Cómo dinamizar la Inversión Privada en Infraestructura

José Luis Bonifaz Centro de Investigación

Índice

1. Introducción2. Arreglos institucionales y diseño de contratos3. Iniciativas Privadas 4. Retos del gobierno para el desarrollo de las

APPs5. Recomendaciones

1. Introducción: Brecha en infraestructura

Fuente: CAF (2011)

Inversión Mantenim. Total Inversión Mantenim. Total Inversión Mantenim. Total

Energía 7,441 149 7,590 13,548 271 13,819 20,459 409 20,868

Energía Eléctrica 4,897 98 4,995 8,461 169 8,630 12,828 257 13,084

Gas Natural 2,544 51 2,594 5,087 102 5,189 7,631 153 7,783

Telecomunicaciones 3,701 373 4,074 7,336 747 8,083 11,055 1,135 12,190

Telefonía Fija 477 38 515 843 67 910 1,224 98 1,322

Telefonía Móvil 2,580 206 2,787 5,160 413 5,573 7,740 619 8,360

Banda Ancha 644 129 772 1,333 267 1,600 2,090 418 2,508

Transporte 8,709 174 8,883 17,476 350 17,825 25,380 508 25,887

Caminos pavimentados 5,419 108 5,528 10,838 217 11,055 16,257 325 16,583

Vías Férreas 135 3 138 1,793 36 1,828 3,413 68 3,481

Aeropuertos 505 10 515 1,010 20 1,030 1,515 30 1,546

Puertos 2,649 53 2,702 3,835 77 3,911 4,194 84 4,278

Agua y Saneamiento 1,180 35 1,215 2,467 74 2,541 3,845 115 3,961

Agua potable 522 16 538 1,089 33 1,122 1,696 51 1,746

Saneamiento 658 20 678 1,377 41 1,419 2,150 64 2,214

Total 21,030 732 21,762 40,827 1,441 42,269 60,738 2,167 62,906

2011-2015

Brecha en infraestructura - Presiones de Demanda(Millones de US$ de 2010)

2011-20252011-2020Infraestructura

0

100,000

200,000

300,000

400,000

500,000

600,000

Nov

-03

Apr

-04

Sep-

04

Feb-

05

Jul-0

5

Dec

-05

May

-06

Oct

-06

Mar

-07

Aug

-07

Jan-

08

Jun-

08

Nov

-08

Apr

-09

Sep-

09

Feb-

10

Jul-1

0

Dec

-10

May

-11

Oct

-11

Mar

-12

Unidades de Vehiculos

RED VIAL N°5: EVOLUCIÓN DEL TRÁFICO MENSUAL (Enero 2002-Marzo 2012)

IMPACTO DE LAS CONCESIONES DE CARRETERAS: AUTOSOSTENIDAS

RED VIAL N°6: EVOLUCIÓN DEL TRÁFICO MENSUAL (Septiembre 2005-Junio 2012)

0

100

200

300

400

500

600

700

Sep-

05

Jan-

06

May

-06

Sep-

06

Jan-

07

May

-07

Sep-

07

Jan-

08

May

-08

Sep-

08

Jan-

09

May

-09

Sep-

09

Jan-

10

May

-10

Sep-

10

Jan-

11

May

-11

Sep-

11

Jan-

12

May

-12

Miles de unidades

RED VIAL N°4: EVOLUCIÓN DEL TRÁFICO MENSUAL (marzo 2009-Mayo 2012)

0

50

100

150

200

250

300

350

Mar

-09

May

-09

Jul-0

9

Sep-

09

Nov-

09

Jan-

10

Mar

-10

May

-10

Jul-1

0

Sep-

10

Nov-

10

Jan-

11

Mar

-11

May

-11

Jul-1

1

Sep-

11

Nov-

11

Jan-

12

Mar

-12

May

-12

Miles de Unidades

AUTOPISTA DEL SOL: EVOLUCIÓN DEL TRÁFICO MENSUAL (Septiembre 2009-Junio 2012)

