Viitorul PAC

Document de informaremartie 2018

2018RO

2

CUPRINS

Puncte

Sinteză I-V

Introducere 1-6

Tematică și scop 1-4

Abordare și prezentare 5-6

Principalele date și tendințe relevante pentru sectorul agricol și pentru zonele rurale 7-18

În cursul ultimilor zece ani, cheltuielile PAC s-au menținut la un nivel stabil și s-au axat pe sprijinul pentru venit 7-8

Ferme mai puține, dar mai mari (și o forță de muncă mai puțin numeroasă) obțin o valoare a producției constantă, ducând la creșterea veniturilor per persoană ocupată cu normă întreagă 9-10

Prețurile produselor alimentare din UE s-au aliniat cu prețurile de la nivel mondial, iar UE a devenit exportator net de produse alimentare 11

Media de vârstă a șefilor de exploatații agricole a crescut, iar datele privind suprafețele agricole sunt lipsite de consecvență 12-13

Progrese insuficiente în ceea ce privește grija față de mediu și acțiunile climatice 14-16

Diferențele economice între zonele rurale și alte zone s-au atenuat 17-18

Analiza Curții 19-49

Nevoile în cadrul PAC 20-26

Informații insuficiente pentru identificarea nevoilor 20-23

Lipsă de claritate în ceea ce privește valoarea adăugată europeană 24

Reacția la tendințele pe termen lung 25

Impactul PAC asupra echității și a pieței unice 26

Obiectivele PAC 27-30

3

Obiective insuficient de clare și de specifice 28

Necesitatea de a se asigura coerența cu alte obiective ale UE 29-30

Resursele pentru PAC 31-34

Alocarea fondurilor nu se bazează în mod suficient pe nevoi sau pe valoarea adăugată europeană preconizată 31-34

Procesele din cadrul PAC 35-42

Sunt necesare informații de mai bună calitate și disponibile mai rapid pentru a se concepe instrumente PAC cu un bun raport costuri-eficacitate 35-37

Asigurarea coerenței între PAC și alte politici ale UE, precum și între diferitele instrumente din cadrul PAC 38-40

Simplificarea este necesară, dar nu în detrimentul eficacității 41

Este necesar să se acorde suficient timp pentru punerea în aplicare a următoarei reforme a PAC 42

Realizările și efectele PAC și factorii externi 43-48

Este necesar un sistem eficace de măsurare a performanței care să coreleze realizările, rezultatele, impacturile și obiectivele 43-46

Legătura între sumele plătite și îndeplinirea țintelor în materie de performanță convenite 47

Politica ar trebui să fie monitorizată și, atunci când este necesar, ar trebui să fie ajustată 48

Răspunderea de gestiune pentru PAC 49

Criterii și implicații pentru evaluarea politicii viitoare 50-66

Anexa I – Lista publicațiilor Curții de Conturi Europene care vin în sprijinul acestui document de informare

Anexa II – Obiectivele PAC stipulate în tratat

4

SINTEZĂ

I. Politica agricolă comună (PAC) a UE urmează să facă obiectul unei revizuiri, întrucât

actuala perioadă de șapte ani utilizată pentru planificarea finanțelor UE și pentru punerea în

aplicare a acestei politici se încheie în 2020. În luna noiembrie 2017, Comisia a publicat

o comunicare privind viitorul sectorului alimentar și al agriculturii, în care își prezintă

reflecțiile privind PAC pentru perioada de după 2020.

II. Prezentul document de informare constituie răspunsul Curții la comunicarea Comisiei. În

acesta, Curtea analizează principalele tendințe și date relevante pentru agricultură și zonele

rurale, își prezintă punctul de vedere privind actuala politică agricolă comună și examinează

criteriile și provocările principale cărora va trebui să le facă față noua politică.

III. Comunicarea ține seama de o serie de recomandări care au fost formulate de Curte de-a

lungul anilor. Ea aduce în discuție ambiția de a se institui un nou cadru bazat pe

performanță. Curtea a observat însă că anumite statistici care stau la baza comunicării nu

respectă criteriile pe care le-a stabilit Curtea în unele dintre rapoartele sale anterioare și că

măsurile prevăzute să fie sprijinite, așa cum reiese din această comunicare, riscă să fie

similare cu măsurile care au beneficiat de sprijin în trecut.

IV. Un element-cheie al comunicării Comisiei constă în promovarea unui „nou model de

a obține rezultate”, care este bazat pe o mai mare flexibilitate și subsidiaritate și care

încredințează statelor membre o responsabilitate mai mare în ceea ce privește performanța.

În opinia Curții, pentru ca noul model de a obține rezultate să se bucure de succes, sunt

necesare următoarele elemente:

• măsuri concepute pe baza unor dovezi științifice și statistice solide, care să demonstreze

că aceste măsuri vor produce rezultatele dorite;

• noile „planuri strategice privind PAC”, care să stabilească ținte relevante, ambițioase și

verificabile, aliniate la obiectivele UE;

• un cadru robust de monitorizare și de evaluare a performanței și

5

• un lanț solid în materie de audit și de răspundere de gestiune, care să ofere o asigurare

în ceea ce privește atât conformitatea, cât și performanța.

V. Comunicarea Comisiei nu constituie o propunere legislativă. Atunci când va fi publicată

propunerea Comisiei, Curtea o va examina pe baza criteriilor conturate în cadrul prezentului

document de informare. Curtea preconizează că această examinare se va concretiza prin

prezentarea unui aviz cu privire la propunerea finală.

6

INTRODUCERE

Tematică și scop

1. Politica agricolă comună (PAC) a UE urmează să facă obiectul unei revizuiri, întrucât

actuala perioadă de șapte ani utilizată pentru planificarea finanțelor UE și pentru punerea în

aplicare a acestei politici se încheie în 2020. Comisia intenționează să își prezinte propunerea

legislativă privind viitoarea politică agricolă comună, însoțită de o evaluare a impactului, în

mai 2018.

2. O etapă esențială în pregătirea reformei PAC pentru perioada de după 2020 a avut loc în

noiembrie 2017, când Comisia a publicat Comunicarea privind viitorul sectorului alimentar și

al agriculturii1. Ca reacție la anunțul Comisiei privind intenția sa de a publica o comunicare

pe această temă, Curtea a planificat în acest sens, în programul său de activitate

pentru 2018, o activitate cu o prioritate majoră pe această temă. De altfel, la

6 decembrie 2017, Curtea a primit o solicitare în vederea unei astfel de reacții din partea

domnului Hogan, comisarul responsabil de acest domeniu.

3. Comunicarea pune accentul pe:

• continuarea acordării unui sprijin direct fermierilor, dar recurgând într-o măsură

mai mare la instrumente de gestionare a riscurilor și la inițiative care ar putea

îmbunătăți recompensele de piață ale fermierilor;

• o contribuție mai importantă la realizarea obiectivelor UE în domeniul mediului și al

climei;

• acordarea unei atenții deosebite structurii socioeconomice a zonelor rurale;

• concentrarea în mai mare măsură pe producția agricolă durabilă, sănătate,

alimentație, risipa de alimente și bunăstarea animalelor;

1 COM(2017) 713 final: Comunicare a Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Comitetul Economic și Social European și Comitetul Regiunilor – Viitorul sectorului alimentar și al agriculturii.

7

• o utilizare mai intensă a cercetării, a inovării și a tehnologiei, precum și

a instrumentelor financiare și

• un nou model de a obține rezultate, care este bazat pe o mai mare flexibilitate și

subsidiaritate și care alocă statelor membre o responsabilitate mai mare în ceea ce

privește performanța.

4. Rolul Curții, în calitatea sa de auditor extern al Uniunii Europene (UE), nu presupune

conceperea politicilor viitoare ale acesteia. Cu toate acestea, bazându-se pe experiența sa de

audit, Curtea este în măsură să ofere consiliere factorilor de decizie din UE cu privire la

posibilitățile de îmbunătățire a răspunderii de gestiune și a eficacității și eficienței globale a

PAC. Acesta este scopul documentului de față, care constituie răspunsul Curții la

Comunicarea Comisiei privind viitorul sectorului alimentar și al agriculturii. Acest document

de informare nu constituie un raport de audit, ci este o analiză bazată pe informații aflate la

dispoziția publicului larg.

Abordare și prezentare

5. Punctele de vedere exprimate de Curte în acest document de informare2 se bazează:

• pe activitățile anterioare ale Curții;

• pe examinarea unor rapoarte externe și pe consultarea unor experți externi;

• pe discuții purtate cu direcțiile generale competente din cadrul Comisiei3.

2 Documentele de informare reprezintă rezultatul unei analize și nu constituie rapoarte de audit. Astfel, ele nu implică efectuarea unor activități de audit noi, ci se bazează pe constatări de audit, concluzii și recomandări publicate deja, precum și pe alte informații aflate la dispoziția publicului larg. În anexa I figurează lista completă a publicațiilor Curții menționate în prezentul document.

