SVEUČILIŠTE U RIJECI

EKONOMSKI FAKULTET

ALENKA ROGIĆ

JAVNI DUG REPUBLIKE HRVATSKE

DIPLOMSKI RAD II

BJELOVAR, 2012.

SVEUČILIŠTE U RIJECI

EKONOMSKI FAKULTET

JAVNI DUG REPUBLIKE HRVATSKE

DIPLOMSKI RAD II

Predmet: Javne financije

Mentor: Doc.dr.sc. Saša Drezgić

Studentica: Alenka Rogić

Indeks br. 22108/ Bjelovar

Smjer: Ekonomika poduzetništva

Bjelovar, listopad 2012.

SADRŽAJ

Stranica

1. UVOD 1

1.1. PROBLEM, PREDMET I OBJEKT ISTRAŽIVANJA 1

1.2. RADNA HIPOTEZA I POMOĆNE HIPOTEZE 2

1.3. SVRHA I CILJEVI ISTRAŽIVANJA 3

1.4. ZNANSTVENE METODE 4

1.5. STRUKTURA RADA 4

2. TEORIJA JAVNOG DUGA 6

2.1. ZADUŽIVANJE KAO INSTRUMENT EKONOMSKE POLITIKE 6

2.1.1. Javne financije 6

2.1.1.1. Određenje pojma javnih financija 6

2.1.1.2. Funkcije javnih financija 7

2.1.2. Državni proračun 9

2.1.2.1. Definicija i osnovna obilježja državnog proračuna 9

2.1.2.2. Funkcije državnog proračuna 11

2.1.2.3. Javni rashodi 11

2.1.3. Proračunski deficit 13

2.2. JAVNI DUG 14

2.2.1. Definicijsko određenje javnog duga 14

2.2.2. Faze nastanka javnog duga 16

2.2.3. Klasifikacija javnog duga 17

2.2.4. Financiranje javnog duga 18

2.2.5. Granice javnog duga 20

2.2.5.1. Određenje granica javnog duga 20

2.2.5.2. Intertemporalni učinci javnog duga 22

2.2.5.3. Generational accounting 24

2.2.5.4. Kritična točka zaduženosti 25

2.2.5.5. Nemogućnost urednog financiranja javnog duga 26

2.2.6. Upravljanje javnim dugom 27

2.2.6.1. Značenje upravljanja javnim dugom 28

2.2.6.2. Ciljevi upravljanja javnim dugom 29

2.2.6.3. Pravni okvir za upravljanje javnim dugom 29

2.2.6.4. Institucionalni okvir za upravljanje javnim dugom 30

2.2.6.5. Transparentnost politike upravljanja javnim dugom 31

2.2.6.6. Problematika državnih jamstava 32

2.2.6.7. Koordinacija upravljanja javnim dugom i monetarne politike 32

2.2.6.8. Koordinacija upravljanja javnim dugom i fiskalne politike 34

3. KOMPARATIVNA ANALIZA JAVNOG DUGA HRVATSKE

I ZEMALJA EUROPSKE UNIJE 36

3.1. OSVRT NA EUROPSKU UNIJU 36

3.2. USPOREDBA JAVNOG DUGA HRVATSKE I ZEMALJA EUROPSKE

UNIJE 38

3.2.1. Specifičnost zaduženosti tranzicijskih zemalja 38

3.2.2. Analiza zaduženosti 39

3.3. FINANCIJSKI UČINCI PRISTUPANJA HRVATSKE EUROPSKOJ

UNIJI 44

4. JAVNI DUG U REPUBLICI HRVATSKOJ 46

4.1. NASTANAK JAVNOG DUGA REPUBLIKE HRVATSKE 46

4.2. KRETANJE JAVNOG DUGA REPUBLIKE HRVATSKE 50

4.3. STRUKTURA JAVNOG DUGA REPUBLIKE HRVATSKE 52

4.4. UČINCI DOSADAŠNJE POLITIKE ZADUŽIVANJA REPUBLIKE HRVATSKE 56

4.4.1. Ekonomski učinci zaduženosti 56

4.4.1.1. Ekonomska politika u uvjetima zaduženosti 56

4.4.1.2. Teorijska neutemeljenost dosadašnje ekonomske politike 58

4.4.1.3. Proces pretvorbe i privatizacije 59

4.4.1.4. Kreditni rejting 60

4.4.2. Socijalni učinci zaduženosti 61

4.5. ODRŽIVOST JAVNOG DUGA REPUBLIKE HRVATSKE 62

4.5.1. Ciljevi upravljanja javnim dugom 62

4.5.2. Tržište javnog duga 64

4.5.3. Izbor instrumenata javnog duga 65

4.5.4. Problematika otplate javnog duga 67

4.5.5. Strategija upravljanja javnim dugom 68

4.6. MOGUĆI PRAVCI IZLASKA HRVATSKOG GOSPODARSTVA

IZ KRIZE 70

4.6.1. Ekonomska politika 70

4.6.2. Strategija razvoja 72

4.6.3. Korištenje kapitala 74

4.6.4. Funkcioniranje financijskog tržišta i pravne države 74

4.6.5. Funkcioniranje državne uprave i uvođenje poduzetničkog ponašanja 75

4.6.6. Ljudski potencijal 76

5. NOVA FINANCIJSKA ARHITEKTURA EUROPSKE UNIJE 77

5.1. KRIZA EUROZONE 77

5.2. FISKALNI UGOVOR 79

5.3. KRITIKA POLITIKE ŠTEDNJE 81

5.4. PAKT ZA RAST I ZAPOŠLJAVANJE 84

5.5. REPUBLIKA HRVATSKA U KONTEKSTU AKTUALNIH EUROPSKIH ZBIVANJA 85

6. ZAKLJUČAK 87

LITERATURA 94

POPIS GRAFIKONA 98

POPIS TABLICA 98

1

1.UVOD

1.1. PROBLEM, PREDMET I OBJEKT ISTRAŽIVANJA

Zaduživanje je, kao alternativni oblik prihoda, politički posebno zanimljivo. Ono povećava prostor mogućeg djelovanja države jer omogućuje da se ostvare veći izdaci. S druge strane, smatra se da je financiranje zaduživanjem manje primjetljivo nego financiranje porezima, te je stoga i otpor širih masa prema zaduživanju manji. I tako, dok se javni dug gomila u većini zemalja te se sad već smatra opasnošću za makroekonomsku stabilnost, države se ipak, zbog niza njegovih prednosti pred porezima nerado odriču duga kao izvora prihoda, posebno u razdobljima izuzetno visokih, ali kratkotrajnih potreba za javnim izdacima

(gospodarske krize , elementarne nepogode…).

Privlačnost duga s jedne i opasnost koja vreba kao posljedica pretjeranog uživanja u blagodatima duga s druge strane, zahtijevaju stalan oprez i pažnju pri upotrebi tog instrumenta fiskalne politike. Upravo je ta nužnost racionalnog upravljanja javnim dugom potakla ekonomsku znanost na proučavanje fenomena javnog duga, njegovih uzroka i

posljedica, te na određivanje optimalne razine i održivih granica javnog duga. Globalna financijska kriza dodatno je naglasila značaj i potrebu profesionalnog pristupa upravljanju javnim dugom zbog pojave visokih proračunskih deficita, visokih potreba za zaduživanjem i postojećih nepovoljnih kretanja javnog duga.

Proces zaduživanja poprimio je velike razmjere i u Hrvatskoj. Svaki posjet MMF-ovih

stručnjaka u Hrvatsku popraćen je naznakama novih zaduženja ali i „smjernicama“ kako voditi ekonomsku politiku u zemlji. Javni dug u kontinuiranom je i brzom rastu pa se

nameće logično pitanje o prezaduženosti Hrvatske. Odgovor na ovo pitanje nije jednostavan jer je u analizi potrebno obuhvatiti čitav niz čimbenika, od same visine duga,

preko njegove strukture do godišnjih obaveza po dugovima. Rastući javni dug, ukoliko nije popraćen odgovarajućim rastom bruto domaćeg proizvoda i izvoza, uvelike će opteretiti gospodarstvo u godinama kada će na naplatu doći najviši iznosi. Budući da se Hrvatska

priprema za ulazak u Europsku uniju, bitno je sagledati hoće li joj porast duga biti ograničenje u procesu integriranja s Europskom unijom.

U Hrvatskoj je rasprava o javnom dugu uglavnom inicirana političkim motivima, a manje ekonomskim, s tim da se pitanja najčešće potiču u okviru predizbornih političkih rasprava. Problem je u tome što potom konkretna ekonomska politika uglavnom zaboravi ili zanemari prijašnje rasprave, programe i obećanja a dug se i dalje konstantno povećava. Veliki porast zaduženosti Hrvatske izaziva ozbiljnu zabrinutost jer ni država, kao ni pojedinac, ne može beskonačno gomilati dugove a da se ne suoči s velikim problemima koji mogu dovesti do dužničke krize. Svaka odgovorna vlada mora voditi računa o utjecaju obaveza po javnom dugu i njegovoj otplati na buduće proračunske rashode, jer

2

razmišljanje na kratke staze može znatno utjecati na kvalitativno sužavanje prostora za buduće odluke. Korištenje javnog duga sa svrhom ostvarivanja trenutnih političkih učinaka i prevaljivanjem njihovih troškova na budućnost negativno utječe na održavanje fleksibilnosti državnog proračuna i uglavnom podrazumijeva manje blagostanje budućim generacijama. Hrvatska javnost posljednjih godina pokušava potencirati temu javnog duga jer već i javnost koja nije toliko ekonomski obrazovana sve više razumije i shvaća problem zaduženosti te traži odgovore i rješenja od mjerodavnih institucija.

Sukladno izloženoj problematici u okviru ovog diplomskog rada postavljen je problem

istraživanja:

Zaduživanje kao dio hrvatske ekonomske politike, konstanta je od utemeljenja

Stabilizacijskog programa iz 1994. godine, te se može reći kako je dostignuta razina

javnog duga u Hrvatskoj proizvod načina razmišljanja i funkcioniranja hrvatske države kroz, sada već, dugi niz godina. Međutim, iako predstavlja sve veći problem te dovodi u pitanje održivost ekonomske politike, hrvatskog gospodarstva te egzistenciju hrvatskih građana nema naznaka političke volje i odlučnosti za pokretanjem potrebnih koraka sa ciljem reduciranja zaduženosti.

Prema iznesenom problemu istraživanja definiran je i predmet istraživanja:

Analizirati nastanak, stanje, kretanje i održivost javnog duga Republike Hrvatske, izazove upravljanja, mogućnosti i ograničenja politike javnog duga u Hrvatskoj te rizike

nastavka dosadašnje prakse upravljanja javnim dugom.

Problem i predmet istraživanja odnose se na objekt ovog istraživanja, javni dug

Republike Hrvatske.

1.2. RADNA HIPOTEZA I POMOĆNE HIPOTEZE

Sukladno problemu, predmetu i objektu istraživanja postavljena je radna hipoteza:

Trend rasta javnog duga zabilježen u Hrvatskoj posljednjih nekoliko godina nije održiv, a dostignuta razina javnog duga postaje ozbiljno ograničenje za daljnje vođenje makroekonomske politike.

Tako iznesena radna hipoteza može se konkretizirati s četiri pomoćne hipoteze:

1. Javni dug jedna je od ključnih varijabli pri određivanju gospodarske politike svake zemlje a ovisno o načinu na koji se koristi pridonosi poticanju gospodarskog

rasta/pada i poboljšanju/pogoršanju ukupnih gospodarskih prilika.

3

2. Javni dug Republike Hrvatske dinamikom i strukturom prati trendove javnog duga

zemalja Europske unije, posebice tranzicijskih europskih zemalja članica Unije.

3. Upravljanje javnim dugom u Hrvatskoj već godinama odstupa od „dobre prakse“, Hrvatska država troši više nego što je sposobna stvoriti a nastavak takvog trenda dovest će do daljnjeg rasta javnog duga te neodrživosti državnih financija.

4. Kriza u eurozoni je fundamentalna, u njenom korijenu nalazi se prezaduženost država, a pokušaj rješavanja krize forsiranjem fiskalne strogoće prijeti dodatnim produbljenjem

nestabilnosti eurozone.

1.3. SVRHA I CILJEVI ISTRAŽIVANJA

Vezano uz problem, predmet i objekt istraživanja, postavljene hipoteze i ideju o nastanku ovog diplomskog rada, determinirani su svrha i ciljevi istraživanja.

Svrha istraživanja je na temelju relevantnih informacija o uzrocima, stanju i kretanjima

javnog duga Republike Hrvatske ocijeniti održivost dosadašnje politike javnog duga u Hrvatskoj.

Današnje odluke države utječu na mogućnosti koje će ona imati u budućnosti. Ciljevi

istraživanja su prepoznati probleme u upravljanju javnim dugom u Hrvatskoj i ukazati na

segmente u kojima postoji prostor za promjene i poboljšanja dosadašnje politike upravljanja javnim dugom kako bi se stvorili preduvjeti za budući održivi rast hrvatskog gospodarstva.

Imajući na umu svrhu i ciljeve istraživanja, u radu su dani odgovori na slijedeća pitanja:

1. Kako zaduživanje države utječe na različite ekonomske odluke?

2. U kojoj mjeri se državni izdaci mogu smatrati gospodarski produktivnim?

3. Što podrazumijeva upravljanje javnim dugom?

4. Kada dolazi do dužničke krize?

5. Što se događa kada država izgubi sposobnost financiranja javnog duga?

6. Koje je optimalno rješenje raspodjele tereta javnog duga?

7. Koji je odnos zaduženosti Hrvatske i zemalja Europske unije?

8. Koji su uzroci zaduženosti Hrvatske?

9. Koje su varijable utjecale na kretanje javnog duga Hrvatske?

10. U kojoj je mjeri Hrvatska zadužena?

11. Koji su ciljevi upravljanja javnim dugom u Hrvatskoj?

12. Je li postojeća dinamika zaduživanja Republike Hrvatske dugoročno održiva?

4

13. Koje su opasnosti, iz makroekonomske perspektive, vezane uz preveliko oslanjanje

Hrvatske na financiranje javnim dugom?

14. Na koje načine Hrvatska može smanjiti postojeću razinu javnog duga?

15. Kako aktualna kriza u eurozoni utječe na financijske tokove u Hrvatskoj?

1.4. ZNANSTVENE METODE

Pri istraživanju i formuliranju rezultata istraživanja tematike prezentirane u ovom diplomskom radu korištene su, u odgovarajućim kombinacijama, slijedeće znanstvene

metode: metoda deskripcije, komparativna metoda, povijesna metoda, metoda analize,

metoda sinteze, metoda kompilacije, metoda klasifikacije, induktivna i deduktivna metoda.

1.5. STRUKTURA RADA

Diplomski rad prezentiran je u šest međusobno povezanih dijelova.

U prvom dijelu, Uvodu, formulirani su problem i predmet istraživanja, određen je objekt istraživanja, postavljene su temeljna hipoteza i pomoćne hipoteze, navedeni su svrha i ciljevi istraživanja, kao i znanstvene metode korištene pri istraživanju i predstavljanju rezultata te je obrazložena struktura rada.

Drugi dio rada, Teorija javnog duga, objašnjava položaj i značenje javnog duga u segmentu državnih financija. Daje se kratak osvrt na teoriju javnih financija i proračunskih politika te se ukazuje na utjecaj javnog duga na kreiranje cjelovite ekonomske politike

neke zemlje. Obrazlažu se značajke, uzroci, nastanak i posljedice javnog duga ali i izazovi upravljanja javnim dugom te njegova korištenja kao instrumenta ekonomske politike. Ukazuje se na mogućnosti financiranja javnog duga kao i na moguće probleme u urednom servisiranju duga a pozornost se skreće i na polemiku raspodjele tereta javnog duga među generacijama.

Komparativna analiza javnog duga Hrvatske i zemalja Europske unije daje osvrt na

proces formiranja Europske unije te izlaže položaj Hrvatske kao buduće članice. Navode se

posebnosti obilježja javnog duga u europskim tranzicijskim zemljama. Kroz nekoliko kategorija daje se prikaz najosnovnijih usporednih elemenata javnog duga Hrvatske i

zemalja Unije sa svrhom što bolje ocjene stupnja zaduženosti Hrvatske te okruženja kojem će Hrvatska pripasti nakon službenog pristupanja Uniji. Upozorava se i na neke obaveze koje očekuju Hrvatsku po ulasku u Europsku uniju.

U četvrtom dijelu, Javni dug u Republici Hrvatskoj, detaljnije se upoznaje sa javnim

dugom Republike Hrvatske. Izlažu se razlozi nastanka i sadašnje razine zaduženosti,

5

promatra se dinamika kretanja javnog duga u posljednjih nekoliko godina te se analizira

struktura duga u odabranim segmentima. Promatraju se učinci na hrvatsko gospodarstvo

nastali kao rezultat dosadašnje politike zaduživanja a osvrće se i na socijalni aspekt zaduženosti. Dužna pažnja posvećena je procjeni održivosti dosadašnjeg trenda zaduživanja. Daje se osvrt na do sada povučene poteze i predložene mjere u svrhu

podizanja razine transparentnosti upravljanja javnim dugom. Također, iznose se sugestije o mogućim smjerovima oporavka hrvatskog gospodarstva koje bi vodilo ka manjoj potrebi za novim zaduživanjem te osiguralo uredno financiranje postojećih obaveza, odnosno, i do

manje razine zaduženosti u budućnosti.

Peti dio rada, Nova financijska arhitektura Europske unije, nudi osvrt na aktualna

zbivanja vezana uz pokušaje stabilizacije financija u eurozoni, Fiskalni ugovor te zahtijevane mjere fiskalne konsolidacije od strane potpisnica ugovora. Iznose se i novi

prijedlozi za financiranje razvoja i gospodarski oporavak inicirani od strane aktualnog

francuskog predsjednika. Daje se kratak osvrt na utjecaj europskih zbivanja na Republiku

Hrvatsku.

Šesti dio rada, Zaključak, sintetizira rezultate istraživanja tematike javnog duga Republike Hrvatske te dokazuje postavljene radnu i pomoćne hipoteze.

6

2. TEORIJA JAVNOG DUGA

U nastavku rada, kroz odabrane tematske jedinice razlaže se međuodnos politike javnog

duga i povezanih segmenata ekonomske politike te se izlažu najvažnije značajke teorije javnog duga. Navedeno je prezentirano kroz: 1) zaduživanje kao instrument ekonomske politike i 2) teoriju javnog duga.

2.1. ZADUŽIVANJE KAO INSTRUMENT EKONOMSKE POLITIKE

U vođenju ukupne ekonomske politike vrlo je bitno određenu pozornost posvetiti politici javnog duga. Osim što se koristi za financiranje deficita državnog proračuna javni dug je instrument ekonomske politike koji ima svoju fiskalnu i monetarnu komponentu te kao

takav utječe na gospodarski razvoj. Upravo zbog povezanosti javnog duga sa ostalim instrumentima i funkcijama državnih financija razmatranju problematike javnog duga nije moguće pristupiti bez upućenosti u osnovne informacije o funkcioniranju istih. Stoga se na

početku izlaganja teorije javnog duga daje pregled slijedećih tema: 1) javne financije, 2) državni proračun i 3) proračunski deficit.

2.1.1. Javne financije

Sa svrhom boljeg razumijevanja pojma javnih financija u ovom dijelu rada pristupit će se: 1) određenju pojma javnih financija i 2) objašnjenju funkcija javnih financija.

2.1.1.1. Određenje pojma javnih financija

Javne financije (engl. public finance) predstavljaju granu znanosti koja proučava prirodu i učinke državnog korištenja fiskalnih instrumenata: oporezivanja i potrošnje, uzimanje te

davanje kredita, kao i kupnju i prodaju u ime države. Podrazumijeva međusobne financijske odnose pojedinih državnih organa, te središnje države i lokalnih vlasti. Dakle, osnovna tema izučavanja javnih financija (kao društvene i ekonomske znanosti) su javna

ili zajednička dobra i usluge neophodne pojedincima, a koje pružaju javne vlasti (kao što

su školstvo, zdravstvo, obrana), te način njihova financiranja.1

Kad država troši novac na obrazovanje ili zdravstvo, to utječe na proizvodnju i potrošnju. Nametanje poreza za plaćanje te državne potrošnje, te način na koji od nje imaju koristi _________________

1 Cfr. natuknica „Javne financije“, Rječnik bankarstva i financija, Masmedia, Zagreb 1993., p. 209.

7

različite grupe, utječe na raspodjelu dohotka i bogatstva. Veličina i raspodjela oporezivanja utječu na vrstu i razinu ukupne proizvodnje. Isto tako, utječu i državne odluke da se dio rashoda financira uzimanjem kredita umjesto oporezivanjem, ili da se zbog proračunskih rashoda nametnu porezi. Državna potrošnja utječe i na prirodu i veličinu cikličkih poslovnih fluktuacija te stoga dugoročno, na stopu privrednog rasta.

Pojam javnih financija vezan je uz postojanje specifične skupine potreba – javnih

potreba.2 Javne potrebe izraz su javne djelatnosti koju država ostvaruje unutar javnog

sektora. Mehanizam namirivanja javnih potreba bitno se razlikuje od mehanizama

namirivanja ostalih grupacija potreba a sastoji se od dviju komponenti: (1) odgovarajući organi i (2) sredstva, koje se očituju kroz financijske aktivnosti subjekata javne vlasti različitih razina. Aktivnosti tih javnih tijela i organa u prvom su redu usmjerena na pribavljanje, odnosno osiguranje materijalne, najčešće financijske, osnovice u cilju

namirenja javnih potreba (izdaci za javne službe, javnu upravu, obranu, javni red, odnose s inozemstvom te ostale javne funkcije).

Djelatnost javnih financija kao regulatora ekonomskih ciklusa uključuje ostvarenje niza ciljeva: visoku i stabilnu razinu zaposlenosti bez inflacije, visoku stopu ekonomskog rasta,

čvrstu valutu, pravedniju raspodjelu dohotka, visok stupanj slobode izbora za potrošače, namještenike, trgovce, ulagače, poslovne ljude i druge.

3 Da bi postigle navedeno, javne

financije provode svoj osnovni zadatak, mobilizaciju resursa javnog financiranja u svrhu

zadovoljenja javnih potreba.

2.1.1.2. Funkcije javnih financija4

Zahtjevni zadatak javne financije ispunjavaju kroz obavljanje nekoliko značajnih funkcija:

alokacijsku, redistributivnu, stabilizacijsku, ekonomsku i socijalnu funkciju.

Funkcija alokacije resursa javne ekonomije. Zadatak javnih financija je u skladu sa

društveno-političkim načelima svrsishodno obavljati proces alokacije, odnosno razmještanja resursa javne ekonomije sa ciljem zadovoljenja javnih potreba. Funkcija

alokacije je u osnovi ekonomsko-financijski proces kojim se volumen javnih prihoda i

izdataka, oblikovan u financijskom potencijalu institucija javnih financija (npr. proračunu, _________________

2 Sever I.: Javne financije: razvoj-osnove teorije-analiza, Ekonomski fakultet Rijeka /etc./, Rijeka, 1995.,

p. 81-90.

3 Natuknica „Javne financije“: Rječnik financijskih pojmova,

http://wmd.hr/rjecnik-pojmovi-j/web/javne-financije (21.10.2011.)

4 Cfr. Sever I.: op. cit., p. 52-63.

8

fondovima) raspoređuje na ona mjesta društvene reprodukcije i onim subjektima u tom procesu pomoću kojih se namiruju javne potrebe. Funkcija alokacije ostvaruje se

financiranjem proizvodnih investicija, znanstveno-istraživačkog rada, transfera nove tehnologije i tehnoloških investicija iz inozemstva, financiranjem obrane, infrastrukture javnih službi, zaštite okoliša, regionalnog razvoja, zatim financiranjem intervencija u

ekonomiji i socijalnoj sferi i dr. Obzirom da se radi o potrebama čije namirivanje ne može i ne smije biti prepušteno djelovanju ponude i potražnje na tržištu (npr. državna obrana, zdravstvo i sl.), proces alokacije obavlja se mimo djelovanja slobodnog tržišta, odnosno korištenjem netržišnih metoda. Stoga je obaveza države da odgovarajućim razmještanjem materijalnih činitelja stvori osnovicu za podjednake izglede i mogućnosti namirivanja javnih potreba za sve članove društvene zajednice.

Redistributivna funkcija javnih financija. Redistributivna ili funkcija preraspodjele

javnog dohotka ostvaruje se fiskalnim prihodima i resursima javnog duga (mehanizmima

javnih prihoda i javnih izdataka). Zadatak redistributive funkcije je prenositi (transferirati)

dio stvorenog dohotka u korist financijskog potencijala institucija koje osiguravaju

namirenje javnih potreba te tako osigurati barem minimalni standard u namirivanju javnim

dobrima i uslugama. Dotacije i subvencije često su dopunski oblik financijskih resursa koje

viši organi vlasti dodjeljuju nižim (npr. općinama) u svrhu financiranja zahtjevne razine potrošnje javnih dobara i usluga. Takav oblik preraspodjele spada u kategoriju financijskog izravnanja.

Stabilizacijska funkcija javnih financija. Stabilizacijska funkcija koristi instrumente i

mjere prvenstveno fiskalne politike u svrhu stabilizacijske (konjunkturne) politike.

Stabilizacijskom funkcijom, odnosno mjerama fiskalne politike nastoji se u prvom redu

održati visok stupanj korištenja ekonomskih resursa kao i postojana vrijednost nacionalne

valute. Riječ je o dijelu ekonomske politike koji treba ostvarivati kratkoročne ciljeve (održavanje ravnoteže između ponude i potražnje raspoloživih roba i usluga na tržištu), te

takvim djelovanjem stvoriti uvjete za krajnje ciljeve stabilizacijske politike: punu

zaposlenost, stabilnost cijena i ravnotežnu platnu bilancu nacionalne ekonomija.

Ekonomska funkcija javnih financija. Javne financije bi ekonomsku funkciju trebale

realizirati na način da svojom aktivnosti potiču stopu rasta društvenog proizvoda, djeluju na kvalitetu i ravnotežu ukupnog gospodarskog razvoja i djeluju na stvaranje stabilnih uvjeta poduzetništva. Javne financije javne prihode i izdatke mogu upotrebljavati za ekonomski razvoj (1) direktno – povećanje proizvodnih rezultata kao posljedica oporezivanja ili (2) indirektno – namijeniti proračunskim izdacima investicijske funkcije ili transferirati dio proračunskih izdataka u izravne ekonomske namjene putem dotacija, subvencija, regresa, premija i sl. Politika oporezivanja posebno je djelotvorno sredstvo u

poticanju ekonomskog rasta, a djeluje putem (1) poticanja formiranja većeg volumena novčane akumulacije, poticanjem štednje stanovništva i (2) različitih poreznih olakšica u

9

oporezivanju dohotka ekonomskih subjekata, poticanjem i stimuliranjem poželjnih oblika investiranja.

Socijalna funkcija javnih financija. Javne financije učinkovit su instrument uspostavljanja socijalne ravnoteže i to u prvom redu odgovarajućom preraspodjelom

sveukupno stvorenog dohotka pomoću poreznih opterećenja. Socijalna funkcija javnih financija ostvaruje se osobito (1) izravno – oporezivanjem dohotka i njegovom

preraspodjelom i (2) neizravno – oporezivanjem potrošnje.

Moderna tržišna gospodarstva zapravo su mješoviti sustav u kojem javni i privatni sektor djeluju međuovisno i povezano. Danas gospodarski sustav nije niti čisto javan niti privatan, već je mješavina oba sustava i kao takvog ga treba percipirati i razmatrati.

2.1.2. Državni proračun

Državni proračun predstavlja sliku državnih financija. Proračun nije samo plan prihoda i rashoda već predstavlja i okvir za njihovo izvršenje. Stoga se pri razmatranju javnog duga nužno upoznati sa: 1) definicijom i obilježjima državnog proračuna i 2) funkcijama

državnog proračuna, a poseban naglasak potrebno je staviti na 3) javne rashode.

2.1.2.1. Definicija i osnova obilježja državnog proračuna

Osnovni fiskalni instrument kojim država utječe na gospodarske tokove i ponašanje gospodarskih subjekata a u svrhu ostvarenja zadataka javnih financija te ciljeva

gospodarske politike uopće, je državni proračun. Državni proračun služi kao instrument ekonomske politike kojim se utječe na ekonomsko stanje zemlje, odnosno na gospodarski rast, zaposlenost, raspodjelu dohotka, potrošnju, štednju, inflaciju i dr. Prema Severu

5,

proračun je: „sustavni i kvantitativno utvrđeni plan javnih prihoda i izdataka, a svrha mu

je pružanje obvezatnog okvira djelovanju javnog sektora i namirivanju javnih potreba u

određenom razdoblju, najčešće godinu dana“. Proračun ili budžet, u pravnom smislu,

zakonski je akt kojim predstavničko tijelo utvrđuje prihode i rashode za funkcioniranje države u toku jedne proračunske, odnosno, budžetske godine. Godina za koje se donosi proračun naziva se fiskalnom godinom

6. Usklađivanje javnih prihoda i javnih rashoda u proračunskoj godini najvažniji je zadatak proračunske politike.

_________________

5 Sever I.: op.cit. p. 355.

6 Fiskalna godina je razdoblje od dvanaest mjeseci za koje država planira prihode i rashode i ne poklapa se

nužno sa kalendarskom godinom. U većini država fiskalna godina započinje 01. siječnja i završava 31. prosinca, dok npr. u Velikoj Britaniji započinje 01. travnja i traje do 31. ožujka naredne godine, a u SAD-u

započinje 01. srpnja a završava 30. lipnja naredne godine.

10

Kod državnog proračuna razlikuje se prihodovna i rashodovna strana. Prihodovnu stranu

državnog proračuna čine prihodi poslovanja i prihodi od prodaje nefinancijske imovine. Prihodi poslovanja su prihodi od redovnih aktivnosti države; prihodi od poreza, doprinosa te ostali prihodi (prihodi od pomoći međunarodnih organizacija i inozemnih vlada, prihodi od imovine, upravnih pristojbi, posebnih propisa, vlastite djelatnosti, kazni, donacija).

Rashodovnu stranu državnog proračuna predstavljaju sredstva koja izlaze s računa prihoda i rashoda državnog proračuna u svrhu namirenja troškova poslovanja i nabave nefinancijske imovine.

7

Veliki broj ekonomista smatra uravnoteženi proračun jednim od osnovnih preduvjeta

makroekonomske stabilnosti. Međutim proračunski deficit je jedan od instrumenata ekonomske politike koji u različitim situacijama može imati različite učinke, te ga mnoge zemlje koriste za ostvarivanje određenih makroekonomskih ciljeva.

U smislu usklađenosti javnih prihoda i rashoda razlikujemo:8

§ Uravnoteženi proračun kod kojeg su:

ukupni prihodi = ukupni rashodi

§ Neuravnoteženi proračun kod kojeg nesklad prihoda i rashoda u određenom

razdoblju rezultira nastankom proračunskog suficita ili proračunskog deficita: ukupni prihodi > ukupni rashodi → proračunski suficit ukupni prihodi < ukupni rashodi → proračunski deficit

Nekada je uravnoteženi proračun smatran temeljnim preduvjetom zdravih državnih financija. Stara teorija javnih financija zahtijevala je da proračun bude uravnotežen, da bude mali i namjenski trošen, te da logika vođenja javnih financija bude jednaka logici vođenja privatnih financija uz izbjegavanje zaduživanja. Suvremena teorija javnih financija napušta načelo uravnoteženog proračuna te naglasak stavlja na fleksibilnu upotrebu proračunskog suficita i deficita sa svrhom ostvarivanja postavljenih ciljeva pojedine ekonomije.

_________________

7 Čavrak V. (et al.): Gospodarstvo Hrvatske, Politička kultura, Zagreb, 2011. p. 110-111.

8 Ibd., p. 112.

11

2.1.2.2. Funkcije državnog proračuna

Aspekti korištenja državnog proračuna dati su kroz slijedeće funkcije proračuna:

ekonomsku, financijsku, pravnu i političku funkciju.9

Ekonomska funkcija proračuna očituje se u ulozi proračuna kao instrumenta ispunjenja alokativne, distribucijske, stabilizacijske i razvojne funkcije javnih financija.

Temeljni zadatak financijske funkcije proračuna je osigurati izvor, odnosno neprekidan pritok javnih prihoda kako niti u jednom trenutku ne bi postalo upitno izvršenje funkcija javnih institucija. Iz kojih će se sve izvora prikupljati proračunski prihodi države, koliki su i čemu su sve namijenjeni, ovisi o društvenom uređenju, razvijenosti gospodarskog sustava, stupnju ekonomskog razvoja, ulozi države u gospodarskom i političkom životu zajednice, načinu financiranja javnih izdataka i sl.

Zadatak pravne funkcije proračuna osigurati je nesmetano pritjecanje javnih (u prvom redu fiskalnih) prihoda, te upotreba tih prihoda za unaprijed i strogo utvrđene javne ciljeve i svrhe. Pravna funkcija, dakle, osigurava proračunu legitimitet u kreiranju javnih izdataka a u svrhu ostvarivanja unaprijed utvrđenih ciljeva.

Politička funkcija proračuna izraz je političkog ustrojstva države i ovisi o društveno-

ekonomskim interesima političke elite. U suvremenim ekonomijama, bar načelno, trebala bi biti u interesu najvećeg dijela društva.

2.1.2.3. Javni rashodi 10

U ocjeni volumena javnih rashoda polazi se od ekonomsko socijalnih funkcija države, a

naročito onih koje se odnose na osiguranje i očuvanje ekonomske ravnoteže i usklađenost odnosa između proizvodnje i potrošnje. Državne funkcije s vremenom se proširuju. Postojeće funkcije se povećavaju, a usporedo, javljaju se i nove, uvjetovane razvojem niza

odnosa u državi. Porast javnih rashoda moguće je pratiti u apsolutnom i u relativnom iznosu, odnosno, kao prividni i stvarni porast.

O prividnom porastu javnih rashoda govori se kada porastu rashoda, kao protuteža stoji porast prihoda. Drugim riječima, mijenjaju se samo brojčani pokazatelji, dok odnos između prihoda i rashoda ostaje isti. Takav porast rashoda naziva se i apsolutni porast javnih

rashoda.

