A frmula mgica da parceria pblico-privada: Operaes Urbanas em So PauloMariana Fix

A forma como alguns processos recentes de renovao urbana tm ocorrido na cidade de So Paulo, utilizando a chamada parceria entre o poder pblico e o setor privado, reveladora da distncia que separa discurso e prtica. A operao urbana comumente apresentada como frmula mgica para viabilizar intervenes urbanas em tempos de crise fiscal do Estado. Comparada ao ovo de Colombo, pelo presidente da Cmara Municipal na gesto Maluf (PPB, 1993-1997), defendida como instrumento de humanizao das nossas cidades, por meio do qual ganhariam os pobres e ricos, por um urbanista renomado, apresentada pela imprensa como a nica sada para a realizao de grandes obras, e incorporada pelas duas gestes petistas em So Paulo, a operao urbana tem produzido inusitado consenso, capaz de unificar esquerda e direita. O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001) a mais importante lei federal que trata da poltica urbana no Brasil referendou as operaes ao in-

clu-las entre as formas supostamente progressistas de tratamento da propriedade urbana, reforando o consenso. O interesse das gestes petistas pelo instrumento foi confirmado recentemente pelo novo Plano Diretor Estratgico de So Paulo, aprovado em 2002, que incluiu oito novas propostas, alm das quatro j existentes. Entretanto, o acompanhamento da maneira como os processos de renovao se tm realizado leva-nos a questionar a unanimidade em torno das operaes, louvadas por governos das mais variadas orientaes, polticos conservadores e progressistas, promotores imobilirios e defensores da reforma urbana. No Estatuto da Cidade lei federal que visa regulamentar os artigos da Constituio da Repblica referentes funo social da propriedade as operaes aparecem lado a lado com instrumentos considerados importantes, do ponto de vista da reforma urbana: edificao compul-

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sria, IPTU progressivo, desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica, etc. As operaes, segundo seus defensores, so tambm um instrumento avanado: 1) Viabilizam grandes obras, apesar das restries oramentrias, compatibilizando adensamento e capacidade da infra-estrutura em determinado permetro; 2) Permitem que os beneficirios de uma obra paguem seus custos, liberando os recursos pblicos para aplicao em investimentos prioritrios; 3) Possibilitam a recuperao da chamada mais-valia urbana, capturando parte da valorizao decorrente de um investimento pblico para que esta no seja apropriada unicamente pelos proprietrios e promotores imobilirios. Contudo, mesmo antes do surgimento das operaes urbanas, uma experincia anterior revelava a fragilidade do discurso que justifica esse tipo de parceria. As chamadas operaes interligadas j prometiam devolver aos cofres pblicos parte da valorizao sofrida pelos imveis devido a mudanas na legislao de uso e ocupao do solo. Permitiam a compra de exceo lei do zoneamento, como o direito de construir alm do permitido, o aumento da ocupao do terreno ou a instalao de atividade no prevista pela legislao mediante pagamento de uma contrapartida (parte dos lucros adicionais obtidos). A venda era feita lote a lote, a cada interessado que submetia o pedido Comisso Normativa de Legislao Urbana, vinculada Secretaria Municipal de Planejamento. Os recursos arrecadados destinavam-se ao Fundo Municipal de Habitao, vinculando assim interesses do mercado imobilirio produo de habitao social da a denominao interligada. Foi justamente graas a essa aparncia social que motivou um economista a elogiar seu carter robinwoodiano que a operao interligada pde driblar a oposio e ser sancionada em novembro de 1986, sem precisar da aprovao da Cmara Municipal de So Paulo (por decurso de prazo, ainda com o nome de Lei do Desfavelamento1). Ao contrrio da operao urbana, foi muito criticada por diversos urbanistas,

os quais alertaram para suas conseqncias negativas: as intervenes pontuais e casusticas desconsideravam a capacidade de suporte da infra-estrutura da cidade. Advertiram ainda que o ganho poderia no compensar o investimento que a Prefeitura teria que fazer, no futuro, para corrigir os problemas criados pelo adensamento2. Apesar de serem pontuais, os pedidos de operaes interligadas costumam concentrar-se nas regies da cidade de maior interesse para o mercado imobilirio, como o setor sudoeste, em So Paulo3. A proliferao de interligadas nestas reas gera a mdio prazo sobrecarga na infra-estrutura e conseqente presso para a realizao de novos investimentos (tneis, avenidas, vias expressas, etc.), muito mais dispendiosos do que os recursos em contrapartidas (habitaes sociais) obtidos no primeiro momento. Como se trata de reas ocupadas pela populao com maior poder de presso sobre o Estado, no difcil obter os recursos necessrios para novas obras. Assim, ao invs de distribuir renda, esse mecanismo pode drenar os recursos para investimentos em outras reas, reforando a concentrao. Por isso, ao contrrio de ser um mecanismo de justia social, como se costuma dizer, a operao interligada favorece a canalizao de investimentos pblicos e privados para reas de interesse do mercado4. Contudo, mesmo beneficiando o mercado imobilirio, do ponto de vista do setor privado a operao interligada tinha suas limitaes. Seu alcance restrito ao lote resolvia o problema de um investimento isolado, como um shopping center ou um edifcio residencial, mas no era suficiente para criar novas zonas planejadas nas quais investissem maciamente diversos agentes privados, a chamada renovao urbana. Nesse sentido, a operao urbana expandiu as possibilidades de venda de excees lei do zoneamento. O mecanismo para a obteno de recursos semelhante: a venda de rea de construo acima do permitido pela legislao do zoneamento, bem como outras

