densidades n°14

densidadesISSN 1851-832X (VERSIÓN ELECTRÓNICA)

densidadesISSN 1851-832X (VERSIÓN ELECTRÓNICA)

diciembre2013

1leandro gavião

mercedes botto

mariana laura cóvolo

maría lorena rodríguez de mesa

denise fagundes jardim

alejandra díaz

magdalena bas vilizzio

gustavo tonon lopes

tomás bontempo

nicolás m. comini

sandra martins farias

4

densidades

ISSN 1851-832X (VERSIÓN ELECTRÓNICA)

Director

Osvaldo Andrés García

Comité Editorial

Marina Cifuentes

Juan Guevara

Luciana Litterio

Colaboradores

Marcelo Bancalari Solá

Nancy Caggiano

Rodrigo Granitto

Analia Kim

Juan Carlos Moraga

Luciano Tosco

[email protected]

densidades

diciembre 2013

1Editor Responsable


Tel: (54-11) 4361-5130Cel: 15-6815-7961Calle Perú 1031Ciudad Autónoma de Buenos Aires C1068AAK. República [email protected]

4

Sumario

densidadesnúmero 14 - diciembre de 2013

9 A modo de presentación

53

33

13

67

Los regionalismos y la difusión de políticas: La educación superior en el MERCOSUR

Mercedes Botto

O governo Lula da Silva e a construção da identidade sul-americana (2003-2010)

Leandro Gavião

La CELAC: Entre la añoranza bolivariana y la falta de concreción latinoamericana

Mariana Laura Cóvolo yMaría Lorena Rodríguez de Mesa

Os Direitos Humanos dos imigrantes: Reconfigurações normativas dos debates sobre imigrações no Brasil contemporâneo

Denise Fagundes Jardim

101

87

Reflexiones periféricas: la Unión Europea a la deriva

Tomás Bontempo y Nicolás M. Comini

153

141

Política arancelaria e integración regional: algunas reflexiones sobre la situación del MERCOSUR y su incidencia en Uruguay

Magdalena Bas Vilizzio

La industrialização substitutiva de importações e algumas de suas críticas

Gustavo Tonon Lopes

123

111

CULTURASMuseu Nacional de Arqueologia, Antropologia e História do Peru. Memória e narrativa de uma Identidade

Sandra Martins Farias

Los “múltiples” derechos y obligaciones del ciudadano en el MERCOSUR.Significados y alcance de la ciudadanía

Alejandra Díaz

DEBATESLos desafíos geopolíticos para la Suramérica del Siglo XXICelso Amorim

DOCUMENTOSDeclaración de Cartagena de IndiasDécimo Tercera Conferencia Suramericana sobre Migraciones, Cartagena de Indias, 5 de diciembre de 2013

163 DEBATESSolicitud de Opinión Consultiva sobre niñez migrante presentada por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Jornada de reflexión en el marco de la audiencia ante la Corte Interamericana de Derechos HumanosLuis Hipólito Alén, Víctor Ernesto Abramovich, Federico Luis Agusti, Victoria Martínez, Daniela Vetere, Alejandro Morlachetti y Pablo Asa

LECTURAS

En el ojo de la tormenta. La economía política argentina y mundial frente a la crisis, de Mario Rapoport Alfredo Zaiat, Leopoldo Moreau, Jorge Taiana, Aldo Ferrer y Mario Rapoport

203

ACADEMIASEspecialización en Negociaciones y Comercio Internacional en AgroindustriasFacultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires

221

223

DOCUMENTOSComunicado Conjunto de los Estados Partes del MERCOSUR 6 de diciembre de 2013

228

Los contenidos de esta publicación expresan exclusivamente la opinión de sus respectivos autores.

a modo de presentación

9

Como en cada número que logramos editar, nuestro agradecimiento a los autores que

nos hacen llegar sus trabajos y a quienes de diversas formas alientan la continuación de este

proyecto.

Cuando a fines del año 2007 nos propusimos intentar concretar una publicación

enfocada a dar cuenta del debate político y académico sobre la integración regional de

América del Sur, nuestro principal objetivo era plantear un espacio abierto, independiente

y crítico, que pudiera construir un lugar de intersección entre la producción académica

referida a las múltiples dimensiones de la integración regional y la reflexión de actores

políticos que desde la acción aportan a la construcción de esa densidad regional necesaria

para la integración. Pasados seis años y trece números de densidades, creemos que en parte

alcanzamos ese objetivo, y este número catorce que llega a sus monitores, es un fiel reflejo

de aquello que tuvimos como meta y que esperamos haber alcanzado y mantener.

Podríamos titular en este fin de año que un viejo fantasma recorre la región donde,

coincidentemente, la ausencia de actores políticos que fueron claves para la recuperación

del proyecto integracionista se está haciendo sentir en su silencio. Este año que se va dejó a

la región sin una voz fundamental, aquella de uno de los pilares que salvaron a la región

como tal, de un tratado cuya asimetría hubiera destruido los incipientes esfuerzos para

dejar atrás el período neoliberal. Pero ese fantasma, que prematuramente enterramos en

Mar del Plata hace ya ocho años, goza de buena salud y ronda en múltiples formas,

amplificado y multiplicado por los grandes conglomerados de medios de comunicación de

la región, donde ex presidentes y ciertos analistas exhiben sus intereses sin ningún pudor,

cautivando a élites y audiencias, pretendiendo convencer que negociarían exitosamente

con las potencias económicas más poderosas del mundo aquello que claman no se puede

obtener de los países hermanos vecinos.

Al interior de los Estados nacionales se ponen en evidencia intereses contrapuestos a la

integración regional que se manifiestan en sentimientos de negación de las instituciones

regionales por parte de algunos sectores de sus élites políticas. Es claro que sin trabajar

sobre las asimetrías internas es imposible pensar en las asimetrías regionales, pero se tiene

que encontrar un punto de equilibrio que pueda hacer avanzar el proyecto común y aleje la

densidades

densidades nº 14 - diciembre 2013

10

tentación de las élites políticas y económicas de las economías relativamente más pequeñas

de patear el tablero. Tenemos que encontrar la fórmula para trabajar sobre nuestros

propios déficits de desarrollo interno al mismo tiempo que lo hacemos a nivel regional, y

para eso hay que dejar el discurso nacionalista “pour la galerie” y pensar -o al menos

intentarlo- en términos regionales. No hay salvación posible para nuestros pueblos en la

alianza con los poderosos, sí por supuesto para nuestras élites.

Un buen ejemplo de la apuesta al fracaso de la integración, es el seguimiento mediático

que se hace de la infinita negociación de un Acuerdo de Libre Comercio con la Unión

Europea: en el mismo día, a la misma hora, hay noticias acreditadas en las grandes

agencias internacionales que hablan de países que se escinden solos, de paciencias

agotadas, de amenazas encubiertas, desatinos que se lanzan impunemente en defensa de

intereses que cuesta explicitar y que pretenden socavan el esquema de integración regional.

Lo cierto es que las negociaciones fueron relanzadas y MERCOSUR, al igual que en

2004, cuando se discontinuaron, no puede permitir que nuevamente la UE no ofrezca

nada a cambio de un acceso irrestricto al mercado regional. Es el momento de poder

negociar desde una posición distinta, que la región nunca tuvo antes y que consiga un

acuerdo funcional a un proyecto de desarrollo regional integral. En este sentido,

MERCOSUR debe tomar en cuenta la experiencia de otros esquemas regionales en la

negociación de un TLC con la UE y el trato y las ofertas diferenciados que esta última hace

en sus negociaciones, dependiendo de si son economías desarrolladas o en desarrollo

El año también termina sin que los Estados que componen la UNASUR hayan

alcanzado el consenso necesario para la designación de un Secretario General. La tarea no

es fácil, pero simbólicamente es fundamental para dar una señal clara de la importancia

que ese marco institucional tiene para cada país de la región.

Asimismo, finalmente el poder legislativo de Paraguay ha encaminado la aprobación

que faltaba para hacer efectiva -sin cuestionamientos posibles-, la incorporación de la

República Bolivariana de Venezuela al MERCOSUR, paso fundamental para asegurar el

fortalecimiento de un bloque regional con demasiadas actas de defunción prematuras.

Por último, permítannos un localismo. El día en que escribimos estas breves líneas, la

democracia argentina cumple 30 años ininterrumpidos de vida, nada fáciles por cierto,

pero vida al fin. Las graves crisis que atravesó en estos años fueron resueltas de manera

mínimamente satisfactoria dentro del marco institucional establecido. A pesar de todas las

decepciones, la democracia es y sigue siendo el marco legitimado por el pueblo argentino

para resolver sus disputas, todo un logro.


10 de diciembre de 2013


artículos

13

Introdução: o Brasil no contexto sul-americano

Em linhas gerais, pode-se classificar a conjuntura política nas Américas, durante a década de 2000, a partir de dois grandes referenciais. O primeiro verifica-se na estruturação de uma estratégia de combate global ao terrorismo por parte dos Estados Unidos, após o 11 de setembro, o que se tornou o principal tema de sua agenda de política externa, colaborando para deslocar o relacionamento com a América do Sul para um plano secundário. O segundo situa-se na emergência de governos sul-americanos de matrizes ideológicas tributárias da esquerda do espectro político, fato que embora desprovido de um marco cronológico específico, é de uso comum

referir-se às vitórias de Lula da Silva e Néstor Kirchner para situar o início desse fenômeno.

Conforme prenunciado no discurso de posse do presidente Lula, o regionalismo sul-americano ocupou parte fundamental da projeção externa

1brasi le ira . No entanto, houve frustrações com relação às expectativas depositadas neste cenário de confluência de governos progressistas, contrariando os prognósticos mais otimistas, para os quais a orientação programática antiliberal criaria consensos amplos e maior coesão entre os regimes de esquerda, que por sua vez transborda-riam para o restante da região. Na verdade, no que concerne ao Brasil, as principais reivindicações econômicas oriundas das nações do entorno

O governo Lula da Silva e a construção da identidade sul-americana (2003-2010)Leandro Gavião

Doutorando em História, Política e Bens Culturais pela Fundação Getúlio Vargas (FGV-CPDOC). Mestre em Relações Internacionais pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Pesquisador do Núcleo de Estudos Internacionais Brasil-Argentina (NEIBA-UERJ). Contato: [email protected]

1. “A grande prioridade da política externa durante o meu Governo será a construção de uma América do Sul politicamente estável, próspera e unida, com base em ideais democráticos e de justiça social” (Silva, 2003a, p. 40).


geográfico originavam-se de lideranças e governos alinhados ideologicamente com correntes de esquerda, destacando-se as recorrentes desavenças comerciais no eixo Brasil-Argentina.

Com o objetivo de recompor o parque industrial argentino, a administração Kirchner aderiu a preceitos heterodoxos e nacionalistas no plano econômico, acarretando num modelo neodesenvol-vimentista de feição cepalina. Todavia, as estratégias protecionistas adotadas pelo governo argentino ocorriam fora dos marcos legais do MERCOSUL, prejudicando as exportações brasileiras para o país. O propósito que fomentava tais medidas era bastante simples: impedir que o mercado nacional fosse invadido pelos produtos brasileiros. Em contrapartida, a diplomacia de Lula adotava um comportamento leniente ante os mecanismos defensivos estabele-cidos por Buenos Aires, levando alguns especialistas a classificarem essa postura a partir do conceito de “paciência estratégica” (Gonçalves; Lyrio, 2003).

Em reação às pretensões brasileiras de consolidar-se como líder regional na América do Sul, Kirchner e Hugo Chávez ensaiaram uma maior aproxima-ção diplomática, de forma a compor uma espécie de aliança estratégica entre ambos os países e, indiretamente, contrabalançar os anseios de Brasília (Saraiva, 2009, p. 82-83). Neste

contexto, a diplomacia de alto perfil da Venezuela revelara-se fundamental, tanto ao comprar títulos da dívida argentina como ao manter a Aliança

2Bolivariana para as Américas (ALBA) como alternativa paralela ao Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) e à União de Nações Sul-Americanas (UNASUL). Autores como Bernardo Sorj e Sergio Fausto assimilam essa fragmentação das estratégias nacionais para a região como uma peculiaridade intrínseca ao regionalismo pós-liberal que vigora na região desde a década de 2000. À exemplo dos constantes imbró-glios no comércio Brasil-Argentina, a liberalização comercial é encarada como impedimento para a adoção de políticas nacionais de desenvolvimento, ao mesmo tempo em que a conjuntura econômica reduz a importância relativa da região diante do crescimento vertiginoso do fluxo comercial com a Ásia (Sorj; Fausto, 2011, p. 13-14).

Em resposta, o Brasil esforçou-se por incorporar a Venezuela ao MERCO-SUL, o que em certa medida colaboraria para situá-la em sua órbita de influência, muito embora fatores de ordem econômica e geopolítica tenham contribuído decisivamente para este movimento de ampliação do órgão. Conquanto se furtasse da obrigação em assumir plenamente o papel de paymaster, o Brasil ensaiou alguns passos

14


2. Enquanto os projetos alicerçados pelo Brasil delineiam uma identidade regional sul-americana, a ALBA revela-se como uma organização de corte latino-americano, não obstante a adesão a posteriori de Estados do Caribe anglófono. A ALBA encontrou eco principalmente entre os países que se autoproclamam socialistas e assumem uma postura de rivalidade aberta em relação a Washington.


nesse sentido ao ceder às pressões dos membros menores pela criação do Fundo para a Convergência Estrutural

3do MERCOSUL (FOCEM) , instru-mento financeiro que reconhecia a necessidade de atenuar as assimetrias

4estruturais entre os sócios do bloco (Lima, 2006, p. 3). Podemos localizar, da mesma maneira, avanços institucionais pontuais, formalizados nas dimensões jurídica e societária, representados no Tribunal Permanente de Revisão (2004) e no Parlamento do MERCOSUL (2006), respectivamente.

Na esfera da integração física, o Banco Nac iona l do Desenvolv imento Econômico e Social (BNDES), a partir do governo Lula, promoveu o financiamento de uma série de obras através de ações bilaterais, condiciona-das à participação de empresas brasileiras, seguindo as restrições legais inerentes ao banco (Saraiva, 2009, p. 81). Se considerarmos que o BNDES possui patrimônio e orçamento superiores aos das demais instituições que atuam na Iniciativa para a Integração da Infra-estrutura Regional Sul-Americana (IIRSA) –excetuando o Banco Interamericano de Desenvolvimento–, torna-se claro que a sua presença reforça a liderança brasileira na condução da agenda de projetos regionais. É relevante

ressaltarmos que, após a era Cardoso, o papel do banco modificou-se sensivel-mente, deixando de ser um instrumento direcionado para o processo de desestatização, passando a destinar parte majoritária de seus desembolsos para projetos de infraestrutura. Segundo Luciano Coutinho, presidente do BNDES (2013), a instituição “deverá ser o principal indutor da integração, financiando a: ampliação das relações comerciais do Brasil com a América Latina; internacionalização das empresas brasileiras; implantação de projetos de infraestrutura regional” (Coutinho, 2009, p. 25).

Paralelamente, houve a absorção da IIRSA pelo COSIPLAN, em 2009. O foro composto por ministros substituíra o Comitê de Direção Executiva, tendo em vista obter respaldo político no mais alto nível e assegurar maior articulação entre os esforços de integração, embora herdando o arcabouço técnico e metodológico da IIRSA. Conjuntamen-te, a maior participação dos Tesouros Nacionais –responsáveis por mais de 60% dos recursos– em detrimento do setor privado, indica um alargamento da margem de possibilidades para impul-sionar uma integração dentro de uma visão estratégica e autônoma, com planejamento consensuado dos gover-

15

Leandro Gavião

3. Em funcionamento desde 2006, “o FOCEM é um fundo destinado a financiar programas para promover a convergência estrutural; desenvolver a competitividade; promover a coesão social, em particular das economias menores e regiões menos desenvolvidas e apoiar o funcionamento da estrutura institucional e o fortalecimento do processo de integração”. Disponível em: http://www.mercosur.int/focem (Acesso em: 25/04/2013).

4. O aporte e distribuição dos recursos do FOCEM são realizados seguindo uma lógica proporcional, levando-se em consideração o poderio econômico dos países. Nesse caso, os maiores contribuintes são o Brasil (70%) e a Argentina (27%), ao passo que os maiores beneficiários são o Paraguai (48%) e o Uruguai (32%). O orçamento inicial do FOCEM era da importância de US$100 milhões.


nos sul-americanos (Padula, 2011, p. 202-208).

Na visão de autores geopolíticos nacionalistas, a capacidade estatal de operacionalização e financiamento é ainda insuficiente, mesmo quando consideradas as mudanças verificadas ao longo da gestão Lula. Segundo Darc Costa, seria preciso reestruturar desde as concepções macroeconômicas dos Estados até o estilo de integração regional, abandonando os resquícios do regionalismo aberto, cuja ênfase recai nas exportações. Em seu lugar, dever-se-ia promover “a organização do espaço econômico com base nos mesmos princípios já apontados pelo economista alemão Friedrich List, em 1841 – industrialização, comércio estratégico, formação de um mercado amplo e seguro: poder” (Costa, 2011, p. 24).

Nos âmbitos cultural e educacional, que experimentaram uma nova dinâmica após 2003, é emblemático o papel da Universidade Federal da Integração Latino-Americana (UNILA), idealizada por Lula e sediada na cidade de Foz do Iguaçu, na fronteira trinacional entre Argentina, Brasil e Paraguai. Além de carregar uma carga simbólica notável, a instituição evidencia os esforços para edificar uma identidade comum no nível da sociedade civil, embora os principais vetores de articulação da identidade sul-americana estejam localizados no âmbito da burocracia estatal. De acordo com as informações disponibilizadas no

sítio oficial da UNILA: “Sua missão institucional é a de formar recursos huma-nos aptos a contribuir com a integração latino-americana, com o desenvolvimen-to regional e com o intercâmbio cultural, científico e educacional da América Latina, especialmente no Mercado Comum do Sul (MERCOSUL). A vocação da UNILA é o intercâmbio acadêmico e a cooperação solidária com países integrantes do MERCOSUL e com os demais países da América Latina. Os cursos oferecidos são em áreas de interesse mútuo dos países da América Latina, sobretudo dos membros do MERCO-SUL, em áreas consideradas estratégicas para o desenvolvimento e a integração

5regionais .

Dessa forma, ainda que a América Latina conste no nome da instituição, a ênfase recai sobre a América do Sul. O fato de ser uma instituição bilíngue e a própria composição dos quadros docente e discente da universidade, onde 50% das vagas são destinadas a alunos e professores de outros países da América Latina –a maioria dos quais sul-americanos–, demonstram que a princi-pal incumbência daquela universidade é formar acadêmicos que possam colabo-rar para dirimir desafios prementes da região. Os dezesseis cursos de graduação disponíveis coincidem com campos do saber próprios para impulsionar o aprofundamento da integração, o desenvolv imento socioeconômico e a identidade comum

16


5. Disponível em: http://www.unila.edu.br/conteudo/institucional (Acesso em: 25/04/2013). Grifos nossos.


entre povos vizinhos.

Outras instituições situadas no plano das relações sociais e culturais entre os países do MERCOSUL foram criadas ao longo da gestão Lula. O Foro Especiali-zado Migratório do MERCOSUL (2003), o Foro Consult ivo de Municípios, Estados Federados, Províncias e Departamentos do MERCOSUL (2004), a Secretaria Permanente do MERCOSUL Social (2005) e o Instituto Social do MERCO-SUL (2009). Esse leque multidimen-sional de iniciativas articuladas em áreas não necessariamente comerciais contri-buiu para robustecer o processo de regionalização na América do Sul (Saraiva, 2012b, p. 97), assim como um sentimento de pertencimento comum.

Tendo por base a apresentação acima, explicar-se-á, nos parágrafos subsequen-tes, como o Brasil articula a construção da identidade sul-americana.

A instrumentalização da identidade sul-americana por meio do discurso da solidariedade

“Estamos profundamente empenhados na integração da América do Sul. Vemos essa integração não só do ponto de vista econômico e comercial. Acreditamos em um amplo processo de aproximação política, social e cultural entre os países da região , proces so no qual o MERCOSUL tem papel de destaque” (Silva, 2003b, p. 15 – Grifo nosso).

A frase sobrejacente corresponde a um trecho do discurso de Lula da Silva ao National Press Club, em Washington, em 2002. As palavras do então presidente

eleito sintetizam com clareza a disposição do Brasil em ampliar as relações com o subcontinente sul-americano, catalisando políticas abran-gentes de integração regional que buscassem superar a ênfase que até então recaia sobre o regionalismo de corte comercialista, desdobrando-o para outras esferas, embora houvesse o reconhecimento da importância em se considerar como políticas de Estado a perpetuação de projetos pretéritos, como a Reunião de Presidentes da América do Sul, assim como os diálogos visando o aprofundamento da agenda de integração física e a conformação de uma área de livre comércio na região.

“Para o Brasil, a construção de relações econômicas internacionais mais equili-bradas passa, necessariamente, pela unificação do espaço sul-americano. Vamos continuar a apoiar a reunião de chefes de Estado da região para dar seguimento aos projetos de integração nos campos dos transportes, da energia e das comunicações. Buscaremos concluir as negociações entre o MERCOSUL e a Comunidade Andina de Nações para aproveitar, também na área comercial, o extraordinário potencial da vizinhança” (Silva, 2003b, p. 22).

A gestão de seu antecessor, Fernando Henrique Cardoso -membro do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB)-, notabilizou-se pelos esforços vultosos para costurar o continente com obras de infraestrutura via IIRSA, com ênfase nos corredores de exportação. Não obstante algumas modificações, a administração Lula deu continuidade a

17

Leandro Gavião


esse projeto, somando-o a alternativas direcionadas para arranjos mais abran-gentes de cooperação, sobretudo nas áreas política e social. Inserido nesse alargamento de temas, situa-se o objeto central deste artigo: a identidade sul-americana. O elemento identitário emerge como instrumento estratégico para fortalecer os vínculos interestatais, motivo pelo qual o governo Lula ficou marcado por tentativas perenes de desenvolver uma identidade sul-americana que legitimasse seu respectivo processo de integração.

Na visão do ministro das relações exteriores, Celso Amorim, “parte da força internacional do Brasil decorre da boa relação que temos na América do Sul, e uma integração sul-americana vai fortalecer a todos nós num processo

6internacional” .

A região perpetua seu papel de esteio para obtenção de uma maior margem de manobra na inserção internacional do Brasil. Todavia, o modelo adotado na condução da integração sul-americana fez com que o governo Lula tivesse de rebater as críticas dos adversários de seu projeto.

A política externa estabelecida pelo Partido dos Trabalhadores (PT) repre-senta, para inúmeros autores, uma mudança de paradigma na diplomacia brasileira (Cervo, 2008). O PSDB governou o Brasil entre 1995 e 2002 com

uma coalizão de centro-direita, da qual fazia parte o Partido da Frente Liberal, à época uma das mais fortes agremiações partidárias; o PT chegou ao poder com uma coalizão de centro-esquerda. No que concerne ao Ministério das Relações Exteriores, o PSDB nomeou para os principais cargos os setores de tendência l ibera l – também chamados de institucionalistas pragmáticos–, com o avento da gestão petista, há um retorno da corrente de viés desenvolvimentista

7–também chamados de autonomistas – aos postos-chave do ministério. A polarização partidária interna, protago-nizada pelo PT e pelo PSDB, inseriu a política externa nos debates eleitorais posteriores. A oposição, protagonizada pelos peessedebistas, teve como alvo constante as linhas gerais da política externa adotada pelo PT, enfatizando as relações bilaterais no plano sul-americano. Destacaremos, a seguir, alguns contra-argumentos dos princi-pais agentes decisórios de política externa brasileira nesse período, para que possamos compreender a maneira como o governo Lula inseriu a agenda sul-americana nas diretrizes diplomáti-cas, o que nos ajuda a perceber as razões pelas quais o país adotou uma postura condescendente em litígios com Estados vizinhos.

De fato, houve uma nova orientação de política exterior em relação à inserção brasileira na América do Sul. Na visão do

18


6. Roda Viva. São Paulo, TV Brasil, 22/06/2009. Programa de TV.

7. Para maiores informações sobre as diferenças entre os institucionalistas pragmáticos e os autonomistas, ver: Saraiva (2010).


embaixador Antonio José Ferreira 8

Simões , a relação com a vizinhança sul-americana “visa a integração e a solidariedade. É preciso que todas as partes sintam que ganham algo” (Simões, 2011, p. 13). O tema da solidariedade para com a região é, não raro, interpretado de forma enviesada, sendo apresentado ora como generosidade despropositada, ora como mero ideologismo. Na verdade, vivenciamos a coexistência de concepções dicotômicas relativas aos meios necessários para alcançarmos os interesses nacionais do Brasil. Quando Lula afirmou que “o Brasil, como a maior economia do continente e com a maior população do continente, tem que ter a responsabilidade de ajudar os países mais pobres da

9América do Sul a se desenvolverem” , estava, na realidade, pensando a região a partir de todo um arcabouço estratégico estruturado na geografia econômica e nos indicadores quantitativos de poder que o bloco sul-americano apresenta, especialmente no que tange aos recursos naturais.

Há uma lógica de atuação dotada de objetivos bem definidos por trás da articulação “solidária” com a vizinhança sul-americana. O senso de compromisso do Brasil face ao desenvolvimento da região possui um fundamento pragmáti-co, ao contrário do suposto ideologismo que os adversários e setores da imprensa

tentam repetidamente imprimir à gestão do PT. Antes de qualquer coisa, é preciso enfatizar que é uma falácia epistemoló-gica sustentar que as ações políticas podem ser não-ideológicas. Parafrasean-do o cientista político Norberto Bobbio, podemos dizer que não há nada mais ideológico do que afirmar que uma determinada política não se vincula a nenhuma ideologia (Bobbio, 2001, p. 51).

A posição do Brasil em relação aos Estados do subcontinente decorre da percepção de uma identidade comum de interesses, cabendo a Brasília assumir parte da responsabilidade do desenvolvi-mento daqueles que compartilham fronteiras e projetos de integração regional conosco, visando amenizar as assimetrias. Isto se evidencia principal-mente se constatarmos que a presumida generosidade não ocorre em relação aos países periféricos considerados de reduzida importância estratégica para o Brasil, por exemplo. Nas palavras do ministro Celso Amorim, “o Brasil não pode ser uma potência no meio de países

10pobres e miseráveis” . Ou seja, a estabilidade e o desenvolvimento da vizinhança também fazem parte do repertório dos interesses nacionais brasileiros, especialmente se levarmos em consideração argumentos tangíveis, como a contribuição desses países para a internacionalização de empresas brasi-

19

Leandro Gavião

8. Simões foi embaixador na Venezuela e assumiu, em 2010, a Subsecretaria-Geral da América do Sul, Central e do Caribe.

9. Disponível em: http://www.youtube.com/watch?v=CoLZCDuTqgA (Acesso em: 01/08/2013).



leiras e para obtenção de saldos positivos em nossa balança comercial.

Nesse contexto, a leniência de Brasília perante o pedido de revisão do Tratado

11de Itaipu por parte do Paraguai , constituiu-se em um dos episódios de maior comoção naqueles grupos da opinião pública identificados com a oposição. Entretanto, quando impelido a comentar sobre a justificativa da posição adotada nos diálogos bilaterais entre Brasília e Assunção, Celso Amorim traçou considerações que inserem os resultados daquela negocia-ção dentro de uma visão estratégica da região, pensando, inclusive, no papel do mercado paraguaio para os produtos industriais brasileiros: “Acho que nós temos que partir de alguns princípios. O Paraguai é um vizinho do Brasil; o Paraguai é uma economia do MERCO-SUL. A mais pobre. É o país que tem o maior percentual de pobres, que tem a renda per capta mais baixa, e é um país para quem Itaipu é algo extremamente importante. (...) Nós procuramos ter uma certa compreensão para encontrar formas pelas quais o Paraguai se sinta mais bem retribuído. (...) [A revisão do Tratado de Itaipu] não pode ser um tabu, ela tem que ser discutida.(...) Nós temos um superávit [com o Paraguai] que tem atingido, fora esse ano de crise [2009], quatro bilhões de dólares por ano. Então nós temos que ter também uma visão cuidadosa. Não

adianta a gente ter só uma política de retaliação ou uma política de dureza comercial e perder um mercado que tem sido importante para os industriais

12brasileiros” .

Na mesma entrevista, realizada pelo programa Roda Viva, da TV Brasil, Celso Amorim respondeu as críticas elencadas pelo embaixador Rubens Barbosa que, na esteira dos demais insatisfeitos, discorreu sobre a posição “passiva” do Brasil ante as diversas exigências dos Estados sul-americanos.

“Só uma pessoa que não vê a realidade pensa que a atitude brasileira cria problemas. (...) Nós não vivemos mais na época do neoliberalismo, nós não vivemos mais na época em que todos seguiam a receita de Washington, ou qualquer outra receita. Os países querem ser independen-tes, os povos querem ser independentes, os povos estão se afirmando e nós temos que ter uma política externa que preserve o interesse brasileiro, mas que reconheça esse fato. Porque se nós quisermos fazer uma política de tacão, de pura confronta-ção com esses países, nós iremos certamen-te ter maus resultados para o Brasil, além de, naturalmente, criar situações de instabilidade nesses países, o que também

13não nos interessa” .

O caso da nacionalização dos hidrocarbonetos por Evo Morales e os prejuízos causados à Petrobras, assunto que polarizou as posições do PT e do

20


11. A revisão acarretou na elevação do pagamento anual de Brasília para Assunção, referente à cessão de energia, passando de US$ 120 milhões para US$ 360 milhões.




PSDB nas eleições de 2006, levou Lula a respaldar a posição do Brasil como a g e n t e q u e c o l a b o r a p a r a o desenvolvimento dos países vizinhos, como parte da estratégia brasileira para a região. O trecho subjacente é uma resposta formulada por Lula ao então presidenciável Geraldo Alckmin (PSDB): “[Não achamos] que nós precisamos bater na Bolívia, precisamos bater na Venezuela, precisamos bater na Argentina, e só podemos aceitar o que os Estados Unidos querem. Esse país [Brasil] conquistou autoridade moral. A Bolívia fez com o gás dela o que todos os países do mundo fizeram com o petróleo. O que acontece é que nós temos que negociar, porque eu sei como é uma pessoa autoritária: pega o mais fraco e se puder vai pra cima e invade. Eu, não. Eu vou conversar com o Evo Morales, vou conversar com o governo da Bolívia, porque eu sei que aquele povo passa muita necessidade e o único patrimônio que eles têm é aquele gás. Portanto, o Brasil tem que ser justo com eles na negociação. Eu acho que já houve tempo em que a bravata contra os países pobres predominava. Agora, não. Agora é parceria. (...) Possivelmente, ele [Alckmin] não saiba que nós temos com a Bolívia, com o Uruguai e com o Paraguai, a responsabili-dade de ajudar a economia desses países a

14se desenvolver” .

O governo brasileiro esforçou-se em digerir as tensões originadas das reivindicações dos países vizinhos sem

enfrentamentos que pudessem azedar a tão desejada coesão sul-americana. Simultaneamente, tornava-se necessário convencer a opinião pública doméstica de que a posição adotada embasava-se em preceitos pragmáticos, por mais que os setores oposicionistas almejassem convencê-la justamente do contrário. Em resumo, podemos dizer que a solução das crises regionais estruturou-se nos marcos do princípio da não-indiferença, que tem por base a solidariedade (Saraiva, 2007b, p. 49).

Os esforços pela criação de uma sinergia de interesses com as nações da América do Sul, ao se posicionar favoravelmente à conciliação frente às concessões demandadas pela vizinhança, insere-se no processo de construção de uma identidade regional pautada na ideia de uma “camaradagem horizontal” (Anderson, 2011), ancorada no princí-pio da superação das assimetrias no subcontinente. Objetivo, este, classifi-cado como prioritário, conforme destaca a Declaração de Cochabamba.