3 Direcția Generală Agricultură și Dezvoltare Rurală, Direcția Generală Politici Climatice, Direcția Generală Mediu, Eurostat, Direcția Generală Politică Regională și Urbană și Direcția Generală Sănătate și Siguranță Alimentară.

8

6. În cadrul acestui document de informare, Curtea prezintă:

• principalele date și tendințe relevante pentru sectorul agricol și pentru zonele

rurale;

• poziția sa privind actuala PAC;

• concluzii, inclusiv o serie de criterii pentru evaluarea propunerii legislative privind

PAC și a viitoarei politici care va decurge din această propunere, precum și

principalele provocări cărora va trebui să le facă față PAC după 2020.

PRINCIPALELE DATE ȘI TENDINȚE RELEVANTE PENTRU SECTORUL AGRICOL ȘI PENTRU

ZONELE RURALE

În cursul ultimilor zece ani, cheltuielile PAC s-au menținut la un nivel stabil și s-au axat pe

sprijinul pentru venit

7. Începând din 2006, cheltuielile înscrise în bugetul UE pentru PAC au înregistrat o medie

anuală de 54 de miliarde de euro. În termeni nominali, bugetul PAC s-a menținut la un nivel

relativ stabil (a se vedea figura 1).

Figura 1 – Bugetul PAC s-a menținut la un nivel stabil de-a lungul mai multor ani

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza bugetelor UE.

8. În jur de 72 % din bugetul PAC este consacrat plăților directe către fermieri și contribuie

astfel la sprijinirea veniturilor acestora. Aceste plăți sunt, în general, efectuate per hectar de

0

10 000

20 000

30 000

40 000

50 000

60 000

70 000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

milioane de euroDezvoltare rurală

Plăți directe cuplate

Înverzire

Ajutor di rect decuplat, cu excepția înverzirii

Intervenția pe piețele agricole

9

teren agricol, în cea mai mare parte fără a fi cuplate de producție, și nu presupun decât

o descreștere neglijabilă a cuantumului plătit per hectar pe măsură ce dimensiunea

exploatației crește. Aproximativ 22 % reprezintă cheltuieli cu măsurile de dezvoltare rurală,

jumătate din acestea presupunând vărsarea ajutorului către fermieri tot ca sprijin per hectar.

Restul bugetului (6 %) este utilizat pentru a se finanța măsuri de piață.

Ferme mai puține, dar mai mari (și o forță de muncă mai puțin numeroasă) obțin o valoare

a producției constantă, ducând la creșterea veniturilor per persoană ocupată cu normă

întreagă

9. Conform Anchetei structurale în agricultură realizate de Eurostat, în 2013 existau, în UE,

10,8 milioane de exploatații agricole, ceea ce reprezintă o scădere cu 22 % față de cele

13,8 milioane de exploatații agricole înregistrate în 2007. Dimensiunea medie a acestora

a crescut cu 28 %, de la 12,6 ha la 16,1 ha. Forța de muncă din sectorul agricol a înregistrat,

în paralel, o diminuare (cu 25 %), de la 12,8 milioane de locuri de muncă cu normă întreagă

în 2005 la 9,5 milioane în 2017, fiind vorba în principal de activitățile neremunerate ale

șefilor exploatațiilor agricole4 și ale familiilor acestora. Astfel, o exploatație agricolă de

dimensiune medie oferă de lucru pentru mai puțin de o persoană ocupată cu normă întreagă

(în cazul a două treimi din beneficiarii PAC, care dețin cele mai mici exploatații agricole, mai

puțin de un sfert din timpul lor de lucru este dedicat activităților de lucrare a terenurilor lor –

a se vedea, de asemenea, caseta 1). Valoarea producției agricole a fluctuat, dar s-a menținut

în mare parte la același nivel în termeni reali. Performanța diferitelor sectoare poate varia,

într-adevăr, foarte mult, însă, per ansamblu, situația descrisă a dus la o creștere

semnificativă a veniturilor din agricultură per persoană ocupată cu normă întreagă (a se

vedea figura 2).

4 Un șef al exploatației agricole este definit de Eurostat ca fiind persoana fizică care se ocupă de activitățile curente de natură financiară și de cele legate de producție care țin de funcționarea exploatației respective. Doar o singură persoană per exploatație poate fi identificată ca șef al exploatației. În unele cazuri, șeful exploatației este și proprietarul acesteia; cu toate acestea, șeful exploatației poate fi, de asemenea, o altă persoană decât proprietarul.

10

Figura 2 – Întrucât valoarea producției agricole s-a menținut la un nivel stabil, iar forța de

muncă din sectorul agricol s-a diminuat, venitul mediu per persoană ocupată cu normă

întreagă a crescut

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor Comisiei Europene (pentru 2017, datele sunt

estimative).

10. Potrivit OCDE, ponderea pe care o avea sprijinul public din partea UE în veniturile brute

ale exploatațiilor agricole era de 21 % în 2016, în scădere față de 24 % în 2007 și față de 33 %

în 20005.

5 OCDE: Agricultural Policy Indicators 2017 – Monitoring and evaluation: Reference tables (setul complet de date) http://stats.oecd.org/viewhtml.aspx?QueryId=77872&vh=0000&vf=0&l&il=&lang=en.

79,5

119,8

100,6 100,9

123,5

92,0

70

80

90

100

110

120

130

2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7

Venitul real al factorilor dinagricultură per unitate anuală demuncă (indicatorul A),Indice 2010=100

Producția de bunuri agricole, va loarea producției la prețuri de bază, la prețuri realeIndice 2010=100

Tota l resurse reprezentând forță de muncăIndice 2010=100

11

Prețurile produselor alimentare din UE s-au aliniat cu prețurile de la nivel mondial, iar UE

a devenit exportator net de produse alimentare

11. UE produce mai multe produse alimentare decât consumă și a devenit un exportator

net de alimente (a se vedea figura 3). În același timp, prețurile din UE s-au aliniat în mod

semnificativ cu prețurile produselor alimentare de la nivel mondial. Acest excedent

comercial este rezultatul, în principal, a poziției puternice pe care o deține UE în sectorul

produselor alimentare prelucrate și al băuturilor. Cu toate acestea, UE rămâne un importator

net de produse agricole neprelucrate (calificate ca „produse de bază” și „alte produse

primare” în figura 3).

Figura 3 – UE a devenit exportator net de produse alimentare

Sursa: Comext – facts and figures (Comext – date și cifre).

Media de vârstă a șefilor de exploatații agricole a crescut, iar datele privind suprafețele

agricole sunt lipsite de consecvență

12. În 2010, pentru fiecare 100 de șefi de exploatații agricole cu vârsta de peste 55 de ani,

existau 14 șefi de exploatații agricole cu vârsta sub 35 de ani. În 2013, această valoare

a scăzut la 10,8 șefi de exploatații cu vârsta sub 35 de ani. Vârsta medie a fermierilor din UE

-7 538

20 527

150 000

100 000

50 000

0

50 000

100 000

150 000

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

UE 28: Structura comerțului de produse agroalimentare cu țările din afara UE-28 în perioada 2007-2017

Produse de bază Alte produse primare Produse prelucrate Preparate alimentare Băuturi Necomestibile Balanța

Expo

rtur

iIm

port

uri

milioane de euro

12

a crescut de la 49,2 la 51,4 ani în perioada 2004-20136, lucru care este în concordanță cu

tendințele demografice mai generale. Curtea observă că, de cele mai multe ori, exploatațiile

agricole cele mai mici aparțin fermierilor mai în vârstă7.

13. În ceea ce privește suprafața totală a terenurilor utilizate pentru agricultură, datele sunt

inconsecvente. Potrivit Anchetei structurale în agricultură, suprafața totală a terenurilor

utilizate pentru agricultură a rămas relativ constantă de-a lungul deceniilor. O imagine

similară rezultă și din datele Comisiei privind suprafețele declarate pentru plățile directe din

cadrul PAC. Cu toate acestea, datele Comisiei care stau la baza raportărilor privind ponderea

pajiștilor permanente (a se vedea Raportul special nr. 21/2017) indică o tendință diferită

(o scădere de 11,5 % a suprafeței terenurilor agricole declarate). Statisticile referitoare la

culturi arată o scădere de 4 %, de la 186,6 milioane de hectare în 2006 la 178,8 milioane de

hectare în 2015. Alte diferențe semnificative afectează repartizarea terenurilor între

diferitele tipuri de producție agricolă8.

Progrese insuficiente în ceea ce privește grija față de mediu și acțiunile climatice

14. Preocupările de mediu în contextul agriculturii sunt structurate în jurul a patru aspecte

principale9:

6 În SUA, vârsta medie a operatorului principal a crescut chiar mai mult în aceeași perioadă (https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/rural-area-economics/briefs/pdf/015_en.pdf).

7 Indicatorul de context PAC C.23 (https://ec.europa.eu/agriculture/cap-indicators/context/2017_en); https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/rural-area-economics/briefs/pdf/09_en.pdf.

