proporcionalidad en la calificaciÓn de la sanciÓn
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PROPORCIONALIDAD EN LA CALIFICACIÓN DE LA SANCIÓN DISCIPLINARIA,
REFERIDA AL RÉGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICÍA NACIONAL (Ley 1015 del
2006)
GREYS LORENA BLANDÓN ROMERO
JHON ALEXANDER TORRES ÁLVAREZ
FREDDY HOYOS RAMÍREZ
Monografía de grado para optar el titilo de Abogado
Directora:
Dra. PAOLA ANDREA CARDONA BUENDÍA
UNIVERSIDAD COOPERATIVA DE COLOMBIA SEDE IBAGUÉ – ESPINAL
FACULTAD DE DERECHO
PROGRAMA DERECHO
Ibagué, Tolima
2019
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NOTA DE ACEPTACIÓN
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Presidente de Jurado
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Jurado
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Jurado
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Línea de Investigación
Principios de proporcionalidad, Culpabilidad y su relación con el Derecho Disciplinario Policial.
Área de Conocimiento
Derecho Administrativo Disciplinario
Tema
Calificación de la sanción y sus límites, referida a la Ley 1015 de 2006 Articulo 39 No. 1
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Dedicatoria
Este trabajo es dedicado a todos los Policías de Colombia, que, en virtud a su deber
Constitucional, luchan por mantener el orden interno en nuestra Nación que tantos fenómenos
sostiene y, a pesar de las múltiples adversidades, siempre están dispuestos a entregar sus vidas
por la protección de los derechos y libertades del soberano.
Jhon Alexander Torres Álvarez
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Agradecimientos
Deseamos mostrar nuestro más sincero agradecimiento a nuestras familias por el
apoyo incondicional brindado a lo largo del presente pregrado, a la Universidad Cooperativa
de Colombia sede Ibagué por conceder los espacios ideales para que personas con
obligaciones laborales y familiares como las que sostenemos nosotros, podamos acceder a este
nivel de educación. Y finalmente, a todos los docentes que nos brindaron su apoyo,
conocimientos, con el único propósito de estructurar los mejores profesionales en Derecho y
la realización de este trabajo.
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TABLA DE CONTENIDO
Introducción ..........................................................................................................................7
Planteamiento del problema .................................................................................................8
Objetivos .............................................................................................................................12
Objetivo General ......................................................................................................................... 12
Objetivos Específicos .................................................................................................................. 12
Hipótesis .............................................................................................................................13
JUSTIFICACIÓN ...............................................................................................................15
Estado de arte......................................................................................................................17
Macro legal del derecho disciplinario laboral policial ................................................................ 18
Principio de proporcionalidad en el derecho disciplinario ......................................................... 31
Culpabilidad en el derecho disciplinario ..................................................................................... 41
Marco legal .........................................................................................................................50
Marco teórico ......................................................................................................................54
Metodología ........................................................................................................................63
Conclusiones .......................................................................................................................64
Referencias .........................................................................................................................68
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Introducción
La presente monografía toma como estudio el Derecho Disciplinario Policial,
entendiendo este como un área del Derecho Administrativo. Desde esta relación pretendemos
examinar su marco jurídico, haciendo énfasis en la clasificación y límites de las sanciones,
en comparación con los principios Constitucionales de proporcionalidad y culpabilidad, para
luego tomar las conclusiones de esta confrontación.
Ello encuentra motivación, en la reglamentación que el legislador dispuso en la Ley
1015 del siete (7) de febrero del año 2006, Régimen Disciplinario Policial, que establece en el
Artículo 39 la clasificación de las sanciones disciplinarias. En lo específico, su numeral 1,
constituye como sanción disciplinaria la destitución e inhabilidad general, como consecuencia
de comportamientos que incidan en faltas tipificadas como gravísimas, calificadas a título de
dolo o culpa gravísima.
De aquí, llama la atención la utilización de dos subcategorías de la culpabilidad en una
misma regla (Dolo o Culpa Gravísima), con igual consecuencia. Que, al tratarse de la
restricción de derechos laborales del servidor policial, se hace necesario investigar si este
postulado se ajusta a la Constitución Política de Colombia y el ordenamiento internacional.
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Planteamiento del problema
Nuestro ordenamiento Jurídico esta delineado por la Constitución Política, las
Convenciones y Tratadas aceptados y ratificados por el Estado Colombiano. Es así que el
primero, sirve de fuente del Derecho Disciplinario Colombiano al disponer (Constitución
Política de Colombia, 1991, articulo 124): “La ley determinará la responsabilidad de los
servidores públicos y la manera de hacerla efectiva” y agrega (Constitución Política de
Colombia, 1991, Articulo 125) “El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el
desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales
previstas en la Constitución o la ley”. En lo concerniente al tema que rata en la presente
investigación y en desarrollo a los postulados en mención, como se mostrara más adelante,
el derecho disciplinario Policía se encuentra en una constante evolución.
Aunado a lo anterior, es necesario indicar que al tenor del articulo 5 superior, el Estado
reconoce la primacía de los derechos que le asisten a las personas, en concordancia con los
artículos 12 ejusdem que preceptúa que no se impondrán penas crueles, y el 29 del mismo
ordenamiento jurídico, que determina que toda persona se presume inocente mientras no se le
declare culpable.
En el estado colombiano existen ordenamientos jurídicos que exponen la
responsabilidad disciplinaria de los funcionarios Policiales, como se indicó este, tiene fuente
Constitucional, por esta razón estas leyes deberán garantizar los principios y derechos que se
encuentran en el máximo ordenamiento jurídico. Uno de estos derechos, es a que todas las
personas se les debe aplicar un debido proceso, permitiéndoles a los sujetos procesales de la
acción disciplinaria, la materialización de su defensa, a ser tratado sin distingo a su jerarquía,
raza o descendencia étnica, y a recibir una pena o sanción de acuerdo a la gravedad de su
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comportamiento. Y en todo caso, los el Estado a través de sus funcionarios está en la
obligación de acatar todos los derechos en mención.
Después del surgimiento de la Constitución Colombiana de 1991, se promulgaron
diferentes normas para regular el comportamiento en materia disciplinaria del servidor
Policial, las que guardan constantes cambios y que procederemos a mostrar a continuación:
Decreto 2584 de 1993
Este Decreto presentaba como particularidad que las faltas disciplinarias no estaban
clasificadas, es decir no estipulaba cual era gravísima, grave o leve, sino simplemente
determinada un vademécum de faltas en un solo artículo. Más grave a un, no estatuía criterios
para determinar la gravedad de la falta, y en esta misma línea, tampoco hacía referencia al
principio de culpabilidad, simplemente mencionada el Código Contencioso administrativo y
acogía sus principios, en los que tampoco se hallaba el de culpabilidad. Al analizar esta norma
encontramos que no contiene las garantías al tenor de la Constitución Política, pareciera que el
investigado quedaba al arbitrio de su juzgador, máxime cuando en algunos casos, la
competencia disciplinaria la tenía el jefe del investigado, era muy probable que sufriera la
tiranía de este, por cuanto estaba en la absoluta libertad de calificar la gravedad de la falta y no
estaba obligado a realizar la adecuación subjetiva del comportamiento, esto es dolo o culpa.
Decreto 575 de 1995
Esta norma, modifico algunos artículos del Decreto 2584 de 1995, en lo concerniente
al ámbito de aplicación, al funcionario investigador, la competencia, y determinaba los
procedimientos comunes, abreviado y para estudiantes, es decir que, hacia una mixtura entre
los servidores públicos y estudiantes, quienes no eran servidores púbicos.
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Hasta aquí, no se vislumbran las instituciones jurídicas de culpabilidad, ni ilicitud
sustancial, así como tampoco criterios claros que permitieran determinar la gravedad de la
gravedad de la falta.
Decreto 1798 del 2000
Este decreto si contiene algunas de los principios avocados por el constituyente,
verbigracia el principio de Culpabilidad, estableciendo claramente que en materia
disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva, lo que conllevaría a
calificar el comportamiento del sujeto activo a título de dolo o culpa.
Así mismo se está norma, clasifica las faltas en gravísimas, graves y leves, superando
dificultades en términos de garantías, que presentaban los estatutos que lo antecedían. Sin
embrago, contiene un parágrafo que pareciera echar al traste los principios antes mencionados,
pues al darle lectura al parágrafo del artículo 41, este indicaba que las faltas gravísimas
siempre serán sancionadas con destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos; las
graves y leves con destitución, suspensión, la accesoria que será la inhabilidad, multa o
amonestación. Así las cosas, poca o ninguna utilidad tendrían el principio de Culpabilidad en
este Decreto, pues este serviría como parámetro determinante en la calificación de la sanción,
situación que se deberá determinar en las conclusiones del presente trabajo.
Ley 1015 de 2006
Este ordenamiento jurídico es el actual Régimen Disciplinario Policial, y que podría
afirmarse desarrolla postulados Constitucionales, por ejemplo, al igual que el anterior
determina: i) el principio de Culpabilidad (artículo 29 C.P), ii) el de Proporcionalidad,
correspondencia entre la gravedad de la falta y la sanción a imponer, iii) una clasificación de
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las faltas, gravísima, grave y leve; y distinto a los anteriores ordenamientos mencionados, iv)
un artículo denominado clases de sanciones y sus límites, el que llama la atención en su
numeral 1, al determinar que se impondrá sanción constituida en destitución e inhabilidad
general entre 10 a 20 años, para aquel Policial que incurra en una falta gravísima calificada
con culpabilidad dolosa o culpa gravísima. Lo que significa, que no existe una distinción
entre la adecuación subjetiva dolo y culpa gravísima. Bien podría ser, que estas dos coincidan
en algo y por ello el legislador le concedió la misma consecuencia, o bien puede ser, que se
desconoció el principio de proporcionalidad con este numeral. Es de anotar que este mismo
artículo en su parágrafo, determina unas subcategorías de la culpabilidad culposa, por primera
vez en la norma disciplinaria Policial aparecen, la culpa gravísima de la que hace una
disgregación y, culpa grave. Surgiendo el siguiente planteamiento.
¿Es proporcional, sancionar con destitución e inhabilidad general entre 10 a 20
años, a funcionarios Policiales que incurran en faltas gravísimas, tanto su culpabilidad
se califique con dolo como con culpa gravísima? Cuestionamiento que deberíamos
despejar en la presente investigación.
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Objetivos
Objetivo General
Determinar si el legislador desconoce el principio de proporcionalidad, al imponer la
sanción disciplinaria, destitución e inhabilidad general, para aquellos comportamientos que se
califiquen como faltas gravísimas + culpabilidad dolosa o culpa gravísima en el Régimen
Disciplinario Policial.
Objetivos Específicos
1. Revisar el marco jurídico del derecho disciplinario Policial.
2. Examinar el principio de proporcionalidad en relación al derecho disciplinario.
3. Determinar el concepto de culpabilidad y sus subcategorías en el derecho disciplinario del
Régimen Policial.
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Hipótesis
El Derecho Disciplinario Policial viene demostrando que sus instituciones están en
constante cambio, pues posterior a la Constitución de 1991, se han determinado cuatro
normas en la materia, algunas de ellas pareciera que no han resguardado los principios del
Derecho Internacional y el colombiano, uno de ellos el principio de proporcionalidad. De
aquí, que sea necesario denotar de acuerdo a nuestro planteamiento si este principio, está
siendo vulnerado por el legislador y en consecuencia por los despachos disciplinarios.