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

400,000

Sep-

09

Nov

-09

Jan-

10

Mar

-10

May

-10

Jul-1

0

Sep-

10

Nov

-10

Jan-

11

Mar

-11

May

-11

Jul-1

1

Sep-

11

Nov

-11

Jan-

12

Mar

-12

May

-12

Tráfico (unidades)

IMPACTO DE LAS CONCESIONES DE CARRETERAS: COFINANCIADAS

IIRSA NORTE: EVOLUCIÓN DEL TRÁFICO MENSUAL E INGRESOS RECAUDADOS (Abril 2006-Abril 2012)

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

3.00

3.50

0

100

200

300

400

500

600

700

Apr-06 Apr-07 Apr-08 Apr-09 Apr-10 Apr-11 Apr-12

Miles de Unidades Ingresos recaudados

IIRSA SUR, TRAMO 5: EVOLUCIÓN DEL TRÁFICO MENSUAL E INGRESOS RECAUDADOS (diciembre 2007-junio 2012)

0

1

2

3

4

5

6

0

100

200

300

400

500

600

Jan-

08

Apr-

08

Jul-

08

Oct

-08

Jan-

09

Apr-

09

Jul-

09

Oct

-09

Jan-

10

Apr-

10

Jul-

10

Oct

-10

Jan-

11

Apr-

11

Jul-

11

Oct

-11

Jan-

12

Apr-

12

Tráfico (Miles de unidades) Ingresos (S/. Millones)

BUENOS AIRES - CANCHAQUE: EVOLUCIÓN DEL TRÁFICO MENSUAL E INGRESOS RECAUDADOS (Marzo 2010-Mayo 2012)

0

5

10

15

20

25

30

35

40

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Tráfico (miles unidades)

0.00

0.50

1.00

1.50

2.00

2.50

3.00

3.50

4.00

4.50

0

50

100

150

200

250

300

350

400

Oct

-10

Nov

-10

Dec

-10

Jan-

11

Feb-

11

Mar

-11

Apr-

11

May

-11

Jun-

11

Jul-1

1

Aug-

11

Sep-

11

Oct

-11

Nov

-11

Dec

-11

Jan-

12

Feb-

12

Mar

-12

Apr-

12

May

-12

Miles de unidades Miles de S/.

IIRSA Centro Tramo 2: Evolución del tráfico mensual e Ingresos recaudados Octubre 2010- Mayo 2012

Pasos para implementar correctamente una APP

• Realizar estudios de viabilidad de los proyectos.• Identificar/cuantificar los beneficios sociales y

económicos.• Llevar a cabo la evaluación financiera para ayudar a

verificar el potencial de atracción de capital privado.• Llevar a cabo una evaluación socio ambiental, incluido

el desarrollo de un plan de mitigación y un plan de adquisición de tierras para el derecho de vía.

• Evaluar la disposición de los usuarios a pagar; y• Definir en el contrato las normas de funcionamiento

de la inversión y los estándares de servicio durante el período de operación.

Preguntas para el caso peruano

• Se realizan todos los pasos?• Dinamismo es apresuramiento? Rapidez es

sinónimo de eficiencia o eficacia?• Dónde están los «Cuellos de Botella»?• Qué es mejor pocos proyectos complejos o

muchos proyectos más simples?• Qué podemos hacer?

2. Agentes en una APP

Diagrama del conflicto de intereses en los procesos de inversión privada

Mejorar el diseño de los contratos

• Tomar en cuenta la experiencia previa del Regulador considerando su participación durante todo el proceso de concesión (y no solo en la parte final).

• Realizar evaluaciones de los beneficios (directos e indirectos) antes del diseño contractual.

• Evaluar la realización de contratos «modelo» y estandarizar asignación de riesgos.

• Énfasis en calidad de servicio y satisfacción del usuario.

