la communication institutionnelle - ulys.net lobbying aix .pdf · définition des concepts....

LA COMMUNICATIONINSTITUTIONNELLE

Thibault Verbiest Avocat aux barreaux de Paris et de Bruxelles

Chargé d'enseignement à l'Université Paris I Panthéon-SorbonneCabinet ULYSwww.ulys.net

www.droit-technologie.org

Université Paul Cézanne Aix en ProvenceInstitut droit des affaires

Plan du cours

Partie I Introduction généralePartie II L’art de la communicationPartie III La corégulation comme outil de

communicationPartie IV Le pouvoir décisionnel

PARTIE IIntroduction générale

Définition des concepts

Communication institutionnelle et lobbying

La communication institutionnelle désigne l’ensemble des moyens et techniques permettant de diffuser un message auprès des structures politiques

Le lobbying peut se définir comme l’activité consistant à procéder à des interventions destinées à influencer directement ou indirectement les processus d'élaboration, d'application ou d'interprétation de mesures législatives, réglementaires, normatives et, plus généralement, de toute intervention ou décision des pouvoirs publics

Définition des conceptsCommunication institutionnelle et lobbying

Objet du cours : Dans quelle mesure et par quels moyens et techniques l’avocat peut-il, dans l’exercice de sa profession et pour honorer sa mission ou son mandat, avoir recours à la communication institutionnelle ? La mise en œuvre de ces moyens et techniques nécessitent que les modèles de régulation et le processus décisionnel au sein des institutions politiques soient parfaitement maîtrisés

Défense des intérêts de leurs clients Un travail de communication à destination des décideurs Une influence sur les législations techniques

Quelques mots sur le lobbying

Associations professionnelles européennesAssociations professionnelles nationalesEntreprisesAvocatsConsultants en affaire européenneSyndicats européensReprésentants des collectivités territorialesONGThink tanks

Pluralité d’acteursEx : le lobbying à Bruxelles

Exemple d’association professionnelle européenne :

L’EGBA (European Gaming and Betting Association)www.eu-ba.org/fr

L'objectif de l'EGBA est de promouvoir un environnement favorable à la juste concurrence des opérateurs,favorisant la liberté de choix pour les consommateurs, sur un marché européen régulé des jeux en ligne.

Pluralité d’acteursEx : le lobbying à Bruxelles

Exemple d’association professionnelle européenne :

L’EGBA (European Gaming and Betting Association)www.eu-ba.org/frSecrétariat généralVeille juridique, économique et factuelleIntelligence économiqueReportingAction normative (cf. autorégulation)

Pluralité d’acteursEx : le lobbying à Bruxelles

Une profession réglementée

En France :-Loi n°71-1130 du 31 décembre 1971-Décret n°91-1197 du 27 novembre 1991-Règlement Intérieur Unifié (RIU) des Barreaux de Francewww.cnb.avocat.fr

La profession d’avocat

Un champ d’activité étenduArticle 6 du RIU :-Auxiliaire de justice-Conseil et contentieux-Mandataire du client-Autres missions : arbitre, conciliateur, expert...-Formation / enseignement

La profession d’avocat

La profession d’avocatUne profession soumise à des règles déontologiques

Serment de l’avocat :« Je jure, comme Avocat, d’exercer mesfonctions avec dignité, conscience,indépendance, probité et humanité »

L’avocat doit, pour sa communication et dans le cadre d’activités de lobbying, respecter plus particulièrement les règles suivantes : 1. Indépendance (art. 1 RIU)2. Secret professionnel et confidentialité des

échanges entre avocats (art. 2 et 4 RIU)3. Conflits d’intérêts (art. 4 RIU)4. Publicité (art. 10 RIU)