Teniendo en cuenta que la Ley 1015 del 2006 en su artículo 39 No. 1 Régimen
Disciplinario para la Policial Nacional, contiene en una misma regla las subcategorías de la
Culpabilidad dolosa y la culpa gravísima, para adecuarla a una misma sanción disciplinaria.,
resulta ser relevante resolver si en esta materia el dolo y la culpa gravísima tiene igual
acepción o elementos de misma naturaleza, comoquiera que esta norma restringe derechos
laborales, de tal suerte que estamos refiriéndonos a la máxima de las sanciones a imponer en
este ámbito, esto es, la destitución y su accesoria, inhabilidad general para ejercer cargos
públicos entre 10 a 20 años.
Al darle una simple lectura a dicho enunciado normativo, podríamos interpretar que
esta calificación de la sanción no obedece a los criterios de la proporcionalidad y,
consecuentemente quebrantaría los derechos fundamentales dispuestos en los artículos 12,
13 y 29 de la C.P. Además, teniendo en cuenta, que en otras áreas del derecho el dolo lleva
implícito en la ideación del autor de la falta, el deseo, la voluntad de vulnerar determinado
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bien jurídico, contrario a la subcategoría Culpa, en donde operan elementos como la
negligencia, la imprudencia y la impericia.
En este último grado de la culpabilidad, culpabilidad gravísima, en el derecho
disciplinario presenta un fraccionamiento, pues la norma indica que tiene la siguiente
clasificación: i) ignorancia supina, ii) desatención elemental y iii) violación manifiesta de
reglas de obligatorio cumplimiento. De aquí que inicialmente se puede entender, que, en
cualquiera de los tres eventos a determinar, pareciera llevar implícito la infracción al deber
objetivo de cuidado, y elementos como la imprudencia, la impericia, la negligencia; pero en
ningún caso parece ser admisible la voluntad en la perpetración del comportamiento, porque
de ser así, debería ser calificada en la subcategoría dolosa.
Como consecuencia de lo anterior, evidenciamos inicialmente que existe una gran
diferencia entre la culpabilidad Dolosa y Culpa Gravísima, desde la concepción de cada
subcategoría, entonces se podría afirmar, siquiera provisionalmente que el resultado que
arroja la aplicación de cada una de estas, no puede ser similar, como lo propone el legislador.
De esta manera encontramos que esta investigación podría llevarnos a corroborar o
infirmar lo planteado, y de ser lo primero nos encontraríamos con una propuesta valida que
sirva como avance en este Derecho, tan revélate para los servidores Policiales, en pro de
las garantías Constitucionales.
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Justificación
El Estado Colombiano de conformidad a la Constitución Política, debe materializar la
prevalencia de los principios, derechos y obligaciones que constituyen su ordenamiento
jurídico. En relación a nuestro tema de investigación, debemos indicar que se hace también
alusión inescindiblemente a un proceso jurídico administrativo disciplinario Policial, el que
está a cargo de uno de los órganos de Control del Estado, Procuraduría General de la Nación
y las Oficinas de Control Disciplinario Interno de la Policía Nacional, quienes según la Ley,
como se determinara más adelante, ostentan la competencia para adelantar investigaciones
laborales disciplinarias y sus servidores están obligados a acatar los postulados
Constitucionales.
Es así que se hace necesario realizar una investigación académica, que permita
vislumbrar posibles falencias de la Ley o contrario a ello, dichos cánones se ajustan al
principio de proporcionalidad, el que debe ser analizado para la imposición de sanciones
disciplinarias de la Ley 1015 del siete (7) de febrero del año 2006 (Régimen Disciplinario para
la Policía Nacional).
Bajo los anteriores presupuestos, y como se ha venido desarrollando, se hace
indispensable enrostrar posibles arbitrariedades por parte del legislador a través de la presente
investigación, que busca en todo caso, determinar si se guardó proporción a la hora de tazar
las sanciones del Régimen Disciplinario Policial, de acuerdo a la gravedad de la conducta.
Una vez resuelto nuestro problema, podríamos además de ello, determinar si el Derecho
Disciplinario Policial, corresponde a los criterios de justicia.
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Además, es pertinente la presente investigación, porque el ordenamiento jurídico
disciplinario debe evolucionar en sus instituciones, con el propósito de superar las falencias
que pudrirá llegar a tener, sin ser pretenciosos, esta investigación podría servir a los jueces
disciplinarios, sustanciadores e investigados, a tener mayor claridad sobre la materia y evitar
daños a los derechos laborales de los servidores Policiales.
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Estado de arte
En nuestra etapa de recolección de la evidencia, que sirve de sustento a la presente
investigación, no se hallaron estudios que den cuenta de manera concreta a nuestra formulación
del problema, no obstante, si se hallaron investigaciones que están relacionadas con algunos
elementos que venimos tratando, lo que nos permitirán abordar esta investigación. En lo que
respecta a este acápite lo fraccionaremos en tres capítulos, en el primero revisaremos el marco
jurídico del Derecho Disciplinario Policial Labora, en el segundo, examinaremos el principio de
proporcionalidad en relación al derecho disciplinario y en el tercero determinaremos el concepto
de culpabilidad y sus subcategorías en el derecho disciplinario del Régimen Policial.
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Macro legal del derecho disciplinario laboral policial
El Derecho Disciplinario es definido por la (Corte Constitucional, Sala Plena, C-030,
2012) como:
El derecho disciplinario puede concebirse como la forma jurídica de regular el servicio
público, entendido éste como la organización política y de servicio, y el
comportamiento disciplinario del servidor público, estableciendo los derechos,
deberes, obligaciones, mandatos, prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades, así
como las sanciones y procedimientos, respecto de quienes ocupan cargos públicos. El
derecho disciplinario constituye un derecho-deber que comprende el conjunto de
normas, sustanciales y procedimentales, en virtud de las cuales el Estado asegura la
obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los
servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes
servicios a su cargo. Su finalidad, en consecuencia, es la de salvaguardar la obediencia,
la disciplina, la rectitud y la eficiencia de los servidores públicos, y es precisamente
allí, en la realización del citado fin, en donde se encuentra el fundamento para la
responsabilidad disciplinaria, la cual supone la inobservancia de los deberes
funcionales de los servidores públicos o de los particulares que ejercen funciones
públicas, en los términos previstos en la Constitución, las leyes y los reglamentos que
resulten aplicables
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Atendiendo esta definición, el derecho disciplinario es un compilado de normas que
delimitan el servicio público, además de ello, contempla disposiciones por medio de las cuales
se decreta la responsabilidad por la infracción a los deberes y principios que gobiernan dicho
servicio, estableciendo con claridad las faltas y sus límites.
En este orden de ideas, la fuente de este derecho es la (Constitución Política, 1991,
Articulo 123) “Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad;
ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”, así
mismo indica (Constitución Politica, 1991, Articulo 124) “La ley determinará la
responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”. Como el tema de
la presente investigación es el derecho disciplinario laboral Policial, tendrá que hacerse
mención de la fuente de su creación y de su derecho disciplinario. El Articulo 218 ibídem, es
fuente de la existencia de la Policía Nacional y de su régimen disciplinario: “(…) La ley
determinará su régimen de carrera, prestacional y disciplinario”. Finalmente, el articulo 6
ibídem preceptúa “Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la
Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.
En cuanto a los fines del servicio público se tendrá que tener en cuenta el Artículo 2
superior al indicar
Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en
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la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la
independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la
convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y
libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de
los particulares.
Ahora bien, de la definición de la honorable Corte Constitucional, se sustraen los
principios de la administración pública, es decir los que se ubican en el artículo 209 de nuestra
Carta Política, al respecto:
La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla
con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía,
celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y
la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus
órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.
Lo anterior en concordancia con el artículo 22 de la Ley 734 de 2002 Código
Disciplinario Único de los Servidores Públicos, denominado garantía de la función pública:
El sujeto disciplinable, para salvaguardar la moralidad pública, transparencia, objetividad,
legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía,
neutralidad, eficacia y eficiencia que debe observar en el desempeño de su
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empleo, cargo o función, ejercerá los derechos, cumplirá los deberes, respetará las
prohibiciones y estará sometido al régimen de inhabilidades, incompatibilidades,
impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en
las leyes.
Además de lo anterior, al servidor Policial le asiste atender las funciones generales que
están dispuestas en (Ley 62, 1993, Articulo 19):
La Policía Nacional está instituida para proteger a todas las personas residentes en
Colombia, garantizar el ejercicio de las libertades públicas y los derechos que de éstas
se deriven, prestar el auxilio que requiere la ejecución de las leyes y las providencias
judiciales y administrativas, y ejercer, de manera permanente, las funciones de:
Policía Judicial, respecto de los delitos y contravenciones; educativa, a través de
orientación a la comunidad en el respecto a la ley; preventiva, de la comisión de
hechos punibles; de solidaridad, entre la Policía y la comunidad; de atención al menor,
de vigilancia urbana, rural y cívica; de coordinación penitenciaria; y, de vigilancia y
protección de los recursos naturales relacionados con la calidad del medio ambiente,
la ecología y el ornato público, en los ámbitos urbano y rural.
Ello se relaciona con las funciones específicas que se adecuen al cargo en el que ha
sido nombrado y los derechos, deberes, inhabilidades, prohibiciones, impedimentos,
incompatibilidades y conflictos de interés, que se encuentran ubicadas en la Ley 734 del 2002
Artículos 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40 y 41, además en esta norma se sirve a la Ley 1015 de
2006, para demarcar el procedimiento seguir en la acción disciplinaria.
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En concordancia con lo anterior y, en términos generales, después de la Constitución
Colombia de 1991 se han proferido cuatro normas disciplinarias Policiales, los Decretos 2584
de 1995, 575 de 1995 y 1798 del 2000 y la Ley 1015 de 2006, las que se contiene normas
sustanciales en la materia, toda vez que cada una de ellas describe los derechos que le asisten
a los investigados, los principios que se deben resguardar en la investigación, las faltas
disciplinarias y su clasificación, la competencia, la calificación de las sanciones y los límites
de estas entre otras.
Es decir que en la actualidad la norma sustancial disciplinaria Policial es la Ley 1015
del 2006, y la Ley 734 del 2002 define los aspectos procesales, advirtiendo que a partir del
primero (1) de julio del año 2021 por cuenta del Articulo 140 de la Ley 1955 de 2019, entra a
regir el nuevo Código General Disciplinario que deroga la Ley 734 del 2002. Por lo tanto, al
no estar aún vigente dicha Ley, solo nos referiremos a las normas vinculantes.
Este en definitiva, este es el marco legal disciplinario laboral Policial, la hemos
agredido la palabra laboral, porque se debe distinguir de otro trámite administrativo
disciplinario Policial, y es el que se lleva a cabo en las diferentes Escuelas adscritas a la
Dirección Nacional de Escuelas de la Policía Nacional, en donde se juzgan los deberes
académicos de las personas que se encuentran en proceso de formación para ingresar al
escalafón Policial y los profesionales de Policía que se capacitan en diferentes áreas de
la profesión.