Riesgo: Expropiaciones• Expropiaciones: Prestar atención a la demora en entrega de terrenos, efecto

directo: constantes renegociaciones. (IIRSA Norte, COVISOL, RV5, LAP, etc)– A más de tres años de la firma del convenio suscrito entre el

Ministerio de Transportes y Comunicaciones y el concesionario Covisol, la construcción de la Autopista del Sol avanza lentamente porque el Estado, a través de Provías Nacional, no ha sido capaz de sanear más que el 10% de las áreas donde se construirá la segunda vía de la autopista.

– RV6: Tramo Pucusana–Ica. Pasados más de 1,200 días desde el inicio de la Concesión no se había construido nada, aunque el contrato establecía la culminación de las obras en el día 540. Y es que el Contrato gatilló el inicio de la obra con la obligación de entregar el 80% de los predios saneados, lo que hasta ahora no ha sucedido.

– Por último, en el caso de la carretera IIRSA Norte se han concedido ampliaciones por 338 días a través de sucesivas adendas al contrato.

– Chincheros, Aeropuerto Jorge Chávez, etc.

3. Iniciativas Privadas

• Es necesario un Plan Nacional de Infraestructuras.• Reglamento que determina las reglas del juego

para que una Iniciativa Privada con cofinanciamiento sea evaluada por el MEF.

• Experiencias variadas:– Olmos– Taboada, La Chira– Nuevas vías de Lima– Aguas de Lima Sur– Plantas de Tratamiento de SEDAPAL

Iniciativas Privadas• El DL 1012 regula dos mecanismos a través de los cuales el Estado promueve la

participación del sector privado en proyectos de inversión pública. Las APP, bajo cualquiera de las modalidades contractuales prevista en la legislación nacional y la Iniciativa Privada (IP).

• En cuanto a las IP, inicialmente el DL 1012 prohibió las IP cofinanciadas. Sin embargo, la situación cambió con la entrada en vigencia de la Ley Nº la Ley Nº 29771, eliminando la referencia a la imposibilidad que una IP pueda demandar garantías financieras o cofinanciamiento por parte del Estado.

• Sin embargo, actualmente se encuentran una serie de complicaciones en su aplicación práctica debido, principalmente, a la ausencia de reglamentación expresa que otorgue certeza tanto al inversionista privado como al OPIP competente respecto de los requisitos a cumplir para la presentación de la IP, así como del procedimiento a seguir para su evaluación y, de ser el caso, declaración de interés.

• Aun cuando el OPIP considere procedente su admisión a trámite, evaluación e incluso su declaración de interés, estas no son vinculantes para el MEF ni para la Contraloría General de la República, por lo que la necesidad de contar con sus respectivas opiniones hace que la incertidumbre se mantenga, elevando los riesgos a cargo del proponente.

Ej 1: Plantas de tratamiento-SEDAPAL

• La inversión referencial del Proyecto comprende, entre otros, los costos de los estudios, las obras de construcción y la puesta en marcha. Dicha inversión asciende a S/. 96'894,000

• 4 m3/seg de aguas residuales por 60.1 millones anuales; La Chira 6.3 m3/seg por 31 millones anuales y Taboada 14 m3/seg por 102 millones anuales.

• Remuneración por Inversión - RPI, que remunera la inversión ejecutada; y Remuneración por Mantenimiento y Operación - RPMO, que remunera los costos en que incurre el Concesionario por operar, reponer y mantener el Proyecto.

• Anulado

Ej 2: Aguas de Lima Sur II

• El Poder Ejecutivo ratificó los acuerdos del Consejo Directivo de Proinversión para la promoción del proyecto Provisión de Servicios de Saneamiento para los distritos de Lima Sur.– IP: 1 m3/seg con 154,7 Millones de US$– US$ 1.19 por m3 y hoy paga US$ 0.30 por m3 a Chillón.– Inversión sobredimensionada

• Hoy PROINVERSION lo dimensiona bien y plantea 2 posibilidades:– Concesión integral autosostenible– Take or Pay de SEDAPAL (a lo Chillón)

4. Retos del Gobierno• El gran tema es que las concesiones auto sostenibles

prácticamente ya han sido otorgadas o existen muy pocas, y como la brecha en infraestructura continua muy amplia sería necesario contar con todos los requisitos necesarios para dar trámite a las APPs que requieran cofinanciamientos del Estado a fin de aprovechar el excelente momento económico que está viviendo el Perú.