A instrumentalização da identidade s u l - a m e r i c a n a p o r m e i o d a s organizações internacionais

A estruturação de um sentimento de comunidade ultrapassou os limites das boas relações com os países da América do Sul, transbordando para a criação de organismos internacionais capazes de alavancar a identidade sul-americana e o emperrado regionalismo no subconti-nente.

21

Leandro Gavião

14. Eleições 2006. Debate, Rio de Janeiro, Rede Record, 23/10/2006. Programa de TV. Grifos nossos.


A Declaração de Cusco (2005), da qual são signatários os doze Estados sul-americanos, delineou as bases necessá-rias para a fundação da Comunidade Sul-Americana de Nações (CASA), visando contemplar todos os países independen-tes daquela área. Os princípios dessa comunidade estruturar-se-iam tendo por base o entendimento político e a integração econômica e social de seus povos. Nesse processo, destaca-se o papel da organização em consolidar a identidade sul-americana, conforme previsto no segundo parágrafo do documento: “A Comunidade Sul-americana de Nações fortalecerá a identidade da América do Sul e contribuirá, em coordenação com outras experiências de articulação regional e sub-regional, para o fortalecimento da integração dos povos da América Latina e

15do Caribe” .

Em 2007, durante a I Cúpula Energética Sul-Americana, os chefes de Estado da região aprovaram a alteração do nome do bloco para União de Nações Sul-Americanas. Em seguida, criou-se uma Secretaria Permanente do órgão, sediada em Quito, e definiram-se as bases do processo de integração, assim como sua natureza, alcance e estrutura institucional. Importante lembrarmos que tanto a Declaração de Cusco como a Declaração de Ayacucho, textos que originaram a CASA, foram aprovados na III Reunião de Presidentes da América do Sul, ocorrida pouco mais de um mês

após a IV Cúpula das Américas, que ficou marcada pelo sepultamento das negociações em torno da Área de Livre Comércio das Américas (Vizentini, 2008).

Tratando-se da UNASUL, principal organização internacional criada na gestão Lula para impulsionar o processo de regionalização na América do Sul e sua respectiva identidade regional, é sintomático o fato de que seu Tratado Constitutivo traceje uma organização de expressiva vocação política. Embora possa ser considerada uma decorrência da I Reunião de Presidentes da América do Sul, seus princípios e objetivos a distancia dos preceitos presentes no Comunicado de Brasília, aprofundando a abordagem relacionada a temas atinentes à identidade sul-americana. No plano das diferenças, saltam aos olhos a inexistência de referências à Associação Latino-Americana de Integração e a menção solitária da palavra “comercial”, citada apenas uma vez em todo o texto do Tratado, ao passo que no Comunicado de Brasília, as palavras “comercial” e “comércio” aparecem exatamente trinta e uma vezes.

Isso nos ajuda a compreender a inclinação política da UNASUL, cujos propósitos primordiais direcionam-se para a catalisação da cooperação para além da esfera comercial, embora sem negligenciá-la in totum. Na visão da esfera decisória de política externa do governo Lula, a integração econômica

22



15. Declaração de Cusco. Cusco, 8 de dezembro de 2005.

23

Leandro Gavião

sul-americana sucederia mediante diálogos entre os organismos preexis-tentes e/ou através de negociações visando a ampliação gradual do MERCOSUL, como afirmou Samuel

16Pinheiro Guimarães . Em julho de 2013, a Guiana e o Suriname se associaram ao MERCOSUL, fazendo com que todo o subcontinente sul-americano esteja de algum modo representado no bloco.

A UNASUL caracteriza-se por sua vocação multidimensional e pela preocupação em estabelecer instituições formais, embora preserve uma feição intergovernamental, de forma a assegu-rar os preceitos autonomistas da política externa brasileira, evitando excessos no que se refere à partilha de soberania com os demais Estados-membros (Vigevani, 2009). A confor-mação desse novo bloco sul-americano ocorreu em simultaneidade com o declínio relativo de poder dos Estados Unidos –fenômeno que Fareed Zakaria denomina “transbordamento da taça” (Zakaria, 2008, p. 16)–, o que repercutiu na redução progressiva de sua capacidade de influir diretamente na agenda dos países da região, alargando as margens de atuação de Brasília, que se valeu da vacância norte-americana. Samuel Pinheiro Guimarães argumenta que somos o “único país, devido às suas dimensões e ao seu potencial, que pode competir política e economicamente com os Estados Unidos na América do Sul”

(Guimarães, 1999, p. 120-121). Caberia ao Brasil, portanto, aproveitar tal capacidade de polarização através da integração sul-americana.

O primeiro parágrafo do preâmbulo do Tratado assevera que o projeto sul-americano proposto pela UNASUL a p o i a - s e e m u m c o n j u n t o d e características caras à região, a saber: a história, o multiculturalismo, o pensamen-to integracionista dos homens que forjaram a independência política e a perspectiva de um porvir compartilhado. No trecho sobrejacente, há certo exagero ao se referir à constatação de um sentimento de comunhão lastreado em passado, presente e futuro comuns.

No entanto, sabe-se que as semelhan-ças histórico-culturais funcionam como suporte primordial nos processos de construção identitária. Dessa forma, compreendemos que o relevo recebido por tais temas tem colaborado para o objetivo de edificar uma identidade e

17cidadania sul-americanas . Tal retórica é fundamental para estimular a consciên-cia de um destino conjunto. No mesmo sentido, o organismo inclui em seus princípios basilares a solidariedade e a redução das assimetrias, temas que tocam nas experiências de tensão pelas quais a articulação com a vizinhança esteve sustentada.

A consolidação da identidade sul-

16. Disponível em: http://www.cartacapital.com.br/internacional/unasul-nao-e-base-para-um-bloco-economico-da-america-do-sul-diz-samuel-pinheiro-guimaraes (Acesso em: 03/04/2013).

17. Cf. preâmbulo do Tratado Constitutivo da União de Nações Sul-Americanas (2008).


24


americana figura entre os objetivos 18

específicos da UNASUL , almejando, por um lado, o estabelecimento da cidadania sul-americana e, por outro, a sua instrumentalização como fonte de diálogo político na dinâmica das relações

19internacionais . A despeito dessa constatação, o documento reconhece a possibilidade da coexistência de identidades, traçando como objetivo a manutenção da diversidade cultural dos povos do subcontinente, o que se traduziria no fortalecimento de suas identidades particulares. É interessante perceber que os homens de Estado responsáveis pela elaboração do Tratado se preocuparam em arquitetar uma estrutura identitária bifurcada que viabilizasse o desenvolvimento da identidade regional sul-americana ao mesmo tempo em que assegurasse as singularidades identitárias dos povos. No mesmo sentido, a UNASUL restringe a participação, na qualidade de Estado associado, aos países da América

20Latina e do Caribe , validando a tese de Thomas Risse sobre a existência simultânea de identidades no plano regional (Risse, 2000). Neste caso, deve-se assinalar a influência histórica do latino-americanismo.

A coesão regional pôde ser colocada em prática em alguns momentos de tensão desde a criação da UNASUL. A participação conjunta dos representan-tes dos Estados sul-americanos, o

diálogo político e a solução de contro-vérsias, revelaram-se como eficientes mecanismos para assegurar a normalida-de institucional e assegurar a paz regional, tornando desnecessária a ação de terceiros países ou organizações exógenas.

A UNASUL tem se revelado particularmente útil nesse sentido. Mesmo antes de entrar em vigor –o que só ocorreria trinta dias após a data de recepção da nona ratificação doméstica do Tratado–, os primeiros movimentos da organização foram bastante positivos. Por meio de uma comissão ad hoc, colaborou para adensar os anseios separatistas do Pando, na Bolívia, em 2008. A UNASUL foi igualmente importante ao constranger as hostilida-des recíprocas entre a Venezuela de Hugo Chávez e a Colômbia de Álvaro Uribe, em 2010. No mesmo ano, a ameaça de ruptura da ordem constitu-cional no Equador resultou na incorpo-ração de um Protocolo Adicional ao Tratado Constitutivo da UNASUL, estabelecendo medidas concretas a serem adotadas em casos semelhantes. Ancorada neste Protocolo Adicional, a organização suspendeu o Paraguai do bloco, após a constatação de violação da ordem democrática, manifesta através do “impeachment relâmpago” sofrido pelo presidente Fernando Lugo, em 2012. Recentemente, o repúdio coletivo dos membros da UNASUL ao

18. Cf. artigo 3 do Tratado Constitutivo da União de Nações Sul-Americanas (2008).




25

Leandro Gavião

lamentável episódio do fechamento do espaço aéreo de quatro países europeus ao avião do presidente Evo Morales, mais uma vez trouxe à tona a convergência sul-americana em prol de uma posição conjunta perante terceiros países.

Conforme ressaltamos, em todas as situações descritas no parágrafo anterior não houve necessidade de recorrer a agentes externos para lograr resultados positivos no que tange à manutenção da democracia, da paz e da ordem constitucional. A UNASUL, até o presente momento, tem protagonizado as diversas ações que garantem a normalidade institucional na região e arquiteta, progressivamente, o senti-mento de um “destino comum” entre seus membros. Quaisquer problemas no âmbito regional são rapidamente convertidos em pauta de discussão em reuniões ordinárias ou emergenciais.

Se, por um lado, a ascensão de governos alinhados às variações de esquerda não acarretou no aprofunda-mento da integração econômica formal, as divergências político-ideológicas não inviabilizaram a construção de um senti-mento identitário comum e autônomo, demonstrando que a região tem conseguido desenvolver um sentimento de “camaradagem horizontal” que ultrapassa os personalismos e as preferências de cunho partidário ou ideológico.

Para além do semblante político, há importantes avanços no que concerne às áreas de energia e integração física do continente. No mesmo sentido, destaca-se a expansão dos fluxos comerciais com terceiros países e blocos. Por intermédio da Cúpula América do Sul-Países Árabes (ASPA), o intercâmbio comercial entre nações sul-americanas e árabes cresceu 101,7%, passando de US$ 13,6 bilhões para US$

2127,4 bilhões, entre 2005 e 2011 . Nesse período, o crescimento do comércio total entre o Brasil e os Países Árabes foi de 138,9%, evoluindo de US$ 10,5 bilhões para US$ 25,1 bilhões. Embora a ASPA seja muitas vezes examinada por um viés interpretativo focado em tais índices comerciais ascendentes, pode-mos analisar a contribuição da Cúpula para o processo de consolidação da identidade sul-americana.

A cooperação bi-regional contempla-da pela ASPA abrange um leque multidimensional que toca principal-mente em temas comerciais e de coordenação política, com ênfase na solução pacífica de controvérsias, tanto entre os países árabes como na América do Sul. Embora a Cúpula normalmente seja, com a devida razão, considerada um instrumento para fortalecer o multilate-ralismo com base na cooperação Sul-Sul e para diversificar as parcerias comerciais

22de ambas as regiões , deve-se ressaltar que sua concepção deu-se em

21. Disponível em: http://www.itamaraty.gov.br/temas/mecanismos-inter-regionais/cupula-america-do-sul-paises-arabes-aspa (Acesso em: 12/11/2013).

22. América do Sul e Países Árabes apresentam PIB agregado de US$ 5,4 trilhões e população total estimada em 750


26


simultaneidade com as negociações da CASA, que redundariam na UNASUL. A ASPA, portanto, reafirma a identidade sul-americana ao estabelecer um mecanismo de negociação centrado na reunião de mandatários sul-americanos e árabes. Sendo uma proposta de iniciativa do próprio presidente Lula, é significativo que a composição da ASPA não tenha se restringido ao Cone Sul ou contemplado a América Latina como um todo. A opção sul-americana é mais uma vez evidenciada em detrimento das demais. Levando em consideração suas especificidades, a mesma orientação analítica pode ser aplicada na Cúpula África-América do Sul.

Em 2005, a Fundação Alexandre de Gusmão (FUNAG) instituiu o Prêmio América do Sul, com o objetivo de colaborar para o desenvolvimento de pesquisas e instrumentos analíticos sobre questões envolvendo o subconti-nente sul-americano, de modo a suprir a lacuna existente na produção intelectual referente à integração regional com a vizinhança. Após seleção realizada por uma comissão julgadora, os trabalhos premiados foram publicados e incorpo-raram a Coleção América do Sul. Em nome da FUNAG, inst i tu ição umbilicalmente ligada ao Itamaraty, a embaixadora Maria Stela Pompeu Brasil Frota, argumenta no prefácio do primeiro volume da coleção que “a América do Sul é uma prioridade da política externa brasileira. Contudo,

verifica-se sério déficit de reflexões e de textos sobre a América do Sul e sobre os países da região” (Frota, 2005, p. 9).

Das três monografias que constituem a obra, cabe destacarmos aquela de autoria de Ângela Maria Carrato Diniz, professora da Universidade Federal de Minas Gerais. O texto da autora atenta para o tema da identidade sul-americana, destacando a importância do elemento identitário no atual processo de articula-ção entre os Estados sul-americanos. O fato da comissão julgadora ter selecionado a monografia de Diniz é um dado revelador para compreendermos como a construção da identidade sul-americana transformou-se em parte dos fundamentos da política externa brasileira para o entorno geográfico.

A união sul-americana insere-se no arco multifacetado da cooperação Sul-Sul e, por desdobramento, colabora para a consecução do intento brasileiro de atuar com vistas a influenciar nas defini-ções de temas da política internacional e construir um cenário global alicerçado

23no multilateralismo (Saraiva, 2007b). Nesse sentido, o Brasil sente-se desconfortável com o surgimento de arranjos concorrenciais, como a Aliança do Pacífico (AP). Mesmo que o Chile, o Peru e a Colômbia estejam apenas ratifi-cando sua vocação comercial para o Pacífico, a consolidação da AP pode contribuir para o enfraquecimento do poder gravitacional de Brasília no longo


milhões de habitantes.

23. Cf. preâmbulo do Tratado Constitutivo da União de Nações Sul-Americanas (2008).

27

Leandro Gavião

prazo, sem falarmos nos problemas originados pelo desvio de comércio que certamente impactará o restante da América do Sul. Isso demonstra que os arranjos estabelecidos a partir da visão brasileira da região, assim como a identidade sul-americana, não são capazes de frear a sobreposição de blocos no subcontinente, nem a dupla inserção de alguns países.

Verifica-se que a combinação de atributos que outrora definiam a identidade latino-americana perde expressividade para o conjunto que define a sul-americana. Perpetua-se o sentimento de pertencimento à periferia do sistema internacional, da mesma forma que se reconhece o passado colonial compartilhado por práticas de exploração semelhantes. Todavia, o reconhecimento da oficialidade dos idiomas inglês e neerlandês por parte da UNASUL, medida necessária para abarcar em seu seio a Guiana e o Suriname, sugere que a identidade comum centrada no legado linguístico latino não mais se adequa à atual conjuntura. Em seu lugar, ganha relevo o que poderíamos definir como percepção geográfica pragmática. Ou seja, ao invés de sustentar a identidade regional em preceitos quase que exclusivamente intangíveis, incorpora-se uma vertente materialista, alicerçada nas característi-cas territoriais, demográficas, econômi-cas e geopolíticas da América do Sul. Em outras palavras, dá-se maior atenção aos

indicadores quantitativos de poder da área em questão.

Para corroborar tal tese, as palavras de Marco Aurélio Garcia, Assessor Espe-cial da Presidência da República para Assuntos Internacionais nos governos Lula da Silva e Dilma Rousseff, são bastante elucidativas: “A despeito de muitas narrativas que buscavam filiar o projeto de uma integração sul-americana à gesta dos Libertadores, quase dois séculos antes, havia razões mais atuais para sustentar essa iniciativa. Independente-mente dessa retórica de conotações histórico-ideológicas que esteve (e está) presente no discurso integracionista, predominavam considerações de ordem econômica e política que refletiam uma aguda percepção da evolução da situação internacional e do papel que a América do Sul poderia desempenhar em um mundo multipolar em formação” (Garcia, 2013, p. 57).

Dessa maneira, a diplomacia brasileira prioriza erigir a identidade sul-americana, de viés sobretudo político, opção mais apropriada para uma potência média revisionista interessada em uma ordem internacional multilate-ral. O latino-americanismo, por sua vez, desloca-se para uma dimensão indelevel-

24mente cultural , perdendo a condição de referencial analítico para apreciações mais abrangentes dos meandros das relações interamericanas a partir de uma visão brasileira.

24. Fala-se em cinema latino-americano e literatura latino-americana, por exemplo.


28


Conclusão

À semelhança do que ocorrera com o conceito de América Latina na virada do século XIX para o XX, hodiernamente, a América do Sul vivencia a multiplicação de obras que fazem referência às suas especificidades econômicas, geográfi-cas, demográficas e políticas. Alguns autores ensaiam esforços direcionados para a elaboração de uma nova identida-de regional, respondendo a uma série de fatores estruturados na ressignificação social, política e econômica que a região experimentara na virada do século XX para o XXI. Nunca antes na história houve um número tão expressivo de intelectuais, instituições e burocratas dedicando-se à produção de artigos, ensaios e teses que objetivassem contribuir para uma melhor compreen-são da recente aproximação estabelecida entre o Brasil e seus congêneres sul-americanos.

Em suma, o sul-americanismo conco-rre principalmente com dois paradigmas identitários de forte sustentação históri-ca: o latino-americanismo, cujo lastro de permanência encontra-se particular-mente arraigado em setores da esquerda radical, saudosos do sonho de uma América Latina integrada e dotada de capacidade para rivalizar com o império norte-americano; e o pan-americanis-mo, concepção identitária de maior receptividade entre as correntes políticas de direita, que apregoam uma maior aproximação com os Estados Unidos por meio da formalização de uma área de livre comércio de abrangência continental.

Apesar da América Latina não representar a prioridade da política externa brasileira no período abordado, o Brasil não abdicou de assegurar seus interesses na faixa central e caribenha do continente. Nesse sentido, é essencial que recordemos os preceitos estabeleci-dos por Thomas Risse, para quem as identidades coletivas não seguem a lógica excludente de um jogo de soma zero. O marble cake de identidades, em que outrora se enfatizava o latino-americanismo, passa por um movimento de transição, reduzindo-se a sua significância, ao passo que abre brechas para a ascensão do sul-americanismo.

Outrossim, torna-se relevante ressal-tar que enquanto Brasília opta por consolidar a identidade sul-americana –estruturada a partir da percepção geográfica pragmática, abordagem mais conveniente para a estratégia de inserção internacional do governo Lula–, a identidade latino-americana permanece presente nas estruturas mentais, muito embora centrando-se em uma dimensão basicamente cultural; sem, todavia, abandonar completamente o viés político. A Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos, a despeito do declínio do discurso latino-americanista, colabora para a consecu-ção de um canal de poder simbólico que rivaliza com a Organização dos Estados Americanos, reduzindo a influência norte-americana nas decisões para o continente e estimulando o adensamen-to do multilateralismo no nível regional. Evita-se, dessa maneira, o abandono negligente da América Latina. Mesmo


29

Leandro Gavião

que a prioridade do Brasil seja a construção do paradigma identitário sul-americano, sabemos que uma postura drástica não é necessária, considerando que ambas as identidades são passíveis de coexistência.

Simultaneamente, outros desafios ocorrem no nível regional, mais precisa-mente no contexto de fragmentação das estratégias de inserção internacional dos Estados sul-americanos. Embora a influência brasileira seja fundamental quando tratamos dos países do Cone Sul, deve-se considerar que a força gravitacional brasileira é relativamente mais branda ao observarmos as nações da costa do Pacífico. O reflexo deste fato pode ser verificado na conformação da Aliança do Pacífico, organização que pode, futuramente, rivalizar com o MERCOSUL, considerando os prognósticos de incremento dos fluxos comerciais com a Ásia e com os Estados Unidos, o que poderia provocar desvios de comércio e a consequente perda de competitividade dos produtos manufa-turados brasileiros nos mercados da AP.

Outro tipo de inquietação ocorre à proporção que se elevam os investimen-tos brasileiros na vizinhança. Os países dotados de ressentimento histórico em relação ao Brasil, sobretudo a Bolívia e o Paraguai, assim como as correntes políticas de esquerda da região, muitas vezes consideram a expansão brasileira nas atividades produtivas e comerciais como uma manifestação subimperialis-ta. O espectro do anti-imperialismo ronda a América do Sul mesmo após o constante recurso da “paciência

estratégica” nas relações bilaterais com Buenos Aires, e das concessões por parte da diplomacia brasileira para com as exigências setoriais de La Paz e Assunção, ocorridas ao longo da gestão Lula da Silva.

A identidade sul-americana também não garante a composição de uma visão consensual sobre a inserção brasileira na dimensão internacional. A desconfiança que paira sobre o papel de liderança do Brasil na região ocorre, em grande medida, devido à negligência de Brasília com relação aos interesses do conjunto de países do subcontinente quando realiza seus movimentos globais. A tendência, nesse caso, é a perpetuação das frustações originadas da falta de apoio unânime às candidaturas brasileiras em postos de comando em instituições internacionais e fóruns multilaterais, além de movimentos esporádicos de reação contra a consoli-dação da hegemonia brasileira na América do Sul, especialmente em períodos de recrudescimento do perfil diplomático dos governos da região.

Há de considerar, ainda, a perspectiva brasileira sobre a integração regional, normalmente considerada como uma plataforma necessária para tornar a inserção internacional do país mais competitiva. Dessa maneira, os modelos de regionalismos disponíveis são estruturados com cautela, considerando que esses podem implicar em acordos que inviabilizem o alto grau de autonomia vindicado por Brasília. À luz deste problema, há um desinteresse tácito no que tange ao aprofundamento


30


dos mecanismos integracionistas na América do Sul, o que contradiz a retórica oficial, pois, ao mesmo tempo em que deseja engajar-se na instrumen-talização de uma identidade comum, hesita quando é necessário trabalhar políticas de integração mais ousadas e concretas.

Bibliografia

Anderson, Benedict. Comunidades Imaginadas, 2ª edição. São Paulo, Companhia das Letras, 2011. 330p.

Bobbio, Norberto. Direita e Esquerda: Razões e significados de uma distinção política, 2ª edição. São Paulo, Editora UNESP, 2001. 187p.

Cervo , Amado Lu iz . Inse r ção Internacional: formação dos conceitos brasileiros, 2ª edição. São Paulo, Saraiva, 2008. 297p.

Costa, Darc. “A estratégia da integração”. In: Costa Darc (org.). América do Sul: integração e infraestrutura, 2ª edição. Rio de Janeiro, Capax Dei, 2011. p. 7-28.

Coutinho, Luciano. O BNDES e o apoio aos projetos Brasil-América Latina. Rio de Janeiro, BNDES, 16 de abril de 2009. 25p.

Declaração de Cusco. Cusco, 8 de dezembro de 2005.

Frota, Maria S.P.B. “Prefácio”. In: O Brasil e a América do Sul: Desafios no Século XXI. Prêmio América do Sul - 2005. Fundação Alexandre de Gusmão (FUNAG): Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais, 2006. Brasília,

2005. p. 9-10.

Garcia, Marco Aurélio. “A Política Externa Brasileira”. In: Jakobsen, Kjeld (org . ) . 2003-2010: o Bras i l em transformação. Volume 4: A Nova Política Externa. São Paulo, Editora Fundação Perseu Abramo, 2010. p. 25-32.

Gonçalves, José Botafogo; Lyrio, M.C. Aliança Estratégica entre Brasil e Argentina: antecedentes, estado atual e perspectivas. Dossiê CEBRI, vol. 2, Ano 2, Rio de Janeiro, 2003. 25p.

G u i m a r ã e s , S a m u e l P i n h e i r o . Quinhentos Anos de Periferia, 2ª edição. Porto Alegre, Ed. Universidade/ UFRGS/ Contraponto, 1999. 166p.

Lima, Maria Regina. Decisões e indecisões: um balanço da política externa no primeiro governo do presidente Lula. Rio de Janeiro, Observatório de Política Sul-Americana/IUPERJ, 2006. 5p. Disponível em: http://observatorio.iesp. uerj.br/images/pdf/artigos/78_artigos_Decisoes-e-indecisoes.pdf (Acesso em 03/06/2013).

Padula, Raphael. “As visões dominantes sobre a in tegração reg iona l : o regionalismo aberto e a Iniciativa para Integração de Infraestrutura Regional Sul-Americana (IIRSA)”. In: Costa, Darc (org.). América do Sul: integração e infraestrutura, 2ª edição. Rio de Janeiro, Capax Dei, 2011. p. 143-208.

Reunião de Presidentes da América do Sul. Comunicado de Brasília. Brasília, 01/09/2000.

Risse, Thomas. Regionalism and Collective Identities: The European Experience. In: Workshop “El estado del debate contemporáneo en Relaciones Internacionales”, 2000, Buenos Aires.


31

Leandro Gavião

Saraiva, Miriam. “As estratégias de cooperação Sul-Sul nos marcos da política externa brasileira de 1993 a 2007”. Revista Brasileira de Política Internacional, Brasília, Ibri, ano 50, nº 2., p. 42-59, 2007.

Saraiva, Miriam. “Brasil, entre la Unasur y el Mercosur”. Umbrales de América del Sur, Buenos Aires, CEPES, n.9, p. 75-84, ago./nov. 2009.

Saraiva, Miriam. “A diplomacia brasileira e a visão sobre a inserção externa do Brasil: institucionalistas pragmáticos X autonomistas”. Mural Internacional, Rio de Janeiro, ano 1 nº 1, p. 45-52, jan./jun. 2010.

Saraiva, Miriam. “Procesos de integra-ción de América del Sur y el papel de Brasil: los casos del Mercosur y la Unasur”. Revista CIDOB d’afers interna-cionals, Barcelona, n.º 97-98, p. 87-100, abr. 2012.

Silva, Luiz Inácio Lula da. Discurso do Senhor Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, na Sessão de Posse, no Congresso Nacional, em Brasília. In: Silva, Luiz; Amorim, Celso; Guimarães, Samuel, A Política Externa do Brasil. Brasília, IPRI/FUNAG, 2003a. p. 25-46.

Silva, Luiz Inácio da. Discurso do Senhor Luiz Inácio Lula da Silva, Presidente eleito da República Federativa do Brasil, no “National Press Club”, em Washington, DC. In: Silva, Luiz; Amorim, Celso; Guimarães, Samuel, A Política Externa do Brasil. Brasília, IPRI/ FUNAG, 2003b. p. 7-24.

Simões, Antonio José Ferreira. Integração: sonho e realidade na América do Sul. Brasília, FUNAG, 2010. 112p.

Sorj, Bernardo e Fausto, Sergio. Introdução. In: Bernardo Sorj e Sergio

Fausto (orgs.). Brasil e América do Sul: Olhares Cruzados. Rio de Janeiro, Centro Edelstein de Pesquisas Sociais, 2011. p. 7-32.

UNASUL. Tratado Constitutivo da União de Nações Sul-Americanas. Brasília, 23/05/2008.

Vigevani, Tullo e Cepaluni, Gabriel. A política externa brasileira: a busca da autonomia, de Sarney a Lula. São Paulo, Editora UNESP, 2009. 226p.

Vizentini, Paulo Fagundes. Relações Internacionais do Brasil: de Vargas a Lula. São Paulo, Editora Fundação Perseu Abramo, 2008. 130p.

Zakaria, Fareed. O mundo pós-americano, 1ª edição. São Paulo, Companhia das Letras, 2008. 307p.


33

y otras instituciones financieras en la definición de esta apertura. A través de las llamadas “reformas estructurales”, este organismo centró la agenda pública en la idea de privatizar la oferta académica de grado y postgrado, para que el estado pudiera concentrar sus recursos en la educación primaria y secundaria. A partir de esta reforma, surgieron nuevas necesidades: la creación de un sistema de evaluación para controlar la calidad académica; la creación de nuevas líneas y mecanismo de financiamiento para fomentar la competencia; la planificación estratégica y la rendición de cuentas (Mollis, 2005). Sin embargo, estas últimas reformas, a diferencia de la privatización, no se llevarían a cabo en todos los países, ni adoptarían las mismas modalidades en el continente. El objetivo de este trabajo es reabrir el debate en torno a la difusión de esta reforma en América del Sur,


Mercedes Botto

Doctora en Ciencias Políticas y Sociales (Instituto Universitario Europeo, Italia, 1999). Es miembro del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas Argentinas (CONICET) y Directora del Programa Regional de Estudios sobre Cooperación e Integración (CEPIR) del Área de Estudios Latinoamericanos de FLACSO-Argentina. Contacto: [email protected]

Introducción

Los noventa fueron años clave para la reforma de la Educación Superior (de ahora en más ES) en América Latina. América Latina no fue un caso aislado, esta reforma se había iniciado en los países europeos en los 80s y pasó a ser parte de la mayoría de los foros globales o regionales en los 90s. Aunque con alcances y modalidades diferentes, todas estas instituciones internacionales señalaban la necesidad de articular la formación académica a las demandas del sector privado/productivo, consecuen-cia ineludible de los cambios/ oportunidades que traían consigo los nuevos desarrollos tecnológicos (tecnologías de información, Tics) y la globalización de los mercados.

En América Latina esta reforma generó una vasta literatura. La mayoría de los trabajos señalan la influencia decisiva que ha tenido el Banco Mundial


34

M E R C O S U R , a n a l i z a n d o l o s principales puntos de coincidencia y divergencias con el resto de los bloques regionales, en lo que a la difusión de un espacio regional de Educación Superior se refiere.

1. La globalización de la ES: la transnacionalización y la internacio-nalización ¿dos conceptos diferentes?

La literatura sobre los alcances de la reforma de los sistemas de ES en los años noventa habla básicamente de dos tipos de intercambios de actividades o servicios vinculados con la ES. Por una parte, el proceso de transnacionalización en donde los estados (nacionales) se desligan de su tradicional función de reguladores de la actividad educativa dentro de las propias fronteras. Por la otra, los procesos de internacionaliza-ción, en la que estos estados promueven intercambios de actividades de distinto índoles –cooperación y formación de redes, compra y venta de servicios- con el exterior, mantiene el control en manos del estado que define las reglas de los proveedores y consumidores al interior de las fronteras (Knight, 2002; Hermo, 2006; Verger, 2010).

La novedad que introducen los años noventa, no se refiere tanto a la internacionalización de la ES, ya que como práctica ha sido usada con anterioridad por países, desde tiempos coloniales y también, como veremos a continuación, por las regiones. Se trata,

analizando el rol que jugaron los procesos de integración, en especial el MERCOSUR /UNASUR, en la difusión de estas políticas surgidas en el ámbito global. Siguiendo las palabras de Solingen (2012), la pregunta que se

1busca responder en esta investigación es ¿en qué medida el MERCOSUR ha servido de muro de contención o de contagio de las ideas de reforma pro-mercado?

La conclusión a la que llega esta investigación es que los bloques no han sido neutrales en la discusión, sino que en el caso del MERCOSUR, a diferencia de otros bloques regionales, ha servido más de muro de contención de la ideas de transnacionalizar la Educación Superior, aunque contribuye a armonizar algunos requisitos a nivel regional -como la acreditación y la movilidad- que sientan las bases para una competencia regional al presente y más abierta al futuro.

El trabajo está dividido en tres partes. En la primera se distinguen las dos visiones que enmarcan el debate global sobre la reforma de la Educación Superior en los años 90s, identificando las ideas y los valores en pugna. En la segunda parte, se identifican los principales actores e instituciones que participaban de este debate a escala global, regional y nacional, distinguien-do los distintos mecanismos de difusión que las caracteriza. Para, por último, adentrarnos a la descripción del caso del

1. Esta investigación ha sido financiada por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas de la República Argentina (CONICET) y la AgenciaNacional de Ciencia & Técnica (PICT 2008-618).



más bien del fenómeno o proceso de transnacionalización de la ES que se está operando a nivel global como resultado de distintas razones: por una parte, la globalización de la economía y por la otra, los avances en el desarrollo de nuevas tecnológicas educativas, que permite el flujo/intercambio de las actividades educativas de manera virtual.