_________________

9 Sever I.: op. cit., p. 354.

10 Cfr. Jelčić B.: Javne financije, Informator, Zagreb, 1997., p. 462-478.

12

Stvarni porast javnih rashoda naziva se i relativni porast javnih rashoda jer odražava promjene odnosa između društvenog proizvoda i javnih rashoda te njegov porast predstavlja pokazatelj zabrinjavajućih kretanja u gospodarstvu određene države. Do stvarnog porasta javnih rashoda dolazi kod povećanja udjela javnih rashoda u društvenom proizvodu, odnosno, kada se postotno veći iznos nacionalnog proizvoda troši za podmirenje javnih potreba. Stvarno povećanje javnih rashoda događa se i kada dolazi do

povećanja društvenog proizvoda i do povećanja javnih rashoda, ali na način da javni rashodi u tom povećanom iznosu društvenog proizvoda imaju veći postotni udio. Uzroke stvarnog porasta javnih rashoda možemo promatrati trojako: kao ekonomske, financijske i

političke.

§ Ekonomski razlozi porasta javnih rashoda. Kada do porasta javnih rashoda

dolazi zbog određenih zahvata koje država poduzima vezano uz ekonomske tokove, govorimo o ekonomskim razlozima povećanja javnih rashoda. Brojni su razlozi

intervencije države (posredne ili neposredne) u gospodarski život zemlje. Da bi otklonila razloge negativnih gospodarskih kretanja kao što su smanjenje izvoza, povećanje uvoza, smanjenje konkurentske sposobnosti domaćih proizvoda na stranom tržištu, nepovoljna gospodarska struktura, visoka stopa inflacije, velik broj

nezaposlenih, nedovoljno korištenje postojećih gospodarskih kapaciteta itd., država odgovarajućim mjerama nastoji olakšati proizvodnju određenih proizvoda odnosno proizvodnju u određenim djelatnostima, poboljšati konkurentsku sposobnost domaćeg gospodarstva na međunarodnom tržištu i sl. Ovdje se prvenstveno misli na omogućavanje korištenja zajmova pod povoljnim uvjetima, garantiranje cijena, davanje raznih premija, regresa, subvencija i dr.

§ Financijski uzroci porasta javnih rashoda. Financijski uzroci vezani su uz

otplatu državnih dugova, te uz loše upravljanje sredstvima namijenjenim podmirenju javnih potreba. Državni zajam, u trenutku primitka, za državu predstavlja prihod, ali u trenutku dospijeća on je rashod za koji je potrebno osigurati potrebna sredstva.

§ Politički uzroci porasta javnih rashoda. Politički uzroci porasta javnih rashoda mogu biti unutarnji i vanjski. Unutarnji se odnose na oblik društveno–političkog uređenja. Tako će npr. javni rashodi u centralistički uređenim zemljama biti, u pravilu, manji od rashoda zemalja s većim ili manjim stupnjem decentralizacije. Vanjskopolitički razlozi povećanja javnih rashoda vezani su uz odnose države sa inozemstvom. Ovdje se uglavnom radi o rashodima vezanim uz naoružanje i vojsku.

U slučajevima kad raspoloživi javni prihodi nisu dovoljni za podmirenje predviđenih javnih rashoda država mora pronaći rješenje za situaciju nastalu uslijed vremenske i/ili kvantitativne nepodudarnosti prihoda i rashoda. Pritom joj na raspolaganju stoji nekoliko

13

mogućnosti: (1) povećati porezno opterećenje – povećanjem poreznih stopa, ukidanjem

poreznih olakšica, proširenjem kruga poreznih obveznika, snižavanjem iznosa najniže oporezive porezne osnovice i dr.; (2) smanjiti javne rashode do granice potrebne da se

njihova visina uskladi sa visinom raspoloživih prihoda; (3) pribaviti nužna sredstva iz drugih izvora od kojih je na prvom mjestu javni zajam.

2.1.3. Proračunski deficit

Proračunski deficit glavni je generator javnog duga. Kada se govori o deficitu, najčešće se misli na konvencionalni deficit koji se odnosi na razliku između ukupnih gotovinskih državnih prihoda i ukupnih gotovinskih državnih rashoda, a koja se mora financirati novim zaduživanjem. Ova mjera deficita naziva se i potrebom za posudbama javnog sektora

(engl. public sector borrowing requirement). Koncept konvencionalnog deficita mjeri

vladino pokrivanje rashoda i posudbi poduzetih u svrhu provođenja javne politike, zajedno sa prihodima od poreza, dotacija i naplata kredita a bez budućih zaduženja ili umanjenja državne likvidne rezerve. Prednost ovog sveobuhvatnog koncepta očituje se u prikazu sveukupnog financijskog stanja države i njegovog utjecaja na monetarne uvjete, domaću potražnju i bilancu plaćanja s inozemstvom. Operativni deficit definira se kao

konvencionalni deficit umanjen za dio kamata na javni dug kojim se nadoknađuje inflacija (razlika između nominalne i realne kamate). Operativni deficit posebno je značajan u uvjetima visoke inflacije, a namjera je ovakvog načina određenja deficita izbjeći precjenjivanje stvarne visine deficita. Ponekad se ova mjera deficita naziva i deficitom

ispravljenim za inflaciju. Primarni deficit isključuje cjelokupni iznos kamata iz konvencionalnog deficita. Naime, plaćanje kamata na javni dug posljedica je prethodno nastalih deficita. Stoga uključivanje kamata u podatak o sadašnjem deficitu ne omogućava utvrđivanje utjecaja tekuće gospodarske politike na privredu. Korištenje pojma primarnog deficita, stoga, je posebno rašireno u visoko zaduženim zemljama.

11

Kada se govori o proračunskom deficitu treba biti jasno misli li se na ukupni proračunski deficit kao višak rashoda nad prihodima središnje države, ili su, osim proračuna, obuhvaćeni i izvanproračunski fondovi. U tom slučaju riječ je o deficitu konsolidirane

bilance.12

Konsolidirana bilanca opće države, u koju ulaze prihodi i rashodi svih jedinica, najrelevantnija je za sagledavanje mogućih učinaka proračunskog deficita na gospodarska i socijalna kretanja u državi.

_________________

11 Keser-Škreb M.: Proračunski deficit, Financijska praksa, 17(5), 1993., p. 475-477.,

http://www.ijf.hr/pojmovnik/proracunskideficit.htm (21.10.2011.)

12 Hreljac B., Kolačević S.: Javni dug kao ključna varijabla ostvarenja ekonomske politike, Ekonomski

pregled, Vol.62 No.3-4 Travanj 2011., p. 209, http://hrcak.srce.hr/67214 (18.12.2011.)

14

Bitno je odrediti gdje proračunski deficit nastaje. Ako se proračunski deficit javlja na proračunu tekućih javnih prihoda i rashoda, znači da se sredstva javnog duga koriste za tekuću potrošnju, te kao takav predstavlja značajniju opasnost. Deficit koji se javlja u proračunu kapitalnih javnih prihoda i rashoda posljedica je financiranja kapitalnih

projekata koji povećavaju vrijednost društvenog kapitala koji ostaje na raspolaganju i budućim generacijama te je njihovo opterećenje tim dugom manje pa je stoga i dug sam po sebi prihvatljiviji. Proračunski deficit također može nastati na razini središnje države ili

pak na razini lokalnih zajednica.13

2.2. JAVNI DUG

Naredni dio rada posvećen je osnovnim teorijskim odrednicama pojma javnog duga. U tom smislu obradit će se: 1) definicijsko određenje javnog duga, 2) faze nastanka javnog duga, 3) klasifikacija javnog duga, 4) financiranje javnog duga, 5) granice javnog duga i 6)

upravljanje javnim dugom.

2.2.1. Definicijsko određenje javnog duga

Pojam javnog duga često se koristi kao istoznačnica pojma državni dug.14

Međutim, potreba za određenim razgraničenjem ipak postoji. Kada se radi o unutarnjem javnom dugu

ili zaduženju države, doista se može govoriti o sinonimima. S druge strane, kod inozemnog duga države radi se o širem pojmu, jer on obuhvaća kako zaduženje javnog sektora, odnosno javni dug, tako i inozemni dug ostalih gospodarskih sektora (banke,

poduzeća, domaćinstva).

U tom smislu potrebno je istaknuti problem obuhvata javnog duga (što se pokazuje posebno značajno kod međunarodnih usporedbi). Obzirom na činjenicu da je javni sektor od države do države različito obuhvaćen, Međunarodni monetarni fond (MMF) razvio je

GFS – statistički sustav javnih financija (engl. Government Finance Statistics) koji

relativno precizno i uniformirano definira javni sektor. GFS je usklađen sa sustavom nacionalnih računa i drugim statistikama (platna bilanca, monetarna statistika), a prema GFS metodologiji javni sektor je u prikupljanju statističkih podataka ograničen na tzv. „opću državu“ i ne obuhvaća npr. javna poduzeća i monetarne institucije.

_________________

13 Jurković P.: Javne financije, Masmedia, Zagreb, 2002., p. 129.

14 Ralašić M.: Javni ili državni dug, Financijska praksa, 17(4), 1993., p. 381-383,

http://www.ijf.hr/pojmovnik/javni_dug.htm (21.10.2011.)

15

Potrebno je razlikovati javni dug od deficita. Javni dug u određenom vremenskom trenutku čini zbroj svih proračunskih deficita ostvarenih u prethodnom razdoblju. Dakle, kada se

govori o javnom dugu misli se na kumulativne proračunske deficite koje je država financirala zaduživanjem. Odnosno, dug je „varijabla stanja“ mjerena u nekoj danoj točki u vremenu, dok je deficit „varijabla toka“ mjerena u nekom vremenskom razdoblju.

15

Ponekad se u literaturi za javni dug koristi izraz „javni zajam“, međutim, javni zajam je uži pojam od javnog duga i predstavlja samo jedan od načina financiranja javnog duga.16

Imajući u vidu sve navedeno, javni dug17

najjednostavnije možemo odrediti kao akumulirane obaveze države, odnosno ukupnu zaduženost države koju ona, u određenom trenutku, bilježi prema svojim domaćim ili inozemnim vjerovnicima.

Javni dug čine novčani iznosi koje država pozajmljuje kako bi financirala prošle proračunske deficite. Prema Rosen,

18 javni je dug u tom smislu „akumulirani višak

trošenja nad prihodima koji su ostvareni u prethodnom razdoblju“.

Brummerhoff19

zaduživanje države shvaća kao „prihod države ostvaren na tržištu, koji u

normalnom slučaju karakterizira izostanak prisile i postojanje tržišnog odnosa“. Osnovom

tog razmišljanja davatelj zajma državi pruža dobrovoljnu uslugu temeljem koje nastaje protuusluga od strane države u obliku vraćanja posuđenog novca, naravno uz kamatu. Država se zadužuje u svrhu (1) financiranja deficita državnog proračuna, (2) financiranja investicijskih projekata te posebnih programa, (3) otplate državnog duga, (4) podmirenja dospjelih plaćanja u vezi s državnim jamstvima, (5) upravljanja likvidnošću proračuna, (6) pokrivanja potreba centralne banke za pričuvama.

Suvremeni javni dug pretežno je sekjuritiziran, odnosno emitiran je na podlozi utrživih vrijednosnih papira, i to (1) kratkoročnih – trezorski zapisi s rokom dospijeća do

jedne godine, (2) srednjoročnih – obveznice s rokom dospijeća do deset godina i (3) dugoročnih – obveznice s rokom dospijeća preko deset godina. Javni dug može biti u vlasništvu domaćih ili stranih vjerovnika. Kupci vrijednosnica javnog duga iz javnog

sektora uglavnom su fondovi, državne agencije i centralne banke a iz privatnog sektora

_________________

15 Ibd., p. 381-383.

16 Kesner-Škreb M.: Financiranje javnog duga, Financijska praksa, 18(6), 1994., p. 669-671,

http://www.ijf.hr/pojmovnik/financiranje_javnog_duga.htm (21.10.2011.)

17 Ibd., p. 669-671.

18 Rosen H.S.: Javne financije, Institut za javne financije, Zagreb, 1999., p. 458.

19 Brummerhof D.: Javne financije, 7. izdanje, Mate d.o.o., Zagreb, 2000., p. 380.

16

komercijalne banke, osiguravajuća društva, poduzeća i stanovništvo.20 Kroz suvremeni

javni dug sintetiziraju se učinci najvažnijih segmenata financijskog sektora: monetarne politike, fiskalne politike i financijskih tržišta a istovremeno su tangirane i sve tri funkcije

javnih financija: alokacijska, redistribucijska i stabilizacijska.

2.2.2. Faze nastanka javnog duga

Zaduženje u nacionalnom gospodarstvu nastaje kada su investicije veće od štednje kao i

zbog povećane tekuće potrošnje. U procesu nastanka javnog duga razlikujemo tri faze:18

1. Emisija javnog duga. Emisijom se obveznice javnog duga izdaju, prodaju i

prenose na povjeritelje. Emisija može biti izravna i neizravna. Kod izravne ili

direktne metode emisije ili upisa javnog duga država se izravno obraća povjeriteljima, pravnim ili fizičkim osobama radi upisa zajma. Izravan upis omogućuje državi da samostalno određuje sve uvjete upisa zajma, međutim emisija zato traje duže što u mnogim okolnostima nije beznačajno. Kod neizravne emisije, država cijeli paket obveznica zajma prodaje posredniku (najčešće banci ili konzorciju banaka) koji ih tada dalje prodaje zainteresiranim kupcima. U ovom

slučaju država odmah dolazi do potrebnih sredstava, ali zato preuzima rizik da izgubi jedan dio sredstava na razlici cijene obveznica.

2. Amortizacija (otplata) javnog duga. Ugovorom o zaduženju države ugovara se i način otplate duga. Otplata se može ugovoriti na više načina pa prvenstveno govorimo o ugovornoj i fakultativnoj otplati javnog duga. Kod ugovorne otplate

amortizacija duga se obično provodi prema amortizacijskom planu u obliku jednakih ili različitih anuiteta. Za razliku od toga, kod fakultativne otplate država sebi zadržava pravo hoće li i kada otplaćivati dug. Postoje i tzv. vječni zajmovi.

Radi se o takvim javnim dugovima kod kojih se plaćaju samo kamate, dok se

glavnica uopće ne otplaćuje.

3. Konverzija (refinanciranje, reprogramiranje) javnog duga. Osim vraćanja u roku dospijeća, javni dug se može i reprogramirati, odnosno konvertirati u novi javni dug s istim ili novim uvjetima otplate. Ako je za državu dužnika povoljnije a povjeritelj na to pristaje konverzija duga se može izvršiti i prije roka dospijeća. Pod konverzijom u užem smislu misli se na olakšavanje tereta duga ugovaranjem niže kamatne stope. Konverzija u širem smislu obuhvaća i sve druge elemente ugovora

_________________

20 Relašić M., op. cit., p. 381-383.

21 Jurković P., op.cit., p. 130.

17

o javnom dugu kojima se olakšava teret duga. Konverzija se provodi na više načina: smanjenjem kamata na isti iznos nominale, smanjenjem nominale uz iste

kamate, kombiniranjem ovih elemenata s povoljnijim rokovima otplate i sl.

2.2.3. Klasifikacija javnog duga

Javni dug moguće je razlikovati prema slijedećim obilježjima.22

S obzirom na izvor razlikujemo unutarnji i vanjski javni dug.

§ Unutarnji javni dug nastaje zaduživanjem države na domaćem financijskom tržištu. Prednost zaduživanja države na domaćem financijskom tržištu, kod domaćeg stanovništva, poduzeća, banaka i drugih domaćih financijskih institucija

je u tome što u odnosu na zaduživanje u inozemstvu ne predstavlja nikakav odljev sredstava iz zemlje. Također, razvijeno domaće tržište javnog duga doprinosi boljoj regulaciji i organiziranosti, odnosno razvoju domaćeg financijskog tržišta. Najveći nedostatak ovog oblika državnog zaduživanja je svakako pojava efekta

istiskivanja.20

Vanjski (ili inozemni) javni dug nastaje zaduživanjem države u inozemstvu (kod stranih država ili međunarodnih financijskih institucija). Vanjski je dug, dakle, suma zaduženja u ime državnog proračuna na stranim financijskim tržištima. Osim zbog nedostatka dugoročnih izvora financiranja u zemlji, vlade se zadužuju u inozemstvu i zbog ostvarivanja nižih kamatnih stopa. Pri otplaćivanju vanjskog

duga sredstva izlaze iz zemlje, raste trgovinski deficit te može doći do gubitka proizvodnih mogućnosti zemlje dužnika. Ovaj oblik zaduživanja ne dovodi do

istiskivanja privatnih investicija, no njegov veliki nedostatak je odljev financijskih

sredstava u inozemstvo po osnovi servisiranja duga te u slučaju prezaduženosti, moguća pojava nelikvidnosti prema inozemstvu. Stoga, pri donošenju odluke o zaduživanju u inozemstvu posebno treba voditi računa o platnobilančanim ograničenjima koja iz toga mogu proizaći kao i o mogućim valutnim rizicima

vezanim uz vanjski dug.

_________________

22 Jurković P., op.cit., p. 132. 23 Efekt istiskivanja (engl. Crowding out efect) pojam je koji se odnosi na smanjenje privatnih investicija

koje nastaje kao posljedica postojanja deficita državnog proračuna. Naime, pojava znatnijeg iznosa proračunskog deficita koji se financira zaduživanjem na domaćem tržištu, povećava potražnju za kreditima, a samim tim i podiže kamatnu stopu. Na taj način, zaduživanje države vodi istiskivanju privatnog sektora s financijskog tržišta otežavajući mu uvjete financiranja (rast kamatnih stopa). U kojoj će mjeri doći do istiskivanja ovisi o financijskim tržištima i monetarnoj politici.

18

Prema trajanju javni dug može biti leteći i konsolidirani.

§ Leteći dugovi se najčešće koriste za premošćivanje nesklada prihoda i rashoda proračuna. Oni su obično iznuđeni, kratkoročni, bez sigurnih izvora prihoda i neizvjesni u pogledu otplate.

§ Konsolidirani javni dug se oslanja na ostvareni fiskalni kapacitet države te je izvjesnije da će biti uredno servisiran. Većina javnih dugova su konsolidirani, a leteće država, čim joj se pruži prilika, pretvara u konsolidirane.

Prema metodi upisa javnog duga, razlikuje se dobrovoljni, prisilni i patriotski javni dug.

§ Dobrovoljan (kontraktualan) javni dug predstavlja najveći dio javnog duga. U ovom slučaju, vlasnici financijskih viškova dobrovoljno plasiraju svoja sredstva u državne obveznice kao jedan od najsigurnijih oblika ulaganja.

§ Prisilni zajmovi raspisuju se u izvanrednim situacijama kada država nema drugog izbora za namicanje nužnih sredstava.

§ Patriotski zajmovi su specifična vrsta zajmova kod kojih se apelira na svijest građana da svojim doprinosom pomognu ostvarenju programa od općeg nacionalnog interesa.

S obzirom na rokove otplate, zajmovi se dijela na kratkoročne, srednjoročne i dugoročne.

§ Kratkoročni zajmovi imaju rok otplate do jedne godine.

§ Srednjoročni zajmovi dolaze sa rokom otplate od dvije do pet godina.

§ Dugoročni zajmovi imaju rok otplate iznad pet godina.

2.2.4. Financiranje javnog duga

O izboru financiranja javnog duga ovisi kakve će biti posljedice uslijed povećanja poreza, zaduživanja države ili dodatnog monetarnog rasta Javni je dug moguće financirati (vraćati glavnicu i pripadajuće kamate) na nekoliko načina:

24

1. Fiskalnom politikom, odnosno oporezivanjem. Oporezivanje daje mogućnost izdašnog punjenja državne blagajne. Međutim, porezno opterećenje predstavlja izravan „udar“ na džepove građana te je stoga veliko oslanjanje na ovaj instrument u vremenima povećanih potreba financiranja javnog duga mogući generator socijalnog nezadovoljstva.

_________________

24 Hreljac B., Kolačević S., op.cit., p. 211.

19

2. Zaduživanjem. Država se može zaduživati na domaćem financijskom tržištu

zaduživanjem kod banaka ili izdavanjem vrijednosnica javnog duga (trezorskih

zapisa i obveznica) na domaćem tržištu kapitala ili u inozemstvu, pozajmljivanjem

od međunarodnih financijskih institucija ili izdavanjem vrijednosnica javnog duga na inozemnim tržištima kapitala, denominiranim u raznim valutama.

Zaduživanje države može se ostvariti kreditiranjem ili emisijom vrijednosnica.

Kod emisije vrijednosnica od strane države moguće je razlikovati: (1) utržive

vrijednosnice (trezorski zapisi i obveznice), (2) neutržive vrijednosnice te (3)

međunarodne obveznice.

3. Prodajom imovine (npr. prihodi od privatizacije). Pri odluci da se javni dug

financira prodajom imovine potrebno je prethodno dobro procijeniti moguće koristi/štete takve transakcije, odnosno je li za državu korisnije prodati imovinu i jednokratno smanjiti teret otplate duga ili postojećom imovinom generirati tokove budućih dobiti te na taj način olakšati financiranje javnog duga kroz duže razdoblje.

4. Tiskanjem novca. Tiskanje novca jedan je od načina monetizacije dospjelih dugovanja. U ovom slučaju posebno treba voditi računa o mogućnosti inflacije uslijed nekontroliranog korištenja ovog instrumenta.

Kao mogućnost zaduživanja postoji i zaduživanje države kod središnje banke u obliku

izravnih kredita ili na način da središnja banka kupi državne vrijednosnice. Ovo je

najnepovoljniji oblik financiranja proračunskog deficita jer izravno potiče i rasplamsava inflaciju, međutim u određenim okolnostima, posebno izvanrednim, država se teško može oduprijeti iskušenju korištenja ovog izvora. U mnogim nerazvijenim zemljama središnje su banke još uvijek pod snažnim utjecajem države i jedna od njihovih zadaća je i kreditiranje države uz minimalnu kamatnu stopu.25

Takav oblik financiranja države potpuno je protivno tržišnim načelima koja zahtijevaju da svi, pa tako i država, sve svoje financijske potrebe moraju podmirivati na tržištu uz jednake uvijete te stoga Ugovor o Europskoj

uniji26

zabranjuje zaduživanje države kod središnje banke čime se jamči neovisnost Europske središnje banke te središnjih nacionalnih banaka zemalja članica.

__________________

25 Jurković P., op.cit., p. 129. 26 Ugovor o Europskoj uniji (engl. The Treaty on European Union), poznatiji kao Ugovor iz Maastrichta

(engl. The Maastricht Ttreaty) potpisan je 1992., a na snagu je stupio 1. siječnja 1993. Ovim su ugovorom (između ostalog) postavljeni ciljevi ekonomske i monetarne unije europskih zemalja te

jedinstvene valute.

20

2.2.5. Granice javnog duga

Različite ekonomije različito podnose teret duga. Kriza se ponekad može javiti i kod niskog udjela javnog duga u BDP-u, dok neka nacionalna gospodarstva funkcioniraju vrlo

dobro i kad njihov javni dug uvelike nadilazi vrijednost ukupne jednogodišnje proizvodnje u zemlji. Drugim riječima, ne postoji neka apsolutna ili univerzalna granica javnog duga,

no moguće je postaviti određene smjernice. U tom smislu razmotrit će se slijedeće teme: 1) određenje granica javnog duga, 2) intertemporalni učinci javnog duga, 3) generational accounting, 4) kritična točka zaduženosti i 5) nemogućnost urednog financiranja duga.

2.2.5.1. Određenje granica javnog duga

Granice javnog duga je teško definirati a još je teže utvrditi algoritme za kvantificiranje tih pojmova. No o tome da granice postoje govore dužničke krize u mnogim, posebice

nerazvijenim zemljama. Dužnička kriza je znak da je država uvelike prešla gornju granicu

svog dopuštenog zaduženja te je upravo zbog takvih iskustava potrebno reagirati na vrijeme i pokušati postaviti odrednice koje upozoravaju na optimalnu razinu zaduženosti koju si pojedina zemlja smije dozvoliti.

Optimalno zaduživanje.27

Granice javnog duga se dosežu, odnosno prelaze, uvijek kada su ugroženi ciljevi gospodarske politike. Može se reći da je optimalno zaduživanje javnim dugom dosegnuto na onoj razini zaduženosti koja omogućuje da se postignu ekonomski i socijalni ciljevi u pogledu stabilizacije, preraspodjele dohotka i gospodarskog rasta a da

time nije ugrožen daljnji gospodarski i socijalni razvoj. Prema tome, optimum zaduživanja nije dosegnut sve dok dodatni javni rashodi koji se financiraju zaduživanjem (1) omogućuju bolje korištenje proizvodnog potencijala, (2) poboljšavaju ili povećavaju proizvodni kapacitet ekonomije i (3) dopuštaju očekivanje daljnjeg približavanja željenoj raspodjeli. Odlučujući faktor kod donošenja odluke o tome treba li rashode financirati dodatnim porezima ili javnim dugom moraju biti nedostaci pojedinog oblika financiranja.

Granice zaduživanja sa stajališta propisa o državnom proračunu.28

Gornja granica

zaduživanja za određenu zemlju definira se službenim državnim dokumentima za svaku

godinu pojedinačno. Dopuštenje za zaduženje ne smije se koristiti ako bi se time ugrozila opća gospodarska ravnoteža. Ova se odredba, međutim, lako može prekršiti ako

se kaže da je opća gospodarska ravnoteža poremećena, te kako je potrebno da se država zaduži da bi se gospodarstvo vratilo u ravnotežu. Osim toga, značenje te odredbe ovisi i o određenju javnih investicija. U praksi se pokazalo da se održavanje, odnosno

__________________

27 Brummerhof D., op. cit., p. 383-389.

28 Ibd., p. 383-389.

21

narušavanje opće gospodarske ravnoteže, uvijek uspijeva protumačiti tako da se na kraju uvijek usvoji željeni državni proračun.

Fiskalne granice javnog duga.29

Prije nego li država započne neku aktivnost postavlja se pitanje prihoda koji će se time moći ostvariti. Prostor za potencijalne aktivnosti ograničen je postojećim rashodima na koje se država ranije obavezala a u koje spada i otplata duga. Budući da visina stanja ili porasta javnog duga i kamata nije potpun pokazatelj, kao

dodatni pokazatelji koriste se različiti omjeri; udio izdataka za kamate u poreznim

prihodima (R/T) pokazuje u kojoj je mjeri teret otplate kamata pokriven porezima dok

udio izdataka za kamate u ukupnim izdacima (R/G) pokazuje koji je dio državnih izdataka vezan obavezom otplate duga. Razmatra se i udio izdataka za kamate u bruto

domaćem proizvodu (R/BDP). BDP je pogodan kao referentna veličina budući da i porezni prihod iz kojeg se treba podmiriti tekuća obaveza vraćanja duga u znatnoj mjeri ovisi o BDP-u. Stopa financiranja dugom (ΔD/G) pokazuje udio javnih rashoda koji se financira

neto zaduživanjem. Ocjena o ovom pokazatelju ovisi o tome kakve učinke na budućnost imaju javni rashodi, odnosno koliko oni utječu na proizvodni potencijal. Udjel duga u

BDP-u (D/BDP) koji visinu duga stavlja u odnos s BDP-om i udio novog duga u BDP-u

(ΔD/BDP) koji stavlja novo zaduživanje u odnos s BDP-om jedni su od važnih pokazatelja koji se razmatraju prilikom zahtjeva zemalja za ulazak u Europsku monetarnu uniju.

________________________________________________________________________

Temeljni ekonomski kriteriji konvergencije, prema Ugovoru iz Maastrichta su:30

- stabilnost cijena – stopa inflacije ne smije prelaziti 1,5 postotni bod prosječne stope

inflacije triju država članica sa najmanjom inflacijom,

- kamatne stope – prosječna dugoročna nominalna kamatna stopa ne smije biti viša od dva

postotna boda u odnosu na kamatne stope triju zemalja Unije s najnižom stopom inflacije,

- deficiti proračuna opće države – udio proračunskog deficita opće države u BDP-u ne

smije prelaziti 3 %,

- državni dug – udio bruto duga opće države u BDP-u ne smije prijeći 60%,

- stabilnost tečaja – nacionalna valuta ne smije devalviarti u prethodne dvije godine i

mora se nalaziti unutar tečajnih raspona utvrđenih Europskim monetarnim sustavom (+/-

2,25%).

_________________________________________________________________________

Prema kriteriju Svjetske banke zemlja je prezadužena ako dug prelazi 80% BDP-a. Za

zemlje članice Europske unije, Ugovor iz Maastrichta utvrđuje gornju granicu duga u

__________________

29 Ibd., p. 383-389.

30 Ugovor iz Maastrichta dostupan je na http://europa.eu.int/eur-lex/en/treaties/dat/EU_treaty.html

(20.12.2011.)

22

odnosu na BDP udjelom od 60%. Relativno mali broj zemalja Europske unije ispunjava taj

kriterij, međutim Europska unija i osobito Europska monetarna unija (EMU) najveću

pozornost posvećuju ispunjenju kriterija prema kojem deficit proračuna ne smije biti veći od 3% BDP-a, što je praktički drugi oblik zaduženosti.

Fiskalne restrikcije proizašle iz ovih kriterija pokušavaju osigurati da preveliki deficiti i javni dug zemalja članica utječe na rast kamatnih stopa u drugim članicama Monetarne unije. Maastrichtskim kriterijima konvergencije utvrđene su granice javnog duga i deficita, dok je Paktom o stabilnosti i rastu

31 dodatno proširena i više definirana tzv. procedura

kod prekomjernih deficita.

_________________________________________________________________________

Glavna načela Pakta o stabilnosti i rastu su:32

- zemlje su dužne težiti uravnoteženom proračunu,

- predviđaju se novčane kazne do visine od najviše 0,5% BDP-a za zemlje čiji proračunski

deficit prelazi 3% BDP-a,

- od kazne se izuzimaju one zemlje koje su se u godini provedbe odredaba Pakta susrele s

tzv. „izvanrednim okolnostima“, tj. prirodnim katastrofama ili padom BDP-a većim od

2% godišnje,

- slična fleksibilnost postoji i kod javnog duga, gdje se za države s prethodno iznimno

visokim udjelom javnog duga u BDP-u smatra zadovoljavajućim ako im se udio duga u

BDP-u približava referentnoj vrijednosti (60% BDP-a) zadovoljavajućo brzinom.

_________________________________________________________________________

2.2.5.2. Intertemporalni učinci javnog duga 33

Jedno od pitanja koja se postavljaju pri razmatranju javnog duga je svakako pitanje tereta

javnog duga. Snosi li teret duga sadašnja ili buduća generacija? Odgovori su brojni, međutim nijedan nije potpuno cjelovit i dovoljno uvjerljiv da bi poslužio kao opće

prihvaćeni zaključak.

_________________

31 Pakt o stabilnosti i rastu (engl. The Stability and Growth Pact) je ugovor između država članica

Eurozone (zemlje čija je službena valuta Euro) usvojen sa ciljem očuvanja stabilnosti cijena koja se

Može narušiti fiskalnom nedisciplinom zemalja članica. Obaveze iz Pakta u potpunosti su stupile na

snagu uvođenjem eura, 1. siječnja 1999. godine. 32 Opširnije na http://ec.europa.eu/economy_finance/sgp/index_en.htm (20.12.2011.)

33 Rosen H.S., op. cit., p. 527-532.

23

Ekonomska teorija od samih početaka razmatra javni dug kao instrument financiranja javnih potreba. D. Ricardo, jedan od stupova klasične ekonomske teorije smatrao je da je

u slučaju unutarnjih dugova, kada se država zadužuje kod domaćih subjekata, sa stajališta integracijske preraspodjele tereta javni dug neutralan. Smatrao je da tada dolazi samo do

preraspodjele sredstava između pojedinih slojeva stanovništva. Poznat je Ricardov „teorem jednakosti“ (teorem ekvivalencije) prema kojem je sa stajališta integracijske preraspodjele tereta javnog duga svejedno da li se javni izdaci financiraju iz poreza ili

javnog duga. Ovaj teorem proizlazi iz Ricardovog stava da su sadašnji subjekti koji upisuju

javni dug svjesni tereta otplate tog duga budućih generacija i da oni već u trenutku preuzimanja javnog duga rezerviraju sredstva kojim će pomoći budućim generacijama otplatiti taj dug. Međutim, teško je vjerovati u altruizam sadašnje generacije na ko jem bi se

temeljio ovaj teorem.

A.Lerner također smatra da unutarnji dug nije teret za buduće generacije. Slika je drugačija kada se radi o vanjskom dugu. Ako se novac korišten u inozemstvu koristi za financiranje tekuće potrošnje buduća generacija zasigurno snosi teret duga. S druge strane,

koristi li se zajam za financiranje akumulacije kapitala, ishod ovisi o uspješnosti projekta.

U Lernerovom modelu generaciju čine svi živi pojedinci u danom trenutku. Prikladnije je međutim generaciju odrediti kao skup pojedinaca rođenih u približno isto vrijeme. Na tom određenju temelji se model preklapajućih generacija koji uzima u obzir činjenicu da istodobno može postojati nekoliko različitih generacija. U modelu preklapajućih generacija teret javnog duga se uvijek pomiče od izlazeće, stare, prema uzlazećoj, mladoj generaciji.

U neoklasičnoj teoriji ključnu ulogu ima pretpostavka da se zaduživanjem države smanjuju privatne investicije. Ta teza naziva se „hipoteza istiskivanja“, prema kojoj

državno zaduživanje podizanjem tržišne kamatne stope smanjuje privatne investicije. Uz tu pretpostavku financiranje dugom ostavlja budućoj generaciji manji fond kapitala, uz jednake ostale uvjete. Prema tome, dug je teret za buduće generacije svojim utjecajem na stvaranje kapitala.

Kod razmatranja problema raspodjele tereta javnog duga među generacijama, najvažnije je ipak voditi računa o tome za što i na koji način se sredstva namaknuta javnim dugom koriste, odnosno, jesu li racionalno upotrijebljena ili ne. Ukoliko se sredstva javnog duga

koriste za jačanje gospodarskog potencijala države, ne dolazi do prevaljivanja duga na buduće generacije. Često korišteni argumenti za opravdavanje strukturnog zaduživanja su: (1) budući da koristi od dugotrajnih javnih dobara financiranih zaduživanjem imaju i buduće generacije, pravedno je da iste snose i dio tereta investicije i (2) zaduživanje omogućuje financiranje više javnih investicija nego što ih je moguće financirati porezima.

