratual e
transferência de risco 15% 3%
•Preparação dos documentos do concurso
•Anúncio Lançamento
•Esclarecimentos
•Apresentação de propostas Propostas
•Verificação de admissibilidade
•Avaliação de propostas Avaliação (1ª fase)
•Negociação
•Propostas finais (BAFO) Negociação
•Verificação de admissibilidade
•Avaliação de propostas Avaliação (2ª fase)
•Adjudicação
•Assinatura do contrato Fecho
35
Para além de ser obrigatória pelo CCP, a elevada ponderação atribuída ao critério relativo ao
custo e a relegação do critério qualidade para segundo plano é justificada pelo tipo de
contratação (em regime de PPP) que se está a desenvolver. A Concessionária será
responsável pela manutenção da infra-estrutura ao longo da concessão, será assim do seu
interesse que se aplique na fase de construção, as técnicas construtivas e os materiais de
construção adequados à obtenção de infra-estruturas de qualidade e, na fase de exploração,
que a organização da manutenção seja eficiente e apropriada à infra-estrutura, de modo a que
permitam manter o custo de manutenção próximo do que foi apresentado na proposta
vencedora do concurso, ou eventualmente reduzi-lo. O facto de se tratar de uma infra-estrutura
ferroviária, que se caracteriza pela elevada complexidade e pouca liberdade técnica, também
justifica o peso diminuto da qualidade na avaliação das propostas. Os requisitos técnicos
impostos por normas internacionais neste tipo de projectos são tais que o seu cumprimento
garante, por si só, níveis de qualidade elevados. Esta menor liberdade na concepção das infra-
estruturas também facilita a avaliação das propostas devido à harmonização das
características técnicas.
Nos pontos que se seguem, realiza-se uma análise critério a critério, mais ou menos detalhada
consoante a importância que cada um representa, remetendo-se para o anexo C a definição
dos respectivos factores de valorização estabelecidos.
4.3.3.1 FACTOR A - CUSTO
O factor A avalia o custo a suportar pelos parceiros públicos (Estado, REFER e União
Europeia), baseando-se nos montantes dos pagamentos a efectuar à Concessionária, ao longo
da concessão.
A classificação tem como variante a estimativa do valor actual líquido (VAL) dos referidos
pagamentos em cada proposta. São considerados os seguintes pagamentos:
Pagamentos do Estado e da REFER durante o período de desenvolvimento;
Pagamentos relativos a Fundos Comunitários;
Pagamentos de desempenho;
Pagamentos de manutenção.
4.3.3.2 FACTOR B - QUALIDADE
Neste factor avaliam-se os atributos técnicos das propostas que influenciam o funcionamento
da infra-estrutura, considerando os seguintes subfactores: soluções técnicas; organização da
manutenção; estação de Évora-Norte; segurança, qualidade e ambiente.
O subfactor B1 tem em consideração as soluções técnicas propostas, a Integração dos
subsistemas de engenharia e a adequação ao modelo de disponibilidade.
36
O subfactor B2 avalia a estratégia de manutenção e o programa base RAMS8 proposto.
No subfactor B3 é objecto de avaliação o desempenho funcional do edifício de passageiros, da
interface rodo-ferroviária e da zona envolvente da nova estação Évora-Norte.
No subfactor B4 são avaliadas as metodologias propostas nas notas técnicas para a
implementação da segurança e da qualidade e o programa preliminar de gestão ambiental de
empreendimento.
4.3.3.3 FACTOR C – RISCO
Avaliam-se neste factor os aspectos das propostas que possam ter impactes nos riscos para os
parceiros públicos ou nas condições de desenvolvimento da concessão.
O subfactor C1 ―Riscos acrescidos para os parceiros públicos‖ avalia a exposição dos parceiros
públicos aos riscos técnico-financeiros e ao risco associado à lista de preços unitários. Este
subfactor tem o peso de 10% na avaliação global, sendo o mais elevado dentro do factor risco,
e está associado aos custos em que o parceiro público incorre numa possível reposição do
equilíbrio financeiro devido a alterações aos projectos ou à construção impostas pelo parceiro
público. Este é um critério muito importante dado que se a reposição do equilíbrio financeiro
não for bem gerida, pode ser ruinosa ao nível financeiro para o parceiro público.
No subfactor C2 ―Exequibilidade do planeamento" é avaliado o risco de exequibilidade
associado ao planeamento proposto e a sua adequação ao cumprimento das datas fixadas
para a concretização do empreendimento.
No subfactor C3 ―Equilíbrio e robustez financeira‖ é objecto de avaliação a adequação da
estrutura de financiamento da futura Concessionária às necessidades do projecto, com base no
nível de fundos próprios e alheios proposto, na rentabilidade dos fundos próprios e do projecto,
e no cumprimento de níveis de rácios de cobertura da dívida.
O subfactor C4 ―Solidez da estrutura contratual e transferência de risco‖ avalia capacidade
demonstrada na gestão e alocação dos riscos do projecto, incluindo o programa de seguros
proposto.
8 Acrónimo de ―reliability, availability, maintenability and safety‖, regulado pela Norma Técnica NPEN
50126.
37
4.3.4 ANÁLISE DE PROPOSTAS
Apresentaram-se a concurso os quatro consórcios apresentados no quadro 4.2.
Quadro 4.2 Lista de Concorrentes do concurso RAV Poceirão/Caia
Concorrente Membros maioritários
1 – ELOS – Ligações de Alta Velocidade Brisa e Soares da Costa
2 – Eurolinhas FCC Construccion
3 – Cintra Cintra - Concesiones de
Infraestructuras de Transporte
4 – Altavia Alentejo Mota-Engil
Os resultados da primeira fase de avaliação são apresentados no quadro 4.3 e encontram-se
sintetizados no quadro 4.4. A escala numérica utilizada varia entre 0 e 20 valores.
Quadro 4.3 Pontuação das propostas dos quatro concorrentes ao concurso RAV Poceirão/Caia na
primeira fase de avaliação
Proposta A B1 B2 B3 B4 C1 C2 C3 C4 Pontuação
Final
ELOS 18,00 15,00 14,00 18,00 13,00 13,00 16,00 11,00 12,00 16,12
Eurolinhas 0,00 5,00 11,00 13,00 11,00 8,00 5,00 11,00 9,00 4,09
Cintra 15,79 12,00 16,00 14,00 8,00 11,00 12,00 13,00 13,00 14,01
Altavia Alentejo
18,42 13,00 13,00 12,00 14,00 10,00 12,00 13,00 15,00 15,43
Quadro 4.4 Pontuação das propostas dos quatro concorrentes ao concurso RAV Poceirão/Caia na
primeira fase de avaliação
Proposta A B C Pontuação
Final
ELOS 18,00 14,95 13,15 16,12
Eurolinhas 0,00 8,30 8,00 4,09
Cintra 15,79 12,50 11,80 14,01
Altavia Alentejo 18,42 13,00 11,60 15,43
38
Desta primeira fase destaca-se a baixa pontuação do concorrente 2, principalmente no factor
de maior peso na avaliação, o custo. A sua proposta previa pagamentos pelo desempenho da
Concessionária de valor muito mais elevado do que os previstos nas restantes propostas, que
conduziu a um VAL dos pagamentos públicos elevado e correspondente baixa pontuação.
A entidade competente pela decisão de contratação poderia ter optado por definir o número de
concorrentes que passariam à fase de negociação após a primeira fase de avaliação. O artigo
150.º do CCP prevê esta possibilidade e creio que o nível de concorrência poderia ter sido mais
elevado caso esta opção tivesse sido tomada dado que havia três concorrentes com propostas
bastante semelhantes ao nível da pontuação obtida na primeira fase.
O quadro 4.5 apresenta o resultado da avaliação da 2ª fase de avaliação de propostas.
Quadro 4.5 Pontuação das propostas dos dois concorrentes ao concurso RAV Poceirão/Caia na segunda
fase de avaliação
Proposta A B1 B2 B3 B4 C1 C2 C3 C4 Pontuação
Final
1 - ELOS 15,04 18,50 18,00 19,00 19,00 5,00 19,00 16,00 4,00 14,95
4 - Altavia Alentejo
13,62 16,90 16,90 16,00 16,90 5,00 17,00 16,90 5,00 13,68
Nesta fase, os dois concorrentes apresentaram propostas com pontuação global inferior à das
versões iniciais. Esta desvalorização deveu-se sobretudo aos subfactores C1 e C4.
Relativamente ao C1 (risco associado aos encargos a suportar pelos parceiros públicos),
ambos os concorrentes acrescentaram na sua proposta final a garantia do estado ao
financiamento realizado pelo BEI por um período de 20 anos, quando nas versões iniciais esta
dizia respeito apenas à fase de construção. Em relação ao C2 (solidez da estrutura contratual e
transferência de risco), ambas as propostas finais apresentavam várias áreas de indefinição
nos modelos contratuais.
O CCP determina a exclusão das versões finais cuja pontuação global seja inferior à das
respectivas versões iniciais, e prevê que as versões iniciais mantenham-se para efeitos de
adjudicação. O júri do concurso considerou que as propostas iniciais representavam
significativo prejuízo e risco para o interesse público e recomendou a não adjudicação de tais
propostas. Esta decisão resultou do facto de que as propostas iniciais não possuíam o grau de
compromisso necessário por parte dos bancos financiadores que garantissem a sua
bancabilidade no momento da adjudicação, bem como o compromisso do ACE construtor e da
empresa encarregue da manutenção do empreendimento. Além disto, as propostas iniciais
assumiam um conjunto de condições financeiras que eram irrepetíveis na segunda fase do
concurso (após um ano) devido às alterações verificadas no mercado financeiro internacional,
conduzindo provavelmente à inexistência de financiamento.
39
O concorrente 1 apresentou disponibilidade para rectificar a sua proposta final no que diz
respeito aos aspectos relacionados com os subfactores C1 e C4 referidos. Dado não ser
permitido efectuar alterações à proposta final, o júri considerou, no entanto, a possibilidade de
introduzir estas alterações em forma de ajustamentos ao conteúdo do contrato previstos no
artigo 99º do CCP. O quadro 4.6 apresenta a classificação final e o quadro 4.7 apresenta a
comparação das pontuações globais das propostas na primeira e segunda fases do concurso.
Quadro 4.6 Pontuações finais das BAFO dos consórcios ELOS e Altavia Alentejo
Proposta A B1 B2 B3 B4 C1 C2 C3 C4 Pontuação
Final
1 - ELOS 16.10 18.50 18.00 19.00 19.00 16.00 19.00 16.00 15.00 16.90
4 - Altavia Alentejo
15.92 16.90 16.90 16.00 16.90 5.00 17.00 16.90 5.00 14.82
Quadro 4.7 Comparação das pontuações globais na primeira e segunda fases do concurso
Proposta Classificação
na 1ª Fase Classificação
na 2ª Fase Diferença
1 - ELOS 16,12 16,90 + 0,78
4 - Altavia Alentejo 15,43 14,82 - 0,61
Como se pode concluir, o concorrente n.º 4 não efectuou as alterações recomendadas pelo júri.
Deste modo, tal como previsto no CCP, manteve-se para adjudicação a versão inicial da sua
proposta. O quadro 4.8 apresenta a ordenação das propostas finais.
Quadro 4.8 Pontuação das propostas finais
Proposta Classificação
1 - ELOS 16,90
4 - Altavia Alentejo 15,43
Relativamente à versão inicial, a proposta final do concorrente 4 apresentou níveis de
avaliação mais baixos no factor relativo ao custo e registando aumentos nos factores de
avaliação mais subjectivos que resultou num aumento da pontuação global. Deveria ter sido
acautelada esta situação, sendo impedidas alterações negativas nos principais critérios de
40
avaliação. O quadro 4.9 apresenta a pontuação das propostas inicial e final do concorrente
vencedor do concurso.
Quadro 4.9 Pontuação das propostas inicial e final do concorrente vencedor
Proposta A B1 B2 B3 B4 C1 C2 C3 C4 Pontuação
Final
ELOS (1ª fase)
18,00 15,00 14,00 18,00 13,00 13,00 16,00 11,00 12,00 16,12
ELOS (2ª fase)
16,10 18,50 18,00 19,00 19,00 16,00 19,00 16,00 15,00 16,90
4.4 PARTILHA DE RISCOS
4.4.1 RISCO POLÍTICO
Esta categoria de risco diz respeito, entre outros factores, à incerteza relativa ao suporte
político ao projecto ao longo da sua duração, através da adopção de políticas que contribuam
para o desenvolvimento esperado do projecto. Este risco é particularmente relevante em PPP
de projectos de infra-estruturas de grande dimensão por se tratarem, normalmente, de
parcerias de longo prazo que, consequentemente, ficam expostas à referida incerteza por mais
tempo, além de envolverem investimentos elevados.
Dado que a concessão em causa não envolve a exploração comercial do projecto pelo parceiro
privado e a procura do serviço ferroviário tem um peso muito reduzido nos pagamentos do
parceiro público ao privado, o Estado seria o principal prejudicado por uma possível negligência
ao apoio político ao projecto.
Concretamente, um dos principais problemas ao nível político é relativo a possíveis atrasos no
lançamento da PPP2 (referente ao troço compreendido entre Lisboa e Poceirão), que podem
causar atrasos no eixo Lisboa/Madrid. Estes, por sua vez, podem comprometer o cumprimento
da data acordada entre Portugal e Espanha para o início da operação ferroviária entre as duas
capitais ibéricas. Estes atrasos poderão também afectar os apoios comunitários concedidos ao
projecto.
O projecto RAV teve o apoio do Partido Socialista que governou com maioria absoluta entre
2005 e 2009, o que permitiu o avanço do projecto, mesmo com a oposição do maior partido da
oposição, o Partido Social Democrata. A mudança de poder em 2011 para a coligação CDS-
PP/PSD viria, no entanto, a ditar a suspensão do projecto, o que levou ao pedido de
indemnização por parte da Concessionária.
41
4.4.2 RISCO LEGAL
O risco legal representa o risco de que o Governo, na execução das suas funções legislativas,
altere direitos e deveres dos agentes públicos e privados, de modo a afectar os resultados
esperados do projecto.
O contrato dita que as alterações à legislação nacional e comunitária, designadamente à lei
fiscal e à lei ambiental, não conferem direito à reposição do equilíbrio financeiro da concessão.
O mesmo não se aplica às normas específicas para o sector ferroviário, as Normas REFER e
as Normas Técnicas9. Qualquer alteração das primeiras que altere o equilíbrio financeiro da
concessão conferem o direito ao seu reequilíbrio. Relativamente às Normas Técnicas, uma
possível alteração destas que imponha alterações das características técnicas de base para a
infra-estrutura do troço ou alterações das características geométricas da linha, ou que imponha
o recurso à aplicação de novas tecnologias em sistemas e equipamentos de utilização global,
que não tenham sido exigidos à data da implementação da solução adoptada, confere à
Concessionária direito ao reequilíbrio financeiro.
O risco legal é, deste modo, encarado, separando as leis de aplicação geral das normas de
carácter técnico e regulatório, o que garante por um lado equidade na rentabilidade dos
investidores em geral e, por outro, a atribuição ao parceiro público dos encargos relativos à
compatibilização das características técnicas das infra-estruturas com as alterações às normas
e regulamentos técnicos, tendo em conta que a concessionária, na montagem da sua proposta,
apresentou um custo relativo aos trabalhos tendo em consideração as normas e regulamentos
técnicos em vigor na data da realização da mesma.
4.4.3 RISCO DE CONCURSO
Este risco está associado à inexistência de propostas competitivas (quer em fase de
apresentação de propostas, quer na fase de negociação) que poderá traduzir-se na
impossibilidade de gerar value for money para o Estado e, a longo prazo, encargos acrescidos
para este. Na origem deste tipo de risco pode estar a simultaneidade das várias PPP previstas
para o Projecto RAV com as PPP previstas para os sectores rodoviário, saúde e energia
(barragens) que pode afectar o nível de resposta do mercado.
Nesta categoria de risco, insere-se também o risco de atraso no calendário do concurso e na
duração do processo de contratação que, consequentemente, provocam atrasos no início da
fase de execução do Projecto.
9 Definido no contrato de concessão, ―Normas Técnicas‖, designa as regras, instruções, recomendações e
regulamentos técnicos aplicáveis ao Troço Poceirão -Caia, emitidas por organismos internacionais e nacionais, nomeadamente de regulação e gestão das infra-estruturas ferroviárias e de normalização, como sejam, sem limitar, a UIC — Union Internationale des Chemins de Fer, a International Standards Organisation, o Comité Européen de Normalisation, o ISQ — Instituto da Soldadura e Qualidade, o IPQ — Instituto Português da Qualidade e o Comité Européen de Normalisation Electrotechnique.
