promoción de la inversión privada en carreteras

Ing. Alcides VelazcoJunio 2011

Promoción de la Inversión Privada en provisión de infraestructura vial - Concesiones

Contenido

I Parte• Antecedentes• Marco Legal• Estructura de APPs en Carreteras• Elementos de los contratos de concesión• RenegociaciónII Parte• Estudio de Casos• El Caso Perú• Análisis Financiero en concesiones viales

AntecedentesPromoción de la Inversión Privada en provisión de infraestructura vial

Brecha de infraestructura

Gasto necesario en infraestructura para cerrar brecha

• Cobertura universal de agua y saneamiento?– 0.25% del PBI en 10 años

• Para mantener la actual infraestructura?– 1% del PBI para adecuado mantenimiento

• Para mejorar algo?– 2% del PBI para satisfacer usuarios con un

modesto crecimiento.• Para crecer y despegar?

– 4% a 6% del PBI para alcanzar a Korea y China

Opciones

Grado de Participación del Sector Privado

bajo alto

“Public Private Partnerships”

BuildOperateTransfer

ConcesionesOperación y Mantenimiento

Contratos Gestión y Mantenimiento

ContratosObras &Servicios

Financiación Privada

Privat.

Cambio del Rol del estado como proveedor de Infraestructura Pública

Inversión en Infraestructura Pública

Inversión del Sector Privado en infraestructura pública - APPs

Flujo de Inversión Privada en Infraestructura (IED)

-5,000

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Brasil

Chile

Colombia

Argentina

Perú

Venezuela

Marco LegalPromoción de la Inversión Privada en provisión de infraestructura vial

Marco Legal

• Mediante el Texto Único Ordenado aprobado por Decreto Supremo Nº 059-96-PCM, se establece que la promoción de la inversión privada en obras públicas de infraestructura y de servicios públicos, se realiza a través del otorgamiento de concesiones.

• PROINVERSIÓN es la entidad competente del Gobierno Nacional para promover proyectos de inversiones, bajo la modalidad de concesiones. A nivel regional o local, los propios Gobiernos Regionales o Municipales son competentes para promover proyectos de inversión dentro de sus jurisdicciones.

Marco Legal• Ley N°28059 "Ley Marco de Promoción de la Inversión

Descentralizada“• D.S. N°015-2004-PCM "Reglamento de la Ley Marco de Promoción

de la Inversión Descentralizada“• D.S. N°013-2007-PCM "Modifican el D.S. Nº 015-2004-PCM,

Reglamento de la Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada"

• D.S. N°036-2007-EF "Establecen Disposiciones Complementarias Aplicables a los Proyectos de Inversión que involucren Concesiones Cofinanciadas"

• D.S. N° 104-2007-EF "Lineamientos para la provisión de servicios públicos a través de Proyectos de Inversión Pública que involucren Concesiones Cofinanciadas"

Marco Legal• D.L. N° 1012 "Ley Marco de APP para la Generación de Empleo

Productivo y Dicta Normas para la Agilización de los Procesos de Promoción de la Inversión Privada"

• D.L. N° 1016 "Decreto Legislativo que Modifica la Tercera Disposición Complementaria Transitoria del Decreto Legislativo N° 1012, que Aprobó la Ley Marco de APP para la Generación de Empleo Productivo y Dicta Normas para la Agilización de los Procesos de Promoción de la Inversión Privada"

• D.S. N° 146-2008-EF "Reglamento del Decreto Legislativo N° 1012 que aprueba la Ley Marco de APP para la generación de empleo productivo y dicta normas para la agilización de los procesos de promoción de la inversión privada

• Directiva N° 004-2009 - PROINVERSIÓN "Tramitación y Evaluación de Iniciativas Privadas en Proyectos de Inversión"

Configuración de APPsPromoción de la Inversión Privada en provisión de infraestructura vial

Obra Pública vs APP

• LA OBRA DEL ESTADO SIN MANTENIMIENTO– Por no gastar 98 millones en mantenimiento

rutinario de carreteras, tras 7 años se gastó 7 veces más en rehacer el 20% de la red vial al 2005.