Es importante con propósitos de credibilidad, definir la modalidad del derecho
disciplinario a la luz de la jurisprudencia, en razón a ello la (Corte Constitucional, C 125,
2003)
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El derecho disciplinario, como modalidad del derecho administrativo sancionador,
pretende regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad que rigen la función pública, y que, para tal cometido, describe mediante
ley una serie de conductas que estima contrarias a ese cometido, sancionándolas
proporcionalmente a la afectación de tales intereses que ellas producen.
Sin duda alguna el derecho disciplinario, es un área del derecho administrativo, por
cuenta de los imperativos que la delimitan.
Dicho esto, es menester en la presente investigación definir la estructura la falta
disciplinaria, ello porque guarda directa relación con el marco jurídico aplicable.
El titulo primero de la Ley 1015 del 2006, define las normas rectoras del
procedimiento de la acción disciplinaria, el artículo 3 preceptúa el principio de legalidad,
indica “El personal destinatario de esta ley, será investigado y sancionado por conductas que
estén descritas como faltas disciplinarias en la ley vigente al momento de su realización”. De
aquí, que al investigado solo le serán imputables las faltas que se encuentren determinadas
en esta Ley o las que se encuentren en las normas vigentes en lo extenso del ordenamiento
jurídico. En conclusión, estamos frente al instituto jurídico tipicidad:
Así las cosas, el estado del conocimiento de la materia en la actualidad permite
señalar que el principio de legalidad y su desarrollo dogmático, la categoría dogmática
de la tipicidad, como su expresión práctica, demandan que los tipos disciplinarios se
compongan de elementos formales y materiales, así: (Pavajeau C. A., 2017)
También se encuentra dentro de las normas rectores la ilicitud sustancial, definida así:
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“La conducta de la persona destinataria de esta ley será contraria a derecho cuando afecte el
deber funcional sin justificación alguna”. No solamente basta para consumar un
comportamiento en la falta disciplinaria, con que este se encuentre descrito en la Constitución
o la Ley como falta, además de ello este, debe afectar el deber funcional, para una mayor
comprensión de esta figura jurídica, debemos traer a colación su aceptación. La honorable
Corte Constitucional en sentencia C – 948 de 2002 la definió como:
El incumplimiento de dicho deber funcional es entonces necesariamente el que orienta
la determinación de la antijuridicidad de las conductas que se reprochan por la ley
disciplinaria. Obviamente no es el desconocimiento formal de dicho deber el que
origina la falta disciplinaria, sino que, como por lo demás lo señala la disposición
acusada, es la infracción sustancial de dicho deber, es decir el que se atente contra el
buen funcionamiento del Estado y por ende contra sus fines, lo que se encuentra al
origen de la antijuridicidad de la conducta. Así ha podido señalar esta Corporación
que no es posible tipificar faltas disciplinarias que remitan a conductas que cuestionan
la actuación del servidor público haciendo abstracción de los deberes funcionales que
le incumben como tampoco es posible consagrar cláusulas de responsabilidad
disciplinaria que permitan la imputación de faltas desprovistas del contenido
sustancial de toda falta disciplinaria.
Se puede colegir que la ilicitud sustancial, es aquel elemento estructurador de la falta
disciplinaria que consiste en afectar sustancialmente el deber funcional, esto significa que el
comportamiento del sujeto activo deberá dirigirse a desconocer las funciones específicas o
generales, además de ello hacer inalcanzables o poner en riesgo los fines del estado
(Articulo 2 C.P) y, contravenir los principios de la administración y garantía
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pública, todo ello sin que medie una causal que exima de responsabilidad al Policial, las
que están determinadas en el artículo 41 de la Ley 1015 de 2006 de la siguiente manera:
1. Por fuerza mayor o caso fortuito.
2. En estricto cumplimiento de un deber Constitucional o Legal.
3. En cumplimiento de orden legítima de autoridad competente emitida con
las formalidades legales.
4. Para proteger un derecho, propio o ajeno, al cual deba ceder el cumplimiento
del deber, en razón de la necesidad, adecuación, proporcionalidad y razonabilidad.
5. Por insuperable coacción ajena.
6. Con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye
falta disciplinaria.
7. En situación de inimputabilidad. En tales eventos se dará inmediata aplicación, por
el competente, a los mecanismos administrativos que permitan el reconocimiento de
las inhabilidades sobrevinientes. No habrá lugar a reconocimiento de inimputabilidad
cuando el sujeto disciplinable hubiere preordenado su comportamiento.
Sí, es que el funcionario ha actuado en virtud de cualquiera de las causales antes
mencionadas, entonces no habrá lugar a continuar con la investigación disciplinaria, y se
tendrá que resolver el asunto a favor del sujeto procesal, porque no existe ilicitud
sustancial y por deducción tampoco culpabilidad.
Finalmente, en lo concerniente a los elementos estructuradores de la falta
disciplinaria, el artículo 11 del Régimen Disciplinario Policial contempla el principio de
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Culpabilidad, el que expresa: “En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de
responsabilidad objetiva y las faltas son sancionables a título de dolo o culpa”. De esta
manera en estricto sentido, el último elemento estructurador de la falta disciplinaria, es
la culpabilidad, lo que implica que el operador disciplinario tiene la carga de demostrar
cual fue la intencionalidad u olvido en el deber objetivo de cuidado que tuvo el sujeto
activo en la ejecución de su comportamiento. Es de anotar, que al principio Culpabilidad
como ya se dijo, se dedicará un capítulo en la presente investigación, por ende, este será
el momento de su desarrollo.
Corolario, tenemos que para que se pueda producir una responsabilidad de
índole disciplinaria, se deberán reunir tres requisitos:
Tipicidad Ilicitud Sustancial Culpabilidad (dolo o Culpa)
Al sumar estos tres elementos, se debería obtener la sanción a imponer, empero no es
simplemente una operación aritmética, aquí se deberán tener encuentra unos criterios
normativos y sobre todas las cosas la intervención del principio de proporcionalidad como
ente rector de la norma disciplinaria, dispuesto en el artículo 17 del Régimen disciplinario
Policial “La sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta cometida. En
la graduación de la sanción deben aplicarse los criterios que fija esta ley”.
Ahora bien, para obtener la sanción disciplinaria, deberán revisarse las variables que la
Ley 1015 del 2006 dispone para tal acto, como ya se dijo en concordancia con el principio de
proporcionalidad; es por ello que la gravedad de la falta y la culpabilidad juegan un rol
fundamental en esta operación. Para tranquilidad de los jueces disciplinarios y los
investigados, esta norma establece claramente cuales faltas son gravísimas, graves y leves, es
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decir, no se tendrán porque tomarse criterios de calificación de la falta, a no ser que el
operador disciplinario realice la adecuación típica con el articulo 37 ibídem, entonces en este
caso deberá acudir a los criterios que este mismo artículo dispone para tal fin. El artículo 38 de
este Régimen contiene la clasificación de las sanciones de la siguiente manera:
La Destitución consiste en la
terminación de la relación del
servidor público con la
Institución Policial; la
Inhabilidad General implica la
1. Destitución e Inhabilidad imposibilidad para ejercer la
General: función pública en cualquier
cargo o función, por el término
señalado en el fallo, y la
exclusión del escalafón o carrera.
La Suspensión consiste en la cesación temporal en el
ejercicio del cargo y funciones
sin derecho a remuneración; la
2. Suspensión e Inhabilidad Inhabilidad Especial implica la
Especial: imposibilidad de ejercer
funciones públicas en
cualquier cargo, por el término
señalado en el fallo.
Es una sanción de carácter pecuniario, que consiste en
imponer el pago de una suma
3. Multa: de dinero del sueldo básico
devengado al momento de la
comisión de la falta.
Consiste en el reproche de la conducta o proceder, por
4. Amonestación Escrita: escrito, que debe registrarse en
la hoja de vida.
28
De esta manera podemos observar que las consecuencias de encontrar un
comportamiento descrito en la Ley como falta (tipicidad), quebrantamiento del deber
funcional (ilicitud sustancial) y debidamente demostrada su culpabilidad (dolo o cual) es las
destitución e inhabilidad general, la suspensión e inhabilidad especial, la multa o la
amonestación escrita.
Los numerales 1 y 2, tienen una connotación especial y es que la llevan explícitamente
vinculadas las inhabilidades generales y especiales, la diferencia radica en que la primera
desvincula al servidor de la carrera oficial, además estipula un término mayor para ejercer
cargos públicos y la segunda no desvincula al funcionario de la carrera oficial y el término de
la inhabilidad es mucho menor, en términos de la (Corte Constitucional, Sentencia C - 500,
2014)
La inhabilidad como sanción -en la Ley 734 de 2002- es reconocida en dos
modalidades: inhabilidad general e inhabilidad especial. La primera de ellas (i) se
encuentra prevista –al igual que la sanción de destitución y la exclusión del escalafón
o carrera- para el caso de faltas gravísimas dolosas o con culpa gravísima (art. 44.1);
(ii) implica una prohibición de ejercer la función pública en cualquier cargo o función,
por el término señalado en el fallo disciplinario (art. 45.1.d); y (iii) puede oscilar entre
diez y veinte años (art. 47).
Una vez definida cada una de las sanciones, vamos a los criterios que ha dispuesto el
legislador para la imposición de las sanciones, al respecto el Artículo 39 de la norma
disciplinaria Policial, establece:
29
Calificación Sanción
1. Para las faltas gravísimas dolosas o Destitución e Inhabilidad General realizadas con culpa gravísima por un término entre diez (10) y
veinte (20) años.
2. Para las faltas gravísimas realizadas con Suspensión e Inhabilidad Especial culpa grave o graves dolosas entre seis (6) y doce (12) meses,
sin derecho a remuneración.
3. Para las faltas graves realizadas con culpa Suspensión e Inhabilidad Especial gravísima entre un (1) mes y ciento setenta y
nueve (179) días, sin derecho a
remuneración.
4. Para las faltas graves realizadas con culpa multa entre diez (10) y ciento grave, o leves dolosas ochenta (180) días.
5. Para las faltas leves culposas Amonestación Escrita.
El numeral primero nos indica, que si el autor incurre en una falta gravísima y la
adecuación subjetiva es dolosa o culposa gravísima la consecuencia será la destitución e
inhabilidad general entre 10 a 20 años, este numeral es nuestra materia de estudio, porque
encontramos que la máxima de las sanciones es aplicada sin distinguir la calificación de las
culpabilidades que menciona. En relación al numeral dos, preceptúa la Ley que al incidir en una
falta gravísima adecuada a una subjetividad culpa grave o falta grave calificada con culpabilidad
dolosa, la consecuencia será la suspensión entre 6 a 12 meses e inhabilidad especial sin derecho
a remuneración, aquí encontramos que la culpabilidad culpa grave si mengua la sanción
disciplinaria en relación al numeral primero. El numeral tres refiere, que para las faltas graves
realizadas con culpa gravísima, la consecuencia será a imponer una suspensión e inhabilidad
especial entre 1 mes y 179 días sin derecho a remuneración, es decir que si comparamos los
numerales 1, 2 y 3, el silogismo será que el legislador no diferencio la culpabilidad doloso con la
culpa gravísima al momento de estructurarlas con las faltas
30
gravísimas, pero si la encontró a la hora de tazar las faltas graves, porque en esta última la
subjetividad es calificada con dolo y la consecuencia sería una suspensión e inhabilidad
especial entre de 6 a 12 meses y con culpa gravísima la consecuencia será menos, porque la
suspensión será de 1 mes a 179 días, extraña postura porque en esta última si se evidencian
consecuencias distintas de acuerdo a la intencionalidad. Finalmente, en el numeral cuatro
indica que, para las faltas graves realizadas con culpa grave, o leves dolosas la consecuencia
será la imposición de sanción multa, y el numeral cinco determina que, para las faltas leves
culposas, la consecuencia será la imposición de la sanción amonestación escrita.