8 Ancheta structurală în agricultură a Eurostat (http://ec.europa.eu/eurostat/web/agriculture/farm-structure) și statistici referitoare la culturi (http://ec.europa.eu/eurostat/web/agriculture/data/database).

9 Indicatorii de context PAC C.35, C.40, C.41, C.45 (https://ec.europa.eu/agriculture/cap-indicators/context/2017_en); Centrul Comun de Cercetare (2012), State of Soil in Europe (Starea solului în Europa) (http://eusoils.jrc.ec.europa.eu/ESDB_Archive/eusoils_docs/other/EUR25186.pdf); Agenția Europeană de Mediu (2015), State of the Nature in the EU (Starea naturii în UE) (https://www.eea.europa.eu/publications/state-of-nature-in-the-eu); DG AGRI, Facts and

13

(i) biodiversitate: stadiul de conservare al habitatelor agricole este corespunzător în 11 %

din cazuri în perioada 2007-2012, comparativ cu mai puțin de 5 % din cazuri în

perioada 2001-2006. Din 1990, populațiile de păsări de câmp au scăzut cu 30 %, iar cele

de fluturi de câmp, cu aproape 50 %;

(ii) calitatea apei: terenurile agricole din UE continuă să înregistreze un excedent de azot,

cu o medie de 50 kg de azot/ha. Din 1993, nivelurile de nitrați au înregistrat o scădere în

cursurile de apă, dar nu și în apele subterane. Concentrațiile de nitrați continuă să fie

ridicate în unele zone, antrenând poluarea a numeroase lacuri și râuri, în special în

regiunile cu agricultură intensivă;

(iii) aerul: amoniacul este un important poluant atmosferic. Agricultura generează aproape

95 % din emisiile de amoniac în Europa. Deși emisiile au scăzut cu 23 % din 1990, ele au

început din nou să crească în 2012;

(iv) solurile: aproximativ 45 % din solurile minerale din UE au un conținut de carbon organic

scăzut sau foarte scăzut (0-2 %) și 45 % au un conținut de carbon organic mediu (2-6 %).

Identificarea unor tendințe în evoluția solului este dificilă din cauza lacunelor de la

nivelul datelor, dar diminuarea nivelului de conținut de carbon organic contribuie la

scăderea fertilității solului și la creșterea riscurilor de deșertificare.

15. Principala preocupare în ceea ce privește schimbările climatice o reprezintă emisiile de

gaze cu efect de seră. În 2015, emisiile generate de agricultură au reprezentat 11 % din

emisiile de gaze cu efect de seră din UE. Aceste emisii au scăzut cu 20 % între 1990 și 2013,

dar au început să crească din nou în 2014. În 2015, absorbțiile nete rezultate din exploatarea

terenurilor, din schimbarea destinației terenurilor și din silvicultură compensau aproximativ

7 % din totalul emisiilor de gaze cu efect de seră din UE.

16. În același timp, agricultura este deosebit de vulnerabilă la schimbările climatice, acesta

fiind unul dintre factorii care au contribuit la stagnarea producției de grâu în unele părți ale

figures on EU agriculture and the CAP (Date și cifre privind agricultura în UE și PAC) (https://ec.europa.eu/agriculture/statistics/facts-and-figures_ro).

14

Europei, în pofida progreselor continue în ameliorarea culturilor. De asemenea, peste 50 %

din apa dulce din Europa este utilizată pentru agricultură. Schimbările climatice au

determinat intensificarea recurgerii la irigații10.

Diferențele economice între zonele rurale și alte zone s-au atenuat

17. Potrivit Eurostat, în 2016, aproximativ 19,1 %11 din populația UE locuia în zone rurale,

față de 19,7 % în 2007. În 2013, PIB-ul pe cap de locuitor în zonele rurale se ridica la 73 % din

PIB-ul economiei în ansamblu, înregistrând o creștere de la 70 % în 2008. Rata medie, în UE,

a ocupării forței de muncă din zonele rurale este aceeași cu cea înregistrată de alte zone,

deși aceasta variază de la un stat membru la altul. Rata sărăciei a scăzut în zonele rurale, de

la 31,4 % în 2007 la 25,4 % în 2016.

18. Economia zonelor rurale este dominată, ca și în cazul orașelor de mari sau de mici

dimensiuni, de sectorul industrial și de cel al serviciilor. Potrivit Eurostat, aceste două

sectoare, considerate împreună, reprezintă 96 % din valoarea adăugată brută generată de

zonele rurale. Agricultura, silvicultura și pescuitul reprezintă 4 % din valoarea adăugată brută

generată de zonele rurale, față de 1,5 % din valoarea generată de ansamblul economiei.

Această pondere s-a menținut stabilă în cursul ultimilor cinci ani.

ANALIZA CURȚII

19. Analiza Curții este structurată în jurul modelului logic de program al Curții (a se vedea

figura 4), care descrie modalitățile prin care intervenția publică poate respecta principiile

10 Agenția Europeană de Mediu (2017), Climate change, impacts and vulnerability in Europe 2016 (Schimbările climatice, impacturi și vulnerabilitate în Europa 2016). Raport bazat de indicatori. Raportul nr. 1/2017 al AEM.

11 Eurostat face distincția între trei tipuri de regiuni: „predominant rurală”, „intermediară” și „predominant urbană” și recomandă prezentarea datelor separat pentru cele trei grupuri, o practică pe care Curtea a aplicat-o în documentul de față. Afirmația formulată în comunicare, potrivit căreia 55 % din populația UE trăiește în zone rurale, rezultă din fuzionarea regiunilor „predominant rurale” cu regiunile „intermediare”. Acestea din urmă ar putea fi însă la fel de bine grupate împreună cu regiunile „predominant urbane”, ceea ce ar avea drept rezultat o afirmație (și anume cea că 80 % din populația UE trăiește în regiuni urbane) care este în contradicție cu afirmația precedentă.

15

economicității, eficienței și eficacității. Chestiunile abordate în fiecare secțiune ilustrează

tipuri de probleme pe care Curtea le-a identificat în trecut și care ar trebui să fie avute în

vedere în momentul elaborării politicii agricole comune pentru perioada de după 2020.

Figura 4 – Modelul logic de program

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, Manualul de audit al performanței.

Obiective Procese

Nevoi Factori externi

Resurse Realizări

Economicitate

Impacturi

Rezultate

Efecte

Eficiență

Eficacitate

16

Nevoile în cadrul PAC

Afirmațiile formulate în comunicarea Comisiei în legătură cu nevoile:

• Există un decalaj între veniturile din sectorul agricol și cele din alte sectoare ale

economiei.

• Veniturile din sectorul agricol sunt extrem de volatile.

• Există un risc de abandonare a terenurilor agricole în zonele care se confruntă cu

constrângeri naturale.

• Repartizarea plăților directe nu este suficient de echilibrată.

• Buna funcționare a pieței interne trebuie să fie menținută.

• Investițiile în restructurarea, modernizarea, inovarea și diversificarea exploatațiilor

agricole și în adoptarea de noi tehnologii nu sunt suficiente.

• Este necesară o reacție adecvată la schimbările climatice și la constrângerile legate de

resursele naturale.

• Ar trebui să se țină seama de problemele structurale și de „exodul tinerilor” care

afectează zonele rurale.

• Este necesar să se aducă un răspuns la preocupările societății, inclusiv în ceea ce

privește sănătatea, siguranța alimentară, risipa de alimente și bunăstarea animalelor.

Informații insuficiente pentru identificarea nevoilor

20. Pentru justificarea necesității unui număr de măsuri din cadrul PAC12, sunt necesare

informații mai bune. Acesta este cazul, în special, al sprijinului pentru venit acordat prin

intermediul plăților directe, care, în prezent, consumă peste 70 % din bugetul PAC.

Articolul 39 din tratat precizează că unul dintre obiectivele PAC este „creșterea

productivității agriculturii și […] asigurarea în acest fel a unui nivel de trai echitabil pentru

12 Matthews, A. (2017), Appendix 1: Why further reform? (p. 29-30), în Buckwell, A. et al. 2017, CAP - Thinking Out of the Box: Further modernisation of the CAP – why, what and how?, RISE Foundation, Bruxelles.

17

populația agricolă, în special prin majorarea venitului individual al lucrătorilor din

agricultură” (a se vedea anexa II). Cuvintele „în acest fel” fac legătura între cele două

obiective ale PAC. Pentru veniturile fermierilor și nivelul de trai al familiilor lor, un prim

răspuns a constat în creșterea prețurilor suportate de consumatori. Această abordare

a evoluat treptat către acordarea unui sprijin direct pentru venit finanțat de contribuabili.

Chiar și în cazul în care se ia în considerare în mod izolat obiectivul stabilit de tratat privind

asigurarea unui nivel de trai echitabil pentru populația agricolă, nu există date suficiente

care să vină în sprijinul afirmației că gospodăriile agricole, luate în ansamblu, au nevoie de un

sprijin semnificativ pentru a atinge un nivel de trai echitabil.