• Ampliar el rol de Proinversión para que sea no solo un organismo que espera las iniciativas de los concedentes o de los privados.

• Proinversión podría organizar e impulsar la inversión público-privada y entregar la operación y mantenimiento a privados a través de APPs.

Efectos sobre el bienestar y complementariedad de las infraestructuras

Probabilidad de ser un hogar pobre en el Perú según acceso a infraestructuras

Fuente: Aparicio, Jaramillo y San Román (2011).

Ineficiencia según titularidadEvolución de la ineficiencia media según

titularidad

Ineficiencia Promedio por empresa 2000 - 2008

Empresas privatizadas devueltas al Estado:

•Electrocentro•Electronoroeste•Hidrandina •Electronorte

Rebrote de la ineficiencia de las

empresas estatales

¿Incentivos? Estado debe buscar incentivar inversión privada en lugares lejanos, donde la presencia estatal es necesaria pero a la vez ineficiente.

Fuente: Bonifaz y Jaramillo (2010).

¿Qué se puede hacer?

• Inversión pública desperdiciada? Luz para Todos y Agua para Todos.

• Y el mantenimiento y la operación?• APPs: resuelven el problema anterior• APPs en «paquetes»: existen en el mercado

empresas especializadas en mantenimiento y operación de los servicios públicos.

¿Qué se puede hacer?• El monto promedio de inversión en proyectos ejecutados

por los Gobiernos Regionales es de alrededor de S/.1.5 millones, en caso se excluya al 15% de los proyectos más grandes, el promedio del 85% restante es de menos de S/.350 mil.

• Existen formas de empaquetar los proyectos en un programa de inversiones que reduzca los costos de transacción, mejore la eficiencia y a su vez resulten atractivos para el sector privado.

• Al mismo estilo, se pueden agrupar proyectos dentro del mismo sector, como hospitales regionales o Empresas Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS).

¿Qué se puede hacer?• Se debe dirigir el gasto público en infraestructura hacia

ciudades intermedias y áreas rurales, “empaquetando” diferentes inversiones en los diferentes sectores (agua + electricidad + telefonía + acceso vial) en la modalidad de APP.

• Se deberán evaluar programas multianuales de varias dependencias públicas tales como FONER, FITEL, PRONASAR, PROVIAS, entre otros, con el fin de “armar” modelos de APPs y tener mayores impactos sobre el bienestar de la población dadas las demostradas sinergias cuando se invierte simultáneamente en varios sectores.

Proyectos de inversión pública «Appeables»

• Pregunta del SNIP: ¿Es competencia del Estado solucionar el problema central identificado, a través de un Proyecto de Inversión Pública?

• Construir un Indicador para discriminar en etapas tempranas del ciclo de vida de un proyecto, si una iniciativa pública de infraestructura y servicios relacionados presenta una propensión atractiva para ser desarrollado mediante un esquema de APP.

• Quién debe hacerlo? PROINVERSION o los GR y GL?

5. Recomendaciones• Las Asociaciones Público Privadas (APP), donde el Estado y el privado invierten

conjuntamente y el sector privado gestiona la infraestructura, constituye la forma más idónea de atraerla.

• Crear el Plan Nacional de Infraestructuras en coordinación con el sector privado.

• Capacitar a los recursos humanos del sector público que participaran en los proyectos público-privados e introducir nuevas técnicas de gestión, supervisión y control.

• Reglamentar las iniciativas privadas con cofinanciamiento estatal.

• Dirigir el gasto público en infraestructura hacia ciudades intermedias y áreas rurales, empaquetando diferentes inversiones y ofreciéndolas al sector privado mediante APPs, incluyendo la operación y mantenimiento.