Cada uno de estos tipos de intercam-bios remite a visiones alternativas de cómo está y hacia dónde debería dirigirse (en tanto paradigma ideológi-co) la gobernanza global en materia de ES. En la visión transnacional imperan los criterios de eficiencia y productivi-dad, en el que la leyes del mercado (libre oferta y demanda) impone la superiori-dad de los mejores, sin que haya intervención alguna de los estados o instancias supranacionales salvo para sancionar a aquellos que se interpongan. En la visión de la internacionalización, en cambio, imperan criterios como el de la cooperación y la equidad, que remite a la idea de la intervención de los estados –nacionales o supranacionales- para distribuir recursos en factor de los más débiles.

Estas definiciones son estilizaciones conceptuales que pertenecen más al mundo de las ideas y que difícilmente se plasman en la realidad concreta como tipos puros (al decir de Max Weber: 1964). Por el contrario, estas dos dinámicas están presentes y conviven en cada uno de los ámbitos y/o regímenes internacionales; aunque como veremos a continuación en cada uno de ellos prima

una de las dos visiones y cada uno de estos regímenes busca difundirla a través de distintos mecanismos de difusión global, que los estudiosos identifican, al menos de cuatro tipo: construcción social de paradigmas/ideas; coerción, competencia y/o aprendizaje (Dobbin, Simons, Garret, 2007).

2. Actores y regímenes de ES en los años 90s

2a. A nivel global

Aún con algunos cambios y crisis de legitimidad, el actual orden o gobernan-za global sigue apoyado en el sistema de Naciones Unida (ONU) compuesto por organizaciones intergubernamen-tales, que conviven y colaboran con el objetivo de asegurar la paz mundial y evitar medidas unilaterales que la quebranten. Entre sus organizaciones, se distinguen las instituciones de carácter político que -como la Organiza-ción de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO, en su sigla en inglés)- buscan promover el desarrollo de los pueblos y el acceso a los derechos individuales a través de los recursos naturales y los valores culturales de cada pueblo, focalizándose en la alfabetiza-ción; y por la otra, instituciones de carácter económico, conocidas como las Bretton Woods -el Banco Mundial (BM); el Fondo Monetario Interna-cional (FMI)- que buscan promover el desarrollo económico de los países y de los mercados.

Durante largas décadas, los temas vinculados con la educación estuvieron

35densidades nº 14 - diciembre 2013

Mercedes Botto

en manos de la UNESCO. Si bien su prioridad pasa por la Educación Básica, este organismo fija posición sobre temas puntuales de la Educación Superior. Así por ejemplo, en el marco del debate sobre las reformas pro-mercado de los años 90s habla de la necesidad de orientar la reforma hacia el desarrollo de la investigación, la capacitación y la transferencia del conocimiento transfronterizos. A tal fin, en 1992 crea las llamadas cátedras UNESCO cuyo objetivo es la construcción de redes universitarias que fomenten la coopera-ción inter universitaria.

Sin embargo, este tema no quedará en manos solo de la UNESCO. En 1992 cuando se crea la OMC, los servicios son incorporación a las negociaciones multilaterales a través del Acuerdo General de Comercio de Servicios (General Agreement Trade on Services, de ahora en más GATS, en su sigla en inglés). De esta manera -aunque muy por detrás del interés que generan los servicios financieros, de transporte, etc.- la Educación Superior pasará a formar parte de la agenda de este organismo, dejando de ser visualizada como un derecho –como hacia UNESCO- para ser considerada una mercancía, que se puede vender/comprar entre países. En este sentido, el objetivo de la OMC será el de promover la transnacionalización de la ES, promoviendo la desregulación de las normas nacionales que restringen la oferta académica a prestadores nacionales y permitiendo la competen-cia a proveedores y compradores del exterior (Cottier, 2002).

Si bien el objetivo del GATS es transnacionalizar la Educación Superior, desregulando este tipo de normas que discriminan la oferta externa vis a vis la nacional, difícilmente lo logre en el mediano y largo plazo. La negociación en el marco de la OMC es voluntaria y no existen mecanismos coercitivos aún que obliguen a los países miembros a avanzar en ella si no lo consideran beneficioso. En efecto, la liberalización de un servicio requiere de una negociación previa entre las partes y su consentimiento expreso sobre cada uno de los sectores/servicios a liberalizar. Esta negociación se realiza a través rondas de negociación en la que participan al menos dos países, cada uno de los cuales hace llegar a su par una lista de los servicios que ofrece liberalizar y otra lista en la que solicita a cuáles servicios acceder en el otro país a manera de contraprestación. Lo que se ofrece/se pide se refiere básicamente a permitir el acceso a prestadores externos y a tratarlos en las mismas condiciones que a los prestadores nacionales. Estas concesiones son conocidas como los dos principios fundamentales del comercio multilateral: el trato igual al más benefi-ciado y el trato nacional. A esta complejidad de la dinámica negociado-res se suma la complejidad de los contenidos, en el que se considera que un servicio no es sólo el que se compra y vende en el país (suministro transfronte-rizo), sino que además pueden asumir otras tres modalidades distintas: consu-mo de cursos en el extranjero (modo 2); establecimiento de inversiones extran-

36 densidades nº 14 - diciembre 2013


jeras en un país (modo 3) y prestaciones de servicios de profesionales (modo 4)

Hasta ahora el principal avance de la transnacionalización de la ES en el marco de la OMC ha sido la de institucional una idea no convencional a través de la firma del GATS por los países miembros de la OMC (184 en la actualidad). Si bien esta firma parece a simple vista inocua, porque no compromete a ningún país a desregular sus normas, los compromete a apoyar la idea y los hace solidarios a sus principios en cualquier otro ámbito de negociación comercial. Una vez acordada la negociación y consolidado el acuerdo en el marco de la OMC o en cualquier otro ámbito que lo reconozca, el país se compromete a cumplirlo y a no dar marcha atrás, so pena de ser sancionado con retaliaciones económicas. En este sentido, la OMC y todos los acuerdos comerciales que se dirimen bajo su paraguas restringen el espacio político (policy space) de los gobiernos, dando permanencia y previsibilidad a los compromisos asumidos (Verger, 2009).

Por todo lo dicho hasta ahora -la amenaza a perder márgenes de manio-bra; la complejidad técnica de la negociación- la mayoría de los países se han opuesto a liberalizar el comercio de servicios educativos en el marco de la OMC. Según sus cálculos, las pérdidas serían mayores que las ganancias, si agregamos a ellas, la amenaza a perder beneficios derivados de otros acuerdos o regímenes de cooperación internacional. Tan solo un grupo reducido -en su mayoría anglosajones como EUA, GB,

Australia, Nueva Zelanda- han avanzado en la negociación de servicios en el marco de la OMC ya que se visualizan como competidores netos en el tema. En este sentido, muchos de ellos, han buscado incluir el tema de servicios en los acuerdos bilaterales N/S, donde los mecanismos de coerción son más efecti-vos por las asimetrías en la capacidad de negociación que separa a las partes.

2b. A nivel regional

La idea de internacionalizar la Educación Universitaria no era nueva para las regiones: todos los países tenían una larga historia en acuerdos de cooperación entre ellos, inclusive desde antes de la conformación del bloque. La novedad que introdujeron los nuevos regionalismos a este debate en los años noventa fue la necesidad de articular la ES con las demandas del sector produc-tivo, entendiendo por este último tanto como un actor (empresas), cuanto a las cadenas de valor (competencia global) o nuevos nichos de mercado (compra y venta de servicios educativos).

En este sentido, es posible identificar a los bloques regionales como nuevos actores en el debate y difusión global de la reforma. Las regiones adaptan las ideas de transnacionalizar e internacio-nalizar la educación a los límites espacia-les del bloque. Todos los bloques regionales analizados en este ítem han seguido un recorrido similar, implemen-tando reformas vinculadas a tres ejes: la movilidad de personas, la acreditación de carreras y la creación de un espacio de educación regional, con normas


Mercedes Botto

compartidas.

Sin embargo, estos procesos de transnacionalización regional no son automáticos. Como veremos a conti-nuación, estas reformas han variado en el alcance y en los mecanismos utilizados para su difusión ente los países miem-bros y al exterior. En el caso de la Unión Europea, la Educación Superior no formaba parte de la agenda inicial del bloque; sino que pasó a formar parte de las competencias europeas en los años ochenta, como parte y consecuencia de las reformas que se estaban llevando a nivel nacional. La primera intervención fue en el año 1987 con el Plan de Acción de la Comunidad Europea para la Movilidad de Estudiantes Universita-rios, conocido como Programa Erasmus (en su sigla en inglés). Se trataba de la primera acción integral para la coopera-ción inter-universitaria que buscaba no solo fomentar el aprendizaje de la cultura del país receptor, sino por sobre todo construir un sentido de comunidad y de cohesión entre estudiantes de distintos países europeos (Barros de Barros, 2009).

A lo largo del tiempo, el Programa Erasmus fue ampliando sus alcances. En 1995 fue integrado a un plan educativo más amplio llamado Sócrates, que además de la movilidad estudiantil, buscaba el intercambio de información y de experiencias comparadas para formu-lar e implementar políticas educativas dentro de la UE. Uno de los logros obtenidos de este programa ha sido la creación de un Sistema Europeo de Transferencia y Acumulación de

Créditos (European Credit Transfer System), herramienta fundamental para el funcionamiento del Programa Erasmus ya que permitía que los conocimientos aprendidos por el estudiante en la universidad receptora puedan ser validados en su universidad de origen.

Si bien la movilidad académica fue el primer paso hacia la integración europea en materia de Educación Superior, el paso decisivo fue la estrategia de Lisboa, popularmente conocida como proceso de Bolonia que se inició en 1998. Este proceso buscó crear un espacio europeo de Educación Superior que sirviera no sólo para homogeneizar los sistemas nacionales del bloque sino también para competir con los Estados Unidos y posicionarse en el mercado global como la “economía del conocimiento más competitiva y dinámica del mundo antes del año 2010, capaz de asegurar un crecimiento económico duradero acompañado por una mejora cuantitati-va y cualitativa del empleo y una mayor cohesión social” (Declaración de Lisboa). Entre los cambios sustantivos que introdujo el proceso de Bolonia en la Educación Superior europea destaca la estandarización del sistema de acredita-ción de títulos y la adaptación curricular a un modelo convergente. Para la acreditación regional, la CE obligó a las universidades a adoptar un sistema de titulaciones fácilmente legible y compa-rable, que si bien no suponía una convergencia en términos de contenidos y conocimientos, si lo hacía en términos de títulos, obligando a todas las carreras



a emular la estructura curricular al sistema anglosajón basado en tres ciclos (grado, master y doctorados) y a eliminar todos los títulos intermedios (como la distinción entre diplomaturas y licenciaturas). Para la adaptación curricular, promovió entre los docentes el uso de las nuevas tecnologías en las metodologías de enseñanza, evitando las tradicionales clases magistrales e incluyendo un sistema de calificación permanente para el aprendizaje en el que la evaluación se hacía de manera continua y se privilegiaba la enseñanza práctica. También se avanzó sobre una reforma financiera, que recapitalizaba la universidad, promoviendo la diversifica-ción de fuentes de financiamiento (cuotas para estudiantes, inversiones de empresas privadas) y que fueran estas y no los estados los responsables de su propia financiación. Los mecanismos de transferencia utilizados por la CE para difundir estas reformas fueron la distribución de beneficios materiales a través de las redes de cooperación al interior de la región y con otros bloques.

La segunda experiencia de integración educativa es la del Nafta. A diferencia de la UE nunca formo parte del proceso de negociación regional. La agenda fue introducida por el sector privado vincu-lado a la industria de servicios que consideraba que la Educación Superior debía ser un instrumento para mejorar la competitividad productiva del bloque adaptando la fuerza de trabajo y la investigación aplicada a las necesidades del mercado global. Con tal objetivo, convoca a los representantes guberna-

mentales y a las universidades de los tres países del bloque a reuniones para debatir los alcances de la reforma. La primera reunión, en Wingspread, EUA (1992) logró plasmarse en una declara-ción que promovía la movilidad acadé-mica a través de dos iniciativas: un concurso de becas para estudiantes – la Regional Academic Mobility Program y la creación de un fondo- Fund for the Improvement of Post-Secondary Educa-tion (FIPSE) financiado con fondos del gobiernos de los EUA. Transcurridos los tres años de esta prueba piloto, los gobiernos decidieron lanzar la segunda iniciativa, que se llamó Programa de Movilidad Norteamericana (North American Mobility Program, NAMP por sus siglas en inglés) que actualmente se lo conoce como Program for North American Mobility in Higher Education y que involucró más activamente a los gobiernos de Canadá y de México, tanto en su financiamiento cuanto en su administración.

Al igual que en la UE, la permanencia en el tiempo de estas políticas de movilidad obligaron a introducir cam-bios en el sistema de acreditación de las carreras. Sin embargo, en este caso no se buscó estandarizar las estructuras nacio-nales, sino crear instituciones de acreditación allí donde no había. La literatura enfatiza, en que aún cuando la Educación Universitaria tanto en México como en Canadá era pública, la transferencia del modelo de EUA se direccionó con exclusividad hacia México sin mediar, como ocurre en UE, incentivos materiales ni mecanismos de


Mercedes Botto

aprendizaje para su difusión. Los cambios impuestos se orientan en dos direcciones: la primera, la participación activa del sector privado en la conduc-ción universitaria que hasta entonces gozaba de autonomía (Aboites, 2005). En segundo lugar, la introducción de un sistema de evaluación y acreditación de carreras de grado y de postgrado administrado de manera más laxa por el estado y no por la sociedad civil, como ocurre en el resto del bloque (Didou Aupetti, 2002)

Por último, pasemos a describir el caso del ASEAN, que a diferencia de los antecesores, incluye entre sus miembros tan solo a países en desarrollo y esta motorizada por una red SEAMEO-RIHED, formada por la UNESCO y la Southeast Asian Ministers of Education Organization, que agrupa a los Ministros de Educación del Sudeste Asiático. El proceso se inicia, a diferencia de los dos anteriores casos, con las iniciativas referidas a la acreditación de títulos, para pasar a intentos parciales de movilidad y terminar con la aspiración de conformar un espacio regional desde donde posicionarse globalmente.

En materia de acreditación o quality assurance, los primeros pasos se dirigie-ron a la conformación de una red universitaria encargada de evaluar a las universidades, de administrar distintos programas de cooperación (intercam-bios, becas e investigación), gestionar la información -incluyendo también a la Universidad Virtual del ASEAN administrada desde Manila- en lo que se dio en llamar primer Programa de

Estudios del ASEAN. En un principio, la evaluación fue vista como un requisito interno de las propias universidades para mejorar sus prácticas. Sin embargo, con el tiempo y a consecuencia del auge de los programas de movilidad estudiantil, la evaluación se convirtió en un requisito externo. Fue entonces cuando las universidades primero y los gobiernos después, crearon redes encargadas de difundir y compartir las buenas prácticas regionales y promover un proceso de armonización voluntaria de los estánda-res de calificación a nivel regionales.

La principal diferencia entre la AUN-QA y el sistema impulsado por el SEAMEO-RIHED, radica en que el primero apunta a promover estos criterios a nivel de las instituciones de educación superior, el segundo lo hace a nivel de las agencias nacionales de evaluación de calidad (Aphijanyatham, 2010).

En cuanto a la movilidad estudiantil, los avances son aún menores. En un principio estuvo limitado a tan solo tres países M-I-T (Malasia-Indonesia-Tailandia) que se lanzó como prueba piloto en el año 2008. Este programa estuvo dirigido por las agencias nacionales de Educación Superior de cada uno de los tres países y por el SEAMEO-RIHED y se restringió a solo cinco disciplinas a nivel de grado consideradas de interés regional: Agricultura, Idiomas y Cultura, Hospitalidad y Turismo, Negocios internacionales y Ciencias y tecnología de los alimentos. En este sentido, siguiendo a Aphijanyatham (2010), el



M-I-T debe ser entendido como una de las primeras iniciativas que apunta establecer una infraestructura que ayude a desarrollar una fuerza de trabajo con experiencia intercultural y que responda a las necesidades individuales de los países de la región. Sin embargo, le falta mucho por hacer, como la extensión hacia el resto de los países y la construcción de un sistema de transferencia de créditos propio, ya que el usado hasta ahora, el University Mobility in Asia and the Pacific Credit Transfer System (UCTS), se copió del europeo. En esta dirección, el SEAMEO-RIHED lanzó en 2010 de nuevo proyecto piloto que involucra la movilidad estudiantil en todo el Sudeste Asiático.

Por último, el SEAMEO-RIHED ha venido trabajando con el objetivo de crear una Área de Educación Superior del Sudeste Asiático (Southeast Asian Higher Education Area o SEA-HEA). Sin embargo, a diferencia del proceso europeo y el del NAFTA se busca armonizar los estándares nacionales, más que imponer un estándar “superior”, ya sea pensado regional-mente o el de su principal economía. Mientras el concepto de estandariza-ción apela a la suscripción a un único esquema; la idea de armonización se apoya en la búsqueda de la comparabi-lidad entre los distintos sistemas nacionales, preservando la identidad y la diversidad cultural de cada país (como se refleja en cada sistema educativo).

2c. A nivel nacional

Hasta aquí hemos identificado y analizado la participación de los actores internacionales en el debate y difusión global de las reformas educativas durante los años 90s. La decisión de incluir a los actores nacionales como parte de este debate resulta relevante por el hecho de que por esa misma década, América Latina comenzaba un proceso de reforma de su sistema educativo motorizada un actor global fundamen-tal, el Banco Mundial (BM).

La reforma del sistema educativo formaba parte de un paquete de reformas estructurales y sectoriales, que inspiradas en e l Consenso de Washington, proponían despojar al estado de actividades que le habían sido propias hasta entonces, abriendo la competencia a los actores privados a través de la privatización de la oferta, la de la normativa y la apertura a la competencia externa. En materia de Educación Superior, la estructura que había venido predominando en la región hasta entonces se conocía bajo el nombre de autonomía universitaria y se caracterizaba por una oferta casi exclusiva y monopólica por parte de estado, el acceso y la gratuidad en el estudio, una estructura de gestión corporativista y en manos de la comunidad académica y de una participación estatal y gubernamental limitada al suministro de los recursos financieros (Rama, 2005, pág 36).

En oposición a este modelo, el BM proponía concentrar sus escasos recur-sos en los niveles básicos (inicial, primario y medio) y abrir la oferta a los


Mercedes Botto

actores privados, haciendo “más eficiente el manejo de los recursos públicos asignados a las universidades a través del desvió de la demanda social creciente a otro tipo diferenciado de institución educativas más acorde con el desarrollo de la ideología del mercado” (Mollis: 2004). Del sector privado se esperaba que participara en la oferta académica, sino también de la contratación de servicios académicos y de un nuevo modelo de congestión integrado por tres partes, académica, privada y estatal. La universidad pública dependía de los fondos públicos –el estado asignando de un 50 a 70% de sus recursos- pero debía procurarse el resto de los fondos por sí misma y de manera competitiva, ya fuera a través del cobro de aranceles, los créditos estudiantiles, la inversión privada o concursos (López Segrega, 2005). La propuesta del BM no se reducía a la privatización. A ella se sumaba luego, la necesidad de los estados de poner orden, controlar y regular la proliferación de oferta pública y privada a través de criterios de calidad. Para ello se proponía la creación de instituciones de evaluación y acredita-ción de la educación superior, que serían autónomas del gobierno de turno; pero financiadas por el estado.

En esta propuesta también participa-ron otros organismos internaciones, que como la UNESCO incorporaron al discurso del BM, la necesidad de que los gobiernos abandonaran la actitud de laissez faire de los años ochenta (en la que la privatización era considerado un paliativos a la expansión cuantitativa, sin

que se controlase la laicidad) y adoptar una posición activa a través de políticas de certificación y de evaluación que regulase sin interrumpir el procesos de desarrollo de las instituciones de enseñanza superior probadas (López Segrera, 2004)

Estos grandes lineamientos de la reforma de ES se concretaron en los hechos en más de una docena de acciones, entre ellas se destacan: la expansión de la matrícula en todos los niveles y modalidades del sistema; la diversificación de tipos institucionales, funciones y fuentes de financiamiento; la presencia creciente de la inversión privada en la oferta; las alianzas estratégicas entre universidades, corporaciones y sector público (consor-cios); la convergencia (nacional e internacional) de modelos; iniciativas de coordinación de nivel nacional y regional; interacción entre las institucio-nes y los grupos de interés y organiza-ciones de sociedad civil; descentraliza-ción, regionalización de la oferta pública y privada; planeación estrategia, evalua-ción y rendición de cuentas; mecanis-mos de aseguramiento de la calidad academia, reforma academia y flexibili-dad curricular, formas de aprendizaje a distancia (Rodríguez Gómez, 2005: 88).

Cada una de estas reformas fue difundida en los países de la región a través de mecanismos de coerción y bajo el convencimiento de los organismos de crédito internacional que la solución que había sido exitosa para un país, resolvería los problemas de todo el resto. Sin embargo, la variedad de resultados que



alcanzó esta misma propuesta de reforma en el continente americano, en general, y en el Cono Sur en particular, demostró la falacia de este razonamien-to. La abundante literatura sobre las reformas estructurales en América Latina, explica la importancia que adquieren los factores domésticos –conocidos como path dependency- al momento de diseñar y poner en marcha una idea global (Torre, 1998).

En materia de reforma de la ES, las principales diferencias se manifiestan por ejemplo en el nivel de institucionali-zación: mientras países como Chile, Argent ina , Bras i l y Colombia decidieron plasmar la reforma en una ley nacional que le diera permanencia en el tiempo; otros prefieren dejarla atadas a la voluntad del gobierno de turno. También se observan importantes diferencias en materia de acreditación de títulos. En primer lugar, esta política, a diferencia de la apertura al sector privado, no se puso en marcha en todos los países, sino solo en Argentina, Brasil México, Chile, Colombia, Costa Rica y Cuba (García Guardilla, 2005). En segundo lugar, preexistían y sobrevi-vieron muchas diferencias una vez implementada la reforma. Veamos en detalle que ocurrió en el Cono Sur:

De todos ellos, Brasil fue el único con experiencia previa en la materia. Desde los años 60/70 había creado una institución –la Cordinacão para o Aprofundamento da Educacão Superior (CAPES)- para la evaluación de careras de posgrado. Con la reforma de los años 90s, se actualiza expandiéndose a las

carreras e instituciones de grado y se incluye la acreditación (oficial) que la otorgan dos dependencias del Ministe-rio de Educación (la Secretaria de educación superior, SESU y el Instituto nacional de investigaciones educativas INEP). La modalidad de evaluación que caracteriza esta última etapa es la evaluación externa (que organiza la SESU a veces con la INEP) sumado a un examen nacional de calidad llamada Provao.

En la Argentina, la acreditación llega en los años 90s cuando se crea la Secretaria de Políticas Universitarias (1993) que convoca a un proceso de evaluación voluntaria de carreras de postgrado que tiene una amplia acogida. En 1995 se institucionaliza en la Ley de Educación Superior (N24521) que lo hace obligatorio para todos los niveles de Educación Superior (universitaria, terciaria y postrado). Para este fin crea una institución de carácter autónoma (bajo el paraguas del Ministerio de Educación) formada por 12 expertos designados por el PEN a propuestas de un grupo de rectores y legisladores. En este caso, al igual que en Brasil, la modalidad de evaluación incluye no solo una instancia de auto-evaluación sino también una instancia de evaluación externa, cuyo dictamen es obligatorio.

La democracia chilena hereda un mecanismo de evaluación establecido por ley (Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, LOCE de 1990) y a cargo de un organismo autónomo (el Consejo Superior de Educación, CSE) que evalúa carreras de grado y postgrado creadas


Mercedes Botto

44


desde el año 1981. Con posterioridad, en el año 1998, se crea un sistema de acreditación que a diferencia de los anteriores es voluntaria y está conducido por dos comisiones especiales (la Comisión nacional de acreditación de pre-grados CNAP y la Comisión de acreditación de posgrados, CONAP) que es dependiente del PEN, aun cuando sus integrantes provengan de distintos organismos. A pesar de los cambios introducidos unilateralmente, los analis-tas coinciden en señalar que las reformas promovidas por el BM en los noventa contribuyeron a poner orden en los sistemas educativos nacionales; sin lograr resolver los problemas estructu-rales de acceso, equidad, calidad y recursos financieros de la ES (García Gaudilla 2005; Segrera, 2004, Rama, 2006).

3. Las peculiaridades del MERCO-SUR

A partir de estos antecedentes analizaremos la política de ES del MERCOSUR, identificando los puntos de semejanza y de diferencia con el resto de los bloques regionales, en términos de las dos etapas que caracterizan una política pública: el diseño y la implemen-tación.

Las ideas de internacionalización y transnacionalización de la ES, que como vimos anteriormente, circularon a nivel global en los años 90s tuvieron eco y resonancia en el ámbito del MERCO-SUR. Sin embargo, llegaron a distintos tiempos y de la mano de distintos actores institucionales. Las primeras

fueron las ideas sobre la internacionali-zación ES que llegaron de la mano de los Ministros de Educación, quienes por iniciativa propia y por fuera de la estructura institucional del bloque consensuaron una agenda de coopera-ción regional en tres áreas prioritarias: la educación básica, la tecnológica y la superior. Todas ellas, salvo en la de educación técnica, mostraron logros; pero, sin lugar a dudas, la que más avanzó fue la de Educación Superior (Botto, 2013).

La propuesta de transnacionalizar la ES, en cambio, llegó al MERCOSUR de los ministros de relaciones exteriores y como consecuencia de las negociaciones con la Unión Europea que se iniciaron en el año 1995 para la creación de un área de libre comercio birregional, que incluía entre otras cosas la liberalización de los servicios (Botto & Peixoto, 2007). A pesar de que el tema fuera puesto por los ministros de relaciones exteriores, que junto con los ministros de economía controlaban el máximo órgano de decisión del MERCOSUR, la negocia-ción avanzó de manera ambigua. Si bien por una parte el Consejo Mercado Común aprobó el Protocolo de servicios del MERCOSUR en el año 1997 para dar señales positivas a los requisito impuestos por la UE de que el MERCOSUR negociara con una única voz; en los hechos, la implementación del mismo nunca se logró y estuvo en gran medida atada al ritmo y éxito de la negociación con la UE.

3a. El diseño


Las ideas de internacionalización de la ES no tardaron en transformarse en propuestas concretas, aunque su aprobación y su puesta en marcha fue más lentas y engorrosas. Las iniciativas apuntaban en la misma dirección que en el resto de los bloques y como ocurrían de manera simultánea, se hace muy difícil identificar con claridad el liderazgo de uno o de otro. Las diferencias, en cambio, pasaron por las prioridades dadas a algunas agendas y/o por los instrumentos elegidos para llevarlas adelante. En este sentido, el MERCOSUR al igual que el ASEAN privilegio la agenda de acreditación por sobre la de movilidad. Los programas fueron básicamente dos y se sucedieron en el tiempo. En el año 2002 se puso en marcha el programa piloto conocido como Mecanismo Experimental de Acreditación (MEXA) que incluyó la evaluación de tres carreras, Medicina, Ingeniería y Agronomía. En el año 2006, el Programa Sistema de Acreditación de Carreras Universitaria para el reconoci-miento de las respectivas titulaciones en el MERCOSUR y sus Estados Asocia-dos (ARCU-SUR) amplió sus alcances a todos los estados asociados y a nuevas carreras, como la de Veterinaria, Enfermería, Odontología y Arquitec-tura. Con el ARCUSUR se aspiraba convertir a la acreditación en un mecanismo permanente, vinculante en la región y para todos los niveles de Educación Superior.

El objetivo de la política de acredita-ción en el MERCOSUR fue la de armonizar los sistema nacionales,

buscando la comparabilidad de los títulos a través de un mismo sello de calidad y sin intervenir en la definición curricular, métodos de enseñanza y/o sistema de evaluación; sino por el contrario, asegurar el respeto a las legislaciones nacionales y a la autonomía universitaria de cada país. En este sentido, la manera de fijar y de implementar los criterios de calidad fue muy distinta a la europea y a la del Nafta. Mientras que en ambos procesos se obligó a los sistemas nacionales a adecuarse al sistema considerado mas competitivo; en el MERCOSUR, los criterios de calidad serían elaborados de manera previa por expertos regionales -en base a perfil curricular, calidad de los docentes y número de egresados, entre otras- y aplicados a cada una de las carreras que se postularan al proceso evaluador. En cuanto a su financiamien-to, este proceso resultaría también mucho más costoso que los anteriores; ya que se requería de un proceso de intercambio y de diálogo a través de reuniones y talleres de trabajo nacional y regional, con los gastos de viajes y honorarios correrían por cuenta de los Estados y universidades nacionales.

En materia de movilidad académica también se diseñaron dos propuestas consecutivas, que en los hechos estuvieron recortados al universo de carreras acreditadas por el MEXA y ARCU-SUR, respectivamente: un Programa de Movilidad Académica Regional de Cursos Acreditados (MARCA) que se aplicó entre los años; y el Programa Movilidad MERCOSUR


Mercedes Botto

46

(PMM). En ambos casos, lo objetivo fueron generar redes de cooperación inter-institucional que ayudaran a través del intercambio a mejorar la calidad de la enseñanza, promoviera la investigación conjunta, ayudara a adecuar la gestión y la infraestructura institucional a los requerimientos de los estudiantes extranjeros; y por último, promoviera el conocimiento reciproca de lenguas y culturas. En cuanto a su financiamiento, se pensó que correrían por cuenta de los Estados nacionales; pero en práctica, estuvo desde un comienzo fuertemente atada y condicionada al financiamiento y apoyo técnico de la UE, cuyos técnicos también participaron de su diseño e implementación.

El tercer eje y último eje del trabajo de la REM en materia de ES -el de la cooperación interinstitucional- tuvo escaso desarrollo. No es que le faltaran propuestas de acción conjunta; sino más bien financiamiento autónomo y permanente a nivel regional. A esta conclusión se llega en el año 2004, cuando los gobiernos deciden crear un fondo educativo del MERCOSUR (FEM) que recién se concreta en el año 2010 cuando Brasil efectiviza su aporte. En cuanto a sus aportes, se trata de un fondo escaso, conformado principal-mente con los aportes de los Estados Partes y Asociados del MERCOSUR, a la que se suman las rentas, contribu-ciones extraordinarias de terceros países, de otros organismos y del sector privado. La contribución de cada Estado Parte reproduce la lógica del Fondo de compensación estructural del MERCO-

SUR (FOCEM) en el que los países más grandes son los que más aportan; y la administración del mismo está a cargo del banco de desarrollo andino (CAF).

Para concluir el mapeo de políticas en ES, en el año 2007 la REM incorpora en la agenda la idea de crear un Espacio Regional de Educación Superior (ERES) en sintonía con el resto de los bloques regionales. Sin embargo, mientras en los otros bloques el ERES se visualiza como un espacio de proyección de las políticas de acreditación y de movilidad hacia la transnacionalización de la ES a escala regional; el MERCOSUR la iniciativa quedo reducida a la internacionalización de la ES a través de un Instituto de Estudios Avanzados.

3b. La implementación

De todas las áreas de trabajo la única que realmente avanzó y echó frutos fue la política de acreditación: el MEXA se implementó entre los años 2002-2006, por medio de llamados consecutivos; mientras que el ARCU-SUR se puso en marcha en el 2008 y está actualmente en curso.

Así como en la etapa anterior (agenda), la decisión y el diseño de estas políticas habían estado en manos de los funcionarios políticos -RME y del comité coordinador regional de Educación Superior (CRC-ES)- la puesta en marcha de ambas iniciativas estuvo a cargo las agencias de acredita-ción nacional (ANA) que, como señalamos antes, tomaban distintos nombres en cada país (CONEAU en la Argentina, el CAPES y la CONAES en



Brasil y el CAF en Chile). Sus funcionarios nacionales se reúnen a nivel regional en la Reunión de Agencias Nacionales de Acreditación (RANA). La RANA había sido creada por la REM en 2002 y su función era la de servir de instancia intermedia entre la RME y las ANAs, encargándose de la convocatoria de los distintos expertos nacionales y técnicos en las llamadas Comisiones Consultivas, que se irían constituyendo de manera ad hoc, según la disciplina, para elaborar los criterios de calidad. A esto se le sumaba la implementación del proceso evaluativo y por último, la creación y manutención de un registro de evaluadores actualizado para la región.