21. Comisia susține că există un decalaj considerabil între câștigurile financiare pe care le

realizează fermierii de pe urma activităților desfășurate pe exploatațiile lor agricole și

salariile și remunerațiile medii care există în economie în ansamblu. Datele prezentate de

Comisie13 sunt afectate însă de două limitări importante: (i) sursele de venit în afară de

agricultură nu sunt luate în considerare (a se vedea caseta 1) și (ii) mediile maschează

variabilitatea ridicată care poate exista în ceea ce privește situația veniturilor14.

Caseta 1 – Alte surse de venit în afară de agricultură

Potrivit Eurostat, ponderea șefilor de exploatații care exercită activități lucrative în afara sectorului

agricol este de aproximativ 30 % și este probabil ca această pondere să fie mai mare în cazul

soților/soțiilor și al altor membri ai gospodăriei. DG AGRI a publicat, anterior, o serie de date15

conform cărora peste 60 % din șefii de exploatații agricole mai mici de 5 ha petrec mai puțin de 25 %

din timpul lor de lucru pe exploatație și circa 80 % din ei petrec, pe exploatație, mai puțin de

jumătate din viața lor activă. Doar în cazurile în care dimensiunea exploatației depășește 20 ha,

numărul șefilor de exploatație cu normă întreagă este mai mare decât cel al șefilor care petrec mai

puțin de 50 % din timpul lor de lucru pe exploatație. În plus, mulți dintre beneficiarii PAC primesc și

13 Figura 6 din Comunicarea privind viitorul sectorului alimentar și al agriculturii.

14 DG AGRI, Date și cifre privind agricultura în UE și PAC (https://ec.europa.eu/agriculture/statistics/facts-and-figures_ro).

15 https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/rural-area-economics/briefs/pdf/09_en.pdf

18

pensii. Cifrele prezentate de Comisie exclud sursele de venituri din afara sectorului agriculturii. Așa

cum se afirmă într-un studiu al Parlamentului European privind veniturile gospodăriilor agricole16, nu

există, în prezent, niciun sistem statistic la nivelul UE capabil să furnizeze informații cu privire la

nivelul de trai al populației agricole. Curtea a solicitat în repetate rânduri elaborarea unor astfel de

date, care să poată sta la baza unei politici ce vizează asigurarea unui nivel de trai echitabil pentru

populația agricolă. În cazul anumitor state membre, sunt disponibile date privind veniturile obținute

de gospodăriile agricole din toate sursele și ele sugerează că astfel de gospodării nu se află neapărat

într-o situație mai precară decât alte gospodării.

22. Veniturile exploatațiilor sunt mai ridicate (și per unitate de muncă) în cazul fermelor mai

mari17. În calculul decalajului care există la nivelul veniturilor între sectorul agriculturii și

economia în ansamblul său, Comisia include totalitatea celor 10,8 milioane de exploatații

agricole din UE, dintre care 7,2 milioane au mai puțin de 5 hectare și 6 milioane au

o producție standard anuală sub 4 000 de euro18. Distribuția în „coadă lungă” (long tail)

a acestor ferme foarte mici, care se confruntă adesea, în mod inerent, cu dificultăți legate de

profitabilitate, distorsionează imaginea de ansamblu. În cazul exploatațiilor agricole de

dimensiune medie (cu între 5 și 250 de hectare), care, potrivit Comisiei, percep 72 % din

sprijinul direct acordat de UE, situația veniturilor este mai bună.

23. În afară de faptul că oferă o soluție la problema nivelului de trai al populației agricole,

Comisia susține că plățile directe asigură existența unei activități agricole pretutindeni în

Uniune, inclusiv în zonele care se confruntă cu constrângeri naturale (care primesc și plăți

pentru venit în cadrul politicii de dezvoltare rurală), cu diversele beneficii economice, de

16 Hill, B. și Dylan Bradley, B. (2015), Comparison of farmers’ income in the EU Member States. Report prepared for the European Parliament (Comparație a veniturilor fermierilor din statele membre ale UE. Raport elaborat pentru Parlamentul European).

17 Această corelație este și mai puternică atunci când dimensiunea este exprimată ca valoare a producției. Dimensiunea fizică nu este un bun indicator al nivelurilor de venit, deoarece multe dintre exploatațiile extensive mai puțin profitabile sunt de mari dimensiuni, în timp ce multe ferme intensive profitabile, în special cele din sectorul cărnii și din cel al legumelor, sunt de dimensiuni relativ mici ca număr de hectare.

18 Aceste două categorii ale exploatațiilor celor mai mici (din punctul de vedere al dimensiunii fizice și din cel al dimensiunii economice) se suprapun în mare măsură.

19

mediu și sociale asociate, inclusiv furnizarea de bunuri publice. Validitatea acestor

argumente depinde de soliditatea datelor care le susțin.

Lipsă de claritate în ceea ce privește valoarea adăugată europeană

24. Una dintre propunerile Comisiei pentru toate politicile viitoare ale UE este ca aducerea

prin intervenția la nivelul UE a unei valori adăugate să devină un obiectiv central19. Valoarea

adăugată europeană constă, în general, în rezultatele suplimentare oferite de acțiunea UE

care nu ar fi putut fi obținute prin acțiuni necoordonate desfășurate doar la nivel național,

regional sau local. Cu toate acestea, nu există o definiție unanim acceptată pentru acest

concept. Ajungerea la un acord cu privire la o astfel de definiție și aplicarea ei ar fi benefice

pentru dezbaterea publică și procesul decizional privind cheltuielile viitoare ale UE.

Reacția la tendințele pe termen lung

25. Conform dispozițiilor actuale, propunerea pentru următorul cadru financiar multianual

(și pentru toate marile domenii de politici, inclusiv PAC) se formulează cu doi ani înainte de

lansarea acestuia, iar plățile pentru programele multianuale (cum ar fi cele din cadrul

pilonului 2 al PAC) continuă și în cursul primilor trei ani ai următorului cadru financiar

multianual. Cu alte cuvinte, deciziile luate în materie de politici vor fi aplicabile plăților

efectuate cu până la 12 ani mai târziu. Prin urmare, este necesar să se țină cont de evoluțiile

pe termen lung cu care va trebui să interacționeze această politică.

Impactul PAC asupra echității și a pieței unice

26. Dat fiind că plățile directe sunt corelate cu suprafața agricolă, cea mai mare proporție

a acestor plăți este direcționată către exploatațiile cele mai mari (20 % din beneficiari

percepând aproximativ 80 % din sprijin). Diversele mecanisme de redistribuire utilizate până

în prezent (de exemplu, plafonarea și plățile redistributive) au avut doar un efect limitat.

Trecerea la convergența cuantumurilor ajutorului per hectar, atât între statele membre, cât

și (în cazul schemei de plată de bază) în interiorul aceluiași stat membru, poate antrena

mărirea plăților efectuate către unele exploatații mai mari. Unele state membre care aplică

19 Document de reflecție privind viitorul finanțelor UE, COM(2017) 358 din 28 iunie 2017.

20

schema de plată de bază au optat, de asemenea, pentru posibilitatea de a menține nivelurile

ridicate de sprijin care decurgeau din nivelurile anterioare ale subvențiilor. În consecință,

nivelurile plăților pot varia în mod semnificativ între statele membre. Plățile per hectar pot

varia de la sub 100 de euro la peste 1 000 de euro.

21

Obiectivele PAC

Afirmațiile formulate în comunicarea Comisiei în legătură cu obiectivele:

• Cele trei obiective ale PAC sunt:

o de a promova un sector agricol „inteligent și rezilient”;

o de a intensifica grija față de mediu și acțiunile climatice și de a contribui la

realizarea obiectivelor UE în domeniul mediului și al climei;

o de a consolida structura socioeconomică a zonelor rurale.

• Necesitatea de a se asigura coerența cu angajamentele asumate în cadrul

Acordului de la Paris privind schimbările climatice, cu privire la care s-a convenit în

cadrul Conferinței părților la Convenția-cadru a Națiunilor Unite asupra

schimbărilor climatice, precum și cu obiectivele de dezvoltare durabilă.

• O contribuție echitabilă la realizarea obiectivelor UE pentru 2030 în domeniul

climei și al energiei.

• Comisia ar urma să evalueze și să aprobe planurile strategice privind PAC, crescând

astfel la maximum contribuția pe care o va avea PAC la îndeplinirea priorităților și

a obiectivelor UE și la atingerea țintelor statelor membre în materie de climă și

energie.

• PAC ar trebui să fie motorul principal al unei tranziții către o agricultură mai

durabilă.

27. Interpretarea dată de comunicare obiectivelor din tratat pentru politica agricolă comună

de după 2020 este, în linii mari, în concordanță cu obiectivele PAC existente pentru perioada

curentă (a se vedea anexa II).