Doista, čini se nepravednim financirati infrastrukturne projekte (npr. izgradnju ceste)

poreznim novcem današnjih poreznih obveznika kada će u prednostima i koristima uživati

24

i budući porezni obveznici. Prema načelu korisnosti i buduće bi generacije trebale

sudjelovati u njihovu financiranju. Također, ako je riječ o zaduženju u uvjetima recesije, odnosno krize uzrokovane cikličkim gospodarskim kretanjima, javni dug apsorbira viškove štednje koji bi ostali neiskorišteni i na taj način pridonosi povećanju stope gospodarskog rasta i pune zaposlenosti.

Prema suprotnim stajalištima, samo dopuštanje javnog duga moralno je nedopustivo jer se time skida ograničenje s rasta javnih rashoda i otvara mogućnost rastrošnog ponašanja.

Ovakav način razmišljanja je važno upozorenje, a kriteriji Svjetske banke i Europske unije

tu su upravo zato da bi onemogućili rastrošno ponašanje povezano sa javnom potrošnjom.

2.2.5.3. Generational accounting 34

Generacijsko računovodstvo (engl. Generational accounting) je metoda analize koja

deficit državnog proračuna promatra u okviru modela životnog ciklusa. Time deficiti gube obilježje kratkoročne mjere. Ovom metodom, financijski se teret različitih generacija nastoji prikazati neovisno o načinu definiranja javnih prihoda, rashoda i deficita. Generacijsko računovodstvo je metoda mjerenja stanja državne fiskalne politike kojom se uzima u obzir sadašnja vrijednost svih davanja i primanja članova svake generacije. Svrha generacijskih računa je pokazati koliko iznosi prosječni neto teret tipičnog člana neke dobne skupine iz živuće generacije danas i u budućnosti, odnosno, koliko prosječno u preostalim godinama života taj tipični član treba platiti za javne rashode. Također, treba pokazati i teret budućih generacija za što osnovu izračunavanja čine tekuća gospodarska politika i intertemporalno proračunsko ograničenje države. Proračunsko ograničenje govori o tome da sadašnja vrijednost javnih rashoda za dobra i usluge mora biti jednaka zbroju neto plaćanja (porezi umanjeni za transfere) sadašnjih i budućih generacija, te današnje neto državne imovine. Upravo to proračunsko ograničenje jasno pokazuje da iznose koje ne plate današnje generacije, u konačnici, moraju platiti buduće generacije.

Pri sastavljanju generacijskih računa koriste se različiti statistički podaci, posebno oni o kretanju pučanstva, te o politici prihoda i rashoda. U izračunu se polazi od određenih pretpostavki o budućem kretanju javnih prihoda i rashoda, o produktivnosti i o prikladnom diskontnom faktoru.

_________________

34 Brummerhof D., op. cit., p. 389-390.

25

2.2.5.4. Kritična točka zaduženosti 35

Porast tereta zaduženosti povećava vjerojatnost nastanka krize u bilanci plaćanja i kriza koje iz nje slijede; valutne i financijske krize. Međutim, postavlja se pitanje koja je to

granica omjera duga i BDP-a kod koje se javlja kriza bilance plaćanja a uz pretpostavku da nema eksternih, kamatnih, intervalutarnih, političkih, naftnih i drugih šokova.

Kriteriji za određivanje kritične točke zaduženosti imaju za cilj procijeniti sposobnost zemlje da nastavi uredno otplaćivati zajmove a da ne snosi neprihvatljive žrtve u ostalim ekonomskim ciljevima kao što su smanjenje potrošnje, zastoji u proizvodnji i sl. Kriteriji se definiraju različitim pokazateljima koji se izračunavaju kao omjeri određenih makroekonomskih agregata. Kritična točka, dakle, ovisi o veličini duga, stopi rasta duga, porastu udjela duga u BDP-u, o izvozu robe i usluga, stopi rasta BDP-a i izvoza, kamatnoj

stopi na međunarodnim tržištima kapitala i dr.

Jedna od mogućih definicija kritične točke zaduženosti je ona po kojoj ta točka predstavlja onaj udio duga u nekom agregatu kod kojeg se može očekivati pojavljivanje problema nesolventnosti ili problema nelikvidnosti. Ti udjeli vidljivi su iz pokazatelja stanja

zaduženosti; pokazatelj (1) udjela duga u BDP-u (D/BDP) uzima se kao pokazatelj

opasnosti od pojave nesolventnosti, dok se (2) udio duga u izvozu (D/E) uzima kao

pokazatelj vjerojatnosti pojave problema nelikvidnosti. Najčešće se uzima prag od 200% kao prag koji odnos D/E ne bi smjeo prijeći da bi se izbjegao problem likvidnosti.

Međutim, nijedno pravilo ne vrijedi za sve privrede i u svim uvjetima. Tako i održivi stupanj zaduženosti mjeren odnosom D/E u konačnici ovisi o više faktora: perspektivi izvoza zemlje, izvoznoj orijentaciji rasta, perspektivi odnosa razmjene, očekivanim kretanjima kamatnih stopa u svijetu, političkoj stabilnosti i fleksibilnosti ekonomske politike na promjene uvjeta u svijetu.

Za pojavljivanje problema nelikvidnosti još je važniji pokazatelj toka zaduženosti, odnos

otplate duga (glavnica + kamate) i izvoza robe i usluga (O/E). Najčešće važeći prag za taj odnos iznosi 20%. Obzirom na važnost promjena kamatnih stopa u određivanju budućeg tereta otplate dugova, nerijetko se uvjet očuvanja likvidnosti postavlja u većoj stopi rasta

izvoza od kamatnjaka na zajmove. Za održanje stalnog udjela duga u BDP-u razlika

između stope BDP-a i kamatnjaka na kredite trebala bi biti jednaka omjeru deficita tekuće bilance plaćanja i domaćeg proizvoda. Ako se povećavaju kamatne stope u svijetu, zemlja

mora imati veću stopu rasta BDP-a, da bi održala istu stopu zaduženosti. Obzirom da je buduća kretanja kamatnih stopa u svijetu teško predvidjeti, rizik je velik. Negativni utjecaj porasta kamatnih stopa u svijetu na opremljenost kapitalom i na produktivnost rada

_________________

35 Babić M.: Od dezinflacije u zaduženost: hrvatska privreda 1994-2004., Binoza press, Zagreb, 2006.,

p.114-119.

26

rezultiraju porastom jediničnih troškova i opadanjem konkurentnosti na svjetskom tržištu. U takvim uvjetima, poboljšanje suficita tekuće bilance plaćanja a to znači poboljšanje vanjskotrgovinske bilance, teže je ostvarivo. Povećanje tereta kamata ne mora biti posljedica samo općeg porasta kamatnih stopa u svijetu. Ono može nastati i ako vjerovnici

percipiraju zemlju kao prezaduženu, te stoga, kako bi smanjili svoju izloženost poskupljuju trošak zajma ili refinanciranja zajma.

2.2.5.5. Nemogućnost urednog financiranja duga

Kada država dođe u situaciju da ne može uredno otplaćivati svoje dugove smanjuje se

njezin kreditni ugled što rezultira smanjenjem neto dohotka kapitala i čak negativnim neto transferima kapitala u tu državu. Tradicionalni vjerovnici nastoje smanjiti svoju izloženost smanjenim izdavanjem kredita toj državi. Stoga je ona prinuđena tražiti nove zajmodavce. To, zajedno s opadanjem njenog kreditnog boniteta, uzrokuje nepovoljnije uvjete novog

zaduživanja. Eventualni novi zajmovi daju se na kraći rok i uz viši kamatnjak. Čest je slučaj da poduzeća tih država ne mogu dobiti ni normalne kratkoročne trgovinske kredite. Nastala situacija bitno otežava uvoz te, posljedično, domaću proizvodnju. Novonastalo smanjenje domaće proizvodnje utječe na smanjenje izvoza, ali i na smanjenje domaće potrošnje što dovodi do socijalnih i političkih problema.

U tom slučaju država ima tri mogućnosti.36 (1) Može prestati otplaćivati zajmove, bilo

formalnim proglašenjem moratorija37

bilo gomilanjem neplaćenih a dospjelih dugovanja. Takav postupak može imati vrlo teške posljedice. Naime, može dovesti do pljenidbe

sredstava (financijska aktiva, avioni, brodovi…) te države u inozemstvu. Naravno, taj postupak otežava ili čak onemogućava pristup zemlje svjetskom tržištu kapitala u budućnosti. (2) Država može po svaku cijenu nastaviti otplaćivati dugove što može dovesti do drastičnog smanjenja državne potrošnje (kako tekuće tako i investicijske). Posljedice po životni standard i stopu gospodarskog rasta u tom slučaju su goleme. (3) Država može od svojih zajmodavaca zatražiti reprogramiranje dospjelih obaveza.

Reprogramiranje dugova predstavlja promjenu otplatne osnove kojom se rok otplate

pomiče a otplata ostatka duga obično počinje nakon određenog perioda mirovanja (počeka). Pomicanje roka otplate i poček u otplati reprogramiranog duga predstavljaju

velike olakšice koje zemlja dužnik dobiva reprogramiranjem. Osim ovih olakšica,

_________________

36 Babić A., Babić M.: Međunarodna ekonomija, 6. izdanje, MATE, Zagreb, 2003., p. 450.

37 Moratorij označava odgađanje plaćanja dugova zbog određenih razloga i zaštite dužnika. Obaveze dužnika

za vrijeme moratorija miruju. Moratorij mora biti određen posebnim državnim aktom koji utvrđuje temeljne pojedinosti tog postupka.

27

sporazumom o reprogramiranju zemlji dužniku se obično izlazi u susret i na način da joj se na raspolaganje stavljaju nova financijska sredstva.

38 Nova sredstva zemlji dužniku

odobravaju prije svega međunarodne financijske institucije; Međunarodni monetarni fond (MMF), Svjetska banka (WB), Banka za međunarodne obračune u Baselu (BIS) ili

središnje banke njezinih članica, regionalne banke za razvoj ali i komercijalne banke zemalja vjerovnika. Reprogramiranje dugova obavlja se u okviru Pariškog i Londonskog

kluba39. U okviru Pariškog kluba reprogramiraju se dugovi koje su dale javne institucije,

neovisno je li zajmoprimac subjekt privatnog ili javnog sektora. U okviru Londonskog

kluba reprogramiraju se dugovi koje su dale privatne institucije, uglavnom komercijalne

banke neovisno o statusu (javnom ili privatnom) zajmoprimca.

Budući da reprogramiranje dugova znači olakšicu tereta otplate, vlade država dužnika sklonije su tražiti reprogramiranje dugova nego poduzimati, često neugodne mjere ekonomske politike u cilju provođenja uredne otplate dugova. Iz tog razloga, zemlje kreditori uvjetuju reprogramiranje provođenjem ekonomske politike koja će eliminirati uzroke zaduženosti i osigurati uredno otplaćivanje dugova. U mjere takve ekonomske

politike spada restrikcija svih oblika unutarnje potrošnje, što neizbježno znači opadanje

životnog standarda stanovništva, zatim mjere stimulacije izvoza, ograničavanja uvoza i dr. Reprogramiranje duga svakako je, i za dužnika i za vjerovnika, bolje od neplaćanja ili proglašenja moratorija. Prilika za nastavkom urednog otplaćivanja dospjelih obaveza

omogućuje zemlji da ponovno uspostavi kreditnu sposobnost i dobije pristup daljnjim izvorima financiranja.

2.2.6. Upravljanje javnim dugom

Visina i struktura javnog duga utječu na visinu troškova kamata za njegovo servisiranje, ali se također izravno odražavaju na likvidnost gospodarstva, opseg investicijske aktivnosti i ukupnu dinamiku gospodarskih kretanja. Stoga je upravljanje javnim dugom ne samo

iznimno važno, već postaje to važnije kako se povećava visina javnog duga te diverzificira njegova ročna struktura. U ovom dijelu rada razmotrit će se: 1) značenje upravljanja javni dugom, 2) ciljevi upravljanja javnim dugom, 3) pravni okvir za upravljanje javnim dugom,

4) institucionalni okvir za upravljanje javnim dugom, a osvrnut će se i na nužnost 5)

transparentnosti u upravljanju javnim dugom, 6) problematiku državnih jamstava,

_________________

38 Babić A., Babić M., op. cit., p.450. 39 Pariški klub je neformalna grupa financijskih dužnosnika nekih od vodećih svjetskih ekonomija koja od

1956. godine zaduženim zemljama i njihovim kreditorima pruža financijske usluge reprogramiranja dugova. Za razliku od Pariškog, Londonski klub predstavlja neformalnu grupu privatnih vjerovnika na

međunarodnoj sceni, također sa ciljem pružanja financijskih usluga vezanih uz reprogramiranje dugova.

Djeluje od 1976. godine.

28

7) koordinaciju upravljanja javnim dugom i monetarnom politikom kao i na 8)

koordinaciju upravljanja javnim dugom i fiskalnom politikom.

2.2.6.1. Značenje upravljanja javnim dugom

Prema Jurković40: „Pod upravljanjem javnim dugom razumijeva se donošenje odluka o

refinanciranju ili otplati javnog duga, zatim o njegovoj konverziji i reprogramiranju,

emisiji novog duga, izboru ročne strukture koja će minimizirati troškove zaduženja i sl.“

Države bi u širem makroekonomskom kontekstu trebale osigurati održivost rasta javnog duga i kvalitetnim upravljanjem dugom minimalizirati troškove i rizike financiranja javnim dugom. Na razvitak upravljanja javnim dugom ponajprije utječe okruženje u kojem se

država zadužuje ili upravlja javni dugom te razina stručnosti tijela zaduženog za upravljanje javnim dugom. Problemi pri upravljanju javnim dugom često proizlaze upravo iz manjka pozornosti koja se posvećuje definiranju razumne strategije upravljanja javnim

dugom, slabog makroekonomskog upravljanja te suvišnim razinama duga. S ciljem poticanja reformi i povećanja kvalitete upravljanja javnim dugom, MMF i Svjetska banka

u suradnji, 2001. godine predstavili su „Smjernice za upravljanje javnim dugom“.41

Smjernice nisu direktive već su izrađene sa ciljem uspostavljanja konsenzusa o tome što se smatra dobrom praksom upravljanja javnim dugom. Prema navedenim smjernicama

upravljanje dugom je proces uspostavljanja i provedbe strategije upravljanja javnim dugom

kako bi se osigurala potrebna količina sredstava, ostvarili ciljevi troškova i rizika te ispunili svi drugi ciljevi upravljanja javnim dugom koje je država odredila, kao što su

razvoj i održavanje učinkovitog tržišta državnih vrijednosnih papira. Naravno, izrazito je

bitno da država oblikuje kvalitetnu makroekonomsku politiku, fiskalnu i monetarnu politiku u okviru kojih će dobra politika upravljanja javnim dugom moći djelovat.

Nekada se smatralo da su prihvatljivi samo dugoročni i dobro fundirani javni dugovi, a da

treba izbjegavati javne dugove koji nemaju pokriće u sigurnim izvorima javnih prihoda i koji mogu biti izvor rastrošnog ponašanja. Danas, pri razvijenom financijskom tržištu i mogućnosti mobilizacije sredstava uz najmanje žrtvovanje likvidnosti, uloga kratkoročnog duga u ukupnom javnom dugu postaje vrlo značajna, čak i dominantna. Pitanje ročnosti duga u klasičnom smislu prestaje biti relevantno. Značajniji postaje odraz ročne strukture na kamatne stope a time i na gospodarska kretanja u cjelini. Ako se pođe od činjenice da je za ročnu strukturu javnog duga važniji očekivani smjer promjene kamatnih stopa nego njihova postojeća razina, može se čak reći da kamatne stope određuju ročnu strukturu

_________________

40 Jurković P., op.cit, p. 135.

41 Smjernice za upravljanje javnim dugom (engl. Guidelines for Public Debt Management) dostupne su

na http://www.imf.org/external/np/mae/pdebt/2000/eng/index.htm (28.12.2011.)

29

javnog duga prije nego obrnuto. Upravljanje javnim dugom ne svodi se, naravno, samo na

pokušaj minimiziranja troškova servisiranja kamata. Problematiku strukture javnog duga nužno je promatrati u okvirima stabilizacijske politike svake pojedine države.42

2.2.6.2. Ciljevi upravljanja javnim dugom

Ciljevi politike upravljanja javnim dugom se naravno razlikuju i svaka zemlja ih

prilagođava vlastitoj aktualnoj političko-gospodarskoj situaciji. Osnovni cilj upravljanja

javnim dugom u velikom broju zemalja je podmirenje potreba države za financijskim sredstvima uz preuzimanje razumne razine rizika. Ispred tog cilja ponekad se postavlja

minimiziranje troškova upravljanja dugom. Visoko rangirani cilj je i aktivna potpora makroekonomskoj politici zemlje.

UNITAR43

kao ciljeve upravljanja javnim dugom navodi zadovoljenje financijskih potreba

zemlje, minimiziranje troškova zaduživanja, održavanje rizika zaduživanja na prihvatljivoj razini te potporu razvoju domaćeg tržišta kapitala. Glavni cilj upravljanja javnim dugom je

osigurati da se državne (vladine) potrebe za financiranjem i njezine obaveze plaćanja sastaju uz najniži mogući trošak, pokriven srednjoročno i dugoročno, a u skladu s razboritim stupnjem rizika.

44

Pri ispunjavanju ciljeva upravljanja javnim dugom potrebno je posvetiti pažnju optimalnoj kombinaciji visine i ročne strukture javnog duga.

2.2.6.3. Pravni okvir za upravljanje javnim dugom

Jasan pravni okvir je neophodan za stvaranje odgovarajućih uvjeta za zaduživanje javnog

sektora.45

Zakonska osnova mora biti podržana propisima i procedurama iz kojih su

_________________

42 Jurković P., op. cit., p. 137. 43 Institut za osposobljavanje i istraživanje pri UN-u, UNITAR (United Nations Institute for Training und

Research), utemeljen je u ožujku 1965. Danas sa sjedištem u Ženevi, ovo autonomno tijelo u okviru UN-a

djeluje sa svrhom unapređenja učinkovitosti same organizacije kroz odgovarajuće programe usavršavanja i istraživanja. Program Instituta za istraživanja izvorno je koncentriran na tri glavna područja: UN institucionalna pitanja, mir i pitanja sigurnosti te ekonomska i društvena pitanja.

43 UNITAR, Institutional Framework for Public Sektor Borrowing, Document No.17,Geneva, October 2002.,

http://www2.unitar.org/dfm/Resource_Center/Document_Series/Document17/Document17_Rev1.pdf

(28.12.2011.)

44 UNITAR, op. cit.

30

eksplicitno jasne uloge različitih agencija uključenih u operacije javnim dugom, u svim fazama ciklusa zaduživanja za svaku kategoriju dužnika.

Nije moguće definirati pravni okvir (zakone, pravilnike, upute, odredbe, smjernice i sl.) koji bi bio sveobuhvatan za sve zemlje i u svim uvjetima. Svaka zemlja odabire vlastiti

način uspostave pravnog okvira za upravljanje javnim dugom vodeći računa o pravnoj, političkoj i administrativnoj tradiciji zemlje. Ono što im je svima zajedničko, regulacija je državnih ovlasti za zaduživanje i izdavanje jamstava kao i definiranje procedura koje

država mora poštovati pri ulasku u financijske transakcije.

2.2.6.4. Institucionalni okvir za upravljanje javnim dugom

Institucionalni okvir za upravljanje javnim dugom mora predvidjeti jasnu podjelu uloga i

odgovornosti svih tijela uključenih u postupak upravljanja javnim dugom, mora biti podložan sustavu provjere i nadzora provođenja ovlasti, te se odlikovati jasnim linijama odgovornosti.

Glavna tijela uključena u proces upravljanja javnim dugom su: vlada/ministarstvo

financija, parlament, državni ured za reviziju i središnja banka.46

§ Obzirom da je proračunski deficit primarni razlog državnog zaduživanja, pravna odgovornost za javni dug pada na ministarstvo financija (povezuje fiskalnu

politiku, izvršenje proračuna i izvore proračunskog financiranja) kao glavno fiskalno tijelo države. Vlada, odnosno ministarstvo financija temeljem dugoročnih ciljeva oblikuje strategiju upravljanja javnim dugom, vodeći pritom računa o odnosu očekivanih troškova i rizika te uspostavljanju sustava izvješćivanja i ocjene ostvarenog.

§ Dužnost parlamenta je utvrditi dugoročne ciljeve upravljanja javnim dugom. Uloga parlamenta u upravljanju javnim dugom, odnosno raspon ovlasti parlamenta

znatno se razlikuje među zemljama, a kreće se od davanja suglasnosti za svako

pojedino zaduženje do prijenosa svih ovlasti za zaduživanje na vladu/ministarstvo, bez obaveze izvješćivanja.

§ Državni ured za reviziju nastupa u ime poreznih obveznika, kao neovisno i

stručno nadzorno tijelo. Revizija upravljanja javnim dugom treba obuhvatiti ocjenu

sustava nadzora ( organizacijski i računalski ), rizika poslovanja, nadzornih

_________________

46 Andabaka A.: „Institucionalno ustrojstvo upravljanja javnim dugom“; Zbornik Ekonomskog fakulteta u

Zagrebu, Vol.6 No.1 Prosinac 2008.; p. 147-153; dostupno na http://hrcak.srce.hr/30951 (29.12.2011.)

31

djelatnosti, protoka informacija i komunikacija te ocjenu praćenja unutarnjih postupaka nadzora koje provode interni revizori.

§ Uloga središnje banke u upravljanju javnim dugom različita je u pojedinim zemljama te je u velikoj mjeri ovisna o odabranom modelu upravljanja javnim

dugom pojedine zemlje.

Potkraj osamdesetih godina prošlog stoljeća brojne zemlje počinju formirati urede za

upravljanje javnim dugom (engl. Public Debt Management Office, PDMO) kao

institucionalno rješenje za pitanja upravljanja javnim dugom.47 Ured za upravljanje dugom

moguće je, kao poseban odjel, smjestiti unutar ministarstva financija ili u okviru središnje banke. Pojedine zemlje su međutim, zaključile da se veći stupanj operativne neovisnosti i profesionalnosti postiže formiranjem izdvojenog, samostalnog ureda za upravljanje javnim dugom. Neovisno o načinu formiranja, uredu je nužno osigurati potreban stupanj neovisnosti o političkoj sferi upravljanja.

U zemljama s razvijenim sustavom upravljanja javnim dugom, unutar ureda za upravljanje

javnim dugom uspostavljaju se tri operativna ureda:48

Front Office koji je odgovoran za

prikupljanje potrebnih financijskih sredstava te koji na temelju odobrenog plana zaduženja donosi ključne odluke o zaduživanju na domaćim i inozemnim tržištima, zatim Middle

Office koji izrađuje analizu portfelja, razvija strategije upravljanja rizicima i scenarije

zaduživanja te uspoređuje indikatore zaduženosti s prihvaćenim referentnim vrijednostima te Back Office odgovoran za podmirenje transakcija te registriranje i otplatu duga.

2.2.6.5. Transparentnost politike upravljanja javnim dugom

Razvijene zemlje pridaju veliku pozornost osiguranju transparentnosti politike upravljanja

javnim dugom. Ciljevi upravljanja dugom trebali bi biti jasni i dostupni javnosti, a sve

metode kojima se mjere rizik i troškovi trebale bi biti detaljno objašnjene.

Također, javnosti treba osigurati informacije o prošlim, sadašnjim i projiciranim proračunskim aktivnostima, uključujući financiranje proračuna i konsolidirani financijski položaj države. Vlada treba redovito objavljivati podatke o zalihama, sastavu duga i financijske imovine, uključujući podatke o strukturi valute i kamatnih stopa.49

_________________

47 Iznimku predstavlja Swedish National Debt Office (SNDO), prva agencija za javni dug osnovana 1789. godine u Švedskoj kao jedinstvena struktura koja je svoj oblik zadržala gotovo dvije stotine godina. 48 Andabaka A., op. cit., p. 148-150. 49 UNITAR, op. cit.

32

Transparentnost i jasna pravila upravljanja javnim dugom pomažu u rješavanju mogućih konflikata interesnih politika, smanjuju nesigurnost investitora, smanjuju transakcijske

troškove, te u konačnici, pomažu u smanjenju troškova servisiranja duga. Sve aktivnosti vezane uz upravljanje javnim dugom, trebale bi biti podložne godišnjoj, vanjskoj reviziji.

Provođenje revizije osigurava da se javni dug ugovara u skladu sa važećim zakonima, propisima i procedurama te omogućava izvještavanje o javnom dugu drugih državnih tijela, šire javnosti i međunarodnih agencija.

2.2.6.6. Problematika državnih jamstava

Osim zaduživanjem, odnosno uzimanjem zajmova od banaka i drugih financijskih

institucija ili izdavanjem vrijednosnih papira, država obaveze preuzima i na načine koji se teško ili nikako ne mogu evidentirati u statistici javnog duga. Ipak, takve obaveze država ponekad mora izvršiti u novcu i tada se one pretvaraju u javni dug. Primjer takvih obaveza

su jamstva, financijska ili činidbena, koje država daje poduzećima za njihove obaveze. Iznos državnih jamstava u pojedinim zemljama je razmjerno visok te je povezan s velikim rizikom od pretvaranja u javni dug. Stoga se, kako bi se dobio potpuniji uvid u državne obaveze, iznos izdanih jamstava često pribraja visini javnog duga neke zemlje.

Kriteriji koje mora zadovoljiti tražitelj jamstva moraju biti jasni i dostupni javnosti a mogućnosti političkih odluka svedene na minimum. Pri utvrđivanju kriterija, dobar bonitet tražitelja jamstva mora biti na prvom mjestu jer državno jamstvo ne smije biti instrument sanacijske politike, već politike poticanja investicija, izvoza i sl. Korist državnog jamstva očituje se u smanjenju troškova financiranja gospodarskim subjektima koji imaju sposobnost vraćanja duga. Oni subjekti koji tu sposobnost nemaju, niti danas niti u perspektivi, glavni su izvor opasnosti za pretvaranje jamstva u izvorni javni dug.

2.2.6.7. Koordinacija upravljanja javnim dugom i monetarne politike

Tradicionalno, upravljanje javnim dugom nije se smatralo zasebnom makroekonomskom

politikom, već je bilo podređeno fiskalnoj i monetarnoj politici. Osamdesetih godina

započinje trend odvajanja politike upravljanja javnim dugom od monetarne i fiskalne

politike, te ona u razvijenim zemljama postaje samostalna makroekonomska politika s

vlastitim ciljevima i političkim instrumentima. Jedan od glavnih razloga pristupanju decentralizaciji upravljanja dugom je povećanje vjerodostojnosti i učinkovitosti u provedbi te politike.

U većini zemalja osnovni cilj monetarne politike je očuvanje stabilnosti cijena kao

preduvjeta za ostvarivanje privrednog rasta, visokog stupnja zaposlenosti i poboljšanja

33

životnog standarda.50

Povezanost upravljanja javnim dugom i monetarne politike

nedvojbena je. Dobra koordinacija ta dva segmenta vrlo je značajna za opću makroekonomsku stabilnost zemlje. Osnovni preduvjeti za dobru koordinaciju politike

upravljanja javnim dugom i monetarne politike su:51

§ Razvijenost tržišta državnih vrijednosnica. Razvijeno tržište državnih vrijednosnica osigurava veću transparentnost i predvidivost politike upravljanja javnim dugom, čime se olakšava i provođenje monetarne politike.

§ Neovisnost središnje banke. Za ostvarivanje ciljeva monetarne politike iznimno je

važna neovisnost središnje banke o ministarstvu financija ili o posebnoj instituciji za upravljanje javnim dugom. Međutim, središnja banka može obavljati neke funkcije vezane uz upravljanje javnim dugom (npr. savjetodavnu funkciju, funkciju

agenta pri emisiji državnih vrijednosnica, funkciju fiskalnog agenta pri čemu središnja banka izvršava plaćanja i naplate u ime države) jer tako ostvaruje i bolju koordinaciju s politikom upravljanja javnim dugom te osigurava i ostvarenje svojih

ciljeva. Najvažnije je da pritom ni na koji način ne smije financirati državu, te da država ne radi nikakve pritiske u smislu vođenja monetarne politike (visina kamata, tečaj).

§ Transparentnost upravljanja javnim dugom. Transparentnost i jasna pravila

vođenja operacija središnje banke i ministarstva financija bitno pomažu u rješavanju konflikata između politike upravljanja javnim dugom i monetarne politike, smanjuju nesigurnost investitora, smanjuju njihove transakcijske troškove, te u konačnici pomažu državi da smanji troškove servisiranja duga.

Ostvarenje ovih preduvjeta još uvijek ne znači da nisu mogući konflikti i nepovoljan uzajamni utjecaj u vođenju monetarne politike i upravljanju javnim dugom. Monetarna

politika može djelovati na upravljanje javnim dugom na način da loše vođenje politike tečaja i kamatnih stopa dovede do situacije da investitori u budućnosti očekuju višu inflaciju ili pak devalvaciju valute. U takvim okolnostima ulagači će preferirati dug kraćeg roka dospijeća, promjenjive kamatne stope, te dug indeksiran u stranoj valuti. Uspješno vođena monetarna politika smanjit će inflacijska očekivanja i buduću neizvjesnost, povoljno djelovati na strukturu duga, stimulirati stabilnost cijena i gospodarski rast. S

druge strane, loše upravljana struktura duga s velikim udjelima kratkoročnog duga

_________________

50 Istovjetan cilj naveden je i Ugovorom iz Maastrichta, Poglavlje 2, Članak 105. 51 Raspudić Golomerić Z.: Koordinacija upravljanja javnim dugom i vođenja monetarne politike u Hrvatskoj,

Financijska teorija i praksa 31(2) p.151-179 (2007), http://ijf.hr/javni_dug/full/raspudic.pdf (28.12.2011.)

34

varijabilne kamatne stope ili duga u stranoj valuti može dovesti do devalvacije domaće valute te do pojave dužničke krize.52

Upotrijebljen na pravi način, javni dug može dati pozitivan poticaj rastu domaće štednje i

stvaranju investicijske kulture te doprinijeti razvoju tržišta kapitala, što i središnjoj banci otvara vrata za korištenje potrebnih mehanizama u provođenju monetarne politike. Osim što javni dug utječe na monetarnu politiku, treba naglasiti i obrnuto. Samo ako su ispunjene odgovarajuće monetarne pretpostavke, moguće je zaduživanjem javnog sektora ostvariti stabilizacijsku funkciju, što prije svega podrazumijeva odgovarajuću komunikaciju i suradnju između ministarstva financija i središnje banke.

2.2.6.8. Koordinacija upravljanja javnim dugom i fiskalne politike

Pod fiskalnom politikom ponajprije se podrazumijeva upravljanje proračunskim prihodima i rashodima. Fiskalna politika usmjerena je na korištenje instrumenata javnih prihoda i rashoda te svojim djelovanjem može stimulirati ili destimulirati gospodarski rast. Glavni

fiskalni instrument u svakoj državi je državni proračun. U pogledu poticanja rasta, upravo se doprinos fiskalne politike ogleda, kako u djelotvornijem usmjeravanju proračunskih sredstava u razvojno važna područja, tako i u smanjenju fiskalnog deficita i prisutnosti

države u gospodarstvu. Glavne funkcije fiskalne politike su:53

alokacija - kojom se

posredstvom državnog proračuna iz ukupno raspoložive mase sredstava izdvajaju sredstva

za financiranje javnih potreba, distribucija – odnosi se na nastojanje ravnomjernije

raspodjele društvenog dohotka i bogatstva i stabilizacija – provodi se u cilju održavanja visoke stope zaposlenosti, stabilnosti cijena, odgovarajuće stope privrednog rasta i sl.

U skladu sa svojim funkcijama, fiskalna politika teži uspostavljanju pune zaposlenosti, stabilnosti cijena, poboljšanju bilance plaćanja, poticanju proizvodnje i privrednog rasta, preraspodjeli dohotka i bogatstva te ostvarenju eksterne ranoteže.

Značaj fiskalne politike proizlazi iz činjenice da je cilj svake države postići gospodarski rast uz istodobno visoku zaposlenost i nisku inflaciju, a ti su ciljevi u potpunosti ostvarivi

samo uz kombinaciju instrumenata fiskalne politike. Razlikuju se dva temeljna učinka fiskalne politike:

54 (1) ekspanzivni – povećanje javne potrošnje i smanjenje poreza i

__________________

52 Togo E.: Coordinating Public Debt Management with Fiscal and Monetary Policies: An Analytical

Framework; The World Bank, September 2007, p. 28.

http://treasury.worldbank.org/bdm/pdf/3_CoordinatingPDMwithFiscalandMonetaryPolicies_Togo.pdf

(03.01.2012.)

53 Čavrak V. (et al.), op. cit, . p. 108. 54 Ibd., p.109.

35

(2) restriktivni – smanjenje javne potrošnje i povećanje poreza. Ekspanzivnu fiskalnu politiku država najčešće koristi kada misli da gospodarstvo ne raste dovoljno brzo ili kada je nezaposlenost previsoka. Restriktivna fiskalna politika koristi se kad je prisutna

visoka inflacija jer u gospodarstvu smanjuje količinu raspoloživog novca za nove kupovina, te tako smanjujući potrošnju istovremeno vrši pritisak na cijene. Prije svega je usmjerena na smanjenje prihoda i rashoda javnog sektora.

Loše vođena fiskalna politika može djelovati na učinkovitost upravljanja javnim dugom stoga što određuje razinu primarnih suficita/deficita i iznos duga koji se treba izdati. Ako su te razine prekomjerne investitori će zahtijevati veću premiju rizika te mogu ograničiti aktivnosti upravljanja dugom kao što su izdavanje željenih dužničkih instrumenata uz razumne troškove i postizanje željenog sastava strukture duga. S druge strane, loše upravljanje dugom može prisiliti fiskalne vlasti da promijene svoj dotadašnji tijek politike time što loša struktura duga može povećati troškove servisiranja duga i prisiliti vladu na smanjenje planiranih rashoda kako bi bila u stanju zadovoljiti svoje dužničke obaveze.55

__________________

55 Togo E., op. cit., p. 27.

36

3. KOMPARATIVNA ANALIZA JAVNOG DUGA

HRVATSKE I ZEMALJA EUROPSKE UNIJE

Prije same usporedbe zaduženosti Hrvatske te zemalja Europske unije ukratko će se izložit povijesni put nastanka Europske unije te odrediti status Hrvatske u aktualnim europskim

kretanjima. Ukazat će se i na buduće zahtjeve koji će biti postavljeni pred Hrvatsku kao punopravnu članicu Unije. Navedeno je izloženo kroz tematske jedinice: 1) osvrt na Europsku uniju, 2) usporedba javnog duga Hrvatske i zemalja Europske unije te 3)

ekonomski učinci pristupanja Hrvatske Europskoj uniji.