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excees definidas no projeto de lei referente a cada operao. Diferentemente das interligadas, contudo, as novas regras e incentivos passam a valer para um determinado trecho da cidade, um permetro determinado na lei da operao; alm disso, em lugar de se aplicarem os recursos em habitaes de interesse social, estes se destinam a um programa de obras e servios a serem realizados na prpria regio. Por isso seus defensores argumentam que, em tese, a operao seria autofinancivel, e as obras, pagas por aqueles que delas se beneficiam, resolvendo o problema da recuperao dos custos de investimentos no prioritrios do ponto de vista social. A principal qualidade da operao urbana, de acordo com o urbanista Cndido Malta Campos Filho, seria o fato de a classe mdia financiar uma obra de seu interesse, quando no se estaria portanto destinando recursos pblicos para uma obra que no uma prioridade social para a cidade. Entretanto, para que a Prefeitura participe da valorizao, como se diz, necessrio que sejam vendidas excees legislao regular de zoneamento. Pressupe-se, portanto, que exista razovel interesse do mercado imobilirio, o que faz com que as operaes urbanas tambm tendam a concentrar-se em regies j privilegiadas da cidade. Alm disso, a Prefeitura investe com a justificativa de estimular e atrair capital privado, realizando obras chamadas de ncora ou projeto motor da operao, por serem capazes de dar incio a um processo de renovao urbana mais amplo. Assim, o governo cumpre o papel de uma empresa de desenvolvimento imobilirio, de agente desbloqueador do potencial de negcios de determinada regio. Se tudo funcionar, e forem angariados mais recursos do que os necessrios para a construo da obra, o lucro ser dividido entre a iniciativa privada, que ganha com a valorizao dos novos empreendimentos, dos terrenos e dos imveis, e a Prefeitura, que recupera os gastos oramentrios com a obra, podendo inclusive realizar novos investimentos. Mas, se der prejuzo, quem paga sempre o Estado.

Os casos estudados mostram como a operao acaba por justificar a maior importncia dada a obras no prioritrias, ainda que no necessariamente custeadas pelos beneficirios. Alm disso, mesmo que a operao seja bem sucedida financeiramente, o investimento inicial pblico, e o reembolso, se vier, ser apenas a mdio ou longo prazo. Como os recursos oramentrios so escassos (alis, era esta a constatao inicial, que justificaria o apreo pelas parcerias), a Prefeitura concentra esforos nas operaes e deixa de realizar outros investimentos. Alm disso, a capacidade da mquina pblica, bastante restrita, acaba comprometida com a formulao e o gerenciamento das operaes, reduzindo ainda mais as possibilidades de colocar outras aes em prtica. Assim, o investimento revela-se o contrrio do que afirma ser: d preferncia a obras concentradoras de renda, no prioritrias, em detrimento de regies menos privilegiadas da cidade. Ou seja, as restries oramentrias no so superadas, como se diz, mas apenas dribladas, de modo que apenas alguns setores continuem resolvendo seus problemas de financiamento. Paradoxalmente, os mecanismos concentradores de renda foram reforados pelo Estatuto da Cidade, que instituiu a obrigatoriedade de que os recursos obtidos sejam aplicados exclusivamente na rea da operao, criando um circuito de reinvestimento em regies j favorecidas5. Assim, tenham ou no sucesso financeiro, as operaes so contrrias ao desenvolvimento de polticas de distribuio de renda, democratizao do acesso terra e aos fundos pblicos. Ao contrrio, fragmentam o fundo pblico e aumentam o controle privado sobre sua destinao6. As operaes guardam semelhanas com modelos estrangeiros, como os chamados Business Improvement Districts, por exemplo, que surgiram nos EUA a partir dos anos 1970. So distritos comerciais que se organizam de modo a cobrar de si mesmos, voluntariamente, taxas para a manuteno e a melhoria de reas pblicas e, des-

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se modo, assumir o controle sobre elas. Quando um BID institudo oficialmente, a contribuio passa a ser obrigatria, recolhida pelo poder pblico, como qualquer outro imposto. Contudo, ao contrrio de outras taxas, os recursos so devolvidos pelo governo para serem geridos pelo BID e utilizados no prprio distrito. O sentimento de que as cidades estavam saindo do controle, com a crise fiscal de 1975, e a retirada de fundos federais, levou os governos locais a desenvolverem uma espcie de dependncia dos negcios, tornando-se mais propensos a agradar os investidores privados7. Nesse contexto, mesmo novos prefeitos que assumem o governo com apoio popular, ou de minorias raciais ou tnicas, acabam por alinharse com os promotores imobilirios8. As cidades norte-americanas haviam encontrado uma frmula mgica9. O planejamento deixou de controlar o crescimento urbano, passando a encoraj-lo por todos os meios possveis e imaginveis: Cidades, a nova mensagem soou em alto e bom som, eram mquinas de produzir riqueza; o primeiro e principal objetivo do planejamento devia ser o de azeitar a mquina. O planejador foise confundindo cada vez mais com seu tradicional adversrio, o empreendedor; o guarda-caa transformava-se em caador furtivo.10 A receita mgica para a revitalizao urbana, segundo Peter Hall, parecia consistir num novo tipo de parceria criativa, expresso incessantemente utilizada pelos norte-americanos, entre o governo municipal e o setor privado, que contava com forte subveno vinda de Washington11. O subsdio federal, conjugado com uma nova viso de investimento em empreendimento lucrativo por parte do setor pblico, e a cooperao entre os empreendedores do setor pblico e privado foram elementos decisivos da nova frmula.12 Em So Paulo, as operaes urbanas tm origem em um sentimento anlogo. Apareceram no plano diretor da gesto Mrio Covas (PMDB, 1982-1984), como um instrumento de contornos ainda pouco definidos, a ser utiliza-

