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universidade estadual de ponta grossasetor de ciencias sociais aplicadasdepartamento de contabilidade

amanda surmasrafael pichek

oramento publico: um estudo de caso da prefeitura municipal de ponta grossa/pr

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oramento publico: um estudo de caso da prefeitura municipal de ponta grossa/prRelatrio Final de Estgio Supervisionado III, apresentado como requisito total para a obteno do grau de Bacharel em Cincias Contbeis, do Setor de Cincias Sociais Aplicadas, na Universidade Estadual de Ponta Grossa.Orientadora: Prof. Msc. Rosaly Machado.

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oramento publico: um estudo de caso da prefeitura municipal de ponta grossa/pr

Relatrio Final de Estgio Supervisionado III apresentado para obteno do grau de Bacharel em Cincias Contbeis, no Departamento de Contabilidade, do Setor de Cincias Sociais Aplicadas, na Universidade Estadual de Ponta Grossa.

Ponta Grossa de de 2014

Prof. Msc. Rosaly Machado OrientadoraUniversidade Estadual de Ponta Grossa

agradecimentos

resumo

lista de grficos

lista de quadrosQuadro 1 Diferentes conceitos de PPA, LDO e LOA.Quadro 2 Princpios Oramentrios.

lista de siglasCF de 1988 Constituio Federal de 1988;CGU Controladoria Geral da Unio;LDO Lei das Diretrizes Oramentrias;LOA Lei Oramentria Anual;LRF Lei de Responsabilidade Fiscal;LQF Lei de Qualidade Fiscal;PPA Plano Plurianual;OP Oramento PblicoTCU Tribunal de Contas da Unio;

sumrio

1.introduo101.1.apresentao do tema, problematizao e pergunta da pesquisa101.1.1.Problematizao101.1.2.Pergunta da Pesquisa101.2.Justificativa11

2.metodologia122.1. Procedimentos metodologico12

3.fundamentao teorica133.1Contabilidade pblica133.2Oramento nas Organizaes Pblicas143.2.1. Histria do Oramento Pblico no Brasil143.2.2 Conceitos de Oramento Pblico, Funo e Princpios Oramentrios153.2.3 Oramento como Instrumento de Gesto18

introduoO Oramento o principal instrumento de planejamento da Administrao Pblica Federal, ou seja, a partir dele que se definem as prioridades, metas, objetivos que se deseja alcanar, e as estimativas de receita e despesa que se pretende arrecadar e gastar. Ele tambm pode ser visto com um meio de desenvolvimento social, pois melhora a qualidade de vida e o bem-estar da populao.

1.1. apresentao do tema, problematizao e pergunta da pesquisaO tema pesquisado foi definido como: Oramento Pblico: Um Estudo de Caso da Prefeitura Municipal de Ponta Grossa.A composio do tema se baseia em que a Administrao Pblica Municipal execute o Oramento de acordo com o que foi planejado, ou caso contrrio, os motivos que levaram ao no cumprimento do que que foi previsto.

1.1.1. ProblematizaoO Brasil um dos pases que mais se arrecadam impostos no mundo, mesmo assim existe a dificuldade de repasse desses recursos para os oramentos dos Municpios, em vista do alto custo para manter a mquina pblica.Desse modo, a sociedade brasileira carece de um maior empenho dos gestores pblicos na boa aplicao dos recursos, bem como de leis mais severas que responsabilizem aqueles que se desviarem de suas funes.Considerando que partir do Oramento que se define a qualidade do gasto pblico, tem-se a noo de que ele se torna um item de extrema relevncia para os estudos de eficincia do uso recursos pblicos.A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe dispositivos que fundamentam a elaborao de um Oramento, como o cumprimento de metas, fixao de limites de empenho e movimentao financeira, etc. Visando complementar a LRF, est em tramite pelo senado federal a Lei de Qualidade Fiscal, que busca melhorar a qualidade do gasto pblico.