3.1. OSVRT NA EUROPSKU UNIJU56

Europska unija (engl. European Union, EU) jedinstvena je međuvladina i nadnacionalna zajednica europskih država kroz koju članice ostvaruju zajedničke ciljeve kao što su uravnotežen gospodarski i društveni razvoj, te zaštita prava i interesa građana. Europska unija nastala je kao rezultat procesa suradnje i integracije koji je započeo 1951. godine potpisivanjem Pariškog ugovora. Pariškim ugovorom (stupa na snagu 1952. godine)

osniva se Europska zajednica za ugljen i čelik (engl. European Coal and Steel

Community, ECSC) a čini ju šest država: Belgija, Francuska, Njemačka, Italija, Nizozemska i Luksemburg. Nekoliko godina kasnije suradnja se širi i na druga područja te se 1957. godine potpisuje Rimski ugovor (ugovor na snagu stupa 1958.) o osnivanju

Europske ekonomske zajednice (engl. European Economic Community, EEC) i

Europske zajednice za atomsku energiju (engl. European Atomic Energy Community,

Euratom). 1967. godine na snagu stupa Sporazum o udruživanju (engl. Merger Treaty)

potpisan godinu ranije kojim se tri dosadašnje zajednice povezuju pod okriljem jedne, te se počinje koristiti naziv Europska zajednica (engl. European Community, EC). Godinu

dana kasnije uspostavlja se i carinska unija među državama potpisnicama čime se postavljaju temelji zajedničkog tržišta koje bi osiguralo slobodno kretanje ljudi, roba, usluga i kapitala. Narednih godina Europskoj zajednici i carinskoj uniji pridružuju se i

nove članice.

Europska unija formalno je uspostavljena 1. studenog 1993. godine, stupanjem na snagu

Ugovora o Europskoj uniji (engl.The Treaty on European Union), potpisanog 07. veljače 1992. a poznatijeg kao Ugovor iz Maastrichta (engl.The Maastricht Treaty). Ugovorom o

Europskoj Uniji, nadležnost Unije dijeli se na tri područja, tzv. tri stupa: Europska

__________________

56 Podaci preuzeti sa web stranica:

Enter Europe, http://www.entereurope.hr , European Union, http://www.europeanunion.promotion.org.pl,

Ministarstvo vanjskih i europskih poslova http://www.mvep.hr/ei/ , Hrvatska narodna banka http://hnb.hr

(04.01.2012.)

37

zajednica, Zajednička vanjska i sigurnosna politika te Suradnja u području pravosuđa i unutarnjih poslova. Ovim Ugovorom postavljeni su ciljevi ekonomske i monetarne unije,

jedinstvene valute, zajedničke vanjske i sigurnosne politike, zajedničke obrambene politike i obrane, uvođenja državljanstva Unije te uske suradnje u pravosuđu i unutarnjim poslovima.

Novu etapu u razvoju europske integracije obilježio je Lisabonski ugovor (engl. Lisabon

Treaty), potpisan 13. prosinca 2007.godine. Stupanjem na snagu Ugovora, 1. prosinca

2009., podjela na tri stupa je ukinuta a uvedena je jedinstvena institucionalna struktura

čime se uvode različiti stupnjevi ovlasti Europske unije. Po prvi puta Unija dobiva pravnu osobnost, čime dobiva mogućnost sklapanja međunarodnih ugovora i članstva u

međunarodnim organizacijama. Lisabonski ugovor doprinijet će razvoju demokracije, efikasnosti i transparentnosti Unije. Ugovor će, također, olakšati proces donošenja odluka i stvoriti veću ravnotežu između institucija Unije.

Europska unija danas broji 27 država članica. To su: Njemačka, Francuska, Italija, Belgija, Nizozemska, Luksemburg, Velika Britanija, Danska, Irska, Grčka, Španjolska, Portugal, Austrija, Finska, Švedska, Cipar, Češka Republika, Estonija, Latvija, Litva, Mađarska, Poljska, Slovačka, Slovenija, Malta, Rumunjska i Bugarska. Prostire se na 4.325.675 km2

,

a broji oko 502 milijuna stanovnika. Od 27 država članica, njih 17 kao svoju službenu valutu prihvatilo je Euro te čine Eurozonu (engl. Eurozone) čiji je službeni naziv Eursko

područje (engl. Euro Area).

Potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, 29. listopada 2001. godine

Hrvatska prvi put stupa u ugovorne odnose s Europskom unijom. Nedugo nakon što je 20. travnja 2004. godine od Europske komisije dobila pozitivno mišljenje o zahtjevu za punopravno članstvo u Europskoj uniji, Hrvatska dobiva status zemlje kandidata za članstvo. Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju stupa na snagu 1. veljače 2005. godine, nakon čega 3. listopada iste godine Europska unija i Hrvatska službeno otvaraju pregovore o pristupanju. Pregovori su završeni 30. lipnja 2011. godine zatvaranjem posljednja četiri otvorena poglavlja. Hrvatska 9. prosinca 2011. godine u Bruxellesu potpisuje Ugovor o

pristupanju Europskoj uniji, čijom će 28. članicom postati za godinu i pol, odnosno,

nakon ratifikacije ugovora u Hrvatskoj i zemljama članicama.

38

3.2. USPOREDBA JAVNOG DUGA HRVATSKE

I ZEMALJA EUROPSKE UNIJE

Kako bi se dobio pravilniji uvid u zaduženost pojedinih europskih zemalja, pa tako i Hrvatske, a nakon čega je moguća cjelovita usporedba odabranih parametara zaduženosti usporednih zemalja, potrebno je ukazati na posebnosti nastanka javnog duga i upravljanja

dugom europskih država koje su prošle proces tranzicije. Stoga će se u nastavku obraditi:

1) specifičnost zaduženosti tranzicijskih zemalja, te na posljetku 2) analiza zaduženosti.

3.2.1. Specifičnost zaduženosti tranzicijskih zemalja

Pristupanje Europskoj uniji bilo je od samog početka tranzicije u istočnoj Europi jedan od najvažnijih političkih ciljeva novoizabranih vlada. Tranzicijski proces zemalja istočne Europe obilježen je naslijeđem socijalističkog sustava. Njegova je posebnost istovremeno mijenjanje na svim razinama socijalističkog društvenog poretka pri prijelazu u demokratsko-tržišno-gospodarski sustav. Na tranzicijski proces utječu čimbenici specifični za svaku pojedinu zemlju a koji se izravno odražavaju i na uspjeh i brzinu pristupanja EU. Isto tako, pristupanje Uniji može utjecati na dalje prilagođavanje na političkoj i gospodarskoj razini.

Iako je tranzicija neizbježan proces koji je preduvjet za današnju sve veću integraciju europskih zemalja, ipak se ne mogu zanemariti ni negativne ekonomske, socijalne i

političke posljedice tranzicije.57 U kontekstu ovog rada ovdje se prvenstveno misli na

materijalna i nematerijalna opterećenja gospodarskih subjekata nastala kroz troškove pretvorbe. Pad BDP-a, porast javnog duga ili porast nezaposlenosti učinci su koji se mogu direktno mjeriti i na koje se nadovezuje pad društvenog blagostanja. Prilikom razmatranja

negativnih posljedica tranzicije potrebno je, međutim, razlikovati „stare terete“ socijalističkih sustava od posljedica sadašnjih tranzicijskih nastojanja zemalja istočne Europe koji su djelom i rezultat integracijskih procesa tih zemalja u EU. Uspješnije

tranzicijske države već su provele dalekosežne promjene na institucionalnoj razini i ekonomski su povezane s tržištima Unije stoga u njima sve daljnje potrebne prilagodbe mogu biti provedene znatno brže i s manjim troškovima nego kod država koje su oklijevale i zaostajale pri provedbi strukturnih reformi kao što je to slučaj sa Hrvatskom.

Zaduživanje je uvelike obilježilo proces tranzicije europskih država. Povećanje zaduženosti zemalja u tranziciji javlja se, međutim, kao očekivana posljedica njihovog

__________________

57 Opširnije o ekonomskim ali i političkim i socijalnim učincima tranzicije europskih zemalja cfr. Konig M.,

Kušić S.: Zemlje istočne Europe na putu u Europsku uniju – od tranzicije do integracije , Ekonomski

pregled, Vol. 55, No 1-2, 2004., p. 132-155. dostupno na http://hrcak.srce.hr/file/22597 (04.01.2012.)

39

privrednog razvoja. Kako bi što prije oživjele svoju privredu tranzicijske zemlje provode

aktivnu razvojnu politiku koju obilježava neravnoteža domaće agregatne ponude i potražnje (odnosno, brži rast domaće potrošnje od proizvodnje) što rezultira porastom zaduženja u inozemstvu. Porast zaduženosti u inozemstvu i ovisnost o inozemnoj akumulaciji u financiranju investicija zajednička je osobina gotovo svih zemalja u tranziciji. Naime, zbog niske kapitalne opremljenosti u tim je zemljama niska i

produktivnost rada a zbog rasta osobne i investicijske potrošnje raste sklonost uvozu. Također, u procesu privrednog razvoja, prioritet vrlo često imaju investicije u infrastrukturu koje su kapitalno intenzivne i zbog toga izrazito uvozno ovisne. S druge

strane, takve investicije nemaju direktan učinak na povećanje izvoza a indirektni učinci očituju se tek nakon određenog, obično dužeg, vremena. Dodatni ciljevi upravljanja javnim

dugom u tranziciji nastaju zbog potrebe poticanja razvoja financijskih tržišta. Kako bi se što prije razvilo tržište kapitala, potrebno je izdavati državne vrijednosne papire i u zemlji,

bez obzira na kamatnu stopu koja je viša nego u inozemstvu.58 Sve navedeno direktno

utječe na povećanje mase javnog duga što, ovisno o raznim internim čimbenicima, utječe na gospodarske mogućnosti tranzicijskih zemalja u budućnosti. Integracija tranzicijskih

zemalja u Europsku uniju može se smatrati daljnjim korakom tranzicijskog procesa.

3.2.2. Analiza zaduženosti

Upravljanje javnim dugom u većini zemalja Europske unije snažno se razvijalo u posljednjem desetljeću. Zemlje koje su uvele euro, zbog odsustva tečajnog rizika postale su izravni konkurenti na tržištu javnog duga. Istodobno, tehnološki je razvoj omogućio brzo i lako trgovanje instrumentima državnog duga. Sve je to utjecalo na promjene u strukturi javnog duga, načinu izdavanja vrijednosnih papira i trgovanja dugom, organizaciji

upravljanja javnim dugom te na ciljeve upravljanja javnim dugom. Tijekom globalne

financijske i ekonomske krize razina javnog duga u Europskoj uniji naglo je porasla, te se

upravljanje javnim dugom provodilo u potpuno izmijenjenim okolnostima.

U nastavku rada, zaduženost Hrvatske i zemalja Europske unije analizirana je temeljem kompilacije podataka dobivenih iz statističkih prikaza te mjesečnika, godišnjaka i ostalih publikacija Hrvatske narodne banke, Ministarstva financija Republike Hrvatske,

Statističkog ureda Europske unije te Svjetske banke.

____________________

58 Kersan-Škabić I., Mihovilović G.: Komparativna analiza zaduženosti Hrvatske i zemalja srednje i istočne

Europe, Ekonomska istraživanja, Vol. 19, No. 1, 2006., dostupno na: http://hrcak.srce.hr/file/22597

(04.01.2012.)

40

Tablica 1 pokazuje kretanje javnog duga Hrvatske i zemalja Europske kroz posljednjih

nekoliko godina. Globalna financijska kriza bez iznimke je zahvatila kako Hrvatsku, tako i

zemlje Unije i uzrokovala snažan porast zaduženosti tako da u gotovo svim navedenim

zemljama javni dug raste u promatranom razdoblju od 2007. do 2010. godine. Iznimka je

Estonija koja je nakon početnog šoka izuzetno brzo povratila ravnotežu nacionalnog gospodarstva te 2010. bilježi smanjenje javnog duga od 4,06% u odnosu na prethodnu godinu. Kriza se jače odrazila na zaduženost tranzicijskih zemalja (u tablici označene crvenom bojom), dok od ne tranzicijskih zemalja najveći rast javnog duga bilježi Irska. Stabilizaciju porasta zaduženosti pojedine zemlje bilježe već 2009. godine.

Tablica 1. Kretanje javnog duga Hrvatske i zemalja EU, 2007.- 2010. god. (u mil. EUR)

DRŽAVA 2007. promjena

% 2008.

promjena

% 2009.

promjena

% 2010.

Austrija 161.328,2 9,35% 176.420,2 4,91% 185.075,1 10,88% 205.211,6

Belgija 281.183,0 9,94% 309.128,0 5,54% 326.255,0 4,53% 341.019,0

Bugarska 5.259,6 -7,68% 4.855,7 5,30% 5.113,0 14,28% 5.843,1

Češka 38.331,6 7,26% 41.113,1 17,64% 48.364,4 16,97% 56.571,0

Danska 59.114,9 34,86% 79.720,5 16,68% 93.020,8 9,88% 102.212,1

Estonija 532,6 2077,99% 11.600,0 -91,45% 991,3 -4,06% 951,1

Finska 63.033,0 -0,03% 63.015,0 19,02% 74.998,0 16,29% 87.216,0

Francuska 1.208.778,0 8,80% 1.315.147,0 13,50% 1.492.747,0 6,59% 1.591.169,0

Hrvatska 14.143,2 -3,86% 13.597,6 17,01% 15.909,9 16,12% 18.474,9

Irska 47.566,0 68,47% 80.132,8 30,75% 104.769,8 41,33% 148.074,0

Italija 1.602.069,5 4,02% 1.666.406,7 5,85% 1.763.863,8 4,49% 1.843.014,7

Latvija 1.911,8 134,94% 4.491,6 50,72% 6.769,9 18,55% 8.025,9

Litva 4.836,1 4,05% 5.032,1 55,30% 7.814,8 33,84% 10.459,2

Luksemburg 2.513,1 114,67% 5.394,9 2,70% 5.540,7 38,27% 7.660,9

Mađarska 65.942,2 9,91% 72.479,6 4,20% 75.521,1 3,61% 78.249,4

Malta 3.379,2 7,32% 3.626,6 9,03% 3.954,0 7,37% 4.245,4

Nizozemska 258.774,0 34,12% 347.065,0 0,01% 347.102,0 6,57% 369.894,0

Njemačka 1.576.608,1 4,26% 1.643.804,7 7,11% 1.760.752,6 18,11% 2.079.628,6

Poljska 146.812,3 -1,47% 144.656,1 15,21% 166.664,2 17,26% 195.425,4

Portugal 103.701,9 8,34% 112.352,8 24,56% 139.944,5 14,67% 160.472,8

Rumunjska 14.527,5 17,48% 17.066,3 62,24% 27.687,8 33,90% 37.072,9

Slovačka 16.194,2 15,00% 18.623,6 19,91% 22.331,3 20,90% 26.998,4

Slovenija 8.085,3 3,75% 8.388,3 48,42% 12.449,9 10,07% 13.703,9

Španjolska 380.736,0 13,72% 432.978,0 29,64% 561.319,0 13,80% 638.767,4

Ujedinjeno

Kraljevstvo 843.218,1 -6,58% 787.701,8 35,87% 1.070.265,7 20,04% 1.284.709,8

Izvor: Eurostat, http://ec.europa.eu/eurostat , Ministarstvo financija RH, http://www.mfin.hr/ (11.04.2012.)

41

Dinamika oporavka europskih gospodarstava pod snažnim je utjecajem krize u eurozoni te nestabilnosti i nesigurnosti na ukupnom financijskom tržištu čemu osim zbivanja u eurozoni pridonosi i relativno spor oporavak Sjedinjenih Američkih Država. Oporavak europskog gospodarstva ima direktne učinke na Hrvatsku. Obzirom da Hrvatska ostvaruje

preko 60% svoje robne razmjene sa zemljama Europske unije, prognoze gospodarskih

kretanja u Europskoj uniji imaju značajan utjecaj na očekivanja o gospodarskim kretanjima

u Hrvatskoj. Uz robnu razmjenu, gospodarska kretanja u Europskoj uniji utječu na

hrvatsko gospodarstvo i preko turizma, obzirom da preko 80% dolazaka i noćenja stranih

turista čine turisti iz zemalja Europske unije.

Grafikon 1. Javni dug Hrvatske i zemalja EU (% BDP-a)

Izvor: Eurostat, http://ec.europa.eu/eurostat , Hrvatska narodna banka, http://www.hnb.hr/ (11.04.2012.)

Javni se dug obično izražava u omjeru prema BDP-u (Grafikon 1) a taj relevantan

pokazatelj često služi za usporedbu zaduženosti među državama. Ako se usporedi postotak javnog duga u BDP-u 2008. godine, početkom ekonomske krize, i 2010. godine primjetno

je da je taj pokazatelj dinamikom i opsegom slijedio istovjetni trend u mnogim državama Europske unije, odnosno da je ekonomska kriza rezultirala zamjetnim rastom duga u

gotovo svim promatranim zemljama. Iznimku predstavlja Švedska, a od tranzicijskih zemalja Bugarska. Od navedenih, najzaduženija zemlja u 2010. godini, prema

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

110%

120%

130%

140%

150%

160%

Hrv

atsk

a

Au

stri

ja

Bel

gij

a

Bu

gars

ka

Češ

ka

Dan

ska

Est

onij

a

Fin

ska

Fra

ncu

ska

Grč

ka

Irsk

a

Ital

ija

Lat

vij

a

Lit

va

Lu

kse

mbu

rg

Mađ

arsk

a

Mal

ta

Niz

oze

msk

a

Nje

mač

ka

Polj

ska

Port

ugal

Ru

mu

njs

ka

Slov

ačka

Slo

ven

ija

Špan

jols

ka

Šved

ska

U.K

ralj

evst

vo

2008 2010

42

promatranom pokazatelju, je Grčka (165,3%) a slijede ju Italija (120,1%), Irska (108,2%) i

Portugal (107,8%).

Značajan je podatak da su mnoge članice Unije probile limit koji su same zadale te im

javni dug premašuje granicu od 60% BDP-a određenu Ugovorom iz Maastrichta. Od

tranzicijskih zemalja jedino je Mađarska (80,6%) van zadanog okvira. Javni dug Hrvatske

(45,7%) u granicama je Maastritchskog sporazuma.

Grafikon 2. Javni dug Hrvatske i zemalja EU prema razinama vlasti, 2010. god.

Izvor: Eurostat, http://ec.europa.eu/eurostat , World Bank, http://worldbank.org , Ministarstvo financija RH,

http://www.mfin.hr/ (13.04.2012.)

Prema podacima Grafikona 2 najveća masa javnog duga odnosi se na središnju državu. Za

većinu promatranih zemalja to iznosi preko 80% pa čak i preko 90% iznosa ukupnog javnog duga. Jedinu iznimku predstavlja Estonija, kod koje zaduženost lokalnih jedinica predstavlja značajniju ulogu nego u ostalim zemljama. Dug lokalnih jedinica u ostalim

zemljama, po opsegu je na drugom mjestu. Fondovi pridonose masi javnog duga

minimalno, a ponegdje uopće nisu prisutni. Iznimke su u ovom slučaju Francuska i Litva. Nema značajnijih odstupanja u prosječnoj raspodjeli javnog duga prema navedenim razinama vlasti između tranzicijskih te ostalih zemalja Unije.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Izvanproračunski korisnici Lokalna država Središnja država

43

Iz Grafikona 3 vidljiv je odnos kratkoročnog te srednjoročnog i dugoročnog duga u

portfelju javnog duga pojedine zemlje. Istovjetna struktura ponavlja se u svim promatranim

zemljama, pa se između 71,5% (Portugal) i 98% (Estonija) javnog duga odnosi se na

dugoročni dug. Bugarska, Estonija i Slovenija bilježe postotak kratkoročnog javnog duga niži i od 5%. Iznimke ovih odnosa predstavljaju Portugal i Rumunjska, dvije zemlje u

kojima kratkoročni dug premašuje 20% ukupnog javnog duga. Tranzicijske zemlje ne

pokazuju značajnija odstupanja od ostalih članica a ni Hrvatska, u ovom segmentu, ne odstupa od trendova zemalja Unije.

Grafikon 3. Ročna struktura javnog duga Hrvatske i zemalja EU, 2010. god.

Izvor: Eurostat, http://ec.europa.eu/eurostat , Ministarstvo financija RH, http://www.mfin.hr/ (13.04.2012.)

Kada se promatra udio javnog duga pojedine zemlje denominiran u nacionalnoj valuti u

odnosu prema udjelu duga denominiranog u stranim valutama (Grafikon 4.) odmah je

zamjetna isključivost nacionalne valute u zemljama članicama eurozone. Javni dug denominiran u inozemnim valutama prevladava u tranzicijskim ekonomijama Bugarske,

Latvije, Litve i Rumunjske gdje doseže i preko 90% ukupnog javnog duga (Latvija). Istovjetan trend prisutan je i u Hrvatskoj.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Kratkoročni Srednjoročni i dugoročni

44

Grafikon 4. Valutna struktura javnog duga Hrvatske i zemalja EU, 2010. god.

Izvor: Eurostat, http://ec.europa.eu/eurostat , World Bank, http://worldbank.org , Ministarstvo financija RH,

http://www.mfin.hr/ (13.04.2012.)

3.3. FINANCIJSKI UČINCI PRISTUPANJA HRVATSKE EUROPSKOJ UNIJI

U trenutku kada će se ocjenjivati učinci pristupanja Hrvatske Europskoj uniji svakako će biti značajni novonastali pozitivni/negativni politički i pravni efekti, međutim na prvom mjestu će biti postignuti ekonomski učinci. Kroz propagandne aktivnosti usmjerene na informiranje hrvatske javnosti o Europskoj uniji i budućem mjestu Hrvatske u istoj čuju se brojne pozitivne strane tog procesa, međutim realno bi bilo sagledati punu sliku, posebno kada se radi o nacionalnim troškovima pristupanja Uniji.

Dosadašnja iskustva novih zemalja članica svjedoče o redovito povećanom fiskalnom pritisku kao rezultatu pristupanja Uniji. Iako ne postoji zajednička fiskalna politika na razini Europske unije, pristupanje će i u Hrvatskoj dovesti do značajnih promjena proračunskih prihoda i rashoda. Pristupanje donosi transfere iz proračuna Unije, rasti će i prihodi od trošarina ali donosi i gubitak carinskih prihoda i potrebu prilagodbe strukture

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Inozemne valute Domaća valuta

45

poreznih prihoda. Gubitak prihoda od carina je dvojak. Prvo, postoji izravni gubitak zbog

ključa prema kojem se 75% prihoda od carina automatski odlijeva u proračun Unije, a drugo, postoji neizravan gubitak zbog usklađivanja s carinskom tarifnom strukturom Unije. Dio PDV-a također će se posrednim ključem odlijevati u proračun Unije. Nastaju i znatni izdaci za prilagodbu u područjima kao što su zaštita okoliša i transport, te izdvajanja za proračun Unije, kao i promjena strukture rashoda zbog sufinanciranja transfera iz strukovnih fondova.

59

Može se, dakle, reći da će ulaskom u Europsku uniju, hrvatski državni proračun doživjeti nekoliko ozbiljnih šokova. Prvi će biti sufinanciranje i pred financiranje transfera iz proračuna Unije, a drugi, veći, odnosit će se na uplate u Uniju. Specifičnost Europske unije kao međunarodne organizacije je to da ima proračun koji se financira iz tzv. vlastitih prihoda. Po toj osnovi i Hrvatska će morati pridonositi proračunu Unije uplatama po već spomenutoj osnovi carina i PDV-a, ali i po osnovi BDP-a kao i uplatama za korekciju za

Veliku Britaniju.60

Uplate po osnovi BDP-a, svakako će biti najveći teret za državni proračun Hrvatske. Osim uplata u proračun Unije koje su neusporedivo najveće uplate koje će hrvatski proračun morati podnijeti, Hrvatska će od samog početka članstva morati uplaćivati i doprinose za institucije Unije, članarinu za Europsku središnju banku i članarinu za Europsku investicijsku banku.

__________________

59 Ott K.: Pridruživanje Hrvatske Europskoj Uniji – izazovi ekonomske i pravne prilagodbe, Institut za javne

financije i Zaklada Friedrich Ebert, Zagreb, 2003., str 57-60., http://hrcak.srce.hr/file/24721 (07.01.2012.)

60 Velika Britanija je nakon pristupanja Europskoj uniji postala najveći neto uplatitelj u proračun, ponajviše

zahvaljujući niskoj razini transfera iz Zajedničke poljoprivredne politike zbog svog relativno malog poljoprivrednog sektora. Kasnije se Velika Britanija izborila za pravo da joj se svake godine vrati dio

uplate u proračun u iznosu od 0,66% njezine neto pozicije. Gubitak tih prihoda u proračun Unije zajednički nadoknađuju ostale države članice.

46

4. JAVNI DUG U REPUBLICI HRVATSKOJ

Zakon o proračunu61 Republike Hrvatske razlikuje pojmove državni dug i javni dug.

Članak 3. ovog Zakona državni dug određuje kao dug središnjeg proračuna, pri čemu središnji proračun obuhvaća državni proračun i financijske planove izvanproračunskih korisnika državnog proračuna, dok je javni dug definiran kao dug općeg proračuna , pri

čemu opći proračun čini središnji proračun kao i proračuni jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te izvanproračunski korisnici jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

.

U nastavku rada javni dug Republike Hrvatske prezentira se kroz slijedeće tematske jedinice: 1) nastanak javnog duga Republike Hrvatske, 2) kretanje javnog duga Republike

Hrvatske, 3) struktura javnog duga Republike Hrvatske, 4) učinci dosadašnje politike zaduživanja Republike Hrvatske, 5) održivost javnog duga Republike Hrvatske te 6) mogući pravci izlaska iz krize hrvatskog gospodarstva.

4.1. NASTANAK JAVNOG DUGA REPUBLIKE HRVATSKE

Tranzicija je promjena koncepcije društvenog i ekonomskog razvoja društva. Takve promjene praćene su opsežnim institucionalnim promjenama. Tranzicija u Hrvatskoj obilježena je dubokom neusklađenošću formalnih i stvarnih institucija. Neplaćeni dugovi proračunskih korisnika i „umirovljenički dug“ primjeri su gdje sama država ne poštuje formalne institucije. Nadalje, prihvaćanje obaveza plaćanja tzv. stare devizne štednje, sanacija velikih banaka ili preuzimanje dijela inozemnog duga bivše države samo su neki od čimbenika koji su za posljedicu imali naglo skokovito povećanje obaveza države. Takva specifična potraživanja prema državi nije bilo moguće platiti isključivo tekućim prihodima proračuna, već su većim dijelom financirani zaduživanjem. Stoga su razlozi nastanka javnog duga u Hrvatskoj, kao i u drugim tranzicijskim zemljama, drugačiji od razvijenih

zemalja. Nekoliko je, uz tranziciju, uzroka sadašnjem stanju zaduženosti Republike Hrvatske. Osvrt na najznačajnije dan je u nastavku rada.

Naslijeđe bivšeg sustava62

Za razliku od zemalja koje su proces tranzicije započele neopterećene dugom prema

inozemstvu, kada se govori o javnom dugu Hrvatske, potrebno je krenuti od tzv.

„naslijeđenog duga“. Naime, nakon raspada bivše SFRJ ostalo je otvoreno pitanje povrata

__________________

61 Zakon o proračunu, Narodne novine br.87/08, dostupno na:

http://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/340390.html (28.11.2011.)

62 Babić M., op.cit., p.84-87.

47

inozemnih obaveze akumuliranih u bivšoj federaciji. Inozemni kreditori, zabrinuti za

povrat sredstava pozajmljenih bivšoj SFRJ, nisu bili voljni odobravati nove kreditne linije

slijednicama bivše federacije, prije no što se utvrde novi dužnici za ukupan inozemni dug

bivše države. Na prijedlog MMF-a, u ožujku 1995 . godine, Hrvatska sa zemljama

članicama Pariškog kluba potpisuje Usklađeni zapisnik o restrukturiranju duga. Prema

Zapisniku Hrvatska preuzima inozemni dug koji su zaključile ili za koji su jamčile pravne osobe s područja Republike Hrvatske (tzv. alocirani dug) i 28,49% duga koji je zaključila ili za koji je jamčila bivša SFRJ, a nije se mogao pripisati niti jednoj državi sljednici (tzv. nealocirani dug odnosno dug bivše federalne države i Narodne banke Jugoslavije). Nakon

tog bilateralnog sporazuma Hrvatska je reprogramirala ukupno 0,9 mlrd. USD inozemnih

obaveza koje će otplaćivati tijekom četrnaestogodišnjeg razdoblja s dvije godine počeka. U travnju 1996.godine Hrvatska sklapa sporazum s Međunarodnim koordinacijskim odborom banaka kreditora bivše SFRJ, članicama Londonskog kluba, o visini duga preuzetog

londonskom klubu u iznosu od 1,5 mlrd. USD. Sklapanjem sporazuma sa zemljama

članicama Pariškog i Londonskog kluba i bankama članicama Londonskog kluba, Hrvatska je normalizirala odnose sa svim svojim dotadašnjim inozemnim kreditorima, te su time stvorene osnove za njezino prvo pojavljivanje na međunarodnom tržištu kapitala.

Sanacija bankarskog sektora63

Skriveni javni dug, odnosno loši plasmani bivše Narodne banke Jugoslavije i problem stare devizne štednje izazvali su 1991. godine ozbiljnu prijetnju solventnosti hrvatskih poslovnih

banaka. Kako bi se spriječila panika među štedišama te zadržalo povjerenje u banke za vrijeme rata Republika Hrvatska donijela je odluku o priznanju ovih javnih dugova. Dug

nastao po osnovi stare devizne štednje krajem 1991. godine iznosio je 5,03 mlrd. DEM dok je problem loše aktive banaka riješen izdavanjem obveznica u iznosu od 1,55 mlrd. DEM. Ova sanacija predstavljala je tek sanaciju bilance banaka dok se funkcija cilja banaka nije

promijenila a velikim su bankama i dalje uz menadžere upravljali političari i veliki dužnici.

Nastavljeno loše poslovanje velikih banaka nametnulo je naknadno potrebu nove sanacije. Zakon o sanaciji i restrukturiranju banaka iz 1994. godine predviđa mjere za zadovoljavanje nužnih uvjeta oporavka banaka. Prema Zakonu sanacija uključuje (ponovno) uklanjanje loše aktive, dokapitalizaciju banaka ali predviđa i vlasničku transformaciju čime se iz upravljanja banaka isključuju značajni dužnici. Ciljevi sanacije

bili su rješavanje problema likvidnosti i solventnosti banaka kao i osposobljavanje banaka za uspješno poslovanje. Unutarnji javni dug Republike Hrvatske nastao u procesu sanacije banaka, 2000. godine je iznosio 8,22 mlrd. kn.

_________________

63 Božić M.: Javni dug Republike Hrvatske u tranziciji, Financijska teorija i praksa 4, 24(2000), p.637-655.,

http://zaklada-hanzekovic.ijf.hr/2000/bozic.htm (18.12.2011.)

48

Rat i ratna razaranja

U ratu za neovisnost Hrvatska je, uz nemjerljiva ljudska stradanja, pretrpjela velike izravne

štete izazvane ratom, odnosno okupacijom, kao i troškovima koji su posljedica rata a koji se procjenjuju na iznos od 236,4 mlrd. kuna, odnosno 37,1mlrd. USD.

64 Dugoročni

zajmovi uzeti kod Svjetske banke za potrebe financiranja obnove kuća i infrastrukture te razminiranja utjecali su na povećanje javnog duga države. Potrebno je napomenuti i da je jedna od posljedica rata i rano umirovljenje dijela mlađeg stanovništva što dodatno opterećuje mirovinski sustav te državne financije.

Socijalni transferi

Restrukturiranje realnog sektora za veliki broj poduzeća značilo je stečaj ili likvidaciju. Pad zaposlenosti u velikim poduzećima ne mora nužno značiti i dugotrajni pad formalne

zaposlenosti, međutim upravo se to dogodilo u Hrvatskoj. Situacija se pogoršala kada se problem nezaposlenosti počeo rješavati prijevremenim umirovljenjem stanovništva te uslijed povećanja broja invalidskih mirovina kao posljedice ratnih događanja.

Za sustav socijalnog osiguranja porast nezaposlenosti znači više korisnika a manje aktivnih osiguranika. Zbog povećanja broja korisnika a smanjenja broja aktivnih osiguranika tekući deficit mirovinskog osiguranja počeo se financirati transferima iz proračuna i zaduživanjem kod bankarskog sektora. Na taj je način mirovinski fond postao jedan od značajnijih generatora deficita državnog proračuna, a kako Hrvatska nije u mogućnosti samostalno financirati proračunske deficite već u tu svrhu pribjegava zaduživanju,

mirovinski fond s godinama sve više sudjeluje i u masi javnog duga.

Proces pretvorbe i privatizacije

Osnovna teza s kojom se u Hrvatskoj prišlo procesu pretvorbe i privatizacije je da je privatno vlasništvo efikasnije od državnog pa će, po samoj logici stvari, samim tim

procesom biti riješen problem niske efikasnosti hrvatskog gospodarstva. Tako postavljeno gledište učinilo je ciljeve koji su trebali biti najvažnijim uvjetima za provedbu pretvorbe ili privatizacije kao što su: ulaganje u modernizaciju proizvodnje, zadržavanje postojeće zaposlenosti i njeno povećanje, razvojne planove poduzeća i sl. tek nečim što je u drugom planu. Na taj način je cijeli proces pretvorbe i privatizacije postao sam sebi svrhom, a nitko nije provjeravao osobne sposobnosti i financijske mogućnosti kupaca poduzeća da kupnju

plate legalno stečenim sredstvima te da održe i u budućnosti razvijaju poduzeće.