42
4.4.4 RISCOS DE PLANEAMENTO E CONCEPÇÃO
O planeamento da rede é responsabilidade das entidades estatais que definem os eixos
prioritários, os pontos de passagem obrigatória dos traçados das linhas e as estações que
constituem a rede ferroviária. A gestão da circulação e alocação da capacidade ficam também
sob a alçada da REFER. A concepção do Projecto é assim responsabilidade do parceiro
público ao nível do planeamento, da aprovação dos projectos de execução e da definição dos
requisitos funcionais do projecto. Um dos principais riscos em projectos deste tipo surge de
possíveis indefinições no projecto ou alterações tardias ao mesmo que normalmente conduzem
a reposições do equilíbrio financeiro bastante onerosas para o parceiro público.
O parceiro privado assume até determinado nível a responsabilidade pelo planeamento da
infra-estrutura, realizando os estudos e projectos necessários.
Deste tipo de riscos, no Projecto em estudo destacam-se a estabilidade da tecnologia de
alguns sistemas de alta velocidade que se encontram pouco testados e a falta de clareza do
processo de certificação do sistema de AV (RAVE 2008b).
4.4.5 RISCO DE FINANCIAMENTO
Os riscos de financiamento englobam as incertezas relativas à capacidade e condições do
mercado financeiro para financiar o Projecto, dado o seu nível de complexidade técnica e
dimensão.
Em Maio de 2010, quando se chegou ao primeiro financial close, o acordo estabelecido ditava
que o Estado assumia o risco sobre a variação do indexante Euribor na fase de exploração do
serviço, e ainda que este fornecia garantia pública sobre metade do financiamento proveniente
do BEI, correspondente a € 300 milhões (Campos et al. 2010). Estas duas medidas foram
retiradas no aditamento ao contrato efectuado em Janeiro de 2011, e o consórcio assumiu a
responsabilidade sobre estes riscos (RAVE 2011). Em todo o caso, tal como inicialmente
definido, o Concedente assumiu o risco de variação do indexante de taxa de juro entre a
BAFO e o Financial Close.
O restante risco financeiro relativo ao financiamento que o parceiro privado necessita para
suportar o projecto é da sua inteira responsabilidade.
4.4.6 RISCO DE EXPROPRIAÇÕES
A Concessionária é responsável pela condução e realização dos processos expropriativos dos
bens ou direitos necessários ao estabelecimento da concessão, como entidade expropriante
em nome do Estado, cabendo-lhe suportar todos os custos inerentes à condução dos
43
processos expropriativos e o pagamento de indemnizações ou outras compensações
decorrentes das expropriações.
Todas as expropriações efectuadas são consideradas expropriações de utilidade pública e com
carácter de urgência. O Concedente é responsável pela emissão e publicação das declarações
de utilidade pública dos terrenos a expropriar, e qualquer atraso imputável a este e superior a
trinta dias da data estabelecida, confere à Concessionária o direito à reposição do equilíbrio
financeiro.
4.4.7 RISCO DE CONSTRUÇÃO
Os riscos de construção abrangem diversas variáveis transversais ao processo de execução do
Projecto. Inserem-se neste domínio todos os eventos susceptíveis de gerar desvios ao nível
dos custos ou dos prazos de construção.
Entre os riscos de construção destacam-se, a título de exemplo, os relativos à incerteza quanto
às condições geológicas e geotécnicas, o aumento do preço das matérias-primas, os
problemas com entidades subcontratadas e os problemas com a qualidade de gestão de
projecto.
A maior parte destes riscos são geridos pelo parceiro privado. O parceiro público encarrega-se
da gestão do risco associado à possível necessidade de alteração de tecnologia,
especificamente, a relativa à introdução de novas funções adicionais nos sistemas de
comando, controlo e sinalização (RAVE 2008b).
4.4.8 RISCO AMBIENTAL
O risco ambiental está relacionado com o impacto ambiental da localização da futura rede
ferroviária e, mais objectivamente, com os atrasos ao projecto que possam ser causados por
atrasos nas aprovações ambientais.
Este é um risco suportado pelo parceiro privado, já que, anteriormente ao concurso, o Estado
obteve as aprovações ambientais necessárias relativas aos corredores previstos para o
projecto, de acordo com a legislação. Mas uma concepção de traçado que saia destes
corredores obrigará à realização de um novo processo de avaliação ambiental, que será da
responsabilidade da Concessionária.
4.4.9 RISCO ARQUEOLÓGICO
Inicialmente o contrato concedia à Concessionária o direito à reposição do equilíbrio financeiro
da concessão no caso do Concedente impôr uma alteração de traçado, devido à descoberta de
44
qualquer património histórico ou arqueológico, que implicasse a realização de nova Avaliação
de Impacte Ambiental. No aditamento ao contrato, realizado em Janeiro de 2011, acordou-se
que a descoberta de qualquer património histórico ou arqueológico não confere à
Concessionária o direito à reposição do equilíbrio financeiro.
Em caso de atraso no cumprimento de alguma das datas constantes do calendário de
actividades acordado por ambos os parceiros, devido à descoberta de qualquer património
histórico ou arqueológico, a Concessionária dispõe de 12 meses para compensar o atraso sem
que lhe sejam aplicadas qualquer tipo de multas. Os pagamentos de disponibilidade serão
também pagos pelo Concedente desde que as restantes obras, não afectadas pela descoberta,
sejam entregues nas datas previstas e nas condições acordadas.
Deste modo, o risco arquelógico é suportado por ambos os parceiros. Perante a descoberta de
qualquer património histórico ou arqueológico, a Concessionária terá de actuar diligentemente,
empregando os recursos necessários para a resolução da situação. O Concedente, por outro
lado, assume o risco de não ter a infra-estrutura disponível na data acordada.
4.4.10 RISCO DE DISPONIBILIDADE
O risco de disponibilidade é suportado pelo parceiro privado, todavia o parceiro público absorve
parte deste risco, pois, se, por um lado, o modelo de negócio prevê que os pagamentos que a
Concessionária recebe durante o período de operação variam consoante a disponibilidade
verificada, por outro, nos casos de indisponibilidade, a dedução respectiva não reflecte os reais
prejuízos causados pela indisponibilidade. A diferença entre a dedução e valor real do prejuízo
será suportada pelo Estado.
4.4.11 RISCO DE PROCURA
O tráfego real do sistema é um dos parâmetros que influenciam o valor dos pagamentos
periódicos do Estado à Concessionária da infra-estrutura. Este conduz a um aumento ou
diminuição de, no máximo, 3% do valor total do pagamento após as restantes deduções
aplicadas. Esta condição integra o esquema de performance e tem o objectivo de incentivar à
colaboração entre os vários parceiros para maximizar o uso das linhas ferroviárias. A
Concessionária suporta assim uma parte muito reduzida deste risco. O modelo de negócio para
a operação do serviço ferroviário não está ainda definido, mas provavelmente será o Estado a
assumir o risco de procura.
Como se verificou em vários casos de PPP analisados, os níveis de tráfego previstos na
montagem dos processos de contratação verificaram-se, posteriormente, demasiado
optimistas. Este tipo de situação provoca o desequilíbrio do modelo de negócio estruturado
para o projecto e tem sido o principal motivo de insucesso das PPP em projectos de alta
velocidade. Enquanto a Concessionária depende apenas do seu desempenho para atingir os
45
seus objectivos finais, o lucro, o Estado depende dos níveis de procura do serviço para que o
Projecto seja sustentável. Este é um tipo de risco cuja mitigação é muito difícil, dependendo de
múltiplos factores incontroláveis pelas partes envolvidas, e especialmente num eixo
internacional como é o caso do troço Poceirão/Caia que se insere no eixo Lisboa/Madrid.
4.4.12 RISCO DE INTEGRAÇÃO
Este risco, também apelidado de risco de interface, surge quando existe um conjunto de
subprojectos, que se encontram integrados num mesmo projecto, e que contribuem para este
como um todo. O modelo de negócio do Projecto RAV caracteriza-se pela desagregação
horizontal e vertical da cadeia de valor que deram origem a vários interfaces. Este risco é
sobretudo gerido pelo parceiro público, que é responsável pela gestão dos contratos. A sua
mitigação no Projecto em estudo passou essencialmente pela forma como o modelo de
negócio foi estruturado, conforme foi referido no capítulo 4.1 e será mais desenvolvido no
capítulo 6 referente à análise SWOT . Um dos poucos riscos que se inserem neste tipo e são
geridos pelo parceiro privado são os problemas de compatibilidade electromagnética que
poderão surgir no interface entre a infra-estrutura e a operação.
Dado que o parceiro público possui uma visão geral de todo o projeto da rede de alta
velocidade e é responsável pela gestão dos contratos, este analisa e lista todas as situações
passíveis de gerar conflitos entre as diversas componentes e define as respectivas formas de
mitigação, atribuindo em contrato a responsabilidade pela execução destas aos parceiros
privados.
4.4.13 RISCO DE MANUTENÇÃO
Os riscos de manutenção decorrem, na sua maioria, da qualidade do processo construtivo, dos
materiais utilizados e da realização, no tempo certo, das intervenções correntes e das grandes
intervenções. A falta de qualidade associada è infra-estrutura ferroviária despoleta
necessidades de manutenção mais exigentes ao longo da sua vida útil. Uma falha da infra-
estrutura pode desencadear falhas na circulação ferroviária, afectando o tráfego e a qualidade
do serviço prestado.
O contrato de concessão incumbe à Concessionária o dever de manter o empreendimento
concessionado em bom estado de funcionamento, de operacionalidade, de manutenção e
conservação e segurança, realizando de imediato os trabalhos de manutenção, de
conservação, de reparação, de renovação e de adaptação que sejam necessários para que o
empreendimento concessionado satisfaça o fim a que se destina. O incumprimento das
obrigações de manutenção, por parte da Concessionária, concede o direito ao Concedente de
rescindir o contrato de concessão.
46
As condições dos activos, a par da disponibilidade do sistema, são um dos inputs do esquema
de avaliação do desempenho da Concessionária, do qual depende o valor do pagamento que o
Estado efectua ao parceiro privado. O parceiro privado assume assim, integralmente, o risco de
manutenção da infra-estrutura.
4.4.14 RISCO DE FORÇA MAIOR
O risco de força maior está relacionado com os custos que possam surgir do resultado da
ocorrência de casos de força maior. Estes são, por definição, acontecimentos imprevisíveis e
irresistíveis, como por exemplo, actos de guerra, terrorismo, inundações graves ou tremores de
terra.
A ocorrência de um caso de força maior exonera a Concessionária da responsabilidade pelo
incumprimento das obrigações emergentes do contrato de concessão que sejam directamente
por ele afectadas. Esta situação poderá dar lugar à reposição do equilíbrio financeiro ou, caso
a impossibilidade de cumprimento do contrato de concessão se torne definitiva ou a reposição
do equilíbrio financeiro seja considerada excessivamente onerosa pelo Concedente, à
resolução do contrato de concessão.
Se o caso de força maior corresponder, desde pelo menos 6 meses antes da sua verificação, a
um risco segurável em praças da União Europeia, por apólices comercialmente aceitáveis, a
Concessionária não fica exonerada do cumprimento, pontual e atempado, das obrigações que
constam no contrato de concessão. Há lugar à reposição do equilíbrio financeiro, apenas na
medida da perda de receitas ou do aumento de custos sofridos, pela Concessionária, que seja
superior à indemnização que seria aplicável ao risco em causa. Caso a Concessionária se
encontre impossibilitada, de modo definitivo, de proceder ao cumprimento das suas obrigações
constantes no contrato de concessão ou caso o Concedente considere a reposição do
equilíbrio financeiro da concessão excessivamente onerosa, há lugar à resolução do contrato
de concessão, devendo a Concessionária pagar ao Concedente o valor da indemnização que
seria aplicável ao risco em causa.
4.4.15 MATRIZ SÍNTESE DE ALOCAÇÃO DE RISCOS
Apresenta-se no quadro 4.10 a matriz de risco do contrato de concessão RAV Poceirão/Caia
RAVE (2008b).
47
Quadro 4.10 Matriz de partilha de riscos do contrato de concessão RAV Poceirão/Caia (Legenda: A -
Alta, M - Média, B - Baixa)
Riscos
Alocação do Risco Probabilidade de Ocorrência
Nível de Impacto
Público Privado
Político X A A
Legal X X M M
Concurso X B B
Planeamento e Concepção X X B M
Financiamento X M M
Expropriações X M B
Construção X M M
Ambiental X B M
Arqueológico X X B M
Disponibilidade X B A
Procura X M M
Integração X X B M
Manutenção X M M
Força Maior X X B A
4.5 GESTÃO DO CONTRATO
4.5.1 MONITORIZAÇÃO DO DESEMPENHO
O objectivo da monitorização da performance do parceiro privado é fornecer ao parceiro
público uma melhor compreensão da sustentabilidade do projecto. Assim, é essencial que se
efectuem reuniões regulares de forma a acompanhar as realizações e o desempenho da
Concessionária em todas as fases do projecto.
A monitorização da performance do parceiro privado é o processo que vai permitir calcular o
valor dos pagamentos a efectuar pelo Estado. Deste modo, é necessário que haja um bom
entendimento, de ambas as partes da parceria, sobre a relação entre os requisitos dos outputs,
o sistema de medição de desempenho e o método de cálculo das deduções no mecanismo de
pagamento.
De acordo com a Partnerships Victoria, a monitorização da performance pode ser estruturada
atendendo aos seguintes parâmetros:
48
a) Conhecimento do modelo de negócio
É essencial que a entidade que gere o contrato perceba o modelo de negócio do projecto e
tenha em mente os objectivos do Estado no projecto em causa. O modelo de gestão do
desempenho deve estabelecer a ligação entre os parâmetros sujeitos a avaliação e os
resultados desejados pelo parceiro público.
No contrato analisado, o output que o Estado pretende é uma linha ferroviária de alta
velocidade disponível para a operação do serviço correspondente, com as características por
este inseridas no contrato e que cumpra as normas que se apliquem a este tipo de infra-
estrutura. Deste modo, os indicadores de desempenho criados para a sua avaliação foram a
própria disponibilidade da linha na sua funcionalidade total e a condição dos seus activos,
conforme já referido no ponto 4.1.
A calibração do regime de performance teve o objectivo de relacionar o desempenho da
Concessionária com o impacto real das suas falhas mas não reflectir nas deduções o real
impacto financeiro causado, dando a oportunidade à Concessionária para corrigir processos. O
modelo de disponibilidade montado envolve o registo de todos os eventos que afectam a
disponibilidade, o cálculo das unidades de indisponibilidade acumuladas em cada período de
desempenho e a determinação das deduções mensais de indisponibilidade.
A compreensão do negócio é um dos passos mais importantes na montagem do modelo de
desempenho. Para isso é necessário conhecer os fluxos de caixa, através do conhecimento
dos variados custos e das obrigações para com as entidades financiadoras, bem como ter
conhecimento da matriz de risco envolvida e eventuais alterações a ter em consideração ao
longo da vida do projecto.
O concurso relativo à PPP1 implicava a inclusão nas propostas das estimativas dos custos de
construção e manutenção, deste modo o parceiro público tem, no início do projecto, o
conhecimento da perspectiva do parceiro privado sobre estes valores. No período de
construção e manutenção, o contrato estabelece a obrigatoriedade da Concessionária
apresentar ao Concedente, semestralmente, as actualizações do modelo financeiro que
resultem, nomeadamente, da evolução real da concessão e as actualizações da condição
financeira da Concessionária desde a entrada em vigor do contrato de concessão até ao termo
do semestre anterior, bem como uma projecção da sua posição entre esse período e o termo
previsto da concessão.
Em relação às obrigações para com as entidades financiadoras, os contratos de financiamento
são do conhecimento do parceiro público e o contrato de concessão prevê que a substituição,
suspensão, modificação, cancelamento ou rescisão dos contratos de projecto requer a
aprovação prévia do Concedente.
49
b) Análise da qualidade subjacente do projecto
A qualidade do projecto é avaliada pelos aspectos relativos à estrutura organizacional do
parceiro privado e à sua situação financeira, a qualidade das equipas de gestão e técnicas, a
performance do serviço e a monitorização entre as partes.
É essencial que a entidade pública tenha perfeito conhecimento da estrutura organizacional do
parceiro privado, de modo a poder aferir se existe uma actualização regular do modelo de
organização, se a Concessionária possui uma cultura de redução de custos e de
implementação da qualidade, e se as suas unidades organizacionais trabalham em sinergia
para o objectivo proposto.
Em relação ao conhecimento, por parte do parceiro público, sobre a estrutura organizacional do
privado e a qualidade das equipas de gestão e técnicas, não existem referências concretas no
contrato. Dada a subjectividade da matéria, esta avaliação ao parceiro privado deve ser feita
através dos resultados obtidos por este no desenvolvimento das suas tarefas.