1.1.2. Pergunta da PesquisaA questo que norteia essa pesquisa a seguinte: Durante o ano de 2013 como foi realizada a execuo oramentria do Municpio de Ponta Grossa/PR?

1.2. JustificativaDentro da atual conjuntura econmica brasileira, em que h o recorrente aumento dos gastos pblicos e uma populao cada vez mais insatisfeita com a situao econmico-social do pais, torna-se imprescindvel a boa execuo oramentria dos municpios.Dessa forma, imprescindvel a criao e aplicao de ferramentas que possibilitem a melhora do gasto pblico. Nesse contexto, a principal ferramenta o Oramento, que no um simples enumerador de receitas e despesas, mas sim uma ferramenta de gesto.

metodologiaEste tpico visa descrever a metodologia utilizada para a consecuo dos objetivos, bem como as dificuldades encontradas.

2.1. Procedimentos metodologicosEsta pesquisa se utiliza de procedimentos metodolgicos que norteiam todo o trabalho, pois fornece todos os meios para se chegar aos resultado pretendidos, bem como as tcnicas de anlise de dados.Sobre conhecimento cientifico Fonseca (2007, p. 22) diz que ele [...] surge da necessidade de homem compreender os fenmenos de forma clara, o mais prximo da verdadePara se chegar ao conhecimento cientifico so utilizados de mtodos especficos, denominado de Mtodos Cientficos, assim Marconi e Lakatos (2010, p.65) define que O mtodo o conjunto das atividades sistemticas e racionais que, com maior segurana e economia, permite alcanar o objetivo conhecimentos vlidos e verdadeiros traando o caminho a ser seguido, detectando erros e auxiliando as decises do cientista.

A respeito de pesquisa cientifica Fachin (2006, p. 139) define que pesquisa um procedimento intelectual. que o pesquisador adquiri conhecimentos por meio da investigao de uma realidade e da busca de novas verdades sobre um fato [...]Entretanto, a pesquisa no visa apenas criar conhecimento, mas tambm que ela se torna uma forma de obteno de conhecimento e descobertas acerca de um determinado assunto ou fato (FONSECA E RIBAS, 2008, p. 6.)Em relao ao presente trabalho, trata-se de uma anlise dos dados oramentrios divulgados pela Prefeitura Municipal de Ponta Grossa/PR, focando, principalmente, na sua execuo oramentria, ou seja, nos seus valores de receita e despesa previstos e realizados.Desse modo, esse trabalho se caracteriza como Pesquisa Exploratria, pois se encaixa na definio de Marconi e Lakatos (2010, p. 171)So investigaes de pesquisa emprica cujo objetivo a formulao de questes, com tripla finalidade: desenvolver hipteses, aumentar a familiaridade do pesquisador com um ambiente, fato ou fenmeno, para a realizao de uma pesquisa futura mais precisa [...]

Assim considera-se essa pesquisa como exploratria, pelo fato de se tratar de uma anlise dos dados divulgado pela Prefeitura Municipal de Ponta Grossa acerca de sua execuo oramentria.Quanto forma, constatou-se que a pesquisa se encaixa como qualitativa, pois ela utiliza como procedimento as entrevistas, observaes, questionrios abertos, ou seja, so todos procedimentos interpretativos.Com relao aos procedimentos operacionais indispensveis ao cumprimento do exerccio da pesquisa, cita-se o levantamento bibliogrfico de autores especializados no assunto, a observao indireta atravs da classificao de informaes de domnio pblico no site do Portal da Transparncia e outros stios de internet e atravs de informaes cedidas pelo Observatrio Social de Ponta Grossa.A respeito de pesquisa bibliogrfica Freitas e Prodanov (2013, p.54) definem que[...] constituda principalmente de: livros, revistas, publicaes em peridicos e artigos cientficos, jornais, boletins, monografias, dissertaes, teses, material cartogrfico, internet, com o objetivo de colocar o pesquisador em contato direto com todo material j escrito sobre o assunto da pesquisa.