• HACER OBRAS SIN MANTENERLAS ES UNA BURLA AL PAIS– La diferencia entre una obra pública y una APP es

que en una APP el mantenimiento está asegurado por 30 años.

Obra Pública vs APP

APPs: Concesión y Privatización

• Concesiones– Instrumentos mayormente utilizados para la participación

privada en infraestructura y servicios ( 65% total, 98% transporte, 89% agua y saneamiento)

– Limitadas a 15 - 30 años (Perú hasta 60 años)– Gobierno Retiene la propiedad

• Privatización– Mayormente usados en Telecomunicaciones, Electrificación

y sectores de generación– Ilimitados– Se transfiere la propiedad

Opciones APPs

EstadoAdministración

Directa con recursos públicos

Tercerización con contratos de

ejecución de obra

Contratos por niveles de servicio

Contratos CREMA

Concesión

Concesiones de Servicio

Build-operate-transfer

(BOT)

PrivatizaciónBuild-own-operate

(BOO)Operación y

suministro privado

Opciones de APPsResponsabilidad Pública Responsabilidad Privada

Obra PúblicaTradicional

del Sector Público

Build (Construir) –Operate (Operar) – Transfer (Transferir)

(BOT)

Design (Diseñar) –Build (Construir) –

Finance (Financiar) – Operate (Operar)

(DBFO)

Build (Construir) –Own (Propiedad) – Operate (Operar)

(BOO)

Propietario Público

/ Operador / Financista

Operador

Ingeniería Contratista

PropietarioPúblico /

Financista

Contratista Operador

Ingeniería

PropietarioPúblico

Concesionario Privado


Ingeniería

PropietarioPrivado


Ingeniería

Sector Público

Sector Privado

Secuencia de Preparación APP

Marco Regulatorio Política y

Estrategias para desarrollo APP

Identificación de Proyecto

Iniciativa privada

Iniciativa Pública

Analisis

Comparador

Factibilidad Técnica

Atractivo Financiero

para privadosBeneficios

para el sector público

Valor por el DineroVFM

Apropiada transferencia

de riesgos

Concurso y Contratación

Administración del Contrato

Comparador Público Privado

VFM=

¿VFM>0?

C osto de la p ro v is ió n p úb licaa ju s tad o p o r r ie sgo

C os to de la p ro v is ió n p riva d aa ju s tad o p o r r ie sgo

P ro v is ió n P riva d aC C F

P ro v is ió n P úb licaP P R

-Si

No

Valor por Dinero (VFM)

Publico Privado

Costo Base

Ajuste por ingresos

Riesgo Transferido

Costo Base

Riesgo Retenido

“un servicio público debe ser suministrado por aquel privado que pueda ofrecer una mayor calidad a un determinado costo o los mismos resultados de calidad a un menor costo. De esta manera se busca maximizar los beneficios netos de los usuarios del servicio, así como la optimización del valor del dinero proveniente de los recursos públicos”

Valor por Dinero (VFM)

• VFMCCF : Valor por dinero de la CCF ;• CBRt : Estimación del costo base del proyecto de referencia en el período t , sin ajustar por

riesgo;• CRTt : Valor del riesgo transferido en el período t ;• CRRt : Valor del riesgo retenido en el periodo t ;• CTt : Costo de transacción asociado a estructurar y llevar adelante un proceso de• licitación CCF , en el periodo t ;• CCEt : Pago diferido al concesionario en el período t ;• IPPt : Ingresos Públicos del Proyecto en el período t ;• GCCt : Ganancia por competitividad contingente en el período t ;• r : Tasa de descuento• n : Número de años del horizonte de evaluación• t : Año calendario, siendo el año 0 el de inicio de la construcción

Involucrados

Formas apoyo y su efecto en la bancabilidad proyecto/exposición gobierno

Fuente: G. Fishbein and S. Babbar, 1996 -Private Financing of Toll Roads

Imp

acto

cap

acid

ad p

roye

cto

p

ara

mo

vili

zar

deu

da

Alto

Exposición Financiera del GobiernoBajo Alta

• Extensión Periodo Concesión

• Mejoramiento Ingresos/Crédito

• Donaciones

• Préstamos subordinados

• Garantías Tráfico/Ingreso Mínimo

• Peajes Sombra

• Garantías Tasa Cambio

• Garantías Deuda

Expansión concesiones restringida por capacidad repago

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

0 20 40 60 80 100Porcentaje acumulado de caminos de la red con trafico menor de ...