Si bien los criterios de admisibilidad y de acreditación se definían a nivel regional -sello MERCOSUR- el epicentro del proceso tenía lugar a nivel nacional. En cada país, la ANA es la que convoca a las universidades nacionales a participar del proceso de acreditación y aplica los criterios de admisibilidad y acreditación. El proceso de acreditación constaba de tres etapas: la autoevalua-ción (por parte de la carrera); evaluación externa (por Comité de Pares); y resolución de acreditación (responsabi-lidad de la Agencia Nacional de Acreditación). La acreditación regiría por seis años y será reconocida por los Estados Miembros del MERCOSUR y los Asociados (que adhieran al acuerdo).

A diferencia de las otras iniciativas de ES, el proceso avanzó de manera sostenida en gran medida favorecido por la presencia de los técnicos del ANA y

de un grupo reducido –no más de 80 consultores especialistas no guberna-mentales- en su mayoría provenientes del mundo académico local- que conformaron juntos redes epistémicas con fuertes lazos personales. Estas redes lograron superar las visiones egoístas y nacionalistas de las burocracias naciona-les que dominaban la estructura intergubernamental del MERCOSUR. De entre todos los países del bloque, la CONEAU de la Argentina ejerció un verdadero liderazgo en estos procesos de aprendizaje y capacitación regional, aportando conocimiento y financiando talleres, movilización de personas; a veces a través de convenios regionales o bilaterales a veces en el interior del MERCOSUR (Chile, Bolivia, Paraguay, Venezuela); y de la UNASUR (Ecuador).

No obstante, en la puesta en marcha de estas iniciativas no estuvo exento de obstáculos y dificultades. El primero de ellos fue la resistencia de los lobbies privados nacionales, en especial de las universidades públicas y las cámaras profesionales brasileñas que lejos de contribuir a la consolidación del proceso a escala regional, terminaron por reducir los alcances y objetivos inicialmente planteados. La primera quita fue la de reducir el sello del MERCOSUR a la formación y desempeño académico, excluyendo su legalidad en el ámbito de la competencia profesional. La segunda quita fue la decisión de sacar a las carreras de postgrados del universo de títulos a acreditar. En este caso la resistencia provino no solo del gobierno


Mercedes Botto

48

de Brasil sino también de la Argentina, aunque por distintos motivos. Mientras en el caso de Brasil, la oposición estaba en línea con el interés de desvincular la academia con el mercado de trabajo; la Argentina lo rechazó porque sería reproducir a nivel regional, algo que ya se había implementado a nivel nacional, lo que en otras palabras significaba duplicar recursos escasos. Importante señalar, que la resistencia de Brasil se mantiene en la actualidad a través de distintos mecanismos de obstrucción, como la postergación en el cumplimien-to de los plazos establecidos en el cronograma del ARCU-SUR; la desig-nación de técnicos y funcionarios ajenos a las redes con tradición en el tema; y/o el rechazo de cumplimentar los protocolos firmados y reglamentados por el propio ejecutivo nacional.

El segundo obstáculo surgió de la ausencia de mecanismos financieros de alcances regional que aseguraran una implementación pareja en todos los países y regiones del MERCOSUR. En consecuencia, las asimetrías económicas entre los países del MERCOSUR quedaron rápidamente al descubierto. Si bien se esperaba que en todos los países, fuera el Estado que asumiera los costos, la ausencia de un fondo regional terminó por fortalecer la balanza a favor de los países más ricos. Este fue el caso de Argentina y Brasil, en donde el financiamiento fue en su totalidad público; en contraste con el Paraguay, Uruguay y Chile donde ante la falta de presupuesto público, los recursos provinieron de las universidades y los

privados. Estos desequilibrios internos quedaron plasmados en números, de las 267 carreras acreditadas al 2012, 167 eran argentinas, 18 uruguayas y 7 del Paraguay. Hacia finales del 2012, los avances en el número de carreras acreditadas (267) y de alumnos becados para hacer estudios en el exterior era de 267 y 800, respectivamente.

Más allá de los números y las asimetrías internas, el proceso de acreditación ayudó a elevar los criterios de calidad a nivel regional. Todas las universidades, más allá de su origen y procedencia, aprendieron a partir de esta experiencia la importancia de elaborar un proyecto institucional y un plan de desarrollo y de formación permanente de los planteles tanto docentes como directivos y administrativo (Hermo, 200: 81).

Los pa íses también lograron armonizar sus diferencias y romper los perjuicios y desconfianzas que entre ellos preexistía en torno a la calidad de la educación en países que venían de tradiciones académicas muy distintas. Este proceso no solo ayudo a armonizar a nivel regional sino también al interior de cada país miembro, sumando y disciplinando universidades y carreras que hasta ese entonces se oponían al proceso de acreditación unilateral. En el caso específico de los países con menores recursos, como Bolivia, Uruguay y Paraguay, el proceso logro sumar capacidades y recursos técnicos en un área de política pública en la que no tenían experiencia. En el caso de Paraguay se crea una Agencia de



Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (ANEU); en Uruguay si bien no se crea un ANA, se organizaron comisiones ad hoc y se entrenaron a los funcionarios para que pudieran participar del proceso de acreditación regional. Bolivia, sin lugar a dudas en un caso especial, ya que en el año 1995 crea por ley un sistema nacional de acreditación y medición de calidad educativa (CONAMED) pero que nunca se había logrado poner en marcha por la oposición de las universidades que lo consideraban una intromisión al principio de autonomía universitaria. Este proceso de socializa-ción de experiencia y armonización institucional se extiende hoy día, y a través de la cooperación bilateral de la argentina con países como Venezuela y ecuador en el marco de UNASUR.

Conclusiones

En este artículo nos propusimos analizar la política de Educación Superior del MERCOSUR utilizando las herramientas que nos brinda el estudio de la difusión global en las políticas públicas. Optamos por este marco conceptual porque entendemos, como queda demostrado en las primeras páginas del trabajo, que el MERCOSUR se crea en un contexto temporal y espacial caracterizado por una fuerte pugna entre visiones distintas sobre la dirección que debía adoptar la ES en el contexto global. El MERCOSUR como se demuestra en este trabajo ha tomado parte y posición activa en este debate.

En el MERCOSUR, al igual que en el

resto de los bloques regionales analizados en este artículo, confluyeron tanto las ideas de internacionalizar como de transnacionalizar la ES en boga durante los 90s. Las reformas de los sistemas de ES a nivel regional avanza-ron en dos direcciones: la acreditación de las carreras y la movilidad estudiantil, aunque con metas y ritmos diferentes. En el caso de la UE y del Nafta, se priorizo la movilidad estudiantil en tanto la acreditación de las materias (cursadas en el exterior) fue consecuen-cia de la primera. En el ASEAN y el MERCOSUR, en cambio, se priorizó la agenda de acreditación por sobre la movilidad; y el objetivo de la primera no fue tanto estandarizar los créditos de las materias cursadas sino dar confianza y credibilidad a las instituciones académi-cas acerca de su calidad académica.

En términos de los resultados, los avances de la política del MERCOSUR se caracteriza por magros resultados a nivel regional fruto de una fuerte resistencia de lobbies nacionales a la idea de articular la agenda educativa con la profesional; promover la circulación de estudiantes y profesionales; y asegurar un fondo que le de continuidad a las iniciativas de manera equitativa y en el tiempo. Los mayores avances se manifiestan a escala nacional, en donde aquellos países que no había podido avanzar en la instalación de capacidades y de instituciones de acreditación a través de las reformas estructurales promovidas por el BM, lo harían ahora de la mano de sus colaterales regionales.


Mercedes Botto

50

Bibliografía

Aboites, H. (2004). Actores y políticas en la educación superior mexicana: las contradicciones del pacto de moderniza-ción empresarial. En Molis, M. (comp): La universidad en America Latina: reformadas o alteradas? La cosmética del poder financiero. Buenos Aires, Clacso.

Aphijanyatham, Ropharat (2010). East Asian Internationalisation of Higher Education. A Key to Regional Integration. SEAMEO-RIHED y CRICED (Center for Research on International Coopera-tion in Educational Development), University of Tsukuba.

Arriaga Lemus, María de la Luz (1999). “NAFTA and the Trinational Coalition to Defend Public Education”. En Social Justice Vol. 26 No. 3, September 22 1999.

Barros de Barros, Fabiana (2009). “El Programa Erasmus como propulsor del Espacio Europeo de Educación Superior”. En Casos prácticos para la gestión de la internacionalización en universidades. SAFIRO II (Self Financing Alternatives for International Relations Offices II), Universidad de Alicante, Ed. Germán Bernacer.

Botto, M. (2013). “La reforma Universitaria en América Latina: ¿qué rol juegan las regiones? El MERCOSUR, un caso para el debate”. Documento de trabajo área de RRII FLACSO N67 (ISSN 2221-9102).

Botto, Mercedes y Peixoto Batista, Juliana (2007). “La incidencia de la academia en las negociaciones de los servicios de salud y educación en la Argentina: desafíos y oportunidades”. En Botto, Mercedes (coord.): Saber y política en América Latina. Buenos Aires,

Prometeo Libros.

Cottier, T. (2002). “Trade and Human wrights: a relationship to discover”. En Journal of International Economic Law. Glasgow, UK Oxford University Press.

Dobbin, F., Simmons, B. & Garret, G. (2007). “The Global Diffusion of Public Policies: Social construction, Coersion, Competition or Learning?”. En Annual Review of Sociology 33:449-72.

García de Fanelli, A. (2010). “Mecanis-mos de financiamiento de los gobiernos a las universidades latinoamericanas: Innovaciones en las últimas décadas”. En López Segrera, Francisco y Rivarola, Domingo M. (Comp.): La universidad ante los desafíos del Siglo XXI. Quinquenio del Cincuentenario de la Revista Paraguaya de Sociología, Centro Paraguayo de Estudios Sociolo ́gicos (CPES), Asunción del Paraguay.

Fernandez Lamarra (2002). “La educación superior en la Argentina”. Paper disponible en: http://eco.mdp.edu.ar/ cendocu/repositorio/00098.pdf

Garcia Guadilla, C. (2003). “Balance de la década de los ‘90 y reflexiones sobre las nuevas fuerzas de cambio en la educación superior”. En Mollis, M (comp): Las universidades en América Latina: ¿Reformadas o alteradas. Buenos Aires, Clacso.

Hermo, J (2006) La acreditación regional de carreras en el MERCOSUR: presente y futuro. Tesis de maestría FLACSO, Argentina.

Meseguer, C. & Gilardi, F (2009). “Whats new in the study of policy diffusion?”. En Review of International Political Economy. 16:3, 527-543.

Mollis, M (comp). Las universidades en



América Latina: ¿Reformadas o alteradas? Clacso, Buenos Aires. Accesible en: http://biblioteca.clacso.edu.ar/ar/libros/mollis/mollis.html

López Segrera, F (2003) “El impacto de la globalización y las políticas educativas en los sistemas de educación superior en América latina y el caribe”. En Mollis, M. (comp): Las universidades en América Latina: ¿Reformadas o alteradas? Clacso, Buenos Aires.

Rama, C. (2006). La tercera reforma de la educación superior en américa Latina. Fondo de Cultura Económica, México.

Regonini, G. (1991): “El estudio de las políticas públicas”. En Revista de Documentación Administrativa (1958-2005), Número 224-225. Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, España.

Rodríguez López, R. (2004). “La educación superior en el mercado. Configuraciones emergentes nuevos proveedores”. En Mollis, M. (comp): Las universidades en América Latina: ¿Reformadas o alteradas? Clacso, Buenos Aires.

Solingen, E. (2012). “Of Dominoes and Firewalls: The Domestic, Regional, andGlobal Politics of International Diffusion”. En International Studies Quaterly 56, 631–644.

Torre, J.C. (1998). El proceso político de las reformas económicas en América Latina. Paidós, Buenos Aires.

Verger, A. (2010). WTO/GATS and the global Politics of Higher education. Routledge, N.Y.


Mercedes Botto

53

Introducción

El agotamiento del modelo de regionalis-mo abierto que primó en la década del ‘90 en América Latina y el Caribe, ha llevado a la conformación de una nueva fase en el proceso de integración regional que algunos analistas caracterizan como regionalismo pos-liberal o pos-neoliberal, en el mismo se refuerza la tendencia de redefinir un espacio caracterizado por la exclusión explícita de Estados Unidos y Canadá (Hoffay, 2010). La creación de este espacio ha dado lugar a la progresiva configuración de diversas organiza-ciones, foros e instancias multilaterales que marcan los ejes centrales de un

proceso de regionalismo con caracterís-ticas propias, algunas de las cuales remiten a la reafirmación de la soberanía nacional, a la reticencia a cualquier tipo de cesión de la misma en aras de un ordenamiento jurídico supranacional y al cuestionamiento implícito del Sistema Interamericano (Serbin, 2010) represen-tado principalmente por la Organiza-ción de Estados Americanos (OEA).

De esta manera, el 22 y 23 de febrero de 2010 se celebró en Cancún, México, la Cumbre de la Unidad de América Latina y el Caribe, en donde los países acorda-ron la creación de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC). Esta iniciativa surgió como


Mariana Laura Cóvolo y María Lorena Rodríguez de Mesa

Mariana Laura Cóvolo: Licenciada en Relaciones Internacionales. Profesora Adjunta de las Cátedras Política Internacional Contemporánea, Política Exterior Argentina. Profesora Asociada a la Cátedra de Sistema Interamericano. Docente Investigadora de la Universidad de Congreso, Mendoza, Argentina. Contacto: [email protected]

María Lorena Rodríguez de Mesa: Licenciada en Relaciones Internacionales. Profesora Adscripta de las Cátedras de Política Internacional Contemporánea, Política Exterior Argentina y Sistema Interamericano. Docente investigadora de la Universidad de Congreso, Mendoza, Argentina. Contacto: [email protected]




parte de un proceso de acercamiento que permita a la región discutir los proble-mas en sus propios términos. Con estos parámetros en mente, el nuevo organismo busca consolidarse como principal referente y foro multilateral para el tratamiento de temas claves de la política regional y para concertación de los países frente a los retos políticos que provienen también del ámbito global. Por otro lado, la Declaración de Cancún, ratifica el compromiso de avanzar en: “(…) el crecimiento económico y promo-ver nuestro desarrollo independiente y sostenible, sobre la base de la democracia, la equidad y la más amplia justicia social (…)” (Declaración de Cancún, 2010), este objetivo responde claramente a la necesidad, de los dirigentes políticos, de buscar nuevas alternativas para hacer frente a la crisis financiera internacional iniciada a finales de 2008 que deja de manifiesto la decadencia del multilatera-lismo tradicional y los desequilibrios regionales producto de las crisis alimen-taria, energética y el cambio climático, estrechamente ligados entre sí y cuyas consecuencias afectan de manera directa a los estamentos más frágiles y en situaciones de vulnerabilidad de todas las sociedades latinoamericanas.

El hecho de que América Latina y el Caribe -donde en muchos países los pueblos vienen protagonizando luchas y búsquedas diversas por sentar nuevas bases institucionales y culturales- se constituya en un bloque político propio, tiene una enorme trascendencia y requiere el diseño de un foro en el que, los Estados y los actores no estatales,

puedan vincularse de una manera solidaria y cooperativa para, de esta manera, superar las deficiencias políticas y económicas que está sufriendo la región. Por esta razón, resulta fundamental abordar la evolución de los o r g a n i s m o s m u l t i l a t e r a l e s d e concertación política, económica y social en América Latina y el Caribe hasta llegar al reciente proyecto de la CELAC; y analizar la viabilidad del proyecto y los retos a los que se enfrentan los estados latinoamericanos para establecer un verdadero organismo multilateral, que preserve y garantice la autonomía de los países miembros y favorezca su inserción en el actual Sistema Internacional.

Del regionalismo tradicional al neoregionalismo

El Sistema Internacional contemporá-neo se caracteriza por cuatro variables principales: la globalización, el orden uni-multipolar, el desarrollo tecnológi-co y la regionalización (Bernal-Meza, Masera, 2008). A su vez, en la realidad latinoamericana se presenta un proceso de democratización sin precedentes La democratización de los países de la región ha llevado, sin dudas, a una reformulación de los esquemas de cooperación económica y de coordina-ción política que coexisten en la actualidad.

Para explicar esta renovada tendencia a la formación de espacios regionales de integración resulta necesaria una revi-sión de las doctrinas que al respecto se han abordado, siendo la autonomía la



idea fuerza que le dé sustento a las teorías integracionistas latinoamerica-nas. Esta idea subyace sobre la autonomía externa de los Estados, la cual le otorga un carácter político definido y permite, a la vez, trazar una línea gruesa que separa la autonomía de la soberanía (Russel y Tokatlián, 2002). En coincidencia con estos criterios, la autonomía es una condición (que disminuye o se pierde) y soberanía es un término reservado al ámbito jurídico, en su acepción del derecho internacional. .

A partir de la Segunda Guerra Mundial se iniciaron en la región fuertes procesos de integración con la creación de organismos multilaterales que confor-man el actual Sistema Interamericano. Los años comprendidos entre las décadas del ‘50 y el ‘70 conformaron una etapa rica en ideas, algunas generadas desde el interior de la propia Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), de donde surgieron diversas propuestas de autonomización superadoras de aquella supuesta regla irreversible que auguraba que los pequeños y medianos Estados eran el objeto y no sujetos de la política internacional, y estaban sometidos a un periferismo permanente.

Estas ideas marcaron el camino para pensar en términos de políticas exteriores independientes, manejando márgenes de maniobra para actuar internacionalmente y lograr mejores posiciones de inserción en el mundo. Así, en América Central el acento estuvo puesto en la soberanía legal interna-cional (Krasner, 2001) y westfaliana o

vatteliana, debido a que esta región históricamente fue objeto de diversas acciones coercitivas y de fuerza por parte de Estados Unidos.

Durante los años setenta y principios de los ochenta, se formó una escuela doctrinaria sobre la autonomía latinoamericana, liderada por Jaguaribe en Brasil, y Puig en Argentina. Dentro del contexto histórico del orden bipolar -en cuyo marco el concepto de autonomía se instala y cobra significado- la apuesta fuerte de la misma estuvo encaminada, fundamentalmente, a la posibilidad de confrontar (Puig, 1980). Esta teoría corrió dos destinos diferen-tes a fines de los ‘80 y durante la década del ‘90: por un lado fue retomada, en parte, por autores que analizaron el mundo andino y, por otro, fue rechazada categóricamente por otra teoría, cuyo representante más conspicuo fue el argentino Carlos Escudé. Este autor propuso un replanteamiento del concepto autonomía: “La autonomía no es libertad de acción (…) se mide en términos de los costos relativos de hacer uso de esa libertad de acción (…) es preciso saber distinguir entre inversión de la autonomía cuando apunta a alimentar la base de poder y al bienestar del país y (solo consumo) cuando apunta a la demostración exhibicionista de que uno no está bajo la tutela de nadie” (Escudé, 1991: 396-397).

La vigencia que se le asigna a la autonomía como categoría de análisis y la relevancia que tiene para la región comienza a generar nuevas reflexiones, con el advenimiento del año 2000,

56



cuando los gobiernos latinoamericanos reconocen una vez más la importancia de coordinar sus políticas y adoptar posiciones comunes. Se hace necesario, entonces, otorgar a la autonomía una nueva capacidad explicativa. De este modo y en un intento por reconceptua-lizarla –recuperándola pero con un sentido no confrontacionista–, se comenzó a delinear una nueva acepción de autonomía entendida como la habilidad para tomar decisiones de manera independiente, sin seguir los deseos, preferencias u órdenes de otros Estados. En este sentido, la autonomía es impulsada por la democratización y los procesos de cooperación y coordina-ción de políticas que se desarrollan en nuestra región. Esta nueva conceptuali-zación se conoce como autonomía relacional entendida como “(…) la capacidad y disposición de los Estados para tomar decisiones con otros en forma independiente y controlar conjuntamente procesos que se producen dentro y más allá de sus fronteras” (Russel y Tokatlián, 2002: 176). Para ello, se parte del supuesto, que el aumento del nivel de autonomía de nuestros países no puede resultar hoy de políticas nacionales o subregionales de aislamiento, autosufi-ciencia u oposición; es decir no debe evaluarse –como en la visión de los setenta– en función de la capacidad para confrontar u oponerse a Estados Unidos, debido a que pueden existir coincidencias con la potencia hegemóni-ca. Dichos cambios y reformulaciones de las ideas políticas de autonomía e integración en la región fueron acompa-

ñados por cambios en los modelos económicos, los cuales fueron adopta-dos por los países que la integran, y por el ascenso al poder de gobiernos progre-sistas y de izquierda que cuestionaron el Consenso de Washington y el Sistema Interamericano.

Con el inicio del nuevo siglo se llegó al agotamiento del modelo de regionalis-mo abierto, emergiendo nuevos esque-mas y proyectos de integración con rasgos distintivos, caracterizados por el desplazamiento de los temas de liberali-zación comercial y desregulación, por una agenda marcadamente política signada por el retorno a un rol protagónico del Estado (Serbin, 2010). Por un lado, aparece la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR), con una agenda regional innovadora, transformándose en uno de los hitos del inicio de esta nueva fase. Con la inclusión de los países andinos y del Cono Sur (incluyendo Chile), y de Guyana y Surinam (tradicionalmente vinculados con la CARICOM), su objetivo central es: “(…) impulsar la concertación y coordinación política y diplomática (…) desarrollar un espacio sudamericano integrado en lo político, social, económico, ambiental y de infraestructura, que le otorgue a la región una mayor gravitación y representación en los foros internacionales” (Declaración de Cusco, 2004), desplazando progresi-vamente la prioridad de los temas comerciales en la agenda regional.

Por otra parte, se conforma la Alternativa Bolivariana de las Américas (ALBA) creada para contrarrestar la



hegemonía de Estados Unidos y como proyecto contrapuesto al ALCA, tiene su epicentro en Venezuela, en las iniciativas del presidente Chávez, y en los recursos petroleros de este país. Este esquema aparece como un modelo novedoso de integración, con un nuevo formato que privilegia la cooperación, la solidaridad y las ventajas complementa-rias, sobre la base de un marcado sesgo ideológico y criterios claramente diferenciados de los de MERCOSUR, CAN y UNASUR.

La creación de la Comunidad de Estados de América Latina y el Caribe (CELAC) es el más reciente de estos esquemas de integración. Concebida en el seno del Grupo Río, durante la XXII Cumbre y la III Cumbre de América Latina y el Caribe sobre Integración y Desarrollo (CALC), reunidas los días 2 y 3 de diciembre de 2011, en Caracas, Venezuela, se llevó a cabo el acto de creación mediante la firma de la Declaración de Caracas, por parte de los 33 Jefes de Estado y de Gobierno de América Latina y el Caribe. El fin de la CELAC es “(…) avanzar de manera decidida hacia una organización que agrupe a todos los Estados de América Latina y El Caribe (...) Reafirmando la necesidad de realizar esfuerzos, con nuestros pueblos, que nos permitan avan-zar en la unidad y en la integración política, económica, social y cultural, avanzar en el bienestar social, la calidad de vida, el crecimiento económico y promover nuestro desarrollo indepen-diente y sostenible, sobre la base de la democracia, la equidad y la más amplia

justicia social” (Declaración de Caracas, 2011).

Desafíos para la operatividad de la CELAC

La CELAC es el modelo más reciente de regionalismo planteado en América Latina en este sentido, los países promotores, deben procurar posicionar este bloque como una alternativa viable y atractiva para el resto de los países del continente; sin embargo, para ello deberá sortear una serie de obstáculos que se presentan a la hora de desarrollar-se y desenvolverse operativamente en el Sistema Internacional. Uno de los principales desafíos lo constituye la volatilidad política interna producto del deterioro de las condiciones socioeco-nómicas de la etapa neoliberal, que han llevado a un incremento de la pobreza y de la inequidad social, deviniendo en una debilidad del sistema democrático en los Estados latinoamericanos y caribeños. Por otro lado, los países de la región presentan una fuerte vulnerabilidad externa debido al grado de dependencia que la mayoría de los países aún tienen respecto de Estados Unidos.

Asimismo, si bien la democracia es el sistema político predominante en América Latina, ésta presenta serias debilidades por la tendencia reeleccio-nista y modificatoria del sistema institucional e incremento de la desigualdad social lo que ha restado, en los últimos años, apoyo a la democracia por parte de los ciudadanos. Esto ha generado una crisis de gobernabilidad y una tendencia hacia gobiernos más

58



autocráticos y populistas. En este sentido, el principal desafío consiste en plantear la integración económica y política como una buena estrategia para contrarrestar las crisis internas e inestabilidad política en los Estados (Forero Rodríguez, 2010:173).

Por otro lado, la trayectoria histórica de la integración regional en América Latina y el Caribe muestra la dificultad para generar espacios ampliados. Los procesos de integración sufren una incertidumbre expresada en la superpo-sición excesiva de procesos paralelos y de frentes simultáneos de negociación en el contexto mundial a lo cual se suma, un marco regional caracterizado por la fragmentación y el exceso de propuestas que inhibe la integración. En este sentido, la CELAC debe abogar por transformarse en un mecanismo de integración regional que reenfoque propuestas, establezca una agenda común y canalice las demandas de los países miembros, brindando soluciones concretas y no meras recomendaciones. Por lo tanto la nueva entidad debe ser capaz de relacionarse en forma eficiente y efectiva con las instancias subregiona-les generando verdaderos espacios de debate político y concertación para la cooperación económica, social y cultural.

Otro desafío que se le presenta a este organismo, es la heterogeneidad de la región, en la cual se encuentran países con diversos tamaños de población, extensión territorial, niveles de desarro-llo económico, industrialización, tamaños de mercado, etc., que convier-

ten a América Latina en una zona con enormes disparidades sociales, econó-micas y políticas. A lo anterior hay que agregar surgimiento de nuevos actores políticos que tradicionalmente se encontraban marginados de la política, como los movimientos indígenas en Bolivia y Ecuador, que han llevado a un cambio político en sus países y comienzan a tener injerencia en el contexto regional (Forero Rodríguez, 2010:176).

Para constituir un órgano comunitario supranacional, se requiere que los Estados cedan y deleguen parcialmente su soberanía (control) sobre una diversidad de temas económicos, lo cual puede implicar en su dinámica un proceso tal de unidad que termine en una nueva entidad estatal, colocando a los antiguos miembros en simples órganos descentralizados. Este sería el modelo al que temen los Estados de la región. La otra opción, es restringir, la cesión o delegación de competencias a la comunidad supranacional por parte de los Estados, lo cual conduce a restringir la autonomía u operatividad de la federación, por lo que el proceso se vuelve limitado e inoperante (Forero Rodríguez, 2010:177), tal como sucede en América Latina, la ineficacia llega al punto que el proceso de integración carece de realidad. Respecto a este punto es necesario hacer una observación sobre las relaciones entre los países a los que se circunscribe este análisis. Comparativamente con otras regiones del mundo –y en función de la tradición jurídica basada en el respeto a la

59

1. Según el Tratado de 1929, firmado tras la guerra, Chile no puede ceder a Bolivia territorios que antes fueron peruanos sin un consentimiento expreso de Perú.



soberanía nacional, el principio de no intervención y la resolución pacífica de controversias–, América Latina es la zona más pacífica a nivel mundial ya que ha sufrido escasos conflictos bélicos recientes y presenta, en general, escuetos presupuestos en defensa (Serbín, 2010). Sin embargo, existen resquemores entre algunos países que se remontan al propio nacimiento de esos Estados y todos coinciden en demandas de territorios limítrofes. Así los siguien-tes constituyen los principales conflic-tos que en la actualidad se encuentran irresolutos:

-En la frontera terrestre Colombo-Venezolana la última década surgieron tensiones que afectaron sus nexos políticos, diplomáticos y comerciales, provocado, fundamentalmente, por la internacionalización del conflicto interno colombiano que implica la intervención directa de Estados Unidos en la región , sin desconocer el trasfondo ideológico de este renovado enfrentamiento. El 1 de Marzo de 2008 –tras un ataque aéreo perpetrado por militares colombianos– fue abatido en territorio ecuatoriano Raúl Reyes, principal cabecilla de las FARC; en una acción que significa la violación del espacio aéreo y la soberanía de Ecuador. El conflicto fue superado en el 2009 tras negociaciones de la OEA y UNASUR (Higuita Peña, 2011). Este es uno de los casos que revela la incidencia de la presencia estadouni-

dense en América Latina y los desequilibrios de poder que genera entre los países de la región.

-Las reclamaciones territoriales de Perú a Chile tienen su causa en problemas de interpretación de los Tratados (Hernández y Ebensperger, 2010) que hace cada país. Por esta razón, Perú recurrió a comienzos del 2008 a la Corte Internacional de Justicia, a fin de convalidar sus pretensiones marítimas. La superficie en disputa abarca más de 60 mil km2, que se extiende frente a las costas de Arica e Iquique, el reconocimiento de las pretensiones peruanas traería consecuencias en el plano económico –por el control de recursos marinos– y en el estratégico. A este conflicto se suma la demanda boliviana por la salida al Pacífico por el corredor al norte de la ciudad de Arica, que se podría ver frustrado si Perú tiene éxito en su

1reclamo (Hernández y Ebensperger, 2010). El reclamo boliviano es de 400 km de costa y 128 mil km2 de territo-rio que el país perdió a manos de su vecino en el conflicto fronterizo. En consecuencia, Chile y Bolivia no tienen relaciones diplomáticas desde 1962, salvo un paréntesis entre 1975 y 1978.

-Los países de Guyana y Venezuela mantienen un diferendo desde hace más de un siglo por el área conocida como Guayana Esequiba. Esa zona, de

60



unos 160 mil km2, constituye unos dos tercios del territorio de la ex colonia británica y es rica en recursos minerales y bosques. Venezuela siempre ha reclamado esa zona como propia, pero un laudo arbitral de 1899 resolvió que ese territorio era parte de Guyana. Caracas reactivó su reclamo en 1962 y, cuatro años más tarde, se firmó el Acuerdo de Ginebra en el que los dos países se comprometieron a resolver el diferendo de manera amistosa.

-Las dos ex colonias Guyana y Surinam pelean por el control de una pequeña zona conformada por los ríos Boven-Corantijn. La disputa sobre el área motivó a comienzos de siglo una amenaza de Surinam de una invasión de ese territorio de unos 15.600 km2, cuya soberanía pertenece a Guyana, según confirmó la ONU.

-El diferendo entre Belice y Guatemala tiene más de 150 años y es un ejemplo claro de la herencia colonial en las Américas, este conflicto empezó entre británicos y españoles, y recién comenzó a dirimirse de modo bilateral en 1981, cuando el segundo consiguió su independencia y cuatro años más tarde desconoció los tratados firmados con Gran Bretaña que delimitaban las fronteras. Desde entonces reclama una porción de más de 11 mil km2 del territorio de Belice, así como centenares de islas e islotes.

-El litigio entre Costa Rica y Nicaragua comenzó en el último trimestre de 2010 y en 2011 la Corte de La Haya estableció medidas provisio-

nales por el conflicto y desestimó su capacidad para pronunciarse por el reclamo de soberanía. El cruce se produjo cuando el gobierno de Laura Chinchilla denunció que tropas nicaragüenses habían violado la soberanía costarricense al ingresar ilegalmente en territorio nacional. Daniel Ortega desestimó las acusa-ciones al entender que la zona inspeccionada por su ejército, la isla de Portillos, pertenece a Nicaragua, lo que abrió la disputa.