No que diz respeito à situação financeira da Concessionária, em cada ano da concessão,esta
fornece ao Concedente os documentos legalmente exigidos, bem como a certificação legal de
contas, o parecer do órgão de fiscalização e o relatório dos auditores externos respeitantes ao
ano anterior. Para além das obrigações legais referidas, a Concessionária faculta ao
Concedente, ou a qualquer entidade por este nomeada, livre acesso a todo o empreendimento
concessionado, bem como a todos os livros de actas, listas de presenças e documentos
anexos relativos à Concessionária, livros, registos e documentos relativos às instalações e
actividades objecto da concessão, incluindo as estatísticas e registos de gestão utilizados, e
presta sobre todos esses documentos os esclarecimentos que lhe forem solicitados.
O contrato estabelece ainda, em várias cláusulas, a obrigação da Concessionária manter o
Concedente regularmente informado sobre: o património que integra a concessão; a
titularidade das acções da Concessionária; as entradas de fundos relativos ao Acordo de
Subscrição de Capital; a composição do ACE10
e do operador de manutenção.
c) Relatórios de informação
Os relatórios de desempenho devem ser executados diariamente e têm o objectivo de avaliar a
conformidade entre o nível de serviço que está a ser fornecido e os requisitos acordados entre
o Estado e a Concessionária, e também pretendem avaliar as medidas correctivas aplicadas
pela Concessionária quando não atingidos os parâmetros de desempenho acordados.
A monitorização deve focar-se nos outputs fornecidos pela Concessionária. O parceiro público
deve evitar o controlo dos processos utilizados e dos inputs, procedimento comum no modelo
de contratação tradicional, pois, normalmente, estes estão associados aos riscos que a
10
Agrupamento Complementar de Empresas, constituído por alguns membros do consórcio vencedor do concurso que é responsável pelas actividades de projecto e construção da infra-estrutura ferroviária.
50
Concessionária está responsável por gerir. O parceiro público não deve investir recursos na
monitorização de factores sob os quais delegou responsabilidade ao parceiro privado e ―pagou‖
por isso.
Os sistemas de monitorização impostos pelo parceiro público devem ser sujeitos a auditorias
periódicas com realização de controlos aleatórios no local de modo a garantir que os relatórios
apresentados traduzem fielmente o executado no local.
Fase de desenvolvimento
No contrato analisado, o controlo da fase de construção é efectuado mediante a apresentação,
pela Concessionária, a cada seis meses, de um relatório geral de progresso, tendo em
consideração o previsto no Calendário de Factos Relevantes, e a cada três meses, dos planos
parcelares de trabalhos. O Concedente pode ainda solicitar directamente à entidade
fiscalizadora quaisquer esclarecimentos ou informações.
Conforme já referido, ao longo de toda a concessão, a Concessionária faculta ao Concedente,
ou a qualquer entidade por este nomeada, livre acesso a todo o empreendimento
concessionado, bem como a todos os documentos relativos às instalações e actividades
objecto da concessão e presta sobre todos esses documentos os esclarecimentos que lhe
forem solicitados.
Nesta fase, é exigida a contratação de uma entidade de acompanhamento ambiental e esta
deve apresentar a ambos parceiros relatórios trimestrais com a descrição, resultados e
conclusões do trabalho desenvolvido no período decorrido.
Fase de disponibilidade
Na fase de disponibilidade, a Concessionária é responsável por entregar, a cada três meses,
um relatório sobre todos os eventos relativos aos três períodos de desempenho. Para além
deste relatório, o Estado recolhe informações sobre o desempenho da Concessionária através
do operador dos serviços ferroviários e das suas próprias equipas de fiscalização.
O contrato estipula que o Estado aplica as deduções em cada período de desempenho sem
consultar a Concessionária. Sempre que esta discordar das decisões do Estado, deve
demonstrar provas do seu ponto de vista.
De modo a incentivar a Concessionária a monitorizar o seu próprio desempenho, foram
introduzidos no contrato os conceitos de ―falhas declaradas‖ e ―falhas detectadas‖. Se a
Concessionária assumir nos relatórios as suas falhas, são aplicadas as penalizações normais.
Se o Estado detectar falhas que não estão incluídas nos relatórios da Concessionária, são
aplicadas penalizações mais elevadas.
Em relação à qualidade das actividades a realizar pela Concessionária, o contrato prevê que
esta implemente, mantenha e actualize continuamente um sistema de gestão da qualidade
51
referente às actividades por si desempenhadas. A demonstração da permanente conformidade
do Sistema de Gestão da Qualidade com as Normas referidas no contrato pode ser objecto de
auditorias e testes a realizar, sempre que o Concedente entenda necessário.
4.5.2 MONITORIZAÇÃO DO RELACIONAMENTO ENTRE AS PARTES E GESTÃO DE CONFLITOS
A longa duração das PPP implica que haja um bom relacionamento entre os parceiros de modo
a permitir que ambos atinjam os seus objectivos. É, deste modo, imprescindível, o
estabelecimento de uma comunicação contínua entre ambos que permita uma eficaz
monitorização do contrato. Subjacente a esta cooperação está o entendimento e a
compreensão dos objectivos de cada uma das partes e dos objectivos comuns.
É de primordial importância reconhecer que conflitos e problemas de prestação de serviços
possam surgir. O principal objectivo a ter em consideração nestes casos é o de assegurar que
estes sejam reconhecidos e resolvidos de uma forma rápida e eficaz
Neste sentido, é essencial que se estabeleça um procedimento de troca de informações de
modo a resolver-se mais rapidamente os problemas que surjam no decorrer da concessão.
Relativamente a este ponto, o contrato estabelece, na cláusula 21.ª, algumas obrigações de
informação da Concessionária. Estas referem-se a acontecimentos que prejudiquem ou tornem
mais onerosa a entrega do serviço e obrigam à entrega de um relatório preliminar e outro mais
exaustivo sobre o acontecimento com indicação das medidas tomadas ou a implementar para a
superação da situação. De modo a incentivar ao acautelamento e o estabelecimento de
mecanismos de resolução rápida deste tipo de situações por parte da Concessionária, a
cláusula 78.ª estabelece sanções pelo incumprimento dos seus deveres ou obrigações
estabelecidas em contrato. Os casos mais graves podem dar origem ao sequestro ou rescisão
da concessão por parte do Concedente.
Relativamente à resolução de conflitos, o contrato prevê o recurso ao processo de arbitragem
que é bastante mais célere do que um processo judicial e não permite o recurso das decisões
tomadas pelo tribunal.
4.5.3 FLEXIBILIDADE DO CONTRATO
Como já foi referido, em contratos de longo prazo, o número e o tipo de variáveis podem
mudar. Por conseguinte, é essencial que estas mudanças sejam previstas no contrato. As
mudanças referidas podem ser originadas por um dos parceiros ou por alterações à legislação,
por exemplo. A flexibilidade de um contrato é o parâmetro que vai permitir responder a estas
mudanças que, normalmente, dão origem a alterações no perfil de risco e nos custos do
projecto. O objectivo é evitar as divergências entre os parceiros perante este tipo de situação.
52
O contrato dita que as possíveis alterações à legislação nacional e comunitária,
designadamente à lei fiscal e à lei ambiental, não conferem direito à reposição do equilíbrio
financeiro da concessão. Mas uma possível alteração das Normas Técnicas que imponha
alterações das características técnicas de base para a infra-estrutura do troço ou alterações
das características geométricas da linha, ou que imponha o recurso à aplicação de novas
tecnologias em sistemas e equipamentos de utilização global, que não tenham sido exigidos à
data da implementação da solução adoptada, confere à Concessionária direito ao reequilíbrio
financeiro.
Em relação à gestão do risco de interfaces, o contrato dispõe de medidas de forma a ter em
consideração os interfaces horizontais e vertical existentes, com particular atenção ao
problemas que podem surgir entre a superstrutura e a sinalização e os sistemas de
telecomunicação.
A cláusula 100.ª admite a existência de alterações à proposta, por parte da Concessionária, em
qualquer das fases do Projecto, protegendo os interesses do parceiro público e vinculando esta
possibilidade à sua autorização. Esta cláusula incentiva ainda à inovação dos processos
construtivos por parte do parceiro privado ao atribuir todos os benefícios económicos derivados
desta alteração à Concessionária. Em relação a alterações impostas pelo parceiro público,
estas conferem à Concessionária o direito à reposição do equilíbrio financeiro, salvo se as
alterações tiverem a natureza de correcções de incumprimento por parte da Concessionária.
Caso as alterações sejam determinadas na fase de construção, na referida reposição do
equilíbrio financeiro ter-se-á por base a listagem de preços unitários incluída na proposta ou
uma lista a acordar previamente à execução das obras. Caso as alterações sejam
determinadas após a fase de construção, o contrato prevê a adopção dum procedimento
concursal para a sua execução.
Um dos aspectos mais importantes na gestão de um contrato de PPP é a reposição do
equilíbrio financeiro. O contrato analisado prevê a possibilidade da Concessionária ter direito à
reposição do equilíbrio financeiro nos seguintes casos: modificação unilateral, imposta pelo
parceiro público, das condições de desenvolvimento das actividades integradas na concessão;
ocorrência de casos de força maior, excepto se, em resultado dos mesmos, se verificar a
resolução do contrato de concessão; e outras várias situações, especificadas pelo contrato,
relacionadas com os riscos suportados pelo parceiro público que estão em linha com a partilha
de riscos analisada no capítulo anterior. As situações referidas conferem o direito à reposição
do equilíbrio financeiro se, em resultado directo do seu acontecimento, se verifique, para a
Concessionária, aumento de custos e ou perda de receitas, independentemente de os mesmos
terem sido, ou não, efectivamente incorridos.
O contrato prevê procedimentos de comunicação, devidamente documentados, entre os
parceiros e obriga a que estes cheguem a um acordo sobre a responsabilidade pela situação
que dá origem à reposição do equilíbrio financeiro e sobre os valores aí envolvidos. Estes
53
valores são calculados através do Caso Base, documento que representa a equação financeira
sobre a qual assentam os pressupostos macroeconómicos e microeconómicos do projecto de
PPP e que traduz a condição financeira do parceiro privado. O equilíbrio financeiro é atingido
mediante a reposição dos valores de cash flow contidos no Caso Base.
O contrato regula também o refinanciamento da concessão, podendo este processo ser
iniciado por qualquer dos parceiros público ou privado, e dita que os custos com o processo e
os proveitos são repartidos em partes iguais pelos parceiros.
Em relação ao termo do contrato e continuidade do serviço, a cláusula 90.ª define a duração
residual mínima que os activos da concessão devem ter no termo do contrato, e é imposto à
Concessionária que demonstre que os activos encontram-se nas condições definidas. No
entanto, o contrato não especifica o modo como deve ser realizada a referida demonstração.
O contrato não prevê medidas para a transferência de conhecimento da Concessionária para o
parceiro público de modo a que este possa desenvolver as actividades inerentes à concessão,
da qual depende a disponibilidade da linha.
4.5.4 PLANOS DE CONTINGÊNCIA
A possibilidade da ocorrência de atraso em relação às datas constantes do Calendário de
Factos Relevantes está prevista no contrato. A resposta a esta situação está na elaboração
imediata de um Plano de Recuperação de Atrasos que tem de conter a indicação do reforço de
meios para o efeito necessários, bem como o respectivo custo e a imputação da
responsabilidade pelo seu pagamento, tal como entendida pela Concessionária. Este plano
está sujeito à aprovação do Concedente e, caso esta seja negada, o Concedente pode impor à
Concessionária a adopção das medidas que entender adequadas e/ou o cumprimento de um
Plano de Recuperação de Atrasos por ele elaborado.
O contrato prevê a possibilidade de resgate da concessão nos últimos 10 anos de vigência
desta. Nesta situação, o parceiro público assume todos os direitos e obrigações da
Concessionária, e esta tem direito a uma indemnização.
Em caso de incumprimento grave, pela Concessionária, das suas obrigações, ou estando o
mesmo iminente, o parceiro público pode proceder ao sequestro da concessão, tomando a seu
cargo o desenvolvimento das actividades integradas na concessão pelo período de tempo
necessário para restabelecer o normal funcionamento da concessão.
Situações de incumprimento considerado muito grave sem posterior correcção ou reparação
das consequências, permitem ao parceiro público rescindir o contrato, tendo direito a uma
indemnização. O contrário também se aplica.
54
5 O PROJECTO TAV
5.1 CONSIDERAÇÕES GERAIS
A implementação de uma linha ferroviária de alta velocidade entre Rio de Janeiro e São Paulo
é um projecto do governo federal com o objectivo de ligar as duas principais metrópoles
brasileiras. Um projecto antigo do Estado de São Paulo para a alta velocidade ferroviária previa
o estabelecimento de uma ligação entre Campinas e a cidade de São Paulo, chamado
Expresso Bandeirantes. A inclusão da ligação ao Rio de Janeiro aconteceu mais recentemente
por responsabilidade do governo federal. O principal objectivo é aliviar o congestionamento
existente nas ligações aéreas e rodoviárias entre Campinas, São Paulo e o Rio de Janeiro, e
dotar a região mais populosa do Brasil de um sistema de transporte rápido, cómodo e
sustentável ao nível ambiental. Um dos objectivos secundários era a conclusão do projecto e
consequente início da exploração do serviço a tempo do Campeonato do Mundo de Futebol de
2014 e dos Jogos Olímpicos de 2016.
A ferrovia terá cerca de 510 km de extensão e ligará os dois maiores aeroportos internacionais
do Brasil: o Aeroporto Internacional Governador André Franco Montoro (Guarulhos) em São
Paulo e o Aeroporto Internacional Maestro Antonio Carlos Jobim (Galeão) no Rio de Janeiro. A
figura 5.1 apresenta o traçado referencial da ferrovia.
Figura 5.1 Traçado referencial da linha ferroviária do Projecto TAV Rio de Janeiro/São Paulo (Fonte:
Halcrow – Sinergia 2009)
55
5.2 MODELO DE NEGÓCIO
5.2.1 MODELO DE CONTRATAÇÃO PÚBLICA
O tipo de contratação pública adoptada foi a concessão de serviço público precedida de
execução de obra pública, regulamentada pela Lei n.º 8.987, de 13 de Fevereiro de 1995. A
concessão diz respeito ao serviço público de transporte ferroviário de passageiros e abrange o
projecto, a construção, a operação, a manutenção e a conservação de todo o sistema. O
período de construção será de 6 anos seguido de 40 anos de exploração do serviço.
Como já foi referido no capítulo 2, segundo a legislação brasileira, este tipo de contratação
pública não permite a existência de pagamentos do parceiro público ao privado como a
modalidade jurídica PPP. Deste modo, o investimento privado é remunerado e amortizado
apenas mediante a exploração do serviço ferroviário, através da cobrança de tarifa aos utentes
e da exploração económica das estações e outras receitas extraordinárias decorrentes da
exploração da concessão.
5.2.2 REMUNERAÇÃO DO PARCEIRO PRIVADO
A Concessionária é remunerada através da cobrança de tarifa aos utilizadores do serviço
ferroviário e da exploração comercial das estações e outras receitas extraordinárias
decorrentes da exploração da concessão.
5.2.2.1 LIMITE DE PREÇOS
O preço máximo que será apresentado nas propostas dos concorrentes está limitada ao valor
de R$ 0,49 (€ 0,21) por quilómetro e é referente ao serviço ferroviário em classe económica
entre os municípios do Rio de Janeiro e São Paulo, com ou sem paragem em estações
intermédias. O trecho entre o município de São Paulo e Campinas não é limitado em termos de
tarifa.
O preço máximo definido na proposta vencedora é reajustado anualmente segundo a seguinte
fórmula:
( )
Em que:
IRT Índice de reajustamento para actualização monetária do valor da Tarifa-Teto;
56
IPCAi Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo de dois meses anteriores à
data do reajuste;
IPCA Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo do mês de Dezembro de
2008;
Factor X Factor que representa a projecção dos ganhos de produtividade da
Concessionária.
5.2.3 REGIME DE PERFORMANCE
De modo a incentivar a Concessionária a desenvolver as suas actividades com qualidade foi
estabelecido um regime de performance. Este modelo estabelece os indicadores sujeitos a
avaliação e respectivas penalizações em caso de incumprimento dos níveis mínimos
acordados. Estas penalizações serão baseadas numa percentagem da receita operacional
líquida apurada no período correspondente ao incumprimento. A monitorização do
desempenho será realizada pela própria Concessionária mediante apresentação de relatórios
periódicos sobre o seu desempenho ao parceiro público e através de solicitações de
informação efectuadas pelo parceiro público sempre que existir a necessidade.
O contrato prevê um período de adaptabilidade ao regime de desempenho, durante o qual não
será aplicado o valor total das multas previstas. No primeiro ano de exploração do serviço
comercial será cobrado 25% do valor das multas, no segundo ano 50% deste valor, e no
terceiro ano e seguintes será cobrado 100% do valor estabelecido.