Volumen Trafico

~1500vpdUso Peaje

3,500vpdMant.& Oper.

8,000vpdMejor. & Oper.

15-25,000vpdConstr.& Oper.

Concesiones a peaje en LAC comprenden entre 1- 30% redes viales nacionales

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

0 20 40 60 80 100Porcentaje acumulado de caminos de la red con trafico menor de ...

Volumen Trafico

~1500vpdUso Peaje

3,500vpdMant.& Oper.

8,000vpdMejor. & Oper.

15-25,000vpdConstr.& Oper.

Contratos multianuales por resultados, con incentivos para mejor gestión y desempeño

Amplio campo otros esquemas participación con/sin financiación privada

Principales elementos de un contrato de concesión

Principales elementos de un contrato de Concesión

1. Asignación de riesgos y responsabilidades

2. Factor de competencia

3. Fijación y ajuste de tarifas

4. Mecanismos de acceso a la infraestructura

5. Metas de desempeño

6. Premios y castigos

7. Duración, terminación y compensación

8. Fuerza mayor y contingencias

9. Solución de controversias

Asignación de Riesgos

¿Cuál es el riesgo? ¿Cómo surge?¿Cómo debe ser

asignado?

Defectos de diseño Especificaciones técnicas exigidas por el Estado

Riesgo lo asume el Concedente

Falla del diseño de la propuesta técnica

Concesionario asume el riesgo

Incrementos en costos de construcción

Derivados de ineficiencias o eventos bajo el control del concesionario


Cambios en el marco legal general

Concesionario, asume el riesgo (contratación de seguros)

Acción específica del gobierno que afecta la Concesión


Retrasos en la culminación de las obras



Fuerza mayor o fuera del control del concesionario


No cumplimiento de especificaciones técnicas del contrato

Estándares de calidad, defectos en la construcción, etc.


Riesgo de Diseño y desarrollo

Riesgo de Construcción

Incidentes ambientales Falla del OperadorConcesionario asume la responsabilidad

Pasivo ambiental preexistente

Concedente asume el riesgo

Riesgo por Medio Ambiental

Asignación de Riesgos¿Cuál es el riesgo? ¿Cómo surge?

¿Cómo debe ser asignado?






















¿Cuál es el riesgo? ¿Cómo surge?¿Cómo debe ser

asignado?






















¿Obra publica o APP? Identificación y asignación de riesgos

1. Diseño(E) 2. Construcción

– Exceso en Gastos (E/C)– Exceso en Tiempo (C)– Defectos de Construcción (C)

3. Costos Operativos– Demoras/imposibilidad permisos

(E/C)– Cambios en precios de insumos

(C)

4. Ingresos– Modificación de tarifas (C)– Modificación de demanda (E/C)

5. Financieros– Tipo de cambio. (E/C)– Tasas de interés. (C)– Libre flujo de capitales (conversión

o transferencia) (C)

6. Hechos Fortuitos– Fuerza mayor (E)– Cambios de legislación regulatoria,

tributaria y ambiental. (C)

7. Políticos– Incumplimiento (E/C), rescisión(C),

expropiación (C), no renovación (C)

8. Incidentes Ambientales (C)

Factor de Competencia• Es la variable mediante la cual se otorgará la concesión.• Factores utilizados:• Carreteras:• Carretera Arequipa – Matarani: menor plazo de concesión.• Red vial 5 y Red vial 6: mayor pago al Estado.• IIRSA Norte e IIRSA Sur: menor valor presente PAMO.• Buenos Aires – Canchaque; Oyotún – Cayaltí; Huaral-Acos: – Menor PAS (obras y mantenimiento).• Red vial 4: mayor número de Km segunda calzada.