do para uma srie de intervenes conjuntas dos setores privado e pblico, em determinados pontos, espalhados por todo o Municpio. O plano arrolava inmeras carncias, a serem enfrentadas at o ano 2000. Entretanto, diante do volume de recursos necessrios para custear as propostas, foi acusado de absurdo, utpico e estatizante. Para os crticos, diante da crise do Estado a nica sada seria a participao do setor privado mediante parcerias. Pouco depois, em 1987, o arquiteto Jlio Neves, um dos mais requisitados pelos grandes empreendedores imobilirios de So Paulo, apresentou um projeto para a Avenida Faria Lima importante regio de escritrios que sucedeu a Avenida Paulista o Bulevar Zona Sul. Era uma operao de renovao urbana que propunha a desapropriao de grandes reas: quadras inteiras derrubadas e reurbanizadas no estilo hausmanniano, como na abertura da Avenida Rio Branco, no Rio de Janeiro. O projeto sugeria a importao do sistema de interveno em parceria do setor pblico com o privado para remanejamento de grandes reas, modelo que interessava ao setor imobilirio pelo enorme sucesso em cidades dos pases desenvolvidos, segundo o consultor Luiz Antnio Pompia13. Finalmente, no plano diretor de 1988 (Lei 10.676, aprovada por decurso de prazo), elaborado na gesto Jnio Quadros (PTB, 1985-1988), a operao urbana foi retomada para ampliar os benefcios das operaes interligadas14 e definida como a ao conjunta dos setores pblico e privado, destinada melhoria do padro de urbanizao. No plano diretor proposto na gesto Erundina (PT, 19891992), mas no aprovado, a operao urbana foi considerada um instrumento progressista e cinco propostas foram includas: Anhangaba, gua Espraiada, gua Branca, Faria Lima-Berrini e Paraispolis15. Enquanto o plano diretor era preparado e discutido, a Empresa Municipal de Urbanizao (Emurb) foi reestruturada e desen-

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volveram-se vrios projetos de operaes urbanas. No entanto, no foram adiante, com exceo do projeto referente ao Anhangaba, nico implantado na gesto petista (em 1991), mas que no obteve o resultado esperado. A operao que interessara quela gesto da Prefeitura no era atraente para o mercado imobilirio, como ficou claro na gesto seguinte, quando uma administrao mais afinada com os interesses do capital implantou a Operao Faria Lima. A Secretaria Municipal de Planejamento Urbano (Sempla), no fim da gesto Erundina, reconheceu o fracasso da Operao Anhangaba, embora declarasse ter expectativas otimistas em relao gua Espraiada e Faria Lima-Berrini, justamente porque estas estavam em rea de grande interesse imobilirio16. Na gesto Maluf (PPB, 1993-1996), a Operao gua Branca, retirada da Cmara Municipal, foi depois devolvida, e aprovada em 1995; a gua Espraiada foi revista e a avenida, construda antes da aprovao da Operao (1995-96); a Anhangaba, ampliada, virou a Operao Centro (aprovada em 1997). O projeto de Jlio Neves para a Faria Lima, seu Plano de Renovao Urbana, foi adaptado, incorporando o trabalho desenvolvido na gesto petista, e aprovado em 199517. A principal inovao da Operao Faria Lima foi seu sistema de venda de potencial construtivo atravs de um de ttulo financeiro, o Cepac Certificado de Potencial Adicional de Construo. Como qualquer ttulo financeiro, seu preo oscilaria conforme o interesse do mercado, na Bolsa de Valores. Os Cepacs serviriam tambm para pagar a desapropriao de imveis para obras pblicas. Entretanto, esses ttulos motivaram acirrada polmica, sobretudo por causa da desvinculao que criavam entre a compra do direito adicional de construir e a posse do lote. Qualquer pessoa poderia comprar o ttulo, independentemente de ter ou no um lote na regio, gerando um novo tipo de especulao imobiliria financeirizada. Entretanto, embora aprovado em maro de 1995, o ttu-

lo no foi ainda lanado no mercado oficialmente por conta de uma discusso jurdica sobre a necessidade de autorizao federal para a emisso de ttulos municipais 18 e a Prefeitura utilizou-se de um instrumento previsto na lei referente operao: graas autorizao especial dada por um decreto do prefeito, as contrapartidas poderiam ser pagas em moeda corrente nacional e no em Cepac. Compra-se assim, em vez de um ttulo, o equivalente ao Cepac19. Em So Paulo, possvel notar como as operaes situam-se na rea de expanso do capital imobilirio, a fim de constituir ou consolidar plos de negcios, as chamadas novas centralidades20; ou, ainda, em regies consideradas deterioradas, como o centro histrico, integrando um projeto de recuperao ou revitalizao21. Assim, o mecanismo tm sido utilizado em tentativas de abertura de novas frentes de expanso, bem como de retorno do capital ao Centro. Os projetos de operao urbana geralmente incluem importante investimento inicial do Estado para criar uma perspectiva de valorizao atraente para os investidores privados. A chamada ncora pode ser uma nova avenida, propcia construo de grandes torres, shoppings e outros empreendimentos, que pelo porte ou tipo de uso beneficiam-se da compra da exceo legislao. As avenidas que servem a este propsito nem sempre so importantes para o sistema virio, por isso so chamadas de avenidas-imobilirias22. Mas a ncora no necessariamente precisa ser uma obra viria, como mostra o processo de renovao do Centro, no qual um sistema de investimentos em equipamentos culturais, em grande proporo custeados pelo governo do Estado, vem sendo anunciado como parte de uma poltica de atrao de investimentos privados, para desencadear um processo de valorizao da regio. No final da dcada de 1990, governador (Mrio Covas, PSDB), secretrio da cultura e promotores imobilirios, dentre outros, afirmavam que a arte ajuda a revitalizar o Centro, criando um efeito domin de revalorizao23. Caso isso se confirme,