De modo a diminuir o risco financeiro suportado pela Concessionária, o regime de performance
prevê a existência de tolerância na aplicação das multas. Na avaliação de cada indicador,
sempre que a Concessionária obtiver resultados muito próximos do nível mínimo exigido, não
será aplicada a penalidade correspondente. Para cada indicador em falha, a Concessionária
perde este benefício nos dois períodos de avaliação seguintes, e só voltará a tê-lo se obtiver
resultados iguais ou superiores ao nível mínimo durante dois períodos de avaliação seguidos.
Para cada indicador é definido um valor de tolerância.
De modo a evitar consecutivos desempenhos abaixo do nível mínimo, a partir do terceiro ano,
inclusive, é aplicado um sistema de progressividade das multas. Caso a Concessionária venha
a repetir desempenhos em desconformidade com o nível mínimo, em determinado indicador,
por mais de dois períodos de avaliação de desempenho consecutivos, o valor percentual da
multa a ser cobrada será dobrado. Caso se repita nos dois períodos seguintes, o valor será
dobrado novamente.
Em caso de reincidência no não cumprimento dos padrões exigidos em 4 dos indicadores ou
mais, durante 5 anos consecutivos, o Concedente poderá rescindir o contrato.
57
No anexo D são apresentados os indicadores de desempenho e a penalização correspondente
em caso de incumprimento. As penalizações mais elevadas referem-se à segurança de
utilizadores e trabalhadores, disponibilidade e pontualidade do serviço e satisfação dos
utilizadores. A destacar a subjectividade da aplicação de alguns indicadores como
correspondente à ―condição dos activos‖ à ―condição das Estações e Oficinas‖. O Concedente
não fornece um guia com especificações de conformidade para cada tipo de activo, tornando
esta avaliação subjectiva.
5.2.4 FINANCIAMENTO
O investimento está avaliado no contrato em cerca de € 13800 milhões.
No modelo de negócio proposto, a participação pública está restringida à garantia de um
possível financiamento com recursos públicos através do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES) e aos custos de expropriação e socio-ambientais. A garantia ao
financiamento é limitada ao menor dos seguintes valores, a saber: 60,3% do valor dos
investimentos a serem realizados pela Concessionária, conforme apresentado no seu plano de
negócios; ou € 8380 milhões.
Os custos socio-ambientais são relativos às intervenções necessárias efectuar em elementos,
como a rede viária existente ou áreas urbanas, que são afectados pela construção da nova
linha ferroviária.
Os custos com as expropriações e socio-ambientais estão avaliados em € 950 milhões e € 480
milhões, respectivamente. Esta contribuição pública será realizada por meio de participação
accionista detida por uma empresa pública, criada para o efeito, na Sociedade Veículo a quem
será adjudicada a concessão (Conselho Nacional De Desestatização 2010).
5.2.5 ALTERAÇÃO AO MODELO DE NEGÓCIO
Em Julho de 2011, após novo fracasso do concurso, a Agência Nacional de Transportes
Terrestres (ANTT) decidiu proceder a alterações no modelo de negócio separando a infra-
estrutura da operação e manutenção do sistema e admitindo a possibilidade da divisão da
construção da infra-estrutura em lotes (ANTT 2011). O início do novo concurso está previsto
para o final de 2011, neste momento a ANTT reavalia a documentação referente ao Edital de
modo a identificar as alterações técnicas e jurídicas necessárias efectuar para o lançamento do
novo concurso.
58
5.3 ACESSO AO NEGÓCIO
5.3.1 CONCURSO
O concurso público corresponde a um contrato de concessão de serviço público de transporte
ferroviário de passageiros precedido de obra pública cujo objecto é a concepção, construção,
operação, manutenção e conservação da respectiva infra-estrutura.
No procedimento do concurso, os concorrentes apresentam os seguintes documentos:
Garantia da Proposta: garantia de cumprimento da proposta apresentada. Esta tem o
valor de € 140 milhões e poderá ser prestada em dinheiro, títulos da dívida pública,
seguro-garantia ou garantia bancária;
Documentos de Pré-Qualificação: conjunto de documentos destinado a comprovar a
capacidade técnica do concorrente para desenvolver as actividades inerentes à
concessão;
Proposta Económica: documento que apresenta a tarifa máxima a cobrar aos
utilizadores do serviço em classe económica, com ou sem paragem em estações
intermédias, entre os municípios de Rio de Janeiro e São Paulo, em qualquer dos
sentidos;
Documentos de Qualificação: conjunto de documentos destinado a comprovar a
regularidade jurídica, fiscal e qualificação económico-financeira do concorrente;
Plano de Negócios: plano de negócios relativo à concessão;
Metodologia de Execução: documento que deve estar em conformidade com as
directrizes e os parâmetros técnicos definidos pelo parceiro público, que contém a
descrição completa da metodologia de execução a ser empregue na implementação do
objecto da concessão, o cronograma físico-financeiro dos trabalhos previstos e o
programa de Transferência e Absorção de Tecnologia.
O edital do concurso prevê a inversão da ordem das fases de habilitação e avaliação, opção
criada pela Lei n.º 8.987, de 13 de Fevereiro de 1995. Em caso do 1.º classificado não obter
aprovação dos documentos de qualificação, serão analisados os documentos do 2.º melhor
classificado, e assim sucessivamente, até que um concorrente seja aprovado. A figura 5.2
apresenta a sequência das diferentes fases do concurso.
59
Figura 5.2 Fases do concurso público da Concessão TAV Rio de Janeiro/São Paulo
A fase de pré-qualificação veda o acesso às fases seguintes do concurso aos concorrentes que
não comprovem possuir experiência em obras e serviços de alta velocidade ferroviária ou do
mesmo nível de complexidade (em alguns parâmetros). A adopção desta fase pode estar
relacionada com a opção de inverter as fases de habilitação e avaliação de propostas pois
evita que se avalie a proposta de concorrentes que não cumpram esses requisitos mínimos.
Por outro lado não é espectável que consórcios sem capacidade para executar
empreendimentos desta dimensão, em valor e complexidade, se apresentem a concurso.
A inclusão de uma minuta do contrato de concessão no Edital do Concurso é imposta por lei.
Deste modo, os textos contratuais são definidos pelas entidades públicas e todos os
concorrentes possuem textos contratuais iguais nas suas propostas, focando-se apenas na
optimização das partes técnica e económico-financeira
Os estudos e projectos relevantes para o Projecto levados a cabo por entidades estatais são
postos à disponibilidade dos interessados de modo a servir de apoio à montagem das suas
propostas. O custo destes estudos é fixado no Edital e, posteriormente, pago pelo concorrente
vencedor do concurso.
5.3.2 CRITÉRIOS DE ADJUDICAÇÃO
A Lei n.º 8.987, de 13 de Fevereiro de 1995, estabelece os seguintes critérios possíveis e
respectivas regras para os concursos de concessões:
―I - o menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado;
II - a maior oferta, nos casos de pagamento ao poder Concedente pela outorga da concessão;
III - a combinação, dois a dois, dos critérios referidos nos incisos I, II e VII;
IV - melhor proposta técnica, com preço fixado no edital;
•Preparação dos documentos do concurso
•Anúncio Lançamento
•Avaliação dos documentos de pré-qualificação
Pré-qualificação técnica
•Apresentação e avaliação da proposta ecnonómica
•Classificação dos concorrentes Proposta Económica
•Qualificação jurídica, económico-financeira e técnica Qualificação do 1º classificado
•Adjudicação
•Assinatura do contrato Fecho
60
V - melhor proposta em razão da combinação dos critérios de menor valor da tarifa do serviço
público a ser prestado com o de melhor técnica;
VI - melhor proposta em razão da combinação dos critérios de maior oferta pela outorga da
concessão com o de melhor técnica; ou
VII - melhor oferta de pagamento pela outorga após qualificação de propostas técnicas.‖
O critério escolhido para o concurso em causa foi o menor valor do preço por quilómetro para o
serviço ferroviário em classe económica entre os municípios do Rio de Janeiro e São Paulo,
estabelecendo como valor máximo R$ 0,49 (€ 0,21) por quilómetro.
O tipo de competição esperada no concurso apenas envolve as propostas económicas,
concretamente o preço máximo a cobrar por um serviço específico num troço específico. A
qualidade técnica da proposta e o risco envolvido para o parceiro público não são sujeitos a
competição, sendo apenas sujeitos a aprovação, como já foi referido. Esta opção pode trazer
vantagens ao nível da celeridade do processo de contratação mas prejudica a qualidade do
serviço e não contribui para a minimização dos riscos que se pretende neste tipo de
contratação.
Deste modo, não existe um incentivo à qualidade técnica e à minimização de riscos. O foco dos
potenciais concorrentes está em cumprir os requisitos mínimos definidos no concurso e
apresentar o menor preço para o serviço especificado no critério de avaliação.
5.3.3 DEFINIÇÃO DO OUTPUT
Num concurso em que não existe uma competição que envolva a avaliação da qualidade
técnica e dos riscos para o parceiro público inerentes às condições apresentadas em cada
proposta, é essencial que se defina o mais detalhadamente possível o output pretendido. No
Projecto TAV, o output é definido, entre outros documentos, pelo Programa de Exploração.
O Programa de Exploração Ferroviária, para além de incluir o regime de avaliação do
desempenho da Concessionária, define os objectivos e as directrizes a serem observados
pelos concorrentes no desenvolvimento do Estudo Técnico de Engenharia. Fornece também
uma lista de parâmetros técnicos de referência para a metodologia de execução a apresentar
nas propostas pelos concorrentes. Estes parâmetros técnicos referidos são requisitos que
definem o output pretendido pelo Estado, não referindo o modo como este deve ser obtido.
O Edital remete para normas internacionais e brasileiras todos os aspectos por estas
abrangidos referentes a sistemas ferroviários de alta velocidade. Não excluindo outras de
aceitação internacional, refere as seguintes, a saber: os padrões técnicos europeus de
interoperabilidade (TSI), os padrões das Normas Europeias (ENS) e as publicações da União
Internacional de Ferrovias (UIC).
61
A entidade adjudicante definiu um traçado referencial, apresentando uma avaliação dos custos
de expropriações pelos quais o Estado assume responsabilidade. Não obstante da
Concessionária poder definir o seu próprio traçado, assumindo ambos os parceiros em partes
diferentes a possível diferença de custos.
Relativamente ao output em termos de serviço ferroviário a prestar aos utilizadores, o Edital
define, entre outros, os seguintes requisitos:
Estações Obrigatórias: O Edital define 9 locais que devem ser servidos por uma
estação ferroviária.;
Serviços: A Concessionária deve fornecer dois tipos de serviço, um directo e outro
com paragens em estações intermédias;
Tempo máximo de viagem: 93 minutos no serviço directo entre o município do Rio de
Janeiro e São Paulo, e 30 minutos entre o município de São Paulo e Campinas.
Intervalo de tempo entre comboios: no máximo 3 minutos.
Relativamente à infra-estrutura, são definidos requisitos sobre os seguintes elementos:
segurança, traçado e requisitos do sistema, via permanente e layout, conforto dos passageiros
na movimentação dos veículos, túneis e pontes, layout e instalações das estações, material
rolante e plataformas de acesso, instalações e sistemas operacionais, operação e controlo dos
veículos, energia, disponibilidade e manutenção, vida-úÚtil de projecto dos activos do sistema.
5.3.4 ANÁLISE DO CONCURSO
O concurso estava inicialmente previsto para Dezembro de 2010 mas, devido à inexistência de
propostas foi adiado para Abril de 2011. Em 2011 voltaria a ser adiado duas vezes, em Abril e
em Julho pela mesma razão.
A ausência de propostas pode ter várias justificações. Destacam-se as seguintes:
Risco elevado: O risco a suportar pela futura Concessionária é elevado, e
possivelmente excessivo, na medida em que esta é responsável pelos riscos mais
representativos como o de construção, operação, disponibilidade e procura. A
regulação por limite de preços também acresce o risco da Concessionária pois o limite
do preço pode não estar alinhado com custos que esta tem. Para além disso os
capitais por si investidos no projecto não têm remuneração garantida;
Desagregação da cadeia de valor: A inexistência desta desagregação gera uma
elevada complexidade na formação de consórcios com capacidade financeira e técnica
para desenvolver as actividades inerentes à concessão. As valências técnicas
necessárias vão desde a construção da infra-estrutura à operação e exploração
comercial do serviço, passando pela instalação dos sistemas de sinalização e
telecomunicações;
62
Capacidade das empresas: O sucesso das candidaturas brasileiras aos Jogos
Olímpicos de 2016 e ao Campeonato do Mundo de Futebol de 2014 e o recente
crescimento da economia brasileira geraram muitos investimentos em infra-estruturas
no país, que pode ter provocado a falta de meios que um projecto como o TAV requer;
Experiência e conhecimento das empresas: o facto do Brasil e dos países da
América do Sul ainda não possuírem sistemas ferroviários de alta velocidade limita
também o número de possíveis concorrentes com a experiência e conhecimento
exigidos no concurso.
Em Julho de 2011, após o novo fracasso do concurso, a ANTT decidiu alterar o modelo de
negócio separando a construção da infra-estrutura da operação e manutenção do sistema,
conforme referido no capítulo 5.1. Não apresentando detalhes sobre o novo concurso, remete
para o final de 2011 a apresentação do novo Edital.
5.4 PARTILHA DE RISCOS
5.4.1 RISCO POLÍTICO
O risco político advém da incerteza quanto às futuras acções do Governo e as suas
consequências no desenvolvimento do projecto. Este risco tem especial importância nos países
em desenvolvimento devido à inexistência da estabilidade política necessária à realização de
parcerias de longo prazo e de elevado investimento com entidades públicas.
O facto do risco de procura deste projecto ser gerido pelo parceiro privado aumenta a
importância do risco político pois, um possível Governo que não suporte o projecto através da
política económica, de transportes, entre outras, afecta de modo determinante os resultados
esperados do projecto.
Deste modo, o risco político é gerido pelo parceiro privado, já que é este que terá de lidar com
as consequências de decisões políticas que afectem o desenvolvimento do projecto.
De referir que o projecto TAV foi um dos temas de discórdia entre os principais candidatos à
presidência do Brasil nas eleições de 2010, contando com o apoio da actual presidente Dilma
Rousseff e a oposição de José Serra.
5.4.2 RISCO LEGAL
O Estado assume a responsabilidade por eventuais alterações de legislação ou de
regulamentos que afectem a Concessionária ao nível económico-financeiro, exceptuando
tratar-se de legislação relativa a impostos sobre o rendimento. O risco legal é, deste modo,
maioritariamente gerido pelo parceiro público.
63
5.4.3 RISCO DE CONCURSO
Este risco está associado à competitividade das propostas e ao calendário do concurso ao
nível de possíveis atrasos neste que adiem o início da exploração do serviço.
A dimensão, em valor e em complexidade técnica, do Projecto em causa, e a simultaneidade
de várias outros empreendimentos de infra-estruturas no país, são susceptíveis de afectar o
nível de resposta do mercado que, por sua vez, afecta a competitividade do concurso e
também, como aconteceu na realidade, o calendário do concurso.
O critério único referente às características económicas da proposta, associado à inversão das
fases de qualificação e avaliação, atribui extrema importância à definição do output pretendido
pelo Estado já que não são avaliadas todas as propostas ao nível da qualidade técnica.
5.4.4 RISCOS DE PLANEAMENTO E CONCEPÇÃO
A Concessionária será responsável pela gestão da circulação e alocação da capacidade, tendo
em consideração os níveis de procura por si inicialmente estimados e apresentados na sua
proposta e alguns requisitos definidos pelo Concedente no contrato, como por exemplo, a
obrigação de construir estações em locais definidos pelo Estado, garantir que estas são
servidas diariamente, ou ainda garantir que 60% dos assentos no comboio são referentes à
classe económica.
A responsabilidade do parceiro público ao nível destes riscos esgota-se na definição dos
requisitos mínimos que têm de ser tidos em consideração pela Concessionária e na aprovação
do traçado final. O Estado será responsável por uma eventual má qualidade dos serviços que
seja consequência de uma definição incompleta dos requisitos, mas não assume
responsabilidade por uma eventual quebra de receitas do Projecto devida a erros de
planeamento ou de concepção. A Concessionária assume assim a maior parte deste risco pois
os cash flows do projecto dependem do seu planeamento e concepção.
As indefinições do projecto ou posteriores alterações tardias por parte do parceiro público
incluem-se também nesta categoria de risco. Destaca-se neste ponto a falta de planeamento
da coordenação do futuro transporte ferroviário de alta velocidade aos outros modos de
transporte, especialmente nas zonas urbanas. Como ponto positivo destaca-se a antecipação
do Estado ao crescimento da procura ao determinar em contrato que a capacidade da infra-
estrutura deve permitir futura expansão.