Pretvorba i privatizacija bili su, bez daljnjeg, nužni procesi u Hrvatskoj, problem je međutim što je njihova provedba dovela do devastacije hrvatskog gospodarstva te

dugoročnih negativnih ekonomskih, razvojnih pa i moralnih posljedica. Godinama se već

_________________

64 Družić G.:Hrvatska obratnica – stanje i perspektive hrvatskog gospodarstva, Golden marketing –Tehnička knjiga, Zagreb, 2004., p. 150.

49

uvelike raspravlja o potrebi saniranja divlje i nezakonite pretvorbe i privatizacije, međutim država i dalje nevoljko pristupa razotkrivanju afera oko istih. Prema podacima Državnog ureda za reviziju pretvorba i privatizacija u Hrvatskoj rezultirala je smanjenjem ukupnog

društvenog kapitala za četiri milijarde njemačkih maraka (tadašnjih), gubitkom posla za 370.000 ljudi, značajnim smanjenjem kapitala poduzeća te odlaskom 22% poduzeća u stečaj. 65

Krajem devedesetih u hrvatskoj započinje proces privatizacije banaka njihovom prodajom vodećim regionalnim bankama srednje i zapadne Europe tako da je tijekom 1999. i 2000. godine bankarski sustav gotovo posve privatiziran čime je više od 90% aktive poslovnih banaka prešlo u ruke inozemnih ulagača.66

Globalna ekonomska kriza

Problemi na tržištu sekundarnih hipotekarnih kredita u SAD-u inicirali su financijsku krizu

svjetskih razmjera. Visok stupanj integriranosti financijskog sustava i liberalizacije

financijskih tokova potakli su brzo širenje krize na globalnoj razini te snažan udar na realna gospodarska kretanja. Kroz 2008. godinu gospodarski rast se usporio u cijelom

svijetu, a 2009. zabilježen je i pad gospodarske aktivnosti nakon više od dva desetljeća kontinuiranog rasta.

Val krize nije poštedio ni Hrvatsku. Tijekom gospodarske krize financiranje države bitno je otežano a nesklonost prema riziku kod potencijalnih investitora dovela je do snažnog porasta cijene zaduživanja. Stoga su se u Hrvatskoj, kao i mnogim drugim zemljama,

financijske potrebe države morale zadovoljavati u skladu s objektivnim mogućnostima, a ne prema unaprijed zadanom planu. Kroz desetljeće prije krize gospodarstvo hrvatske raslo je u prosjeku oko 4% godišnje, no pad inozemne potražnje, smanjena dostupnost kapitala

te rast potrošačkog pesimizma doveli su, 2009. godine, do pada gospodarske aktivnosti od oko 6%. Svjetska kriza pokazala je na kakvim nogama stoji gospodarstvo pojedine zemlje,

tako da npr. danas, četiri godine kasnije Njemačka bilježi najmanju stopu

_________________

65 Podaci Državnog ureda za reviziju dostupni na:

http://www.revizija.hr/hr/articles/view/55/revizije-pretvorbe-i-privatizacije/ (11.02.2012.)

66 Analiza inozemne zaduženosti Republike Hrvatske, Hrvatska narodna banka, Zagreb, travanj 2006., p.10.,

http://www.hnb.hr/publikac/ostale-publikacije/h-analiza-inozemne-zaduzenosti-rh.pdf (17.12.2011.)

67 Podaci dostupni u Strategiji upravljanja javnim dugom za razdoblje 2011-2013. Ministarstvo financija

Republike Hrvatske, Zagreb, veljača 2011. , dostupno na:

http://www.mfin.hr/hr/novosti/strategija-upravljanja-javnim-dugom-za-razdoblje-2011-2013-1-2-2011-02-

17-1 (18.11.2011.)

50

nezaposlenosti u posljednjih 20 godine, dok Hrvatske grca u dugovima i socijalnom

nezadovoljstvu, uz stopu materijalne deprivacije od 32,2%.69

4.2. KRETANJE JAVNOG DUGA REPUBLIKE HRVATSKE

Od svog osamostaljenja državni sektor Hrvatske morao se financirati zaduživanjem. Godišnje potrebe za zaduživanjem i kretanje razine ukupnog duga možemo pratiti od 1994. godine, od kada postoje usporedivi podaci o javnom dugu. Podaci se mogu pronaći u publikacijama Ministarstva financija i Hrvatske narodne banke.

Grafikon 5. Kretanje javnog duga Republike Hrvatske 2005.-2010. godine (u mil. kuna)

Izvor: Hrvatska narodna banka, http://hnb.hr (08.03.2012.)

_________________

69 Stopa materijalne deprivacije pokazatelj je koji procjenjuje standard kućanstva s obzirom na mogućnost da

podmiri neke osnovne potrebe. Prema podacima Državnog zavoda za statistiku, sukladno ovom

pokazatelju, trećina stanovnika Hrvatske ne može si priuštiti najmanje tri od devet stavki materijalnog oskudijevanja – jesti meso, piletinu i ribu, održati stan toplim, zamijeniti stari namještaj, kupiti novu odjeću, platiti tjedan dana godišnjeg odmora, pozvati prijatelje na večeru, jednom mjesečno počastiti prijatelje pićem u kafiću. http://www.dzs.hr (13.04.2012.)

0,0

10.000,0

20.000,0

30.000,0

40.000,0

50.000,0

60.000,0

70.000,0

80.000,0

90.000,0

100.000,0

110.000,0

120.000,0

130.000,0

140.000,0

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Unutarnji javni dug Inozemni javni dug Ukupni javni dug

51

Grafikon 5 prikazuje kretanje javnog duga Republike Hrvatske u razdoblju od 2005. do

2010. godine. Globalna financijska i ekonomska kriza počela je utjecati na Hrvatsku u posljednjem tromjesečju 2008. godine te, kao što je iz grafikona vidljivo, u to vrijeme počinje kontinuirano visoki rast javnog duga. Nakon izuzetno visokog rasta u prve dvije

godine globalne krize, 2010. se dinamika rasta javnog duga blago usporila, no on je još uvijek uspio doseći razinu od 138.003,2 milijuna kuna što je za 20.270,0 milijuna kuna više nego prethodne godine.

Kroz proteklih pet godina javni dug bilježi rast od 37%. Taj podatak ne bi bio toliko

zabrinjavajući da je javni dug utrošen na investicijsku potrošnju, odnosno na porast proizvodnje, izvoza i zaposlenosti. Međutim, u hrvatskom slučaju, porast zaduženosti označava upravo navedeno, samo povećanje tereta duga.

U promatranom razdoblju, domaća komponenta javnog duga bilježi izraženiji rast u odnosu na inozemnu komponentu, te 2010. godine doseže razinu od 89.249,1 milijuna kuna što je za 13.449,4 milijuna kuna više u odnosu na prethodnu godinu, odnosno za

23.505,8 milijuna kuna više nego 2008. godine. Do povećanje unutarnjeg javnog duga dolazi uslijed povećanja domaće zaduženosti, prvenstveno, središnje države te dijelom izvanproračunskih korisnika. Inozemna komponenta javnog duga raste sporijim tempom

uslijed smanjenja inozemnog duga svih razina državne vlasti.

Grafikon 6. Javni dug Republike Hrvatske (% BDP-a)

Izvor: Ministarstvo financija Republike Hrvatske, http://mfin.hr (11.03.2012.)

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

50%

55%

60%

65%

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Javni dug (% BDP-a) Potencijalni javni dug (% BDP-a)

52

Uzroci ovakvog kretanja su, s jedne strane, smanjena potreba za zaduživanjem svih sektora (osim države) u uvjetima gospodarskog pada ili stagnacije. S druge strane, teže su dostupni i skuplji strani izvori financiranja zbog čega su se gospodarski subjekti morali snažnije osloniti na domaće financijsko tržište.

U Hrvatskoj postoji trend stalnog porasta javnog duga. Iako i BDP bilježi konstantne stope rasta one, međutim, nisu dovoljne da bi se postigao kvalitetan razvoj gospodarstva. Udio

javnog duga u BDP-u samo dvije godine povećao se za 12%, te 2010. godine iznosi 41,2%.

Kako bi se postigla cjelovita slika opsega zaduženosti Hrvatske, javnom dugu države potrebno je pridružiti izdana državna jamstva (Grafikon 6) koja predstavljaju potencijalni

javni dug jer se država njima obavezala da će sama otplatiti dug odobren javnim tvrtkama te Hrvatskoj banci za obnovu i razvoj ne budu li ga same mogle vratiti. Ukupna izdana

domaća i inozemna jamstva Republike Hrvatske potkraj 2010. iznosila su 44.828,1

milijuna kuna a najveća su prijetnja među njima jamstva odobrena brodogradnji. Dug

HBOR-a u istom razdoblju iznosio je 14.522,3 milijuna kuna. Takav potencijalni javni

dug, uzevši u obzir recesijskim uvjete hrvatskog gospodarstva te nestabilnost svjetskih financijskih tržišta, predstavlja značajnu opasnost za stabilnost hrvatskih državnih financija. Ako bi sva izdana jamstva stigla na naplatu udio takvog potencijalnog javnog

duga u BDP-u 2010. godine bi dostigao bi 58,7% BDP-a čime bi gotovo bila dosegnuta granica od 60% udjela javnog duga u BDP-u zadana ugovorom iz Maastrichta.

Problem državnih jamstava tim je veći što su u proteklom razdoblju tranzicije jamstva korištena kao instrument selektivne ekonomske politike. Osnovna svrha izdavanja jamstava ne bi smjela biti spašavanje problematičnih poduzeća već smanjivanje troškova financiranja zdravih gospodarskih subjekata. Drugim riječima, državna jamstva trebaju prestati biti instrument sanacijske politike i postati instrument politike poticanja investicija,

izvoza i sl.

4.3. STRUKTURA JAVNOG DUGA REPUBLIKE HRVATSKE

Visina i struktura javnog duga važni su činitelji dinamike i strukture gospodarskog razvoja svake zemlje. Hrvatska, kao zemlja s velikim razvojnim potrebama a malom domaćom štednjom, stoji pred strateškim odlukama na području politike zaduživanja. Kako bi se bolje shvatila pozicija Hrvatske s obzirom na zaduženost, potrebno je promotriti strukturu javnog duga Republike Hrvatske.

Promatrano prema razinama vlasti (Grafikon 7), najveći dio javnog duga odnosi se na središnju državu koja se zadužila za 129.396 milijuna kuna, odnosno, 93,9% ukupnog

53

javnog duga Hrvatske. Udio lokalnih jedinica nizak je i iznosi 4,7%, dok se na udio duga

izvanproračunskih korisnika u ukupnoj masi javnog duga odnosi tek nešto više od 1%.

Grafikon 7. Struktura javnog duga Republike Hrvatske prema razinama vlasti, 2010. god.

Izvor: Ministarstvo financija Republike Hrvatske, http://mfin.hr (11.03.2012.)

Obilno zaduživanje države na inozemnim tržištima dovelo je do vrlo visokog valutnog

rizika povezanog s portfeljem javnog duga. Orijentacija zaduživanja na domaće tržište kapitala rezultirala je, kako je i vidljivo na Grafikonu 8, udjelom domaće valute u iznosu od 29,3% u ukupnom portfelju javnog duga. Sa 57,5% prevladava dug denominiran u

Grafikon 8. Valutna struktura javnog duga Republike Hrvatske, 2010. god.

Izvor: Ministarstvo financija Republike Hrvatske, http://mfin.hr (11.03.2012.)

93,9%

1,4%4,7%

Središnja država Lokalna država Izvanproračunski korisnici

13,2%

29,3%

57,5%

USD HRK EUR

54

eurima, najvećim dijelom uslijed izdavanja obveznica denominiranih u eurima, korištenja projektnih zajmova međunarodnih financijskih institucija te zaduživanja na domaćem tržištu putem sindiciranih kredita.69

U dolarima je denominirano 13,2% javnog duga,

uglavnom zbog izdavanja obveznica na američkom tržištu.

U situaciji neizvjesnih makroekonomskih kretanja na svjetskom tržištu poželjno je da što veći dio portfelja javnog duga čini dug vezan uz fiksnu kamatnu stopu. Grafikon 9

pokazuje kako je krajem 2010. godine udio duga s fiksnom kamatnom stopom u Hrvatskoj

iznosio 81,4%. To je ponajprije posljedica porasta zaduživanja putem izdavanja obveznica. Udio duga s promjenjivom kamatnom stopom iznosi 18,6% .

Grafikon 9. Struktura javnog duga Republike Hrvatske s obzirom na kamatnu stopu,

2010. god.

Izvor: Ministarstvo financija Republike Hrvatske, http://mfin.hr (14.03.2012.)

Hrvatska sve više shvaća značaj razvijenog domaćeg tržišta vrijednosnih papira. Rezultat sve intenzivnijeg oslanjanja na financiranje vrijednosnim papirima izdanim na domaćem tržištu kroz posljednje godine, a sve manje na financiranje zajmovima međunarodnih financijskih institucija i poslovnih banaka prikazan je na Grafikonu 10. Iz grafikona je

vidljivo da je, krajem 2010. godine javni dug financiran kroz zajmove iznosio 20,2% dok

__________________

69 Sindicirani kredit je posebna vrsta financijskog kredita u kojem sudjeluju dvije ili više banke, svaka sa

svojim udjelom u kreditu a od kojih je jedna banka agent. Banka agent zadužena je za koordinaciju međusobnih odnosa između korisnika kredita i svih banaka sudionica, što uključuje prikupljanje, plasiranje i povrat sredstava kreditorima. Na taj način je omogućena komunikacija korisnika samo s jednom bankom.

81,4%

18,6%

Fiksna kamatna stopa Promjenjiva kamatna stopa

55

se ostalo odnosi na utrživi dio javnog duga koji čine najvećim dijelom obveznice 61,7%, zatim trezorski zapisi 16,1% te ostali instrumenti.

Grafikon 10. Valutna struktura javnog duga Republike Hrvatske, 2010. god.

Izvor: Ministarstvo financija Republike Hrvatske, http://mfin.hr (14.03.2012.)

Za procjenu opasnosti od pojavljivanja problema međunarodne nelikvidnosti i teškoća u urednom financiranju dospjelih obaveza, važno je promotriti ročnu strukturu zaduženosti (Grafikon 9). Hrvatski javni dug najvećim dijelom je srednjoročan i dugoročan, što ukazuje da to da rizik financiranja duga ne bi trebao biti previsok. Ipak, kratkoročni dug ima svoju važnost u povezanosti s financiranjem države trezorskim zapisima.

Grafikon 11. Ročna struktura javnog duga Republike Hrvatske, 2010. god.

Izvor: Ministarstvo financija Republike Hrvatske, http://mfin.hr (14.03.2012.)

61,7%

20,2%

16,1%

2,0%2,0%2,0%

Obveznice Krediti Trezorski zapisi Ostalo

15%85%

Kratkoročni Srednjoročni i dugoročni

56

4.4. UČINCI DOSADAŠE POLITIKE JAVNOG DUGA REPUBLIKE HRVATSKE

U nastavku rada učinci dosadašnje politike javnog duga u Hrvatskoj promotrit će se kroz dva aspekta, ekonomski i socijalni, a prema slijedećim tematskim jedinicama: 1) ekonomski učinci zaduženosti i 2) socijalni učinci zaduženosti.

4.4.1. Ekonomski učinci zaduženosti

Osnovni zadatak ekonomske politike mora biti stvaranje makroekonomskog okruženja u kojem se isplati raditi i proizvoditi i u kojem se kapital (domaći i strani) koristi za povećanje proizvodnje i zaposlenosti. U kojoj mjeri je u tome uspješna hrvatska država ocijenit će se kroz razmatranje: 1) ekonomske politike u uvjetima zaduženosti, 2) teorijske neutemeljenosti dosadašnje ekonomske politike, 3) procesa pretvorbe i privatizacije i 4) kreditnog rejtinga.

4.4.1.1. Ekonomska politika u uvjetima zaduženosti

Pri razmatranju problematike javnog duga potrebno je priznati činjenicu da je javni dug posljedica a ne uzrok ekonomskih i financijskih procesa. Zaduženost ne igra ulogu uzroka krize. Uzrok su domaći gospodarski poremećaji, npr. loše vođena monetarna ili fiskalna politika ili međunarodni poremećaji koji se prenose na domaće gospodarstvo, npr. nagla promjena kamatnih stopa na međunarodnom tržištu, kriza bankarskog sektora i dr. Učinak poremećaja, bilo domaćih ili međunarodnih, biti će to jači što je gospodarstvo ranjivije. Prema tome, javni dug samo je čimbenik koji povećava već prisutnu ranjivost. Posljedice do sada vođene hrvatske gospodarske politike su: niski udjel privatnog sektora u društvenom proizvodu, visok proračunski deficit, nerazvijeno tržište vrijednosnica, zatvorenost za međunarodne financijske tokove, nerealni tečaj, visoko porezno opterećenje, ovisnost o državnim potporama, nekritično bujanje propisa, velik deficit vanjskotrgovinske bilance, nekonkurentnost hrvatske poljoprivrede ali i težak socio-

ekonomski aspekt. Sve to čini hrvatsko gospodarstvo izrazito podložnim za gospodarske

poremećaje bez obzira na njihovo porijeklo.

Javni dug ključni je destabilizator Hrvatskog gospodarstva i društva u cjelini. On se već godinama stabilno povećava, u stvari, može se reći da je dug u Hrvatskoj jedina stabilna

konstanta. Javni dug je ključno uporište modela gospodarske politike koja traje već gotovo

dva desetljeća. Hrvatsko gospodarstvo temelji se na javnom dugu; bilo da se radi o financiranju određenih investicija, infrastrukturnih projekata, kupnji socijalnog mira

plaćanjem duga umirovljenicima, „uljepšavanju“ slike Hrvatske gradnjom sportskih

57

dvorana ili jednostavno o podmirenju dosadašnjih dugovanja, novi javni dug je glavni pokretač hrvatskog gospodarstva i glavno „rješenje“ svih financijski problema države.

Hrvatska, kao visoko zadužena zemlja, nema mogućnost vođenja ekonomske politike kao nezadužene zemlje jer joj je nametnuto veliko ograničenje – otplata dospjelih dugova. Da

bi bila u stanju podmirivati svoja dospjela dugovanja Hrvatska mora proizvoditi više nego što troši. To znači da domaća proizvodnja mora rasti brže od domaće potrošnje. Daljnje smanjenje domaće potrošnje teško je provedivo, jer osim što država ima sve manje manevarskog prostora za daljnje rezove, dodatno smanjenje potrošnje značilo bi dodatno opadanje ionako niskog standarda stanovništva zbog smanjenja osobne potrošnje, tehničko zaostajanje i dodatno povećanje nezaposlenosti sa svim lošim socijalnim posljedicama koje slijede. Umjesto toga, sama logika nalaže povećanje domaće proizvodnje. Na tom polju, međutim, Hrvatska se već dugi niz godina ne miče s mjesta. Mnoštvo je poteza koje je potrebno povući da bi se povećala domaća proizvodnja, ali naglasak treba staviti prvenstveno na poboljšanje upravljanja i organizacije sa svrhom povećanja produktivnosti rada i ukupne faktorske produktivnosti. Ti su potezi najjeftiniji i najučinkovitiji. Međutim, da bi se postiglo zadovoljavajuće upravljanje kojim bi se povećala proizvodnja i razvoj nužno je reorganizirati državnu upravu i sudstvo, a prije svega eliminirati korupciju.70

Da

bi to bilo moguće potrebno je uvesti striktnu osobnu odgovornost svakog pojedinca od vrha do dna hijerarhijske piramide.

U pesimističnom (sve više realističnom) scenariju Hrvatska je u opasnosti da više neće biti u mogućnosti refinancirati svoje obaveze na međunarodnim financijskim tržištima, te bi u tom slučaju bila prisiljena obratiti se za pomoć MMF-u i institucijama EU, odnosno,

posegnuti za još jednim stand-by aranžmanom71 s MMF-om. Naime, da bi otplatila

dospjele zajmove, zemlja u tu svrhu mora izdvojiti sredstva od domaće proizvodnje. To može učiniti smanjenjem domaće potrošnje uz istu proizvodnju ili povećanjem domaće proizvodnje uz istu potrošnju. U kratkom roku lakše je izvedivo smanjenje potrošnje nego povećanje proizvodnje.72

Međutim, smanjenje potrošnje, osobne i javne, povezano je s političkim i socijalnim problemima. Stoga je vladama uvijek jednostavnije na MMF svaliti

krivicu za popularno zvane „rezove“ u državnoj potrošnji i dodatan pad standarda nego

preuzeti odgovornost za nastalu ekonomsku, pa i socijalnu, situaciju te sve što iz nje slijedi.

_________________

70 Babić M. op. cit, p.119-124. 71 Stand-by aranžman (engl. Stand-by credit) je kratkoročni kredit koji zemlje članice dobivaju od MMF-a za

premošćivanje vanjske likvidnosti. Odobrenje je uvjetovano podastiranjem odgovarajućih makroekonomskih programa od zemlje tražioca kredita, koji se veoma strogo ocjenjuju. Odobrenje kredita MMF-a je znak drugim bankama da mogu ulaziti u kreditne aranžmane i upravo je stoga važnost stand-by aranžmana velika. Informacije o dosadašnjim stand-by aranžmanima Republike Hrvatske i MMF-a dostupne su na web stranici Ministarstva financija http://www.mfin.hr/hr/mmf (20.04.2012.)

72 Babić M. op. cit, p.119-124.

58

4.4.1.2. Teorijska neutemeljenost dosadašnje ekonomske politike

Prihvaćanje monetarizma, odnosno neoliberalizma, od strane kako razvijenih, tako i dužničkih zemalja, širom je otvorilo vrata procesu globalizacije i utjecalo da se posredni

način financiranja (kredit) zamijeni direktnim (vrijednosnice), što je hrvatska vlada, kao i vlade drugih zemalja u razvoju, objeručke prihvatila. Monetarizam, odnosno način njegove primjene putem tekuće ekonomske politike, doveo je do nulte stope rasta u osamdesetim godinama i drastičnog pada industrijske proizvodnje i BDP-a u devedesetim.

Kombinacija restriktivne monetarne politike koja se prvenstveno ogledala u rastu kamatnih

stopa i rastu poreznog opterećenja poduzeća, zbog kojeg su poduzeća bila primorana uzimati kredite, već je krajem osamdesetih dovela u pitanje održavanje tekuće proizvodnje. Ekonomska politika devedesetih uspjela je fiksiranjem deviznog tečaja oboriti inflaciju i stabilizirati cijene.

73 No međutim, kako je tu, sad već vrlo oštru restriktivnu monetarnu

politiku pratilo enormno povećanje javne potrošnje (poreznog opterećenja) i sve više aprecirani tečaj kune, stvoreno je takvo makroekonomsko okruženje u kojem se u Hrvatskoj ništa ne isplati proizvoditi a postojeća poduzeća otjerana su u visoku kreditnu zaduženost, nelikvidnost, gubitke, stečajeve i likvidaciju.

Iako je godinama unatrag bilo jasno da je ovakva monetarna politika neodrživa, ona je ipak ostala nepromijenjena od 1994. godine, pa se nameće logično pitanje u čijem interesu je bilo forsiranje takvog stanja. Svim dosadašnjim vladama odgovarala je tako vođena monetarna politika jer je poticala potrošnju, a ako je potrošnja velika i proračun će se izdašno puniti. Također, rastao je uvoz, uvozne cijene su bile stabilne, građani su uzimali kredite, banke su zarađivale od kamata… Svima je bilo dobro i činilo se da tom „blagostanju“ nema kraja. Međutim, ovakav sustav deviznog tečaja čitavo je vrijeme

prikrivao goleme probleme u hrvatskom gospodarstvu sve dok nije nastupila kriza koju je

više nemoguće prikriti. Ekonomska politika a posebno njen „kamen temeljac“ tečajna politika, dovela je, zbog dugotrajne primjene apreciranog tečaja kune, do nekontroliranog uvoza i uništenja velikog dijela prerađivačke industrije te do visoke nezaposlenosti.

Umjesto da istodobno s monetarističkom politikom provodi porezno rasterećenje korporacija te privatnog sektora uopće kako bi povećala njihovu akumulaciju i na njoj zasnivan rast te tada proračunski deficit pokrivala iz rasta proizvodnje, hrvatska vlada je radila planove za pokrivanje proračunskog deficita jednostavno tražeći kontrastavke u proračunu. Upravo takav način razmišljanja predstavlja ključ nerazumijevanja

gospodarskih problema od strane svih dosadašnjih nosioca ekonomske politike u Hrvatskoj. Osnovni zadatak ekonomske politike, naime, nije da namakne potrebna sredstva

_________________

73 Družić G.: Hrvatska obratnica: stanje i perspektive hrvatskog gospodarstva, Golden marketing – Tehnička knjiga, Zagreb, 2004., p. 204-206.

59

za javnu potrošnju, uredno servisira unutarnji i vanjski javni dug te održava stabilnost tečaja i cijena, već da poduzeću, kao osnovnom privrednom subjektu na kojem počiva ukupno gospodarstvo, omogući nesmetan rad (profitnu stopu, investicije i rast proizvodnje), prvenstveno odgovarajućom kombinacijom fiskalne i tečajne politike.74

4.4.1.3. Proces pretvorbe i privatizacije

Za potrebe financiranja svog budžetskog deficita i dospjelog javnog duga Hrvatska je

zdušno posezala rasprodaji državne imovine. Na rasprodaju imovine Hrvatska se obavezala i stand-by aranžmanom iz 2004. godine. Pri tome se nije imalo na umu da se rasprodajom imovine postižu tek jednokratni prihodi a da su otplate dospjelog duga (glavnice i kamata)

tokovi koji se nastavljaju sve do konačne otplate duga. Jednokratnom prodajom tvrtki poput Plive, INA-e, HT-a i sl. gube se tokovi budućih dobiti iz kojih bi se moglo otplaćivati dugove dospjele u budućim godinama.

Lošom i kratkovidnom odlukom pokazala se i rasprodaja gotovo cijelog bankarskog sektora čime se znatno otežava mogućnost samostalnog definiranja strategije privrednog razvoja. Zemlje s većim udjelom državnih banaka u znatno su boljoj poziciji jer su državne banke u službi gospodarskih interesa zemlje u kojoj se nalaze te više vode računa o javnom interesu, dok privatne banke štite svoje pozicije i velike profite i ne zanima ih što će se događati sa tvrtkama ili građanima. Tako je i u Hrvatskoj. Banke posjeduju novac ali ne

žele financirati gospodarstvo. Obaveza je banaka da financiraju gospodarstvo uz najmanji mogući trošak, no banke to ne čine, a hrvatska vlada nema ovlasti utjecati na politiku stranih privatnih banaka. Strane banke vlasnice vrlo brzo šire svoj utjecaj i preuzimaju

kontrolu i nad ostalim dijelovima financijskog sustava, odnosno, mirovinskim i

investicijskim fondovima, kućama za lizing i osiguravateljskim društvima.

Rasprodajom imovine nanijeta je neprocjenjiva i nepovratna šteta hrvatskom gospodarstvu

te sadašnjoj i budući generacijama. U tranzicijskim zemljama nema primjera da je prodano gotovo 95% bankarskog sektora ili preko 50% telekomunikacija. Ulazak stranog kapitala

pruža brojne mogućnosti, međutim ne ako, kao što je slučaj u Hrvatskoj, strani vlasnici

posjeduju ključne udjele u tvrtkama koje su presudne za nacionalnu ekonomiju. Tragedija je tim veća što se, unatoč prihodima od prodaje državne imovine, država i dalje zaduživala i nije uspjela stvoriti uvjete za brži ekonomski rast.

_________________

74 Družić G., op. cit., p. 201-203.

60

4.4.1.4. Kreditni rejting

Visina kreditnog rejtinga važan je pokazatelj sposobnosti servisiranja financijskih obaveza pojedine zemlje. Kreditni rejting

75 zajednički je naziv za kriterije na osnovu kojih se

određuje sposobnost određene fizičke ili pravne osobe (dužnika) da vraća kredit, odnosno njena kreditna sposobnost. Kreditni rejting podrazumijeva sintezu svega što jednu zemlju čini podobnom za dužnika; kreditna sposobnost, ugled, dobra reputacija, solidna pozicija

na tržištu, sposobnost plaćanja i spremnost da vrati dug. Viši kreditni rejting podrazumijeva manji rizik i sukladno tome veći broj investitora koji su spremni ulagati u privredu. Na kreditni rejting pojedine zemlje veliki utjecaj ima, između ostalog, i razina njezine zaduženosti.

Republika Hrvatska dobila je ocjene kreditnog rejtinga triju vodećih agencije za procjenu kreditne sposobnosti: Moody῾s Investors Service, Standard & Poor῾s i Fitch Ratings.

U Tablici 2 dan je prikaz ocjena trenutnog kreditnog rejtinga Republike Hrvatske od strane

navedenih agencija.

Tablica 2. Kreditni rejtinga Republike Hrvatske

Dugoročno zaduživanje Dugoročno zaduživanje Agencija strana valuta domaća valuta

OCJENA/TREND OCJENA/TREND

Fitch Ratings BBB- / negativan BBB- / negativan

Moody῾s Investors Service Baa3 / negativan Baa3 / negativan

Standard & Poor῾s BBB- / negativan BBB- / negativan

Izvor: Hrvatska narodna banka, http://hnb.hr (04.06.2012.)

Iako je početkom godine hrvatska vlada ulaganjem velikih napora uspjela zadržati dotadašnje ocjene kreditnog rejtinga, agencija Moody῾s Investors Service, naknadno je

ipak odlučila sniziti trend (outlook) zaduživanja hrvatske sa stabilan na negativan što u srednjem roku može dovesti do spuštanja kreditnog rejtinga. Negativan trend Hrvatskoj je još ranije dodijeljen od strane ostale dvije agencije.

Odluku o smanjenju trenda agencija Moody῾s Investors Service obrazlaže rizikom koji prijeti gospodarskom oporavku i rastu Hrvatske u srednjem roku. Financijska kriza

istaknula je sve slabosti hrvatskog ekonomskog modela ovisnog o vanjskom kreditiranju

privatne potrošnje i građevinskog sektora. Kao mala, otvorena privreda Hrvatska je pogođena negativnim gospodarskim kretanjima u Europskoj uniji gdje se nalaze njeni

najveći trgovinski partneri i izvori kredita. Također, kao razlog se navodi visok rizik

__________________

75 Cfr., Kersan-Škabić I., Mihovilović G., op.cit.

61

provedbe vladinog plana smanjenja proračunskog deficita.76 Ovime je, prema sve tri

spomenute agencije, Hrvatska tek korak od pada u razred zemalja nesigurnih za ulaganja.

4.4.2.Socijalni učinci

Hrvatska ekonomska politika ne samo da nema ozbiljnije teorijsko uporište već je, rezultatima, i u suprotnosti s ciljevima koji su dani Ustavom Republike Hrvatske gdje se u

izvorišnim osnovama Hrvatska definira kao:77„suverena i demokratska država u kojoj se

jamče i osiguravaju ravnopravnost, slobode i prava čovjeka i državljanina, te promiče

njihov gospodarski i kulturni napredak i socijalno blagostanje“. U Člancima 48-57.

utvrđuju se gospodarska i socijalna prava kao što su: poduzetnička i tržišna sloboda; gospodarsko i socijalno blagostanje svih krajeva Hrvatske; porezni sustav koji se temelji na

načelu jednakosti i pravednosti; pravo na slobodu i rad osigurano svakom pojedincu; pravo zaposlenih na zaradu kojom mogu osigurati sebi i svojoj obitelji slobodu i dostojan život dok se slabima, nemoćnima i nezaposlenima osigurava pravo na pomoć za podmirenje osnovnim životnim potrebama.

Osnovni problem koji hrvatska ekonomska politika mora riješiti je problem nezaposlenosti koji ima svoju ekonomsku i socijalnu dimenziju. Ekonomska se očituje u tome da privreda ne proizvodi koliko bi mogla jer se ne koriste potencijalni proizvodni radnici, a socijalna u

činjenici da velika nezaposlenost rezultira trajnim siromaštvom stanovništva. Na papiru, naša politička vlast želi povećati zaposlenost, ali nijedna mjera poduzeta u posljednjih 20 godina ne ide u prilog tome da je zaposlenost opredjeljenje hrvatske političke elite. Negativni učinci ekonomske politike na socijalnom području imali su svoj jasan destruktivan tok. Najprije su zakinuti umirovljenici, potom slijedi, sada već javno priznata, pljačka u privatizaciji koja je rastrojila hrvatsko društvo na nekolicinu enormno bogatih i

na mnogobrojne osiromašene i obespravljene građane. Sve navedeno je za posljedicu imalo, osim razaranja obitelji uslijed teške materijalne situacije, masovan odlazak mladih

školovanih ljudi u inozemstvo te posebno opasan trend depopulacije stanovništva.

Postojeća ekonomska politika u Hrvatskoj zasnovana je na takvom funkcioniranju gospodarskog sustava koji omogućuje neprekidno jačanje pozicije postojeće vlasničke strukture u stjecanju bogatstva i nastavak takve socijalne diferencijacije koja pretežni dio stanovništva održava na razini siromaštva, a pretežni dio privrede, osobito realnog sektora, u neprekidnom pogoršanju apsolutne zaduženosti i stanju spašavanja gole egzistencije.

Porasta zaposlenosti neće biti bez promjene u strukturi BDP-a u kojem primarnu ulogu

_________________

76 Podaci preuzeti sa web stranice BANKA, http://www.banka.hr/Naslovnica (01.06.2012.)

77 Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine br. 56/90, dostupno na:

http://narodne-novine.nn.hr/default.aspx (19.12.2011.)

62

treba dobiti realni sektor (primarni + sekundarni sektor). Naime, intenzivan rast tercijarnog

sektora u razvijenim zemljama odvijao se uz paralelni rast realnog sektora, a ne njegov

apsolutni pad, kao što je to slučaj u Hrvatskoj.