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esses equipamentos estaro complementando a Operao Urbana Centro ao cumprir o papel de ncora na renovao, promovendo a elevao do valor dos imveis na regio. Proposta na gesto Maluf, a operao teve continuidade na atual administrao petista, sem que se realizasse reviso significativa, sob a justificativa de que poderia gerar contrapartidas sociais. Isso, apesar das contradies, apontadas pelos tcnicos da prpria Prefeitura, entre vrios mecanismos da operao e os objetivos de polticas mais progressistas para a regio central. A gua Branca tem a particularidade de no se situar na principal frente de expanso imobiliria da cidade, nem no Centro antigo. Fora do vetor de maior valorizao, talvez por isso tenha contado com apenas um empreendimento, um grande centro empresarial, que, por sinal, enfrentou muitas dificuldades de comercializao. O empreendimento tentou valer-se de um novo recurso financeiro para se viabilizar, um fundo de investimento imobilirio. Esse tipo de fundo, incipiente no Brasil, procura aproximar o setor imobilirio do mercado de capitais, aumentando a liquidez dos imveis por meio da venda de cotas negociveis na Bolsa. A Avenida Faria Lima, por sua vez, considerada uma etapa do deslocamento do centro de servios e finanas de So Paulo, depois da Avenida Paulista. Sua extenso foi proposta pelo setor imobilirio, e depois adotada pela Prefeitura como uma das obras mais importantes da gesto Maluf. Dentro do permetro da operao, os proprietrios podem adquirir o aumento do potencial construtivo do lote at o ndice mximo de quatro vezes a sua rea. Alm disso, so oferecidos outros incentivos, os quais facilitam a construo de grandes empreendimentos imobilirios, como a concesso gratuita de potencial construtivo para lotes resultantes de remembramento, ou a permisso para mudana de uso em lotes com rea superior a mil metros quadrados. Quando a obra foi anunciada, os moradores da regio, em virtude da trans-

formao que se previa, diante do nmero de desapropriaes divulgado e da substituio de sobrados por torres de escritrios, hotis, flats, shopping centers, etc., formaram movimentos e associaes para se opor operao e defender a qualidade de vida de bairros consolidados, como Pinheiros ou Vila Olmpia. Contudo, a avenida foi construda e a operao aprovada por unanimidade na Cmara os moradores conseguiram apenas diminuir o nmero de desapropriaes e preservar algumas pequenas ilhas no permetro atingido pela lei, restringindo, dentro delas, a altura dos novos edifcios24.

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perdeu 25,9% em rea construda. Ao mesmo tempo, o incentivo ao remembramento de lotes favoreceu a concentrao da propriedade e do uso da terra, e a mudana no padro dos empreendimentos. A valorizao imobiliria foi de tal ordem que a Faria Lima passou a liderar o valor de aluguel para edifcios de alto padro na cidade, superando a Avenida Paulista, indcio, por si s, da apropriao privada de fundo pblico por meio da valorizao fundiria. Alm dos investimentos realizados dentro do permetro da operao, como as obras e as desapropriaes que custaram cerca de U$ 150 milhes, ou seja, R$ 476 milhes, em valores de hoje26 uma avaliao deveria incluir os investimentos realizados no entorno: o complexo de tneis Ayrton Senna, que passam sob a Faria Lima, o tnel sob o Rio Pinheiros e a ponte Eugnio Goldfarb, para mencionar apenas alguns dos investimentos no sistema virio. O custo dessas obras foi superior a 2 bilhes de reais, em valores atuais, segundo os dados disponveis27. Esses valores, embora provisrios, indicam que uma avaliao detalhada, que tem sido evitada pela Prefeitura, provavelmente evidenciaria o disparate que apresentar a Faria Lima, hoje, como uma operao de sucesso, como vem fazendo inclusive a gesto atual, que comemora o volume de recursos arrecadados sem mencionar o custo a que foram obtidos. Ao fazer os clculos de gastos e ganhos, seus defensores convenientemente desconsideram o fato de que a valorizao da regio, essencial para o suposto sucesso da operao, foi obtida justamente s custas de uma grande concentrao de recursos, cujos valores superam em muito os custos da operao propriamente dita. Alm disso, no se incluem nos valores computados os impactos negativos para a populao moradora e as conseqncias da sobrecarga resultante da aprovao dos novos empreendimentos, em uma regio muito maior do que o permetro da operao. As novas torres geram de-

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Dados sobre o uso do solo indicam que, em poucos anos, entre 1995 e 2000, a regio da Faria Lima transformou-se radicalmente, no que diz respeito aos principais usos e ao perfil da populao. O antigo padro de loteamento, com predominncia da residncia horizontal de classe mdia, foi sendo substitudo pelas torres de escritrio. Estas cresceram 23,4% em superfcie construda, seguidas de edifcios residenciais de alto padro, servios e comrcio horizontal e edifcios residenciais de mdio padro, que aumentaram, respectivamente, em 14%, 12,8% e 11,3%25. O acrscimo se deu em detrimento principalmente da residncia horizontal de mdio padro, que