Nos riscos de concepção inserem-se também os relativos à estabilidade da tecnologia utilizada
em alguns sistemas de alta velocidade, que ainda se encontram pouco testados.
64
5.4.5 RISCO DE FINANCIAMENTO
O parceiro privado assume a responsabilidade por todo o risco envolvido no financiamento
privado que necessitar para o Projecto. O risco a que o parceiro público está sujeito é referente
ao financiamento com garantia do Estado que o parceiro privado tem acesso.
Conforme referido no ponto 5.1, existe a possibilidade de um financiamento através BNDES no
valor máximo de cerca de € 8380 milhões, com garantia do Estado. Em Novembro de 2010, a
Medida Provisória nº 511, de 5 de Novembro de 2010, estabeleceu algumas medidas sobre
esta garantia que atribui ao parceiro público parte do risco financeiro.
A Medida Provisória estabelece que a Concessionária tem de apresentar uma contragarantia
de modo a poder usufruir da garantia do Estado. Esta contragarantia pode tomar duas formas:
acções da sociedade veículo ou a vinculação das receitas da concessão.
O risco assumido pelo Estado reside nesta definição da contragarantia. Em caso de
incumprimento da Concessionária, os activos financeiros previstos na contragarantia podem
não ter condições de compensar o Estado.. O mesmo se aplica ao segundo tipo de
contragarantia: se o projecto não gerar receitas suficientes para cobrir os custos, esta será uma
das razões do incumprimento do pagamento da dívida, não devia ser uma contragarantia.
A mesma medida estabelece que, caso a receita do projecto nos primeiros 10 anos de
operação seja inferior ao menor valor entre a receita apresentada na proposta vencedora da
concurso ou a receita projectada pelo Concedente, o Estado pode compensar o BNDES
através de um subsídio no valor máximo de € 2100 milhões referentes a juros devidos pela
Concessionária.
5.4.6 RISCO DE EXPROPRIAÇÕES
O parceiro público é responsável pela execução das expropriações e todos os processos
inerentes a estas. Este será responsável por eventuais atrasos nos processos de
expropriações que sejam a causa do atraso do início dos trabalhos de construção ou do início
da operação comercial do sistema.
Relativamente ao custo das expropriações, este será pago pelo parceiro público até o valor
máximo de € 950 milhões, que corresponde à avaliação do traçado referencial. Caso os custos
inerentes ao traçado proposto pela Concessionária sejam superiores aos do traçado
referencial, o custo acrescido é dividido pelos dois parceiros da seguinte forma:
65
( )
( )
Onde:
PPP Parcela do parceiro público;
PC Parcela da Concessionária;
VTR Valor do traçado referencial;
VTP Valor do traçado proposto.
5.4.7 RISCO DE CONSTRUÇÃO
Inserem-se nesta categoria de risco todos os acontecimentos que possam gerar desvios ao
nível dos custos ou prazos de construção.
A título de exemplo, podemos destacar os riscos relativos a problemas ambientais, às
condições geológicas e geotécnicas, problemas com entidades subcontratadas e os problemas
com a qualidade de gestão de projecto.
Relativamente ao tipo de infra-estrutura prevista, o traçado referencial é constituído por 91km
em túnel, 108km em ponte e 312km em superfície (Halcrow – Sinergia 2009).
A Concessionária é quem assume a totalidade dos riscos de construção do Projecto.
5.4.8 RISCO AMBIENTAL
Em relação aos estudos de impacte ambiental, a legislação brasileira obriga à obtenção da
aprovação ambiental prévia antes do processo de concurso, deste modo o Estado inclui nos
documentos do concurso um traçado referencial, já com aprovação ambiental, e define pontos
de passagem obrigatória e locais onde, obrigatoriamente, será construída uma estação
ferroviária. Como a Concessionária pode propor um traçado diferente na sua proposta, o
Estado pode ser obrigado a desenvolver um novo processo de aprovação ambiental e será
responsável por eventuais atrasos que possam surgir e que afectem o calendário acordado
com a Concessionária para o início dos trabalhos de construção e operação comercial.
5.4.9 RISCO ARQUEOLÓGICO
O contrato não prevê o risco arqueológico associado à construção da infra-estrutura.
5.4.10 RISCO DE DISPONIBILIDADE
O risco de disponibilidade está associado a situações que possam causar a indisponibilidade
da linha como as más condições dos activos que a constituem, problemas com os sistemas a
66
sinalização e telecomunicações ou a necessidade de manutenção fora dos horários previstos.
A Concessionária assume integralmente o risco de disponibilidade.
5.4.11 RISCO DE PROCURA
A multiplicidade de variáveis, e o seu carácter incontrolável, de que depende a procura de um
serviço como o ferroviário de alta velocidade, faz deste um dos maiores riscos envolvidos neste
tipo de empreendimentos. Neste caso, em particular, a maior parte do risco concentra-se no
troço Rio de Janeiro/São Paulo, já que os estudos de procura apresentam estimativas altas
para o troço São Paulo/Campinas. A limitação do preço a cobrar no serviço RJ/SP em classe
económica associada à fraca procura prevista para este troço pode afectar todo o
empreendimento e afastar potenciais interessados. Para sustentar uma parte deste risco, o
Estado, através da Medida Provisória n.º 511, de 5 de Novembro de 2010, autoriza-se a pagar
uma parte dos juros relativos ao financiamento do TAV por parte do BNDES, caso a receita
bruta da exploração do serviço ferroviário entre o primeiro e o quinto ou entre o sexto e o
décimo anos de operação, seja inferior àquela apresentada na proposta económico-financeira
do vencedor da concessão ou àquela projectada nos estudos apresentados pela ANTT, o
menor dos dois valores.
5.4.12 RISCO DE INTEGRAÇÃO
Os riscos de integração dizem respeito aos problemas que podem surgir na coordenação dos
vários trabalhos e tecnologias inerentes às diferentes componentes do sistema ferroviário
desde a subestrutura à gestão da operação. Os problemas de interface podem resultar em
atrasos do início das operações, custos acrescidos com possíveis alterações que sejam
necessárias executar, entre outras situações.
Como já foi referido no capítulo 4.1, os sistemas ferroviários apresentam uma cadeia de valor
constituída por várias componentes com diferentes características que necessitam de ser
coordenadas. No projecto em causa, exceptuado o planeamento até determinado nível, toda a
cadeia de valor foi incluída na concessão, sendo assim a Concessionária responsável por gerir
a coordenação das interfaces.
5.4.13 RISCO DE MANUTENÇÃO
Os riscos de manutenção estão relacionados com a possibilidade de ocorrência de falhas na
infra-estrutura que afectem a operação do serviço ferroviário quer ao nível do tráfego como ao
nível da qualidade do serviço.
67
A Concessionária é responsável por realizar de imediato os trabalhos de manutenção que
sejam necessário ao bom estado de funcionamento do empreendimento.
5.4.14 RISCO DE FORÇA MAIOR
A assunção do risco relacionado com ocorrência de acontecimentos imprevisíveis e irresistíveis
que afectem o desenvolvimento das actividades inerentes à concessão depende da
possibilidade do acontecimento em causa poder ser objecto de cobertura por seguro no Brasil
na data da sua ocorrência. Assim, caso o risco em causa possa ser segurável, a
Concessionária assume o risco, caso contrário será o Estado a assumi-lo.
5.4.15 MATRIZ SÍNTESE DE ALOCAÇÃO DE RISCOS
Apresenta-se no quadro 5.1 a matriz de risco do contrato de concessão TAV Rio de
Janeiro/São Paulo.
Quadro 5.1 Matriz de partilha de riscos do contrato de concessão TAV Rio de Janeiro/São Paulo
(Legenda: ND - Não definido, A - Alta, M - Média, B - Baixa)
Risco
Alocação do Risco Probabilidade de Ocorrência
Nível de Impacto
Público Privado
Político X A A
Legal X M M
Concurso X B B
Planeamento e Concepção X X B M
Financiamento X X M M
Expropriações X X M B
Construção X M M
Ambiental X B M
Arqueológico ND ND B M
Disponibilidade X B A
Procura X M M
Integração X B M
Manutenção X M M
Força Maior X X B A
68
5.5 GESTÃO DO CONTRATO
5.5.1 MONITORIZAÇÃO DO DESEMPENHO
a) Conhecimento do modelo de negócio
Tendo em conta que as possíveis fontes de receita da Concessionária estão bem definidas, o
conhecimento do modelo de negócio traduz-se no conhecimento dos valores reais
provenientes das referidas fontes e, especialmente, dos custos inerentes às actividades que
constituem a concessão. Deste modo o parceiro público tem uma visão real da sustentabilidade
do negócio.
O contrato de concessão estabelece uma série de procedimentos de modo à Concessionária
manter o parceiro público informado sobre a procura dos serviços, os resultados da sua
exploração, a programação e execução financeira. A Concessionária deve ainda apresentar as
suas demonstrações financeiras com a frequência de três meses e as demonstrações
financeiras anuais devem ser devidamente auditadas por empresa de auditoria independente,
de acordo com as normas brasileiras de contabilidade.
Relativamente aos serviços prestados, a Concessionária deve apresentar ao Estado,
semestralmente, o seu plano de operação para o semestre seguinte com o detalhe dos
serviços a serem executados, assim como a frequência a ser adoptada e as tarifas a serem
cobradas, tendo em conta os requisitos mínimos definidos nos documentos do concurso.
O sistema de gestão de desempenho, o qual pode originar multas para a Concessionária, em
caso de incumprimento, será alvo de revisões de modo a calibrá-lo com o objectivo de
encontrar o equilíbrio entre os objectivos do parceiro público ao nível do output e as
capacidades da Concessionária. Não é do interesse do parceiro público que o sistema de
gestão de desempenho torne o modelo de negócio insustentável mas sim que forneça o
incentivo adequado à Concessionária para alinhar os objectivos públicos e privados. A primeira
revisão é feita no final do primeiro ano de operação comercial e as seguintes a cada cinco
anos.
b) Análise da qualidade subjacente do projecto
Esta análise da qualidade do Projecto, referida pela Partnerships Victoria, no seu documento
Contract Management Guide, é baseada no conhecimento do parceiro privado das
características da estrutura organizacional do parceiro privado. A incorporação de
procedimentos que permitam ao parceiro público obter este tipo conhecimento num contrato é
difícil pela sua natureza. Estas características da estrutura do privado podem antes ser aferidas
do seu desempenho, da sua situação financeira e do relacionamento que o privado mantém
com o parceiro público no desenvolvimento da concessão.
69
c) Relatórios de informação
Em relação aos procedimentos de registo de informação relevante, destaca-se no contrato de
concessão, na subcláusula 15.2, a indicação que os relatórios, registos e outros documentos
de informação relevante para a monitorização da concessão, por parte do parceiro público,
devem ser organizados em bases de dados em suporte informático e o acesso a estas é
assegurado em tempo real e sem qualquer restrição. O contrato acrescenta ainda que os
documentos originais referidos, após analisados e aprovados pela entidade competente, a
ANTT, devem ser arquivados na sua sede e mantidos até a extinção da concessão.
Em relação à informação financeira referente a todo o período de concessão, os relatórios
previstos são os mencionados na alínea a).
A Concessionária é responsável por dar conhecimento ao parceiro público de qualquer
acontecimento que altere de modo relevante o normal desenvolvimento da concessão,
incluindo, se for o caso, avaliações técnicas, com as medidas tomadas para resolver o
problema.
O contrato obriga a Concessionária à implementação de um sistema de gestão da qualidade
relativos à fase de construção e à fase de exploração comercial, que inclui medidas para
assegurar a actualização técnica e tecnológica de produtos e serviços e o desenvolvimento de
recursos humanos.
Fase de desenvolvimento
A Concessionária deve apresentar à ANTT as informações necessárias de modo a verificar o
cumprimento da Metodologia de Execução e do Projeto Executivo, incluindo os cronogramas
físico-financeiro das obras. Devem também ser apresentados relatórios periódicos com
informação detalhada sobre a qualidade ambiental ao longo da infra-estrutura, bem como os
impactos ambientais decorrentes da execução das obras.
Fase de disponibilidade
Conforme já referido na alínea a), relativamente aos serviços prestados, a Concessionária
apresenta, semestralmente, o seu plano de operação com o detalhe dos serviços a serem
executados, assim como a frequência a ser adoptada e as tarifas a serem cobradas, tendo em
conta os requisitos mínimos definidos nos documentos do concurso.
No desenvolvimento da operação do serviço ferroviário, a Concessionária produz relatórios
periódicos contendo os resultados observados dos Indicadores de Desempenho. Esta
monitoriza também volume de passageiros, atrasos e acidentes, com análise de pontos críticos
e medidas saneadoras implementadas ou a serem implementadas.
70
5.5.2 MONITORIZAÇÃO DO RELACIONAMENTO ENTRE AS PARTES E GESTÃO DE CONFLITOS
O acompanhamento do desenvolvimento da concessão que deve ser realizado pela entidade
pública provém da análise da informação fornecida pela Concessionária e da fiscalização que
esta entidade pode fazer por si própria ou por entidades por si nomeadas para o efeito. Como
já foi referido, o contrato estabelece várias obrigações da Concessionária relacionadas com o
registo de informação relativas ao seu desempenho e respectiva informação à Concessionária.
Subjacente a este acompanhamento deve estar o entendimento e a compreensão dos
objectivos de cada uma das partes e dos objectivos comuns. Um contrato não pode
estabelecer obrigações de ―bom relacionamento‖ entre os parceiros, mas deve conter
mecanismos de resolução de conflitos que são prováveis de acontecer.
No que diz respeito a esta gestão de conflitos, o contrato estabelece um procedimento
específico para a resolução de divergências de natureza técnica ou de natureza económico-
financeira. Nesta situação, é constituída uma comissão técnica, composta por três membros,
com conhecimentos aprofundados na matéria objecto da divergência. Cada parceiro nomeia
um dos membros e o outro é escolhido por comum acordo entre os parceiros.
Em relação a divergências relacionadas com o contrato de concessão ou aos contratos a este
associados, que não possam ser resolvidas de forma amigável por meio de negociações ou por
meio da comissão técnica referida no parágrafo anterior, estas devem ser resolvidas por
recurso à arbitragem.
5.5.3 FLEXIBILIDADE DO CONTRATO
As mudanças ao longo do desenvolvimento da concessão são esperadas, quer sejam por
alterações originadas pelos parceiros, por mudanças na legislação referente às actividades da
concessão ou pela própria evolução da concessão nas mudanças de fase (construção,
operação e conclusão da concessão). A flexibilidade de um contrato avalia-se pelo nível de
preparação que este possui para lidar com as consequências dessas mudanças que afectam,
entre outros factores, o perfil de risco do Projecto.
Em relação a modificações à legislação referente à concessão, o Estado assume a
responsabilidade pelas modificações que alterem a composição económico-financeira da
Concessionária, com excepção da legislação fiscal sobre os seus lucros.
O contrato prevê a possibilidade da proposta sofrer alterações técnicas sugeridas pela
Concessionária, mas estas só podem ocorrer durante a elaboração do projecto de execução,
antes do início dos trabalhos de construção, e estão dependentes da aprovação do parceiro
público.
Em relação à reposição do equilíbrio financeiro, a Concessionária dispõe desse direito em
situações relacionadas com os riscos assumidos pelo parceiro público que causem
71
efectivamente uma alteração das condições inicialmente acordadas. Em casos de reposição do
equilíbrio financeiro, a ANTT escolhe uma ou mais formas de proceder à recomposição. Entre
as possibilidades estão as seguintes:
Aumento ou redução do preço máximo cobrado aos utilizadores do serviço Rio de
Janeiro/São Paulo em classe económica;
Pagamento à Concessionária;
Modificação de obrigações contratuais da Concessionária, de forma proporcional e
directamente relacionadas ao evento provocador da recomposição;
Diminuição ou extensão do prazo para a construção ou do prazo para a operação,
manutenção e conservação do empreendimento.
Em relação ao termo do contrato, devem ser asseguradas as condições de continuidade do
serviço, de modo a evitar problemas nesta transição de competências. Também para esta fase,
é necessário definir as condições mínimas dos bens relativos à concessão. A este nível o
contrato determina que, até um ano antes do termo do contrato, a ANTT realizará uma
fiscalização detalhada de modo a avaliar a condição dos bens referidos e compará-la com os
requisitos mínimos de vida útil inseridos no contrato. O contrato prevê ainda que terceiros
serão autorizados a realizar pesquisas de campo quando se aproximar o termo contratual, de
modo a realizar estudos para a promoção de novos concursos ou realização de novas obras.