4.5. ODRŽIVOST JAVNOG DUGA REPUBLIKE HRVATSKE

Održivost politike zaduživanja države jedno je od središnjih pitanja u razmatranju javnog duga svake zemlje, pa tako i Hrvatske. Granice nastavka postojeće ekonomske politike danas su više nego očite i ogledaju se prvenstveno u, iz godine u godinu dosljednom, pogoršanju pokazatelja poput vanjskotrgovinskog deficita, manjka tekućeg računa platne bilance, te rastu javnog duga. Dosadašnje izlaganje u ovom radu pokazalo je da se po pitanju razine javnog duga Hrvatska nalazi u, do sada, najgoroj poziciji od svog

osamostaljenja te je potrebno detaljnije sagledati sposobnost hrvatskog gospodarstva da

podnese takav teret javnog duga. Stoga se u nastavku rada razmatraju: 1) ciljevi

upravljanja javnim dugom, 2) tržište javnog duga, 3) izbor instrumenata javnog duga, a naglasak se stavlja na 4) problematiku otplate javnog i 5) strategiju upravljanja javnim

dugom.

4.5.1. Ciljevi upravljanja javnim dugom

Hrvatska je zemlja s visokim poreznim opterećenjem i velikim javnim sektorom što ima svoje implikacije na politiku javnog duga kao i na makroekonomsku politiku uopće. Porezi i zajmovi trebali bi predstavljati alternativne izvore financiranja javnih potreba. Ukoliko se

neka zemlja odluči javne potrebe financirati porezima, potreba za zaduživanjem trebala bi biti manja i obratno. Hrvatska, kao zemlja s velikim poreznim opterećenjem, trebala bi stoga svoje potrebe za financiranjem javnog sektora moći namiriti iz prikupljenih poreznih prihoda. Ukoliko se ipak ocijeni da je zaduživanje povoljnija varijanta financiranja, porezni bi se teret trebao smanjiti. Osim toga, javni bi se dug ipak prije svega trebao

koristiti prvenstveno u stabilizacijske svrhe, odnosno u razdobljima većih kriza, ratova i političkih nemira a ne kao što je u Hrvatskoj slučaj za, između ostalog, financiranje redovnih proračunskih rashoda.

Danas se upravljanje javnim dugom odvija u uvjetima promjenjivog makroekonomskog

okruženja. Svijet je zahvatila ekonomska, odnosno financijska kriza čije posljedice osjeća i Hrvatska što se prvenstveno očituje u negativnim stopama gospodarskog rasta. U ovim uvjetima ključni cilj vlade Republike Hrvatske trebao bi biti očuvanje makroekonomske stabilnosti i stvaranje uvjeta za oporavak gospodarstva i daljnji stabilan rast. Poseban

naglasak cjelokupne ekonomske politike u ovim vremenima financijskih ograničenja i pada

gospodarske aktivnosti potrebno je staviti na fiskalnu politiku koja će u danim okvirima djelovati u smjeru ostvarivanja postavljenih ekonomskih ciljeva. U tom smislu, upravo bi

63

fiskalna politika trebala biti element koji će osigurati dugoročnu stabilnost i oporavak te

postaviti temelje gospodarskog rasta.

U Hrvatskoj je predugo najvažnije bilo pronaći kanale zaduživanja i pribaviti potrebna financijska sredstva, dok je upravljanje javnim dugom bilo uvelike zanemareno. Tek 2003.

godine donesen je Zakon o proračunu kojim je uspostavljen institucionalni okvir za razboritije upravljanje javnim dugom, te se može smatrati da je tada započeta i (više ili manje uspješna) reforma upravljanja javnim dugom. Aktualni Zakon o proračunu

78 koji je

stupio na snagu 01. siječnja 2009. godine, između ostalog, uređuje pitanja vezana uz zaduživanje i jamstva države te jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te pitanja vezana uz upravljanje javnim dugom.

Zakon ciljeve upravljanja javnim dugom usklađuje sa praksom drugih zemalja te kao

osnovni cilj upravljanja javnim dugom postavlja osiguranje financijskih potreba države i podmirenje obaveza države (otplata zajmova), uz najniže troškove te što manji stupanj rizika. Zakonom je utvrđena i gornja granica duga koja iznosi 60% BDP-a, čime je Hrvatska prihvatila europski fiskalni kriterij konvergencije. Zaduživanje u Hrvatskoj provodi se u svrhu financiranja proračunskog deficita, investicijskih projekata i posebnih programa (prema odobrenju hrvatskog Sabora), otplate državnog duga, podmirenje dospjelih plaćanja u vezi s državnim jamstvima, upravljanja likvidnošću proračuna te u svrhu pokrivanja potreba Hrvatske narodne banke za međunarodnim pričuvama.

Zakon ne propisuje elemente strategije upravljanja javnim dugom, ali u skladu s načelom transparentnosti u upravljanju javnim dugom propisuje da se oni moraju definirati

smjernicama trogodišnje strategije upravljanja dugom, koja se izrađuje svake godine i dostavlja na odobrenje Vladi, zajedno s trogodišnjim projekcijama proračuna.

Zakon o izvršenju državnog proračuna Republike Hrvatske79

koji se donosi svake godine

i odnosi se na slijedeću proračunsku godinu, utvrđuje iznos novog zaduživanja, kao i obaveza s osnove tekućih otplata javnog duga.

__________________

78 Zakon o proračunu, Narodne novine br. 87/08, dostupno na:

http://narodne-novine.nn.hr/default.aspx (23.03.2012.)

79 Zakon o izvršenju državnog proračuna Republike Hrvatske za 2012. godinu, Narodne novine br. 24/12,

dostupno na: http://narodne-novine.nn.hr/default.aspx (23.03.2012.)

64

4.5.2. Tržište javnog duga

Osnovnim pretpostavkama za dobro funkcioniranje tržišta javnog duga mogu se smatrati:80

(1) transparentan institucionalni okvir unutar kojeg su jasno definirani ciljevi

zaduživanja države; (2) kvalitetni podaci o državnom zaduživanju; (3) dobra

komunikacija tijela zaduženog za upravljanje javnim dugom s investitorima i

središnjom bankom.

Institucionalni okvir upravljanja javnim dugom u Hrvatskoj nije se bitno mijenjao od kada

je uspostavljen, te je upravljanje dugom i dalje prepušteno Upravi za upravljanje javnim

dugom koja djeluje u okviru Državne riznice te, kao takva, u svom radu nije samostalna i

neovisna u odnosu na Ministarstvo financija.81

O upravljanju javnim dugom u Hrvatskoj, iz javno dostupnih izvora, saznaje se mnogo

manje nego o upravljanju javnim dugom u mnogim zemljama Europske unije. Podaci o

visini i strukturi duga, instrumentima te emisiji javnog duga objavljuju se u mjesečnim i godišnjim publikacijama Ministarstva financija (Mjesečni statistički prikazi Ministarstva

financija, Godišnjaci Ministarstva). Detaljne informacije o strukturi duga, prošlim aktivnostima upravljanja dugom kao i planovi tj. kalendari izdanja nisu dostupni, što bitno umanjuje transparentnost i predvidivost upravljanja dugom. Obuhvat javnog duga u

evidenciji Hrvatskog zavoda za statistiku je gotovo stopostotan, iako se daje s određenim vremenskim pomakom.

Problem evidencije javnog duga82

je u činjenici da se za zaključivanje pojedinačnih ugovora u ime Republike Hrvatske ovlašćuju najčešće ministri ili drugi državni dužnosnici. Tako se javni inozemni dug prati u različitim ministarstvima, a i plaćanja se obavljaju preko raznih banaka i ne postoji centralizirani i potpuni obuhvat te kategorije duga. Osim

činjenice da sav javni dug nije evidentiran, problem je i neažurnost u izvještavanju o prijavljenim zajmovima. Osim problema obuhvata javnog i javno zajamčenog duga, dodatna je teškoća njihovo klasificiranje. Naime, klasifikacija se vrši prema kriteriju ugovornog dužnika, tj. dužnikom se smatra onaj subjekt koji je potpisao ugovor s

_________________

80 Cvijanović V., Matek P.: Razvoj tržišta i instrumenata javnog duga u Hrvatskoj, EKONOMIJA /

ECONOMICS, 11 (2) str. 161-190 (2004),

http://staro.rifin.com/root/tekstovi/casopis_pdf/ek_ec_446.pdf (15.11.2011.)

81 Opširnije cfr. Anadabaka Badurina A., Švaljek S.: Upravljanje javnim dugom prije, tijekom i nakon

krize, Institut za javne financije, Zagreb, 2011., p. 3-24 , http://www.ijf.hr/upload/files/file/knjige/javni-

dug-2011.pdf (15.11.2011.)

82 Cfr. Kačan A.: Analiza inozemnog duga Republike Hrvatske, Hrvatska narodna banka, listopad

2000., p. 14-15., dostupno na: http://www.hnb.hr/publikac/pregledi/p-004.pdf (15.12.2011.)

65

inozemstvom, a ne onaj koji pribavlja sredstva za otplatu. Tako, primjerice, postoje

obaveze koje je Republika Hrvatska preuzela na osnovi sanacije banaka i raznih poduzeća i otplaćuje ih iz proračuna a razvrstani su prema izvornom dužniku na temelju njegova ugovora s inozemstvom u bankarski sektor ili u ostale sektore.

Komunikacija i odgovarajuća suradnja između Ministarstva financija i Hrvatske narodne

banke, sa stajališta razvoja tržišta javnog duga, osobito je važna. HNB je svojim mjerama i instrumentima monetarne politike dosljedno davao svoj doprinos unapređenju koordinacije

s politikom upravljanja javnim dugom, dok s druge strane Vlada i Ministarstvo financija

nisu uvijek na vrijeme informirali HNB o svim svojim aktivnostima. Stoga bi što prije trebalo uspostaviti mehanizme uspješnije koordinacije ovih tijela.83

4.5.3. Izbor instrumenata javnog duga

Izbor vrijednosnica za financiranje javnog duga ovisi o nekoliko čimbenika, od kojih su najvažniji:84

(1) makroekonomski uvjeti (stabilni makroekonomski uvjeti omogućuju emitiranje vrijednosnica na dugi rok), (2) investitori i njihove preferencije, (3) monetarna

politika.

Za pokrivanje kratkoročnih potreba države izdaju se trezorski zapisi. Za podmirenje

srednjoročnih i dugoročnih potreba za financiranjem države pogodne su razne vrste obveznica.

§ Trezorski zapisi85

su vrijednosni papiri koje izdaje Ministarstvo Financija a s

rokovima dospijeća od 91, 182 i 364 dana te denominacijom od 100.000,00 kuna. Upis trezorskih zapisa vrši se na aukcijama koje objavljuje Ministarstvo Financija Republike Hrvatske. Na te aukcije imaju pravo izaći samo domaće banke i domaće tvrtke. U primarnoj aukciji prodaju se uz diskont dok se kasnije s njima trguje na

sekundarnom tržištu. Trezorski zapisi se smatraju „nerizičnim“ instrumentom, a glavne su im karakteristike sigurnost i umjereni prihod. Prodaju se uz diskont

(popust), tako da im je cijena pri prodaji niža od nominalne, a po dospijeću se isplaćuje nominalna vrijednost upisana u zapisu. Ministarstvo financija izdaje

_________________

83 Raspudić Golomerić Z., op.cit., p. 163-164.

84 Cvijanović V., Matek P., op. cit., p. 178.

85 Objašnjenje pojma trezorskih zapisa dostupno na: http://wmd.hr/rjecnik-pojmovi-t/web (05.02.2012.)

66

trezorske zapise na aukcijama koje organizira u skladu s Pravilima i uvjetima

aukcija trezorskih zapisa.86

Aukcije trezorskih zapisa održavaju se u skladu s objavljenim godišnjim Kalendarom izdavanja trezorskih zapisa.

87

§ Državne obveznice88 su dužnički vrijednosni papiri kojima se država kao

izdavatelj obavezuje da će u određenom vremenskom roku vratiti pozajmljena

sredstva uz određenu (fiksnu) kamatu. Kamata na državne obveznice se može isplaćivati odjednom, zajedno s glavnicom u trenutku dospijeća obveznice, ili periodično, u ratama. Otplata u ratama u pravilu se vrši u jednakim iznosima za

svako razdoblje (obveznice s fiksnim prihodom), iako može biti i u različitim iznosima (obveznice s varijabilnim prihodom). Državne obveznice mogu biti dugoročne, srednjoročne ili kratkoročne.

Državne obveznice su jedan od najsigurnijih vrijednosnih papira, jer za njihovu

isplatu garantira država pa su nerijetko predmet prodaje i preprodaje između financijskih i nefinancijskih subjekata i institucija. Stoga se državne obveznice mogu koristiti i kao instrument politike otvorenog tržišta, kojom centralna banka

regulira ponudu novca na željenoj razini. Ministarstvo financija Republike Hrvatske

89 izdaje obveznice u skladu s godišnjim planom izdavanja.

Ministarstvo financija i Hrvatska narodna banka trebali bi uložiti dodatni napor u smjeru poticanja razvoja tržišta državnih vrijednosnica. Postojeći instrumenti ne zadovoljavaju potrebe investitora, te je nužan razvoj novih financijskih instrumenata prilagođenih potrebama svih potencijalnih ulagača. Hrvatska još uvijek ima siromašnu financijsku strukturu s dominantnom ulogom banaka te s nedovoljno razvijenim sekundarnim tržištem koje bi osiguralo veću likvidnost financijskih instrumenata. Hrvatska narodna banka je, uvođenjem operacija na otvorenom tržištu (OOT) u travnju 2005. godine, napravila

pozitivan pomak te je tržište državnih vrijednosnica „oživjelo“. Uvođenje operacija na otvorenom tržištu bilo je značajan korak u smjeru razvoja tržišta državnih vrijednosnica jer je potražnja za državnim vrijednosnicama porasla a kamatne stope su u razdoblju od 2005. do 2008. godine (prije financijske krize) manje oscilirale i bile na nižoj razini.90

Iako

_________________

86 Pravila i uvjeti aukcija trezorskih zapisa dostupni su na:

http://www.mfin.hr/hr/trezorski-zapisi-pravila-i-uvjeti-aukcije (05.02.2012.)

87 Kalendar izdavanja trezorskih zapisa dostupan je na:

http://www.mfin.hr/hr/trezorski-zapisi-kalendar-izdavanja (05.02.2012.)

88 Opširnije o državnim obveznicama na: http://www.obveznice.com/drzavne-obveznice.html (05.02.2012.)

89 Na web stranici Ministarstva financija, http://www.mfin.hr mogu se pronaći dodatne informacije o

državnim obveznicama, međutim neke poput Kalendara izdavanja obveznica nisu aktualne. 90 Raspudić Golomerić Z., op.cit., p. 168-172.

67

poduzete prvenstveno radi unapređenja monetarne politike, operacije na otvorenom tržištu mogu u velikoj mjeri olakšati upravljanje javnim dugom.

Najveći doprinos poticanju razvoja tržišta državnih vrijednosnica u Hrvatskoj bilo bi uvođenje sustava primarnih dilera koji je u mnogim zemljama ocijenjen izuzetno važnim za razvoj državnih vrijednosnica i za snižavanje troškova upravljanja javnim dugom. Sustavom primarnih dilera smatra se ugovor između institucije za upravljanje dugom i grupe dilera, a kojim se provodi zajednička strategija razvoja primarnog i sekundarnog

tržišta državnih vrijednosnica. Primarni dileri su financijski posrednici koji, u zamjenu za određene privilegije, pružaju državi određene usluge koje se ogledaju u volji dilera da

djeluju kao „stvaratelji tržišta“ koji su uvijek spremni kupiti ili prodati trezorske zapise uz

postojeće uvjete na tom tržištu. Dileri omogućuju trenutno izvršenje transakcija s državnim vrijednosnicama po cijenama koje je moguće postići na tržištu. Kada tržište državnih vrijednosnica bude dovoljno razvijeno, smanjit će se značaj formalne koordinacije monetarne politike i politike upravljanja javnim dugom, jer će se koordinacija ostvarivati putem tržišnih mehanizama. Većina zemalja sustav primarnih dilera ocjenjuje izrazito pozitivno, a kao osnovne prednosti se naglašavaju: (1) na tržištima koja se tek razvijaju, dileri osiguravaju lakšu tranziciju prema potpuno tržišnom sustavu upravljanja

javnim dugom; (2) formiranjem ovakve specijalizirane grupe posrednika tržište postaje

puno transparentnije, što jača povjerenje potencijalnih investitora u tržište državnih vrijednosnica; (3) stalnim kotacijama prodajne i kupovne cijene po kojoj su spremni

trgovati, primarni dileri održavaju tržište, čime se unapređuje likvidnost tržišta, na tržište se uključuje sve veći broj sudionika, što dalje jača konkurenciju, smanjuje tržišni rizik te rizik refinanciranja duga.

91

4.5.4. Problematika otplate javnog duga

Prethodno je utvrđeno da u svrhu otplate dospjelih zajmova Hrvatska mora odvojiti

sredstva od domaće proizvodnje, što može učiniti smanjenjem domaće potrošnje uz istu proizvodnju ili povećanjem domaće proizvodnje uz istu potrošnju, te da je u kratkom roku

lakše je postići smanjenje potrošnje nego povećanje proizvodnje. Međutim, sada se postavlja pitanje koje komponente domaće potrošnje smanjivati. Smanjenje osobne potrošnje znači smanjenje standarda stanovništva, pa može imati nepovoljne socijalne i političke posljedice. Smanjenje javne potrošnje može također rezultirati smanjenje standarda stanovništva zbog smanjenja transfernih prihoda određenih kategorija stanovništva. Smanjenje javnih investicija može usporiti izgradnju infrastrukture nužne za brži i uravnoteženiji privredni razvoj. Smanjenje investicija općenito ima za posljedicu smanjenje zaposlenosti i povećanje tehnološkog jaza između Hrvatske i razvijenih zemalja. _________________

91 Raspudić Golomerić Z., op.cit., p. 162-163.

68

Nadalje, to utječe na povećanje jaza u produktivnosti i smanjenje konkurentnosti hrvatskih

proizvoda na svjetskom tržištu. Navedeno nepovoljno utječe na povećanje izvoza koji bi trebao uvelike sudjelovati u otplati javnog duga.

92

Nekoliko je faktora u dosadašnjoj povijesti Hrvatske djelovalo na dodatno povećanje tereta otplate javnog duga. Dosadašnji zajmovi koristili su se za pokrivanje tekuće potrošnje ili za promašene investicije. Nadalje, ekonomska politika očitovala se u različitim ograničenjima trgovinskih i financijskih transakcija, kontrolama cijena, precijenjenom tečaju nacionalne valute, negativnom realnom kamatnjaku, visokoj sklonosti oporezivanju i sl. Povećanje tereta otplate i teškoće u urednoj otplati dugova zajedno s pogreškama u ekonomskoj politici, utjecali su na pogoršanje unutarnje ekonomske i političke situacije u Hrvatskoj. Sve je to rezultiralo odlaskom iz zemlje kapitala prijeko potrebnog za investicije, razvoj i

otplatu dugova te još više povećalo teškoće u urednoj otplati dugova i pogoršalo dugoročnu razvojnu perspektivu Hrvatske.

Kod razmatranja problematike financiranja javnog duga Republike Hrvatske, potrebno je

procijeniti opasnost od pojave nesolventnosti i nelikvidnosti države. Udio duga u BDP-u

(D/BDP) kao pokazatelj stanja zaduženosti i pokazatelj opasnosti od pojave nesolventnosti

iznosom od 45,7% još se uvijek zadržava u granicama održivosti (60%). Drugi pokazatelj stanja zaduženosti koji, ovaj put, ukazuje na vjerojatnost pojave problema nelikvidnosti, udio duga u izvozu (D/E), u 2011. je iznosio 243,3%. U ovom slučaju Hrvatska prelazi dozvoljeni prag od 200% što ukazuje na moguće probleme likvidnosti u budućnosti. Kod ocjene problema nelikvidnosti još je važniji pokazatelj toka zaduženosti, odnos otplate

duga (glavnica + kamate) i izvoza robe i usluga (O/E). Dozvoljeni prag za taj odnos ne

bi trebao prelaziti 20%, međutim, u slučaju Hrvatske on iznosi 36,9% te dodatno upućuje na sve veću opasnost za održivost postojeće razine zaduženosti.93

4.5.5. Strategija upravljanja javnim dugom

Ministarstvo financija 2006. godine donesi Strategiju upravljanja javnim dugom za

slijedeće tri godine. Taj korak nije ispunio očekivanja i pridonio transparentnosti upravljanja javnim dugom jer većina zadanih ciljeva nikada nije realizirana. Strategija nije ponudila ni odgovarajuće modele upravljanja rizicima koji su izuzetno važni za ostvarivanje nižih troškova upravljanja dugom. Jedan od važnih ciljeva Strategije iz 2006. godine bio je i uvođenje sustava primarnih dilera što također nije realizirano.

_________________

92 Babić M., op. cit., p. 83-84.

93 Vrijednosti pokazatelja preuzete sa web stranice Hrvatske narodne banke,

http://www.hnb.hr/statistika/h_ekonomski_indikatori.pdf (18.04.2012.)

69

U veljači 2011. godine Ministarstvo financija donosi Strategiju upravljanja javnim dugom

za razdoblje 2011. – 2013.94

Kao osnovni cilj zaduživanja i upravljanja javnim dugom u Hrvatskoj Strategija navodi osiguranje financiranja državnog proračuna, uz postizanje najnižih srednjoročnih i dugoročnih troškova financiranja te održavanje prihvatljive razine rizika (sukladno Zakonu o proračunu). Dodatni cilj predstavlja razvoj domaćeg tržišta državnih vrijednosnih papira, budući da razvijeno tržište predstavlja osnovni preduvjet za učinkovito upravljanje dugom, troškovima zaduživanja i likvidnošću te omogućuje diverzifikaciju dužničkog portfelja i smanjuje ovisnost o inozemnim izvorima financiranja.

Strategija, također, navodi osnovne ciljeve upravljanja javnim dugom u Hrvatskoj za

slijedeće trogodišnje razdoblje:

§ doprinos stabilizaciji udjela javnog duga u BDP-u,

§ produljenje prosječne ročnosti dospijeća duga i smanjenje udjela kratkoročnog duga u ukupnoj masi duga,

§ uvođenje mehanizama zaštite od valutnog rizika, § razvoj krivulje prinosa na domaćem i vanjskim tržištima, § kontinuirani razvoju i unapređenju domaćeg tržišta državnih vrijednosnica.

Nova Strategija otkriva nekoliko bitnih detalja: pad kreditnog i investicijskog rejtinga

Hrvatske; rizično prezaduženje države na međunarodnom financijskom tržištu prodajom državnih obveznica i trezorskih zapisa Ministarstva financija te kroničnu nelikvidnost državnog proračuna. Vlada također otvoreno priznaje kako se sredstva novih zaduživanja Hrvatske ne koriste za pokretanje novih investicijskih ciklusa u zemlji niti za oživljavanje gospodarstva u uvjetima financijske i ekonomske krize, već prvenstveno za financiranje manjka državnog proračuna. Osim toga, u ovom dokumentu, na jednom mjestu se mogu pronaći detaljni podaci o točnim zaduženjima države po osnovi prodaje državnih obveznica i trezorskih zapisa.

Može se reći da nova Strategija podiže transparentnost upravljanja javnim dugom na nešto višu razinu, međutim, ostaje pitanje da li će i kojim tempom ciljevi zacrtani u novoj Strategiji biti realizirani i da li će javnost o tome biti informirana.

_________________

94 Strategija upravljanja javnim dugom za razdoblje 2011. – 2013. dostupna je na:

http://www.mfin.hr/hr/strategija-upravljanja-javnim-dugom-za-razdoblje-2011-2013 (15.04.2012.)

70

4.6. MOGUĆI PRAVCI IZLASKA HRVATSKOG

GOSPODARSTVA IZ KRIZE

Stanje u kojem je danas hrvatska država nastajalo je godinama, sustavno, na svim područjima i jedino tako, sustavno i temeljito se treba i može rješavati. Smanjenje razine

javnog duga u Hrvatskoj neće biti moguće bez oporavka i rasta gospodarstva kao cjeline. Međutim, gospodarski rast ne događa se spontano, nego je plod svjesnih akcija države koje moraju podrazumijevati promjene i koordinirane akcije na svim područjima

djelatnosti države. Stoga će se u ovom dijelu rada ukratko obraditi neka pitanja koja se

smatraju ključnim kako bi hrvatsko gospodarstvo izašlo iz krize koja traje, sada već, dva

desetljeća: 1) ekonomska politika, 2) strategija razvoja, 3) korištenje kapitala, 4) funkcioniranje financijskog tržišta i pravne države, 5) funkcioniranje državne uprave i uvođenje poduzetničkog ponašanja te 6) ljudski potencijal.

4.6.1. Ekonomska politika

Postojeću ekonomsku politiku moguće je još uvijek održavati, no tek kratkoročno i to samo uz novo zaduživanje. Krajnje je vrijeme da upravljačke strukture u Hrvatskoj pokrenu korjenite i koordinirane promjene u tečajnoj, fiskalnoj i monetarnoj politici koje će za osnovni cilj imati porast proizvodnje i zaposlenosti uz održanje stabilnosti cijena i ukupnog gospodarstva. Potrebno je imati na umu da je, uz trenutne okolnosti, manevarski prostor za

novu ekonomsku politiku svakim danom sve manji.

Problem otplate duga, kao što je već spominjano, može se rješavati na više načina; prodajom imovine, refinanciranjem duga ili monetizacijom duga, međutim, ovi načini ne predstavljaju trajno rješenje problematike javnog duga već više ili manje kratkoročnu pomoć, odnosno, odgađanje rješavanja problema. Hrvatskoj bi prioriteti trebali biti uredna

otplata postojećeg duga te izbjegavanje novog zaduživanja uz nužne i radikalne promjene postojeće ekonomske politike. Pri tome dužnu pažnju treba posvetiti fiskalnoj politici kao

najefikasnijem čimbeniku u stvaranju povoljnije bilance tekućih transakcija. Naime, da bi otplatila svoj javni dug, Hrvatska treba ostvarivati suficite u tekućoj bilanci plaćanja. Stoga kao cilj ekonomske politike nužno mora postaviti određen saldo nacionalne štednje i domaćih investicija (saldo bilance tekućih transakcija jednak je saldu nacionalne štednje i domaćih investicija). Za ostvarenje tog cilja najefikasnija vrsta ekonomske politike je

fiskalna politika, jer su štednja i investicije realne varijable, a na realne varijable efikasnije

utječe fiskalna nego monetarna politika.95

Ozbiljnije reforme fiskalnog sustava

_________________

95 Babić M., op. cit., p.132.

71

Hrvatske do sada su izostajale što je rezultiralo fiskalnom nestabilnošću, neprimjerenom ekspanzijom javne potrošnje kao i gomilanjem javnog duga.

U Hrvatskoj se već godinama govori o nužnosti fiskalne konsolidacije, međutim malo toga konkretnog je poduzeto, što je vidljivo i iz konstantnog pogoršanja ekonomskih prilika u državi. Za rješavanje problema zaduženosti Hrvatske, provedba fiskalne

konsolidacije nema alternative, pitanje je samo najadekvatnijeg načina njene provedbe, povećanjem prihoda ili smanjenjem rashoda, te opsega i intenziteta poduzetih mjera. Fiskalna konsolidacija, odnosno fiskalno prilagođavanje predstavlja razdoblje u kojem proračunski deficit osjetno pada kao frakcija (dio) BDP-a. Fiskalnu konsolidaciju,

jednostavno rečeno, možemo odrediti i kao svođenje potrošnje države u realne okvire, što

predstavlja prvi i nužan uvjet rješavanja problema zaduženosti.96 Provedba fiskalne

konsolidacije kroz povećanje proračunskih prihoda značila bi, prvenstveno, povećanje već visokog poreznog opterećenja (obzirom da Hrvatska nema proizvodnju koja bi generirala

prihode) a time i daljnji pad standarda stanovništva. U kratkom roku, lakše je provedivo smanjenje rashoda. Fiskalna politika u Hrvatskoj, na krizu je reagirala snižavanjem i zamrzavanjem plaća, privremenim ukidanjem indeksacije mirovina, podizanjem mirovinske dobne granice za žene, smanjenje troškova povlaštenih mirovina za 10%, rezanjem materijalnih i investicijskih rashoda te zamrzavanje plaća službenika. Tim potezi teško da će Hrvatsku izvući iz krize. Vlada bi, konačno, trebala pristupiti smanjenju

subvencijama brodogradnji i poljoprivredi, smanjenjenju viška zaposlenih u javnoj upravi i ukidanju jednog dijela jedinica lokalne samouprave, te trajnom provođenju načela

uravnoteženog državnog proračuna koje podrazumijeva nulti proračunski deficit. Međutim,

sva popularno zvana „rezanja“ daju samo kratkoročni efekt. Rješenje problema hrvatske zaduženosti je promjena postojećeg modela financiranja u kojem država neće trošiti više od zarađenog.

Na sjednici Vlade 27. srpnja 2011. Godine usvojene su, još uvijek aktualne, Smjernice

ekonomske i fiskalne politike za razdoblje 2012.- 2014.97

Smjernice donosi Ministarstvo

financija Republike Hrvatske, a dokument su koji određuje financijsku sudbinu države u godini za koju se donosi ali i za godine koje slijede. Iz aktualnih smjernica jasno je da je

dosadašnja ekonomska politika državnog generiranja potrošnje te rasta domaće potražnje financirane vanjskim zaduživanjem neodrživa. Smjernice navode nužnost provođenja fiskalne konsolidacije orijentirane prvenstveno na rashodovnu stranu proračuna a koja bi trebala rezultirati smanjivanjem deficita te stabilizacijom i smanjivanjem udjela javnog

duga u BDP-u. Međutim, nije naznačeno što to znači u praksi. Premda se navodi važnost _________________

96 Babić M., op. cit., p.133-135.

97 Smjernice ekonomske i fiskalne politike za razdoblje 2012.-2014. dostupne su na:

http://www.mfin.hr/adminmax/docs/Smjernice%20ekonomske%20i%20fiskalne%20politike%202012.%

20%20-%202014..pdf (15.03.2012.)

72

sniženja udjela javne potrošnje u BDP-u, donosioci odluka i dalje izbjegavaju

transparentan pristup javnosti i ne navode gdje se točno, koliko i u kojem roku planiraju

rezovi na rashodovnoj strani proračuna. Također, nedostaje plan porezne reforme koja bi pojednostavila porezni sustav i rasteretila ekonomske aktivnosti. Zanimljivo je da u

Smjernicama nedostaju i neki podaci čije je navođenje u Smjernicama izričito propisano

Člankom 25. Zakona o proračunu Republike Hrvatske, odnosno podaci o tome koliko su pojedini korisnici, npr. ministarstva, Vlada, Predsjednik, Ustavni sud, državne agencije, zavodi i komisije potrošili 2010. godine te koliko će potrošiti u razdoblju do 2014. godine.

Aktualne Smjernice izrazito su optimistične i predviđaju rast BDP-a sa 1,5% 2011. na 4%.

2014. godine. Također, Smjernice planiraju smanjenje udjela deficita opće države u BDP-

u sa 4,9% 2011. na 1,8% 2014. godine. Takva predviđanja daleko nadmašuju procjene kompetentnih izvora poput Europske komisije ili MMF-a što svakako zabrinjava jer ako se ne ostvari rast BDP-a planiran Smjernicama nemoguće je ostvarenje i svih projekcija

udjela prihoda, rashoda, deficita i javnog duga u BDP-u. Dodatnu težinu daje i podatak da je u 2010. godini, osim Islanda, jedino Hrvatska imala negativan rast, a u 2011. i 2012.

Europska komisija nam predviđa najniži rast među zemljama kandidatima i potencijalnim

kandidatima za ulazak u EU.

4.6.2. Strategija razvoja

Hrvatska nema zadovoljavajuću strategiju razvoja i to je potrebno najhitnije promijeniti.

Kao osnovno, potrebno je okrenuti se razvoju postojećih proizvodnji poticanjem stvaranja reprodukcijskih cjelina na razini hrvatskog gospodarstva. Ako se, primjerice, procijeni da

je turizam ključna djelatnost za razvoj hrvatskog gospodarstva onda treba težiti tome da se sadašnja, pretežno uvozna supstanca, u što većoj mjeri zamijeni domaćom. To znači povezivanje, prije svega, poljoprivredne proizvodnje i prehrambene industrije, ali i ostalih,

s turizmom povezanih industrija. Osim navedenog, u Hrvatskoj tradiciji postoje

pretpostavke i za razvoj tekstilne industrije, drvne industrije te obrta. Turizam bi, suprotno

onome što se često čuje, trebao biti jedna od značajnih, ali ipak ne i ključna djelatnost. Međutim, razvoj svega spomenutog teško je zamisliv bez stvaranja klastera

98 koji trebaju

_________________

98 Klaster (engl. Cluster) je oblik strateškog saveza, tj. grupa srodnih poduzeća ili udruženja proizvođača iz

jedne grane, geografski povezanih, uključujući i proizvođače sirovina, kao i vladinih i nevladinih organizacija i znanstvenih i obrazovnih institucija koje tako udružene rješavaju zajedničke probleme i unapređujući poslovanje, postižu uspjeh u određenom segmentu djelatnosti kao i natprosječnu konkurentnost i promociju u zemlji i inozemstvu. Takvi strateški savezi odgovor su tvrtki na intenzivne promjene u gospodarskoj aktivnosti, tehnologiji i globalizaciji te su stoga neophodni za budući gospodarski razvoj svake zemlje, pa tako, naravno, i Hrvatske. Primjer dobro poznatog klustera je npr. kluster

keramičke indstrije, industrije namještaja i industrije odjeće u Italiji.

73

omogućiti proizvodnju viših stupnjeva obrade, odgovarajuće kvalitete i dizajna koji će biti konkurentni na globalnom tržištu.99

Drugi pravac u hrvatskoj strategiji razvoja trebao bi biti razvoj novih proizvodnji. Kod

pokretanja proizvodnji koje su za Hrvatsku nove, ali postoje drugdje u svijetu, Hrvatska

gotovo da nema nikakve šanse. Kada se uzmu u obzir vrijeme i ljudski resursi potrebni za pokretanje određene proizvodnje, troškovi kredita, amortizacije, marketinga i dr. što postojeći proizvođač nema, Hrvatska u tom slučaju nema izgleda za konkurentsku cijenu. Tu su naravno i nezaobilazni monopoli. Stoga je malim zemljama jedina šansa za prodor

na svjetska tržišta proizvodnja zasnovana na novim tehnologijama i dinamičnom poduzetništvu. Da li će to biti informacijske tehnologije, nanotehnologije, biotehnologije ili nešto drugo, stvar je procjene mogućeg razvoja pojedinih tehnologija, raspoloživih vlastitih materijala i ljudskih resursa.