31
Principio de proporcionalidad en el derecho disciplinario
El principio de proporcionalidad sirve al derecho disciplinario como aquel parámetro
regulador de la sanción disciplinaria, irradia de la Constitución Política de Colombia de 1991
en razón al principio de Dignidad Humana, toda vez que está relacionado con los derechos que
le asisten a las personas en razón a su existentica, de allí que estas deban recibir una sanción
justa, que sea impuesta en consecuencia a la gravedad su acción, omisión o extralimitación. Al
respecto la (Corte Constitucional, C 070, 1996) argullo:
(…) la calidad y la cantidad de la sanción no son asuntos librados exclusivamente a la
voluntad democrática. La Constitución impone claros límites materiales al legislador
(CP arts. 11 y 12). Del principio de igualdad, se derivan los principios de
razonabilidad y proporcionalidad que justifican la diversidad de trato, pero atendiendo
a las circunstancias concretas del caso (CP art. 13), juicio que exige evaluar la relación
existente entre los fines perseguidos y los medios utilizados para alcanzarlos.
(…)
En materia penal, la potestad legislativa de tipificación está sometida al control
constitucional de las medidas, según la aptitud para la protección del bien jurídico
tutelado, la necesidad de esa protección específica en contraste con otros medios
preventivos igualmente idóneos y menos restrictivos de la libertad - medidas
civiles, administrativas, laborales -, y el mayor beneficio neto en protección de los
bienes jurídicos que debe comportar la exclusión de ciertas conductas del ámbito de
lo legalmente permitido.
32
Mediante el principio de proporcionalidad se introducen las categorías de la
antijuridicidad y la culpabilidad en el derecho constitucional. La responsabilidad de
los particulares por infracción de la Constitución o de las leyes (CP art. 6), requiere de
un daño efectivo a los bienes jurídicos protegidos y no meramente una intención que
se juzga lesiva. Esto se desprende de la razón de ser de las propias autoridades, a
saber, la de proteger a las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes,
creencias, y demás derechos y libertades (CP art. 2). Sólo la protección de bienes
jurídicos realmente amenazados justifica la restricción de otros derechos y libertades,
cuya protección igualmente ordena la Constitución. Por otra parte, la aplicación de la
pena consagrada en la ley debe hacerse de acuerdo con el grado de culpabilidad del
sujeto. El juicio de proporcionalidad es, por lo tanto, necesariamente individual y el
castigo impuesto debe guardar simetría con el comportamiento y la culpabilidad del
sujeto al que se imputa (C-591 de 1993).
De lo anterior se puede colegir, que el principio de proporcionalidad no se encuentra
taxativamente en nuestra Constitución Política, pero sí está presente de manera implícita, y
nace en virtud del artículo 12 superior, al indicar que nadie será sometido a penas crueles, que
deberá ser interpretado al derecho disciplinario, como aquel parámetro que evita sanciones
crueles, en concordancia con el Articulo 13, que demanda el trato igualitario a todas las
personas atendiendo el criterio de diversidad. Esto significa que las autoridades que
representan al Estado deberán dar un trato a las personas con igualdad de garantías, pero en
una dimensión particular, porque no todos los casos son semejantes, de ahí que la proporción
este presente, porque de acuerdo a las particularidades de cada caso deberá proceder.
33
Resulta interesante de la sentencia, cuando argumenta que el articulo 13 superior,
impone a las autoridades hacer un juicio que exige evaluar la relación existente entre los fines
perseguidos y los medios utilizados para alcanzarlos, porque al tratarlo con nuestro tema en
concreto, resulta ser, que al relacionar los fines de la Ley 1015 del 2006, esto es el correctivo
( Articulo 27), con el medio utilizado para alcanzarlo (sanción destitución e inhabilidad
general y especial), cuando se trata de faltas gravísimas con culpabilidad doloso o culpa
gravísima, se deberá indicar en las conclusiones de la presente investigación , si se tiene una
corresponsabilidad entre este fin perseguido y le medio utilizado.
De otra parte, aplicando mutatis mutandi aspectos del derecho penal al disciplinario
por su condición sancionatoria, en virtud de ello la (Corte Constitucional, C -155, 2002)
indico:
Si la razón de ser de la falta disciplinaria es la infracción de unos deberes, para que se
configure violación por su incumplimiento, el servidor público infractor sólo puede ser
sancionado si ha procedido dolosa o culposamente, pues el principio de la culpabilidad
tiene aplicación no sólo para las conductas de carácter delictivo sino también en las
demás expresiones del derecho sancionatorio, entre ellas el derecho disciplinario de
los servidores públicos, toda vez que “el derecho disciplinario es una modalidad de
derecho sancionatorio, por lo cual los principios de derecho penal se aplican mutatis
mutandi en este campo pues la particular consagración de garantías sustanciales y
procesales a favor de la persona investigada se realiza en aras del respeto de los
derechos fundamentales del individuo en comento, y para controlar la potestad
sancionadora del Estado”.
Agrego la (Corte Constitucional, C 125, 2003):
34
De otro lado, tales sanciones disciplinarias deben acatar los principios aplicables al
Derecho administrativo sancionador, que, según reiteradamente lo ha señalado esta
Corporación son, mutatis mutandi, los mismos que se aplican al Derecho Penal. Dentro
de tales principios figuran los de legalidad y proporcionalidad, de especial importancia
frente al problema jurídico que ahora ocupa la atención de la Corte. Sobre la recepción
con ciertos matices del primero de ellos en el derecho sancionatorio la Corte ha
explicado lo siguiente:
De la aplicación de los medios utilizados para cumplir con el fin perseguido por el
derecho disciplinario (correctivo), se debe buscar de acuerdo a la gravedad del
comportamiento y, de encontrar varios, el que resulte menos lesivo para la restricción de los
derechos que le asisten al Policial, que en este caso se tratarían de derechos laborales
arraigados a los de dignidad humana y mínimo vital, ello además en virtud al principio pro
homine al respeto la (Corte Constitucional, C 438, 2013)
El Estado colombiano, a través de los jueces y demás asociados, por estar fundado en
el respeto de la dignidad humana (artículo 1º de la Constitución) y tener como fines
garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes (artículo 2º), tiene la
obligación de preferir, cuando existan dos interpretaciones posibles de una disposición,
la que más favorezca la dignidad humana. Esta obligación se ha denominado por la
doctrina y la jurisprudencia “principio de interpretación pro homine” o “pro persona”.
A este principio se ha referido esta Corporación en los siguientes términos: “El
principio de interpretación <pro homine>, impone aquella interpretación de las normas
jurídicas que sea más favorable al hombre y sus derechos, esto es, la prevalencia de
aquella interpretación que propenda por el respeto de la dignidad humana y
35
consecuentemente por la protección, garantía y promoción de los derechos humanos y
de los derechos fundamentales consagrados a nivel constitucional”. Éste es entonces
un criterio de interpretación que se fundamenta en las obligaciones contenidas en los
artículos 1° y 2º de la Constitución antes citados y en el artículo 93, según el cual los
derechos y deberes contenidos en la Constitución se deben interpretar de conformidad
con los tratados sobre derechos humanos ratificados por Colombia. En lo que tiene que
ver con los derechos, los mencionados criterios hermenéuticos se estipulan en el
artículo 5° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 29 de
la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Adicionalmente, se debe afirmar
que estos criterios configuran parámetro de constitucionalidad, pues impiden que de
una norma se desprendan interpretaciones restrictivas de los derechos fundamentales.
El principio por persona, impone que “sin excepción, entre dos o más posibles análisis
de una situación, se prefiera [aquella] que resulte más garantista o que permita la
aplicación de forma más amplia del derecho fundamental”.
Por ultimo en lo que respecta a la sentencia C 070 de 1996, del principio de
proporcionalidad se generan la categorías de antijuricidad y culpabilidad, la primera para el
campo disciplinario deberá ser interpretada a la luz de la ilicitud sustancial por cuenta del bien
jurídico que tutela que sería la función pública, y la segunda en lo referente al dolo, la culpa
gravísima y culpa grave, es decir que de acuerdo a la gravedad de un comportamiento, se
otorga la calificación de estos dos instituciones. Además de ello se tendrá que advertir que el
principio de culpabilidad tiene un espacio especial en el artículo 29 de la C.P, como se
indicara en el capítulo siguiente.
36
Así las cosas, demostrado esta que el principio de proporcionalidad tiene como fuente
la Constitución Política de Colombia y el Derecho Internacional, además se encuentra
presente en las Leyes que gobierna el derecho disciplinario, es así que preceptúa la (Ley 1015,
2006, Articulo 17) “La sanción disciplinaria debe corresponder a la gravedad de la falta
cometida. En la graduación de la sanción deben aplicarse los criterios que fija esta ley”,
aunado a ello la Ley 734 de 2002, en su artículo 18 contiene la misma descripción, situación
que varía un poco a la luz del Código General Disciplinario (Ley 1952, 2019, art. 6)
Proporcionalidad y razonabilidad de la sanción disciplinaria. La imposición de la
sanción disciplinaria deberá responder a los principios de proporcionalidad y
razonabilidad. La sanción disciplinaria debe corresponder a la clasificación de la falta
y a su graduación de acuerdo con los criterios que fija esta ley
Norma procesal disciplinaria, que ingresa a regir a partir del año 2021.
En igual medida, se argullo en la reglamentación del Condigo Único Disciplinario Ley
734 del 2002, sobre el principio de Proporcionalidad:
(…) oportuno es recordar el punto número 3 de la exposición de motivos de la ley 734
de 2002: “3. el principio de proporcionalidad. En aras de poner fin a las inequidades
que permite la legislación actual, debido, entre otros aspectos, al escaso número de
conductas que dan lugar a destitución, y para garantizar que las sanciones
disciplinarias correspondan a la gravedad de las faltas, se consagró la proporcionalidad
como un principio rector, que debe ser tenido en cuenta tanto al momento de escoger la
sanción como al de fijar su término o monto, según sea el caso. El principio de
37
proporcionalidad opera en dos sentidos: no sólo busca evitar que las conductas más
graves se sancionen de manera irrisoria sino también que las faltas leves se sancionen
en forma demasiado severa. En este orden de ideas, el proyecto establece
expresamente la sanción que corresponde a cada clase de falta, según ésta sea
gravísima, grave o leve y se cometa con dolo o culpa (…).
Diferimos de esta cita en lo relativo a la existencia de la cantidad mínima de faltas que
conllevan a la destitución, toda vez que solo la Ley 1015 de 2006 contiene en su artículo 34,
cuarenta y una (41) faltas disciplinarias, sumadas a las del resto del ordenamiento jurídico,
podríamos decir que no son tan pocas como lo proponen. Lo que, si resulta ser claro, es que
el principio de proporcionalidad sirve al juez disciplinario para tazar la sanción, para fijar el
monto de la misma y moderarla de acuerdo a la gravedad del comportamiento.