-El conflicto entre Nicaragua y Colombia se centra en la disputa por un archipiélago formado por las islas San Andrés, Providencia y Santa Catalina y de un grupo de islotes que se encuentran en un área de 50 mil km2 del mar Caribe. Colombia ejerce la soberanía basándose en un tratado firmado con Nicaragua en 1928, cuando ese país estaba ocupado por los Estados Unidos. Durante años, gobiernos nicaragüenses criticaron ese pacto hasta que, en 2001, fue presenta-da formalmente la demanda ante la Justicia internacional (Ibáñez 2012).

Estos enfrentamientos remiten a la reafirmación de la soberanía nacional como principio constitutivo del legado jurídico latinoamericano, a la reticencia por parte de las naciones sudamericanas a cualquier cesión de la misma en aras de algún ordenamiento jurídico suprana-cional, y a su reafirmación como princi-pio inalienable del Estado westfaliano surgido en la región con las luchas por la independencia del siglo XIX. En este sentido, si bien la soberanía nacional ha



sido amenazada por el proceso de globalización y el derecho internacional “ningún conjunto alternativo de arreglos institucionales ha suplantado a las reglas

2asociadas a la soberanía estatal” (Krasner 2001). De este modo, cada país hace valer su impronta nacionalista, más aún, con las inclinaciones neo populistas que poseen la mayor parte de los gobiernos de la región en la actualidad.

Además de los retos tradicionales a los que se ha enfrentado la integración regional latinoamericana, debe conside-rarse el timing electoral, ya que el tiempo que tienen los mandatarios para forjar relaciones de confianza entre ellos resulta acotado, teniendo en cuenta los períodos efectivos de mandato y la tradición de la discontinuidad de políticas de estado que presentan los países de la región. En este sentido, un aspecto crucial en el desarrollo de la CELAC, será la ratificación por parte de los parlamentos de los países de la región ya que el tiempo que suele llevar este proceso puede ser mayor que el de los gobiernos nuevos que están asumiendo (Rojas Aravena, 2011).

Lo antes expuesto denota las numero-sas trabas que se presentan al momento de conformar un nuevo organismo político regional que excluya a Estados Unidos y a Canadá, a lo cual hay que

agregar que, para que América Latina logre discutir los problemas en sus propias instancias, es necesario que las relaciones con Estados Unidos no se tensen o se vean afectadas. Asimismo resulta fundamental generar políticas conjuntas para contrarrestar la oposi-ción que pueda surgir desde el país del norte, e ir construyendo en la práctica sólidas bases políticas y materiales de integración, que superen las grande dudas y variadas contradicciones que existen en un continente mega diverso.

Consideraciones Finales

La coyuntura en la que se lanza la iniciativa de una nueva organización integracionista en la región, encuentra espacios crecientes de aceptación, sobre todo, por el cuestionamiento que sufren las derechas respecto de su credibilidad y representatividad, como resultado directo de la crisis del modelo económi-co y de la hegemonía de Estados Unidos en la región. En las actuales circunstan-cias, nada garantiza que el destino de la CELAC sea distinto al de otras iniciativas regionales, aún si la legítima búsqueda de una mayor autonomía, la genuina necesidad de disponer de un espacio propio para el diálogo y la concertación y la voluntad política para construirlo, sugieren lo contrario. Para que el horizonte trazado en Cancún se

2. Entre las cuatro diferencias de los usos de la noción de soberanía que hace Krasner, la soberanía westfaliana o vatteliana refiere a la exclusión de fuentes externas de autoridad del Estado-nación, tanto de jure como de facto. Las características de la formación del Estado-nación en el ámbito latinoamericano, como señala el mismo autor, remiten básicamente a la soberanía westfaliana y, eventualmente a la legal internacional, en tanto “las estructuras estatales que se desarrollaron en los Estados surgidos de los imperios español y portugués en el Nuevo Mundo eran compatibles con el modelo westfaliano” y el ulterior desarrollo de las naciones latinoamericanas contribuyó a generar una amplia gama de aportes al derecho internacional.

62



haga realidad, los gobernantes de la región deberán tener capacidad para enfrentar los retos que se presentan.

Cabe destacar que resulta indispensa-ble, para la viabilidad del proyecto, tener en cuenta las diversas tendencias ideológicas que conviven en los gobier-nos de la región, aspecto que crea incertidumbre para la creación y desarrollo de la CELAC. Mientras Bolivia, Ecuador, Cuba, Venezuela, San Vicente y Las Granadinas y San Cristóbal y Nevis (miembros del ALBA) representan el bloque de países alineados hacia la izquierda y que pretenden la conformación de un mecanismo que excluya indefectible-mente a Estados Unidos; otros como Brasil, Argentina, Paraguay, Uruguay, Nicaragua, Guatemala, Panamá, Belice, República Dominicana y Jamaica, mantienen una posición de centro. Al otro extremo estarían México, Colom-bia, Perú, Costa Rica, El Salvador, Chile y Honduras, con una afiliación más próxima al país del norte. Lo antes expuesto, lleva a valorar los intereses que se enfrentan a partir de estos tres bloques y la fuerza que tengan quienes lideran cada uno de ellos: Venezuela y Cuba el primero, Brasil el segundo, y México y Colombia el tercero. Además, será necesario considerar las rivalidades coyunturales e históricas entre países de los distintos bloques, y la falta de un liderazgo consensuado.

Asimismo, la concreción de la CELAC depende en gran medida de la participación efectiva de la ciudadanía en dicho proceso. Esta afirmación significa

que América Latina debe hacer una profunda revisión de su propio legado, de sus objetivos históricos y de su capacidad de adaptación a las nuevas condiciones regionales y globales. En este contexto, el gran interrogante es si el regionalismo anárquico antes mencio-nado y la preservación de la soberanía nacional son instrumentos conceptuales y políticos útiles para la nueva etapa que enfrenta la región en el ámbito interna-cional. La construcción de un regionalis-mo de características propias y distinti-vas, sobre la base de la reconciliación de los intereses nacionales y de los intereses regionales, requieren de una acción en conjunto sobre todo teniendo en cuenta, que la inserción en el Sistema Interna-cional se obstaculiza para aquellos Estados que carecen de relevancia en la toma de decisiones a nivel mundial.

En este sentido, existe una creencia generalizada de que todo proceso de integración representa un fenómeno positivo, lo cierto es que los mismos también implican pérdidas económicas, políticas y sociales si entendemos que un proceso de esta índole requiere costos económicos, ya sea por inversiones y financiación de los países con mayores capabilities, y costos políticos, ya sea por delegar la representación en el sistema internacional o la cesión de soberanía (Botto, 2003). En este sentido, en térmi-nos económicos los países menos eficientes del bloque serán desplazados por aquellos más competitivos y con mayor poder de negociación.

Desde la perspectiva política, el Estado debe resignar soberanía en áreas que



estuvieron siempre bajo su dominio, ya sea delegándola a una autoridad supranacional o compartiéndola con los socios en la toma de decisiones conjuntas. En América Latina, lo más próximo a esta “soberanía transferida” es la fijación de un arancel externo común, que destituye a los países firmantes de la competencia para regular unilateralmente su comercio exterior (Malamud, 2012).

Por último, también conlleva pérdidas y costos sociales para los sectores productivos de un país en comparación con los del país socio, por lo que los actores sociales y económicos perjudica-dos intentarán imponerse y presionar al Estado para que éste les provea soluciones.

Por otro lado, los países de Centroamérica y el Caribe tienen una dependencia muy marcada respecto a Estados Unidos, la mayor parte de su comercio exterior está direccionado hacia el país del norte y las inversiones extranjeras, las remesas y el turismo provienen casi exclusivamente de la potencia hemisférica. La cercanía geográfica y la crudeza con la que se aplicó la Doctrina Monroe en la zona media del Continente son uno de los factores que marcan la diferencia con América del Sur.

El proceso más avanzado de integra-ción que se ha dado en el mundo ha sido la Unión Europea y, a partir de su experiencia se teorizó respecto de los patrones que debían regir este tipo de organismos, el cual establecía la homogeneidad como condición sine qua

non para el éxito (Bonno, 2003). A su vez, la práctica europea tuvo como característica el ingreso discriminado y paulatino de sus miembros, previéndose la armonización de políticas económi-cas, monetarias, sociales etc. En Latinoa-mérica y el Caribe estos preceptos no han sido tenidos en cuenta en ninguno de los esquemas de integración y cooperación pasados y presentes. Se han lanzado, a partir de la mitad del siglo XX, numerosas iniciativas, poniéndose de manifiesto la vocación de unidad de los países participantes. De aquellas puestas en marcha, no todas han perdurado en el tiempo, y unas han sucedido en la práctica a otras.

En el contexto actual, y como bien señala Thomas Legler, a los países de América Latina y el Caribe se les presenta una oportunidad histórica en cuanto, luego de obtener la anhelada autonomía de los poderes regionales y globales, tienen ahora la posibilidad de hacerse cargo, de su propia agenda de gobernanza regional. La disminución gradual de la hegemonía de Estados Unidos y el cuestionamiento hacia las instituciones centrales del Sistema Interamericano bajo su influencia, han forjado las bases para el establecimiento de una gobernanza regional autónoma. En este aspecto y como bien señala el autor, “A fin de cuentas, el desafío principal para América Latina y el Caribe es lograr pasar de la tradición diplomática de afirmar su autonomía frente a los actores externos, a tomar las riendas de la solución a los problemas más prioritarios que enfrenta la región” (Legler, 2011:27).

64



Las razones expuestas llevan a concluir que la autonomía de los Estados en cuestión es la primera condición para pensar en una entidad latinoamericana y caribeña, pero ésta por sí sola difícil-mente alcanza para vaticinar el avance de una integración, ya que la vulnerabilidad externa de muchos de los participantes pone en jaque el precepto de la exclusión de Estados Unidos. En igual medida, las características de heterogeneidad y asimetrías dentro de América Latina y el Caribe, dificultan los procesos de integración y ponen de manifiesto que no siempre funcionan para dar solución a los problemas, sino que provocan el agravamiento de los mismos.

Con todo, este nuevo e incipiente proyecto llamado Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños, por el momento, solo puede interpretar-se como un foro de diálogo y coopera-ción, más que como un mecanismo de integración. Los Estados de la región deben fortalecer sus instituciones nacionales, saldar sus deudas sociales, ordenar sus economías y solucionar sus problemas con los países vecinos para luego alcanzar el ansiado sueño boliva-riano, hoy reducido a meras aspiraciones declarativas.

Bibliografía

Altmann, J. (febrero, 2008). Alba ¿un “proyecto alternativo para América Latina? . Real Instituto Elcano, 17. ”Recuperado de http://www.realinstituto

elcano.org/wps/portal/rielcano/Imprimir?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/Elcano_es/Zonas_es/ARI17-2008.

Bernal Meza, R. y Massera,G. (2008). “El retorno del regionalismo. Aspectos políticos y económicos en los procesos de integración internacional”. En Cadernos PROLAM/USP (1), 173 - 198. Recuper-ado de http://www.usp.br/prolam/down loads/2008_1_7.pdf

Botto, M. (2003). La integración regional en América Latina ¿una alternativa para el crecimiento? FLACSO, Argentina, 2003.

Costa Vaz, A. (mayo-junio, 2010). “La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños. La factibilidad y necesidad de un nuevo organismo regional”. En Revista Nueva Sociedad, 227, 4-8. Recuperado de http://www.nuso.org/upload/articulos/3692_1.pdf

De Párama Arguelles, J. (1993) “La tolerancia y el liberalismo”. En Cuadernos y debates del Centro de Estudios Constitucionales, 45.

Declaración de Caracas. 3 de diciembre de 2011. Recuperado de http://www.sela. org/attach/258/default/Declaracion_de_Caracas.pdf

Declaración de Cusco, Perú, 7 de diciembre de 2004. Recuperado de www.comunidadandina.org

Escudé, C. (enero-marzo, 1991): “La política exterior de Menem y su sustento teórico implícito”. En Revista América Latina Internacional, (8), 27.

Forero Rodríguez, M. (2010): “Orígenes, problemas y paradojas de la integración latinoamericana”. En Revista Análisis Internacional, 2, 155-182. Recuperada de http://www.academia.edu/



4158751/Origenes_problemas_y_paradojas_de_la_integracion_latinoamericana

Hoffay, M. (enero-junio, 2010). “Unasur: ¿Un interlocutor autorizado con los ESTADOS UNIDOS?”. En Revista Pensamiento Propio, 31, 1-7.

Jaguaribe, E. (abril/junio 1979). “Autonomía periférica y hegemonía céntrica”. En Revista de Estudios Internacionales, (12), 46,

Krasner, S . (2001). Soberanía . Hipocresía organizada. Barcelona, Paidós.

Legler, T. (2012). “De la afirmación de la autonomía a la gobernanza autónoma: el reto de América Latina y el Caribe”. En F. Rojas Aravena (Ed.): América Latina y el Caribe: Multilateralismo vs. Soberanía: La Construcción de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños. Buenos Aires, Teseo.

Malamud, A. (2012). “La integración sentimental”. En Le monde diplomatique. Buenos Aires. Año XIV, 159, 12-13.

Puig, J.C. (1980). Doctrinas Interna-cionales y autonomía Latinoamericana. Caracas, Instituto de Altos Estudios de América Latina, Universidad Simón Bolívar.

Rojas Aravena, F. (2011). “América Latina y El Caribe: la construcción de nuevos mecanismos multilaterales”. En F. Rojas Aravena (Ed.): América Latina y el Caribe: Multilateralismo vs. Soberanía: La Construcción de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños. Buenos Aires, Teseo.

Russell, R. y Tokatlián, J. G. (diciembre 2002). “De la autonomía antagónica a la autonomía relacional: una mirada desde el Cono Sur” . En Revis ta Per f i l e s Latinoamericanos 21.

Secretaría de Relaciones Exteriores de México Recuperada de: http://portal2. sre.gob.mx/gruporio/index.php?option=com_content&task=view&id=41&Itemid=27

Serb ín , A . ( se t i embre , 2010) . “Regionalismo y soberanía nacional en América Latina: los nuevos desafíos”. Documentos Cries / Nueva Sociedad N°15. Accesible en: http://www.cries. org/wp-content/uploads/2010/09/ Documentos-15-web.pdf

67

Nos últimos anos testemunhamos uma intensificação dos debates sobre imigrações que evidenciam novas preocupações sobre a circulação de pessoas no Brasil. As preocupações remetem ao aumento quantitativo de migrantes revertendo a posição do Brasil que até os anos 80 era um emissor de imigrantes, para tornar-se um polo de atração de novos migrantes. Tal inversão corresponde tanto ao retorno de brasileiros do Japão, Europa e EUA quanto a percepção de uma circulação de pessoas advindas de outros países sulamericanos e região caribenha, para além das já conhecidas imigrações

1pendulares limítrofes . O transnaciona-

lismo observado nesse momento não se reduz a circulação de mão de obra de brasileiros pelo mundo, mas a diversifi-cação de procedências de países e

2continentes que chegam ao Brasil .

Nesse cenário, soma-se a atenção redobrada com as formas de recruta-mento de mão de obra para as grandes obras de eventos esportivos no Brasil e a preocupação estatal ao temor por migrações forçadas e relacionadas ao tráfico de pessoas. Do ponto de vista quantitativo, as imigrações para o Brasil indicam um relativo aumento, cujas bases estatísticas são observadas com minucioso cuidado pelos diferentes protagonistas envolvidos nas políticas




Doutora em Antropologia Social pelo Programa de Pós-Graduação em Antropologia Social (PPGAS) do Museu Nacional / Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Professora do Instituto de Filosofia e Ciências Humanas(IFCH), Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFGRS), Porto Alegre, Rio Grande do Sul, Brasil. Contato: http://denisejardim.wix.com/antropologa

1. Ver Neide Patarra (1996).

2. Para uma análise do campo de estudos sobre imigração realizados no Brasil ver Assis & Sasaki (2001).

68


públicas. Ainda mais intensa é a atenção aos documentos internacionais de proteção aos imigrantes e a criação de formas de monitoramento da presença imigrante. Assuntos relativos a proteção internacional e atenção internacional a crimes de tráfico de pessoas tem entrado em pauta, seja nas formas de desenhar as políticas públicas em face à imigração internacional, seja como um horizonte comum que congrega organizações não-governamentais, instituições públicas em sua diversidade de experiências e filiações institucionais. Todos esses aspectos fazem desta década um

3momento singular .

Meu argumento é que podemos indagar sobre o fenômeno imigratório de diferentes modos; através da observação direta aos imigrantes, sobre suas experiências com os itinerários migratórios, como os estudos antropo-lógicos normalmente são organizados. Pode-se abordar o fenômeno como um exemplo das teorias de push-pull, abundantes nas vertentes sociológicas e com forte apelo a explicações economi-cistas e que se detém na composição do mercado de trabalho. Mas, é fundamen-

tal observar algo singular desse momento. Aqui, chamo a atenção para os diferentes protagonistas que buscam intervir nessa realidade e, com isso, expressam suas urgências, prioridades e compreensões dos limites e deveres de Estado no gestionamento de políticas

4públicas em face da imigração .

O foco deste artigo é a explicitação e exame preliminar desse campo de protagonistas e o modo como pressiona e intensifica o debate sobre as imigra-ções contemporâneas. Sayad (1998) identifica um “jogo de forças” que se encontra precisamente nas formas de enunciar e produzir conhecimentos sobre o “problema imigratório”. Assim, quero pensar criticamente e chamar à necessidade de refletir sobre tal “s i tuação atual” . Como refere Abdelmalek Sayad: “De fato, o imigrante só existe na sociedade que assim o denomina a partir do momento em que atravessa suas fronteiras e pisa seu território; o imigrante “nasce” nesse dia para a sociedade que assim o designa. Dessa forma, ela se arvora o direito de desconhecer tudo o que antecede esse momento e esse nascimento. Esta é outra


3. Estudos como de Bonassi (2000) e Milesi (2003) são imprescindíveis para compreender a atuação das congregações religiosas no encaminhamento das demandas dos imigrantes no século XX e a experiencia de diálogo com o poder público e setores administrativos de atenção aos imigrantes.

4. É importante elucidar de antemão para o leitor meu lugar de fala. Como antropóloga, tenho sido convocada como professora da universidade para acompanhar as diferentes instancias que vem se constituindo em torno das mudanças legais e debate sobre acolhimento. Me vejo na condição de acadêmica e, por esse motivo, faz parte de meu ofício compreender as negociações simbólicas e políticas que permeam esse lugar de fala conferido para mina participação no COMIRAt/RS, no Forum Permanente de Mobilidade Humana/RS e nas arenas públicas a qual sou chamada a contribuir como especialista em migrações e fronteiras. Esse texto é um exercício importante no sentido de manter a reflexividade, mesmo quando imersa nessas dinámicas e evoca mais do que uma “antropología participativa”, ou uma “antropología aplicada”, remete a exigencia de exercitar uma capacidade científica da antropología em refletir sobre a situação de campo, para além de um posicionamento meramente subjetivo da experiencia como pesquisadora.

69


versão do etnocentrismo: só se conhece o que se tem interesse em conhecer, entende-se apenas o que se precisa entender, a necessidade cria o conhecimento; só se tem interesse intelectual por um objeto social com a condição de que esses interesses sejam levados por outros interesses, com a condição de que encontre interesses de outra espécie” (Sayad, 1998:p.16)

Segundo Sayad, “Esta divisão participa, ao que parece, da mesma relação de dominação, da mesma dissimetria ou desigualdade nas relações de força que se encontram na origem e são constitutivas do fenômeno migratório” (p.16). Portan-to, ao se assumir os discursos hegemôni-cos sobre o “problema imigratório” atual, sem a devida reflexão, somos rapidamente incumbidos de elucidar e fornecer as dimensões quantitativas dos problemas migratórios e os entrelaça-mentos dos imigrantes com situações de vulnerabilidade concebidas de maneira genérica.

Entretanto, gostaria de ajustar nossa balança onde de um lado pesam de forma drástica noções como tráfico de pessoas, crime organizado, vulneráveis em perigo, e de outro lado, pesam as experiências dos sujeitos com trajetórias potentes e complexas de migração que não se ajustam plenamente às zonas de urgência dos enunciados hegemônicos. Considero que esses “pesos” irão tencionar a vida institucional das entidades de atenção ao imigrante e vem sendo debatidos através de narrativas relacionadas a proteção de direitos humanos, possivelmente dando novos contornos ao trabalho e a relação histó-

rica que as entidades têm no atendimen-to e escuta dos “problemas” enfrentados pelos migrantes na atualidade.

Pensemos então sobre essas duas ordens de desafios que atingem nossa percepção e práticas precipitadas nesse “novo momento”. Uma delas, diz respeito aos desafios normativos. Ao implementar recursos jurídicos de proteção aos imigrantes, novas formas de enunciação da questão migratória e o modo de localizar os destinatários de políticas de proteção, vem adquirindo legitimidade e tendo que reconsiderar noções de irregularidade e vulnerabilida-de já acalentadas pelos diferentes agentes sociais.

Esse é um momento de configuração da imigração como um problema migratório. Em apenas uma década um tema que tinha impacto direto na vida dos imigrantes, e relativamente invisibi-lizado como “problema”, torna-se algo visível e de extrema preocupação para o poder público. Cabe indagar quais os contornos, protagonistas e regulações que compõem o cenário atual. Pergunto se é uma nova configuração? É um novo “problema”? De que modo atores diversos configuram o debate atual e convertem a imigração algo visível às políticas públicas? Enfim, o que há realmente de “novo” no debate sobre imigrações no Brasil atual?

Entendo que discursos hegemônicos relativos a proteção dos direitos humanos demonstram não somente diferentes engajamentos, mas como sugere Goodale (1997), uma pluralidade de práticas e compreensões sobre


70


dignidade humana. Tais noções em disputa de sés sentidos permitem compreender os modos como significa-dos são atualizados e, de outra parte, disputas sobre os sentidos do que seria uma visão “emancipatória”. É nesse terreno que a antropologia dos direito humanos parece apontar. Antes de “estabilizar” os sentidos de dignidade humana, sinaliza-se para um estuo sobre saberes-poderes e o modo como se engajam nas enunciações sobre direitos humanos.

Um nova configuração e novos protagonistas?

A atenção redobrada a questão migratória é, em parte, um mérito de diferentes protagonistas que já vinham atendendo e atuando na filantropia e assistência a pessoas em mobilidade. A década que observamos não é um momento de surgimento de atores sociais. Organizações não-governamen-tais como a CARITAS (CNBB), Scalabrianos, Congregações Jesuítas, estiveram sempre muito presente para os imigrantes, seja por interceder na assistência de urgências de alojamento, intermediação de primeiro emprego, assistência jurídica e psicológica, mas também por assumirem lugares impor-tantes em conselhos estatais em que ocupavam a representação da sociedade

civil no que tange a temas como imigra-ção, refúgio e direitos humanos no Brasil.

A Lei do estrangeiro 6.815 de 1980 no Brasil veta a participação política e formas de organização coletiva de não-

5nacionais . Assim, somente em 2004 a ANEIB é constituída como a primeira

6 7associação de imigrantes e o CAMi são entidades que dialogam de modos diversos com a assistência e informações sobre as rotinas jurídicas enfrentadas por imigrantes diante da lei do estrangeiro. Até então, a representação e pleitos de proteção aos imigrantes eram intermediados preferencialmente por congregações religiosas e que conquista-ram ao longo desses anos a confiança dos imigrantes, como importante ponto de referência para a solução de problemas de sua inserção no Brasil, mas também perante organismos de estado diversos, da polícia federal que lida diretamente com “o estrangeiro” aos ministérios do trabalho e justiça. Enfim, parte dos protagonistas que observamos na última década, tem uma experiência de interlo-cução bastante intensa nas esferas administrativas de Estado no que tange ao deslindar os obstáculos legais da Lei do estrangeiro (ainda em vigor) e pressionar por anistias e a instalação de normativas mais recentes quanto a concessão de refúgio no Brasil. No

5. No momento em que escrevo, anteprojetos de lei e comissões especiais estão sendo reformuladas para a elaboração de uma lei sobre migrações, substituindo a lei do estrangeiro de 1980, promulgada no período do regime militar, para um novo texto em consonância com os princípios da carta constitucional de 1988.

6. Associação Nacional de Estrangeiros e Imigrantes no Brasil (ANEIB), instituição reconhecida oficialmente pelo Governo Brasileiro através da Portaria nº 2.721 do Ministério da Justiça, de 29 de setembro de 2004.

7. O CAMI , Centro de apoio ao Migrante, foi criado em julho 2005, pelo Serviço Pastoral dos Migrantes (SPM).


71


8CONARE , órgão do Ministério da Justiça encarregado do procedimento de reconhecimento dos pedidos de refúgio, por exemplo, quem tem assento por parte da sociedade civil é a CARITAS de

9São Paulo e Rio de Janeiro .

A essas posições de representação correspondem uma experiência intensa de diálogo e interlocução com a esfera administrativa buscando resoluções de problemas impostos tanto pela ordem jurídica, limitações impostas pela lei, quanto pelos procedimentos infrajurídi-cos e manejados pelas administrações da polícia federal e ministério do trabalho quanto a regularização de migrantes.

Já no Conselho Nacional de Imigração (CNIg) que gestiona os vistos de trabalho, a representação de sindicatos, empresários e poder público (incluindo um representante da comunidade científica e tecnológica – indicado pela SBPC), como parte de uma representa-ção sobre Ciência e Tecnologia que comporta a representação da sociedade civil, patronal e de trabalhadores. É o CNIg o responsável pela política migratória e admissão de estrangeiros,

operacionalizando a Lei do estrangeiro nos processos de admissão de mão de obra e, portanto, da concessão de vistos de trabalho. Esse conselho não é permeado diretamente pelas congrega-ções religiosas, mas igualmente atrave-

10ssada por saberes jurídicos

Entre os diversos atores estatais envolvidos temos: Ministério da Justiça e Ministério do trabalho, os órgãos de defesa dos direitos humanos situados em esferas federais e estaduais, no formato de secretarias de estado e prefeituras, defensorias públicas desde as do âmbito estadual a federal, bem como as históricas comissões de direitos humanos instaladas em câmaras legisla-tivas participam intensamente dessa conversa sobre a questão migratória na atualidade. Se aqui não posso ampliar o que se passa no sul do Brasil para o Brasil em termos gerais, é porque o campo de mediadores e instituições que perfazem tal interlocução merece um trabalho mais amplo para recuperar a multiplici-dade de atores e contornos regionais que

11a questão vem se configurando , mas que tem como pretensão fazer repercu-

8. CONARE é o Conselho Nacional de Refugiados.

9. CARITAS - A Cáritas foi criada em 1956 pela Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), realiza um trabalho em redes e está identificada com as comunidades eclesiais de base em campanhas de solidariedade em diversos momentos da história brasileira. CNBB – Conferência Nacional dos Bispos no Brasil é a entidade que fomenta redes de entidades e campanhas de fraternidade as quais orientam o trabalho filantrópico das dioceses no Brasil.

10. Segundo esclarece o professor Roque Laraia, que atuou como representante da SBPC até 2011, boa parte da representação sindical e patronal vem sendo constituída pelos advogados.

11. Seria bastante simplista falar do Brasil em termos do jogo de forças que transcorre em Brasilia ou em Rio e São Paulo, uma vez que as migrações limítrofes retornam ao debate, no momento atual, como um foco de preocupação sobre a segurança nacional. Mais pesquisas sobre o 4 comirats que foram criados até então no Brasil nos ajudariam a compreender um “tabuleiro de xadrez” mais diversificado que compõe o debate sobre imigração no Brasil na atualiade. Para esse artigo, o “Brasil contemporâneo” é utilizado como uma provocação pois o que se passa em uma dada região tenta ocasionar repercussões em desenhos legais nacionais.


72


tir situações vividas regionalmente nos desenhos legais em âmbito nacional.

Já conhecidos entre si de longa data, as entidades participantes da rede de entidades da sociedade civil criou em 2011 o Forum Permanente da Mobilida-

12de Humana (FPMH) . O Forum,

13apoiado pelo ACNUR , precipitou a criação do COMIRAT/RS, conselho de entidades e órgãos de estado para elaborar políticas migratórias voltadas a

14refugiados, apátridas e migrantes . Esse é um exemplo do diálogo desses diversos mediadores da sociedade civil, majorita-riamente organizações de confissão religiosa (vinculadas a CARITAS, Scalabrianos, Jesuítas).

A partir de 2011, as experiências diretas de acolhimento de migrantes e de resolução de problemas básicos com moradia, acesso a saúde, amparo jurídico e apoio psicológico, foram alçadas pelas organizações como um conjunto de temas que deveria exigir das instituições

públicas uma real participação.

Assim, o trabalho voltado a atender aos imigrantes passa a ser enunciado como um “problema migratório” e coincide com a visibilidade alcançada, no mesmo período, pelo ingresso de haitianos no Acre, levados para outros lugares do país com visto humanitário, entre esses, para o trabalho em fábricas no Rio Grande do Sul (em 2012).

Tal questão ecoava como um problema institucional e fora enunciado pela Comissão de direitos Humanos da Assembléia Legislativa do RS e contou com o apoio dos órgãos federais. Denominado como uma “cr ise humanitária”, tratada como tal por representantes da assembleia legislativa da comissão de direitos humanos, uma representação foi dirigida ao ministério do trabalho, uma vez que o estatuto de refúgio não seria possível para a situação dos haitianos. Em que pese um reconhecimento internacional de


12. As entidades que participam de reuniões mensais do Forum até 2013. O Forum não tem estabelecido restrições a participação, ou prima por ser estritamente uma reunião entre entidades não governamentais, pois muitas instituições públicas participam das reuniões e ali buscam contatos e subsidios para implementar políticas públicas em seus setores de trabalho: Assessoria de Cooperação Relações Internacionais (ACRI/RS), Associação Antonio Vieira (ASAV), Caritas Arquidiocesana, Comissão de Cidadania e Direitos Humanos da Assembleia Legislativa/RS, Centro Universitário Metodista/IPA, Centro de Orientação aos Migrantes (COMIG), CIBAI Migrações, CNBB Setor Migrações, CAODH do Ministério Público Estadual, GAIRE/UFRGS, NACI/PPGAS/UFRGS, Núcleo de Enfrentamento ao Tráfico de Pessoas da Secretaria Estadual Segurança Pública, Secretaria Estadual de Justiça e dos Direitos Humanos, UNISINOS, UNILASALLE, PUC/RS, Zapata Filmes, Radio Virtual Integración, Rede: Um Grito pela Vida.

13. ACNUR – Alto Comissariado das Nações Unidas, ese contato se debe ao fato do ACNUR ter assento como observador no CONARE.

14. Rio Grande do Sul, o COMIRAT é criado pelo Decreto-lei 49.729 de 22/10/2012 em que o Governador do Estado do Rio Grande Sul Tarso Genro, institui o Comitê Estadual de Atenção a Migrantes, Refugiados, Apátridas e Vítimas do Tráfico de Pessoas. É o 4º Comitê, em outubro de 2012, iniciando suas atividades em março de 2013. Dos Comitês anteriores, o primeiro é o de São Paulo -São Paulo - Comitê Estadual para Refugiados – CER, DEC nº 52.349 de 12/11/2007, depois foi criado o do Rio de Janeiro - Comitê Estadual Intersetorial de Políticas de Atenção aos Refugiados. Março de 2010 e no início do mesmo ano o Paraná cria o – Comitê Estadual para Refugiados e Migrantes instituído pelo Decreto 4289 de 05 de Abril de 2012. Cada um deles com uma configuração de composição que poderia ser esmiuçada em seu jogo de forças locais.

73


refugiados de desastres ambientais, a preocupação com a vulnerabilidade ocasionada por um circuito denominado como “coiotagem” que lesavam os haitianos no percurso realizado ao adentra-se no Perú para ingressar no Brasil eram situações de maior preocupação.