A respeito das informaes de Domnio Pblico colocar citao

Desse modo, conclui-se que os mtodos acima apresentados criam o suporte necessrio para tornar-se essa pesquisa cientifica vlida.Vai ser usado questionrio?Colocar tpico dificuldades encontradas?

fundamentao teorica1.1 Contabilidade pblicaA contabilidade brasileira tem como foco no controle do patrimnio, acompanha momentos de inovao estrutural efetiva e indispensveis decorrentes do mundo dos negcios. A despeito disso, a transparncia das informaes, e a necessidade de controle, constituem os pontos centrais desse desafio. notrio que, a contabilidade surgiu da necessidade de controlar o Patrimnio, tanto em mbito mundial como no Brasil. Nos relatos de REITEMBACH (2010, p. 11)Com a vinda da famlia real portuguesa para o Brasil, houve um incremento da atividade comercial, devido a um aumento dos gastos pblicos e tambm da renda dos estados, necessitando-se, assim, de melhor aparato fiscal. Em funo disso, foi criado por Portugal o Errio Rgio, ou o Tesouro Nacional e Pblico, com o Banco do Brasil, em 1808. O Errio Rgio era composto por um presidente com as funes de inspetor geral, por um contador e por um procurador fiscal, incumbidos de arrecadar, distribuir e efetuar toda a administrao financeira e fiscal.

Desde o seu surgimento no Brasil, at a contabilidade tal qual conhecemos hoje ocorreram evidentes mudanas, principalmente na forma terica de ser tratada. Essas transformaes so apresentadas por autores, que como JUND (2003) afirma que a integrao mundial se deu pelo desenvolvimento acelerado do sistema tecnolgico, forando o Estado a tornar a economia competitiva a nvel internacional, bem como regular e intervir no controle dos investimentos. Seguindo a mesma linha de raciocnio, REITEMBACH (2010) comenta que a partir do surgimento das multinacionais norte americanas no Brasil, a contabilidade passou a ter uma nova padronizao, abandonando assim as normas tericas e predefinidas. A partir do trecho citado podemos apresentar os conceitos e objetivos desse ramo da Contabilidade de acordo com a concepo de diversos autores.Com base na NBCT 16.1, e de acordo com Kohama (2000), Anglico (2006), Jund (2003), a Contabilidade Pblico sendo o ramo da Contabilidade que estuda, orienta e demonstra execuo e organizao do patrimnio da Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal. Por meio da aplicao de tcnicas de registros e apuraes, respeitando as normas e princpios contbeis, oferece aos usurios informaes da situao oramentria, financeira, econmica, bem como resultados alcanados pela Entidade em sustentando o processo de prestao de contas e tomada de deciso.Enquanto o conceito trata de uma finalidade que se deseja alcanar, os objetivos so os passos a serem dados buscando a melhora da mquina pblica.Pires (2002), Kohama (2008), Cherman e Nascimento (2005) tendo a mesma linha de pensamento, apresentam como objetivo da Contabilidade Pblica o de captar, registrar e interpretar elementos que afetam o patrimnio publica, ou seja, aqueles que possuem por finalidade a melhoria social, e informar os rgos de Controle Interno e Controle Externo cumprindo a legislao aplicada.A contabilidade pblica abrange diversos conhecimentos, principalmente de enfoque, Financeiro, Patrimonial e Oramentrio.

1.2 Oramento nas Organizaes PblicasO principal motivo de se conhecer o que um Oramento proporciona nas organizaes pblicas est na disponibilidade dos recursos que podem e devem ser aplicados em determinados projetos/atividades.