No tan lejos de esta apreciación, se encuentra la honorable (Corte Constitucional,
C 285, 1997):
En un Estado de Derecho el poder punitivo tiene unos límites dados por el principio
de proporcionalidad, en virtud del cual la graduación, en abstracto y en concreto, de la
sanción, debe hacerse de acuerdo con la gravedad del injusto, y el grado de
culpabilidad. Según el primer criterio, la intervención del derecho penal se dirige a
sancionar las conductas lesivas de los bienes jurídicos que se estiman más valiosos,
teniendo en cuenta que el hecho punible, además de lesionar bienes jurídicos
particulares, atenta contra los valores ético-sociales predominantes en una sociedad
determinada. El grado de culpabilidad, por su parte, involucra consideraciones acerca
38
de la intencionalidad del hecho, esto es, de la conciencia y voluntad presentes en su
realización, en virtud de los cuales se considera que la persona habría podido actuar
de otra manera.
Es indubitable que el principio de proporcionalidad esta inescindiblemente ligado a la
calificación de la culpabilidad, agrego este cuerpo colegiado (Corte Constitucional, Sentencia
T-561, 2012)
El principio de proporcionalidad encuentra fundamento en el principio de estado de
derecho, en tanto propende por la interdicción de la arbitrariedad en las actuaciones
estatales, y en una concepción dogmática dominante sobre los derechos fundamentales.
(…).
Agrego esta corporación (Corte Constitucional, T 693, 2013):
Finalmente, el subprincipio de proporcionalidad en sentido estricto permite evaluar
si la intensidad de la vulneración derivada de la medida está justificada por la mayor
satisfacción de otro principio constitucional. Este análisis supone verificar qué
derechos se verán protegidos y cuáles restringidos con la aplicación de la medida, en
otras palabras, el subprincipio de proporcionalidad en estricto sentido exige llevar a
cabo un análisis costo beneficio en términos de principios constitucionales.
Al respecto el honorable (Consejo de Estado, 2014) indico:
El Consejo de Estado ha explicado, adoptando como suyas sólidas posturas
doctrinarias, que la proporcionalidad de la sanción disciplinaria también está
íntimamente ligada a la culpabilidad que se logre demostrar durante el proceso
en cabeza del funcionario disciplinado. En palabras de esta Sala,
39
“Culpabilidad (…). De acuerdo con este principio, en materia disciplinaria está
proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas sólo son sancionables
a título de dolo o culpa.
Llama la atención la relación existente entre éste y el principio de
proporcionalidad, pues reiterando lo dicho por la doctrina más autorizada sobre la
materia ‘la pena proporcional a la culpabilidad, es la única pena útil’.
En efecto, ‘el concepto de proporcionalidad nace íntimamente vinculado al de
culpabilidad. En la actualidad, en el Derecho Sancionador Administrativo,
culpabilidad y proporcionalidad continúan estrechamente unidas. La reacción punitiva
ha de ser proporcionada al ilícito, por ello, en el momento de la individualización de la
sanción, la culpabilidad se constituye en un límite que impide que la gravedad de la
sanción supere la del hecho cometido; siendo, por tanto, función primordial de la
culpabilidad limitar la responsabilidad. (…) El principio de dolo o culpa, nos permite
distinguir diversos grados de culpabilidad en la comisión de la infracción, los cuales
deben ser considerados por el órgano administrativo competente en el momento de
individualizar la sanción. De este modo, el principio de culpabilidad coadyuva a la
correcta aplicación del principio de proporcionalidad, pues permite una mayor
adecuación entre la gravedad de la sanción y la del hecho cometido. (…).
En idéntico sentido, la Corte Constitucional ha afirmado que la proporcionalidad es un
principio que impone límites a la sanción disciplinaria, “en virtud del cual la
gradación, en abstracto y en concreto, de la sanción, debe hacerse de acuerdo con la
gravedad del injusto, y el grado de culpabilidad”.
40
De esta manera se puede afirmar que el principio de culpabilidad esta íntimamente
ligado al de proporcionalidad, y es por medio del cual se garantiza este último principio,
evitando así que los sujetos procesales, se expongan a la arbitrariedad de su juez natural,
máxime cuando el entorno de las fuerzas armadas está inclinado hacia el autoritarismo, y en
algunos casos se disuelve en actos intimidatorios y absolutistas, de ahí que el legislador opere
en tal sentido, que se pueda minimizar este tipo de riesgos, porque en materia disciplinaria
Policial, los jueces disciplinarios ostentan una mayor jerarquía que los investigados en razón al
grado, e infortunadamente las reglas de la experiencia permiten inferir que suelen fundiesen
las facultades jurídico administrativas con las de la jerarquía, formándose de esta manera un
servidor público con súper poderes, apoyado en situaciones enrarecidas.
41
Culpabilidad en el derecho disciplinario
La culpabilidad como principio, encuentra fundamento constitucional en los Articulo
1 y 29 de la Constitución Política, en lo referente al primero, deviene del principio de
dignidad humana, el que reconoce al hombre en razón a su existencia, además irradia la
filosofía de la carta, dimensionada en un Estado Social y Democrático de Derecho:
Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa
y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad
de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.
A su vez el articulo 29 superior, comprendido como un Derecho Fundamental,
estipula: “Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente
culpable” en esta misma línea la (Corte Constitucional, Sala Plena, C 597, 1996)
En Colombia, conforme al principio de Dignidad Humana y de Culpabilidad
acogidos por la Carta (arts. 1 y 29), esta proscrita toda forma de responsabilidad
objetiva en materia sancionatoria {…} y es obvio que, en un Estado social de
derecho, fundado en la dignidad humana (at. 1. C.N), no es admisible la
responsabilidad objetiva en el campo sancionatorio. Además, el artículo 29 establece
con claridad un derecho sancionador de acto y basado en la culpabilidad de la
persona.
Y demás de lo anterior, argumento (Corte Constitucional, C 310, 1997)
42
“La culpabilidad es la misma responsabilidad plena, la cual comporta un juicio
de exigibilidad en virtud del cual se le imputa al servidor estatal la realización de
un comportamiento disciplinario contrario a las normas jurídicas que los rigen”.
Lo anterior debe ser interpretado con la (Ley 1015, Artículo 11, 2006) “En materia
disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva y las faltas son
sancionables a título de dolo o culpa”, en igual contexto se encuentra en el Código
Disciplinario Único en su Artículo 13, sin que den cuenta de la definición de dolo y culpa,
sin embargo, Ley 1952 de 2019 en su artículo 28, como se verá más adelanta si define estas
subcategorías.
En consecuencia, la culpabilidad es aquel principio Constitucional y legal, por medio
del cual se garantiza a los investigados que su conducta será sancionable solo en aquellos
eventos en que esta, sea adecuada a las subcategorías de la Culpabilidad, esto es dolo, o culpa,
es decir, le asiste una carga al operador disciplinario, en el entendido de adentrarse a la siquis
del autor al momento en que desplego u omitió la conducta, para ello deberá utilizar los
elementos materiales probatorios, con el propósito de determinar, si este actuó dolosamente,
culposamente o si media una justificación legal en su actuar.
No basta para que se imponga el castigo, con que la actuación de un servidor
Policial se subsuma en una de las faltas descritas en la Ley, sino que, además, se encuentre
que el mismo, desconoció deberes funcionales y, en todo caso se encuentre “CULPABLE”
de tal hecho.
43
Los primeros vestigios de la Culpa en el ordenamiento jurídico administrativo
Colombiano se evidencian en (Decreto 1651, Artículos 57, 58, y 59, 1977):
De la aplicación de la sanción disciplinaria. Tanto cuantitativa como
cualitativamente, toda sanción disciplinaria prevista deberá aplicarse de
conformidad con los principios generales de derecho sobre imputabilidad.
De los criterios para aplicar la sanción disciplinaria. Dentro de los límites
fijados por la Ley, las sanciones disciplinarias se aplicarán según la gravedad y
modalidad de la falta cometida, los motivos determinantes, las circunstancias
que agravan o atenúan la sanción.
Del principio general sobre ignorancia de la Ley. En materia disciplinaria
la ignorancia de la Ley no excusa, salvo cuando se den las circunstancias
que expresamente estén indicadas en ella.
Al realizar una interpretación sistemática de esta normatividad, encontramos que allí se
consigna el instituto de inimputabilidad y causales de eximente de responsabilidad, que sin
duda hacen parta de la culpabilidad.
Bien, una vez contextualizado la Culpabilidad en materia disciplinaria, procederemos a
definir sus subcategorías, lo primero que se tendrá determinar son las categorías. Para ello se
tendrá que hacer alusión al Artículo 11 de la Ley 1015 del 2006, el cual se citó con
anterioridad, como se pudo evidenciar estas son el dolo y la culpa. Ahora bien, de aquí nacen
unas subcategorías, una clasificación, de conformidad al parágrafo del artículo 39 ibídem, son
culpa gravísima y grave.
44
En cuanto al dolo se tendrá que indicar que su acepción, no se encuentra en el Régimen
Disciplinario Policial, ni en el C.D.U, no obstante, el Código General Disciplinario (Ley 1952,
Articulo 28, 2019) “Dolo. La conducta es dolosa cuando sujeto disciplinable conoce los
hechos constitutivos de falta disciplinaria, su ilicitud y quiere su realización. Entonces se
entiende por dolo, aquella acción, omisión o extralimitación que ha dispuesto el sujeto activo
de manera volitiva, y conoce que ello se constituye en falta, en la contradicción de sus deberes
como servidor, y pese a ello la lleva a cabo.
Con respecto al dolo la (Corte Constitucional, Sala Plena, C 155, 2002)
Ahora bien, teniendo en cuenta que mediante la ley disciplinaria se pretende la buena
marcha de la administración pública asegurando que los servidores del Estado cumplan
fielmente con sus deberes oficiales, para lo cual se tipifican las conductas constitutivas
de falta disciplinaria en tipos abiertos que suponen un amplio margen de valoración y
apreciación en cabeza del fallador, el legislador en ejercicio de su facultad de
configuración también ha adoptado un sistema amplio y genérico de incriminación que
ha sido denominado “numerus apertus”, en virtud del cual no se señalan
específicamente cuales comportamientos requieren para su tipificación ser cometidos
con culpa -como sí lo hace la ley penal-, de modo que en principio a toda modalidad
dolosa de una falta disciplinaria le corresponderá una de carácter culposo, salvo que
sea imposible admitir que el hecho se cometió culposamente como cuando en el tipo se
utilizan expresiones tales como “a sabiendas”, “de mala fe”, “con la intención de” etc.
Por tal razón, el sistema de numerus apertus supone igualmente que el fallador es
quien debe establecer cuales tipos disciplinarios admiten la modalidad culposa
partiendo de la estructura del tipo, del bien tutelado o del significado de la prohibición.
45
Se puede inferir que en materia disciplinaria la culpabilidad no necesariamente deviene
de la descripción típica de la conducta, como si sucede en el Derecho Penal, con excepción de
aquellas descripciones comportamentales, que contienen palabras que denotan la voluntad del
autor para la realización de la acción, extralimitación u omisión, en estos eventos deberá ser
calificada como dolosa. Aunado a ello los tipos disciplinarios que no tienen en su contenido
palabras de las que se pueda entenderé el estado volitivo del autor, podrán ser calificadas de
manera dolosa o culposa.