La profession d’avocat

1. Indépendance (art. 2 RIU)•Impératif pour les activités judicaires et juridiques (en ce compris le lobbying)•Le conseil donné à un client n’a aucune valeur réelle, s’il a été donné par complaisance, intérêt personnel ou sous l’effet d’une pression extérieure Veiller à ne pas négliger l’éthique professionnelle

pour plaire à son client, au juge ou à des tiers Eviter toute pression extérieure (qu’elles résultent

des propres intérêts de l’avocat ou d’influences extérieures)

La profession d’avocat

2. Secret professionnel et confidentialité des échanges entre avocats (art. 2 et 3 RIU)•L’avocat est dépositaire des secrets de son client et •destinataire de communications confidentielles •L’avocat doit respecter le secret de toute information •confidentielle dont il a connaissance dans le cadre de •son activité professionnelle•Cette obligation n’est pas limitée dans le temps

La profession d’avocat

3. Conflit d’intérêt (art. 4 RIU)• L’avocat ne doit être ni le conseil ni le représentant ou le défenseur de plus d’un client dans une même affaire, s’il y a conflit entre les intérêts de ces clients • Il doit s’abstenir de s’occuper des affaires de tous les clients concernés lorsque surgit un conflit d’intérêts, lorsque le secret professionnel risque d’être violé ou lorsque son indépendance risque de ne plus être entière• Il ne peut accepter l’affaire d’un nouveau client si le secret des informations données par un ancien client risque d’être violé ou lorsque la connaissance par l’avocat des affaires de l’ancien client favoriserait le nouveau client de façon injustifiée

La profession d’avocat

4. Publicité (article 10 du RIU)• Elle doit procurer au public une nécessaire information• Elle doit être véridique, respectueuse du secret professionnel et mise en œuvre avec dignité et délicatesse• Toutes mentions laudatives ou comparatives et toutes indications relatives à l’identité des clients sont prohibées

La profession d’avocat

Le lobbying et l’éthique• Le risque que peut représenter le lobbyisme

pour la démocratie représentative incite à sa régulation en vue de plus de transparence et d’éthique (tendance depuis la fin des années 90)

• Quels sont ces risques ? : déséquilibre entre lobbyistes en terme d’influence; soudoiement des décideurs publics

Le lobbying et l’éthique

1.Prémisses d’une régulation en France

- Publication par l’Assemblée Nationale et par le Sénat en 2009 de règles encadrant l’activité des Lobbies (création de répertoire de lobbyistes) et de codes de bonne conduite (interdiction de paiement pour une prise de parole par exemple) = dispositifs peu contraignants

- Auto-régulation (Charte de l’AFCL – Autorité française des conseils en lobbying)

Le Lobbying et l’éthique

2. Les efforts de régulation au niveau de l’Union européenne

- Communication de la Commission du 27 mai 2008 en vue d’encadrer les relations avec les représentants d’intérêts, comportant un code de conduite

- Ouverture le 23 juin 2008 d’un registre de lobbyistes avec inscription non obligatoire mais sur le principe du volontariat, avec indication des noms des clients

Le lobbying et l’éthique

3. La régulation dans d’autres Etats

- Aux Etats Unis: le Lobbying Disclosure Act de 1995 établissant des règles de transparence

- Au Québec: Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme du 13 juin 2002 (obligation d’inscription sur un registre) assortie d’un code de déontologie ; établissement d’un commissaire au lobbyisme qui a une mission de surveillance et de contrôle des communications d’influence concernant les décisions prises par les pouvoirs publics

L’avocat et le lobbying

• L’exercice d’une activité de lobbying est compatibleavec les règles professionnelles de l’avocat (statut de l’avocat –caractère libéral et indépendant de la profession / règles déontologiques – dignité, conscience, indépendance, humanité, probité / secret professionnel)

• Seule l’inscription sur un registre de lobbyiste de l’avocat et du nom du client, peut poser problème au regard du secret professionnel: l’accord du client doit être obtenu