22

Obiective insuficient de clare și de specifice

28. Anumite măsuri din cadrul PAC nu au obiective clare. De exemplu, obiectivul măsurii de

„înverzire” introduse de ultima reformă a PAC – acela de a îmbunătăți performanța de

mediu a politicii – nu era însoțit de ținte specifice referitoare la contribuția acestei măsuri la

mediu și la climă. Acolo unde este posibil, obiectivele ar trebui să fie cuantificate, nu numai

în cazul realizărilor, ci și în cazul rezultatelor și al impactului20.

Necesitatea de a se asigura coerența cu alte obiective ale UE

29. Politicile UE acoperă o mare varietate de problematici, domenii și sectoare. Obiectivele

PAC ar trebui să fie coerente cu cele ale altor politici (inclusiv coeziunea, acțiunile climatice și

protecția mediului). Acolo unde este relevant, ar trebuie să fie definită contribuția PAC la

realizarea altor obiective ale UE. Aici ar trebui incluse și obiectivele UE asumate în baza

angajamentelor internaționale cu caracter obligatoriu21.

30. Diferitele domenii de politică ale UE au obiective care se suprapun în ceea ce privește, de

exemplu, echilibrul teritorial/coeziunea, incluziunea socială și reducerea sărăciei.

Îmbunătățirea complementarității PAC cu alte politici ale UE ar constitui o evoluție pozitivă.

De exemplu, Curtea nu a identificat suficiente probe care să demonstreze că obiectivele

privind complementaritatea și sinergia între fondurile ESI au fost puse în practică în

acordurile de parteneriat (introduse pentru perioada 2014-2020) și în programele de

dezvoltare rurală.

20 Banca Mondială (2017), Thinking CAP: Supporting Agricultural Jobs and Incomes in the EU.

21 De exemplu, angajamentele luate în cadrul celei de A 21-a conferințe a părților (COP 21), obiectivele de dezvoltare durabilă ale ONU (ODD) și angajamentele asumate în cadrul Organizației Mondiale a Comerțului (OMC).

23

Resursele pentru PAC

Afirmațiile formulate în comunicarea Comisiei în legătură cu resursele financiare:

• Pentru a nu anticipa în niciun fel rezultatul dezbaterii mai ample care este în curs cu

privire la viitorul finanțelor UE, comunicarea nu abordează chestiunea dimensiunii

bugetului PAC pentru perioada de după 2020.

• De asemenea, comunicarea nu stabilește nicio legătură clară între resursele

financiare viitoare și evaluarea performanței.

Alocarea fondurilor nu se bazează în mod suficient pe nevoi sau pe valoarea adăugată

europeană preconizată

31. Fondurile PAC sunt alocate statelor membre sub forma unor „pachete financiare

naționale”, care nu sunt calculate în funcție de nevoile statelor membre și nici în funcție de

angajamentele asumate în vederea obținerii unor rezultate specifice. În schimb, statele

membre trebuie apoi să propună măsuri pentru a cheltui „pachetele financiare” prestabilite.

Această metodă expune orientarea către performanță a politicii de cheltuieli la unele riscuri.

32. Curtea a remarcat că, adesea, programele de dezvoltare rurală nu conțin o justificare

convingătoare pentru alocarea fondurilor între diversele măsuri și obiective. Este posibil ca

fondurile să fie repartizate mai degrabă acelor domenii în care există o probabilitate mai

mare de a fi cheltuite în integralitate decât celor în care ar putea răspunde unor nevoi

majore și ar putea duce la obținerea unor rezultate. Această abordare reflectă mai degrabă

o cultură a cheltuielilor decât o cultură a performanței.

33. De regulă, ratele de cofinanțare nu reflectă diferențele care pot exista între măsuri din

punctul de vedere al potențialului lor de a oferi o valoare adăugată europeană. Reorientarea

fondurilor UE către acele măsuri care prezintă cea mai ridicată valoare adăugată europeană

ar îmbunătăți buna gestiune financiară a politicii.

24

34. OCDE22 definește procesul bugetar bazat pe performanță ca fiind procesul de întocmire

a bugetului care corelează alocarea fondurilor de obținerea unor rezultate măsurabile.

Comisia nu a acceptat recomandarea recentă a Curții de a aplica, dacă este cazul, pentru

finanțarea intervențiilor din domeniul politicii de coeziune în perioada de după 2020,

conceptul de buget bazat pe performanță, care asociază fiecare creștere a resurselor cu

o creștere a realizărilor sau a altor rezultate. Argumentând că bugetul UE este „unul axat pe

performanță”, care permite să se țină seama de informațiile referitoare la performanță în

cursul procedurii bugetare, Comisia a afirmat totodată, în răspunsurile sale, că nu consideră

abordarea de a corela în mod explicit resursele alocate cu realizări sau rezultate ca fiind

fezabilă sau aplicabilă la nivelul bugetului UE.

22 OCDE, Policy Brief March 2008, Performance Budgeting: A Users’ guide.

25

Procesele din cadrul PAC

Afirmațiile formulate în comunicarea Comisiei în legătură cu procesele:

• Planurile strategice privind PAC vor viza intervenții din ambii piloni 1 și 2,

asigurându-se astfel coerența politicilor atât în cadrul viitoarei PAC, cât și cu alte

politici.

• Procesul de planificare ar trebui să fie mai simplu decât actuala programare în

domeniul dezvoltării rurale.

• Ar trebui să fie eliminate, la nivelul UE, regulile de eligibilitate și măsurile

prescriptive detaliate.

• Plățile directe își vor îndeplini misiunea mai eficace și mai eficient dacă sunt

simplificate și mai bine direcționate.

• Acordarea de sprijin pentru venit fermierilor va fi condiționată de punerea în

aplicare de către aceștia a unor practici favorabile mediului și climei, care vor deveni

scenariul de referință pentru practici voluntare mai ambițioase.

• O utilizare mai intensă a instrumentelor financiare inovatoare.

• PAC își va ameliora complementaritatea cu alte politici ale UE care vizează zonele

rurale.

Sunt necesare informații de mai bună calitate și disponibile mai rapid pentru a se concepe

instrumente PAC cu un bun raport costuri-eficacitate

35. Instrumentele din cadrul PAC nu sunt întotdeauna concepute pe baza unor probe solide.

Situația poate fi explicată parțial de eterna problemă a ciclului de politici al UE, în cadrul

căruia planificarea unei noi perioade de programare are loc înainte să fie disponibile date

adecvate și relevante privind cheltuielile și rezultatele din perioadele precedente.

Indisponibilitatea unor date suficiente (cu privire la o gamă largă de aspecte, cum ar fi

biodiversitatea și solul, nevoia de cunoștințe și de consiliere sau nivelul de trai al

26

gospodăriilor agricole) și, în consecință, identificarea lipsită de precizie a nevoilor reale (a se

vedea punctele 20-23) au drept rezultat o direcționare nesatisfăcătoare a sprijinului. Recent,

Comisia a lansat recent o serie de analize ale cheltuielilor, dar Curtea nu a avut încă ocazia

de a examina metodologia aferentă acestora.

36. Unele măsuri din cadrul PAC prezintă un efect de balast (deadweight) sau un efect de

dislocare. În cazul anumitor activități eligibile, pentru care acest risc este deosebit de ridicat,

instrumentele financiare ar putea fi luate în considerare ca alternativă.

37. UE a decis să finanțeze acțiuni în domeniul climatic prin integrarea lor în diferite

instrumente de finanțare ale UE, inclusiv în PAC. Curtea a constatat însă că, în domeniile

agriculturii și dezvoltării rurale, nu a avut loc nicio reorientare semnificativă către acțiunile în

domeniul climatic și nu au fost valorificate pe deplin toate oportunitățile potențiale pentru

finanțarea lor.

Asigurarea coerenței între PAC și alte politici ale UE, precum și între diferitele instrumente

din cadrul PAC

38. PAC transmite, uneori, semnale contradictorii prin sprijinirea unor măsuri ale căror

impacturi sunt incompatibile. De exemplu, OCDE susține23 că impactul potențial al înverzirii

a fost anulat, în mare măsură, de impactul sprijinului cuplat facultativ. Anumite

contrabalansări nu pot fi identificate în mod clar. De exemplu, sprijinul pentru venit se

capitalizează în prețurile terenurilor, lucru care determină creșterea barierelor la intrarea în

activitatea agricolă pentru fermierii tineri. Acestora din urmă li se pune la dispoziție un

sprijin suplimentar, care are, astfel, un important efect de balast și care determină, la rândul

său, creșterea și mai mult a valorilor terenurilor.