Uma das medidas mais importantes para assegurar a continuidade dos serviços é a obrigação
da Concessionária transferir o conhecimento da tecnologia para o parceiro público. Os
procedimentos relativos a esta transferência são descritos no anexo ao contrato Programa de
Transferência e Absorção de Tecnologia. A transferência de tecnologia compreende todos os
conhecimentos técnicos e científicos necessários à construção, operação e manutenção de
sistemas de transporte ferroviário de alta velocidade em condições operacionais compatíveis
com as do TAV Rio de Janeiro - Campinas.
5.5.4 PLANOS DE CONTINGÊNCIA
Ao longo da concessão é susceptível de ocorrer situações imprevistas que afectem o normal
desenvolvimento previsto dos trabalhos que envolvidos. O contrato deve possuir medidas que
permitam a sua resolução rápida.
Relativamente aos atrasos que poderão surgir no desenvolvimento dos trabalhos de
construção, o contrato analisado não dispõe de um mecanismo de resolução, mas incentiva a
Concessionária ao bom desempenho através da aplicação de uma multa por cada dia de
atraso do início da operação comercial do serviço. O mesmo se aplica a um possível atraso na
apresentação do projecto de execução.
72
O contrato prevê a possibilidade de sequestro da concessão por parte da ANTT, assumindo
esta as funções da Concessionária, em situações de incumprimento de normas contratuais,
regulamentares ou legais, ou devido à prestação desadequada do serviço. As receitas obtidas
durante o período da intervenção são utilizadas para a cobertura dos investimentos, custos e
despesas necessários para restabelecer o normal funcionamento do empreendimento. Se
eventualmente as receitas não forem suficientes para cobrir o valor dos investimentos, dos
custos e das despesas decorrentes da concessão incorridas pela ANTT, esta poderá recorrer à
Garantia de Execução do Contrato para cobri-las, integral ou parcialmente. Cessada a
intervenção, se não for extinta a concessão, os serviços objecto do contrato voltarão à
responsabilidade da Concessionária.
O contrato também prevê a possibilidade de resgate da concessão em qualquer altura, por
motivos de interesse público. Nesta situação, o parceiro público assume todos os direitos e
obrigações da Concessionária, e esta tem direito a uma indemnização.
Para situações mais graves, o contrato prevê a possibilidade do Concedente rescindir o
contrato mediante o pagamento de uma indemnização à Concessionária que se restringe ao
valor dos investimentos vinculados aos bens da concessão ainda não amortizados.
Em caso de incumprimento pelo parceiro público dos seus deveres acordados em contrato, a
Concessionária pode rescindir o contrato tendo direito a uma indemnização.
73
6 ANÁLISE SWOT
6.1 INTRODUÇÃO E DEFINIÇÃO DE ANÁLISE SWOT
A análise SWOT é uma ferramenta de planeamento estratégico usado para avaliar os pontos
fortes (Strenghts), os pontos fracos (Weaknesses), oportunidades (Opportunities) e ameaças
(Threats) envolvidos num projecto ou num empreendimento empresarial. O método envolve a
especificação dos objectivos do projecto e a identificação dos factores internos e externos que
são favoráveis e desfavoráveis à concretização dos objectivos.
Os pontos fortes e os pontos fracos estão relacionados com o ambiente interno, as decisões e
os níveis de performance que se pode gerir. As oportunidades e ameaças têm origem no
ambiente externo e estão relacionadas com factores provenientes do mercado e do meio
envolvente.
A análise que se realiza de seguida aborda os pontos fortes e os pontos fracos de cada
projecto com base nas decisões tomadas ao nível dos quatro parâmetros apresentados
anteriormente, a saber, o modelo de negócio, o acesso ao negócio, a partilha de riscos e a
gestão do contrato. As oportunidades e ameaças advêm sobretudo da resposta do tecido
empresarial na fase de concurso, da relação entre os concessionários das várias componentes
do sistema (no projecto português) e da sustentabilidade económica do serviço.
6.2 PROJECTO PORTUGUÊS
6.1.1 PONTOS FORTES
O modelo de negócio adoptado para o projecto da rede de alta velocidade portuguesa
apresenta uma desagregação da cadeia de valor, quer horizontal quer vertical, que
teoricamente traz grandes benefícios ao processo de contratação pública. A desagregação
vertical permitiu isolar componentes com elevado nível de especificidade de modo a não limitar
a formação de consórcios concorrentes devido à existência de poucos fornecedores deste tipo
de componentes. Permitiu também adequar os prazos de cada PPP à vida útil e rentabilidade
de diferentes tipos de componentes. A separação da operação do serviço ferroviário das
restantes componentes do sistema resultou no isolamento destas do risco de procura, que
poderia ter dificultado o financiamento ao projecto dada a dificuldade em mitigar este tipo de
risco.
A desagregação horizontal do conjunto da subestrutura e superstrutura em cinco PPP permitiu
obter contratos de valores comportáveis (entre € 800 e € 2100 milhões) e ao mesmo tempo
atractivos para o sector privado, adequando a sua dimensão ao tecido empresarial português e
74
aumentando, desta forma, o número de possíveis concorrentes. Esta desagregação permitiu
também um faseamento temporal do lançamento dos concursos.
A não inclusão da estação ferroviária de Lisboa nos contratos de PPP é uma opção justificada.
Esta será uma ampliação da estação do Oriente, que serve a rede ferroviária convencional. Os
trabalhos de construção irão interferir com estas linhas e será necessário um entendimento
entre os operadores da linha convencional e as equipas de construção. O risco de construção
envolvido e as demais restrições inerentes a esta obra são melhor geridos pelo Estado do que
por uma empresa privada, razões suficientes para a sua implementação em modelo de
empreitada pública.
A associação da remuneração do parceiro privado à avaliação do seu desempenho permite
alinhar os objectivos de ambos os parceiros – o lucro do privado e a disponibilidade da infra-
estrutura do público. O mecanismo de avaliação caracteriza-se pela sua clareza e facilidade de
aplicação.
Ao prolongar os pagamentos públicos ao longo da concessão, o Estado suaviza o seu impacto
financeiro nas contas públicas.
Relativamente ao processo de concurso, entre os aspectos positivos destaca-se a definição
clara dos requisitos mínimos a observar pelos concorrentes e a inclusão da metodologia de
avaliação de propostas no programa de procedimento que permitiu alinhar as características
destas com os objectivos do parceiro público desde a sua fase de preparação. A introdução da
minuta do contrato de concessão no caderno de encargos aumentou a probabilidade de se
obter, na fase de negociações, textos contratuais idênticos para os dois concorrentes, focando
a atenção desta fase nos aspectos técnicos e financeiros, onde a liberdade de concepção é
mais desejada.
A introdução de mecanismos de compensação dos concorrentes preteridos com propostas
meritórias viria a ajudar a não diminuir a atractividade do concurso de PPP que, devido à
complexidade normalmente envolvida nestes projectos e à consequente necessidade de maior
tempo de maturação, torna-se moroso. Esta medida contribui também para desincentivar
possíveis acordos entre concorrentes.
A publicitação antecipada do concurso e dos estudos projectos desenvolvidos pela RAVE
permitiu identificar os potenciais agrupamentos interessados no Projecto e apoiou desde o
início do processo a elaboração das propostas dos concorrentes, reduzindo o tempo
necessário para o efeito.
75
A partilha de riscos pelos parceiros teve em consideração as regras do Eurostat11
relativas à
inclusão dos investimentos em PPP nas contas públicas. Ao atribuir ao parceiro privado a
responsabilidade pelo risco de construção e disponibilidade, permitiu a exclusão das verbas
relativas aos pagamentos de desempenho, do orçamento de Estado.
A aprovação ambiental prévia, agora obrigatória por lei, reduz o risco ambiental associado a
possíveis alterações aos traçados após o concurso que levaria provavelmente a reposições de
equilíbrio financeiro onerosas para o Estado.
Relativamente à gestão do contrato, em termos gerais, são garantidas as condições
necessárias a uma eficaz gestão. Pode-se, no entanto, destacar a salvaguarda das condições
de reversão para o parceiro público no termo do contrato mediante o estabelecimento da vida
útil residual dos componentes, e a obrigatoriedade da Concessionária em comprovar as
referidas condições. É também garantido o acompanhamento efectivo das actividades
concessionadas através de relatórios de progresso periódicos, a garantia de livre acesso a todo
o empreendimento e aos documentos relativos à concessão e a disponibilidade da
Concessionária para o esclarecimento de qualquer situação. De referir ainda o incentivo dado à
Concessionária para esta monitorizar o seu próprio desempenho, com a criação dos conceitos
de ―falhas declaradas‖ e ―falhas detectadas‖, em que as penalizações nas segundas são
superiores às primeiras. Relativamente aos problemas de integração das diferentes
componentes, concretamente a superstrutura e os sistemas de sinalização e telecomunicação
(S&T), o contrato lista as funções da Concessionária na mitigação do risco de integração,
nomeadamente ao nível do cumprimento dos requisitos das infra-estruturas essenciais de
suporte aos sistemas de S&T; ao nível da compatibilidade técnica entre os seus sistemas e os
sistemas de S&T; da articulação dos seus ensaios de validação, de certificação e de
demonstração da segurança das infra-estruturas a seu cargo com as actividades homólogas da
concessão dos sistemas de S&T. A relação de dependência entre o início da montagem dos
sistemas de S&T e a finalização de algumas componentes da restante infra-estrutura foi
também tida em consideração no Calendário de Factos Relevantes com a obrigação da
Concessionária fornecer os elementos necessários à concepção dos sistemas S&T, e com a
obrigação da Concessionária ter concluídas as infra-estruturas necessárias à montagem dos
sistemas de S&T em datas específicas. O contrato tem o mesmo tipo de considerações para as
restantes interfaces.
Destaca-se também ao nível da gestão do contrato, a recorrência a um plano de recuperação
de atrasos que permite dar uma resposta rápida e eficaz a estes acontecimentos obrigando a
Concessionária a um reforço de meios até restabelecer as condições do calendário
previamente acordado.
11
O Gabinete de Estatísticas da União Europeia, para efeitos de contabilização nas contas públicas,
determina que o risco da construção e o risco de procura ou, em alternativa, o risco de disponibilidade
devem ser suportados pelo parceiro privado.
76
6.1.2 PONTOS FRACOS
A desagregação da cadeia de valor, quer horizontal quer vertical, diminuiu a atractividade que
um projecto como este possui a nível internacional, perdendo com isso a possibilidade do
estabelecimento de economias de escala e uma respectiva diminuição do custo. A par desta
hipótese, a desagregação deu origem a várias interfaces verticais e horizontais que podem
causar diversos problemas de integração das várias componentes do projecto que são
realizadas por diferentes entidades, implicando assim uma gestão e coordenação constante, ao
longo de todo o processo de implementação do projecto.
A desagregação implicou também o lançamento de várias PPP relativas às diferentes
componentes do projecto que, a par de outras PPP previstas para os sectores rodoviário,
saúde e energia (barragens) aumentou o risco de concurso. Para o aumento deste risco
contribuiu também a longa duração da fase de negociações.
Outro ponto fraco do modelo de negócio adoptado é o risco político associado à dependência
da PPP correspondente ao troço Lisboa/Poceirão que, com a PPP em estudo, completa o eixo
Lisboa-Madrid.
No mecanismo de remuneração definido no modelo de negócio as deduções aos pagamentos
de desempenho devido à indisponibilidade da linha não reflectem os prejuízos financeiros reais
causados. Provavelmente será o Estado a suportar este prejuízo pois nenhum futuro operador
do serviço ferroviário assumirá a responsabilidade por um risco sobre o qual não tem controlo.
A subjectividade inerente aos factores de avaliação das propostas referentes à qualidade e aos
riscos para o parceiro público não contribui para a transparência e a eficácia desejada para o
concurso.
A não adopção do Diálogo Concorrencial, através do qual o promotor poderia beneficiar do
conhecimento das entidades privadas interessadas no concurso, colmatando alguma
inexperiência técnica. O procedimento é também apontado por algumas experiências
internacionais como mais célere.
A introdução de modificações das condições de desenvolvimento das concessões noutros
sectores, como o rodoviário, tem sido a principal causa de reequilíbrios financeiros que são
normalmente bastantes penalizadores para o Estado (Marques e Silva, 2008). O contrato não
contém regras específicas que dificultem a introdução deste tipo de modificações.
6.1.3 OPORTUNIDADES
O facto do modelo de negócio para a operação dos serviços ferroviários ser delineado num
momento posterior ao resto do sistema permite ter mais tempo para melhor compreender o
77
funcionamento do recém liberalizado mercado internacional de passageiros12
; da mesma forma
que o isolamento da sinalização e sistemas de telecomunicação da restante infra-estrutura
possibilita também a sua contratação mais tardia, dando mais tempo à estabilização da
tecnologia envolvida (Fernandes et al. 2010).
A abrangência de toda a rede pela PPP relativa à sinalização e sistemas de telecomunicação
tornou-a mais atractiva para empresas a nível mundial dado o valor estimado de € 600 milhões
para a sua concretização, aumentando assim o nível de concorrência e beneficiando assim de
uma possível economia de escala neste âmbito.
O aproveitamento dos fundos comunitários disponíveis para o projecto que se encontra
inserido em três projectos prioritários da EU – PP3, PP16 e PP19.
A adopção de uma fase de negociação no processo de concurso aumentou a pressão
competitiva e permitiu uma maior maturação das propostas.
A delegação do risco de expropriações ao parceiro privado garante maior flexibilidade no
planeamento, que permite lidar com eventuais atrasos nas expropriações. Esta delegação
permite também ao parceiro privado conciliar a concepção e as expropriações.
O contrato inclui um incentivo claro à inovação dos processos construtivos, por parte da
Concessionária, ao atribuir a esta as mais-valias económicas que possam surgir das alterações
às técnicas construtivas que resultem em reduções de volume ou do valor da construção.
A adopção de um procedimento concurso em caso de alterações ao projecto impostas pelo
parceiro público após a fase de construção diminui o risco político associado a estas alterações
tardias que noutros projectos de PPP conduziram a indemnizações onerosas para o Estado.
6.1.4 AMEAÇAS
Uma das maiores ameças ao projecto surge da desagregação horizontal e vertical da cadeia
de valor. Os vários interfaces por ela criados podem dar origem a problemas de integração das
várias componentes do sistema. A interface que necessita de maior coordenação é entre a
superstrutura e a sinalização e sistemas de telecomunicação devido à ligação existente entre
ambas em termos construtivos.
Em relação ao concurso, há alguns pontos negativos que puseram em risco o seu sucesso. A
destacar a possibilidade, que se verificou efectivamente no decorrer do concurso, da
diminuição da pontuação dos factores de avaliação na fase de negociação, desde que a
pontuação global se mantenha ou aumente. Verificou-se uma degradação das condições das
características económicas das propostas, da 1ª fase de avaliação para a 2ª, essencialmente
12
O transporte internacional de passageiros é liberalizado desde Janeiro de 2010 e o de cargas desde
2007.
78
devido a duas razões: a não exigência de um elevado nível de comprometimento das entidades
financiadoras nas propostas na 1ª fase de avaliação; e a morosidade do concurso que sujeitou
as propostas à instabilidade dos mercados financeiros verificada no momento.
A simultaneidade de outros projectos de PPP noutros sectores como o da saúde, rodoviário ou
da energia (barragens) pode afectar a resposta do mercado, dado que grande parte das
empresas são as mesmas.
Em relação à partilha de risco, as maiores ameaças para o parceiro público são a constatação
de uma sobrestimação da procura do serviço ferroviário e o risco político que envolve a
concretização do projecto que, até ao momento, levou à sua suspensão, com encargos para o
Estado relativos a indemnizações à concessionária.
O contrato prevê também a partilha, em partes iguais para ambos os parceiros, dos benefícios
de um possível refinanciamento da concessão. Tendo em conta que a melhoria das condições
de financiamento podem surgir do bom desempenho da Concessionária, a partilha dos
benefícios nos termos referidos não incentiva à optimização de processos, redução de custos e
o bom desempenho em geral da Concessionária.
6.3 PROJECTO BRASILEIRO
6.2.1 PONTOS FORTES
A principal característica que se destaca no modelo de negócio do Projecto brasileiro é o facto
de não implicar pagamentos do parceiro público ao privado, resumindo-se o envolvimento
público directo no investimento aos custos das expropriações e aos custos socioambientais.
O financiamento com recursos públicos posto à disposição da futura Concessionária reforçou a
confiança que o parceiro público tem no sucesso do empreendimento e, deste modo, aumentou
a segurança dos consórcios nas negociações com investidores.
Do modelo de avaliação do desempenho da Concessionária, do qual podem surgir multas em
caso de incumprimento, destacam-se duas características positivas: o período de
adaptabilidade ao regime de desempenho que atribui dois anos à Concessionária para alinhar
os seus mecanismos de trabalho com os requisitos do parceiro público; e o sistema de
progressividade das multas que torna a repetição do mesmo tipo de incumprimento bastante
onerosa para a Concessionária.