Questions&Réponses

Thibault Verbiest - Avocat Associéwww.ulys.net

www.droit-technologie.org

PARTIE IIL’art de la communication

Pas de lobbying réussi sans une bonne communication !Objectif : communiquer efficacement avec les institutions politiquesConstat : Masse documentaire en circulation au sein des institutions politiques (particulièrement les institutions européennes) augmente de façon drastique tandis que le temps accordé à la lecture des documents diminue Les membres des institutions politiques ont un emploi du temps chargé = manque de temps

Introduction

Conclusion :

Pour être lu et entendu par les institutions politiques, il faut respecter quelques règles simples de communication orales et écrites

Introduction

Travaillez votre voix Ne lisez pas vos notes Soyez clair, concis et dynamique Allez à l’essentiel (« straight to the point » !) Respectez strictement votre temps de parole Répondez précisément aux questions qui vous

sont posées Préférez le dialogue au monologue Adaptez votre discours en fonction de l’auditoire

Communication orale

Personnalisation du texte Allez à l’essentiel Soyez clair, concis et dynamique Soignez le fond et la forme

Et toujours (oral comme écrit) : respecter scrupuleusement la confidentialité !

Communication écrite

Le position paper doit être adapté en fonction des circonstancesLongueur idéale : entre 4 et 6 pagesPrincipe :Plus le position paper est long plus il doit être facile à lire (présentation générale, structure des paragraphe, utilisation de titres et sous-titres…)Quid de l’ « executive summary » ?

Le « position paper »

Exemple : L’évaluation de la mise en œuvre du marché intérieur du gaz et de l’électricité (la CEDEC)http://ec.europa.eu/energy/electricity/report_2005/doc/network_operators/13_cedec_fr.pdf

Le « position paper »

Questions&Réponses

Thibault Verbiest - Avocat Associéwww.ulys.net

www.droit-technologie.org

Plan du cours

Partie I Introduction généralePartie II L’art de la communicationPartie III La corégulation comme outil de

communicationPartie IV Le pouvoir décisionnel

PARTIE IIILa corégulation comme outil de communication

CHAPITRE IDéfinition des concepts

CHAPITRE IIEtude de cas

CHAPITRE IDéfinition des concepts

Définir les concepts

La régulation :

Tous les moyens permettant d’organiser et de structurer un système

Diversité énorme des phénomènes régulatoires

La corégulation

La corégulation :élaboration des normes selon un modèle participatif.Cette norme sera par la suite soit rendue obligatoirepar l'autorité (comme le sont par exemple lesconventions collectives de travail); soit appliquéesvolontairement par les professionnels tout en étantcontrôlée par un organe composé paritairement(privé/public).

La corégulation

Exemple :

- Le forum des droits de l’Internetwww.foruminternet.orgSon ambition : Associer l'ensemble des acteurs à la construction de la civilité de l'internet

> Des dossiers complets> L’actualité> Des textes législatifs>Un forum> Des liens

La corégulation

Exemple :

- L’observatoire des droits de l’Internethttp://www.internet-observatory.beActualités, informations, fiches pratiquesCadre juridique et groupes de travailInitiativesForumDes liens …

La corégulation

Exemple :

-Les casinos en FranceGroupe de travail (multiples acteurs) :4 réunions

> Protocole d’accord du 1er juillet 2003 entre le ministre de l’intérieur et les syndicats des casinos : assouplissement des règles régissant l’agrément des personnels, les modalités d’investissements, le renouvellement des autorisations et amélioration de la situation des petites casinos

CHAPITRE IIETUDE DE CAS

La commission Olivennes sur le téléchargement illicite

( Loi HADOPI )

La commission Olivennes

- Création le 5 septembre 2007 à la demande du Président de la République

- Objectif : sauver l’industrie musicale (et plus largement l’industrie culturelle)

- Moyens :(1) établir un dialogue entre les différents acteurs du secteur (artistes, producteurs, utilisateurs)(2) définir un périmètre légal au téléchargement

- Méthode : auditions + recherche de consensus- Résultat : accord interprofessionnel obtenu le 24

novembre 2007 (en seulement 3 mois !) qui posa les bases de la future loi HADOPI .