39. În prezent, obiectivele referitoare la mediu și la climă sunt integrate în PAC prin

intermediul înverzirii și al ecocondiționalității. Obligațiile legate de înverzire nu sunt însă, în

general, exigente și se aplică doar unei mici părți din beneficiari. Chiar dacă cerințele de

23 OCDE, Evaluation of Agricultural Policy Reforms in the European Union: The Common Agricultural Policy 2014-20.

27

ecocondiționalitate sunt aplicabile majorității beneficiarilor din cadrul PAC, dreptul la sprijin

în temeiul PAC nu depinde de respectarea lor, iar sancțiunile pentru neconformitate care

sunt aplicate fermierilor la nivel individual tind să fie scăzute (exprimate procentual), deși

impactul lor poate fi semnificativ dacă ar fi aplicate pe scară largă. Curtea a recomandat

condiționarea accesului la orice plăți directe de îndeplinirea unui set de cerințe de bază în

materie de mediu și de climă care să includă actualele norme de ecocondiționalitate și de

înverzire.

40. De asemenea, este necesară o mai bună coordonare cu instrumentele de politică din

afara PAC. Există o suprapunere la nivelul sferei de aplicare între proiectele finanțate din

Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (pilonul 2 al PAC) și cele finanțate din alte

fonduri structurale și de investiții europene, în special Fondul european de dezvoltare

regională. De exemplu, investițiile în energie din surse regenerabile pot fi sprijinite de

FEADR, dar și de o serie de alte fonduri.

Simplificarea este necesară, dar nu în detrimentul eficacității

41. Un exemplu de complexitate contraproductivă îl constituie programele de dezvoltare

rurală, care, adesea, pot conține mai multe sute de pagini și care prezintă detalii prescriptive

pentru anumite aspecte ale punerii în aplicare, rămânând însă lipsite de precizie în ceea ce

privește rezultatele scontate. Un alt exemplu este reprezentat de suprapunerea cerințelor

de înverzire, a celor aferente măsurii de agromediu și climă și, într-o mai mică măsură,

a cerințelor de ecocondiționalitate. Cu toate acestea, pentru ca politica să fie eficace și

eficientă, un anumit grad de complexitate poate fi necesar.

Este necesar să se acorde suficient timp pentru punerea în aplicare a următoarei reforme a

PAC

42. Curtea a recomandat deja, în trecut, Comisiei să evite suprapunerea perioadelor de

eligibilitate, aliniind cât mai mult posibil perioada de eligibilitate cu cea de programare și

cadrul financiar multianual cu perioadele acoperite de diversele strategii ale UE.

Implementarea programelor actuale de dezvoltare rurală a început cu întârziere, parțial din

cauza normelor complexe și a timpului de care a avut nevoie Comisia pentru a examina și

a aproba documentele de programare voluminoase.

28

Realizările și efectele PAC și factorii externi

Afirmațiile formulate în comunicarea Comisiei în legătură cu realizările, efectele și factorii

externi24:

• Statele membre ar trebui să urmărească ținte realiste și adecvate.

• Procesul de asigurare ar trebui adaptat la cerințele unui mod de elaborare

a politicilor orientat către rezultate, care include elaborarea și aplicarea unor

indicatori solizi și măsurabili și a unei monitorizări și raportări credibile cu privire la

performanță.

Este necesar un sistem eficace de măsurare a performanței care să coreleze realizările,

rezultatele, impacturile și obiectivele

43. Cadrul de raportare cu privire la performanță de care dispune în prezent Comisia este

complex și divers, cu numeroși indicatori. Curtea a recomandat reducerea numărului

indicatorilor, astfel încât să se pună accentul pe cei care măsoară cel mai bine performanța

bugetului UE.

44. În multe cazuri, indicatorii nu oferă informații care să prezinte relevanță pentru

evaluarea rezultatelor și a impactului politicii. Adesea, așa-numiții „indicatori de rezultat” la

care apelează Comisia nu măsoară rezultatele, ci mai degrabă realizările (sau, în unele cazuri,

resursele utilizate), și nu au o legătură clară cu obiectivele UE25.

24 Manualul de audit al performanței al Curții definește „realizările” ca fiind ceea ce se produce sau se realizează cu resursele alocate unei intervenții. Efectele sunt schimbările care apar în urma execuției unei intervenții și care sunt legate, de regulă, de obiectivele intervenției respective. Efectele includ atât rezultatele, și anume schimbările imediate care se produc pentru destinatarii direcți în urma participării acestora la o intervenție, cât și impacturile, și anume consecințele socioeconomice pe termen lung care pot fi observate după o anumită perioadă de timp de la finalizarea unei intervenții și care pot afecta fie destinatarii direcți ai acesteia, fie destinatarii indirecți care nu fac parte din sfera intervenției.

25 Banca Mondială (2017), Thinking CAP: Supporting Agricultural Jobs and Incomes in the EU.

29

45. În ceea ce privește perioada de programare anterioară (2007-2013), Curtea a ajuns la

concluzia că statele membre și Comisia nu au demonstrat într-o măsură suficientă care au

fost rezultatele obținute în raport cu obiectivele politicii de dezvoltare rurală. Curtea

a constatat că obiectivele nu au fost suficient de clare și că, deși au beneficiat de sprijin din

partea Comisiei, statele membre nu produseseră informații de monitorizare și de evaluare

care să fie suficient de fiabile, de coerente și de relevante pentru a demonstra ce rezultate

au fost obținute în raport cu obiectivele stabilite.

46. Introducerea actualului sistem comun de monitorizare și evaluare a constituit un pas

înainte, însă informațiile privind performanța politicii continuă să fie incomplete și, în

anumite cazuri, nefiabile. În 2016, Serviciul de Audit Intern al Comisiei a identificat deficiențe

grave în ceea ce privește obiectivele stabilite, indicatorii utilizați și datele colectate și

a remarcat că aceste deficiențe pot compromite capacitatea Direcției Generale Agricultură și

Dezvoltare Rurală de a monitoriza, a evalua și a raporta cu privire la performanța PAC pentru

perioada 2014-2020. La rândul său, Curtea a atras atenția că documentele Comisiei

referitoare la performanță nu evaluează întotdeauna calitatea datelor utilizate26.

Legătura între sumele plătite și îndeplinirea țintelor în materie de performanță convenite

47. În prezent, consecințele pe care o performanță insuficientă le poate avea pentru statele

membre sunt limitate27. Rezerva de performanță nu oferă suficiente stimulente pentru o mai

bună orientare către rezultate, deoarece evaluarea pentru această rezervă se bazează în

principal pe cheltuirea resurselor și pe realizări. Cu toate acestea, Curtea a remarcat că

o condiționalitate adecvată și o perioadă mai lungă de monitorizare crește probabilitatea ca

proiectele să fie utile.

26 COM(2017) 497 final: raportul pe 2016 al Serviciului de Audit Intern.

27 OCDE, Budgeting and performance in the European Union: A review by the OECD in the context of EU budget focused on results.

30

Politica ar trebui să fie monitorizată și, atunci când este necesar, ar trebui să fie ajustată

48. Curtea a recomandat ca, pentru perioada 2014-2020, Comisia și statele membre să

colecteze în timp util date relevante și fiabile care să ofere informații utile cu privire la

rezultatele proiectelor și ale măsurilor finanțate. Aceste informații ar trebui să permită

formularea de concluzii cu privire la eficiența și eficacitatea fondurilor cheltuite, identificarea

măsurilor și a tipurilor de proiecte care aduc cea mai mare contribuție la atingerea

obiectivelor UE și stabilirea unei baze solide pentru îmbunătățirea modului în care sunt

gestionate măsurile.

Răspunderea de gestiune pentru PAC

Afirmațiile formulate în comunicarea Comisiei în legătură cu răspunderea de gestiune:

Procesul de asigurare ar trebui adaptat la cerințele unui mod de elaborare a politicilor

orientat către rezultate, care include elaborarea și aplicarea unor indicatori solizi și

măsurabili și a unei monitorizări și raportări credibile cu privire la performanță.

49. Analiza panoramică realizată de Curte cu privire la mecanismele UE în materie de

asigurare a răspunderii de gestiune și de audit al finanțelor publice a identificat șase

elemente-cheie pentru un lanț solid în materie de audit, de transparență și de asigurare

a răspunderii de gestiune:

• o definiție clară a rolurilor și a responsabilităților;

• asigurarea oferită de conducere în privința realizării obiectivelor de politică și

a utilizării fondurilor;

• un control democratic exhaustiv;

• existența unor circuite de feedback care să permită acțiuni corective/îmbunătățiri;

• un mandat ferm acordat în vederea unui audit extern independent pentru verificarea

conturilor, a conformității și a performanței;

31

• punerea în aplicare a recomandărilor de audit și monitorizarea acțiunilor întreprinse

în urma acestor recomandări.

CRITERII ȘI IMPLICAȚII PENTRU EVALUAREA POLITICII VIITOARE

50. Curtea salută ambiția Comisiei de a evolua către un model de obținere a rezultatelor

bazat pe performanță. Dacă este pus în aplicare în mod corespunzător, un astfel de model ar

putea îmbunătăți eficiența și eficacitatea PAC. Pe baza analizei realizate, Curtea formulează

un set de criterii pentru evaluarea viitoarei PAC (pentru fiecare etapă din modelul logic de

program) și pune în lumină câteva dintre principalele provocări viitoare.