3.2.1. Histria do Oramento Pblico no BrasilNos primeiros trezentos anos aps o descobrimento do Brasil, o setor pblico funcionava de acordo com as vontades da Metrpole. Foi somente a partir de 1789, com a Inconfidncia Mineira, que se comeou uma verdadeira luta pelo controle oramentrio. Mais frente, em 1808, com a vinda do Rei D. Joo VI, o Brasil deu incio a um processo de organizao de suas finanas, instituindo o Errio Pblico (Tesouro), o Conselho da Fazenda e o regime de contabilidade. (JUND, 2006)Outros perodos da histria do Oramento so noticiados pela Constituio do Imprio, de 1824, fazendo meno ao oramento. Com o passar do tempo, renasce o oramento na Constituio de 1946. O Congresso Nacional com a sano do Presidente da Repblica, passa a constituir oramento. Com este apoio, o oramento passa a ser visto no mais como pea financeira, mas como um programa de Governo, atravs do qual havia de se demonstrar no apenas a elaborao financeira, mas tambm a orientao do Governo. (PALUDO, 2010)Logo adiante, surge a Constituio de 1988, trazendo grandes avanos acerca da matria oramentria, pois foi um tema que mereceu o devido destaque pelos constituintes, principalmente por ter sido visto com uma das principais prerrogativas parlamentares perdidas ao longo do regime militar (JUND, 2006).Desse modo, alteraes na matria oramentria sempre estiveram ligadas a aprovao de novas Constituies Federais, que eram outorgadas aps grande revs polticos e/ou econmicos no pas.

3.2.2 Conceitos de Oramento Pblico, Funo e Princpios OramentriosO Oramento Pblico (O.P.) um dos assuntos mais importantes da gesto pblica, constituindo pea fundamental para que a Administrao Pblica alcance seus objetivos. Assim, os autores conceituam O.P. de acordo com seu ponto de vista, seja ele o financeiro, poltico, contbil, jurdico etc., (JUND, 2006).Desse modo, o conceito de Oramento surge basicamente da situao de confrontao entre os valores de receitas e despesas, e trata-se justamente de um instrumento de planejamento. Segundo Baleeiro (2001) o Oramento Pblico pode ser visto com o ato pelo qual o Poder Legislativos autoriza o Poder Executivo, por certo perodo e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento da mquina pblica. J Morgado (2011) caracteriza o Oramento como instrumento de planejamento, instrumento de funo econmica e realizao da poltica fiscal. Por fim, possui caracterstica de controle, pois permite a analise legal das despesas autorizadas.O Oramento, entre outras aspectos, exprime em termos financeiros a alocao dos recursos. Assim, ele pode ser:-Oramento Tradicional: caracterizado pela simples enumerao de itens de gasto, com o objetivo predominante de controle poltico;-Oramento Moderno: tem um enfoque como instrumento de administrao. No se restringindo apenas a fazer um simples previso da receita e uma estimativa da despesas;Com o oramento moderno tem-se um novo modelo de gesto, que busca alterar o foco da administrao pblica. Antes voltado apenas para consecuo dos objetivos e metas propostos no Oramento, o foco na eficincia no uso dos recursos pblicos por parte dos gestores (JUND, 2006).Dessa modo, ao longo do tempo foram criadas vrias leis para regular o Oramento Pblico. Para Giacomoni (2010), a Magna Carta foi o embrio do Oramento Pblico, pois ela separava o que era finanas do reino das finanas pblicas. No Brasil, foi aprovada, em meados da dcada de 60, a Lei 4.320/1964 que estabelece normais gerais de direito financeiro para a elaborao e controle dos oramentos da Unio, Estados, Municipios e Distrito Federal (LIMA, 2010).Alm disso, O.P est consolidado em seo especial na Constituio Federal (CF), nos Artigos 165 a 169. Sendo que cabe a Unio estabelecer normas gerais ao Oramento. A CF estabelece em seu art. 165 o Plano Plurianual, as Diretrizes Oramentrias e os Oramentos Anuais.As CF de 1988 estabelece normas gerais de elaborao do Oramento, assim, com o objetivo de criar normas mais rigorosas, foi editada a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que visa regulamentar o que foi descrito nos artigos 163, 165, 167 e 169 da CF. Tambm estabelece determinadas exigncias para o OP, tais como: o cumprimento de metas fiscais, fixao de limites para o empenho e movimentao financeira, relatrio de execuo oramentria, clculo de limites etc.Todavia, Kalife (2004), cita que o intuito da Lei de Responsabilidade Fiscal consiste em manter o equilbrio das contas pblicas, a preveno de riscos, a correo de desvios verificados em sua execuo, o cumprimento de metas propostas e, principalmente, a transparncia de todos os atos da Administrao Pblica.Para melhor visualizao dos diferentes conceitos de PPA, LDO e LOA, tem-se o quadro abaixo:

Quadro 1 Diferentes Conceitos de PPA, LDO e LOA.PPALDOLOA

JUND (2006)O PPA estabelecer de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas da Administrao Pblica.

Instrumento de planejamento da Administrao Federal que faz a inter-relao entre o PPA e a LOA.A LOA conter a previso da receita e a fixao da despesa compreendendo o: Oramento Fiscal; Oramento de investimento das empresas; e Oramento de Seguridade Social;

GIACOMONI (2010)O PPA passa a se constituir na sntese dos esforos de planejamento de toda a administrao pblica, orientando a elaborao dos demais planos e programas de governo;

A LDO estabelecer metas, prioridades, metas fiscais e orientar a elaborao da proposta oramentrias;A LOA lei oramentria anual constituda por trs oramentos: fiscal, seguridade social e investimentos das empresas.

CARVALHO (2010)Estabelece de forma regionalizada as diretrizes, os objetivos e as metas da Administrao Pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para aquelas relativas aos programas, de durao continuada.Compreende as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subsequente. Orienta a elaborao da LOA. o ato pelo qual o Poder Executivo prev a arrecadao de receitas e fixa a realizao de despesas para o perodo de um ano e o PoderLegislativo lhe autoriza, atravs de Lei, a execuo das despesas;

notrio que, o PPA, a LDO e a LOA constituem os instrumentos de planejamento da Administrao Pblica Federal. Cada definio possui as suas caractersticas prprias, que se complementam para que a Unio alcance os objetivos pretendidos.Mas, para que se possa elaborar o PPA, a LDO e a LOA preciso acatar alguns Princpios Oramentrios, so eles:

Quadro 2 Princpios OramentriosPrincpio da LegalidadeEst pressuposto no art. 5, inciso II, da CF/88, segundo o qual ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer algo em funo de lei.

Princpio da AnualidadeA Lei 4.320/64, em seu art. 34 define que o exerccio financeiro coincidir com o ano civil, ou seja, inicia-se no dia 1 de janeiro de um ano e termina no dia 31 de dezembro do respectivo ano.

Princpio da UnidadeConsidera a existncia de uma nica lei oramentria, considerando cada ente federativo.

Princpio da UniversalidadePreceitua que o oramento deve conter todas as receitas e despesas por seus valores brutos, no devendo existir despesas ou receitas estranhas ao controle da atividade econmica estatal.

Princpio da ProgramaoEste moderno princpio fundamenta-se atualmente na obrigatoriedade de especificar os gastos por meio de programas de trabalho, que permitiro uma identificao dos objetivos e metas a serem atingidos.

Princpio do EquilbrioSua premissa de que, em cada exerccio financeiro, o montante da despesa fixada no poder ultrapassar os valores das receitas previstas.

Princpio da PublicidadePressupe que o Oramento no deve ser de reconhecimento s dos representantes, mas de toda a comunidade e em todas as suas fases.

Princpio da UniformidadeO Oramento deve apresentar e conservar, ao longo de diversos exerccios financeiros, uma estrutura uniforme que permita uma comparao ao longo dos diversos mandatos [...]