La commission Olivennes

Personnes auditionnées

Pouvoirs publics

Ayants droit de l’audiovisuel, du cinéma, de la musique et des chaînes de télévision

Prestataires techniques (FAI, plateformes d’hébergement et de partage de contenus)

La commission Olivennes

Exemple de propositions adoptées

Par les pouvoirs publics :

Création d’une autorité publique spécialisée, placée sous le contrôle du juge pourvu d’un pouvoir d’injonction et de sanction + publication de statistiques

Elle est devenue l’HADOPI : Haute Autorité pour la diffusion des œuvres et la protection des droits sur Internet

La commission Olivennes

Par les ayants droit

Concertation pour utiliser les dispositifs légaux existants et collaborer de bonne foi avec les plates-formes d'hébergement et de partage des contenus

Promotion des technologies de marquage et de reconnaissance des contenus

Promotion de la vidéo à la demande

La commission Olivennes

Par les ayants droit

Ouverture des discussions pour permettre une disponibilité en ligne plus rapide des œuvres cinématographiques

Amélioration de la diffusion des œuvres dépourvues de mesures techniques de protection

La commission Olivennes

Par les prestataires techniques :

Mise en œuvre des mécanismes d'avertissement et de sanction (messages d'avertissement, etc.)

Collaboration avec les ayants droit sur les modalités d'expérimentation des technologies de filtrage des réseaux et sur l’utilisation licite des contenus protégés

Questions&Réponses

Thibault Verbiest - Avocat Associéwww.ulys.net

www.droit-technologie.org

Plan du cours

Partie I Introduction généralePartie II L’art de la communicationPartie III La corégulation comme outil de

communicationPartie IV Le pouvoir décisionnel

PARTIE IVLe pouvoir décisionnel

Une stratégie de communication institutionnelle nécessite, pour être pleinement efficace, que le pouvoir

décisionnel soit identifié

Où se trouve le pouvoir au sein des institutions ?

L’ordre du jour

Article 48 de la Constitution après revision constitutionnelle du 23Juillet 2008 : le Gouvernement conserve la maîtrise de la plus grande partie del’ordre du jour

• En principe l’ordre du jour est désormais fixé par chaque assemblée . Mais deux semaines de séance sur quatre sont réservées par priorité, et dans l’ordre que le gouvernement a fixé, à l’examen des textes et aux débats dont il demande l’inscription à l’ordre du jour.Le gouvernement peut aussi inscrire à l’ordre du jour, par priorité,l’examen de projets de loi de finances et de financement de la sécuritésociale

Elaboration des textes législatifs

L’article 49 alinéa 3

Article 49, alinéa 3, de la Constitution : « Le Premier ministre peut, après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un texte. Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est adoptée dans les conditions prévues à l’alinéa précédent », Utilisé 82 fois depuis 1958 Permet au Gouvernement de faire adopter des textes en procédant à

la « manière forte ». Cette procédure se banalise dans la mesure oùles textes ainsi adoptés ne sont pas nécessairement prioritaires.

Révision constitutionnelle du 23 Juillet 2008 : Uniquement pour deslois de finances et de financement de la Sécurité sociale, dans lalimite d'une fois par session parlementaire pour un autre projet de loi.

Elaboration des textes législatifs

Le vote bloqué

Article 44, alinéa 3, de la Constitution : « Si le Gouvernement le demande, l’assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement ».