Evaluarea nevoilor în cadrul PAC

CRITERII:

1.1. Identificarea nevoilor se realizează pe baza unor probe solide.

1.2. Se demonstrează valoarea adăugată pe care o aduce abordarea acestor nevoi la

nivelul UE.

1.3. Propunerile pentru PAC țin seama de tendințele pe termen lung.

1.4. Propunerile pentru PAC sunt clare în ceea ce privește efectele lor distributive.

51. Una dintre principalele provocări pentru asigurarea succesului viitoarei PAC va consta în

identificarea nevoilor la care trebuie să răspundă politica pe baza unor date relevante și

fiabile. Decizia privind selecția acestor nevoi ar trebui să se bazeze pe o evaluare a valorii

adăugate europene potențiale.

52. Având în vedere că unele plăți din cadrul PAC vor continua să fie efectuate și la 12 ani

după prezentarea propunerilor privind politica agricolă comună, acestea din urmă vor trebui

să țină cont de tendințele pe termen lung. Nu în ultimul rând, o piață agricolă unică care

funcționează bine constituie o realizare importantă a PAC. Prin urmare, din motive de

echitate, propunerile privind PAC ar trebui să prezinte în mod explicit care vor fi efectele lor

distributive.

32

Evaluarea obiectivelor PAC

CRITERII

2.1. Obiectivele stabilite la nivelul UE pentru PAC sunt clar definite și reflectă nevoile

identificate și viziunea pe termen lung privind PAC.

2.2. Obiectivele UE pentru PAC sunt transpuse în ținte cuantificate la nivel de impacturi și

de rezultate.

2.3. Obiectivele UE pentru PAC sunt coerente cu obiectivele altor politici generale și

sectoriale ale UE și cu angajamentele asumate la nivel internațional28.

53. Definirea rezultatelor și a impacturilor specifice pe care politica este preconizată a le

obține va deveni și mai dificil de realizat în viitor, în contextul unui model de obținere

a rezultatelor bazat pe performanță. UE va reuși să își îndeplinească obiectivele numai dacă

statele membre se vor angaja, în planurile lor strategice, să atingă ținte în materie de

performanță suficient de ambițioase și relevante.

Evaluarea resurselor financiare ale PAC

CRITERII:

3.1. Fondurile sunt alocate pe baza unei evaluări a nevoilor și pe baza rezultatelor

preconizate.

3.2. Fondurile sunt cheltuite acolo unde pot aduce o valoare adăugată europeană

semnificativă.

54. Una dintre principalele dificultăți este aceea de a corela modelul de obținere

a rezultatelor bazat pe performanță cu un proces bugetar bazat pe performanță, în cadrul

căruia finanțarea să reflecte nevoile identificate și rezultatele scontate. Ar trebui să existe

o obligație clară de a se aplica aceste principii la punerea în aplicare a planurilor strategice

privind PAC.

28 De exemplu, angajamentele luate în cadrul celei de A 21-a conferințe a părților, obiectivele de dezvoltare durabilă și angajamentele asumate în cadrul Organizației Mondiale a Comerțului.

33

55. Comunicarea nu abordează chestiunea cofinanțării. În prezent, obligația de cofinanțare

există doar pentru pilonul 2. Noul model de a obține rezultate ar urma să combine cei doi

piloni într-un singur plan strategic. Existența sau nu a cofinanțării are o influență puternică

asupra echilibrului de stimulente care operează în punerea în aplicare a PAC. Acest nou

model de a obține rezultate nu poate fi evaluat dacă nu există o claritate suficientă cu privire

la mecanismele de cofinanțare. Ratele de cofinanțare de către UE ar trebui să reflecte

valoarea adăugată europeană pe care o pot aduce diferitele tipuri și domenii de intervenție.

Evaluarea proceselor din cadrul PAC

CRITERII:

4.1. Politica este pusă în aplicare prin intermediul unor instrumente cu un bun raport

costuri-eficacitate, bazate pe probe solide.

4.2. Există coerență între PAC și alte politici ale UE, precum și între diferite instrumente din

cadrul PAC.

4.3. Normele de punere în aplicare sunt simple și nu compromit raportul

costuri-eficacitate.

4.4. Sunt propuse dispoziții adecvate pentru tranziția către noul model de obținere

a rezultatelor.

56. Comunicarea pledează pentru menținerea plăților directe acordate fermierilor și multe

dintre obiectivele pe care le menționează sunt deja abordate de măsurile existente. Prin

urmare, este probabil ca măsurile care vor fi lansate de statele membre după 2020 să fie

similare cu măsurile actuale.

57. Claritatea planurilor strategice privind PAC și calitatea lor la nivel de ansamblu vor juca

un rol esențial pentru succesul acestei politici după 2020. În aceste planuri va trebui să se

demonstreze eficacitatea din punctul de vedere al costurilor a instrumentelor care vor fi

selectate și/sau concepute de statele membre, iar aceste justificări vor trebui să se bazeze

pe probe solide, cum ar fi surse științifice și analiza experienței din trecut cu măsurile

existente. Planurile strategice privind PAC vor trebui să stabilească modul în care se vor

completa reciproc diferitele instrumente din cadrul PAC și modul în care acestea vor fi

coordonate cu alte politici ce au un impact asupra zonelor rurale.

34

58. Comisia și statele membre ar trebui să urmărească simplificarea normelor,

concentrându-se pe ceea ce este esențial pentru performanță.

59. Va fi nevoie în continuare de unele norme de bază la nivelul UE. În cazul în care sunt

menținute plățile directe, legislația UE va trebui să definească o serie de cerințe de bază.

Normele UE (inclusiv normele privind ajutoarele de stat și cele privind cerințele Organizației

Mondiale a Comerțului) ar trebui să garanteze echitatea și condiții competitive egale.

60. De asemenea, este esențial să se acorde timp suficient și să se stabilească mecanisme

adecvate pentru tranziția către noul model de obținere a rezultatelor.

Evaluarea realizărilor și a efectelor PAC și a factorilor externi

CRITERII:

5.1. Un sistem eficace de măsurare a performanței realizează legătura între obiectivele

politicii și realizările, rezultatele și impacturile acesteia.

5.2. Există o legătură clară între sumele plătite de la bugetul UE și îndeplinirea țintelor

convenite în materie de performanță convenite.

5.3. Se monitorizează performanța politicii și factorii externi relevanți și se procedează la

adaptarea politicii atunci când este necesar.

61. Una dintre provocările majore la care trebuie să facă față mecanismul de obținere

a rezultatelor bazat pe performanță avut în vedere pentru PAC după 2020 constă în

garantarea faptului că fondurile UE sunt debursate pentru realizări care prezintă relevanță

pentru obiectivele UE și care s-au materializat. În planurile strategice privind PAC, trebuie să

se demonstreze legătura dintre țintele în materie de performanță ale statelor membre și

obiectivele UE. Asigurarea cu privire la concretizarea efectivă a realizărilor și a rezultatelor ar

trebui să provină din două surse:

• sisteme solide de gestiune și de control aflate la baza raportării de gestiune cu privire

la performanță, care să utilizeze într-o mai mare măsură tehnologiile moderne pentru

controale în timp real;

• auditul extern independent.

35

62. Dacă se dorește ca PAC pentru perioada de după 2020 să fie o politică bazată pe

performanță, ar trebui să existe o legătură clară între rezultatele obținute și sprijinul

financiar primit. Astfel de dispoziții s-ar putea aplica atât în relația dintre Comisie și statele

membre, cât și, atunci când este posibil, în relația dintre autoritățile statelor membre și

exploatațiile agricole sau proiectele individuale.

63. Pentru a asigura buna gestiune financiară, Comisia și statele membre trebuie să dispună

în timp util de informații care să stabilească dacă măsurile din cadrul politicii contribuie la

atingerea obiectivelor acesteia într-un mod eficient. Aceste informații ar trebui să fie

utilizate în scopul ajustării politicii și a cheltuielilor, atunci când este necesar.

Asigurarea răspunderii de gestiune

CRITERII:

6.1. Există un lanț solid în materie de audit și de asigurare a răspunderii de gestiune.

64. Natura modificării care va apărea în ceea ce privește rolul statelor membre și cel al

Comisiei nu este precizată cu claritate în comunicare și va trebui clarificată în propunerea

legislativă. Deși comunicarea face referire la un rol mai important pentru statele membre, ea

conferă totuși Comisiei un rol esențial în aprobarea planurilor strategice privind PAC ale

statelor membre, „în vederea creșterii la maximum a contribuției pe care o are PAC la

îndeplinirea priorităților și a obiectivelor UE și la atingerea țintelor statelor membre în

materie de climă și energie”.

65. Introducerea noului model de obținere a rezultatelor ar trebui să se bazeze pe

elementele mai solide ale actualelor structuri de guvernanță, inclusiv pe sistemele de control

deja existente (cum ar fi LPIS).