Princpio da No-afetao das ReceitasEst fundamentado no art. 167, IV, da CF/88, em que vida vedada a vinculao de qualquer receita de imposto a determinado rgo, fundo ou despesa, salvo excees previstas em lei.

FONTE: JUND, Sergio. ADMINISTRACAO, ORCAMENTO E CONTABILIDADE PBLICA. Teoria e questes: estilo ESAF, UnB e outras bancas examinadoras. 1 Ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006. p. 70 a 78.

Com esses princpios a Administrao Pblica Federal tem conseguido elaborar o Oramento de forma uniforme, eficiente e pratica.

3.2.3 Oramento como Instrumento de GestoA boa gesto de um ente Pblico surge de uma eficiente alocao dos recursos, deixando desta forma que o oramento deixe de se tratar de uma ferramenta legal e, seja usada gerencialmente. O oramento pode se tornar uma ferramenta eficaz quando coordenada corretamente, buscando dessa forma a exibio de pontos positivos tanto para a administrao pblica quanto para coletividade (LIMA, 2010).Dessa maneira, como uma viso contempornea do Oramento, ele passa a atuar como instrumento de controle preventivo dos gastos pblicos, criando um ambiente mais sistematizado e organizado na administrao pblica (SILVA, 2011).Alm de representar um eficiente instrumento de planejamento e execuo governamental, o Oramento tem como funo, a redistribuio de riqueza, reduzindo assim as desigualdades da sociedade. Mas para que isso acontea ele deve ser elaborado e executado com responsabilidade e competncia pelos gestores pblicos (JUND, 2006).Observando essa necessidade de maior controle dos gastos pblicos, o Senado Federal est discutindo o projeto de lei chamado de Lei de Qualidade Fiscal (LQF), visa complementar a LRF. Seus principais objetivos so:-Manter o equilbrio fiscal;-Aumento de investimentos e gastos sociais;-Maior eficincia, eficcia e efetividade;Desse modo, a aplicao de metas torna-se essenciais nesse conceito de oramento, pois de certa forma, exige eficincia da realizao daquilo que proposto. Em face da modernizao da administrao pblica, no cabe mais apenas seguir normas e regais gerais, tambm imprescindvel a boa aplicao dos recursos pblicos.Em face dessa viso, no final da dcada de 90 foi instituda a Emenda n 19/98, que institui o Princpio da Eficincia. Bezerra (2010), define eficincia como o resultado obtido a partir da relao existente entre o volume de bens ou servios produzidos e o volume de recursos consumidos, para alcanar o melhor desempenho na operacionalidade das aes de competncia de uma organizao.Por outro lado tem-se a eficcia, Slomski (2011) diz que A eficcia est relacionada com o atingimento dos objetivos e das metas. Sua preocupao relaciona-se com os resultados esperados. Assim, no basta ser eficiente, [...] preciso que os servios pblicos atendam a real demanda, quilo que esperado pela sociedade...

Com essa percepo sobre a eficincia e eficcia na Administrao Pblica, a Controladoria Geral da Unio (CGU) e o Tribunal de Contas da Unio (TCU) vem recomendando as instituies pblicas federais a criarem indicadores de desempenho. Nesse mbito a Contabilidade Pblica essencial, pois a partir dos resultado obtidos com ela que se pode criar tais indicadores de desempenho.Assim, Rezende e Cunha (2002) defendem que a modernizao e aperfeioamento dos servios pblicos essencial para que se possa alcanar os objetivos e politicas pretendidos pelo Administrao Pblica.

Tpicos-Histria do oramento no brasil

-Histria da gesto pblica

-Conceito de oramento;

-Tipos de oramentos;

-PPA, LDO E LOA;

-Eficincia e eficcia;

-Oramento como instrumento de gesto;

-Principios Oramentrios

-Ciclo Oramentrio

-Crdito oramentrio e adicional

-Execuo oramentria.

-Receita e despesas;