Do acesso ao negócio destaca-se a celeridade do concurso devida à aplicação de um critério
de carácter exclusivamente económico que encurta bastante a fase de avaliação e também
devido inversão das fases de habilitação e avaliação, que faz com que seja necessário
proceder à fase de habilitação de uma só proposta.
79
Relativamente à gestão do contrato, há que destacar a criação de um sistema de informação
que regista dados e acontecimentos relevantes para a monitorização da concessão, que são
organizados em bases de dados em suporte informático e que permite o acesso do parceiro
público em tempo real, facilitando o processo de avaliação de desempenho. Outra medida a
destacar é a abordagem a conflitos de natureza técnica ou económico-financeira através da
criação de uma comissão técnica com profundo conhecimento da matéria que deu origem ao
conflito.
No último ano da concessão está prevista uma fiscalização detalhada aos bens da concessão,
por parte do parceiro público, de modo a avaliar o cumprimento dos requisitos de vida útil
definidos em contrato.
6.2.2 PONTOS FRACOS
No desenvolvimento do concurso, a qualidade técnica e o risco para o parceiro público
inerentes a cada proposta apresentada não são avaliados em ambiente de competição, mas
antes aprovados ou desaprovados os relativos à melhor proposta económica, traduzindo-se no
desincentivo à criação de VfM por partes dos concorrentes, sendo preferível apresentar uma
proposta com um preço máximo bastante baixo e cumprir os requisitos mínimos.
O facto da Concessionária, na exploração do serviço, estar sujeita a cumprir os requisitos
mínimos de qualidade técnica e estar sujeita à avaliação de desempenho não pode justificar a
não avaliação da qualidade e do risco das propostas apresentadas a concurso. A ocorrência de
falhas graves na prestação do serviço coloca, em último caso, as responsabilidades sobre o
Estado por se tratar de um serviço público.
A inexistência de mecanismos de compensação para concorrentes preteridos pode limitar a
competitividade do concurso. Estes mecanismos justificam-se neste tipo de empreendimento
dado o investimento necessário na preparação das propostas.
Um dos grandes riscos para o parceiro público surge das contragarantias exigidas ao privado
relativas à garantia pública do financiamento do BNDES. O valor das contragarantias está
directamente relacionado com o desempenho financeiro da concessão, e se este precisar da
garantia do Estado é muito provável que as contragarantias não possam cumprir o seu
desígnio.
6.2.3 OPORTUNIDADES
A elevada dimensão do empreendimento, devida à inclusão de todo o traçado e todas as
actividades inerentes ao serviço ferroviário numa só concessão, aumenta a atractividade para
grandes empresas internacionais, para além das brasileiras, e possibilita também ganhos de
poupança ao nível dos custos que é consequência da economia de escala que se instala.
80
A regulação por limite de preços, ainda que não se aplique a toda a extensão da linha nem a
todos os serviços, estimula a redução de custos e o incremento de eficiência e inovação por
parte da Concessionária.
De modo a que possa ser dada continuidade ao serviço ferroviário no termo do contrato, este
estabelece que a Concessionária deve transferir o conhecimento da tecnologia envolvida em
todo o processo ao parceiro privado.
6.2.4 AMEAÇAS
A regulação por limite de preços tem algumas desvantagens. O risco associado a este tipo de
regulação pode ser causador de alguma instabilidade na concessão. Destaca-se também a
dificuldade na definição do limite de preços e o risco que existe deste não estar alinhado com
os custos do empreendimento. Ao aplicar a regulação por limite de preços, a entidade pública
deve ter em conta que o principal objectivo dos privados é o retorno do investimento e que este
deve estar minimamente garantido de modo a atrair este investimento.
A especificidade de alguns componentes do empreendimento, sobretudo os relativos à
sinalização e sistemas de telecomunicação, pode significar um número diminuto de
fornecedores deste tipo de activos. Este facto, associado à necessidade de apresentar em
consórcio estes fornecedores, pode limitar o número de concorrentes. A elevada dimensão do
empreendimento, em valor e em complexidade, pode também levar ao mesmo resultado.
O critério único da melhor proposta económica, nos termos já apresentados no capítulo 5.2,
obriga a uma definição de requisitos mais exaustiva, limitando a liberdade de concepção do
parceiro privado. Ao não estabelecer um ambiente competitivo, o processo de avaliação do
concurso não reconhece o mérito da qualidade inerente às propostas nem incentiva a
inovação.
Na partilha de riscos, o destaque negativo diz respeito à vulnerabilidade da sustentabilidade do
projecto derivada do risco político. O facto da concessionária assumir na totalidade o risco de
procura torna-a dependente de futuras decisões políticas relativas à política económica, social,
de transportes, entre outras.
81
7 CONCLUSÕES
7.1 SÍNTESE CONCLUSIVA
A presente dissertação visou analisar individualmente e comparar os dois processos de PPP
implementados em Portugal e no Brasil relativos à implementação de sistemas de alta
velocidade ferroviária. Pretendia-se com esta análise abordar quatro parâmetros gerais das
PPP, a saber, o modelo de negócio, o acesso ao negócio, a partilha de riscos e a gestão do
contrato.
O modelo de negócio português caracteriza-se por uma desagregação horizontal e vertical da
cadeia de valor que permitiu adequar a dimensão, em valor e complexidade, do projecto às
características do tecido empresarial português. Porém, esta deu origem a várias interfaces
verticais e horizontais, que podem ser causadoras de vários problemas de integração se não
forem devidamente geridas e controladas desde a fase de contratualização das concessões à
fase de execução das actividades previstas.
Como é aconselhável no modelo de PPP, a remuneração do parceiro privado, no contrato
analisado, foi associada a um mecanismo de avaliação do seu desempenho que, ao colocar as
receitas da Concessionária em risco, funciona como incentivo ao provimento de um serviço ao
nível exigido pelas entidades públicas, sendo neste caso a disponibilidade da linha ferroviária o
objectivo principal.
Um dos factores essenciais para a concretização do projecto português foi a entrada do BEI no
financiamento do projecto na fase de construção, com cerca de 36% do investimento total
inicial, a par da obtenção de fundos comunitários para a mesma fase do projecto,
representando 41%. Em conjunto com o capital dos promotores e o financiamento destes
proveniente da banca comercial, representando em conjunto 13% do investimento inicial,
constituíram a principal alavancagem financeira do projecto. Esta permitiu ao Estado diluir o
investimento necessário para o projecto por vários anos, a realizar nos pagamentos de
manutenção e de desempenho à Concessionária, diminuindo assim o impacto do investimento
nas contas públicas.
O acesso ao mercado, no que diz respeito ao caso português, centrou-se na análise do
concurso referente à PPP relativa à concepção, construção e manutenção do troço
Poceirão/Caia. As opções tomadas relativamente ao processo de concurso permitiram atrair
quatro consórcios e estabelecer um ambiente competitivo. A adopção de uma fase de
negociações permitiu obter uma maior maturação das propostas e alinhar os objectivos da
entidade contratante e dos concorrentes. Na avaliação das propostas, as características
económicas associadas aos custos para os parceiros públicos tiveram mais peso (50%) na
decisão de adjudicação, mas não foram descuradas a qualidade técnica (30%) e os riscos do
projecto (20%). Como aspecto negativo destaca-se a morosidade do processo que expôs as
82
propostas à instabilidade financeira mundial que resultou em piores condições económicas da
primeira para a segunda fase de avaliação.
No que se refere ao estudo da partilha de riscos nos contratos analisados, conclui-se que a
maior parte dos riscos referentes a este tipo de projectos são previstos nos contratos. Os riscos
com maior probabilidade de ocorrer em ambos os casos são os riscos políticos associados a
indefinições e alterações tardias nos contratos e a processos de aprovação de entidades
externas às parcerias. A partilha de riscos é, no entanto, diferente nos dois projectos devido à
natureza dos dois modelos.
Destaca-se no caso português a assunção por parte do Estado do risco de procura, que é o
mais directamente relacionado com a sustentabilidade económica do projecto e, a constatar
pela experiência internacional no sector do transporte ferroviário, verifica-se uma elevada
probabilidade de ocorrer uma sobrestimação das estimativas dos estudos de procura. Um dos
maiores riscos do projecto é, no entanto, o risco político, derivado da não existência de um
consenso alargado entre as forças políticas quanto às vantagens da implementação da rede de
alta velocidade. Esta falta de consenso conduziu à suspensão do projecto após as eleições
legislativas de 2011 que levaram ao poder a coligação CDS-PP/PSD, que desde cedo
demonstrou a sua oposição ao mesmo. O risco legal, por outro lado, revelou uma boa gestão
por parte da entidade pública responsável pela contratação, ao atribuir a responsabilidade por
possíveis alterações na legislação geral ao parceiro privado e a alterações de normas ou
regulamentos técnicos ao parceiro público, garantindo equidade na rentabilidade dos
investidores em geral e a manutenção do nível de custos relativos aos requisitos técnicos
apresentados em concurso. Outro risco que merece destaque é o risco de concurso associado
à simultaneidade de lançamento de várias PPP relativas a infra-estruturas de outros sectores
que pode ter comprometido a capacidade de resposta das empresas de construção. Por último,
destaca-se o risco de integração que surge da desagregação da cadeia de valor, já referida no
2.º parágrafo deste capítulo, que é partilhado por ambos os parceiros, assumindo o parceiro
público a gestão dos contratos e prevendo em cada um destes as medidas de integração
necessárias. O parceiro privado é, então, responsável por tomar todas as medidas de gestão
de interfaces referidas no contrato.
Relativamente à gestão de contratos, concluiu-se que o contrato referente ao troço
Poceirão/Caia prevê um acompanhamento adequado de todas as fases do projecto. Neste
campo destaca-se a importância da monitorização do desempenho da Concessionária que é
fulcral no sucesso das PPP, e o contrato encontra-se preparado para executar o
acompanhamento adequado da parceria a este nível. Destacam-se, no entanto, algumas
medidas introduzidas no mesmo que constituem exemplos de boas práticas, e que se
enumeram de seguida. A criação do conceito de ―falhas declaradas‖ e ―falhas detectadas‖ que
penaliza a Concessionária pela omissão do seu próprio incumprimento, criando um incentivo à
monitorização do seu próprio desempenho; o estabelecimento da vida útil residual dos
componentes e a obrigatoriedade da Concessionária em comprová-las; a previsão dos conflitos
83
na interface entre a superestrutura e os sistemas de sinalização e telecomunicação; a resposta
rápida a possíveis atrasos da concessionária obrigando esta a reforçar os seus recursos até
restabelecer as condições do calendário previamente acordado; a atribuição à Concessionária
das mais-valias económicas que possam surgir com a introdução de processos construtivos
invovadores; e a adopção de um procedimento de concurso em caso de alterações impostas
pelo parceiro público após a fase de construção. Em oposição às boas práticas, apontam-se
também algumas falhas no contrato que põe em causa sucesso da parceria, das quais
destacam-se a não introdução de cláusulas que dificultem ou impeçam a introdução de
modificações tardias ao projecto por parte do Concedente, e a partilha por ambos os parceiros,
em partes iguais, dos benefícios de um possível refinanciamento da concessão.
O modelo de negócio do projecto brasileiro incluiu toda a cadeia de valor numa só concessão,
sendo responsabilidade do parceiro privado garantir a sustentabilidade do projecto remurando
o seu investimento através da exploração comercial do serviço de transporte, das estações e
outras receitas extraordinárias decorrentes da exploração da concessão, não existindo a
possibilidade do Concedente efectuar qualquer tipo de pagamento à Concessionária. A
contribuição pública restringiu-se à possibilidade de conceder garantia Estatal a um
financiamento de, no máximo, € 8380 milhões ou 60,3% do investimento total, o menor destes
valores, e aos custos relativos às expropriações e socio-ambientais. Apesar desta
―desestatização‖ no investimento, o Estado define o output estabelecendo, entre outros
detalhes, locais que devem ser providos de uma estação ferroviária, tipos de serviço, tempos
máximos de viagem e intervalos de tempo entre comboios. A par destes requisitos, o Estado
apresenta um regime de performance com vários indicadores que resultam em multas em caso
de incumprimento.
Este modelo de concessão, ao englobar todas as componentes do sistema ferroviário, permite
criar uma economia de escala reduzindo os custos e aumentando a rentabilidade do projecto,
garantindo a provisão de um serviço público com investimento quase totalmente privado. As
grandes desvantagens do modelo poderão ter sido a sua elevada dimensão e complexidade, a
reduzida participação do Estado no investimento, e a limitação do preço a cobrar por parte do
serviço, que viria afectar a resposta dos investidores privados no processo de concurso. Em
Julho de 2011, devido à inexistência de propostas a concurso, a ANTT anunciou que o modelo
de negócio seria revisto e encontrava-se em estudo a possibilidade da divisão da construção
da infra-estrutura em lotes (ANTT 2011).
O concurso da concessão do projecto TAV Rio de Janeiro/São Paulo adoptou o critério único
do menor preço por quilómetro para o serviço ferroviário em classe económica do troço Rio de
Janeiro/São Paulo. Ao não avaliar a qualidade técnica das propostas, o processo de concurso
não incentivou a criação de value for money por parte dos concorrentes, mas por outro lado a
simplicidade de todo o processo, acrescida pela inversão das fases de qualificação e avaliação,
permitia garantir a celeridade deste. A resposta do mercado todavia não foi positiva, não tendo
sido efectuado o concurso devido à inexistência de propostas. Das possíveis razões para tal,
84
destacam-se as seguintes: o elevado risco a suportar pela Concessionária; a complexidade na
formação de consórcios devido às exigências financeiras e técnicas derivadas da reunião de
toda a cadeia de valor numa só concessão; a incapacidade de resposta do tecido empresarial
brasileiro devido à simultaneidade de vários investimentos em infra-estruturas no país; e a
inexperiência das empresas em projectos deste tipo devido à inexistência de infra-estruturas de
alta velovidade ferroviária na América do Sul.
Em relação à partilha de riscos, as maiores diferenças relativamente ao projeto português, é o
facto do Estado brasileiro assumir parcialmente os riscos de expropriações, participar na
gestão do risco financeiro com o privado, e atribuir a responsabilidade pelo risco de procura e
pelo risco político à Concessionária. Salienta-se, no entanto, que estes dois últimos riscos
estão associados ao facto de ser a Concessionária a explorar comercialmente o serviço,
ficando exposta às futuras decisões políticas ao nível da política económica, social, e de
transportes, que não acontece no contrato português por tratar-se de uma PPP que não
engloba a operação do serviço de transporte. Destaca-se ainda no contrato TAV a não
previsão do risco arqueológico associado à descoberta de património histórico ou arqueológico
na fase de construção.
No que concerne à gestão de contratos, pode-se concluir que o contrato brasileiro prevê um
acompanhamento adequado de todas as fases do projecto, com especial detalhe na
monitorização do desempenho das Concessionárias que é fulcral no sucesso de qualquer PPP
deste tipo. Destaca-se, no entanto, a criação de uma base de dados em suporte informático
para registar dados e acontecimentos relevantes na monitorização das actividades e na
avaliação de desempenho, a definição da vida útil residual e a previsão de uma fiscalização
detalhada aos bens da concessão no último ano desta, e a obrigação da Concessionária
transferir o conhecimento da tecnologia envolvida em todo o processo ao Concedente.
7.2 DESENVOLVIMENTOS FUTUROS
Na completação do estudo efectuado, seria interessante analisar em detalhe os estudos que
justificam a escolha do modelo de PPP para a implementação dos dois projectos estudados,
concretamente, o Comparador do Sector Público. A arbitrariedade da escolha de valores input
na sua montagem tem posto em causa a utilidade da realização deste estudo (Quiggin 2004).
Seria interessante efectuar o cálculo de dois CSP para um mesmo projecto, um com valores de
input arbitrados mais favoráveis à adopção do modelo de contratação tradicional e outro em
sentido contrário, e analisar até que ponto esta arbitrariedade influencia a escolha do modelo.
Seria igualmente importante realizar um estudo mais detalhado aos riscos de construção e
operação do projecto de alta velocidade ferroviária por se tratar de um tipo de transporte
relativamente recente que ainda se encontra em desenvolvimento.
85
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Audsley, R., Silva, D., Veiga, A. R. (2011). ―Performance Payment Regime for High-Speed
Rail in a PPP Context The Portuguese Model‖. Lisboa: RAVE. Disponível em www.rave.pt.
Agência Lusa (2006). ―Atrasos nas obras do Metro provocam derrapagem orçamental de 70
milhões de euros‖, 6 de Dezembro de 2007.
ANTT (2011). ―TAV - NOTA DE ESCLARECIMENTO‖, 12 de Julho de 2011. Disponível em
www.antt.gov.br.