66. Asigurarea în ceea ce privește performanța acțiunii UE va deveni un element central în

cadrul noului model de obținere a rezultatelor. Pentru a se garanta o bună gestiune

financiară, asigurarea va fi necesară nu doar în ceea ce privește eficacitatea, dar și în ceea ce

privește eficiența și economia în cheltuirea fondurilor UE. În același timp, ar trebui să se

asigure legalitatea și regularitatea cheltuielilor UE.

1

ANEXA I – LISTA PUBLICAȚIILOR CURȚII DE CONTURI EUROPENE CARE VIN ÎN SPRIJINUL

ACESTUI DOCUMENT DE INFORMARE

Rapoarte anuale

Raportul anual al Curții de Conturi referitor la execuția bugetului privind exercițiul

financiar 2016

Raportul anual al Curții de Conturi referitor la execuția bugetului privind exercițiul

financiar 2015

Raportul anual al Curții de Conturi referitor la execuția bugetului privind exercițiul

financiar 2014

Rapoarte speciale

nr. 10/2018: Schema de plată de bază în favoarea fermierilor – se află pe calea cea bună pe

plan operațional, dar are un impact limitat asupra simplificării, a direcționării ajutorului și

a convergenței nivelurilor de ajutor

nr. 5/2018: Energie din surse regenerabile pentru o dezvoltare rurală durabilă: sinergiile

posibile sunt considerabile, dar rămân în mare parte nevalorificate

nr. 21/2017: Înverzirea: o schemă de sprijin pentru venit mai complexă, însă ineficace

deocamdată din punctul de vedere al impactului asupra mediului

nr. 16/2017: Programarea pentru dezvoltarea rurală: este necesar să se reducă

complexitatea și să se pună un accent mai mare pe rezultate

nr. 15/2017: Condiționalitățile ex ante și rezerva de performanță în domeniul coeziunii:

instrumente inovatoare, dar încă ineficace

nr. 10/2017: Sprijinul acordat de UE pentru tinerii fermieri ar trebui să fie mai bine

direcționat, astfel încât să stimuleze o reînnoire eficace a generațiilor

nr. 2/2017: Negocierea de către Comisie a acordurilor de parteneriat și a programelor din

domeniul coeziunii pentru perioada 2014-2020: cheltuielile sunt direcționate într-o măsură

2

mai mare către prioritățile Strategiei Europa 2020, dar sunt instituite mecanisme din ce în ce

mai complexe pentru măsurarea performanței

nr. 36/2016: O evaluare a mecanismelor de închidere a programelor derulate în sectoarele

coeziunii și dezvoltării rurale în perioada 2007-2013

nr. 34/2016: Combaterea risipei de alimente: o oportunitate pentru UE de a îmbunătăți

eficiența utilizării resurselor în lanțul alimentar

nr. 31/2016: Cel puțin un euro din cinci din bugetul UE ar trebui să fie cheltuit pentru acțiuni

în domeniul climatic: există activități ambițioase în curs de desfășurare în acest sens, dar

există un risc serios de a nu se reuși atingerea acestui obiectiv

nr. 26/2016: Creșterea eficacității și simplificarea mecanismului de ecocondiționalitate

prezintă în continuare unele provocări

nr. 19/2016: Execuția bugetului UE prin instrumente financiare – ce învățăminte trebuie

desprinse din perioada de programare 2007-2013

nr. 3/2016: Combaterea eutrofizării în Marea Baltică: sunt necesare acțiuni suplimentare

care să fie mai eficace

nr. 1/2016: Sprijinul pentru veniturile fermierilor: este sistemul utilizat de Comisie pentru

măsurarea performanței acestui sprijin bine conceput și bazat pe date temeinice?

nr. 25/2015: Sprijinul acordat de UE pentru infrastructura rurală: se poate obține un raport

costuri-beneficii mult mai bun

nr. 23/2015: Calitatea apei în bazinul hidrografic al Dunării: s-au realizat progrese în ceea ce

privește punerea în aplicare a Directivei-cadru privind apa, dar mai sunt necesare eforturi în

acest sens

nr. 20/2015: Raportul cost-eficacitate al sprijinului acordat de Uniunea Europeană în

domeniul dezvoltării rurale pentru investițiile neproductive în agricultură

3

nr. 12/2015: Prioritatea pe care și-a stabilit-o UE de a promova o economie rurală bazată pe

cunoaștere a fost afectată de gestionarea defectuoasă a măsurilor de transfer de cunoștințe

și a măsurilor de consiliere

nr. 5/2015: Reprezintă instrumentele financiare o soluție de succes și de perspectivă pentru

domeniul dezvoltării rurale?

nr. 23/2014: Erori la nivelul cheltuielilor pentru dezvoltare rurală: care sunt cauzele și cum

sunt ele remediate?

nr. 4/2014: Integrarea în PAC a obiectivelor politicii UE în domeniul apei – un succes parțial

nr. 12/2013: Pot demonstra Comisia și statele membre că bugetul UE alocat politicii de

dezvoltare rurală este cheltuit în mod corespunzător?

nr. 10/2013: Politica agricolă comună: ajutorul specific prevăzut la articolul 68 din

Regulamentul (CE) nr. 73/2009 al Consiliului este conceput și implementat în mod

corespunzător?

nr. 8/2013: Sprijinul acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală pentru

creșterea valorii economice a pădurilor

nr. 6/2013: Au obținut statele membre și Comisia un bun raport costuri-beneficii în urma

aplicării măsurilor care vizează diversificarea economiei rurale?

nr. 1/2013: Sprijinul acordat de UE pentru industria de prelucrare a produselor

agroalimentare a contribuit în mod eficace și eficient la creșterea valorii adăugate

a produselor agricole?

nr. 8/2012: Direcționarea ajutorului acordat pentru modernizarea exploatațiilor agricole

nr. 7/2011: Este sprijinul pentru agromediu bine conceput și bine gestionat?

Alte documente

Document de informare: Viitorul finanțelor UE: reformarea modului de funcționare

a bugetului UE (2018)

4

Analiză panoramică: Acțiunile UE în domeniul energiei și al schimbărilor climatice (2017)

Document de informare: Bugetul UE: e timpul pentru o reformă? Notă de informare cu

privire la evaluarea la jumătatea perioadei a cadrului financiar multianual 2014-2020 (2016)

Analiză panoramică: Utilizarea optimă a fondurilor UE: o analiză panoramică a riscurilor

pentru gestiunea financiară a bugetului UE (2014)

Analiză panoramică: O analiză panoramică a mecanismelor UE în materie de asigurare

a răspunderii de gestiune și de audit al finanțelor publice: lacune, suprapuneri și provocări

5

ANEXA II – OBIECTIVELE PAC STIPULATE ÎN TRATAT

Obiectivele PAC conform tratatului (articolul 39 TFUE):• creșterea productivității agriculturii prin

promovarea progresului tehnic, prin asigurarea dezvoltării raționale a producției agricole, precum și prinutilizarea optimă a factorilor de producțieși, în special, a forței de muncă;

• asigurarea în acest fel a unui nivel de trai echitabil pentru populația agricolă, în special prin majorarea venitului individual al lucrătorilor din agricultură;

• stabilizarea piețelor;

• garantarea siguranței aprovizionărilor;• asigurarea unor prețuri rezonabile de

livrare către consumatori.

Obiective orizontale relevante stabilite în tratat:• promovarea unui nivel

ridicat al ocupării forței de muncă (articolul 9);

• protecția mediului în vederea promovării dezvoltării durabile (articolul 11);

• protecția consumatorilor (articolul 12) și cerințele privind bunăstarea animalelor (articolul 13);

• sănătatea publică [articolul 168 alineatul (1) TFUE];

• coeziunea economică, socială și teritorială (articolele 174-178).

Obiectivele PAC pentru perioada 2014-2020 [articolul 110 alineatul (2) din Regulamentul (UE) nr. 1306/2013]:• producția viabilă de produse alimentare, acordând o atenție deosebită veniturilor agricole,

productivității agricole și stabilității prețurilor; • gestionarea durabilă a resurselor naturale și acțiunile de combatere a schimbărilor climatice,

acordând o atenție deosebită emisiilor de gaze cu efect de seră, biodiversității, solului și apei; • dezvoltarea teritorială echilibrată, acordând o atenție deosebită ocupării forței de muncă în

mediul rural, creșterii economice și sărăciei în zonele rurale.

Obiectivele PAC pentru reforma vizând perioada de după 2020 (conform Comunicării Comisiei privind viitorul sectorului alimentar și al agriculturii):• de a promova un sector agricol inteligent și rezilient;• de a intensifica grija față de mediu și acțiunile climatice și de a contribui la realizarea

obiectivelor UE în domeniul mediului și al climei;• de a consolida structura socioeconomică a zonelor rurale.

© Uniunea Europeană, 2018.Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ 12, rue Alcide de Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx Website: eca.europa.euTwitter: @EUAuditors