• Puertos: • Muelle Sur – Callao: dos tramos: menor ITE y mayor ICA – (en caso de empate).• Paita: idem.

• Aeropuertos: • AIJCH: mayor pago al Estado• Primer grupo: menor PAMO.

• Ferrocarriles: Mayor pago al Estado

Fijación y ajuste de tarifas

• Tarifa diferenciada se determina en función de: • Kilómetros del segmento• Tipo de vehículo:

– Automóviles, motocicletas, camionetas– Camiones y Buses– Camiones con acoplado

• Sentido del tráfico• Hora del día:

– Fuera de punta– Punta– Saturación

Metas de desempeño

• Metas “Realistas”

• Fáciles de medir.

• Mantener flexibilidad al cambio frente a modificación de circunstancias

• Soluciones técnicas

• ¿Metas de inversión o específicas?

Premios y Castigos

• Incentivos y Penalidades deben guardar relación con beneficios y perjuicios generados al Concedente.

• Deben estar especificados en el Contrato, y no se deben superponer con infracciones administrativas que puede imponer el regulador (doble penalización)

Duración, terminación y compensación

• Duración depende de características del contrato o las inversiones. Puede ser fija o variable.

• Cuanto menor sea el plazo o mayores facultades de terminación unilateral tenga el Estado, menores los incentivos para inversiones de largo plazo (necesidad de inversiones a más largo plazo=precios más altos) y mayor el riesgo de la inversión.

• No obstante, la posibilidad de terminación por parte del Concesionario puede también ser un elemento que reduzca el riesgo asociado a su participación.

Fuerza mayor y contingencias

• Terminación antes de culminación de plazos prefijados puede darse por eventos de fuerza mayor, incumplimiento de concesionario, bancarrota, desastres naturales, entre otros.

Solución de controversias

• En base a clausulas establecidas para solución de controversias en tribunales arbitrales y luego de los acuerdos se suscriben addendas a los contratos, las cuales se convierten en renegociaciones del contrato de concesión

Desventajas de APPs : Renegociación

Población cuestionando concesiones en porcentaje

Renegociación de Contratos: La Norma mas que la Excepción

• Impacta desempeño del Sector: Credibilidad del Modelo y Proceso

• (No todas las renegociaciones son inapropiadas!)

• Gran parte parecen oportunisticas, estrategicas y estas deben ser disuadidas

• Apuestas Temerarias? Obtener la concesión a cualquier precio y luego renegociar-bilateralmente- mejores términos?!!

Renegociación

• Transforma proceso competitivo en negociación bilateral-sin competidores y Gobierno vulnerable

• Posible ganador de licitación operador con mas posibilidades de renegociar y mejor negociador

Tipología de Renegociaciones

• Iniciadas por el Gobierno– Oportunisticas (políticas)– Cambios en prioridades

• Iniciadas por el Operador– Oportunisticas (búsqueda de rentas)– Shock relacionadas

• Ambiguas

Incidencia de Renegociaciones

Incidencia de Renegociaciones:• Total 50%• Agua 80%• Transporte 60%Tiempo promedio para renegociación• 2.19 años LAC• 0.9 años PE

addendas

Concesión 1990-2001 2001-2006 2006-A la fecha

Total Adendas

CONCAR 3 2 1 6COVIPERU 0 0 3 3NORVIAL 0 2 1 3

IIRSA Norte 0 3 1 4IIRSA Sur T2 0 4 3 7IIRSA Sur T3 0 3 3 6IIRSA Sur T4 0 3 3 6BB. Aires – Canchaque 0 0 2 2

Huaral – Acos 0 0 1 1

En Resumen

• Existe una nueva ambiciosa etapa de oportunidades de inversión en infraestructura

• Ambas partes, Gobiernos e inversores privados están aprendiendo e incorporado las lecciones del pasado

• El marco legal, regulatorio, la institucionalidad y los procesos están en revisión y deben ser mejorados

• Existe una diferente y mas apropiada asignación y mitigación de riesgos

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