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manda maior do que a infra-estrutura, mesmo ampliada, pode suportar. No se trata apenas de algumas medidas mitigadoras, que a Prefeitura pode exigir com base na lei dos plos geradores de trfego, mas de verdadeira mudana no patamar da infra-estrutura, que inclui obras dispendiosas, como abertura de novas vias e alargamento das existentes, passagens de nvel, novas linhas e estaes de metr, etc. Com isso, o setor imobilirio e a populao de renda mais alta, que tm forte poder de influncia sobre o Estado, passam a pressionar por mais investimentos, mantendo o ciclo vicioso ou virtuoso, do ponto de vista do mercado imobilirio de concentrao de recursos. Isso se comprovou recentemente na Faria Lima: logo que a nova gesto assumiu, em 2001, foi pressionada a fazer a ligao da Faria Lima com a Avenida Engenheiro Lus Carlos Berrini, conhecido plo empresarial, alm de outras intervenes obras pouco importantes do ponto de vista virio, especialmente tendo em vista as prioridades da cidade, mas muito importantes para o setor imobilirio. As novas obras, j iniciadas, incluem a remodelao do Largo da Batata, o Bulevar JK, a ligao com a Berrini e uma srie de passagens de nvel, com custo atualmente estimado em R$ 369 milhes, mas que tende a aumentar28. A importncia para os promotores imobilirios deve-se ao fato de que, justamente quando o setor de edifcios de escritrio de alto padro enfrenta dificuldades em alugar os novos espaos, a taxa de vacncia na Faria Lima chegou a 70%29 ficou mais difcil circular na regio nos horrios de grande fluxo de trnsito. Os motivos da crise so vrios: o acmulo de lanamentos no mesmo perodo, que gerou uma superoferta de grandes lajes para escritrio a retrao da demanda das multinacionais, a reduo no volume de investimentos dos fundos de penso, a falta de credibilidade de alguns fundos de investimento imobilirio, etc. H outro problema: quando urbanistas propem a repetio do modelo da Faria Lima, geralmente desconsideram que mesmo seu suposto sucesso, do ponto de vista imo-

bilirio, teve como fator decisivo a participao dos fundos de penso, como previra o secretrio de planejamento na gesto Maluf, poca do lanamento da operao. Essas entidades de previdncia privada, por concentrarem grandes massas de capitais, tornaram-se agentes importantes da economia, durante a chamada globalizao30. Os fundos foram, de fato, os principais investidores das torres de escritrio de alto padro na dcada passada, quando chegaram a direcionar mais de 20% de sua carteira de investimentos para imveis. Nos ltimos anos, contudo, vm gradativamente reduzindo a participao no setor e no certo, portanto, que possam vir a ter novamente um papel decisivo. Por fim, outra operao urbana em rea de expanso do capital imobilirio a gua Espraiada, que conta tambm com uma avenida como ncora. Antes de aprovada a operao, as pistas foram construdas com base em uma antiga lei de melhoramento virio, ao longo de um crrego que atravessa o plo empresarial da Berrini e bairros residenciais de classe mdia e alta, como o Brooklin. Entretanto, a principal justificativa no era viria, mas a resoluo do problema da ocupao das margens do crrego por ncleos de favelas. Na prtica, a operao serviu para valorizar a regio da Berrini por meio de uma operao de limpeza social, com a expulso de mais de cinqenta mil pessoas, a maioria sem outra alternativa seno ir para outras favelas, boa parte delas junto aos mananciais de abastecimento da cidade, reas de proteo ambiental31. As alternativas oferecidas pela Prefeitura eram verba de atendimento, de aproximadamente R$ 1.500, insuficiente mesmo para a compra de um barraco em outra favela; passagem de volta terra natal; e, por ltimo, compra de uma unidade habitacional na Zona Leste, longe do emprego, com pagamento de prestaes mensais por 25 anos. Apesar de os moradores reivindicarem o atendimento em um programa habitacional o Projeto Cingapura prometia verticalizar as favelas mantendo a populao no local apenas cerca de 4% foram

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para moradias produzidas pela Prefeitura, na gesto Maluf, todas fora do permetro da operao. Na prtica, as unidades previstas seriam insuficientes caso parcela expressiva dos moradores optasse por essa alternativa. No entanto, segundo depoimentos dos moradores, havia pouco empenho da Prefeitura para que isso acontecesse. Toda sorte de violncia e terror foi praticada contra os moradores durante a remoo: ameaas para que abandonassem suas casas rapidamente, aceitando a proposta da Prefeitura; tentativas de corrupo das lideranas; pssimas condies dos alojamentos provisrios, descritos como campos de concentrao; cortes de gua e luz; tratores e caminhes de mudana rondando os barracos feito urubus; presso psicolgica; o abandono pela Prefeitura, que deixou as empreiteiras negociarem diretamente com a populao, etc. O projeto de lei que trata da operao foi novamente enviado pela Prefeitura Cmara Municipal de So Paulo e aprovado na madrugada de 28 de dezembro de 2001. Apesar da mudana na gesto municipal, agora conduzida pelo PT, e das novas exigncias impostas pelo Estatuto da Cidade32, o projeto tinha poucas alteraes em relao ao anterior, formulado na gesto Maluf. Emendas com garantias mnimas do ponto de vista da justia social foram recusadas pelo governo e pela maioria dos vereadores, e os moradores das favelas enfrentaram forte resistncia ao reivindicarem mecanismos que permitissem sua permanncia na regio, como a incluso de Zonas Especiais de Interesse Social na operao. Alm disso, repete-se o problema nos clculos de custos e benefcios que ocorrera na Faria Lima. Os gastos de mais de 800 milhes de reais (ou 1.242 milhes, em valores de hoje), realizados antes da aprovao da lei, foram zerados, e no sero computados quando comearem a entrar os recursos advindos das contrapartidas, apesar de terem servido para remover entraves ao processo de valorizao. Alm disso, a Prefeitura promete aplicar o dinheiro

arrecadado nas obras de um complexo virio, batizado Jornalista Roberto Marinho, em homenagem ao falecido presidente das Organizaes Globo, que inclui duas pontes estaiadas sobre o Rio Pinheiros. Ganhou a licitao a mesma empreiteira que executou as obras da antiga Avenida gua Espraiada33, as quais, segundo procuradores e promotores, teriam sido superfaturadas, com desvio de dinheiro para as contas dos ex-prefeitos Maluf e Pitta em Genebra34. O conjunto de obras previstas na operao urbana que inclui tambm alas de acesso, passagens em