Os esforços buscavam atender a recepção massiva na cidade de Brasiléia no estado do Acre. Nesse caso, os haitianos eram acolhidos em uma cidade de fronteira, utilizando galpões improvi-sados e uma organização mínima despendida por congregações religiosas católicas. Sabe-se que esse não é o primeiro ponto de acolhida de haitianos. Manaus já registrava um considerável ingresso, entretanto o Acre tinha algu-mas novidades. Além da grande concen-tração, da mediação religiosa (e seu esgotamento em dar conta sozinha do acolhimento dos mesmos), Brasiléia é uma cidade limítrofe com o Perú. Ou seja, coincidia com a atenção de políticas federais tanto de vigilância de fronteiras quanto da indesejável exposição de sua vulnerabilidade. Desses, cerca de 800 haitianos foram empregados através do visto humanitário, em empresas

15gaúchas .

Dessa forma, é indispensável compreender o alcance alcançado pela questão migratória para uma percepção da grande visibilização da temática.

Empresários gaúchos tinham sido contatados para participar de um processo de ajuda humanitária, forne-cendo postos de trabalho no sul do Brasil e passavam pela suspeição de participar de contratações ilegais, o que se transladou a questão para uma apreciação da Assembléia Legislativa do Estado do RS e o envolvimento de sua Comissão de Direitos Humanos para visitar e conhecer essa realidade de perto, em vistas dos deputados para averiguar as denúncias de tráfico de pessoas e contratos de trabalho ilegais.

Inicia-se no sul uma aproximação da imigração contemporânea como um “problema imigratório”, através de um jogo intrincado de processos e multipli-cidades de mediadores que, dessa maneira, colocam em evidência a imigração, conhecida de muito tempo, através de aspectos e fato inusitados (haitianos) e “não esperados”. Um ano depois, a presença de senegaleses desempregados e portanto, com visto expirado movendo-se pelo RS (e no frio inverno), novamente coloca em pauta a urgência de encaminhamentos extraor-dinários, agora (em 2013) diretamente movidos junto ao CNIg por parte do

16COMIRAT já constituído .

Contraste-se isso, às rotinas vivencia-das pelas diferentes organizações, acostumadas ao trabalho diário de atendimento aos imigrantes e atentos às

15. A este respeito ver Télémaque (2012). A compreensão de um circuito sulamericano mais amplo da migração haitiana é um dos temas desse trabalho.

16. Segundo levantamento de Jurandir Zamberlaim, sociólogo e voluntário junto ao CIBAI (e FPMH), a polícia federal informa em setembro de 2013 é de Levantando os dados sobre haitianos e senegaleses no Brasil: a) No Rio


74


mazelas dos processos de regularização e acolhimento dos milhares de imigrantes limítrofes, ainda fora de acordos do MERCOSUL, e que são atendidos pelas organizações, para percebermos como através da ideia de excepcionalidade rapidamente conseguiu projetar publicamente o “problema imigratório”. A imigração contemporânea como “problema social” emerge através de inúmeras vozes como um “problema nacional” e, dessa forma, a fragilidade vivenciada corriqueiramente por pessoas em trânsito toma o aspecto de excepcionalidade a ser atendida.

Mesmo que os haitianos representem numericamente menos pessoas, em comparação aos 20 mil uruguaios que historicamente tramitam documentos para fixar residência no RS, ou o grande fluxo de trabalhadores nordestinos nas obras de estádios no sul do país, é a presença de haitianos e, posteriormente a de senegaleses nas cidades industriais no Rio Grande do Sul, que conflagrou uma atenção na qual se agregam elementos diversos; um extremo estranhamento local da presença de pessoas negras em áreas de colonização majoritariamente italiana e alemã, um

apelo intenso das entidades religiosas em função do rigoroso inverno e da precariedade com que essas pessoas o enfrentavam ao circular nos lugares públicos, desprotegidos do frio e casos em que essa freqüência no mercado informal despertava na ação da polícia

17local .

Esse novo “outro” corporifica, em um corpo negro, o “estranho” na paisagem das cidades de interior (do RS) e, ao mesmo tempo, reitera imagens de integração acalentadas na sociedade local com relação a imigração de outrora, seja a do século XIX, seja a presença massiva de uruguaios, que se tornam “menos” migrantes que os atuais. Esse processo de visibilização da questão migratória nos permite entender como na confluência de diferentes atores a disputar os sentidos, um diálogo instrumentalizado por narrativas potentes sobre os direitos humanos dos imigrantes e refugiados, forneceu parâmetros ao debate e que ampliou a visibilidade, não só de novos imigrantes,

18mas de novas agendas institucionais .

As leis e os Direitos Humanos de imigrantes: surgem novas normativas?


Grande do Sul: Haitianos são 949 e senegaleses 629. b) No Brasil: senegaleses são 1.198 e haitianos 8.261. Contudo, agrega a informação que incluindo os haitianos que estão em fase de regularização, segundo dados fornecidos pela Ir. Rosita Milesi (CARITAS), no CONARE e IMDH, o total de haitianos é de 12.204.

17. Minha intenção não é a de censurar a atenção humanitária a determinados contingentes em detrimento de outros, avaliando sua validade ou não. Ao considerar numericamente a disparidade entre tais contingentes, percebo de modo mais evidente como “áreas de urgencia” são criadas e intensificadas como aquilo que é visto como uma “existencia real” e “contornos” da questão migratória. Minha preocupação é com a invisibilização daqueles que não estão promovidos ao estatuto de “fato social” e urgente. Fora dessas áreas priorizadas ainda encontramos outros problemas relacionados a mobilidade humana e que não tem a devida atenção do poder público, muitas vezes por não conseguirem se alçar com tal visibilidade.

18. Um dos esforços desse momento tem sido a formação de associações dos próprios migrantes para comparecer nesses fóruns públicos, como é o caso de senegaleses e haitianos.

75


Diante desses protagonistas e desse empenho por pensar a questão migratória no Brasil, a composição de uma agenda de atuação em comum é um dos focos de diálogo entre os protagonistas.

A resistência e debate difícil sobre a mudança na lei do Estrangeiro (Lei 6.815 e 1980) é um dos complicadores dessa arena. De um lado, vislumbram-se debates sobre as normas protetivas ao imigrante e que claramente assumem preocupações relativas os direitos humanos dos imigrantes e que são levadas ora pelo Ministério da Justiça, ora pelo Ministério do Trabalho (CNIg). Embora elas não tenham atingido com eficiência o debate da própria lei 6.815 de 1980, o Estatuto do Estrangeiro, e suas incoerências com a carta magna de 1988, tais arenas têm mobilizado os diversos mediadores da sociedade civil organizada –que historicamente já se detinham no apoio aos imigrantes e detinham experiências diretas com os obstáculos legais da mesma lei– a fazer dois movimentos: a) dedicar-se a casos concretos que vão surgindo e tendo que ser atendidos em suas urgências e b) conformar espaços de diálogo com o poder público para que a divisão do trabalho de atendimento aos imigrantes e refugiados transcorra para além da excepcionalidade.

O que passa é que os discursos e políticas públicas relacionadas ao Plano de Enfrentamento ao Tráfico de pessoas têm enorme impulso em âmbito federal, no ministério da Justiça e Secretaria de Justiça e Direitos Humanos do governo

federal e tem pautado as atenções de diversos protagonistas envolvidos com a proteção de imigrantes. A discussão de normativas do CNIg, no Ministério do Trabalho, e que operacionalizam a política migratória no Brasil tem tido de menor alcance nos debates entre os protagonistas, embora sejam temas muito interligados. Ou seja, trabalhar sobre a precarização do trabalho e situações de trabalho escravo e o trabalho irregular como um trabalho desprotegido são temas aparentemente bastante conexos. Mas, concretamente, o Ministério da Justiça move um aparato de vigilância e segurança para coibir o tráfico de pessoas, enquanto que as normativas sobre a rápida incorporação do trabalho irregular como trabalho regular, ainda dependem de regras infralegais ministradas pelo CNIg.

Aqui é importante compartilhar um modo de analisar o universo legal do ponto de vista antropológico. Entendo as normas e práticas sócio-jurídicas que se desenvolvem em torno da temática populacional, como sugere Susana Novick (p. 114), como “um sistema parcialmente incoerente, relativamente autônomo e paradoxalmente contraditó-rio”. Assim, não nos compete avaliar se as leis são boas ou ruins, se não inovadoras, progressistas ou não, e sim compreendê-las em situações específi-cas e nos modos como interpelam sujeitos e direcionam as práticas de agentes sociais. Por certo, as restrições impostas pela lei do estrangeiro têm ocupado em demasia os agentes do poder público, e demais protagonistas,


76


pois em todo o momento devem se reportar a esse instrumento legal para atuar e vislumbrar alguma possibilidade de proteção aos demandantes de

19regularização . Quero dizer, que as soluções não se esgotam em uma boa lei, embora no cenário brasileiro a lei do estrangeiro atual seja uma enorme restrição aos direitos e ainda colida diretamente com preceitos da constitui-ção de 1988.

As dinâmicas legais são amplamente examinadas por Sally Folk Moore (2000). A sugestão da autora é de que as relações entre leis e práticas não podem ser reduzidas a uma mera discrepância entre a lei e a prática. Tal perspectiva nos convida a examinar as dinâmicas em torno do debate das leis, levando em consideração situações contextuais e dinâmicas que envolvem diferentes protagonistas a preencher seus sentidos.

Nesse cenário de modificações normativas, podemos destacar dois momentos que revelam o modo como o trabalho do Conselho Nacional de Imigração junto ao Ministério do trabalho e emprego, tem concentrado seus esforços atualmente, na ausência de uma nova lei migratória que substitua a lei do estrangeiro. A “seletividade” é parte do trabalho do CNIg e vem sendo orientado não somente pelos acordos do

MERCOSUL, mas também pelas normativas da Organização Internacio-nal do Trabalho, em especial a convenção 143 de julho de 1978 sobre as migrações em condições abusivas e à promoção da igualdade de oportunidades e de tratamento dos trabalhadores Migran-tes, datada de e assumida em 2007 nas atividades desenvolvidas pelo conselho no Brasil. Embora seja um conselho receptivo a normas internacionais protetivas aos direitos humanos dos imigrantes, na prática atua em diálogo com a lei do estrangeiros e suas restrições, tentando alargar a abrangên-cia da concessão de vistos e atendendo a demandas por mão-de-obra especializa-da que ingressa através de empresas para atender as grandes obras da copa do mundo.

Tal atuação não é exatamente a expressão de um vanguardismo brasileiro em abarcar documentos de proteção aos direitos humanos. Se olharmos o cenário sulamericano, é Susana Novik (2011) quem nos chama a atenção para os países da América do sul que ratificaram a convenção até 2009 sobre imigração e direitos humanos. Nesta lista o Brasil não aparece, em momento algum, entre os primeiros países a ratificar tais convenções:


19. Em Jardim (2007) reunimos no volume pesquisadores preocupados com os percursos migratórioas atuais e os impedimentos legais e administrativos, que presentificam as fronteiras nacionais, foram um dos temas de debate. Mármora (2002 e 2009) e Sprandel (1996) examinam as situações de frontera e as experiências identitárias em especial como imigrantes organizam suas vidas binacionais. Assim, se o terreno das leis aparece normalmente como uma “solução” para ascender a direitos, a experiencia etnográfica coloca em relevo o quanto as práticas jurídicas nacionais são vivenciadas pelos imigrantes como fronteiras simbólicas a serem transpostas, para alcançar direitos sociais.

77


Fonte: Novik, Susana. “Migraciones em el cono sur: políticas, actores y procesos de integración”. In: La Construcción social del sujeto migrante en América Latina. Prácticas, representaciones y categorias. Clacso, Universidad Alberto Hurtado. 2011. (p. 120).

Tomados de um entusiasmo sobre a atenção aos imigrantes, é necessário levantar algumas perguntas. Quais os desafios que estão em nosso horizonte quando tais Convenções internacionais não foram ratificadas? No Brasil, tal convenção é encaminhada a ratificação somente em 2008 pelo CNIg (Conselho Nacional de Imigração, ligado ao Ministério do Trabalho, órgão federal)

estando em apreciação do congresso até o momento atual. Ou seja, em comparação a outros países é uma reação bastante tardia. Concomitantemente, o Plano Nacional de enfrentamento ao tráfico de pessoas (2008) se desenvolve no ambiente de assinatura do Protocolo de Palermo (2000) e dos debates sobre o tráfico de menores (1998) por meios ilícitos e levados pela ONU como forma de enfrentamento ao crime organizado

20transnacional e ao tráfico de pessoas .

De todo modo, as normativas constan-temente implementadas e revogadas, substituídas por outras em um curto espaço de tempo, fazem do CNIg a própria instância que opera a seletividade e critérios de admissão e vistos de traba-lho e, também atende a urgências quanto a questões humanitárias. Incumbido da política migratória, o conselho se detém nos processos de admissão de trabalha-dores nacionais e é pouco permeável a noções de direitos humanos em suas esferas de debate. O caso dos haitianos, que receberam um visto humanitário do CNIg é, então um primeiro movimento

21nesse sentido .

As atribuições do CNIg tem editado normativas que flexibilizam a rígida lei do


20. Quando os pesquisadores do Núcleo de antropologia e cidadania examinaram o texto submetido a avaliação pública em julho de 2010 advinda da Proposta aprovada pelo Conselho nacional de Imigração e sujeita a alterações no site do Ministério do Trabalho até 15 de julho de 2010 o fizemos junto com o conselho consultivo uruguaio em Porto Alegre e grande Porto Alegre, chamamos a atenção para as repercussões das diretrizes propostas pelo ministério do trabalho e seu impacto (desejável) sobre as rotinas administrativas, no sentido de recepcionar soluções de problemas vivenciados pelos imigrantes.

21. Para uma reflexão sobre as técnicas de controle da circulação de pessoas é de suma importância recorrer à obra de Foucault (2006). No interior deste poder disciplinar, Foucault destaca os dispositivos de segurança, que incluem táticas para prever e calcular reações e custos. É sobre tais técnicas de classificar, colocar sob controle e instigar uma vigilância capaz de prever comportamentos que Foucault se concentraria, examinando a regulamentação das cidades e regiões. O mundo das normatizações, e não mais dos burocratas, dariam “corpo” ao Estado, não só o descreveriam enquanto Estado-nação, sua formação e novas formas de controle sobre os corpos (e punições), mas nos permitiria

País

Argentina

Bolivia

Chile

Colombia

Ecuador

Paraguay

Perú

Uruguay

Año de ratificación

2007

2000

2005

1995

2002

2008

2005

2001


estrangeiro, muitas vezes atendendo a pressões de organizações de defesa de direitos humanos, no que tange a obtenção de vistos humanitários (uma novidade legal) e, mas diretamente ocupada em suas atribuições com questões vistas como solúveis através do acesso pleno ao emprego formal, o que não traduz todas as vulnerabilidades vivenciadas pelo percurso migratório.

Além dessa prerrogativa da admissão e revogabilidade de acessos, o que temos concretamente para pessoas que imigram e se colocam no mercado autônomo ou informal, questões de saúde ou moradia, que possa potencializar uma saída da irregularidade e de situações decorrentes de tal vulnerabilidade?

Essa volatilidade legal expressa nas instruções normativas também atravessa a prática jurídica da proteção aos imigrantes no Brasil, que tem de ingressar com procedimentos de legalização enquanto dure a instrução normativa. Não estamos, portanto, em um vazio legal, mas claramente nos relacionando com a migração através de critérios de admissão de mão de obra (do Ministério do Trabalho) e não exatamente de atendimento a vulnerabilidades expressas diretamente por colet ivos, mas pressionada diretamente por aqueles que têm ingerência direta ou indireta nesses conselhos.

Diversas entidades não governamentais vêm se pronunciando sobre os emperra-mentos burocráticos, inclusive os vivenciados diante da anistia de 2009, por exemplo, e participam desse jogo de pressões sobre organismos e procedi-mentos estatais, atingindo o nível infralegal: “Dos 45 mil imigrantes ilegais beneficiados pela Lei da Anistia promulgada em 2009 pelo então presidente Luiz Inácio Lula da Silva, 66% podem perder o direito por causa dos ‘trâmites excessivos e injustificados’, denunciou nesta quarta-feira uma ONG.‘É suma-mente preocupante que por causa dos trâmites burocráticos a maioria dos beneficiados pela lei possa perder seus direitos e é por isso que nos pronunciamos formalmente diante do Governo’, disse à agência EFE Grover Calderón, presidente da Associação Nacional de Estrangeiros e Imigrantes no Brasil (Aneib). A entidade, que liderou a mobilização pública para a promulgação da anistia, enviou uma ‘Carta Aberta’ ao ministro da Justiça, José Eduardo Cardozo, na qual denuncia os ‘tramites excessivos e injustificados’, sinalou Calderón, professor peruano de

22direito internacional” .

Do mesmo modo, o CAMi se pronunciou publicamente em carta aberta em agosto de 2011 sobre o que chamou serem os desencontros entre exigências de documentos e comprovações de existência: “Nós, imigrantes e militantes


examinar aquilo que Foucault chama de “espaços de seguridade” em que: “...a soberania se exerce nos limites de um território, a disciplina se exerce sobre o corpo dos indivíduos e a seguridade, para terminar, se exerce sobre o conjunto de uma população” (Foucault, 2006, p. 27).

22. Agencia EFE: “Imigrantes ilegais anistiados no Brasil podem perder direitos, denuncia ONG” (10/8/2011). Disponível em: http://g1.globo.com/mundo/noticia/2011/08/imigrantes-ilegais-anistiados-no-brasil-podem-perder-direitos-denuncia-ong.html

79


pelos direitos de todas e todos que escolheram o Brasil para residir, reafirmamos a necessidade de avançar na humanização das políticas migratórias, absorvendo os princípios de Direitos Humanos e contemporizando a crescente circulação de pessoas entre os Estados. Enfatizamos a importância da Lei 11.961/09, Lei de Anistia Migratória, que concedeu a residência provisória para todas e todos que estavam em situação irregular em território brasileiro com validade de 2 (dois) anos”.

Cabe destacar que associações de migrantes são raras, não por sua incapacidade de organizar-se, mas pela impossibilidade da existência de tais organizações definida na lei do estran-geiro. Temos aí a ANEIB e as organizações como o CAMi que ocupam esse espaço de representação bastante restrito em termos legais, com licença especial do então ministro da justiça, Marcio Tomaz Bastos, no momento de sua criação. E, atualmente, inúmeras buscas de organização de associações representativas de haitianos, senegaleses visando travar formas de interlocução com o poder público.

A que os referimos quando falamos da amplitude da adoção sobre normativas internacionais relativas a Direitos Huma-nos dos imigrantes? De um lado, chamo a atenção para a proliferação de normativas que atendem a aspectos infralegais, atingindo as ações administrativas de intensificação da vigilância sobre o tráfico

ilegal de pessoas e bens, muitas dessas ações que têm sido confundidas como formas de proteção ao imigrante, uma vez que se reportam ao protocolo de Palermo. Esses debates se concentram no Ministé-rio da Justiça e em arenas que tratam indiretamente da imigração, embora estejam imersas em procedimentos relativos a concessão de refúgio. De outra parte, além dos temas existem as organi-zações da sociedade civil que começam a atuar de maneira mais intensa dentro das convocações de consultas públicas dos dois ministérios que, de formas diversas, tem animado a esfera pública e, historicamente, estão incumbidos de pensar as imigrações no Brasil.

No fluxo de discursos de proteção dos direitos humanos dos imigrantes, o Brasil ingressa nessa arena sem realizar, até o momento, uma séria discussão sobre formas de acolhimento e regularização de imigrantes que não estejam diretamente contemplados nos acordos do MERCO-SUL. Os discursos hegemônicos da proteção aos imigrantes recepcionam longos debates sobre equipamentos do ENAFRON, de vigilância de fronteiras e de bens ilícitos da polícia federal, combinado a questão do tráfico de

23pessoas , no âmbito do Ministério da Justiça.

Minha percepção é de que os discursos sobre o tráfico de pessoas têm banalizado a idéia de criminalização, em detrimento a voz e experiência dos imigrantes e seus esforços por vencer as resistências


23. Estratégia Nacional de Segurança Pública nas Fronteiras (ENAFRON) é o plano estratégico de vigilancia de fronteiras.


administrativas quanto ao trânsito e a sua vontade de legalizar uma condição laboral no Brasil.

Valem aqui duas pequenas ponderações: os debates entre normativas, modifica-ções legais é bastante lento no que diz respeito a alcançar uma operacionalidade administrativa. E, ademais, os efeitos das modificações de leis operam dinâmicas muitas vezes não esperadas, quando observamos sua implementação normati-va, por vezes, não alinhadas às intenções contidas nos textos legais no que dizem respeito à alteração dos fluxos das práticas administrativas que incidem sobre os migrantes. Como referi em Jardim (2012), aparentemente, são os documentos internacionais que parecem fornecer toda a base da discursividade que orienta as ações das instituições públicas e das organizações não governamentais em vistas a garantia de direitos sociais e de acolhimento dos imigrantes. Do ponto de vista antropológico é necessário conside-rar que são várias narrativas de acolhi-mento e de ênfases que visibilizam “o problema migratório” e fornecem parâmetros que monopolizam os debates, criando zonas de invisibilidade e abando-no quanto a experiência dos imigrantes no Brasil atual.

A literatura sobre imigração para o Brasil tem salientado o caráter de seleção que se encontram nas normativas manejadas pelo poder público durante todo o período de cotas migratórias do século XX, algo que não transparece no universo legal. Para saber sobre as formas de ingresso e sustentação da imigração fora importante acessar os documentos de Oliveira Vianna, o Boletim de

Imigração e Colonização e o debate administrativo que embasava a concessão de vistos e insumos às colônias migrantes, pois na mesma época, o texto legal é, pardoxalmenete, bastante receptivo a imigração.

Junto ao Ministério do trabalho, ao olharmos as instruções normativas do CNIg e a composição do conselho, é possível compreender esse como um campo de lutas quanto a urgências e procedimentos provisórios que tem sido tomados, durante a vigência da lei do estrangeiro. A excepcionalidade tem sido movida a partir de um jogo de argumen-tos que tem sido impulsionada por ao menos três grande narrativas. A primeira diz respeito da “falta de mão de obra” especializada para dar agilidade às grandes obras da copa. Boa parte das normativas reflete a entrada de especialistas contrata-dos por grandes empresas e que dão agilidade aos procedimentos perante a vigência da lei do estrangeiro.

O segundo conjunto de questões atendidas pelo Conselho, expressa uma preocupação humanitária, potencialmen-te apresentada como urgências que não estavam contempladas nos procedimen-tos da lei do estrangeiro e que geram caminhos infrajurídicos, como é o caso da potencial deportação de estudantes africanos em caso de inadimplência em universidades particulares, o impossibili-tando a renovação de vistos, a ponto de levá-los a ameaça de deportação. Tais procedimentos legais ordinários colidem com acordos de cooperações científicas firmados pelo Brasil. E, por último, os procedimentos de busca do que foi denominado pelos diferentes protagonis-


81


tas como um “visto humanitário”, não contemplado na letra da lei do estrangeiro, mas adotado em instrução normativa como parte dos “casos omissos” que o CNIg deveria tratar em reunião como forma de fornecer regularizações sob o argumento momen-tâneo de evitar crises humanitárias.

Esses dois últimos procedimentos devem ser entendidos dentro dos efeitos narrativos dos direitos humanos, mas também pela pressão de entidades não governamentais que ocupam cargos de representação nas instituições federais. Ou seja, não sabemos ao certo se os dispositivos representam a potência de tais narrativas ou se elas tem atuado de forma combinada com questões relativas a “segurança” nacional, controle da produção de indocumentados, por procedimentos burocráticos potenciali-zados pela Lei em vigor, ou se pelo interesse crescente pela vigilância de fronteiras.

Considerações finais:

Evidenciei aqui que não há exatamente “novos protagonistas” nesse cenário de debates sobre imigrações contemporâ-

24neas no Brasil . Há sim uma intensifica-ção e diversificação de formas de interlocução de Organizações não-governamentais com instituições situadas nos poderes públicos que, ao converter a “questão imigratória” em um “problema imigratório”, chamam ao debate e disputam seus sentidos apontando para a

“urgência” de alguns encaminhamentos e, através da enunciação da urgência, repactuam as formas de atendimento aos imigrantes por parte do poder público.

Inicialmente, estão a disputar os contornos de quem seriam os “destina-tários” da atenção estatal. Os diferentes atores e suas formas de interlocução merecem atenção. A discursividade dos Direitos Humanos tem sido empregada amplamente, mas não deve ser compreen-dida como um tema unívoco. A temática dos direitos humanos tem movido atores através de discursos hegemônicos com efeitos muito diversos dos que são preconizados. No caso da atenção ao tráfico e pessoas, em que pese uma atenção a zonas de vulnerabilidade e precarização, novas formas de vigilância de fronteiras se expandem abrigadas em um discurso feminista da vulnerabilidade das mulheres ou das preocupações com percursos imigrantes desprovidos de proteção.

Ao olhar para os protagonistas e suas esferas de negociação de sentidos, podemos vislumbrar os caminhos da busca por mudanças legais. Uma delas diz respeito ao que é experimentado no nível infrajurídico, com relação a alianças e pressões sobre ministérios, que sinalizam positivamente e performatizam/se ancoram em narrativas baseadas em noções de direitos humanos e remetem a documentos internacionais. Ali, almejam ampliar acessos a regularização para os


24. A constituição de associações de imigrantes tem sido um esforço incrível de constituição de representações para que assumam um lugar de interlocução. Elas têm sido convocadas e busca-se detectar figuras de representação pelos demais protagonistas no que tange a Senegaleses e Haitianos. Somente esse processo já seria um empreendimento importante de ser examinado.


imigrantes, ao mesmo tempo, introdu-zem novos mecanismos e modos de acessar tais direitos.

Mesmo como uma conclusão provisó-ria, no que tange a compreensão da intensificação de tal discursividade, é importante considerar que as relações travadas entre as ONGs e os diversos representantes do poder público (considerando sua diversidade), incorpo-ram atores com claras intenções de interferência no setor administrativo e no universo legal. É possível afirmar que as narrativas hegemónicas dos direitos humanos interpelam com bastante eficácia, com poder de convocação, os agentes do poder público.

Entretanto, mais do que um efeito discursivo de noções hegemónicas dos direitos humanos, os “comitês” estaduais (no caso o do RS) tem se tornado parte de uma rede, o nó de uma rede, constituindo um lugar de reconhecimento mútuo de interlocutores e de posições autorizadas na interlocução sobre o tema migratório, e através de narrativas apoiadas em noções de direitos humanos que faz emergir o “problema migratório”.

Entendo que o momento atual é uma longa fase de “ insta lação” dos “Comirats”, e que, em que pese parecer prometer uma atuação apontada para o futuro, na atualidade realizam dois processos. O primeiro processo, diz respeito a intensificação do diálogo entre interlocutores que antes estavam retritos a lugares e assentos de representação formalizados nos ministérios. São introduzidos novos lugares públicos de reconhecimento mútuo de interlocu-tores, em que as ONGs chamam o poder

público a assumir suas responsabilidades e a desonerar as instituições filantrópicas, com os efeitos inesperados e compreen-didos como potencialmente massivos do aumento da imigração para o Brasil, gerados por planos de aceleraçao económica ou grande obras para eventos encampados pelo poder público.

De outro, os comitês interpõem e diversificam lugares de fala e de debate. Os comitês municipais, estaduais se introduzem na esfera administrativa (mesmo que com um alto custo da participação voluntária para as ONGs) e diante de agentes da administração pública e vem conclamando o poder público a pensar sobre a temática e sobre o despreparo do setor administrativo, educacional e equipamentos de saúde a posicionar-se perante os imigrantes, sejam eles refugiados, imigrantes limítrofes, transnacionais ou apátridas. Interpelam o poder público para implicar-se em outras arenas do debate a partir de parâmetros relacionados aos direitos humanos, deslocando a questão do atendimento da pobreza para o atendi-mento da “diversidade”. Diante dessas situações, o poder público se vê impelido a repensar noções de vulnerabi-lidade social –ligada a pobreza– com a qual operava de modo mais direto.

Através desses comités se articulam novas redes, envolvendo protagonistas já participantes no debate sobre imigrações, tornam-se um lugar em que experimen-tam as dificuldades e formas específicas de enunciação da questão migratória por parte de instituições e poderes públicos.

Nesse segundo processo, chama a atenção o modo como esses atores


83


dialogam. Isso revela algo sobre os limites enfrentados nesse diálogo. Há uma rotina e performatividade dos discursos sobre direitos humanos dentro do campo jurídico que, ao mesmo tempo que dá vitalidade a uma rede de interlocutores, de diferentes interesses, nutrindo o diálogo entre agentes internacionais. Mas, por outro lado, essa modalidade de diálogo se configura através de formas discursivas provenientes dos saberes e modos de diálogo da ciência jurídica as quais reduzem sua capacidade de inclusão de novos protagonistas, pois impõem a condição de que estejam devidamente familiarizados com tais dinâmicas e performances jurídicas.

Ou seja, a consulta pública, a nominata de representações presentes, os grupos de trabalho são expedientes que conforman o modo de diálogo desses interlocutores e validam a existência desse lugar social.

Os modelos de atuação do COMIRAT (RS) evocam o formato da audiência, denuncia, da visitação de representantes estatais a lugares críticos, da juntada de provas que dá existencia legal ao sujeito migrante e a questão a ser examinada. Estatísticas e instrumentos legais são vistos como parte e base da solução do “problema migratório”, ao dar existencia positiva ao sujeito de direitos e movendo a proteção do imigrantes. Por vezes, vis lumbram-se os beneficios da judicialização na busca de direitos.

Os comitês e foruns diversificados parecem buscar fortalecer uma rede de organizações capazes de chamar a atenção da sociedade civil e do poder público para o tema da imigração, em que pese discursos hegemónicos estabelecerem

rápidamente zonas de sombra e invisibili-dade para fenómenos que não são tratados senão forem alçados a noção de “urgencia”. Todos esses instrumentos práticos parecem nutrir de informações a rede de interlocutores, formatando as maneiras privilegiadas de estabelecer interlocução com o poder público. Considero que o movimento desses atores, ampliando a rede de interlocuto-res sobre imigrações, consiste em uma novidade no que tange a visibilização da imigração no cenário brasileiro e as noções de direitos humanos, diversas e por vezes bastante subsidiadas por documentos internacionais em perspecti-vas jurídicas, forma um repertorio comum que estabelece e conecta diferentes atores sociais.

De fato, há muito mais a indagar. Há algo de novo nesse horizonte que é a necessidade de examinar o investimento das ONGs de confissão religiosa que, de longa data, atuam no debate sobre imigração, refúgio e tráfico de pessoas. Elas parecem ter percebido, muito recentemente, que sua capacidade de acolhimento de pessoas imigrantes e de intervenção na política pública não conseguiria localmente sustentar a ajuda humanitária, se não houvesse uma participação efetiva do poder público, assumindo casas de imigrantes em lugares limítrofes, ou encaminando. Trata-se de indagar sobre esse movimiento nacional ou internacional das congregações religiosas com relação a atuação estatal diante do tema das migrações.

A expansão de comitês e foruns diversificados parecem movimentar arenas de decisão que estavam restritas a



agentes estatais e dos setores administra-tivos que gestionavam a política migratória. O movimento desses atores consiste sim uma novidade no que tange a visibilização da imigração no cenário brasileiro e, como sugestão, mereceria um acompanhamento crítico sobre seus desdobramentos e impactos, especial-mente no momento em que buscam intervir na reformulação da lei do estrangeiro de 1980, ainda em vigor.

Referências bibliográficas:

Assis, Glaucia de Oliveira; Sasaki, Elisa Massae (2001). “Novos migrantes do e para o Brasil: um balanço da produção b i b l i o g r á f i c a ” . I n : M i g r a ç õ e s internacionais: contribuições para políticas. Brasilia: Comissão Nacional de População e Desenvolvimento. (pp. 615-639).

Bonassi, Margherita (2000). Canta, América Sem fronteiras. Imigrantes latino-americanos no Brasil. São Paulo, Edições Loyola.