Agrego respecto al dolo (Pavajeau C. A., Dogmática del Derecho Disciplinario, 2017,
pág. 555)
(…) Entonces, para que exista dolo basta que la persona haya tenido conocimiento de
la situación típica aprehendida en el deber que sustancialmente se ha infringido, y haya
captado que le corresponde actuar conforme al deber. El conocer ya involucra al
querer, pues si conozco y realizo la conducta es porque quiero, lo cual ha sido
pregonado por Hruschka al sentenciar que “quien sabe lo que hace y lo hace, quiero
hacerlo”.
Así las cosas, se configura el dolo en materia disciplinaria, cuando se presentas los
siguientes elementos: i) conocimiento de la conducta típica, ii) conocimiento de los deberes en
el cargo o función, iii) aun conociendo los dos anteriores, decide incumplir inequívocamente
tales deberes (voluntad) y iv) la no existencia de justificación para la conducta.
En relación a las subcategorías culpa gravísima y culpa grave, se encuentran definidas
por la (Ley 1015, parágrafo del Artículo 39, 2006)
46
Habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina,
desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento.
La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del
cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones.
Al dar lectura a esta mención legal, se encuentra una nueva disgregación que hace el
legislador de la culpa gravísima, esto significa que la culpa gravísima tiene otras
subcategorías, esto es: i) ignorancia supina, ii) desatención elemental y iii) violación
manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento, sin embargo, encontramos reparos en el
significado de cada una de ellas, razón por la cual debemos entrar a definirlas de
conformidad a la doctrina. Al respecto (Pavajeau C. A., Dogmatica del derecho Disciplinario,
2017, págs. 596, 597)
La ignorancia supina, definida como “la que procede de la negligencia en aprender o
inquirir lo que puede y debe saberse”, se presenta en derecho disciplinario cuando el
desconocimiento del deber infringido obedece a falta de ilustración por negligencia;
esto es, el sujeto no se actualiza conforme se lo demanda la actividad que realiza: Sus
fundamentos normativos se encuentran en el numeral 3 del artículo 34 de la Ley 734
de 2002, en la medida que consagra como deber el de actuar con “diligencia”,
complementado por la exigencia del deber de “capacitarse y actualizarse en el área
donde desempeña su función” (num. 3 art. 38 Código General Disciplinario)”.
47
Existirá culpa gravísima por ignorancia supina, cuando el sujeto disciplinable por
negligencia, no se haya capacitado o actualizado respecto de sus funciones necesarias para su
cumplimiento.
Ahora bien, el segundo elemento determinado por el legislador como Culpa Gravísima
es la desatención elemental, la doctrina al respecto ha dispuesto (Pavajeau C. A., Dogmática
del Derecho Disciplinario, 2017, pág. 597)
La desatención elemental, como parámetro del deber objetivo de cuidado exigible,
consisten “la omisión de las precauciones o cautelas más elementales, o el olvido de
las medidas de racional cautela aconsejadas por la previsión más elemental, que deben
ser observados en los actos ordinarios de la vida, o por una conducta de inexcusable
irreflexión y ligereza”; o también prescindir, “ de manera elemental, del buen juicio y
moderación necesarios y fundamentalmente imprescindibles para realizar el bien y
evitar el mal,. Santos Britz señala que la imprudencia temeraria se caracteriza por el
olvido de las más elementales precauciones que toda persona debe guardar al realizar
los actos ordinarios de la vida (…) No se adoptan, por irreflexivo, rudimentarias
cautelares, cuidados o precauciones de previsión ordinaria, al alcance de cualquier
hombre, por obrar con desatención.
En esta subcategoría de la Culpa Gravísima, aparece un elemento indispensable para su
diferenciación y, es el deber objetivo de cuidado exigible. Es decir, esta culpa refiere a la
desatención elemental que tiene el funcionario al actuar en virtud a sus funciones, en
consecuencia, es aquel comportamiento que, por olvido, ligereza, irreflexión o por prescindir
del buen juicio desatiende.
48
La última subcategoría de la Culpa Gravísima, es la violación manifiesta de reglas de
obligatorio cumplimiento, al respecto ha dicho (Pavajeau C. A., Dogmática del Derecho
Disciplinario, 2017, págs. 597, 598)
(…) casos en los cuales “La observancia de la prescripción reglamentaria ordenare
artificialmente las cosas”, al disponer de antemano y en ciertas y especificas
situaciones un cuidado especial y obligatorio que por recibir tratamiento especial en
la norma sirve como parámetro de recuerdo ineludible para el cumplimiento diligente
de la función.
El origen de la violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento como factor
generador de la falta gravísima, esto es máximo reproche normativo en el ámbito de la
culpa, lo encontramos en la institución de la imprudencia temeraria, del mismo corte
normativo que consagra el código Penal español de 1928 al disponer como tal: Si hubiese
concurrido en el hecho infracción de leyes, ordenanzas y reglamentos”.
Esto es, en aquellos eventos en donde el autor de la conducta, está sujeto a unas
normas específicas en virtud a sus funciones, asignadas al cargo, y por imprudencia temeraria,
es decir falta excesiva de cautela y moderación al actuar incumple una reglamentación
especifica en sus funciones.
Finalmente, en los que respecta a la culpa, encontramos además de lo anterior la culpa
grave se ha dicho, en relación a ello (Pavajeau C. A., Dogmática del Derecho Disciplinario,
2017, pág. 598).
Este tipo de imprudencia, cuyo nivel de cuidado también se encuentra estandarizado,
teniendo como modelo a un hombre prudente, se presenta cuando se ha prescindido,
“de manera no elemental, la moderación y el buen juicio que normalmente suelen
49
conducir el bien y evitar el mal”. Pero como se trata de la diligencia en el cumplimiento de
funciones públicas en el ejercicio profesional, el homúnculo “persona del común” tiene
que ser entendido como la persona sujeta a la especial relación de sujeción de que se trate,
no especificada ni por funciones ni por jerarquías, en términos generales el hombre medio
de la administración pública –servidor o particular- o de la profesión intervenida, pues tal
modalidad de culpa “existe cuando el agente ha omitido la diligencia media acostumbrada
en una esfera especial de actividad”
Corolario, entre las subcategorías del dolo y las culpas gravísimas existe diferencias,
teniendo en cuenta que el dolo requiere para su materialización, que el autor ejecute u omita
su comportamiento con plena voluntad, esto es con conocimiento de que su conducta
constituye falta disciplinaria, con conocimiento del incumplimiento de sus deberes en el cargo
o función, y aun conociéndolos, decide incumplir inequívocamente tales deberes y no se
encuentra justificación para ello. En cambio, en las subcategorías de la culpa gravísima operan
elementos como la negligencia, la imprudencia y la desatención, que distan de los elementos
que constituyen el dolo, de esta manera es claro que existe una marcada diferencia entre estas
dos subcategorías del dolo.
50
Marco legal
El surgimiento del problema planteado, se genera de la lectura de la Ley 1015 del
2006 Régimen Disciplinario para la Policía Nacional, Articulo 39 No. 1; como se ha venido
advirtiendo, este postulado dogmático integra dos subcategorías del principio de la
culpabilidad, esto es dolo y culpa gravísima. Estamos frente a una regla que determina la Ley
para la imposición del máximo reproche disciplinario, destitución e inhabilidad general por un
término de 10 a 20 años.
Este tema, al tratarse de la intervención directa en de los derechos laborales,
comoquiera que sancionar a un servidor Policial con destitución e inhabilidad general, se
generaría la desvinculación de la carrera oficial, aunado a una sanción accesoria, contentiva
en la prohibición para ejercer cargos públicos, que como mínimo serian 10 años y a lo
máximo 20, no menos importante. Resulta relevante en pro de la tutela de los derechos que le
asisten al asalariado, determinar si esta regla disciplinaria se ajusta a los principios que
integran la Constitución Política y el Derecho Internacional, porque todo el ordenamiento
jurídico colombiano deberá estar arraigado a estos.
Pues bien, con este propósito se inició la presente investigación teniendo en cuenta
que a la Luz de la Carta de 1991 el Régimen Disciplinario, tiene fuente en los Artículos 124 y
125, al disponer que la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y que su
retiro se adecuará entre otras, por la violación del régimen disciplinario. Para abordar este
tema, encontramos prudente realizar una contextualización de las normas disciplinarias que se
han proferido después de la Constitución de 1991, al respecto los Decretos 2584 de 1995, 575
51
de 1995 y 1798 del 2000, reflejo de lo que ha sido las normas de naturaleza disciplinaria en
la Policía Nacional. Desalentador panorama, toda vez que como ya se advirtió, no estaban
ajustadas a la Constitución Policita, porque no desarrollaban principios de índole
Constitucional, y además de ello, el Juez natural, era aquel superior funcional del sujeto
investigado, lo que permite inferir que no se resguardaban los principales garantías de un
proceso ajustado al debido proceso, como la imparcialidad, porque al tratarse de servidores
públicos de la fuerzas armadas, es notorio que están sujetos constantemente a
comportamientos autoritarios y absolutistas.
En relación a lo anterior, con el propósito de hacer mucho más entendible el Derecho
Disciplinario, como área del Derecho Administrativo, esto en virtud a la sentencia C -125 de
2003, porque de este poco o nada se orienta en los pregrados de las facultades de derecho, se
hizo necesario definir el concepto de Derecho Disciplinario al tenor de la Honorable Corte
Constitucional, para ello se utilizó la sentencia C -030 de 2012. Así mismo para definir su
relación Constitucional, se trajo a colación el artículo 218 de la C.P como eje dinamizador, que
además determina la existencia de la Policía Nacional.
La consecución de los fines Estatales, tiene una incidencia directa en la disciplina, estos se
encuentran en el Articulo 2 ejusdem, comoquiera que al ubicarlos en riesgo o contravenirlos, en
concordancia con el incumplimiento de los principios de la administración Publica integrados en
el artículo 209 de la C.P, los de la garantía publica contenidos en el artículo 22 de la Ley 734 de
2002, de las fusiones generales o articulares a cargo de la Policía Nacional, dispuestas en la Ley
62 de 1993 y la violación al régimen de prohibiciones, inhabilidades e incompatibilidades
dispuestos en la Ley 734 del 2002 Artículos 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40 y 41, genera la
responsabilidad disciplinaria. Además, el imperativo categórico definido en el artículo 6 de la
C.P,
52
predeterminar que el servidor Policial será responsable por infringir la Constitución o la Ley
o por extralimitaciones u omisiones en sus funciones.
En cuanto a la generalidad de la estructura de la falta disciplinaria, esta se determinó a
través del artículo 29 de la C.P en lo referente al principio de legalidad, en concordancia con
el artículo 3 de la Ley 1015 de 2006; además de ello hace parte de esta dogmática el principio
de ilicitud sustancial al tenor de los artículos 4 de la Ley 1015 de 2006 y 5 de la Ley 734 de
2002, soportado en la sentencia C – 948 de 2002. Así mismo, encontramos el principio de
culpabilidad, arraigado en los artículos 29 de la C.P, articulo 11 y parágrafo del artículo 39 de
la Ley 1015 de 2006, artículo 13 de la Ley 734 de 2002 y artículo 28 de la Ley 1952 de 2019.