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desnvel, prolongamento de avenidas, construo de moradias tm custos estimados em R$ 1,125 bilho. Destes, 350 milhes, no mximo, sero destinados a algum tipo de atendimento populao das favelas35. Por fim, aparentemente no ser tomada qualquer medida em relao s famlias expulsas na gesto Maluf, que teriam direito a prioridade no atendimento quando os recursos comearem a ser arrecadados pela operao urbana, segundo determinao de relatrio de impacto ambiental aprovado na poca da abertura da avenida36. Assim, acompanhando esses casos, e a linha de continuidade entre as vrias gestes municipais, apesar das grandes diferenas entre elas observamos como essa forma de associao entre Estado e capital (que no nova) legitimada por modernas formas de parceria, que tomam como justificativa a crise fiscal, diante da qual o Estado no teria mais condies de financiar as obras urbanas, devendo, portanto, assumir forosamente apenas o papel de promotor (ou indutor e regulador), e criar condies para facilitar a instalao de infra-estrutura pela prpria iniciativa privada. Mas, enquanto tudo se passa como se o Estado, por fim, se tivesse tornado praticamente desnecessrio, j que as burguesias brasileiras acreditam que podem passar sem ele porque, para elas, j o Estado que depende delas37 a Prefeitura concentra recursos pblicos num trecho da cidade que est sendo adaptado para a implantao dos megaprojetos imobilirios com modernizao da infraestrutura, desapropriaes e expulses. A um s tempo criam-se as condies necessrias para a instalao dos escritrios das grandes empresas nacionais e multinacionais nas novas torres, dos condomnios residenciais para a classe executiva transnacional, dos hotis, restaurantes e casas de espetculo; e aumentam as oportunidades de negcios imobilirios, crescentemente financeirizados, colocando em movimento as engrenagens que fazem da cidade uma mquina de cresci-

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mento, organizada como uma empresa, voltada para aumentar o volume de renda agregada por meio da intensificao do uso da terra38. Alguns urbanistas no setor pblico apontam como sinais de avano as novas polticas que reconhecem o mercado imobilirio como protagonista na produo do espao. Paradoxalmente, contudo, realizam apostas baseadas em avaliaes parciais, que no levam em considerao as dinmicas atuais de circulao do capital no meio ambiente construdo e seus vnculos com a mundializao financeira. Alm disso, os impactos das intervenes so desconhecidos, desconsiderados ou subestimados. Ao mesmo tempo, as polticas sociais no abrangem sequer aqueles que so expulsos pelas aes diretas do poder pblico. Alguns exemplos da desproporo a que me refiro: comemora-se que em dez anos de operaes interligadas arrecadaram-se recursos para a produo de 10 mil unidades habitacionais (na verdade, apenas 4.800 saram do papel, segundo apurou recentemente uma CPI na Cmara Municipal de So Paulo), mas, como vimos, s na gua Espraiada, em poucos meses mais de 50 mil pessoas foram desabrigadas, e a grande maioria foi morar em outras favelas. Na Faria Lima, at hoje no se aplicaram nem os 10% que por lei deveriam ser destinados a habitao de interesse social. Essa festejada nova forma de relao entre Estado e capital contribui, pois, para que uma parcela do fundo pblico seja transferida para o setor privado, por meio do reinvestimento dos recursos arrecadados na mesma regio, alm dos ganhos proporcionados pela valorizao promovida por investimentos estatais numa rea em que os imveis so cada vez mais sofisticados, com padres internacionais de qualidade, enquanto o restante da cidade torna-se cada vez mais precrio. Sua regulamentao, no Estatuto da Cidade, revela aspectos contradit-

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rios da lei, que acomoda instrumentos com tratamentos opostos da propriedade privada urbana: Por um lado, vrios institutos caminham na direo do preceituado na Constituio, admitindo a interveno na propriedade e impondo uma pauta distributiva ao Estado na conduo da poltica de desenvolvimento urbano. Por outro lado, as disposies relativas s operaes urbanas indicam um novo padro de regulao urbana, aparentemente incompatvel com as diretrizes da poltica esboada em nvel constitucional.39 A situao ser mais grave se, como tudo indica, apenas as leis de interesse do capital, como as operaes urbanas, forem realmente aplicadas; as outras, resultado das lutas populares, tendem a ficar relegadas ao captulo das boas intenes legislativas40. Contudo, o questionamento das intervenes urbanas

dificultado quando analisamos abstratamente uma ferramenta, considerada um avano pela esquerda e pela direita, e a separamos da nossa realidade, sem discutir o que significa sua utilizao num pas em que Estado e elite se combinam para fazer seus negcios e deles apartam a maioria da populao. A operao urbana no impede a concentrao de renda; alis, encobre seus mecanismos mais atuais de funcionamento, legitimando-a, enquanto os parceiros da excluso descartam o restante da populao para criar uma cidade prpria. Aplicada na cidade, a operao no se assemelha elogiada frmula mgica, onde todos ganhariam e ningum perderia. Ao contrrio, funciona como um mecanismo para que apenas uma frao da cidade continue a resolver seus problemas, utilizando o Estado como instrumento privado de acumulao.

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Este texto foi escrito a partir de artigo publicado em Cadernos de Urbanismo, n.o 3. Rio de Janeiro: Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro, 2000. Acrescentei vrios desdobramentos, em funo dos ltimos acontecimentos e de pesquisas que realizei recentemente.

Mariana Fix Arquiteta e urbanista pela FAU-USP e mestre em sociologia pela FFLCH-USP. Autora de Parceiros da excluso. Duas histrias da construo de uma nova cidade em So Paulo, So Paulo: Boitempo, 2001.