Foucault, Michel (2007). “Clase del 31 enero de 1979”. In: Nacimiento de la biopolítica. Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica. (pp 93-122)

Goodale, M. (2006). (Guest Editor) Introduction. “Anthropology and Human Rigths in the new key”. American Anthropology, v. 108, p.1-8.

Jardim, Denise F., org (2007). Cartografias da Imigração. Intercultura-lidade e Políticas Públicas. Porto Alegre, Editora da Universidade.

Jardim, Denise F. (2012). “Etnografía entre aduanas. Reflexiones acerca de las

formas difusas del control migratorio”. In: Revista Temas de Antropologia y Migracion. [online]. N.3, PP.06-22.

Mármora L. (2002). Las políticas de migraciones internacionales. BuenosAires: Paidós.

Mármora, L. (2009). “Derechos humanos de los migrantes y soberanías políticas. Las divergencias entre la norma y la práctica”. En Ceriani Cernadas, P. y Fava, R. (Eds.). Políticas migratorias y derechos humanos . Buenos Aires: Ediciones de la UNLa.

Milesi, Rosita (2003). Refugiados: realidade e perspectivas (coletânea). Brasília: CSEM/IMDH: Edições Loyola.

Moore, Sally Falk (2000). Law as process: an anthropological approach. Hamburg, LIT.

Novik, Susana (2011). “Migraciones em el cono sur: políticas, actores y procesos de integración”. In: La Construcción social del sujeto migrante en América Latina. Prácticas, representaciones y categorias. Clacso, Universidad Alberto Hurtado.

Pacecca, M. I. y C. Courtis. “Migración y trabajo precario: ¿un par desarticula-ble?”. En e-misférica , Fronteras. Imaginaciones híbridas / Geografías fracturadas, Vol. 3-2, Disponível em: http://hemisphericinstitu te.org/journal

Pa ta r ra , Ne ide Lopes (1996) . “Migrações internacionais: uma nova questão demográfica (ponto de vista)”. Revista Brasileira de Estudos de População, v.13, n.1, jan-jun.

Sales, Teresa (1999). Brasileiros Longe de Casa. São Paulo: Ed: Cortez.

Sayad, Abdelmalek. 1998. A Imigração ou os Paradoxos da Alteridade. São Paulo,


85


EDUSP. [1991]

Sprandel, Marcia Anita (1992). Brasiguaios: conflito e identidade em fronteiras internacionais, RJ, dissertação de mestrado em antropologia social, Museu Nacional/UFRJ.

TélémaquE, J. (2012). “Imigração haitiana na mídia brasileira: entre fatos e representações”. Centro de Filosofia e C i ê n c i a s H u m a n a s . E s c o l a d e Comunicação, UFRJ, Rio de Janeiro, 2012.


87

El Mercado Común del Sur se ha transformado en una región que ha logrado avances en la integración en varias áreas en consonancia con los objetivos previstos en el Tratado de Asunción y en los protocolos celebrados con posterioridad.

Hasta el momento, en el MERCO-SUR, las decisiones en materia institucional han sido tomadas dentro de una dinámica intergubernamental. Por lo cual, las decisiones se han concentra-do en los Ejecutivos Nacionales, sin un marco institucional que amplié la representación o que haya creado

puentes que faciliten la participación de la sociedad civil.

De hecho, como observa Sandra Negro, los valores democráticos que implican la participación de la ciudada-nía en la toma de decisiones “no aparece como una preocupación en las primeras etapas de los procesos de integración, en los cuales la iniciativa reconoce impulsos gubernamentales y, en particular, de las áreas técnicas de gobierno con escasa o nula participación de los ciudadanos en las instituciones u órganos creados. Las experiencias europeas y americanas ponen en evidencia que, en el nacimiento y en las

Los “múltiples” derechos y obligaciones del ciudadano en el MERCOSUR. Significados y alcance de la

*ciudadanía

Alejandra Díaz

Licenciada en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Docente de Teoría del Estado en la Facultad de Derecho (UBA) y de Ciencia Política en el Ciclo Básico Común de la UBA y de Derecho Político de la Universidad Nacional de La Matanza (UnLaM), Argentina.

*Trabajo presentado como ponencia en el Seminario Internacional “Una mirada al futuro de la Integración Regional” organizado por el TPR, en Asunción, Paraguay, realizado entre los días 21 y 24 de mayo de 2013


88

primeras etapas de los esquemas de integración, no hubo participación directa, en la deliberación ni en la elección de representantes y, menos aún, en la toma de decisiones por parte de los ciudadanos. Es decir que, conforme evolucionan, empieza a manifestarse cierta disociación y a percibirse el desconocimiento del conjunto respecto de los beneficios y las ventajas que los esquemas de integración económica pueden ofrecer a los ciudadanos. En realidad, en el origen, el impulso inicial corresponde a los gobiernos y sólo conforme la integración evoluciona, se da participación directa a asociaciones intermedias y a la ciudada-nía en su conjunto. Una de las principales críticas que se han formulado respecto de los procesos de integración en curso reside en el hecho de que son demasiadas las decisiones capaces de afectar la vida de los ciudadanos que se toman sin la debida transparencia, publicidad y participa-

1ción” .

Esto ha dado como resultado un “déficit democrático” en el proceso de integración subregional.

“La emergencia del MERCOSUR amplia las fronteras, diseña un nuevo mapa, redefine los escenarios para la acción colectiva y modela un nuevo ‘demos’, todo lo cual requiere de decisiones imaginativas capaces de dar cuenta de la

emergencia de la ‘región’ como un actor 2

que se agrega a los Estados nacionales” .

Es menester cultivar herramientas y crear instituciones que puedan llevar a la superación del “déficit democrático”, apuntando a lograr la participación y el compromiso de la sociedad civil en la evolución del proceso de integración. Se vuelve necesario pensar ámbitos dónde este “demos” pueda part ic ipar representativamente en el entramado de la Integración. Para salvar esta cuestión se firmó el 9 de diciembre de 2005 el Protocolo Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR, el cual tenía que haber sido integrado mediante voto directo, universal y secreto a partir de 2011 y para el 2015 ya tendría que haberse dado la elección simultanea de los parlamentarios mercosureños. Sin embargo, hasta abril próximo pasado el único país que ha elegido mediante voto directo, universal y secreto legisladores al Parlasur es Paraguay. Como se ve, los plazos están incumplidos.

Consideramos que es necesario constituir derechos positivos a los integrantes de la sociedad tanto en términos individuales como colectivos. El MERCOSUR también consideró lo mismo y acordó la Decisión N° 64/10 de la CMC donde se arma un plan de acción para conformar un Estatuto de la

Los “múltiples” derechos y obligaciones del ciudadano en el MERCOSUR. Significados y alcance de la ciudadanía


1. Negro, Sandra: “Caracterización y clasificación de los esquemas de integración”. En Negro, Sandra (directora): Derecho a la Integración Regional. Manual. Euroeditores/Ed BdeF; 2da ed.; 2013 (p. 45-46). Agrega Sandra Negro que “en el caso europeo, el denominado ‘déficit democrático’ y la proximidad del ciudadano a los centros de toma de decisiones han sido motivo de sucesivas disposiciones tendientes a mejorar el sistema que ya lleva más de cincuenta años de vida” (p. 46).

2. Emiliozzi, Sergio: “La democracia en la integración: política, instituciones y ciudadanía en el MERCOSUR”. En Emiliozzi, Pecheny, Unzué (coordinadores): La dinámica de la democracia. Representación, instituciones y ciudadanía en Argentina. Prometeo Libros, Bs. As., 2007 (p. 252).

89

Ciudadanía del MERCOSUR en forma progresiva que debería estar listo para su implementación operativa en 2021.

Sin embargo, consideramos que deberían acortarse los plazos para que se pudiera concretar la posibilidad de un mejor y más sustancioso goce de derechos en el espacio ampliado por parte de sus habitantes. Pero, además, para fortalecer el funcionamiento de la estructura orgánica del bloque se hace menester controlar las acciones llevadas a cabo por los órganos del proceso de integración.

Habiéndose creado, como ya hemos mencionado, el Parlamento del Mercado Común del Sur a fin de concretar una adecuada y plena representación política a los pueblos de los Estados Parte. Teniendo en cuenta que no puede haber construcción política democrática sin la participación directa de la población y que es deber de los Estados Nacionales reconocer y garantizar derechos y libertades a sus habitantes, nos resulta evidente que es menester reconocer en el corto plazo, mediante un protocolo, derechos (extensivos a toda la población de cada miembro del esquema). Nos referimos a la ya clásica tríada de derechos: civiles, políticos y sociales que

3desarrollara Thomas H. Marshall .

De qué hablamos cuando hablamos de Ciudadanía

Cuando hablamos de Ciudadanía estamos haciendo referencia a la

titularidad plena de derechos públicos subjetivos civiles, políticos y sociales, y en los últimos 20 años de económicos y culturales, reconocidos y otorgados por el sistema jurídico. Siguiendo a Thomas H. Marshall diremos que, al hablar de derechos civiles tenemos que pensar en el elemento civil, y en él hacemos referencia a un conjunto de derechos indispensables para la libertad indivi-dual, la libertad personal, la libertad de palabra, la libertad de pensamiento, la libertad de conciencia, la libertad de poder trasladarnos y la libertad de información, también el derecho a la propiedad y el derecho a concluir contratos válidos y por supuesto el derecho a la justicia. Por otra parte, al focalizarnos en el elemento político nos encontramos con otro haz de derechos necesarios para participar en el ejercicio del poder político, el derecho a poder ser un miembro del cuerpo social investido con autoridad política, derecho a elegir los miembros que compongan el cuerpo de la autoridad política, tener derecho a peticionar antes las autoridades. Por último, cuando hablamos del elemento social pensamos en un alcance amplio que abarca desde el derecho al trabajo, el derecho a aprender y enseñar, el derecho a alcanzar un mínimo de bienestar económico y de seguridad.

Los derechos de tercera y cuarta generación como pueden ser los derechos económicos, culturales y medioambientales no los tendremos en


Alejandra Díaz

3.T.H Marshall y Tom Bottomore: Ciudadanía y clase social. Ed. Alianza, Madrid; 1998 (1992).

cuenta en el desarrollo de nuestro trabajo, puesto que estamos sosteniendo la necesidad de instituir los derechos ciudadanos, y como sabemos, la libertad es aditiva y en cuanto hayamos logrado el reconocimiento y la garantización de las cuestiones básicas que acabamos de enumerar, la extensión y apertura de las libertades nos llevaran directamente a la integración de los derechos difusos.

La ciudadanía también tiene un componente de nacionalidad ya que en una concepción amplia puede definírsela como la “condición jurídica de quien

4forma parte de un Estado” . En general, varios puntos alrededor de la ciudadanía están estrechamente relacionados con la nacionalidad, a saber: los criterios para otorgarla sea la pauta del ius sanguinis o del ius solis; el derecho del Estado, dentro de determinados límites, a otorgar o negar la nacionalidad a ciertos individuos o personas jurídicas; la posibilidad del individuo de renunciar a la nacionalidad; la protección jurídica dada por el Estado a sus nacionales donde sea que se encuentren; el tratamiento que se da a los extranjeros en términos jurídicos. La nacionalidad constituye un supuesto indispensable para el derecho a la ciudadanía. Digamos que ésta, supone presupuestos mínimos. A saber; tiene como requisitos mínimos la nacionalidad y la mayoría de edad (límite legal de edad para poder

comenzar a ejercer plenamente el derecho).

Quizás podamos encontrar una explicación sustancial, en lo que nos dice

5Jean Rivero sobre el concepto de ciudadano que surge de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano del 27 de agosto de 1789, aprobada por la Asamblea Nacional Francesa revolucionaria:

“La dualidad que aparece en el titulo de la Declaración debe ser explicada. Los derechos del hombre son (…) anteriores a la sociedad. Pero, los derechos del ciudadano no se conciben sino cuando la sociedad ha sido creada. Hay entonces entre ellos, una diferencia de naturaleza (…) Los derechos de los ciudadanos son los corolarios necesarios a los derechos del hombre (…). Los derechos del hombre son libertades. Le permiten al hombre conducir una vida personal, como él la entienda. Le confieren una era de autonomía dentro de la cual la sociedad no puede inmiscuirse (…) Los derechos del ciudadano son poderes; aseguran la participación de todos en la conducción de la ciudad. Por eso, excluyen toda posibilidad de opresión por parte de ella: ellos son el derecho de concurrir a la formación de la voluntad general (art.6), el derecho de consentir en los impuestos (art.19), etc. (…). Esta distinción corresponde, en realidad a dos concep-

90



4. Gutiérrez, Carlos José: “Ciudadanía” en Diccionario Electoral. Centro de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL). Instituto Interamericano de Derecchos Humanois (IIDH). Accesible en: http://www.iidh.ed.cr/ comunidades/redelectoral/docs/red_diccionario/ciudadania.htm

5. Gutiérrez, Carlos José en su artículo “Ciudadanía” (op.cit) cita a Jean Rivero en su libro Les Libertés Publiques. Les Droits de l’homme. Presses Universitaires de France, Paris; 1974.

ciones diferentes de la libertad, que Benjamín Constant ha sistematizado en la oposición entre libertad política, o libertad de los antiguos y libertad civil o libertad de los modernos. Dentro de la ciudad griega, la participación en la decisión política en el seno de la asamblea del pueblo era la única expresión de la libertad (…) Los ‘modernos’ aspiraban menos a participar en el poder que a sustraer de su ámbito la conducción de sus existencia: la libertad ‘civil’ (en el sentido que uno habla de ‘derecho civil’ en oposición al derecho ‘público’) es la verdadera libertad (…) Dentro de la Declaración, las dos categorías, lejos de

6oponerse, son indisolubles” .

Estos conceptos nos muestran la manera en que el pensamiento jurídico francés entiende la ciudadanía: como la expresión de los derechos políticos.

En definitiva, la ciudadanía da dere-chos civiles, políticos, sociales y difusos, pero también impone deberes y obligaciones.

Cómo pensar la ciudadanía en términos de Integración.

Para plantearnos la idea de la ciudadanía en un proceso de Integración nos resulta útil recurrir al esquema que está más avanzado que es la Unión Europea. La UE introduce el tema en el Tratado de Maastricht en 1992, allí a la ciudadanía de la UE se la define como

“una cualidad del ciudadano del Estado miembro”. Siguiendo los aportes de Chiaretto diremos: “El art.17 del TCE con la modificación introducida por el Tratado de Maastricht recita: ‘Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro: la Ciudadanía de Unión será complementaria y no sustitutiva en la ciudadanía nacional’. De aquí la consecuencia que (…) los ciudadanos de la Unión serán titulares de los derechos (y sujetos de los deberes) previstos directa-

7mente en el Tratado” .

Desde este punto de vista, pensamos al ciudadano del proceso de integración como un ciudadano múltiple que actúa y participa en diversos escenarios políti-cos, que ninguno de ellos son excluyen-tes sino más bien complementarios. Y aquí la cuestión clave es “participar”. Para hacer posible la participación del ciudadano no es suficiente declamar los derechos de ciudadanía, sino que es menester dar herramientas para que esa ciudadanía encuentre canales ciertos de participación. Sobre esta cuestión vale recurrir nuevamente al caso de la UE que aún teniendo desde años un Parlamento que funciona -ya que su composición es elegida a través del sufragio universal por el pueblo de cada Estado miembro-, no ha logrado superar la supremacía de la toma de decisiones en un modelo intergubernamental que ha dado como


Alejandra Díaz

6. Gutiérrez op. cit.

7. Chairetto, Elisa: “La libre circulación de las personas como factor de integración en la Unión Europea”. En Leita, Francisco y Negro, Sandra (coordinadores): La Unión Europea y el Mercosur: a 50 años de la firma de los Tratados de Roma. La Ley, Bs. As., 2008 (p.88).

resultado el reforzamiento “del papel de los Ejecutivos Nacionales a costa del poder de influencia y de control de los

8parlamentos y de los partidos políticos” .

Es oportuno destacar que el diseño institucional del MERCOSUR, consti-tuyo órganos con capacidad decisoria y órganos consultivos. Los primeros, son el Consejo del Mercado Común (CMC), el Grupo de Mercado Común (GMC) y la Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM); por otro lado, los órganos consultivos son la Comisión Parlamentaria Conjunta que tiempo después se transformo en el ParlaSur (constituido a través del Protocolo de creación del Parlamento del MERCO-SUR) y el Foro Consultivo Económico y Social. Los órganos con capacidad decisiva albergan a los Ministros de Relaciones Exteriores, a los de Econo-mía y hasta los Jefes y Jefas de Estados que se reúnen como mínimo dos veces al año. Por otra parte, justo es decir, que también se han creado comisiones, comités, grupos y subgrupos con ámbitos específicos de incumbencias que no parecen tener mejor destino que ese. Esto explica lo que veníamos sosteniendo acerca de la supremacía intergubernamental en las decisiones y en la conducción de este proceso político de integración.

La Ciudadanía en el MERCOSUR

La forma de superar el “déficit

democrático” del cual sufre el proceso de integración en el MERCOSUR es abriendo la participación a la sociedad civil, para esto se necesita dotar de derechos y de condición de ciudadanía a sus integrantes. Será necesario que los ciudadanos de los Estados Partes adquieran la condición de ciudadanos del MERCOSUR, añadiéndola a su ciudadanía nacional. Para ello debere-mos tener en cuenta algunos temas que le serían esenciales a la ciudadanía, a saber: el principio de igualdad, la titularidad de derechos, la representa-ción parlamentaria, la participación política, el derecho a peticionar, la protección consular, la no discrimina-ción, el acceso a la información y la libre circulación de personas. Estos puntos, seleccionados arbitrariamente de una cantidad muy amplia de derechos civiles, políticos y sociales, son a nuestro entender lo mínimo que podemos plantear como indispensable para hablar de ciudadanía.

Es fundamental pensar al ciudadano del MERCOSUR en un principio de igualdad, que implica respeto hacia el conjunto de todos los individuos con respecto al normal tratamiento de todas sus actividades. En razón de esto se debería prestar atención de manera igualitaria por parte de los órganos y organismos mercosureños a las diversas pretensiones manifestadas por la toda la ciudadanía. Los ciudadanos de los

92



8. Hernández, Encarna: “2014 ¿Las primera elecciones “europeas”?. En sitio web Más Europa. Historia, actualidad y futuro de la integración europea. Accesible en: http://www.encarnahernandez.wordpress.com/category/ articlos/deficit-democratico-articulos/

Estados Partes deben beneficiarse de igual manera en el acceso a la atención de las instituciones y en los ámbitos de participación abiertos para los ciudada-nos en el MERCOSUR, digamos por ejemplo las elecciones parlamentarias.

No sería menos importante sostener y manifestar claramente que aquellos que fueran ciudadanos del Bloque son titulares de los derechos y estarán sujetos a los deberes establecidos en el marco jurídico creado a partir del Tratado de Asunción y los instrumentos posteriormente suscriptos y en particu-lar, en las normas de carácter vinculante adoptadas por sus órganos. Para dejar establecido sin lugar a dudas que los ciudadanos de los Estados Parte son titulares de los derechos que se desprender por su pertenencia al MERCOSUR. Esto se vuelve importan-te para evitar cualquier viso de desigualdad en el disfrute de derechos entre los ciudadanos, o sea, que un ciudadano de un Estado pequeño y otro de un Estado grande están equiparados en igualdad de derechos más allá de las asimetrías reales que puedan darse en términos políticos y económicos entre esos Estados. Como vemos, la titulari-dad de derechos necesita del principio de igualdad para que pueda ser real el derecho de ciudadanía.

El reconocimiento del elemento político de la ciudadanía

Nos parece evidente que la institución más ligada a la participación es el

Parlamento del MERCOSUR, cuya creación ya mencionáramos anterior-mente, surge con la pretensión de ser un órgano de representación de la plurali-dad política e ideológica de los pueblos de los Estados Parte del MERCOSUR. Entre sus propósitos se encuentran asumir la promoción y defensa perma-nente de la democracia, impulsar el desarrollo sustentable de la región, velar por el respeto a la diversidad cultural de las poblaciones, etc. Empero su funcionamiento pleno viene con unos años de retraso, puesto que se han incumplido los plazos establecidos en el Protocolo fundante obligando a extenderlos en un par de ocasiones.

Teniendo una institución de esta índole, deberíamos asegurarnos que los ciudadanos del MERCOSUR tengan derecho al sufragio activo y pasivo en las elecciones a dicho Parlamento y a la participación plena en el proceso de Integración. Esto podría ser alcanzado si se crea un sistema de consulta popular mediante referéndum que sea vinculante para las cuestiones más trascendentes dentro del proceso de integración, o inclusive el instituto de iniciativa popular que pudiera ser llevada adelante por parte de un numeroso grupo de ciudadanos que sean nacionales de varios Estados Parte, quienes tuvieran la posibilidad de reclamar que se presente una propuesta adecuada sobre temas que consideren de necesaria resolución jurídica por parte de las instituciones del

9MERCOSUR .

93

9. Explica Carlos Francisco Molina del Pozo, en “La participación ciudadana a través de la iniciativa popular”, en:


Alejandra Díaz

94

En otro plano, deberíamos tener en cuenta la migración interna que se da dentro del bloque y abrir espacios de participación e inserción política de aquellos que se han establecido en una localidad que no se encuentra en su país de origen. Entonces, se podría establecer que los ciudadanos del Mercosur tienen derechos a participar en las elecciones municipales del Estado Parte en el que residan, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. Desde ya que para que esto pueda implementarse en términos operativos cada Estado Parte tendrá que reglamentar el ejercicio de este derecho dentro de su legislación nacional. Esto le permitiría a mucha gente asentada desde mucho tiempo en un país ajeno aunque miembro del bloque, poder participar en los asuntos que le atañen directamente dentro del municipio, permitiéndole así poder comprometerse e integrarse de una manera propositiva. Además, esto generaría una ampliación de la política y una relación más cooperativa que podría generar lazos solidarios dentro de la

comunidad municipal.

Otro tema que es del ámbito del elemento político de los derechos, es el derecho a peticionar. Uno de los temas más discutido entre los Padres Fundadores Norteamericanos cuando crearon su sistema, base de la democracia liberal, fue si el pueblo (ciudadanos) debería intervenir en la toma de decisión. A la conclusión que arribaron es que el pueblo no delibera ni gobierna, ya que para eso elijen representantes. Sin embargo, teniendo en cuenta que los representantes tienen autonomía e independencia para tomar las decisiones que se le presente en el ejercicio de la representación; se le dejará al pueblo la posibilidad de peticionar ante las autoridades. Desde este punto de vista, se vuelve necesario incluir entre los derechos ciudadanos del MERCOSUR que sus ciudadanos tengan el derecho a peticionar ante la Comisión de Comercio, el Grupo Mercado Común y el Parlamento del MERCOSUR; así como también recurrir a cualquier órgano que sea


Molina del Pozo, Carlos F y Pizzolo, Calógero (coordinadores) El Parlamento de la Unión Europea y el Parlamento del MERCOSUR. Ensayos sobre un estudio comparado; Eudeba, Bs As; 2011. como se da en la UE, y dice :“ Ahora, sin embargo, el Tratado de Lisboa, en el art.11N° 4 del TUE, y tras su inclusión en el non nato Tratado Constitucional, viene a recoger una clara ampliación del derecho de iniciativa legislativa a favor de los ciudadanos, a través de los que se denomina la iniciativa ciudadana o iniciativa popular. En efecto, el mencionado precepto del TUE, como antes lo hiciera el art. 47 de la Parte I del Tratado Constitucional, cuyo enunciado copia literalmente el Tratado de Lisboa, establece que un grupo de al menos un millón de ciudadanos de la Unión que sean nacionales de un número significativos de Estados miembros podrán adoptar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea, en el contexto de sus atribuciones, a que presente una propuesta adecuada sobre cuestiones que esos ciudadanos estimen que requieren un acto jurídico de la Unión para los fines de la aplicación del los Tratados. Así el texto del vigente Tratado de la Unión Europea También permite, desde su entrada en vigor, el 1 de diciembre de 2009, que un número superior al millón de personas, pertenecientes a un grupo significativo de Estados miembro, puedan tomar la iniciativa de sugerir a la Comisión para que, en el marco de las atribuciones que tiene conferida, presente una propuesta adecuada acerca de ámbitos temáticos sobre los que los reiterados grupos de ciudadanos consideren que es precisa su regulación a través de un acto jurídico de la Unión, con objeto de lograr los fines de la aplicación de los Tratados. De manera que se trata, una vez más, de un derecho de iniciativa legislativa que, asimismo, podríamos calificar como de carácter indirecto” (pags. 223-224).


95

creado con posterioridad para defender los derechos relativos al ejercicio de la ciudadanía del MERCOSUR. También debería poder dirigirse a cualquiera de los órganos consultivos en su calidad de peticionante. Por supuesto, que todo esto sólo tendrá sentido si se obliga a las instituciones a responder los requeri-mientos ciudadanos en un plazo relativamente aceptable.

No hay que perder de vista que no hay, hasta el momento previsto dentro de los órganos del MERCOSUR que una persona física ciudadana de un Estado Parte pueda presentarse a accionar ante alguna instancia en sus organismos.

Será menester entonces, la creación de un organismo o institución que tenga como tarea la de recibir los demandas de los ciudadanos para el respeto de sus derechos y de garantizar algún tipo de “poder de policía” para asegurar el ejercicio efectivo de los derechos del ciudadano mercosureño.

La protección del MERCOSUR a todos sus ciudadanos

Si los habitantes de los Estados Parte son ciudadanos del MERCOSUR, podríamos imaginar que tendrían derecho de acogerse, en el territorio de un tercer país en el que no esté representado el Estado Parte del cual sea nacional, a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de cualquier otro Estado Parte, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. Puesto que siendo ciudadano del bloque debería poder recurrir a la protección de cualquiera de

sus miembros antes terceros Estados.

Desde ya que este tema requeriría una adecuación de las legislaciones naciona-les para reconocerle derechos a ciudada-nos mercosureños que no fueran nacionales, y los Estados se estarían obligando a protegerlos.

Podríamos relacionar con esto el principio de no discriminación, en este punto que acabamos de exponer en relación con los terceros Estados. Pero cuando hablamos simplemente de no discriminación lo proyectamos hacia el interior del MERCOSUR. Entonces deberíamos establecer que en el ámbito de aplicación del Tratado de Asunción y los protocolos adoptados con posterio-ridad, y sin perjuicio de las disposiciones particulares previstas en los mismos, se prohibirá toda discriminación por razón de la nacionalidad, etnia, religión, condición sexual, género y/o capacida-des diferentes. Esto, sería en principio, un importante estímulo para disminuir conflictos en base a estas diferencia-ciones que se llevan al extremo por prejuicio muchas veces culturales.

Consideramos que aquí el Parlamento del MERCOSUR podría cumplir un papel preponderante mediante el procedimiento legislativo ordinario, formulando las recomendaciones necesarias a fin de velar por el efectivo cumplimiento de este principio; en esta posición también podría instar al Grupo Mercado Común y a la Comisión de Comercio a adoptar disposiciones vinculantes necesarias a fines de implementar efectivamente procedi-mientos contra la discriminación.


Alejandra Díaz

96

El elemento civil dentro de la ciudadanía

Los ciudadanos del MERCOSUR tienen derecho a acceder a toda la información generada por los órganos del MERCOSUR, y en particular a la normativa derivada de carácter vinculante, en el marco del proceso de integración. Podrán solicitar acceso a toda documentación que se encuentre en posesión de los distintos órganos del MERCOSUR que revista carácter público, en cualquier formato, obtenien-do respuesta en un plazo máximo de 20 días, y solicitando que no se divulguen sin su consentimiento documentos que refieran directamente a su persona y que consideren confidenciales bajo apercibi-miento legal.

Otro tema que suele ser poco tratado es la libre circulación de personas. Es ev idente que deberá regularse cuidadosamente el tema ya que tomando en cuenta las asimetrías entre los Estados Parte con respecto a sus econo-mías y los derechos sociales que cada uno reconocer podría producir un fuerte desequilibrio migratorio, afectando fuertemente las condiciones internas de las unidades nacionales. Pero sobre este punto también podemos analizar la experiencia de la Unión Europea. Ellos han establecido a través de las instituciones de la UE reglamentaciones limitativas para alcanzar la atenuación de

la libre circulación de personas, “donde reafirma que todo ciudadano de la Unión tiene derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro por un periodo superior a 3 meses si es un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en el Estado miembro de acogida, o dispone para sí y los miembros de su familia, de recursos suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, así como de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado miembro de acogida

10(art. 7)” .

No podemos asegurar que esta sea la solución más acertada, sin embargo, debemos admitir que es necesario reconocer la libre circulación de personas y atenuar el derecho al menos hasta que podamos armonizar las economías de los Estados Partes, resulta ser la mejor salida al dilema.

El elemento social del componente de los derechos

11Como dijera Emiliozzi , una de las formas de resolver el déficit democrá-tico es construir desde la sociedad civil una ciudadanía social. Para tratar de encontrar caminos de integración en términos sociales intentando mitigar la pobreza y construir ciudadanía se creó el Foro Consultivo Económico y social (FCES). A decir de Mario A.R. Midón: “Aunque nacido formalmente en Ouro


10. Chairetto op.cit. p. 90.

11. Emiliozzi op.cit. También se puede consultar sobre el tema, Emiliozzi, Sergio: “La construcción de la ciudadanía en el MERCOSUR”; en Kairós, Revista de Temas Sociales. Proyecto “Culturas Juveniles Urbanas”. Universidad Nacional de San Luis; Año 10-n° 17 , febrero de 2006. Accesible en http:www.revistakairos.org


Preto, el Foro Consultivo Económico-Social recién cobró vida a fines de mayo de 1996, cuando las partes suscribieron el acto Nª 1 por la cual se declaró su constitución, y dictó su reglamento, luego aprobado por la Resolución 68/96 del GMC. Por lo pronto, la aparición de un órgano como el que nos ocupa sugiere la preocupación del legislador para paliar el déficit democrático que el proceso de integración mercosuriano acusa desde sus orígenes. En esa idea, la competencia asignada al cuerpo parece responder al mismo propósito que en su momento animó la idea del Comité Económico y Social de la Comunidad Europea, el que desarrolló una destacada labor en la elaboración de la política social de aquel modelo, con la participación de empresa-

12rios, trabajadores y diversos grupos” .

El FCES, se integra por la representa-ción de los empresarios (capital), de los sindicatos (trabajadores), asociaciones de consumidores, etc. Es importante apuntar que es uno de los escasos rincones dentro de todo el entramado institucional de este esquema regional que le da espacio a la sociedad civil para participar e inmiscuirse en el proceso de construcción de la Integración haciendo ver sus demandas e interactuando con diversos actores de los distintos Estados Parte. En el seno del Foro se constituye-ron diversos grupos de trabajo y al mismo tiempo los funcionarios del Foro pueden asistir a las sesiones del CMC.

En este ámbito se están tratando temas

como: la circulación de mano de obra y la promoción de los derechos de los trabajadores dentro del bloque. Se ha tomado como un problema a resolver el tema de los migrantes por lo cual se negocia la residencia para los nacionales del MERCOSUR y su regularización migratoria. También se busca lograr el reconocimiento mutuo de títulos habilitantes para profesionales de los Estados Parte que permita la libre circulación de profesionales y el desarrollo normal de sus actividades laborales. “Junto al tratamiento de las asimetrías estructurales desde una perspectiva subregional, la integración productiva y el apoyo a las PYMES, la dimensión social del proceso de integración se ha convertido también en los últimos años en motivo de renovado interés para los Estados Partes, y cuya muestra más concreta, aunque no en los plazos originalmente previstos, la constituye la creación en 2001 del Instituto Social del MERCOSUR entre sus funciones se cuentan, las de: 1- Proporcionar colaboración técnica en el diseño y planificación de proyectos sociales; 2- Promover la investigación con el fin de apoyar la toma de decisión en el diseño y puesta en marcha de políticas y programas sociales; 3- Sistematizar y difundir las mejores experiencias y práct icas en materia social del MERCOSUR, continente y extraconti-nentales; 4- Recopilar información sobre la marcha de la situación social en la


Alejandra Díaz

12. Midón, Mario A.R : Derecho de la Integración. Rubinzal-Culzoni Editores; Buenos Aires; 1998. Páginas 318-319.

13región.”