100 Dobro organiziranim vlastitim istraživanjem i razvojem, državnim fondom koji će koncentrirati sredstva i podupirati napore poduzeća u

određenoj proizvodnji, moguće je ostvariti impresivne rezultate.

Vlada Republike Hrvatske u siječnju 2010. godine donijela je odluku o Mjerama za

gospodarski oporavak i razvitak.101

Mjere se odnose na određivanje modela financiranja

uz aktivno sudjelovanje države u financiranju održivih poslovnih projekata gospodarskih

subjekata i osnivanje jamstvenog fonda za djelomično pokriće rizika novih plasmana kreditnih institucija uz aktivno sudjelovanje države u okviru održivih poslovnih projekata

gospodarskih subjekata.

Modeli financiranja predstavljeni Mjerama za gospodarski oporavak i razvoj predstavljaju

okvir i prikaz svih aktivnosti namijenjenih ostvarenju zacrtanih ciljeva provedbe

ekonomske politike u smislu stvaranja povoljnih uvjeta za gospodarski oporavak i razvitak.

Osnovni cilj mjera je stvaranje uvjeta dugoročno održivog gospodarskog rasta, a što se posebice odnosi na očuvanje postojećih i stvaranje novih radnih mjesta, povećanje investicija, osiguranje zadovoljavajuće razine likvidnosti hrvatskog gospodarstva, te ostale

uvjete koji će omogućiti održavanje stabilnog makroekonomskog okvira. Zacrtani ciljevi do danas nisu ostvareni.

Osim ciljeva spomenutih u Mjerama za gospodarski oporavak i razvoj, hrvatska bi država trebala posebnu pozornost usmjeriti i na osiguranje optimalnog ozračja za razvoj konkurentnog hrvatskog gospodarstva. U tom smislu potrebno je poduzeti mjere za jačanje _________________

99 Družić G., op. cit, p. 204-218.

100 Ibd., p. 204-218.

101 Mjere za gospodarski oporavak i razvitak – modeli financiranja, dostupne su na:

http://hgk.biznet.hr/hgk/fileovi/17403.pdf (20.03.2012.)

74

konkurentske sposobnosti gospodarskih subjekata koje uključuju unapređenje energetskog

sustava, poticanje ulaganja i privlačenje direktnih investicija, povećanje broja i promjenu strukture izvoznika, stvaranje poticajnog okruženja za razvoj inovativnog gospodarstva, davanje potpora za otvaranje novih radnih mjesta i usavršavanja te za promjenu

proizvodnog programa u korist tehnološki složenijih proizvoda sa većim udjelom znanja, intenziviranje međunarodne gospodarske suradnje te stvaranje pozitivnog imidža Republike Hrvatske na stranim tržištima.102

4.6.3. Korištenje kapitala

Hrvatska, osim inozemnog kapitala kojim se do sada obilno koristila s katastrofalnim

rezultatima, ima na raspolaganju i znatna vlastita sredstva. Osnovni domaći izvori kapitala su: ukupna likvidna sredstva bankarskog sustava, mirovinski i investicijski fondovi,

unutarnji javni dug, imovina države, poduzeća i građana. Na to kako će se koristiti ti izvori kapitala odlučujući utjecaj ima makroekonomska politika (posebice monetarna i fiskalna) ali i funkcioniranje financijskog tržišta i pravne države. Treba istaknuti i da je preko 90%

hrvatskog bankarskog sustava u stranom vlasništvu, tako da je orijentiranost postojećih banaka na ostvarivanje visokih profita i posvemašnja nezainteresiranost za poticanje razvoja hrvatskog gospodarstva, s njihovog aspekta sasvim normalna i razumljiva.

U kontekstu pristupanja Europskoj uniji od iznimne je važnosti jačanje kapaciteta za korištenje fondova Europske unije te bi, u predstojećem razdoblju, cilj trebao biti iskoristiti namijenjena sredstva u što većoj mjeri.

4.6.4. Funkcioniranje financijskog tržišta i pravne države

O funkcioniranju financijskog tržišta u mnogome ovisi kako će se raspoloživi domaći ili strani kapital koristiti i hoće li se uopće koristiti u Hrvatskoj. Nadalje, nerazvijeno financijsko tržište usmjerava kapital u nekretnine i državne obveznice, što je poseban problem s mirovinskim fondovima i njihovom ulogom u gospodarskom razvoju Hrvatske.

Loše funkcioniranje pravne države ne samo da čini problematičnim svaku investiciju, već čini nesigurnim i tekuće poslovanje. Također, sređivanje zemljišnih knjiga preduvjet je za mogućnost aktiviranja velikog „mrtvog kapitala“ u vlasništvu države, poduzeća i građana. Kada se, u okvirima Hrvatske, govori o pravnoj državi postavlja se pitanje o uopće mogućnosti izgrađivanja pravne države ako je u njenim temeljima provedena nesankcionirana pljačka u procesu pretvorbe i privatizacije. Od velike važnosti za jačanje _________________

102 Družić G., op. cit, p. 204-218.

75

pravne države je suzbijanje korupcije i organiziranog kriminala te je u tom smislu nužno podići javnu svijest o štetnosti korupcije, prilagoditi zakonsku regulativu, povećati transparentnost rada tijela državne vlasti te jačati međuinstitucionalnu suradnju tijela nadležnih za provedbu mjera borbe protiv korupcije i organiziranog kriminala.

4.6.5. Funkcioniranje državne uprave i uvođenje poduzetničkog ponašanja

Funkcioniranje državne uprave i uvođenje poduzetničkog ponašanja nužno je u svim oblicima aktivnosti. Ono podrazumijeva kako pojednostavljenje procedura i veću uslužnost državne uprave, jednako tako i promjene u ponašanju poduzeća i pojedinaca.

Državna uprava u Hrvatskoj je skupa, glomazna i neefikasna. Modernizacija državne uprave, njezina profesionalizacija te pružanje brzih i pouzdanih usluga neizostavan su dio

dobre poduzetničke okoline te pretpostavka osiguranja boljeg standarda građana. Nužni su to preduvjeti i za pridruživanje Hrvatske Europskoj uniji i prihvaćanje europskih standarda u čitavom javnom sektoru. Sa svrhom oživljavanja vizije moderne državne uprave Vlada Republike Hrvatske u prijedlogu Strategije reforme državne uprave za razdoblje 2008.-

2011. postavlja slijedeće ciljeve:103

- povećanje efikasnosti i ekonomičnosti u sustavu državne uprave, - podizanje razine kvalitete upravnih usluga,

- ostvarenje otvorenosti i pristupačnosti tijela državne uprave, - jačanje standarda vladavine prava, - jačanje socijalne osjetljivosti u državnoj upravi i u odnosu prema građanima, - podizanje etičke razine u državnoj službi i smanjenje korupcije, - primjena moderne informatičko-komunikacijske tehnologije,

- uključenje hrvatske državne uprave u europski upravni sektor.

Poduzetništvo predstavlja integralni fenomen koji nastaje interakcijom inicijative, znanja i napora pojedinca i/ili grupe i okoline u kojoj se ta aktivnost događa. Poduzetničko ponašanje podrazumijeva traženje povoljnih prilika u okruženju, kreativno iskorištavanje poslovnih prilika i mogućnosti kao i kreativno rješavanje poslovnih problema, ambicioznost, visoku motiviranost, odlučnost, preuzimanje inicijative, preuzimanje rizika,

strateški pristup poslovanju, osjećaj odgovornosti kao i izraženu radnu etiku.104

_________________

103 Strategije reforme državne uprave za razdoblje 2008.- 2011. dostupna je na:

www.vlada.hr/hr/content/download/44959/623666/.../11-02-1.pdf (02.04.2012.)

104 Mikić M., Škrtić M.; Gospodarsko značenje hrvatskog poduzetništva – šanse i zamke; Zbornik

Ekonomskog fakulteta u Zagrebu, Vol.4 No.1 Prosinac 2006., p. 192-203., dostupno na

http://hrcak.srce.hr/10965 (02.04.2012.)

76

Ako želi realizirati svoje poduzetničke mogućnosti Hrvatska mora oživjeti poduzetničke sposobnosti i motivaciju. Potrebno je stvoriti takvu poduzetničku kulturu i kojoj će biti lako započeti a kasnije i razvijati neki posao. Hrvatska država još uvijek ne zna cijeniti poduzetnike te se u hrvatskim okolnostima može smatrati herojem svatko tko se ima hrabrosti upustit u borbu sa jakim institucionalnim ograničenjima. Poduzetnička klima u Hrvatskoj u značajnoj je mjeri obilježena nedostatkom odgovarajućeg obrazovanja poduzetnika, nedostatkom financijskih resursa za pokretanje novih poslovnih pothvata,

nekonzistentnim vladinim programima, nedostatkom motivacije za pokretanje

poduzetničkih aktivnosti te nedovoljnom društvenom podrškom poduzetničkoj orijentaciji. Razvijeno poduzetništvo jedan je od preduvjeta financijskog oporavka neke zemlje. Hrvatska država mora početi uvažavati poduzetništvo kao faktor koji može omogućiti kvalitetnu i brzu promjenu gospodarske strukture nacionalne ekonomije te postati

generator gospodarskog razvitka i zapošljavanja.

4.6.6. Ljudski potencijal

Ljudski potencijal je, bez daljnjeg, ključ uspjeha svake aktivnosti. Obilje bilo kojeg resursa

ili više njih bez adekvatnog ljudskog čimbenika koji će ga oplemenit nema nikakvu težinu. Često se kao razlog sporijeg razvoja hrvatskog gospodarstva navodi upravo nedostatak ljudskog kapitala potrebnog za taj razvoj. Međutim, nije toliko problematičan nedostatak sposobnih i poduzetnih pojedinaca, već gušenje njihovog potencijala od strane Hrvatske države. Država ni u kojem segmentu ne motivira svoje građane na izvrsnost i razvoj već ih indirektno prisiljava da budućnost potraže van granica Hrvatske. Svakodnevno se susreću

primjeri istaknutih pojedinaca koji su ostvarili zavidne karijere te kroz razne aspekte svog

rada doprinijeli razvoju društva i znanosti tek kada su dobili mogućnost odlaska iz Hrvatske. Tragično je da je hrvatska vlada kao jednu od glavnih prednosti koje bi trebale

građane afirmirat za podršku ulasku u Europsku uniju, mladim i obrazovanim ljudima,

navodila mogućnost zaposlenja u zemljama Unije, odnosno upravo onima koji bi trebali predstavljati budućnost i spas Hrvatske. Vlada ove zemlje treba napokon shvatiti da su ljudi pokretač i najvažniji čimbenik uspjeha/neuspjeha hrvatskog gospodarstva u budućnosti. Potrebno je aktivirati sav hrvatski potencijal, ponajprije motiviranjem ljudi koji moraju izaći iz apatije i beznađa uzrokovanog gospodarskom krizom i velikim padom standarda života te početi vjerovati da političko vodstvo zna (naravno uz preduvjet da stvarno i zna) kuda vodi zemlju i da svi zajedno mogu izgraditi državu mogućnosti i blagostanja svih njenih građana.

77

5. NOVA FINANCIJSKA ARHITEKTURA

EUROPSKE UNIJE

Krizi u eurozoni ne nazire se kraj. Pravila očuvanja uravnoteženih proračuna su prekršena, vjerodostojnost eura postaje upitna a europska zbivanja postaju teret ne samo Uniji već i globalnom gospodarstvu. Europski samiti održani u protekle dvije godine, usmjereni na rješavanje dužničke krize koja potresa Europu nisu dali rezultate, a kriza se produbljuje

prijeteći općom recesijom. Danas je, nakon Irske, Grčke i Portugala i Španjolska na rubu

kolapsa, sve slabiji je položaj Italije i Francuske a kriza polagano dolazi i u Njemačku. U nastavku rada podrobnije se razmatra 1) kriza eurozone, novi 2) fiskalni ugovor, te se daje

3) kritika politike štednje. Predstavlja se 4) Pakt za rast i zapošljavanje, a za kraj se nudi kratak osvrt na 5) Republiku Hrvatsku u kontekstu aktualnih europskih zbivanja.

5.1. KRIZA EUROZONE

Iako se kriza u eurozoni može promatrati u kontinuitetu s financijskom krizom koja je 2008. godine zahvatila svijet, ipak je potrebno uzeti u obzir širi kontekst aktualnih događaja. Zemlje niske kompetitivnosti i niskog gospodarskog rasta, dolaskom svjetske financijske krize našle su se u situaciji da više ne mogu posuđivati novac na međunarodnim financijskim tržištima, a u njihovim proračunima nije bilo prostora za manevriranje i pokretanje programa gospodarskog rasta sa svrhom smanjenja efekata krize.

Zatim je uslijedio i drugi problem, kriza eura, nastala zbog velikih javnih dugova. Sve je to

rezultiralo krizom eurozone koju obilježavaju velike razine javnog duga, sve veće kamate na posuđivanje te bankarska kriza.

Eurozona krizu nije dočekala uz odgovarajuće instrumente koji bi omogućili uspostavljanje i održavanje financijske stabilnosti a politički lideri sustavno su kasnili u svojim

reakcijama na krizu te u pronalaženju odgovora na novonastale probleme. Institucije gube vjerodostojnost u očima javnosti a najveći problem eurozone postaje visoka cijena zaduživanja. Također, Europa bi puno lakše podnijela prvi krizni val da pojedine zemlje

nisu bile pretjerano zadužene prije krize. Naglo povećanje fiskalnih deficita u razdoblju od 2008. do 2010. godine razotkrilo je prekomjernu zaduženost pojedinih zemalja, pri čemu se Grčka pokazala kao ekstreman slučaj. Nekoliko godina recesije sve više izvlači na površinu korupcijske afere, neplaćene poreze, nesposobnost vlada i pretjeranu potrošnju u pojedinim zemljama.

Uz širenje svijesti o mogućim zastojima u plaćanju obaveza po javnom dugu nekih članica eurozone širila se i svijest o tome da države koje nemaju sredstava za otplatu dugova neće imati ni sredstava za spašavanje sistemski važnih banaka. Poteškoće nastaju jer države koje su se ranije, zbog fiskalnog kapaciteta smatrale prvorazrednim dužnicima i „spasiteljima“ u

78

krajnjoj nuždi, nemaju više taj fiskalni kapacitet koji bi osiguravao obavljanje najvažnije stabilizacijske uloge. Uz strah o mogućoj istovremenoj nesolventnosti država i banaka pojavljuju se spekulacije o mogućem izlasku prezaduženih zemalja iz eurozone te

njihovom vraćanju na vlastitu valutu.

Stalna prisutnost ovakvih spekulacija u medijima i političkim krugovima još više povećava percepciju rizika te još više diže prinose na državne obveznice Grčke i drugih južnoeuropskih zemalja šireći sve snažniji osjećaj nadolazeće financijske katastrofe koja uzima danak u vidu odgođenih investicija i sporijeg gospodarskog rasta.

Ključan problem ugroženih zemalja eurozone nemogućnost je pristupa kreditima bez kojih nema izlaska iz recesije. Kredita nema zbog neodgovornog poslovanja banaka koje sad

treba spašavati novcem poreznih obveznika, što znači povećavanje javnog duga koji se u osnovi želi smanjiti. Ovo postaje bit problema eurozone; protekle dvije godine povećavan je javni dug kako bi se spasile banke, a banke su povećavale svoj dug kako bi spasile

državu. Potrebno je, stoga, što prije izaći iz tog začaranog kruga.

Nakon što je Španjolska potresena valom velikih prosvjeda zbog radikalnih mjera štednje nametnutih po diktatu Bruxellesa sve su glasnija propitkivanja politike rješavanja krize eura koju diktira njemačka kancelarka Angela Merkel a koja je usmjerena isključivo na štednju. Kriza je započela prije dvije i pol godine a do sada su europski lideri na čelu s kancelarkom Merkel osmislili nekoliko neuspješnih paketa pomoći. Njemačka se u njima značajno financijski izložila, no situacija u državama pogođenim dužničkom krizom nije se nimalo popravila. Građani se pitaju zašto novcima poreznih obveznika spašavati banke koje sve rasipaju bez ikakvih rezultata, javni dug raste, nezaposlenost je enormna a očajan i razjaren narod prosvjeduje na ulicama protiv drakonskih mjera štednje i daljnjeg opadanja životnog standarda.

Napetosti unutar eurozone i pokušaji rješavanja dužničke krize okreću zemlje članice jedne protiv drugih. Najuspješnije zemlje pokazuju sve manje spremnosti za podršku spašavanju manje uspješnih ili onih koji su se naprosto zaigrali javnim financijama u doba konjukture da bi onda teško stradali u doba krize.

Sadašnji sustav ustroja eurozone doživio je potpuni neuspjeh a prate ga nesagledivi

ekonomski gubici i ljudske patnje. Odgovornost je na svim europskim državama koje su bile sastavni dio tog pogrešnog dizajna, konstrukcije i provedbe da pridonesu rješenju sadašnje situacije. Europski lideri trebali bi se pogledati u ogledalo i shvatiti da su upravo

oni krivi što su jedna Grčka ili Španjolska ne samo kao država u financijskoj krizi, već što je njihov narod na rubu kolapsa.

79

5.2. FISKALNI UGOVOR

Novi fiskalni ugovor koji bi trebao spriječiti da se kriza ponovi u budućnosti te novi stalni fond koji će spašavati zemlje koje imaju financijske probleme predstavljaju dva dosad najjača udarca koji su europski lideri osmislili kako bi pobijedili krizu i paniku.

Ugovor o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u ekonomskoj i monetarnoj uniji105

(engl. Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary

Union, TSCG) ili kraće Fiskalni ugovor (engl. Fiscal Compact ili Fiscal Treaty),

međuvladin je ugovor potpisan 2. ožujka 2012. godine od strane 25 od 27 zemalja

Europske unije.106

Ugovor stupa na snagu 01. siječnja 2013. godine, pod uvjetom da ga u međuvremenu ratificira 12 zemalja članica eurozone, potpisnica ugovora. U suprotnom, stupit će na snagu prvog dana mjeseca koji slijedi nakon njegove ratifikacije od strane

navedenih zemalja.

Fiskalnim ugovorom nastoji se postići nekoliko ciljeva:

- Jačanje ekonomske i monetarne unije postavljanjem skupa pravila o proračunskoj disciplini.

- Jačanje koordinacije gospodarskih politika zemalja članica Europske unije.

- Poboljšanje upravljanja eurozonom.

Fiskalni ugovor sadrži slijedeća pravila:107

§ Opći proračuni država moraju biti uravnoteženi ili u suficitu. Prema Ugovoru, uravnoteženi proračun je onaj kod kojeg je opći proračunski deficit manji od 3% a godišnji strukturni deficit ne prelazi 0,5%, odnosno 1% BDP-a, što je za pojedinu zemlju ovisno o odnosu duga i BDP-a. Zemljama s razinom javnog duga značajno manjom od 60% i dugoročno niskim rizikom održivosti javnih financija dozvoljava se razina strukturnog deficita od najviše 1% BDP-a.

§ Navedeno pravilo treba biti uvedeno u nacionalne pravne sustave zemalja članica na zakonodavnoj ili višoj razini. Zakoni moraju osigurati samo-korektivne

_________________ 105 Ugovor o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u ekonomskoj i monetarnoj uniji dostupan je na:

http://european-council.europa.eu/media/639235/st00tscg26_en12.pdf (05.10.2012.) 106 Premijer Ujedinjenog Kraljevstva David Cameron odbio je Ugovor smatrajući da je nedovoljno jamstava za buduće djelovanje jedinstvenog tržišta Unije kao i da Europski sud pravde i Europska komisija mogu provoditi određenu politiku samo ako se ona primjenjuje na svih 27 zemalja. Odbijanje potpisa Ugovora

češki premijer Petar Nečas objasnio je neizvjesnom i složenom procedurom ratifikacije takvog ugovora u češkom parlamentu. 107 Cfr. Ugovor o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u ekonomskoj i monetarnoj uniji, op.cit.

80

mehanizme kako bi se spriječilo njihovo kršenje. U slučaju kršenja pravila uravnoteženog proračuna zemlja će morati ispraviti navedeno unutar određenog vremenskog perioda, na način i prema ciljevima zadanim od strane Europske komisije.

§ Zemlje članice čiji dug premašuje referentnu razinu od 60%, moraju isti smanjivati po prosječnoj stopi od 5% godišnje razlike između javnog duga i 60%-tnog limita.

§ Države članice u toku postupka smanjenja prekomjernih deficita, dostavljaju Europskoj komisiji i Vijeću na odobrenje svoje gospodarske programe s detaljno razrađenim strukturnim reformama koje bi trebale osigurati učinkovitu i trajnu korekciju prekomjernih deficita. Provedbu programa kao i godišnjih proračunskih planova u skladu s programom nadzirat će Komisija i Vijeće.

§ Ugovor stavlja usklađenost o proračunskim i drugim pitanjima pod nadležnost Europskog suda pravde. Sud će moći kazniti zemlju koja ne usvaja standardizirano uravnoteženo proračunsko pravilo kaznom do 0,1% BDP-a. Novac od kazne ići će u korist Europskog stabilizacijskog mehanizma (ako je kažnjena zemlja članica eurozone) ili u korist općeg proračuna Europske unije (ako kažnjena zemlja nije članica eurozone).

§ Države članice suglasne su oko poduzimanja svih radnji i mjera neophodnih za

dobro funkcioniranje eurozone a sa svrhom ostvarivanja poticanja konkurentnosti,

poticanja zapošljavanja, doprinosa daljnjoj održivosti javnih financija te jačanja financijske stabilnosti. Članice jamče da će sve velike reforme ekonomske politike koje planiraju poduzeti biti prethodno izložene te međusobno koordinirane sa zemljama članicama kao i sa institucijama Europske unije.

§ Zemlje članice eurozone sastajat će se najmanje dva puta godišnje kako bi sa predsjednikom Europske komisije raspravljale o pitanjima vezanim uz euro, dok će se zemlje koje nisu članice eurozone pridružiti najmanje jednom godišnje.

U rujnu mjesecu ove godine počeo je sa radom i novi europski stalni fond za financijsku stabilnost, Europski stabilizacijski mehanizam

108 (engl. European Stability Mechanism,

ESM). ESM je međunarodna organizacija sa sjedištem u Luksemburgu, kapaciteta 500 milijardi eura namijenjenih za financijsku pomoć zemljama članicama eurozone sa problemima u održavanju financijske stabilnosti.

Zemlje članice ESM-a mogu podnijeti zahtjev za financijsku pomoć ako imaju financijskih poteškoća, odnosno ako postoji prijetnja stabilnosti financijskog sektora te potreba za njegovom dokapitalizacijom. Pomoć ESM-a uvjetovana je potpisivanjem Memoranduma

o razumijevanju (engl. Memorandum of Understanding, MoU) od strane zemlje koja traži pomoć, a u kojem je izložen program potrebnih reformi i/ili fiskalne konsolidacije a

_________________

108 Europski stabilizacijski mehanizam zamjenjuje dva postojeća privremena financijska programa, European

Financial Stabilisation Mechanism, EFSM i European Financial Stability Facility, EFSF koji će dalje biti nositelji samo transfera te praćenja prethodno odobrenih kredita za Irsku, Portugal i Grčku.

81

koji će se provoditi u cilju vraćanja izgubljene financijske stabilnosti. Od 01. ožujka 2013. godine drugi uvjet za primanje pomoći biti će ratifikacija Fiskalnog ugovora od strane zemlje koja pomoć traži.

Prilikom zahtjeva za pomoć ESM-a zemlja će biti analizirana i procijenjena po svim

relevantnim pitanjima vezanim uz financijsku stabilnost od strane tzv. Trojke koju čine Europska komisija, Europska središnja banka i Međunarodni monetarni fond, a sa

ciljem donošenja odluke trebaju li program, odnosno programi pomoći biti ponuđeni. Trojka trenutno pregovara sa Španjolskom i Ciprom o uvođenju programa gospodarskog oporavka u zamjenu za pružanje podrške putem financijskih zajmova ESM-a.

Uspostava jedinstvenog nadzora nad bankama u eurozoni vrlo je važan preduvjet kako bi

Europski stabilizacijski mehanizam, mogao izravno dokapitalizirati banke. Jedan od

značajnih koraka u tom smjeru svakako je i stvaranje europske bankovne unije. Prvog dana samita Europske unije održanog 18. listopada 2012. godine, 27 zemalja Unije postiglo je

dogovor o jedinstvenoj superviziji banaka.109

Zakonski okvir trebao bi biti postignut do

01. siječnja 2013. godine, a kada se usuglasi, jedinstveni nadzorni mehanizam trebao bi postati operativan tijekom 2013. godine. Nadzor 6.000 banaka eurozone od strane

Europske središnje banke koja bi pritom imala jasno odvojenu monetarnu i nadzornu ulogu omogućit će direktnu pomoć za rekapitalizaciju posrnulih nacionalnih banaka bez da to ima utjecaja na rast nacionalnih državnih dugova.

5.3. KRITIKA POLITIKE ŠTEDNJE

Kriza eura usmjerila je Europsku uniju prema novom modelu ekonomskog upravljanja koji

institucije Unije postavlja u poziciju da nadziru i korigiraju fiskalne i ekonomske politike

država članica. Osnovna ideja za „rješenje“ krize je jednostavna. Sa stajališta vodećih država Unije, trenutna kriza je kriza javnog duga i proračunskih deficita, te je oboje potrebno odlučno srezati. Prema ovom viđenju, problem je također u plaćama koje smanjuju konkurentnost zemalja kao što su Irska, Grčka, Španjolska, Italija i Portugal, a

možda i drugih.

Predložene mjere koje bi trebale ispraviti nejednakosti unutar eurozone nisu usmjerene na sam euro niti na sve očiglednije mane u njegovoj konstrukciji, već teret stavljaju na one koji su već i previše platili za vrijeme ove krize. Odgovor institucija Unije na krizu

usmjeren ka napadu na socijalnu potrošnju i plaće nije ništa drugo nego poguban. Oni koji

su već skupo platili ovu krizu nastavit će ju plaćati i dalje a bit će ih sve više.

_________________

109 Zaključci Europskog vijeća sa samita održanog 18. i 19. listopada 2012. godine dostupni su na: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/133004.pdf (07.10.2012.)

82

Kada ugovor bude na snazi od zemalja članica zahtijevat će se značajni „rezovi“ proračuna. Na prvi pogled, pred zemlje potpisnice ne stavlja se direktan zahtjev za poduzimanje mjera poput smanjenja socijalnih davanja. Međutim, smanjenje razine

strukturnog deficita zahtjeva te i ostale specifične mjere. Limit od 0,5% strukturnog deficita ozbiljno će ograničiti mogućnosti djelovanja vlada, pogotovo u vremenu krize, te će otežat korištenje javnih investicija kao odgovora na krizu.

Iako se, od strane političara, Fiskalni ugovor javnosti predstavlja kao veliki korak prema stabilnosti, političkom jedinstvu, te obnovi povjerenja u budućnost eurozone, ne može se oteti dojmu kako je Ugovor uglavnom politička gesta usmjerena na ohrabrenje i umirenje

poreznih obveznika zemalja, a prvenstveno Njemačke, koji imaju sve manje volje plaćati daljnje spašavanje eurozone.

Najvažnija značajka Fiskalnog ugovora je zahtjev da zemlje članice provode još restriktivniju fiskalnu politiku nego do sada, odnosno da smanje ili u potpunosti izbjegnu

proračunske deficite. Međutim, fiskalna pravila i ranije su postojala u Uniji. Pakt o stabilnosti i rastu iz 1997. godine trebao je ograničiti deficit na 3% BDP-a, a javni dug na

razinu od 60% BDP-a, uz predviđene kazne za prekršitelje. Navedene kriterije opetovano su kršile gotovo sve zemlje članice, uključujući Njemačku i Francusku. Ipak, nikada nije nametnuta niti jedna kazna. Možda je tako, uostalom, i bolje. Upitan je smisao kažnjavanja zemlje koja je ionako u financijskim problemima.

Paketi pomoći MMF-a također zahtijevaju pridržavanje pravila uz prijetnju sankcijama. Međutim ni Grčka a ni Portugal nisu ispunili ciljeve smanjenja deficita zadane paketima u 2010., kao ni u 2011. godini, a ne očekuje se da će uspjeti ni u 2012. godini. Ukratko, ni fiskalna strogost kao ni prijetnje sankcijama nisu se pokazale uspješne pri rješavanju gospodarskih problema u Europi.

Međutim, čak i ako se Ugovor uspije provesti u svoj svojoj punini, on ipak neće riješiti trenutnu krizu u eurozoni. Ostaje otvoreno pitanje gospodarskog rasta. Naime, opravdani

su strahovi da će opsjednutost smanjenjem deficita i javnih dugova zemalja članica Europske unije uništiti svaku mogućnost gospodarskog rasta koji je očajnički potreban Europi.

Dovoljno je osvrnuti se na primjer Grčke. Politika prilagodbe nametnuta Grčkoj od strane

tzv. Trojke sastoji se od dva dijela. U prvom se predlaže smanjenje javnih davanja kako bi se stabilizirale financije, dok se drugi sastoji od privatizacije i liberalizacije kako bi se

ekonomija ponovno pokrenula. Nema sumnje da je ovaj plan potpuno propao. Jako je loše zamišljen i jako loše proveden što je rezultiralo golemim odstupanjima od očekivanja. Pad

proizvodnje i nezaposlenost u grčkim razmjerima nisu viđeni još od velike depresije.

Uzroci katastrofe su očiti. Umjesto da se potiče rast, program je drastično smanjio ukupnu potražnju u najgorem mogućem trenutku. Rezultat je nagli porast nezaposlenosti, smanjenje plaća, kolaps javnog sustava te porast stopa nasilja širom zemlje. Daleko od

83

toga da je Grčka bila uzor po pitanju učinkovitosti, ali trenutno nije u stanju samostalno funkcionirati niti je sposobna intervenirati u ekonomiju. Sve se ovo predstavlja kao nužna cijena koju je potrebno platiti kako bi se Grčka obnovila. No vjeruje li itko stvarno u to da je obnova moguća ako će se nastaviti ovim destruktivnim pravcem? Sve što će proizići iz toga biti će propadanje grčke ekonomije i društva, transformacija koja će pretvoriti Grčku u europsku zabit sa slabom državom, slabom ekonomijom i nesposobnošću da ostvaruje svoja nacionalna i demokratska prava unutar Europske unije.

Nadalje, opći je dojam, koji tek treba biti potvrđen u praksi, da će zemlje potpisnice fiskalnog ugovora dio svog suvereniteta u području fiskalne politike prepustiti

nadnacionalnim institucijama. Kako fiskalna unija doslovno znači zajedničku fiskalnu politiku država članica, to ujedno znači da države članice neće moći samostalno odlučivati o vlastitim proračunima. Zemlja koja ne donosi vlastiti proračun, formalno gubi svoju samostalnost a na taj način onemogućuje se i bilo kakav pokušaj naroda da putem prosvjeda ili štrajkova pokušaju utjecati na donošenje proračuna.

Čak i da Fiskalni ugovor je realan ipak neće uspjeti stvoriti institucionalni temelj potreban

Europi za rješenje financijskih problema Samo tri od 17 zemalja eurozone danas zadovoljava fiskalne kriterije sadržane u Ugovoru. Čak je i Njemačka u posljednjih 11 godina sedam puta prekršila 3%-tno pravilo. Također, po pitanju strukturnog deficita

Ugovor je u praksi teško provediv. Strukturni deficit je teorijski koncept koji je vrlo teško kvantificirati. Korištenje pojma strukturnog deficita nije izabrano zbog sposobnosti da daje preciznu sliku stanja gospodarstva pojedine države, već je pojam strukturnog deficita dobio

poseban status kako bi služio politici da okrivi proračune za sve probleme u gospodarstvu i kako bi se potaknule reforme ekonomskih politika država članica.

Ne postoji međunarodni, kao ni konsenzus unutar Europske unije o načinu izračuna strukturnog deficita. MMF, OECD, ESB kao i Europska komisija koriste različite metode izračuna. Neke članice Unije također koriste vlastiti pristup izračunu, a upravo je metoda izračuna presudna jer određuje da li je prag od 0,5% prijeđen, što dalje određuje budućnost ključnih socijalnih prava. Osim toga, Fiskalni ugovor ima i klauzulu bijega koja pod

„izuzetnim okolnostima“ ipak dozvoljava kršenje pravila sadržanih Ugovorom. Realno, stroga pravila Ugovora ipak nisu toliko stroga i obvezujuća za svaku zemlju koja je sposobna i spretna izvući se između redova.

Ukratko, Europska unija se ne smije zavaravati misleći da Fiskalni ugovor može biti zamjena za pravu fiskalnu uniju. Iako je neupitan značaj njegove simboličke prirode, ovaj Ugovor ne čini ništa kako bi riješio nedostatak prave fiskalne unije te pripadajućih nadzornih i transfernih mehanizama.

84

5.4. PAKT ZA RAST I ZAPOŠLJAVANJE

Podsjećajući na važnost fiskalne konsolidacije, strukturnih reformi te ciljanog ulaganja u održivi rast, na samitu Europske unije 29. lipnja 2012. godine, čelnici država i vlada usvojili su Pakt za rast i zapošljavanje (engl. Compact for Growth and Jobs) predložen od strane francuskog predsjednika Francoisa Hollandea, a koji obuhvaća mjere koje Europska unija kao i svaka članica za sebe mora poduzeti s ciljem ponovnog pokretanja rasta, ulaganja i zapošljavanja, kao i stvaranja konkurentnije Europe. 110

Za rast i zapošljavanja mobilizirat će se 120 milijardi eura. Polovicu iznosa, 60 milijardi

eura, osigurala bi Europska investicijska banka, koja će biti dokapitalizirana s 10 milijardi eura. Dodatnih 55 milijardi treba doći iz nepotrošenih sredstava Kohezijskog fonda111

a pet

milijardi eura dolazi iz pilot-faze projektnih obveznica koja će započeti ovog ljeta

investicijama u energiju, prometnu i širokopojasnu internetsku infrastrukturu.

Strukturne reforme u zemljama članicama moraju omogućiti ponovnu uspostavu konkurentnosti bez koje je nemoguće postići rast. Te reforme moraju omogućiti otvaranje tržišta rada za mlade, suzbiti ilegalni rad, te osigurati ulaganje u znanost i obrazovanje.