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Notas 1. A lei de desfavelamento serviu pouco ao objetivo de produo de moradias para os favelados removidos; favoreceu a limpeza social dos bairros mais ricos e os negcios imobilirios. Foi depois adaptada e transformou-se na lei das interligadas (11.773/95, que dispe sobre o programa Direito Moradia), perdendo a vinculao mais direta com a remoo de favelas. 2. Cndido Malta Campos Filho, Jornal da Tarde, 24 de julho de 1989. 3. Caso anlogo foi a proliferao de interligadas na Barra da Tijuca, no Rio de Janeiro. 4. Atualmente, a aplicao da lei das interligadas est suspensa em So Paulo, visto ter sido considerada inconstitucional, ao permitir que uma comisso ligada ao Poder Executivo delibere sobre o zoneamento. As propostas esto paralisadas graas liminar concedida pelo Tribunal de Justia do Estado de So Paulo em 10 de abril de 1988 para sustar os efeitos da Lei 11.773/95, em funo de ao direta de inconstitucionalidade movida pelo Ministrio Pblico do Estado de So Paulo, em 11 de novembro de 1997. 5. Cf. Brasil. Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), artigo VII, pargrafo 10. 6. Cf. Massoneto, L. F. Operaes Urbanas Consorciadas: a nova regulao urbana em questo, 2003. Porto Alegre: Revista da Procuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre, 2003, n0 17, p. 101-118. Massoneto observa que: As operaes dificultam o compartilhamento da valorizao decorrente dos processos de urbanizao dentro da cidade, tornando impossvel uma poltica de redistribuio. E, assim como nos demais setores regulados, o equilbrio sistmico obtido mais pelo que excludo do que pelo que integra de fato o processo, de forma que o desenho territorial da operao urbana tanto mais atrativo aos investidores quanto menor for o efeito distributivo possvel dentro do equilbrio da operao (grifos nossos). 7. Zukin, Sharon. Whose Culture: Whose city. In: ______. The cultures of cities, Blackwell, 1998. 8. Ibidem. 9. HALL, Peter. A cidade empreendimento. In: ______. Cidades do Amanh.. So Paulo: Editora Perspectiva, [1993], p. 412. 10. Sobre a converso do planejamento urbano num ramo da urbanizao empresarial ver Arantes, Otlia. Uma estratgia fatal. In: Arantes, Otlia; Maricato, Ermnia; Vainer, Carlos. Cidade do pensamento nico. Petrpolis: Editora Vozes, 2000. 11. HALL, Peter. Op. cit., p. 409. 12. Ibidem, p. 413. 13. Entrevista concedida autora, 1995. 14. Mastrobuono, Secretrio do Planejamento, Jornal da Tarde, 2 de setembro de 1988. 15. Era um plano diretor que propunha a adoo do coeficiente nico para todo o territrio do municpio, estabelecendo o limite de rea construda em uma vez a rea do terreno, e introduzia o conceito do solo criado, para arrecadar recursos com a venda do potencial construtivo adicional. O plano no foi aprovado, mas as operaes urbanas ganharam maior destaque depois de terem sido includas nas propostas do Partido dos Trabalhadores. 16. Cf. So Paulo (Municpio). Suplemento do Dirio Oficial, 15 de maio de 1992. 17. As Operaes em funcionamento hoje, em So Paulo, so a Faria Lima (Lei 11.732/95), a gua Branca (Lei 11.774/95), a Centro (Lei 12.349/97) e a gua Espraiada (Lei 13.260/01). As obras da gua Espraiada beneficiaram-se do fato de estarem includas num projeto de operao urbana que, contudo, foi aprovado anos depois da abertura da avenida, em 2001. 18. Dizia-se, na poca, que o verdadeiro problema era que a Prefeitura avaliava que no haveria interesse suficiente pelos ttulos, que se tornariam uma espcie de moeda podre.

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19. A atual gesto petista est tentando lanar os Cepacs nas Operaes Faria Lima e gua Espraiada. Por enquanto, contudo, precisa atender exigncia de uma resoluo da CVM (Comisso de Valores Mobilirios), de dezembro de 2003, que obriga a Prefeitura a contratar uma instituio financeira para realizar a comercializao dos certificados. 20. Cf. Frgoli, Heitor. Centralidade em So Paulo: trajetrias, conflitos e negociaes na metrpole. So Paulo: Cortez/Edusp/Fapesp, 2000. 21. Cf. Villaa, Flvio. Espao intra-urbano no Brasil. So Paulo: Studio Nobel/Fapesp, 1998, entre outros, sobre o carter ideolgico desses termos. 22. Termo utilizado pelo urbanista Cndido Malta para se referir extenso da Avenida Faria Lima. 23. Uma srie de artigos publicados em jornais e revistas, especialmente na poca da inaugurao da Sala So Paulo, relacionava os novos equipamentos culturais ao processo dito de revitalizao do Centro, ou, mais diretamente, cultura e negcios. Cf. Wisnik, G.; Leite, J. G. P.; Andrade, J. P.; Fix, M.; e Arantes, P. Notas sobre a Sala So Paulo, Revista Ps, So Paulo, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Fauusp, 2001. 24. Recentemente, aps conviverem por muitos anos com os impactos negativos na regio, esses moradores acabaram por ver-se na desconfortvel situao de reivindicar a incorporao de seus lotes ao permetro da operao. 25. SO PAULO (Municpio). Secretaria Municipal de Planejamento Urbano. Reavaliao crtica da Operao Urbana Faria Lima, setembro de 2001. O uso residencial inclui os flats, que se valem da classificao residencial para utilizar parmetros mais favorveis do cdigo de obras. Muitos deles, contudo, na prtica funcionam como hotis. 26. SO PAULO (Municpio). A Operao Urbana Faria Lima: relatrio dos resultados obtidos: agosto de 1995 a dezembro de 1999. Dirio Oficial do Municpio de So Paulo, 24 de fevereiro de 2000. Este, bem como outros valores citados neste artigo, foram atualizados com a publicao j no prelo, pelo IGPM, para junho de 2004. 27. Os valores foram estimados a partir de dados fornecidos pela Emurb, publicados pela imprensa, em relatrios e documentos pblicos, e informaes fornecidas por Eliane Pimenta a Joo Whitaker. Cf. sobre o assunto FERREIRA, Joo Sette Whitaker. So Paulo: o mito da cidade-global. 2003. Tese (doutorado em Estruturas Ambientais Urbanas) Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, USP, So Paulo. 28. Os valores de obras como essas inicialmente estimados em 298 milhes de reais, segundo a Emurb costumam ser aditados, por isso podem aumentar no tempo, como j ocorreu neste caso. 29. Dado relativo taxa de vacncia nos edifcios de padro A e AA na regio da Faria Lima, publicado no boletim Perfil imobilirio: SP, 20 semestre de 2003, da empresa de consultoria imobiliria Jones Lang LaSalle. 30. Cf. CHESNAIS, Franois. A mundializao financeira: gnese, custos e riscos. So Paulo: Xam, 1999. 31. Para uma abordagem mais detida desses acontecimentos, cf. Fix, Mariana. Parceiros da excluso. Boitempo: So Paulo, 2001. 32. Programa e projeto bsicos para a rea, programa de atendimento econmico e social para a populao diretamente afetada pela operao e estudo de impacto de vizinhana. 33. Agora tambm rebatizada Jornalista Roberto Marinho. 34. CHRISTOFOLETTI, Llian. Sua envia documentos de Maluf ao Brasil. Folha de S. Paulo, 18 de maro de 2004, p. A11. Celso Pitta foi secretrio de finanas de Maluf e eleito seu sucessor na Prefeitura. 35. SO PAULO (Municpio). Empresa Municipal de Urbanizao. Prospecto preliminar de registro da Operao Urbana gua Espraiada, 2004. Valores estimados, como os citados, podem aumentar no tempo.