Permet au Gouvernement de lutter contre les risques sérieux de dénaturation de son projet

Elaboration des textes législatifs

La procédure d’urgence

Article 45 de la Constitution : « Lorsque, par suite d’un désaccord entre les deux assemblées, un projet ou une proposition de loi n’a pu être adopté après deux lectures par chaque assemblée ou, si le Gouvernement a déclaré l’urgence, après une seule lecture par chacune d’entre elles, le Premier ministre a la faculté de provoquer la réunion d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion ». Le recours à la « déclaration d’urgence » est devenu la règle dans

l’organisation des débats parlementaires, privant ainsi la navette parlementaire de son intérêt, qui est d’améliorer la qualité des textes en discussion

Révision constitutionnelle du 23 Juillet 2008 : Possibilité pour lesprésidents des deux assemblées de s'opposer conjointement à laconvocation d'une commission mixte paritaire

Elaboration des textes législatifs

CONCLUSION

Déséquilibre : les prérogatives du gouvernement l’emportent sur la capacité de chacune des deux assemblées à déterminer par elle-même l’ordre dans lequel elle souhaite organiser ses propres travaux

Le pouvoir de décision dans l’élaboration des textes législatifs appartient à l’exécutif

Elaboration des textes législatifs

Quel degré d’indépendance ?

Liens entre le pouvoir politique et le Parquet font l’objet d’un débat permanent

Exemple : instructions de ne pas poursuivre

Secteur des jeux : l’ouverture des discussions entre la France et la Commission européenne a entraîné un gel des poursuites judiciaires initiées contre les opérateurs de paris en ligne

Exemple : opposition du secret défense

Pouvoir judiciaire

Pouvoir judiciaireQuestion prioritaire de constitutionalité Moyen de contestation de la loi ouvert aux citoyens Crée lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet

2008 ayant introduit dans la Constitution l’article 61-1 Saisine a posteriori du Conseil Constitutionnel Renvoi à la demande d’un justiciable au cours d'une

instance par voie d'exception Demande de contrôle de constitutionalité d’une loi

applicable au litige Loi n’ayant pas fait l’objet d’une saisine a priori Filtre du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation qui

décident de l’opportunité de la transmission de la QPC au Conseil Constitutionnel .

Pouvoir judiciaire

L’invocabilité du droit de l’Union européenne• Faculté voire dans certains cas obligation dans un

litige devant une juridiction nationale de poser une question préjudicielle en interprétation ou en validité d’une norme de droit de l’Union à la Cour de Justice (art. 267 TFUE)

• Faculté ouverte au particulier de porter plainteauprès de la Commission en cas de violation du droit de l’Union

• Applicabilité directe par le juge national du droit de l’Union pour écarter voire le substituer au droit national contraire

La comitologie

La comitologieConstatComplexité du droitEx : Etudes d’impact

ConclusionLes organes « traditionnels » du pouvoir ne sont pas

toujours compétents pour analyser et traiter les questions juridico-technico-financières

Celles-ci demandent à être appréciéespar des spécialistes

La comitologieConséquence

Le processus décisionnel s'effectue de plus en plus après consultation de commissions et comités

Déplacement du pouvoir

Ces entités possèdent de plus en plusde pouvoir d’influence

La comitologie

La comitologie vise à maîtriser les règles de fonctionnement et les

pouvoirs des ces instances

La comitologie

Initialement : système utilisé par les États membres de l’UE pour contrôler la Commission européenne quand celle-ci adopte des mesures d'exécution dans le cadre de la législation communautaire

Nécessité pratique de faire participer les Etats Membres au contrôle du processus décisionnel, notamment lorsque des normes techniques sont concernées

Fonctionnaires nationaux, désignés par les États membres, participent à ce processus au sein de différents comités (comité consultatif, comité de gestion, comité de réglementation).

La comitologieEn France :

Commissions d’enquête et missions d’information parlementaires sont responsables de la gestion de leurs travaux (autonomie)

Conseil : identifier vos contacts (rapporteur, membres, etc.)

Rapport du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République dit « Comité Balladur » (nov. 2007) : « Faire des commissions le pivot du travail parlementaire »

La comitologieEn France :

Comités scientifiquesAutorités indépendantes

Questions&Réponses

Thibault Verbiest - Avocat Associéwww.ulys.net

www.droit-technologie.org