De este principio salen las subcategorías del dolo, la culpas gravísima y grave, definidos de
acuerdo a las sentencias C – 597 de 1996, C-3010 de 1997, C- 155 de 2002, trayendo a
colación el Decreto 1651 de 1977 como uno de sus referentes anteriores a la carta de 1991.
Según nuestros objetivos específicos, que sirven para alcanzar el objetivo general,
se hizo necesario además de lo anterior, determinar los principios que servirían de
fundamento para nuestras conclusiones, entre ellos el de proporcionalidad.
El principio de proporcionalidad, según sentencia C 070 de 1996, interpretada con el
instituto mutatis mutandi sostenido en las sentencias C 155 de 2002, C 125 de 2003, tiene
fuente Constitucional en los artículos 1, 12, 13 y 29, comoquiera que al relacionarse con la
imposición de una medida sancionatoria para el caso en estudio, esta deberá obedecer a la
gravedad de su comportamiento, debidamente individualizado y determinado, en
cumplimiento al trato digno que debe recibir por parte de las autoridades Estatales en virtud a
la sentencia C 438 de 2013. Ello en concordancia los artículos 5 y 29 de la Constitución
Política de Colombia 2, 5 y 7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el
artículo
53
29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En cuanto a el desarrollo del
principio de proporcionalidad, además de lo anterior, se tomó la sentencia C – 285 de 1997, T
– de 2012, T – 693 de 2013 y Sentencia del Consejo de Estado radicación No. 11001-03-25-
000-2013-00117-00(026-13). Finalmente, en lo que respecta al principio de
proporcionalidad se tomaron como parámetros legales, la Ley 1015 de 2006 artículo 17, Ley
734 de 2002 Articulo 18 y Ley 1952 Articulo 6.
54
Marco teórico
Uno de los propósitos de la presente investigación es realizar un aporte al Derecho
Disciplinario Policial, en ella se podrían reflejar falencias que en la actualidad presenta este
ordenamiento jurídico. Sin embargo, se debe tener la firma convicción que el mismo, no
continuara anquilosado, de tal suerte que en un futuro su aplicación conlleve a decisiones
justa para todos.
Nuestro ordenamiento disciplinario Policial, se erige por el imperio de la Ley 1015
del 2006, como se ha venido demostrado este debe ser interpretado sustancialmente y
adjetivamente en razón a la Constitución Política de Colombia, Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, porque
estos son normas con superioridad jerárquica, aunado a las decisiones de la Corte
Constitucional y además la (Ley 1015, Artitulo 20, 2006) al respecto:
En la aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores
contenidos en esta ley y en la Constitución Política. En lo no previsto en esta ley, se
aplicarán los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos ratificados por
Colombia, y lo dispuesto en los Códigos Disciplinario Unico, Contencioso
Administrativo, Penal, Penal Militar, Procedimiento Penal y de Procedimiento
Civil, en lo que sea compatible con la naturaleza del derecho disciplinario.
Aunado a ello, la carta preceptúa como principio fundamental (Constitución Política,
Articulo 4, 1991) “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad
55
entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones
constitucionales”. De esta manera claro es, la primacía de la Constitución sobre la Ley.
Ahora bien, nuestro problema deviene de la (Ley 1015, Articulo 39, No. 1, 2006):
Para el personal uniformado escalafonado, se aplicarán las siguientes sanciones:
1. Para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima Destitución
e Inhabilidad General por un término entre diez (10) y veinte (20) años.
Como ya se ha expuesto, encontramos valedero analizar esta numeral bajo los
postulados Constitucionales e Internacionales, comoquiera que dos de los subprincipios que
conforman la Culpabilidad se encuentran alineados con una misma consecuencia. En este
orden, tendríamos que establecer si el mismo se ajusta a los principios o garantías de rango
Constitucional, para así determinar si es correcta esta regla impuesta por el legislador.
En relación a lo anterior, se determinó que para alcanzar el objetivo general de la
presente investigación, esto es saber si se desconoce el principio de proporcionalidad con la
norma anteriormente referida, se establecieron unos objetivos específicos, es to son i) revisar
el marco jurídico del derecho disciplinario Policial, ii) examinar el principio de
proporcionalidad en relación al derecho disciplinario y iii) determinar el concepto de
culpabilidad y sus subcategorías en el derecho disciplinario del Régimen Policial, para así
llegar a la respuesta del problema planteado.
Pues bien, en el Estado del Arte, se desarrollaron estos objetivos, estableciendo
claramente cada uno de ellos. En lo que respecta a la culpabilidad, se evidencia que el dolo es
una de sus subcategorías, para definirlo se tomaron fuentes como la sentencia C 155 de 2002
en concordancia con la Dogmática del Derecho Disciplinario. Igual suerte corrió el análisis de
56
la culpabilidad gravísima, de aquí se obtuvo que, en el derecho disciplinario Policial, en lo
que respecta a la culpabilidad, esta, no necesariamente se encuentra ubicada en la falta, como
sucede en el derecho penal con los tipos penales. Sin embargo, se dejó claro que los tipos
disciplinarios que contiene expresiones tales como: “a sabiendas” “de mala fe” admiten la
culpabilidad dolosa, porque denotan la voluntad del autor para la realización de la acción,
extralimitación u omisión. Aunado a ello los tipos disciplinarios que no tienen en su contenido
palabras de las que se pueda determinar el estado volitivo del autor, podrán ser calificadas de
manera dolosa o culposa.
Así las cosas, se configura el dolo en materia disciplinaria, cuando se presentas los
siguientes elementos: i) conocimiento en que la conducta constituye falta disciplinaria, ii)
conocimiento en cuanto a que el comportamiento contraviene los deberes del cargo o función,
iii) aun conociéndolos, los dos anteriores decide incumplir inequívocamente tales
deberes (voluntad) y iv) que no medie causal de justificación o inimputabilidad.
En relación a las subcategorías culpa gravísima y culpa grave, se encuentran definidas
por la (Ley 1015, parágrafo del Artículo 39, 2006)
Habrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina,
desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento.
La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del
cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones.
Al dar lectura a esta mención legal, se encuentra una disgregación que hace el
legislador de la culpa gravísima, así: i) ignorancia supina, ii) desatención elemental y iii)
violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. De tal manera que existe una
57
subcategoría de la culpa gravísima. Que, al no encontrar su aceptación en la Ley, se realizó
esta en razón a la doctrina.
Sobre la ignorancia supina (Pavajeau C. A., Dogmática del derecho
Disciplinario, 2017, págs. 596, 597) argullo:
La ignorancia supina, definida como “la que procede de la negligencia en aprender o
inquirir lo que puede y debe saberse”, se presenta en derecho disciplinario cuando el
desconocimiento del deber infringido obedece a falta de ilustración por negligencia;
esto es, el sujeto no se actualiza conforme se lo demanda la actividad que realiza: Sus
fundamentos normativos se encuentran en el numeral 3 del artículo 34 de la Ley 734
de 2002, en la medida que consagra como deber el de actuar con “diligencia”,
complementado por la exigencia del deber de “capacitarse y actualizarse en el área
donde desempeña su función” (num. 3 art. 38 Código General Disciplinario)”.
De acuerdo a lo interior, existirá culpa gravísima por ignorancia supina, cuando el
sujeto disciplinable por negligencia, no se haya capacitado o actualizado respecto de sus
funciones indispensables para el correcto desempeño en su cargo.
Ahora bien, el segundo elemento determinado por el legislador como Culpa Gravísima
es la desatención elemental, la doctrina al respecto ha dispuesto (Pavajeau C. A., Dogmática
del Derecho Disciplinario, 2017, pág. 597)
La desatención elemental, como parámetro del deber objetivo de cuidado exigible,
consisten “la omisión de las precauciones o cautelas más elementales, o el olvido de
las medidas de racional cautela aconsejadas por la previsión más elemental, que deben
ser observados en los actos ordinarios de la vida, o por una conducta de inexcusable
58
irreflexión y ligereza”; o también prescindir, “de manera elemental, del buen juicio y
moderación necesarios y fundamentalmente imprescindibles para realizar el bien y
evitar el mal, Santos Britz señala que la imprudencia temeraria se caracteriza por el
olvido de las más elementales precauciones que toda persona debe guardar al realizar
los actos ordinarios de la vida (…) No se adoptan, por irreflexivo, rudimentarias
cautelares, cuidados o precauciones de previsión ordinaria, al alcance de cualquier
hombre, por obrar con desatención.
En esta subcategoría de la Culpa Gravísima, aparece un elemento indispensable para su
diferenciación y, es el deber objetivo de cuidado exigible. Es decir, esta culpa refiere a la
desatención más elemental que debe tener el funcionario a la hora de actuar en virtud a sus
funciones, en consecuencia, es aquel comportamiento que, por olvido, ligereza, irreflexión o
por prescindir del buen juicio desatiende elementalmente sus funciones.
La última subcategoría de la Culpa Gravísima, es la violación manifiesta de reglas de
obligatorio cumplimiento, al respecto ha dicho (Pavajeau C. A., Dogmática del Derecho
Disciplinario , 2017, págs. 597, 598)
(…) casos en los cuales “La observancia de la prescripción reglamentaria ordenare
artificialmente las cosas”, al disponer de antemano y en ciertas y especificas
situaciones un cuidado especial y obligatorio que por recibir tratamiento especial en
la norma sirve como parámetro de recuerdo ineludible para el cumplimiento diligente
de la función.
El origen de la violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento como factor
generador de la falta gravísima, esto es máximo reproche normativo en el ámbito de la
59
culpa, lo encontramos en la institución de la imprudencia temeraria, del mismo
corte normativo que consagra el código Penal español de 1928 al disponer como tal:
Si hubiese concurrido en el hecho infracción de leyes, ordenanzas y reglamentos”.
Esto es, en aquellos eventos en donde el autor de la conducta, está sujeto a normas
especialísimas en virtud a sus funciones, y como consecuencia de una excesiva imprudencia,
es decir, excesiva cautela y moderación al actuar, incumple una reglamentación específica en
sus funciones.
Una vez definidos con claridad, los elementos que componen la culpabilidad
disciplinaria, es menester traer a colación el principio de proporcionalidad, no sin antes
advertir la relación inescindible que sostiene con el de la culpabilidad. De conformidad a la
sentencia C 070 de 1996, es del principio de proporcionalidad, se generan las categorías de
antijuricidad y culpabilidad, en cuanto a la primera, se transforma para el derecho disciplinario
en el principio de ilicitud sustancial, por cuenta del bien jurídico que tutela “función pública”
y, la segunda “culpabilidad” esto es dolo, la culpa gravísima y culpa grave, porque estas
categorías modulan los comportamientos, es decir que de acuerdo a la gravedad del mismo, se
deberá proceder con la sanción disciplinaria, porque de no ser así, todas las personas serian
medidas con el mismo racero, sim importa lo grave de sus actos. Además de ello, se tendrá
que advertir que el principio de culpabilidad tiene un espacio especial en el artículo 29 de la
C.P, como ya se indicó.
El principio de proporcionalidad nace en virtud del artículo 12 de la C.P, al indicar que
nadie será sometido a penas crueles, en concordancia con el Articulo 13 ibídem, que demanda un
trato igualitario a todas las personas atendiendo el criterio de diversidad. Luego entonces, las
autoridades que representan al Estado, deberán dar trato a las personas con igualdad de
60
garantías, pero en una dimensión particular para aquellos grupos minoritarios, y en la atención
de cada uno de los casos que conozcan en el ejercicio de sus funciones, porque no todos estos
son semejantes.