Campos, I. F. de, Alves, P. L., Jardim, Sampaio, Magalhães e Silva (2010). ―Portuguese
High Speed Rail Business Model: a new way forward on PPP‖. Lisboa: RAVE. Disponível em
www.rave.pt.
Comissão Europeia (2004). Livro Verde: Parcerias Público-Privadas e o Direito Comunitário
em Matéria de Contratos Públicos e Concessões. COM (2004) 327. Bruxelas: Comissão
Europeia. Disponível em http://eur-lex.europa.eu/.
European Commission (2004). Resource book on PPP case studies. Bruxelas: Comissão
Europeia. Disponível em http://ec.europa.eu/regional_policy/.
European Union (2009). Public-private partnerships: Delivering For The European Transport
Network. Luxembourg: Directorate-General for Energy and Transport.
Fernandes, C., Silva, D., Veiga, R. (2010). “Private Involvement in High Speed Rail
Infrastructure Projects‖. Lisboa: RAVE. Disponível em www.rave.pt.
Fernandes, J.P. (2008). ―First Public-Private Partnership Concession for Lisbon to Madrid High-
speed Railway Axis Launch of the international call for tenders for Poceirão/Caia Section
Infrastructure‖. Lisboa: RAVE. Disponível em www.rave.pt.
Freitas, J. (2005). ―O novo modelo de parcerias publico-privadas (PPP) no Brasil:
características e regulação.‖ Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da Coruña, Nº 9,
pp. 491-511.
GAO (1999). Public-Private Partnerships: Terms Related to Building and Facility Partnerships.
Washington D.C.: United States General Accounting Office. Disponível em http://www.gao.gov/.
GASEPC (2010). Ficha sintética e de identificação da Concessão Metro Sul do Tejo. Lisboa:
Gabinete de Acompanhamento do Sector Empresarial do Estado, Parcerias e Concessões.
Disponível em www.dgtf.pt.
Halcrow – Sinergia (2009). Projeto TAV Brasil: Volume 2 - Estudos de Traçado – Relatório
Final.
86
HM Treasury (2006). Value for Money Assessment Guidance. London: Her Majesty Treasury.
Disponível em http://hm-treasury.gov.uk/.
IMF (2004). Public-Private Partnerships. Washington D.C.: International Monetary Fund.
Disponível em http://http://www.imf.org/.
Jornal de Notícias (2005). ―Factura das obras do metro com aumento de 90 milhões‖, 14 de
Maio de 2005.
KPMG (2006). RAVE: Analysis of Procurement Options – Draft.Disponível em www.rave.pt.
Marques, R. C. e Silva, D. (2008). ―As Parcerias Público-Privadas em Portugal. Lições e
Recomendações‖. Tékhne, V. 6, n. º10, pp.33-50.
Morallos, D., Amekudzi, A., Ross, C. e Meyer, M. (2009). ―Value for Money Analysis in U.S.
Transportation Public–Private Partnerships‖. Journal of the Transportation Research Board,
Issue 2115, pp. 27-36.
Partnerships Victoria (2001a). Public Sector Comparator - Technical Note. Melbourne:
Department of Treasury and Finance. Disponível em http://www.partnerships.vic.gov.au/.
Partnerships Victoria (2001b). Risk allocation and contractual issues. Melbourne: Department
of Treasury and Finance. Disponível em http://www.partnerships.vic.gov.au/.
Partnerships Victoria (2003). Contract Management Guide. Obtido em Novembro de 2010, de
http://www.partnerships.vic.gov.au/.
Pombeiro, A. (2003). As PPP/PFI - Parcerias Público-Privadas e Sua Auditoria. Areas
Editora. Lisboa.
PriceWaterHouseCoopers (2005). Delivering the PPP promise: A review of PPP issues and
activity.
PriceWaterHouseCoopers (2006). Hybrid PPPs: Levering EU funds and private capital.
Washington: World Bank.
Quiggin, J. (2004). ―Risk, PPPs and the public sector comparator‖. Australian Accounting
Review, V. 14, n.º 2, pp. 51-61.
Railway Gazette (2008). ―Alice – Darwin line for sale‖ 19 de Maio de 2008. Disponível em
www.railwaygazette.com.
Railway Gazette (2009). ―Perpignan concession extended‖, 24 de Novembro de 2009.
Disponível em www.railwaygazette.com.
Railway Gazette (2010). ―Genesee & Wyoming buys Alice Springs - Darwin operator‖, 9 June
2010. Disponível em www.railwaygazette.com.
87
RAVE (2008a). Programa de Procedimento do concurso ―Concessão RAV Poceirão/Caia‖.
Lisboa: Rede Ferroviária de Alta Velocidade, S.A..
RAVE (2008b). Estudo Estratégico – Linha Ferroviária de Alta Velocidade, Troço Poceirão-
Caia. Lisboa: Rede Ferroviária de Alta Velocidade, S.A..
RAVE (2010). PPP1 – Troço Poceirão/Caia Assinatura do Contrato de Concessão, Lisboa, 8 de
Maio de 2010. Lisboa: RAVE. Disponível em www.rave.pt.
RAVE (2011). “Aditamento ao contrato de concessão do troço Poceirão-Caia –
Esclarecimento‖, 28 de Janeiro de 2011. Disponível em www.rave.pt.
Redlin, B. (2003). High Risk: An Analysis of the Proposed Public-Private Partnership for the
Richmond/Airport/ Vancouver Rapid Transit Project. Canadian Centre for Policy Alternatives,
BC Office.
Ribeiro, M. P. (2008). ―A Lei Federal de PPP: Contextualização e Principais Características‖.
Curso de Desenvolvimento de Parcerias Público-Privadas, Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, Brasília, 2008.
Siemiatycki, M. (2007). ―What's the secret?‖ Journal of the American Planning Association,
73(4), pp. 388-403.
GASEPC (2010). Dados da Concessão Metro Sul do Tejo. Ficha sintética e de identificação.
Lisboa: Gabinete de Acompanhamento do Sector Empresarial do Estado, Parcerias e
Concessões. Disponível em http://www.dgtf.pt.
TC (2005). Encargos do Estado com as parcerias público privadas: Concessões rodoviárias e
ferroviárias. Relatório de Auditoria n.º 33/05, Lisboa: Tribunal de Contas. Disponível em
https://www.tcontas.pt/.
TC (2010). Transportes Públicos Urbanos na Cidade do Porto: Auditoria ao Metro do Porto, SA.
Relatório de Auditoria n.º 12/2010. Lisboa: Tribunal de Contas. Disponível em
https://www.tcontas.pt/.
Wettenhall, R. (2006). ―Public-private mixes and partnerships: some australian case studies‖
Paper for EROPA Seminar on Modernising the Civil Service in Alignment with National
Development Goals, Bandar Seri Begawan, Brunei Darussalam, 13-17 November 2006 Sub-
theme: Building Partnership for Public Service Delivery.
Wilden, P. V. (2004). ―Holland’s Landmark PPP High-Speed Rail Project‖, Euromoney
Magazine Annual PPP Yearbook, June 2004.
Williams R., David Greig, Ian Wallis (2005). Results of Railway Privatization in Australia and
New Zealand, Washington: The World Bank Group. Disponível em www/worldbank.org.
A1
ANEXOS
A DEDUÇÕES POR DESEMPENHO
A.1 Deduções por indisponibilidade
A perda de disponibilidade da infra-estrutura é quantificada, como já foi referido, através do
cálculo do número de unidades de indisponibilidade pela seguinte fórmula:
( )
Em que:
VML Velocidade máxima normal da linha;
VP Velocidade permitida;
v Número de vias afectadas;
l Extensão da linha afectada;
t Tempo do evento.
De modo a minimizar os conflitos na gestão do contrato, estas variáveis assumem um número
limitado de valores discretos, excepto o tempo (t) que assume o valor da duração do evento.
O número total de UI em cada período de desempenho será a soma das UI relativas a falhas
da Concessionária e das UI relativas aos períodos de manutenção adicionais ocorridos nesse
período, subtraindo-se de seguida as UI extra referentes a compensações, quando necessárias
e disponíveis.
As deduções por indisponibilidade em cada período são calculadas multiplicando o total de UI
pela taxa de UI (€/UI) estipulada em contrato, através da fórmula:
*(∑
∑
)
+
Em que:
UIf UI resultantes de falhas f que ocorreram no período de desempenho;
ϕ total de falhas durante o período de desempenho;
UIp UI relativas a períodos de manutenção adicionais;
A2
ѱ total de períodos de manutenção adicionais durante o período de desempenho;
T Tolerância ;
UIC Número de unidades de indisponibilidade de compensação;
K Taxa de UI (€/UI).
A.2 Deduções por má condição dos activos
A Concessionária incorre em deduções por más condições dos activos em caso de falha na
manutenção de algum activo cuja perda de função não afecte a operação dos comboios. Para
cada categoria de activo é definida um conjunto de especificações de conformidade, assim
como uma quantidade de pontos de penalização por cada período de desempenho e o
respectivo período de rectificação.
Quando é detectada uma falha de conformidade num activo, pela Concessionária ou pelo
Estado, a Concessionária dispõe de um período de rectificação para corrigir a falha. No caso
de esta correcção não ser efectuada, os pontos de penalização indexados ao activo em
questão são aplicados um dia após a expiração do período de rectificação. A partir deste
momento, por cada dia de atraso na correcção, são adicionados mais pontos de penalização.
As deduções por má condição dos activos são calculadas através da seguinte fórmula:
∑( )
Em que:
Taxa de condição de activo (€/ponto de penalização);
Número de pontos de penalização atribuído a cada tipo de activo;
Número de dias em que o activo não esteve conforme as especificações;
Número total de falhas durante o período de desempenho;
Período de rectificação atribuído a cada tipo de activo.
B. MODELO DE DISPONIBILIDADE
O modelo de disponibilidade define as regras para calcular as deduções de indisponibilidade. O
modelo envolve o registo de todos os eventos que afectam a disponibilidade, o cálculo das
unidades de indisponibilidade acumuladas em cada período de desempenho, e a consequente
A3
determinação das deduções mensais de indisponibilidade tendo como referência o Limite
Mínimo de Disponibilidade (LMD) e a taxa de indisponibilidade (em €/UI) definida em contrato.
A duração do período de desempenho escolhida foi um mês, por ser considerada
suficientemente longa para assegurar a estabilidade estatística necessária à calibração do
modelo, e suficientemente curta para incentivar a rápida reacção do parceiro privado.
O modelo é constituído pelas seguintes componentes:
a) Períodos destinados à manutenção
O modelo prevê um espaço temporal para a Concessionária monitorizar e realizar operações
de manutenção sem que lhe sejam imputadas quaisquer penalizações. Este espaço temporal é
dividido num largo espectro de durações e frequências que a Concessionária deve usar para
executar procedimentos de manutenção preventiva e correctiva e também para renovações.
b) Períodos de manutenção adicionais
A Concessionária pode adquirir períodos de tempo adicionais para executar as suas operações
de manutenção e renovação. Estes períodos não estarão isentos de penalização, mas não são
aplicadas as mesmas deduções que se aplicam às falhas de desempenho da Concessionária.
O modelo inclui incentivos para que a Concessionária planeie os seus períodos extra de
manutenção com antecedência, de modo a permitir aos operadores dos serviços ferroviários
adaptar as suas operações à disponibilidade da linha e reduzir o impacto da indisponibilidade.
Quanto maior for a antecedência do aviso, menor será a dedução.
c) Compensações de Indisponibilidade
Sempre que a Concessionária atinja um nível de disponibilidade superior ao LMD, é lhe
atribuído um determinado número de UI que pode depois ser usado noutros meses em que a
disponibilidade se situe abaixo do LMD. Estas UI extra têm a validade de 3 meses e são
aplicados numa lógica first in first out, para evitar a acumulação excessiva que pudesse
compensar um desempenho muito fraco.
C. CONCURSO DE CONCESSÃO RAV POCEIRÃO/CAIA
C.1 Valoração dos Critérios
C.1.1 Métrica
O Metodologia de Avaliação do Programa do Procedimento adoptou uma escala de
classificação numérica, para cada factor e subfactor, fixada entre zero e vinte valores, com a
seguinte representatividade genérica:
MUITO BOM entre 17,0 e 20,0 valores
A4
BOM entre 14,0 e 16,9 valores
SUFICIENTE entre 10,0 e 13,9 valores
INSUFICIENTE entre 6,0 e 9,9 valores
MEDÍOCRE entre 0,0 a 5,9 valores
C.1.2 Factor A – Custo
A classificação tem como variante a estimativa do valor actual líquido (VAL) dos referidos
pagamentos em cada proposta. São considerados os seguintes pagamentos:
Pagamentos do Estado e da REFER durante o período de desenvolvimento;
Pagamentos relativos a Fundos Comunitários;
Pagamentos de desempenho;
Pagamentos de manutenção.
De modo a obter-se valores comparáveis, é feita uma harmonização dos pressupostos base
não controláveis como o nível de tráfego e o nível de disponibilidade. Os valores a preços de
2008 dos pagamentos de desempenho e dos pagamentos de manutenção apresentados pelos
concorrentes serão inflacionados, numa base anual e para todo o horizonte temporal da
concessão, considerando uma taxa de inflação anual de 2%, de acordo com o Despacho do
Ministério das Finanças n.º 13.208/2003, de 7 de Julho.
Para o cálculo do VAL são assumidos os seguintes pressupostos:
Actualização financeira é referente a 1 de Janeiro de 2008; e
Taxa de actualização semestral de 2.995% considerada equivalente a uma taxa
nominal anual de 6.08%, de acordo com o Despacho do Ministério das Finanças n.º
13.208/2003, de 7 de Julho.
A pontuação do factor é obtida através da função de valor não linear a seguir apresentada.
V ( ) VAL
Em que:
V Pontuação do factor A;
VAL Valor actual líquido dos pagamentos a efectuar pelos parceiros públicos à
Concessionária.
A figura C1 apresenta a variação da pontuação do factor em função do referido VAL.
A5
Figura C1 Variação da pontuação do factor A em função do VAL dos pagamentos dos parceiros públicos
(Adaptado de RAVE 2008a)
C.1.3 Factor B – Qualidade
Subfactor B1 – Soluções Técnicas, Subfactor B2 – Organização da Manutenção e
Subfactor B4 – Sistemas de Gestão da Segurança, da Qualidade e de Ambiente
A valoração dos subcritérios B1 e B2 e B4 baseia-se numa comparação das soluções
apresentadas nas propostas com os padrões patentes nos estudos da RAVE e as boas
práticas nacionais e europeias.
Subfactor B3 – Estação de Évora-Norte
O subfactor B3 é valorado mediante a avaliação do nível de cumprimento dos requisitos
estabelecidos no programa preliminar e o que é considerado as boas práticas nacionais e
europeias.
C.1.4 Factor C – Risco
Subfactor C1 – Riscos acrescidos para os parceiros públicos
A valoração do subcritério C1 varia com a dimensão dos riscos a suportar pelo parceiro
público.
Subfactor C2 – Exequibilidade do planeamento
A valoração deste subcritério varia com a avaliação da garantia de cumprimento das datas
fixadas e a conformidade do Programa de Trabalhos
Subfactor C3 – Equilíbrio e robustez financeira
A6
O subcritério C3 é valorado consoante a avaliação do equilíbrio e robustez financeira das
propostas.
Subfactor C4 – Solidez da estrutura contratual e transferência de risco
A valoração deste subcritério depende do ajustamento e equilíbrio de cada proposta e da
presença de alguma insuficiência grave.
D. INDICADORES DE DESEMPENHO DO CONTRATO DE CONCESSÃO TAV RIO DE
JANEIRO/SÃO PAULO
Quadro D1. Indicadores de desempenho do contrato de concessão TAV Rio de Janeiro/São Paulo
Tipologia Indicador Unidades Penalização (% da ROL
13)
Segurança Danos a
trabalhadores Nº de acontecimentos ≤1,0%
Segurança Danos a utilizadores Nº de acontecimentos ≤1,5%
Operação Disponibilidade do
serviço % de comboios em
actividade 1,0%
Operação Pontualidade % de comboios
pontuais 2,0%
Infra-estrutura Qualidade da Infra-
estrutura Índice 0-10 0,5%
Infra-estrutura Condições dos
activos Índice 0-10 0,5%
Material Circulante Falhas do material
circulante DMEF
14 0,5%
Estações/Oficinas Condições das
estações e oficinas Índice 0-10 0,5%
Utilizadores Satisfação dos
utilizadores % utilizadores
satisfeitos 1,0%
Utilizadores Reclamações dos
utilizadores Reclamações por
milhão de utilizadores 0,5%
Ambiente Ruído Decibéis 0,5%
Ambiente Consumo de
Energia kWh/passageiro-km 0,5%
13
Receita Operacional Líquida 14
Distância Média entre Falhas