Očekuje se nastavak fiskalne konsolidacije, ali one koja je poticajna za rast ekonomije. U

ovom trenutku, za Europsku uniju je od presudne važnosti potaknuti rast gospodarstva. U

tom smislu Pakt za rast i zapošljavanje polazi od nekoliko ključnih odrednica;112

§ Europski proračun mora biti dosljedno usmjeren na jačanje rasta. Europska unija ne smije trošiti više, već mora bolje koristiti postojeća sredstva, odnosno, dosljedno ulagati u jačanje rasta i otvaranje novih radnih mjesta, u inovacije i jačanje konkurentnosti.

§ Moraju se iskoristiti neiskorištena sredstva iz europskih fondova, a u svrhu jačanje rasta i konkurentnosti.

§ Nužno je osigurati bolji pristup investicijskom kapitalu. Europska investicijska

banka je instrument koji bi se trebalo više koristiti kako bi se upravo malim i srednjim tvrtkama omogućio bolji pristup investicijskim kreditima.

_________________

110 Zaključci Europskog vijeća sa samita održanog 28. i 29. lipnja 2012. godine dostupni su na:

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/131388.pdf (07.10.2012.)

111 Kohezijski fond (engl. Cohesion Fund) je financjski mehanizam uspostavljen 1993. godine sa

svrhom financiranja velikih infrastrukturnih projekata u Europskoj uniji na području prometa i zaštite okoliša. Korisnici Fonda su zemlje članice Unije čiji je BDP po stanovniku manji od 90% prosjeka

Europske unije.

112 Cfr. Zaključci Europskog vijeća sa samita održanog 28. i 29. lipnja 2012. godine

85

§ Potrebno je poticati infrastrukturne projekte. Razvijena infrastruktura otvara nove

perspektive rasta jer privlači nova ulaganja. Također je potrebno mobilizirati i

privatni kapital te razmotriti mogućnosti javno-privatnog partnerstva.

§ Neophodno je proširiti unutarnje tržište. Danas širenje zajedničkog tržišta na nova područja otvara nove prilike. To se posebno odnosi na digitalizirano gospodarstvo,

internetsku trgovinu i energetski sektor. Za dodatni rast također je potrebno osnažiti prekograničnu mobilnost unutar Europe.

§ Nužno je osnažiti vanjsku trgovinu. Tri četvrtine svjetskog gospodarstva nalazi se

izvan Europske unije. Unija mora raditi na tome da zaključi sporazume o slobodnoj trgovini sa starim i novim centrima moći.

Europsko vijeće čvrsto se opredijelilo za odlučno djelovanje na rješavanju napetosti financijskog tržišta, poticanju rasta i stvaranju novih radnih mjesta. Međutim, uz rad na gospodarskom rastu, eurozona svakako ne bi smjela odustati od mjera fiskalne

konsolidacije, ali naravno, prilagođenih potrebama gospodarskog rasta.

5.5. REPUBLIKA HRVATSKA U KONTEKSTU AKTUALNIH

EUROPSKIH ZBIVANJA

Hrvatska se bliži ulasku u Europsku uniju koja je u ovom trenutku na rubu nove recesije i u jeku borbe za financijsku stabilnost. Fundamentalni problemi Hrvatske nisu bitno različiti od europskih. Nedostatak konkurentnosti, prevelik i neučinkovit javni sektor uz visoke troškove zaduživanja države čiji javni dug neprestano raste, ugušili su ekonomski rast i zapošljavanje.

Međutim, Hrvatska je u odnosu na neke europske zemlje ipak u prednosti. „Hrvatski“ bankarski sektor je zdrav, i dalje ima visok stupanj kapitalizacije koji jamči da banke i u slučaju narednog vala krize neće trebati vanjsku pomoć da izdrže moguće teškoće.

Na razini pisanih dokumenata, izjava i javnih nastupa, hrvatski političari prate europske napore po pitanju mjera za jačanje konkurentnosti. Problem, međutim, ostaje provedba i kapaciteti za provedbu zamišljenog. U tome se razlikuju uspješne od neuspješnih država. Industrijska proizvodnja u Hrvatskoj pada, BDP pada, međutim drugo se i ne može očekivati. Ekonomskog rasta do daljnjega neće biti jer se nema na temelju čega očekivati rast privatnih investicija, izvoza i privatne potrošnje.

Predstavnici međunarodnih financijskih institucija suglasni su s predstavnicima hrvatskih vlasti o nužnosti provedbe fiskalne konsolidacije, nužnosti ubrzanja strukturnih reformi kako bi se potakao izvoz i rast gospodarstva, te nužnosti maksimizacije koristi ulaska Hrvatske u Europsku uniju. Međutim, fiskalna konsolidacija u Hrvatskoj ne smije se svesti na „rezanje“ proračuna za jednu godinu, ona se mora ostvarivati mjerama trajnog

86

karaktera, a ne tek kratkoročnim odustajanjem od potrebnih izdataka. Fiskalna konsolidacija u Hrvatskoj mora biti preteča dugoročno održivoj fiskalnoj politici koja će još više dobiti na značenju ulaskom Hrvatske u Europsku uniju.

87

6. ZAKLJUČAK

Država kroz svoju financijsku sferu djelovanja ima zadatak unapređivati kombinaciju i realokaciju činitelja u procesu razvoja ukupnih proizvodnih snaga određene društvene zajednice. Javne financije trebale bi omogućiti nositeljima odluka u ekonomsko-

reprodukcijskim ciklusima, svrsishodno rukovođenje tijekovima ciklusa i istodobno osiguranje uspješnog djelovanja službi i aktivnosti od javnog interesa.

U suvremenim državama proračun sve više postaje sredstvo pomoću kojeg država intervenira u privredi: usmjerava njene tokove i održava potrebnu ravnotežu proizvodnje, raspodjele i potrošnje. Analizom prihoda i rashoda državnog proračuna moguće je pratiti najvažnije ciljeve države. Determiniranje proračunske ravnoteže kao stanja pri kojem su rashodi državnog proračuna u potpunosti pokriveni redovnim proračunskim prihodima odavno je stvar prošlosti. Takvo kruto viđenje proračunske ravnoteže zamijenjeno je , te je uloga proračuna dimenzionirana u skladu s ostvarenjem dugoročnih ciljeva gospodarskog razvitka, polazeći od uloge proračuna u ublažavanju cikličkih kretanja te mogućnosti upotrebe sistematskog proračunskog deficita za ostvarivanje cilja pune zaposlenosti.

Sa stajališta optimalnog funkcioniranja nacionalnog gospodarstva odgovor na pitanje

limita javnih rashoda ne treba tražiti u determiniranju jednog određenog iznosa ili postotka koji u odnosu na određeni društveni proizvod javni rashodi mogu ili trebaju dosegnuti. Volumen i intenzitet porasta javnih rashoda vezan je uz karakteristike društveno-

ekonomskog, kulturnog, političkog i drugog razvoja određene zemlje.

Dug stvara buduće obaveze plaćanja. Kao posljedica toga dužničke obaveze imaju potencijal za stvaranje okolnosti koje institucionalnu jedinicu, sektor, pa čak i cijelo gospodarstvo čine ranjivim na probleme likvidnosti i održivosti.

Javni dug ima svoje pozitivne i negativne konotacije na ukupan gospodarski razvoj, a koje

će od njih prevladati ovisi o visini duga, njegovoj strukturi, udjelu inozemne i domaće komponente, te o ročnosti javnog duga. Stoga je potrebno organizirati dobar sustav upravljanja javnim dugom koji će maksimizirati pozitivne i minimizirati negativne učinke javnog duga na razvoj gospodarstva.

Sadašnja generacija nije spremna ispustiti iz ruku mogućnost da optereti buduće generacije. Pri zaduživanju, odnosno kreiranju javnog duga, potrebno je prosuditi može li domaće gospodarstvo u dugom roku podnijeti teret otplate duga. Isto tako, sredstva namaknuta zaduživanjem treba uložiti u projekte koji imaju razvojno djelovanje, jer je u protivnom politika javnog duga faktor rizika koji može ugroziti budući gospodarski razvoj te standard budućih generacija.

88

Pristup „generational accounting“ predstavlja značajan napredak budući da prisiljava na sistematično razmišljanje o posljedicama sadašnjih odluka fiskalne politike na buduća životna razdoblja kao i na buduće generacije.

Za razliku od privatnih dužnika, državi uvijek stoji na raspolaganju mogućnost refinanciranja svojih dugova. Mogućnost refinanciranja javnog duga, međutim, ne znači da je kapacitet zaduženja države neograničen, da država ne može biti prezadužena, a samim tim i da se dug ne može pojaviti kao ograničavajući faktor razvoja. Naime, reprogramiranje ne rješava problem dugova. Ono samo daje predah za definiranje i provođenje konzistentnog skupa mjera ekonomske politike radi rješavanja problema zaduženosti. Samo dobro definirana i odlučno provedena ekonomska politika može riješiti problem zaduženosti.

Koristi i/ili štete koje mogu nastati zaduživanjem javnog sektora u konačnici bez iznimke pogađaju sve građane jedne zemlja. Da bi se koristi maksimizirale, a štete svele na najmanju moguću mjeru, potrebno je definirati politiku javnog duga. Upravljanje javnim dugom mora biti povezano s jasnim makroekonomskim okvirom u kojem država želi osigurati održive stope rasta javnog duga.

Državni portfelj duga je najčešće najveći financijski portfelj u zemlji koji često sadrži kompleksne i rizične financijske strukture i može uzrokovati značajan rizik za ukupnu bilancu i financijsku stabilnost države. Za svaku je zemlju vrlo važno imati dugoročnu strategiju upravljanja dugom koju treba izgrađivati obzirom na sveukupnu makroekonomsku situaciju u zemlji. Dobro upravljanje rizicima i dobra struktura javnog

duga neophodni su da bi država mogla umanjiti svoju izloženost rizicima (financiranja, likvidnosti, operativnim i kreditnim rizicima…). Dobro uravnotežen javni dug znači takvu usklađenost rokova dospijeća koji ne vode privredu u nelikvidnost i inflaciju.

U kreiranju politike upravljanja javnim dugom važno je utvrditi ciljeve. Ciljevi upravljanja javnim dugom utječu i na definiranje institucionalnog okvira, funkcije upravljanja javnim dugom između institucija, te olakšavaju mjerenje učinkovitosti odabranih instrumenata. Na temelju dobro definiranih ciljeva utvrđuje se strategija upravljanja javnim dugom.

Jasan pravni okvir nužan je za izgradnju odgovarajućih institucionalnih pretpostavki za zaduživanje javnog sektora. Pravni okvir koji prihvati određena zemlja treba olakšati proces kreditiranja i efektivnog korištenja sredstava javnog duga te osigurati da se proces zaduživanja inicira isključivo u slučajevima opravdane potrebe za sredstvima, odnosno kada je zaduživanje stvarno neophodno.

Jedinstveno rješenje za upravljanje javnim dugom ne postoji. Optimalni institucionalni okvir može se dizajnirati samo za pojedini slučaj, uzevši pritom u obzir specifična obilježja određene zemlje. Institucionalni okvir usvojen od strane pojedine zemlje treba olakšati proces zaduživanja i učinkovitog korištenja pozajmljenih sredstava. Bitno je reći da bez obzira koje se institucionalno rješenje za upravljanje dugom odabere, ono ne isključuje u

89

potpunosti ostale institucije. U mnogim se slučajevima pojedine funkcije i aktivnosti

isprepliću i dopunjavaju. Zbog toga je vrlo važna dobra međusobna suradnja svih uključenih institucija te koordinacija njihovih aktivnosti.

Ciljevi upravljanja javnim dugom trebali bi biti jasni i dostupni javnosti kao i sve

informacije o proračunskim aktivnostima, uključujući načine njihova financiranja.

Ovisno o tome radi li se o zaduživanju države u domaćoj ili stranoj valuti, financijskom ili nefinancijskom sektoru, javni dug direktno utječe na monetarno-kreditne agregate u zemlji,

količinu novca u opticaju i vrijednost nacionalne valute. Za postizanje makroekonomske stabilnosti potrebno je pojačati koordinaciju monetarne politike i politike upravljanja javnim dugom, ali i razvijati tržište državnih vrijednosnica koje će omogućit i da se ta

koordinacija odvija na tržištu.

Kvalitetnom fiskalnom politikom mogu se smanjiti troškovi zaduživanja i ostvariti održive javne financije. Upravljanje javnim dugom ne može biti zamjena za kvalitetnu fiskalnu politiku i stoga je nužno održavati usklađenost ta dva segmenta javnih financija.

Ulaskom Hrvatske u Europsku uniju završen je politički proces tranzicije hrvatskog društva od samoupravnog socijalizma do liberalnog kapitalizma. Sve ono što će se događati nakon toga postaje dio procesa društvenih promjena koje sada možemo, osim na nivou Hrvatske, promatrati i na nivou čitave Unije.

Način financiranja javnog duga u tranziciji razlikuje se od načina financiranja javnog duga u razvijenim europskim zemljama. Obilježja javnog duga u tranziciji su specifični uzroci nastanka, načini financiranja, te dodatni ciljevi upravljanja javnim dugom. Stoga se

Hrvatska kao tranzicijska zemlja ne može ravnomjerno uspoređivati s razvijenim zemljama poput Njemačke, Francuske, Ujedinjenog Kraljevstva i Belgije kada je u pitanju javna

potrošnja, odnosno javni dug. Prije svega, potrebno je uzeti u obzir strukturu javnog duga, te biti upoznat sa podacima za koje troškove i investicije se javni sektor pojedine zemlje zaduživao.

Međunarodna usporedba javnog duga Hrvatske i zemalja Europske unije pokazuje da je

javni dug Hrvatske niži od prosječnog u zemljama Unije, iako je viši nego u novim članicama. Stanje hrvatskog javnog duga sigurno nije toliko dramatično kao u mediteranskim zemljama, ali to bi manje trebala biti utjeha i izgovor za nepoduzimanje

potrebnih (teških) poteza, a više pravovremeni poticaj na reforme.

Razdoblje od nastanka hrvatske države može se smatrati atipičnim zbog rata i poslijeratne obnove te teškoća u pribavljanju kredita u inozemstvu s jedne strane, a s druge strane zbog

obilježja procesa tranzicije te uslijed toga specifičnih okolnosti nastanka i načina financiranja javnog duga. Specifičnosti su to hrvatskih prilika koje treba uzeti u obzir pri izradi teorije koja bi hrvatski javni dug povezala u logičnu cjelinu.

90

Postojeća razina javnog duga u Hrvatskoj rezultat je stanja državnih financija u prethodnim razdobljima. Dugogodišnji stalni porast zaduženosti neminovan je obzirom na trajne neravnoteže državnog proračuna. Također, negativni utjecaji svjetske gospodarske i

financijske krize odrazili su se snažnim intenzitetom na hrvatsko gospodarstvo, uzrokujući znatan rast javnog duga i njegovog udjela u BDP-u kao posljedice rasta fiskalnog deficita i

pada BDP-a. Sudeći prema trendu kretanja javnog duga, teret otplate duga koji ostaje

budućim generacijama sve je veći.

Javni dug Republike Hrvatske je problematičan u kontekstu njegove strukture, obzirom da se država zadužuje za tekuću potrošnju, isplatu mirovina a dijelom i za isplatu plaća javnog sektora. Analiza strukture javnog duga Hrvatske pokazuje kako je portfelj javnog duga

posebno rizičan obzirom na valutnu strukturu. Sadašnja valutna struktura javnog duga Hrvatske utječe na veliku ranjivost i podložnost utjecajima vanjskih nepovoljnih gospodarskih kretanja.

Nepotrebno je raspravljati je li Hrvatska u recesiji ili nije. U recesiji ili ne Hrvatska ima

problema s kojima bi se morala suočavati čak i bez svjetske recesije. Hrvatska predugo živi iznad svojih mogućnosti i računi sve više dolaze na naplatu, a u uvjetima svjetske recesije

su i sve skuplji. U doba prosperiteta ni jedna se hrvatska vlada nije zamarala

obuzdavanjem rasta javnog sektora te provođenjem institucionalnih reformi. Hrvatska danas mora, u izuzetno teškim okolnostima, smanjivati deficit proračuna i platne bilance te prikupljati sredstva za otplatu dugova.

Država se prema pravilima koja je sama postavila ponaša kao prema mrtvom slovu na papiru, te svojim primjerom utječe na ponašanje ostalih društvenih subjekata. Ekonomsku situaciju u Hrvatskoj opterećuju spore reforme i privatizacija te veliko uplitanje države u gospodarstvo rezultat čega je visoka razina javnog duga, porast nezaposlenosti i slabi rezultati u smanjivanju javnih rashoda. Hrvatski građani ne samo da nisu ništa dobili pretvorbom i privatizacijom društvenog vlasništva hrvatske privrede, nego su putem poreza platili sve njezine troškove i neuspjehe, a kako stoje stvari nastavit će ih i dalje plaćati. Na osnovu stanja hrvatskog gospodarstva gotovo bi sve dosadašnje hrvatske vlade

trebale odgovarati za protuustavno djelovanje ili, u najmanju ruku, za neodgovorno i

nesavjesno poslovanje.

Postojeći način upravljanja javnim dugom u Hrvatskoj osigurava samo jedan dio svog osnovnog cilja a to je pribavljanje financijskih sredstava za državu. Na području upravljanja javnim dugom u Hrvatskoj nužne su korijenite promjene. Institucionalni okvir je uspostavljen, ali još uvijek nije jasno određena strategija upravljanja javnim dugom.

Hrvatska ima izgrađen zakonodavni okvir za razvoj modernog i dubokog financijskog

tržišta, ali treba uložiti još puno napora u razvoj novih financijskih instrumenata u čemu svoj doprinos treba dati i država. Financijska struktura još je uvijek siromašna s predominantnom ulogom banaka a sekundarno tržište koje bi osiguralo veću likvidnost

91

financijskih instrumenata nedovoljno je razvijeno. U tom smislu nužne su daljnje formalne odredbe o koordinaciji i zajedničkom djelovanju Ministarstva financija i Hrvatske narodne banke na daljnjem razvoju tržišta državnih vrijednosnica. Uz sve to, unatoč velikim naporima i dobrim zakonima, funkcioniranje pravne države u praksi je još uvijek manjkavo a sigurnost i zaštita ulagača u vrijednosne papire od temeljnog su značaja za razvoj tržišta. Razvijeno domaće tržište državnih vrijednosnica predstavlja preduvjet za učinkovito upravljanje javnim dugom i alternativu financiranju na inozemnim financijskim tržištima. To je posebno važno u doba globalne financijske nestabilnosti kada je inozemno financiranje otežano.

Ekonomski rast ne može dugoročno biti temeljen na ekspanziji domaće potražnje koja permanentno generira fundamentalne vanjske i unutarnje neravnoteže i time povećava opću zaduženost.

Osim ekonomske, problem zaduženosti ima i ozbiljnu političku dimenziju. Naime, nameće se pitanje koliko je Vlada stvarno slobodna i samostalna u donošenju odluka ako svako

„zatvaranje slavine“ dotoka inozemnog kapitala znači da vrlo brzo nastupaju veliki problemi u funkcioniranju hrvatskog gospodarstva. Zbog toga je važno da političare shvate

svu dubinu krize hrvatskog gospodarstva, te da o funkcioniranju gospodarstva ovise, u

krajnjoj liniji, opstojnost države i dobrobit njenih građana. Umjesto da se iscrpljuje u rješavanju manje ili više važnih političkih pitanja, politika bi svoje snage trebala usmjeriti

na rješavanje problema nezaposlenosti i gospodarskog sustava. Povijest nas uči da društva u kojima nije postojala odlučnost i usmjerenost političke elite na gospodarski razvoj, on nije ni nastupio.

Ministarstvo financija, revno, svake godine donosi Smjernice ekonomske i fiskalne politike

za naredno razdoblje. Aktualne Smjernice, iako naglašavaju potrebu fiskalne konsolidacije i provođenja strukturnih reformi, temelje se na preoptimističnim pretpostavkama i nude neuvjerljive projekcije koje čitatelj ne može provjeriti jer ne sadrže ni podatke koje bi prema Zakonu o proračunu trebale sadržavati. Kao i prethodnih godina, spas se očekuje od oporavka Europske unije i od pristupanja Hrvatske Uniji. Međutim, Hrvatska ne razumije da će koristi od pristupanja, ako će ih biti, osjetiti tek u dužem roku i to samo ako se i sama jako, jako potrudi. Grčka je najbolji primjer da u Europskoj uniji ništa ne dolazi samo od sebe, ali Hrvatska nikako da počne učiti iz tuđih ali ni iz vlastitih grešaka.

U pristupu mogućim pravcima izlaska iz krize treba uzeti u obzir činjenicu da je, globalno gledano, Hrvatska mala, gotovo beznačajna zemlja bez ikakvog utjecaja na svjetske procese. Umjesto da bude tek „pijun moćnicima“ Hrvatska bi trebala napokon definirati svoje ciljeve i interese kako bi se pokušala što bolje pripremiti za ono što ju očekuje narednih godina. Nije dovoljno samo reći da je „Europa naša sudbina“ jer sudbina može biti i loša. Država mora preuzeti svoj dio odgovornosti za gospodarski razvoj. Bez uspješne države održivi je rast, bilo ekonomski, bilo socijalni, nemoguć.

92

Ono što je krvotok za ljudski organizam, to je za državu gospodarstvo. Ne politika. Gospodarstvo donosi prihod, zapošljavanje i mogućnost da građani mogu živjeti od svog rada. Do danas, niti jedna hrvatska vlada nije cijenila proizvodnju. Krajnje je vrijeme da se

počnu cijeniti proizvođači i izvoznici, pogotovo oni čije tvrtke i u ovo krizno vrijeme uspijevaju stalno povećati proizvodnju i izvoz. Politika mora shvatiti da se ne može živjeti

samo od usluga i nesigurnih prihoda turističke sezone (pogotovo ako se u turizam gotovo ništa ne ulaže) te da samo proizvodnja može dugoročno donijeti napredak. Malo je toga učinjeno i još manje postignuto i po pitanju debirokratizacije, a posebna je problematika i

vraćanje povjerenja građana u institucije pravne države. Naime, teško je očekivati ili tražiti od građana Hrvatske da se ponašaju u skladu sa zakonom (po gospodarskim pitanjima) kada znaju da su oni koji su te zakone donijeli ukrali milijune i prošli nekažnjeno.

U svjetlu aktualnog gospodarskog trenutka potrebno je imati na umu važnost opreznog i osmišljenog pristupa javnom zaduživanju te efikasnog korištenja posuđenih sredstava. Makroekonomsku i gospodarsku stabilnost moguće je ostvariti samo učinkovitim upravljanjem javnim financijama kroz daljnje unapređenje proračunskih procesa i učinkovito upravljanje javnim dugom. Recept za uspjeh svodi se na fiskalnu disciplinu, strukturne i institucionalne reforme usmjerene povećanju konkurentnosti te na poticanje

ulaganja u sektore u kojima produktivnost može brzo rasti i koji su izravno usmjereni na

međunarodnu razmjenu, ali i na stvaranje svijesti o tome da ljudski potencijal, kao sastavni dio ukupnog potencijala kojim neka zemlja raspolaže, čini okosnicu njenog ekonomskog

rasta.

Europsko gospodarstvo suočava se s teškim izazovima. Stoga je od presudne važnosti da Europska unija učini svaki mogući napor kako bi ubrzala provedbu mjera dogovorenih posljednjih nekoliko mjeseci te ponovno pokrenula rast, investicije i zapošljavanje, vratila povjerenje i učinila Europu konkurentnijim mjestom za proizvodnju i investicije.

Konačno je priznato da se iz krize ne može izaći samo štednjom već da je potreban i gospodarski rast. Naime, bez daljnjeg stoji činjenica da je potrebno smanjiti javni dug, ali

bez stvaranja poslova i gospodarskog rasta to nije moguće. Ne treba očekivati da će Fiskalni ugovor definitivno riješiti krizu u Europi. Ipak, vjerojatno će omogućiti izbjegavanje eskalacije financijske krize i njeno zarazno prelijevanje kroz bankarski

sustav. U pozadini Fiskalnog ugovora je i pitanje koje je jednim dijelom prožeto kroz cijeli proces europske integracije, pitanje međusobnog povjerenja naroda Europe u vlade drugih zemalja članica.

Europsko vijeće ostaje odlučno pri odlukama za poticanje rasta i zaposlenja. Pakt za rast i zapošljavanje, donesen u lipnju predstavlja opći okvir za djelovanje na nacionalnoj i europskoj razini mobiliziranjem svih raspoloživih instrumenata i politika. Sve obaveze koje donosi moraju biti ispunjene brzo i u potpunosti. Europski čelnici moraju biti odlučni poduzeti potrebne mjere kako bi se osigurala financijski stabilna, konkurentna i

prosperitetna Europa, a time i poboljšalo blagostanje njenih građana.

93

Iako ulazak u fiskalnu uniju za Hrvatsku ne predstavlja formalnu obavezu, zemlje koje uđu u uniju ipak će biti manje izložene udarcima krize od zemalja koje ostanu izvan, tako da je krajnje vrijeme da Hrvatska ozbiljno prione ispunjenju strukturnih reformi potrebnih za

funkcioniranje unutar institucija Europske unije.

94

LITERATURA

1. Andabaka A. : „Institucionalno ustrojstvo upravljanja javnim dugom“; Zbornik Ekonomskog fakulteta u Zagrebu, Vol.6 No.1 Prosinac 2008.; p. 147-153; dostupno

na http://hrcak.srce.hr/30951 (29.12.2011.)

2. Anadabaka Badurina A., Švaljek S.: Upravljanje javnim dugom prije, tijekom i

nakon krize, Institut za javne financije, Zagreb, 2011.,

http://www.ijf.hr/upload/files/file/knjige/javni-dug-2011.pdf (15.11.2011.)

3. Babić A., Babić M.: Međunarodna ekonomija, 6. izdanje, MATE, Zagreb, 2003.

4. Babić M.: Od dezinflacije u zaduženost: hrvatska privreda 1994-2004., Binoza

press, Zagreb, 2006.

5. BANKA,

http://www.banka.hr/Naslovnica/Hrvatska/tabid/102/View/Details/ItemID/78798/D

efault.aspx?ttl=Moody%e2%80%99s-srusio-izglede-Hrvatske-sa-stabilnih-na-

negativne (01.06.2012.)

6. Božić M.: Javni dug Republike Hrvatske u tranziciji, Financijska teorija i praksa 4,

24(2000), p.637-655.,http://zaklada-hanzekovic.ijf.hr/2000/bozic.htm (18.12.2011.)

7. Brummerhof D.: Javne financije, 7. izdanje, Mate d.o.o., Zagreb, 2000.

8. Cvijanović V., Matek P.: Razvoj tržišta i instrumenata javnog duga u Hrvatskoj,

EKONOMIJA / ECONOMICS, 11 (2) p. 161-190 (2004),

http://staro.rifin.com/root/tekstovi/casopis_pdf/ek_ec_446.pdf (15.11.2011.)

9. Čavrak V. (et al.): Gospodarstvo Hrvatske, Politička kultura, Zagreb, 2011

10. Družić G.:Hrvatska obratnica – stanje i perspektive hrvatskog gospodarstva,

Golden marketing –Tehnička Knjiga, Zagreb, 2004.

11. Državni ured za reviziju, http://www.revizija.hr

12. Državni zavod za statistiku, http://www.dzs.hr

13. EnterEurope, http://www.entereurope.hr

14. European Union, http://www.europeanunion.promotion.org.pl ,

95

15. Hreljac B., Kolačević S.: Javni dug kao ključna varijabla ostvarenja ekonomske

politike, Ekonomski pregled, Vol.62 No.3-4 Travanj 2011., p. 209,

http://hrcak.srce.hr/67214 (18.12.2011.)

16. Hrvatska narodna banka, http://www.hnb.hr

17. Jelčić Barbara: Javne financije, Informator, Zagreb, 1997.

18. Jurković P.: Javne financije, Masmedia, Zagreb, 2002.

19. Kačan A.: Analiza inozemnog duga Republike Hrvatske, Hrvatska narodna

banka, listopad 2000., dostupno na: http://www.hnb.hr/publikac/pregledi/p-

004.pdf (15.12.2011.)

20. Škabić I., Mihovilović G.: Komparativna analiza zaduženosti Hrvatske i zemalja

srednje i istočne Europe, dostupno na http://hrcak.srce.hr/file/22597 (04.01.2012.)

21. Kesner-Škreb M.: Financiranje javnog duga, Financijska praksa, 18(6), 1994., p.

669-671, http://www.ijf.hr/pojmovnik/financiranje_javnog_duga.htm (21.10.2011.)

22. Keser-Škreb M: Proračunski deficit, Financijska praksa, 17(5), 1993., p. 475-477,

http://www.ijf.hr/pojmovnik/proracunskideficit.htm (21.10.2011.)

23. Konig M., Kušić S.: Zemlje istočne Europe na putu u Europsku uniju – od

tranzicije do integracije , Ekonomski pregled, Vol. 55, No 1-2, 2004., p. 132-155.

dostupno na http://hrcak.srce.hr/file/22597 (04.01.2012.)

24. Mikić M., Škrtić M.; Gospodarsko značenje hrvatskog poduzetništva – šanse i

zamke; Zbornik Ekonomskog fakulteta u Zagrebu, Vol.4 No.1 Prosinac 2006., p.

192-203., dostupno na http://hrcak.srce.hr/10965 (02.04.2012.)

25. Ministarstvo financija, http://www.mfin.hr

26. Ministarstvo vanjskih i europskih poslova http://www.mvep.hr/ei

27. Mjere za gospodarski oporavak i razvitak – modeli financiranja, dostupne su na:

http://hgk.biznet.hr/hgk/fileovi/17403.pdf (20.03.2012.)

28. Ott K.: Pridruživanje Hrvatske Europskoj Uniji – izazovi ekonomske i pravne

prilagodbe, Institut za javne financije i Zaklada Friedrich Ebert, Zagreb, 2003., p.

57-60., http://hrcak.srce.hr/file/24721 (07.01.2012.)

96

29. Ralašić Marina: Javni ili državni dug, Financijska praksa, 17(4), 1993., p. 381-383,

http://www.ijf.hr/pojmovnik/javni_dug.htm (21.10.2011.)

30. Raspudić Golomerić Z.: Koordinacija upravljanja javnim dugom i vođenja

monetarne politike u Hrvatskoj, Financijska teorija i praksa 31(2) p. 151-179.

(2007.), http://ijf.hr/javni_dug/full/raspudic.pdf (28.12.2011.)

31. Rječnik bankarstva i financija, Masmedia, Zagreb 1993.

32. Rječnik financijskih pojmova,http://wmd.hr/rjecnik-pojmovi-j/web/javne- financije

(21.12.2011.)

33. Rosen H.S.: Javne financije, Institut za javne financije, Zagreb, 1999.

34. Sever Ivo: Javne financije: razvoj-osnove teorije-analiza, Ekonomski fakultet

Rijeka /etc./, Rijeka, 1995.

35. Smjernice ekonomske i fiskalne politike za razdoblje 2012.-2014. dostupne su na:

http://www.mfin.hr/adminmax/docs/Smjernice%20ekonomske%20i%20fiskalne%2

0politike%202012.% 20%20-%202014..pdf (15.03.2012.)

36. Strategija upravljanja javnim dugom za razdoblje 2011. – 2013. dostupna je na:

http://www.mfin.hr/hr/strategija-upravljanja-javnim-dugom-za-razdoblje-2011-

2013 (15.04.2012.)

37. Togo E.: Coordinating Public Debt Management with Fiscal and Monetary

Policies: An Analytical Framework; The World Bank, September 2007,

http://treasury.worldbank.org/bdm/pdf/3_CoordinatingPDMwithFiscalandMonetary

Policies_Togo.pdf (03.01.2012.)

38. Ugovor o stabilnosti, koordinaciji i upravljanju u ekonomskoj i monetarnoj uniji,

http://european-council.europa.eu/media/639235/st00tscg26_en12.pdf (5.10.2012)

39. UNITAR, Institutional Framework for Public Sektor Borrowing, Document No.

17, Geneva, October 2002.,

http://www2.unitar.org/dfm/Resource_Center/Document_Series/Document17/Docu

ment17_Rev1.pdf (28.12.2011.)

40. Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine br. 56/90, dostupno na:

http://narodne-novine.nn.hr/default.aspx (19.12.2011.)

41. Zaključci Europskog vijeća sa samita održanog 28. i 29. lipnja 2012. godine, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/131388.pdf

(07.10.2012.)

97

42. Zaključci Europskog vijeća sa samita održanog 18. i 19. listopada 2012. godine, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/133004.pdf

(07.10.2012.)

43. Zakon o izvršenju državnog proračuna Republike Hrvatske za 2012. godinu, Narodne novine br. 24/12, dostupno na: http://narodne-novine.nn.hr/default.aspx

(23.03.2012.)

44. Zakon o proračunu, Narodne novine br.87/08, dostupno na: http://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/340390.html (23.03.2012.)

98

POPIS GRAFIKONA

Stranica

Grafikon 1. Javni dug Hrvatske i zemalja EU (% BDP-a) 35

Grafikon 2. Javni dug Hrvatske i zemalja EU prema razinama vlasti, 2010. god. 36

Grafikon 3. Ročna struktura javnog duga Hrvatske i zemalja EU, 2010. god. 37

Grafikon 4. Valutna struktura javnog duga Hrvatske i zemalja EU, 2010. god. 38

Grafikon 5. Kretanje javnog duga Republike Hrvatske 2005.-2010. godine

(u mlrd. kn) 44

Grafikon 6. Javni dug Republike Hrvatske (% BDP-a) 45

Grafikon 7. Struktura javnog duga Republike Hrvatske prema razinama vlasti,

2010. god. 46

Grafikon 8. Valutna struktura javnog duga Republike Hrvatske, 2010. god. 47

Grafikon 9. Struktura javnog duga Republike Hrvatske s obzirom na kamatnu stopu,

2010. god. 47

Grafikon 10. Valutna struktura javnog duga Republike Hrvatske, 2010. god. 48

Grafikon 11. Ročna struktura javnog duga Republike Hrvatske, 2010. god. 48

POPIS TABLICA

Stranica

Tablica 1. Kretanje javnog duga Hrvatske i zemalja EU, 2007.- 2010. god.

(u mil. EUR) 34

Tablica 2. Kreditni rejtinga Republike Hrvatske 53