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36. (...) patente que [o mecanismo] est longe de ser socialmente justo para as famlias afetadas, merecendo, portanto, reparos pertinentes. Uma maneira de proceder correo do problema dar prioridade s famlias faveladas j deslocadas, para acesso a outras solues habitacionais que venham a ser implantadas na regio do empreendimento. A disponibilidade de fichas, com nome e documentao das famlias, permitir avisar as mesmas, atravs da imprensa escrita e falada, de sua prioridade ao acesso de uma moradia em unidades habitacionais construdas pelo poder pblico ou pela iniciativa privada, em regio prxima rea de origem (JNS; So Paulo (Municpio). Empresa Municipal e Urbanizao. Relatrio de Impacto Ambiental do projeto da via expressa e operao urbana gua Espraiada em So Paulo, 1996, p. 150. Grifos nossos.) 37. Sobre essa falsa conscincia da desnecessidade do Estado, cf. Oliveira, Francisco de. Os direitos do antivalor. Petrpolis: Vozes, 1998. p.219. 38. Logan, J. e Molotch, H. Urban Fortunes. California: University of California Press, 1987. Desenvolvo o assunto em Fix, M. So Paulo: cidade mundial? Fundamentos financeiros de uma miragem. Dissertao de mestrado, Departamento de Sociologia da FFLCH-USP, 2003. 39. Massoneto, L. F. Operaes Urbanas Consorciadas: a nova regulao urbana em questo, 2003. Porto Alegre: Revista da ProcuradoriaGeral do Municpio de Porto Alegre, 2003, n0 17, p. 101-118. 40. Ibidem.

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Referncias Bibliogrficas ARANTES, Otlia. Uma estratgia fatal. In: ARANTES, Otlia; MARICATO, Ermnia; VAINER, Carlos. Cidade do pensamento nico. Petrpolis: Editora Vozes, 2000. BRASIL. Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001). CHESNAIS, Franois. A mundializao financeira: Gnese, custos e riscos. So Paulo: Xam, 1999. CHRISTOFOLETTI, Llian. Sua envia documentos de Maluf ao Brasil. Folha de S. Paulo, 18 de maro de 2004, p. A11. FIX, M. So Paulo: cidade mundial? Fundamentos financeiros de uma miragem. Dissertao de mestrado, Departamento de Sociologia da FFLCH-USP, 2003. ______. Parceiros da excluso. Boitempo: So Paulo, 2001. FRGOLI, Heitor. Centralidade em So Paulo: trajetrias, conflitos e negociaes na metrpole. So Paulo: Cortez/Edusp/Fapesp, 2000. HALL, Peter. A cidade empreendimento. In: ______. Cidades do Amanh. So Paulo: Editora Perspectiva, [1993], p. 412. LOGAN, J. e MOLOTCH, H. Urban Fortunes. California: University of California Press, 1987. MASSONETO. L. F. Operaes Urbanas Consorciadas: a nova regulao urbana em questo, 2003. Porto Alegre: Revista da Procuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre, 2003, n0 17, p. 101-118. OLIVEIRA, Francisco de. Os direitos do antivalor. Petrpolis: Vozes, 1998. p.219. SO PAULO (Municpio). A Operao Urbana Faria Lima: relatrio dos resultados obtidos: agosto de 1995 a dezembro de 1999. Dirio Oficial do Municpio de So Paulo, 24 de fevereiro de 2000. SO PAULO (Municpio). Suplemento do Dirio Oficial, 15 de maio de 1992.

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VILLAA, Flvio. Espao intra-urbano no Brasil. So Paulo: Studio Nobel/Fapesp, 1998. WISNIK, G.; LEITE, J. G. P.; ANDRADE, J. P.; FIX, M.; e ARANTES, P. Notas sobre a Sala So Paulo, Revista Ps, So Paulo, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Fauusp, 2001. ZUKIN, Sharon. Whose Culture: Whose city. In: ______. The cultures of cities, Blackwell, 1998.

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