Todo lo anterior significa que el principio de proporcionalidad es aquel precepto
Constitucional, por medio del cual se evita la imposición de sanciones desmedidas, le
garantiza a las personas que el Estado no será cruel, inhumano a la hora de la imposición de
las sanciones, sino que esta obedecerá a los criterios de la culpabilidad, por medio del cual
se guarda la proporción justa.
Corolario, tenemos que la calificación de la sanción determinada en el numera 1
del artículo 39 de la Ley 1015 de 2006, tiene integrado los siguientes elementos:
TIPO DE FALTA CULPABILIDAD SANCION
gravísima dolosa y culpa gravísima destitución e inhabilidad
general
En el campo de la culpabilidad, se pueden observar dos de las tres subcategorías de la
culpabilidad, dolo y culpa gravísima, las cuales fueron definidas de la siguiente manera.
Es aquella acción, extralimitación u
omisión, que se realiza con: i)
conocimiento en que la conducta
constituye falta disciplinaria, ii)
conocimiento en que el
Dolo comportamiento contraviene los
deberes del cargo o función, iii) aun
conociendo, los dos anteriores decide
incumplir inequívocamente tales
61
deberes (voluntad) y iv) que no medie
causal de justificación o
inimputabilidad.
1. Ignorancia supina: cuando el
sujeto asistiéndole el deber, por
negligencia, no se ha capacitado o
actualizado respecto de sus
funciones indispensables para el
correcto desempeño en su cargo.
2. Desatención elemental: Es aquella
acción, omisión o extralimitación Culpa gravísima que, por olvido, ligereza, irreflexión
o por prescindir del buen juicio
desatiende elementalmente sus
funciones.
3. Violación manifiesta de reglas de
obligatorio cumplimiento:
Cuando se está sujeto a normas
especialísimas, en virtud a sus
funciones y, como consecuencia de
una excesiva imprudencia, es decir,
excesiva cautela y moderación al
actuar, incumple estas normas
especialísimas.
De lo anterior, se puede colegir que, entre el dolo y la culpa gravísima, existen unas
diferencias. En el dolo, se requiere para su materialización que el autor ejecute la acción,
extralimitación u omisión con plena voluntad, conocimiento de que su conducta constituye
falta disciplinaria, conocimiento del incumplimiento de sus deberes en el cargo o función, y
aun así, decide incumplir inequívocamente tales deberes, en cambio en las subcategorías de la
culpa gravísima operan elementos como la negligencia, la imprudencia y la desatención, que
distan de los elementos que constituyen el dolo. Claro es que existe una marcada diferencia
entre estas dos subcategorías.
62
Al integrar el principio de proporcionalidad, al artículo 39 No. 1 de la Ley 1015 de 2006,
este sirve como parámetro diferenciador entre la consecuencia de una culpabilidad dolosos y culpa
gravísima, comoquiera que el mismo sirve para imponer una sanción que guarde correspondencia
entre la gravedad de la conducta y la sanción a imponer. Si tenemos que la falta es gravísima y la
adecuación de la culpabilidad es dolosa, la consecuencia será la destitución como sanción
principal y la inhabilidad como accesoria. Ahora bien, la misma norma preceptúa que para la falta
gravísima con culpabilidad culpa gravísima, la consecuencia es la misma que con dolo, entonces
claramente aquí no se evidencia la correspondencia entre la gravedad del hecho y la sanciona
imponer, en virtud al principio de proporcionalidad.
63
Metodología
La metodología aplicada en el presente trabajo tiene un enfoque cualitativo, aplicando
un método deductivo, que sobreviene en un tipo de estudio jurídico propositivo, en la que se
considera que el derecho es una ciencia especialmente interpretativa, comoquiera que en la
práctica se genera una permanente interpretación de las normas aplicadas a la realidad social,
que en el caso en estudio se realizó a la luz de la jurisprudencia, la doctrina y la normatividad,
para luego ponderarlos a nuestro contexto social.
En el derecho, el estudio de las diferentes normas sirve como fuentes de constantes
reflexiones, que nos permiten hacer deducciones de las mismas, es aquí en donde se pueden
poner a prueba la consistencia de los modelos teóricos. Por ello, en esta investigación, se
acuden a fuentes Constitucionales, Internacionales, Legales, Jurisprudenciales y la Doctrina en
la materia, para resolver el planteamiento.
De esta manera, se realizó el siguiente proceso: 1) fundamento constitucional, 2)
Fundamento jurídico internacional, 3) fundamento jurisprudencial y 4) fundamento doctrinal.
64
Conclusiones
El tema que se ha tratado en la presente investigación, está relacionado esencialmente
con la Constitución Política de Colombia, Tratados, Convenciones internacionales, y su punto de
inicio es generado por la Ley. De esta manera como se evidencio, es un tema eminentemente
dogmático, pero su problema indisolublemente es solucionado a atreves de los postulados
Constitucionales en apoyo del ordenamiento internacional, como se mostrará.
El Régimen Disciplinario Policial sirvió como punto de referencia, para la realización
de esta investigación, concretamente se trajo a colación el artículo 39 No. 1 de la Ley 1015 de
2006, porque de allí surgió nuestro problema a resolver:
¿Es proporcional, sancionar con destitución e inhabilidad general entre 10 a 20
años, a funcionarios Policiales que incurran en faltas gravísimas, tanto su culpabilidad
se califique con dolo como con culpa gravísima?
Dicho cuestionamiento, se dijo se resolvería a través de: i) un análisis del marco
jurídico del derecho disciplinario Policial, ii) examinar el principio de proporcionalidad en
relación al derecho disciplinario y iii) determinar el concepto de culpabilidad y sus
subcategorías en el derecho disciplinario del Régimen Policial.
Pues bien, el Régimen disciplinario Policial está integrado por la Ley 1015 del 2006,
allí se encuentran estatuidas los principios como el de Culpabilidad, Ilicitud Sustancial y
Proporcionalidad, reglas, un vademécum de faltas disciplinarias debidamente clasificadas en
gravísimas, graves y leves; además de ello se encuentran definidas las sanciones a imponer y
otros aspectos generarles de la materia. Esta Ley se debe aplicar en concordancia con la Ley
65
734 del 2002 pues en lo que respecta a la acción, es la norma adjetiva, pero que también
contiene parámetros sustanciales que deben seguir la acción disciplinaria, verbigracia un
régimen de deberes, prohibiciones inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y
conflictos de intereses.
Estas Leyes, muestran un contraste con los Decretos 2584 de 1993 y 575 de 1995, que se
profirieron posterior a la Constitución de 1991 y que antecede las Leyes 1015 de 2006 y 734 de
2002, habida cuenta que en estos Decretos las faltas disciplinarias no estaban clasificadas, como
lo hace la Ley 1015, tampoco estatuían criterios para determinar la gravedad de la falta, ni hacía
referencia al principio de culpabilidad, ni el de proporcionalidad. No obstante, el Decreto 1798
del 2000, ya mostraba un cambio es este aspecto, pues este contenía el principio de Culpabilidad,
que servía como regulador de la imposición de las faltas, que estaban debidamente clasificadas,
pero contenía un parágrafo en el artículo 41 que daba al traste con el principio referido, pues este
ordenaba que las faltas gravísimas siempre serian sancionadas con destitución e inhabilidad para
ejercer cargos públicos; las graves y leves con destitución, suspensión, la accesoria que será la
inhabilidad, multa o amonestación. Es decir, aquí el principio de Culpabilidad no tenía ninguna
injerencia, porque solo se tomaba como parámetro para la imposición de la sanción la gravedad
de la falta y no la gravedad de la culpabilidad.
Se puede inferir de la presente investigación, que en términos generales la Ley 1015 de
2006 se ajusta más a las garantías Constitucionales, porque contiene los principios de
Culpabilidad y Proporcionalidad, e intenta aplicarlos a través de reglas para la imposición de
la sanción. No obstante, esta regla comprendida en el artículo 39 No. 1 ibídem preceptúa que
el dolo y la culpa gravísima recibirán una misma consecuencia, ello al adecuarlas a una falta
gravísima. Es decir, aquel Policía que incurra en una falta gravísima con subjetividad dolosa,
66
la consecuencia es la sanción de destitución e inhabilidad general entre 10 y 20 años, el
número de años se determinar de acuerdo a los atenuantes y agravantes. Ahora bien, igual
sanción recibirá aquel Policía que cometiere una falta gravísima y su culpabilidad es
calificada con culpa gravísima, en conclusión, tenemos que no existe una diferencia en la
consecuencia de la incursión dolosa y culpa gravísima.
Aunado a lo anterior, al revisar el articulo 39 numerales 2 de la Ley 1015 de 2006, se
puede colegir que, para las faltas determinadas como graves, y la culpabilidad se adecuada a
dolosa, la consecuencia es la sanción contentiva en suspensión e inhabilidad especial entre
un término de seis (6) a doce (12) mese. Sin embargo, distinto a lo que acontece en el
numeral 1 ibídem; el numeral 3 indica que, para las faltas graves con culpabilidad, culpa
gravísima, la consecuencia será la suspensión e inhabilidad especial entre un (1) mes y
setenta y nueve (179) días.
En relación al principio de culpabilidad, quedo demostrado que existen tres
subcategorías, i) dolo, iii) culpa gravísima) iv) culpa grave. El primero se presenta cuando el
autor del comportamiento, tiene conocimiento en que su conducta constituye falta
disciplinaria, conocimiento en que su comportamiento contraviene los deberes del cargo,
función, iii) aun conociendo los dos anteriores, decide incumplir inequívocamente tales
deberes (voluntad) y iv) que no medie causal de justificación o inimputabilidad. En relación a
la culpabilidad, culpa gravísima se estableció que esta tiene una subdivisión en: i) ignorancia
supina, ii) desatención elemental y iii) violación manifiesta de reglas de obligatorio
cumplimiento. De los diferentes documentos traídos a colación en la presente investigación,
claramente se pudo determinar que en esta culpa operan elementos de no intencionalidad
para afectar el bien jurídico tutelado por el ordenamiento disciplinario, esto es la “Función
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Pública”, es decir que aquí operan elementos tales como: la negligencia, la imprudencia y la
desatención, es decir aquí no se tiene la intención de afectar la función pública.
En conclusión, tenemos que el legislador aparejo la gravedad de la culpabilidad en el
artículo 39 No. 1 de la Ley 1015 del 2006, comoquiera que el comportamiento doloso es más
gravoso que aquel cometido con cumpa gravísima, ya que en el primero se tiene el deseo de
quebrantar el bien jurídico tutelado y en el segundo se afecta por negligencia o imprudencia.
Al desconocer la norma que los conductas dolosas revisten mayor gravedad que aquella
culposa, no hay duda que se afecta el principio de proporcionalidad que dimana de los artículos
12, 13 y 29 de la Constitución Política de Colombia, pues claramente este lo que busca es
proteger a las personas, en el entendido de no hacer más gravosa la situación de lo que le debería
ser, es decir, el sujeto disciplinable tendrá que recibir la imposición de una medida sancionatoria
en correspondencia a la gravedad de su comportamiento, el que se modula a través del dolo y la
culpa, que al aparejarlos se genera el rompimiento del principio de proporcionalidad, generando
una desproporción en la imposición de la sanción.
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