Otra creación en la misma dirección es el Fondo para la Convergencia Estruc-tural del MERCOSUR (FOCEM), “la finalidad del FOCEM es financiar programas destinados a: promover la convergencia estructural; desarrollar la competitividad; fomentar la cohesión social, en especial de las economías menores y regiones menos desarrolladas; apoyar el funcionamiento de la estructura institucional, y fortalecer el proceso de

14integración.”

Estas estructuras que hemos venido mencionando se las puede encontrar inspiradas en instituciones análogas de la Unión Europea y de la Comunidad

15Europea .

Reflexiones finales

El momento actual del proceso de Integración del MERCOSUR nos presenta la necesidad de construir una ciudadanía para que la sociedad civil reciba las herramientas jurídicas para poder ser parte a través de la participación en la creación de ese entramado de relaciones jurídico-políticas que en el MERCOSUR siempre ha estado en manos de los Ejecutivos Nacionales. Es útil reconocer que el MERCOSUR no nació con un ADN democrático, sino más bien con

una construcción intergubernamental que daría los pasos lentos y controlados por los gobiernos. Por lo que si bien algunos soñaban con una construcción de carácter supranacional, no fue esto lo que surgió de los acuerdos e instrumen-tos fundacionales. Si hay un compromi-so verdadero con la Integración en el MERCOSUR, es menester envolver a la población en este proceso, hacer que lo sientan propio y no que lo vean como algo lejano o ajeno a ellos.

Es fundamental que la participación sea cierta, es decir, que finalmente se integre el Parlamento del MERCOSUR mediante el sufragio universal, directo y secreto, porque quizás así los grandes temas del MERCOSUR se vuelvan cotidianos y la población de los países que lo integran se enteren de todo lo que implica este bloque subregional.

También sería una experiencia enriquecedora que lo que se discute en el Foro Consultivo Económico y Social no estuviera reservado para unos cuantos y que el debate trascendiera sus paredes para ponerlos sobre el escenario y discutirlo ampliamente.

Es hora de agregar a la conquista de la ciudadanía nacional una nueva ciudada-nía, diferente que amplié espacios y derechos. Una buena construcción

98



13. Moccero, María M: “El escenario actual del MERCOSUR”, en Negro, Sandra (coordinadora): Lecturas sobre Integración Regional y Comercio Internacional; La Ley, Bs. As.; 2012. Pág 423-424.

14. Czar de Zalduendo, Susana: “La creación del FOCEM: importante decisión en el MERCOSUR”; en Barral, Welber y Correa, Carlos (organizadores): Derecho, desarrollo y sistema multilateral del comercio, Fundación Boiteux, Florianópolis, 2007. Pag. 209.

15. Para mayor información sobre este tema ver: Negro, Sandra: “Integración y desequilibrios regionales en la Unión Europea: cohesión económica y social y fondos estructurales”; en Barral, Welber y Correa, Carlos (organizadores): Derecho, desarrollo y sistema multilateral del comercio, Fundación Boiteux, Florianópolis, 2007.

jurídica institucionalizaría conductas y ampliaría los ámbitos de participación para los ciudadanos. Lo cual, muy probablemente, hiciera más entendible la importancia del desarrollo del MERCOSUR para el ciudadano común. Quizás, si nos logramos esto, estaríamos obligados a preguntarnos si queremos que el MERCOSUR siga siendo una construcción regional con tendencias de integración o si deberíamos dirigirnos a una construcción supranacional.

Por último, consideramos que no hay construcción democrática sin ciudada-nía, y no es posible ésta sin reconoci-miento y garantía de derechos y deberes. Por lo tanto no tiene sentido hablar de “déficit democrático” si no se va a incluir a la ciudadanía en la construcción de un esquema supranacional.

Bibliografía Consultada

-Barral, Welber y Correa, Carlos (organizadores): Derecho, desarrollo y sistema multilateral del comercio; Fundación Boiteux; Florianópolis, 2007.

-Chairetto, Elisa:”La libre circulación de las personas como factor de integración en la Unión Europea” en Leita, Frarncisco y Negro, Sandra (coordinadores): La Unión Europea y el MERCOSUR: a 50 años de la firma de los Tratados de Roma; La Ley; Bs. As.; 2008.

-Emiliozzi, Sergio: “La democracia en la integración: política, instituciones y ciudadanía en el MERCOSUR”; en E m i l i o z z i , P e c h e n y, U n z u é

(coordinadores) La dinámica de la democracia. Representación, instituciones y ciudadanía en Argentina; Prometeo Libros, Bs. As.; 2007.

-Emiliozzi, Sergio: “La construcción de la ciudadanía en el MERCOSUR”; en KAIRÓS, Revista de Temas Sociales. Proyecto “Culturas Juveniles Urbanas”. Universidad Nacional de San Luis; Año 10-n° 17, febrero de 2006. Accesible en: http://www.revistakairos.org

-Gutiérrez, Carlos José: “Ciudadanía” en Diccionario Electoral. Centro de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL). Instituto Interamericano de Derecchos Humanois (IIDH). Accesible e n : h t t p : / / w w w . i i d h . e d . c r / comunidades/redelectoral/docs/red_diccionario/ciudadania.htm

-Hernández, Encarna: “2014 ¿Las primera elecciones “europeas”?. En sitio web: Más Europa. Historia, actualidad y futuro de la integración europea. Accesible en: http://www.encarnahernandez. wordpress.com/category/articlos/deficit-democratico-articulos/

-Marshall, T.H y Tom Bottomore: Ciudadanía y clase social, Ed. Alianza, Madrid; 1998 (1992).

- MERCOSUR: Estatuto de Ciudadanía del MERCOSUR Plan de acción. Accesible en: http://www.mercosur.int

- MERCOSUR: Protocolo constitutivo del Parlamento del MERCOSUR . Accesible en: http://www.mercosur.int

MERCOSUR: Protocolo de Ouro Preto. Accesible en: http://www.mercosur.it

- Midón, Mario A.R : Derecho de la Integración; Rubinzal-Culzoni Editores; Buenos Aires; 1998.


Alejandra Díaz

-Moccero, María M: “El escenario actual del MERCOSUR”, en Negro, Sandra (coordinadora): Lecturas sobre Integración Regional y Comercio Internacional; La Ley, Bs. As.; 2012.

- Molina del Pozo, Carlos Francisco: “La participación ciudadana a través de la iniciativa popular”, en: Molina del Pozo, C a r l o s F y P i z z o l o , C a l ó g e r o (coordinadores) El Parlamento de la Unión Europea y el Parlamento del MERCOSUR. Ensayos sobre un estudio comparado; Eudeba, Bs. As; 2011

-Negro, Sandra (directora): Derecho de la Integración Manual; 2da edición; Euroeditores, Bs. As.; 2013.

-The Federalist Papers; Nal Penguin, New York, 1961.

100



101

aranceles y los principios de libertad comercial y no discriminación del sistema Acuerdo General de Aranceles y Comercio – Organización Mundial del Comercio (GATT - OMC), especial-mente las zonas de libre comercio y uniones aduaneras como excepciones a la cláusula de la nación más favorecida (principio de no discriminación). Se continuará con el estudio de un proceso de integración regional en particular (el MERCOSUR), haciendo especial referencia a la situación de Uruguay.

2. Los gravámenes a la importación

Se denominan tributos o gravámenes a la importación, a aquellos cuyo presupuesto de hecho son las operacio-

Política arancelaria e integración regional: algunas reflexiones sobre la situación del MERCOSUR y su

*incidencia en Uruguay


Magíster en Diseño, Gestión y Dirección de Proyectos (Universidad Europea Miguel de Cervantes, España), Licenciada en Relaciones Internacionales y Doctora en Derecho y Ciencias Sociales (Universidad de la República, Uruguay). Profesora Adscripta de Derecho Internacional Público y Ayudante de Régimen Jurídico del Comercio Exterior (Universidad de la República).

*Este trabajo toma parte del análisis realizado en el artículo “Hacia la conformación de una unión aduanera en el MERCOSUR: ¿realidad o utopía?” publicado en la revista densidades, nro. 8, diciembre de 2011, sin comprenderlo en su totalidad y empleando un visión extensiva y actualizada.

1. Introducción

Desde que los Estados decidieron abandonar el aislamiento y relacionarse entre sí en el contexto internacional, muchos son los instrumentos que crearon para asegurar el cumplimiento de sus propios intereses. Ya sea por motivos históricos, políticos, geográfi-cos, estratégicos o económicos, la integración se perfila como uno de los instrumentos de política internacional que más auge ha tenido en los últimos cincuenta años.

En este marco, se estudiará la aplicación de gravámenes a las importaciones en el marco de los procesos de integración regional, partiendo del relacionamiento entre


nes aduaneras de importación de merca-derías y que se recaudan coactivamente por parte del Estado (no se incluyen precios pagados por servicios portua-rios, por ejemplo). En sentido amplio abarcan los derechos de aduana o aranceles y los tributos internos que tengan como presupuesto de hecho la importación, mientras que en sentido estricto únicamente comprenden los derechos de aduana o recargos análogos. En cuanto al fin, Mazz (2001) explica que los tributos a la importación pueden tener dos fines: recaudatorio y proteccionista. En el primer caso el objetivo es el aumento de ingresos del Estado, y en el segundo, se busca dificultar el ingreso de mercaderías extranjeras para así preservar la industria nacional frente a la competencia extranjera.

En el marco del sistema GATT-OMC, se prevé la reducción y eliminación gradual y progresiva de aranceles y la eliminación de restricciones no arance-larias (principio de libertad comercial). Este principio va de la mano con el de no discriminación, especialmente la cláusu-la de la nación más favorecida (CNMF) en el sentido de la extensión de benefi-cios, por ejemplo: reducciones arancela-

1rias .

3. Los procesos de integración

económica en el sistema GATT-OMC

3.1. La Cláusula de la Nación Más Favorecida

El artículo I del GATT contempla una de sus normas fundamentales, la CNMF: “(…) cualquier ventaja, favor, privilegio o inmunidad concedido por una parte contratante a un producto originario de otro país o destinado a él, será concedido inmediata e incondicio-nalmente a todo producto similar originario de los territorios de todas las demás partes contratantes o a ellos destinado.”

Frente a la existencia de una disposi-ción de este tipo, que determina la multilaterización automática inmediata e incondicional de cualquier ventaja

2comercial entre Estados parte , los esquemas de integración solo tienen cabida como una excepción a la regla. En este sentido, el artículo XXIV del GATT contempla la existencia de zonas de libre comercio (ZLC) y uniones aduaneras (UA) como forma de facilitar el comer-cio, y bajo el supuesto de no generar obstáculos al comercio con otros

3Estados parte del GATT .

3.2. Las Zonas de Libre Comercio y las Uniones Aduaneras

Una ZLC tiene como principal característica la liberalización de lo

102



1. De acuerdo al Informe 2011 sobre el comercio mundial, el 84% del comercio mundial se da bajo el trato de CNMF del GATT (OMC, 2012: 86).

2. Por ventaja comercial se entiende beneficios arancelarios (ejemplo: reducción o eliminación de aranceles al comercio exterior) y no arancelarios (ejemplo eliminación de trabas administrativas a las importaciones, como ser las licencias no automáticas de importación).

3. En lo que respecta al comercio de servicios, el GATS (General Agreement on Trade in Services), el artículo aplicable es el artículo V.

esencial de los intercambios comerciales entre los Estados miembros, mediante la eliminación de derechos de aduana y las demás reglamentaciones comerciales

4restrictivas . Con terceros Estados, cada miembro de la ZLC aplica su arancel nacional.

Una UA implica un paso más en el proceso de integración económica, puesto que se prevé la sustitución de los territorios aduaneros de los Estados miembro por un único territorio aduanero en el sentido de la liberaliza-ción de lo esencial del comercio intrazona, sumado a la implementación de un arancel externo común (AEC) y demás elementos de una política comercial común. Esto es: un sistema de clasificación y codificación de mercade-rías común, un sistema de valoración en aduana común, un código aduanero común, sistema de distribución de la renta aduanera del AEC, mismas preferencias comerciales brindadas a terceros Estados, regímenes especiales armonizados y un sistema de defensa de la competencia común (Berlinski citado por Arias, 2013: 13).

En este punto, es importante analizar el concepto de “lo esencial del comercio” que maneja el artículo XXIV del GATT. La liberalización de lo esencial de los intercambios comerciales es explicado por Oddone y Granato (s/f: 4), diferenciándolo del concepto de sustancialidad: “(m)ientras que “lo

sustancial” se entiende por lo posible de ser acordado (y negociado) (…) lo esencial es reservado a la decisión unilateral (nacional) de mantener o desmantelar las medias proteccionistas arancelarias de los productos considerados ‘no sustanciales’”

Por tanto, en una ZLC como en una UA, se permite la existencia de listas negativas de productos expresamente excluidos del programa de liberación comercial intrazona. La doctrina mayoritaria entiende que es suficiente con liberalizar aproximadamente el 90% del universo arancelario. En este sentido, la OMC en su informe sobre el comercio mundial del año 2011, ha constatado que independientemente del aumento de los Acuerdos Comerciales Preferenciales (ACP) en el mundo, dichos tratados mantienen listas de productos sensibles excluidos temporal o permanentemente (aproximadamente el 7%). Este grupo lo lideran los bienes agrícolas o alimentarios y productos manufacturados con intensidad de mano de obra, como ser calzados y textiles.

3.3. La Cláusula de Habilitación

La Cláusula de habilitación sobre trato diferenciado y más favorable, reciproci-dad y mayor participación de los países en desarrollo (CH) es el resultado de la Ronda Tokio de 1979. Esta disposición habilita un trato diferenciado y más favorable a los países en desarrollo (no extensible a los demás Estados parte del GATT, ejemplo: Sistema Generalizado



4. Las mercaderías beneficiadas son aquellas que cumplen con los requisitos de origen del acuerdo comercial preferencia en cuestión.

de Preferencias (SGP)), y la firma de acuerdos regionales o generales entre países en desarrollo, tendientes a reducir o eliminar mutualmente aranceles y medidas no arancelarias en el comercio mutuo. Dichos beneficios, no son aplicables a los demás Estados parte del GATT, constituyendo, de esta manera, una excepción a la CNMF.

3.4. Informe sobre el comercio mundial 2011 (OMC)

La OMC dedica su informe sobre comercio mundial del año 2011 a los ACP. En el mismo hay un cambio en la postura tradicional de la organización respecto a estos (más cercana a la idea con connotaciones negativas del spaghetti bowl de Baghwatti), buscando ahora una mayor coherencia con el sistema multilateral, en el marco del mandato de la Ronda Doha.

En dicho informe se constata que en 1990, los ACP no llegaban a 70, pero en los años posteriores la situación se aceleró. Al 31 de julio de 2013, se notificaron a la OMC 575 ACP (contabilizando por separado mercade-rías y servicios), de los cuales 379 están vigentes. En este sentido, cada miembro de la OMC es parte de al menos un acuerdo, salvo Mongolia que no tiene ninguno, con un promedio de 13 por Estado. Se destaca que el 75% aproximadamente de los acuerdos constituyen ZLC, y apenas el 10% UA. Asimismo, en gran parte de los casos se

presentan listas negativas de productos sensibles que son expresamente excluidos, como se explicara anterior-mente.

El carácter regional ha cedido frente a un aumento de ACP transregionales en los últimos 10 años (actualmente 50%). Algunos autores como Cienfuegos Mateos denominan a este fenómeno como “regional ismo global” o “interregionalismo contemporáneo” (Mellado, 2013: 152).

4 . E l c a s o p a r t i c u l a r d e l MERCOSUR

4.1. El objetivo del MERCOSUR

El artículo 1 del Tratado de Asunción (TA), establece que el objetivo del bloque es la constitución de un mercado común, el cual debía estar conformado al 31 de diciembre de 1994 (plazo que ha quedado sin efecto). Un mercado común implica: libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, establecimiento de un AEC y adopción de una política comercial común con terceros Estados, coordinación de políticas macroeconómicas y sectoria-les, compromiso de armonización legislativa.

El MERCOSUR nace a la vida internacional bajo el “paraguas jurídico” de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), como el Acuer-do de Alcance Parcial de Complementa-

5ción Económica (ACE) número 18 . Dada esta característica, en lo que

104



5. El artículo 7 del Tratado de Montevideo prevé: “Los acuerdos de alcance parcial son aquéllos en cuya celebración no participa la totalidad de los países miembros, y propenderán a crear las condiciones necesarias para

respecta al comercio de mercaderías, en 1991 los Estados miembro notificaron el TA en la OMC, dentro de la excepción a la CNMF prevista por CH, del mismo modo que la propia ALADI había sido

6notificada en 1982 .

Habiendo sido analizado el objetivo del MERCOSUR, se continuará con el estudio de la situación actual del bloque

7como unión aduanera imperfecta , en lo que respecta a los gravámenes a la importación. Se tomarán en cuenta dos aspectos: 1) la política arancelaria intrazona, y 2) la política arancelaria extrazona.

4.2 Política arancelaria intrazona

Con respecto al comercio intrazona, desde el 1 de enero de 2000, el MERCOSUR consolidó su ZLC. El Programa de Liberación Comercial (PLC) (Anexo I al TA) planteó un esquema de desgravación lineal y automático de aranceles en el cual las preferencias se aplicaban sobre el arancel vigente al momento de la aplicación. Se contemplan las sensibilidades sectoria-les de cada Estado, mediante las listas de excepciones con reducción más lenta

que el resto de los productos (se tienen en cuenta las asimetrías).

El PLC define gravámenes como “los derechos aduaneros y cualquiera otros recargos de efectos equivalentes, sean de carácter fiscal, monetario, cambiario o de cualquier naturaleza, que incidan sobre el comercio exterior. No quedan compren-didos en dicho concepto las tasas y recargos análogos cuando respondan al costo aproximado de los servicios prestados”

8(artículo 2 literal a) .

El segundo instrumento que permite la consolidación del libre comercio intrazona es el Régimen de Adecuación Final a la Unión Aduanera (RAFUA) (1994) que propuso nuevos plazos de desgravación. De esta manera, se alcan-zó el libre comercio intrazona, lográn-dose la eliminación de aranceles desde el año 2000 (éxito desde el punto de vista

9arancelario) . Actualmente solo existen dos excepciones: el sector azucarero y el sector automotriz.

4.3. La Tasa Consular uruguaya y el libre comercio intrazona

Si bien el libre comercio intra MERCOSUR se consolida en el año



profundizar el proceso de integración regional mediante su progresiva multilateralización. Los derechos y obligaciones que se establezcan en los acuerdos de alcance parcial regirán exclusivamente para los países miembros que los suscriban o que a ellos adhieran.”

6. Con respecto al comercio de servicios, se notificó dentro de la excepción a la CNMF del artículo V del GATS.

7. Cabe destacar la opinión de Peña (2010) que señala que “(…) el MERCOSUR no responde a ningún modelo de libro de texto ni de otras regiones. Es, como debe ser: un intento de trabajo conjunto entre un grupo de países, que procura responder a peculiaridades, intereses y realidades propias de esta región”.

8. El Anexo II del TA, maneja un concepto estricto de gravámenes a las importaciones.

9. No se puede decir lo mismo para las restricciones no arancelarias (“cualquier medida de carácter administrativo, financiero cambiario o de cualquier naturaleza, mediante la cual un Estado Parte impida o dificulte, por decisión unilateral, el comercio recíproco” (artículo 2 literal b del Anexo I al TA)), puesto que si bien hubo grandes avances en la eliminación o armonización de varias medidas por parte de los Subgrupo de Trabajo y Comités Técnicos, todavía existe este tipo de medidas en el MERCOSUR.

2000, diversas situaciones han cuestio-nado su aplicación real. Un ejemplo de esto es la Tasa Consular de Uruguay, tributo que inicialmente gravaba la actuación consular en ciertos actos relativos a la navegación, transporte terrestre y comercio. La misma había sido derogada en 1991 (año de creación del MERCOSUR), pero es reimplanta-da por el artículo 585 de la Ley 17.296 de

102001 . Posteriormente, el artículo 37 de la Ley 17.453 de 2001, establece que la Tasa Consular tiene como destino Rentas Generales y abandona la idea de la actuación consular para actos en particular y pasa a aplicarse en general para todas las importaciones con una

11cuantía de hasta 2% del Valor CIF de los bienes importados (actualmente 2%).

El Decreto 70/2002 que reglamenta la citada norma, exceptúa de su pago a las admisiones temporarias (referencia normativa innecesaria puesto que si grava las importaciones, se excluye a las admisiones temporarias por ser una operación aduanera diferente) y las importaciones de bienes de capital de uso exclusivo en los sectores industrial, agropecuario y pesquero y a las importa-ciones de petróleo crudo.

En 2007 Uruguay elimina la aplicación

de dicha tasa a las importaciones de origen mexicano, en virtud de las notas reversales canjeadas en el marco del Tratado de Libre Comercio Uruguay –

12México . Dado que el artículo 1 de la Decisión del Consejo Mercado Común (CMC/DEC) 41/03 establece que “(l)os Estados Partes del MERCOSUR asumen el compromiso de aplicar en el comercio intra MERCOSUR el mismo tratamiento concedido a terceros países.”, el Gobierno Argentino ha realizado solicitudes ante la Comisión de Comer-cio del MERCOSUR para que la eliminación de cobro de tasa consular se extienda a las mercaderías de origen argentino. La respuesta uruguaya siem-pre ha sido negativa.

En los últimos años, la ley 18.301 deroga la tasa consular a partir de 2011, pero la ley 18.719 la restablece, volviendo a la situación anterior.

La tasa consular fue objeto de consulta al Tribunal Permanente de Revisión del MERCOSUR (TPR) en la Opinión Consultiva 1/2008 (Caso: Sucesión Carlos Schnek y otros c/ MEF y otros – Uruguay). El Tribunal explica que la compatibilidad de una norma interna con una norma del MERCOSUR surge “como consecuencia de la obligatoriedad de los Estados Parte de eliminar los



10. La tasa consular uruguaya no es el único caso en que los Estados miembro del MERCOSUR han sido cuestionados por introducir instrumentos de política comercial unilateral, que afectan al bloque. En este sentido pueden citarse la tasa estadística de Argentina (1995), el aumento de aranceles de los bienes de consumo duraderos hasta el 70% por parte de Brasil (1995), la medida especial temporal a la importación de una lista de productos que Paraguay agrega una sobretasa en 2001 (Arias, 2013: 19).

11. CIF significa “cost, insurance and freight” (costo, seguro y flete) de acuerdo a las Reglas Incoterms 2020 y versiones anteriores.

12. En el marco de ALADI es el ACE 60.

obstáculos a la libre circulación de bienes originarios de la región”. Recordando lo previsto por el artículo 1 del TA (libre circulación de bienes) y la definición de gravámenes del artículo 2 del Anexo I al TA.

En este sentido, establece que es importante estudiar cada medida en concreto, específicamente en este caso si se trata de una tasa o de un impuesto

13como argumenta la demandante . Aclara el TPR que la medida cuestionada será incompatible con la normativa del bloque, si en el proceso judicial en el cual se trata la cuestión se determina que la misma es un gravamen de los definidos por el Anexo I, o si siendo una tasa, no tiene relación directa y razonable con el costo de los servicios prestados.

En función de lo anterior, el TPR solicita al órgano judicial uruguayo que clarifique si se está ante una tasa o un impuesto en base al ordenamiento

14jurídico interno . No se presenta ninguna aclaración posterior.

Cabe destacar que en el año 2011, este tema vuelve a estar en el ámbito jurisdiccional, pero esta vez en el máximo órgano judicial uruguayo: la Suprema Corte de Justicia (SCJ) (Sentencias 3637/11 de 28 de Setiembre de 2011 y 4765/11 de 16 de Diciembre de 2011).

En ambos casos, los recurrentes solicitan la declaración de inconstitucio-nalidad del artículo 585 de la ley 17.926, que reimplanta la tasa consular, por tratarse violatoria de los compromisos asumidos por Uruguay en el ámbito del MERCOSUR, derivados de un tratado internacional anterior en el tiempo (TA). Dicha ley contraviene la Constitución Nacional, ya que esta autoriza la celebración de los acuerdos internacionales y reconoce su validez en el Derecho Interno.

Como en fallos anteriores, la SCJ considera dentro de su competencia la declaración de si una ley es o no constitucional (examinar si la misma viola textos o principios que emanan de la Constitución,) pero no puede contro-lar la regularidad de una ley en vistas de su eventual interpretación, como se solicita en los casos bajo estudio.

La Corporación se pronuncia a favor de la doctrina de la igualdad de rango normativo entre un tratado y una ley, por tanto: “(…) siendo la Ley 17.296 posterior a la ratificación del Tratado de Asunción (Ley 16.196) y del Protocolo de Ouro Preto (Ley 16.172), estos han q u e d a d o d e r o g a d o s e n l o q u e –supuestamente- la contravienen por su propio texto y por esa circunstancia” (Sentencia 4765/11).



13. El Código Tributario Uruguayo define: Artículo 11. (Impuesto): “Impuesto es el tributo cuyo presupuesto de hecho es independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente.”; Artículo 12. (Tasa): “Tasa es el tributo cuyo presupuesto de hecho se caracteriza por una actividad jurídica específica del Estado hacia el contribuyente; su producto no debe tener un destino ajeno al servicio público correspondiente y guardará una razonable equivalencia con las necesidades del mismo.”

14. Idéntico pronunciamiento puede encontrarse en la Opinión consultiva 01/2009 (Caso: Frigorífico Centenario c/ MEF y otros – Uruguay).

Consecuentemente, en ambos casos, la SCJ desestima la excepción de inconstitucionalidad.

En suma, cabe volver a preguntarse si la tasa consular es compatible o no con los compromisos asumidos por Uruguay en el MERCOSUR. Primera-mente debe resolverse si se trata de una tasa o un impuesto, para determinar si entra en el concepto de gravámenes eliminados en el MERCOSUR. En este sentido, sería compatible si se trata de una tasa cuya existencia se justifica por una razonable y directa equivalencia entre el monto cobrado y la actividad jurídica o administrativa del Estado hacia el contribuyente. Sin embargo, todo indica que es un impuesto encubierto bajo el nombre de tasa, dado que el presupuesto de hecho es la importación, no una actividad estatal específica, y el producido se destina a Rentas Generales.

En segundo lugar, aun si el razona-miento anterior pueda generar dudas, es innegable la existencia de la CMC/DEC 41/03 que establece la obligación de los Estados miembro de extender al comercio intrazona las medidas más beneficiosas otorgadas con terceros Estados no miembros del bloque. Esta es una demostración que “la integración económica en el MERCOSUR es un caso de violación permanente por (…) la falta de voluntad de sus gobiernos/burocracias para implementar sus normas en el ámbito nacional” (Arias, 2013: 2).

4.4. Política arancelaria extrazona

En cuanto al comercio extrazona, si

bien está previsto el AEC para todo el universo de mercaderías (entre el 0% y 35%, con un promedio de 12%), aún subsisten numerosas excepciones, durante cuya vigencia cada Estado aplica su arancel nacional. En este sentido se destacan dos tipos de excepciones: por Estado miembro y por sectores. En el primer grupo se encuentran las listas nacionales, conteniendo 225 ítems para Uruguay hasta 31/12/17; 649 ítems para Paraguay hasta el 31/12/19; y 100 ítems tanto para Argentina como Brasil hasta el 31/12/15.

Las excepciones sectoriales incluyen aproximadamente 1200 ítems de bienes de informática y telecomunicaciones y 380 ítems de bienes de capital (ambos sectores están exceptuados para Argentina y Brasil hasta 31/12/16, Uruguay 31/12/18 y Paraguay 1/12/19); s e c t o r a z u c a r e r o ( e x c e p t u a d o temporalmente); sector automotriz (negociado en forma separada desde el comienzo del proceso); y 14 ítems del rubro juguetes que hasta el 31/12/14 los Estados miembro están autorizados a aplicar aranceles diferenciales al AEC hasta el monto del arancel consolidado en la OMC.

A este punto es fundamental tener en cuenta que actualmente el MERCO-SUR enfrenta el problema del doble cobro del AEC para mercadería de origen extrazona, dado que aún no se ha consolidado la UA. Esto significa que, por ejemplo, a una mercadería de origen chino que es importada en Uruguay se le cobra el AEC. Si esa mercadería vuelve a ser importada en Argentina en el mismo



estado en que ingresó a Uruguay, el AEC es nueva-mente cobrado dado que no cumple con los requisitos de origen MERCOSUR (lo cual es lógico, ya que es una mercadería de origen extrazona). Esta es una de las falencias del MERCOSUR, y su resolución implica la entrada en vigencia del Código

15Aduanero común , la aprobación de un mecanismo de distribución de la renta aduanera, y demás elementos indicados previamente al describir las UA.

5. La situación de Uruguay: arancel aplicado y arancel cobrado

Dado que Uruguay es miembro del MERCOSUR, del análisis anterior se desprende que el monto del arancel aplicado en nuestro país (denominado Tasa Global Arancelaria (TGA)) depen-de, primeramente, del hecho que la mercadería sea de origen intra o extrazona. En este sentido: para la mercadería de origen intrazona MERCOSUR, el arancel aplicado general es 0%, con excepción del sector automotriz y el sector azucarero y ciertos productos de origen argentino (ejemplo: neumáticos, pañales, tampo-nes, compresas, plaquetas de luz, harina de trigo, aceites refinados, lista de productos elaborados en una zona de promoción industrial). En estos casos, el arancel nacional aplicado puede ser

menor o igual al AEC.

En cuanto a la mercadería de origen extrazona MERCOSUR, el arancel aplicado general coincide con el AEC (entre 0 y 35% según el código arancelario de la mercadería), salvo que sea uno de los bienes incluidos en las listas de excepciones nacionales, bienes de capital, bienes de informática y telecomunicaciones, sector automotriz y sector azucarero.

Dada esta situación, si se compara el AEC con la TGA, el primero tiene un promedio 12% y el segundo del 9,4%, lo cual es coherente con la lógica de país pequeño y agro exportador en un proceso de integración.

Sin embargo, el arancel efectivamente cobrado no siempre coincide con el arancel aplicado, puesto que inciden otros elementos a considerar. En general se cobra la TGA, salvo que exista un ACP vigente (ejemplo: ALADI, Acuerdo Uruguay–México, Acuerdo M E R C O S U R – C h i l e , A c u e r d o MERCOSUR–Bol iv ia , Acuerdo MERCOSUR–Comunidad Andina de Naciones, Acuerdo MERCOSUR– Israel, Acuerdo marco sobre comercio e inversiones (TIFA) Uruguay–Estados Unidos, u otros esquemas preferenciales como ser el Sistema Generalizado de

16Preferencias, entre otros ), y los casos de regímenes especiales de importación



15. A la fecha de realización de este trabajo, el Código Aduanero del MERCOSUR solo ha sido aprobado a nivel del CMC por la CMC/DEC 27/10, y únicamente incorporado por Argentina por la Ley 26.795 sancionada el 21 de noviembre de 2012.

16. La existencia de múltiples acuerdos puede generar un complejo sistema de normas de origen para los exportadores, y termine con el aprovechamiento menguado de los beneficios de los ACP. El informe sobre el comercio mundial 2011, indica que la OMC puede ayudar a reducir estas situaciones.

que implican una exoneración total o parcial de tributos a la importación (admisión temporaria, sector automo-triz, insumos agropecuarios y régimen de promoción de inversiones, exonera-ción objetiva en los tres primeros casos y

17subjetiva en el último ).

6. Reflexiones finales

A lo largo de este trabajo se buscó estudiar diferentes aspectos relativos a los gravámenes a la importación en el marco de los procesos de integración regional. El sistema GATT-OMC plantea la multilateralización de los beneficios otorgados por sus Estados parte, salvo excepciones como las ZLC, UA y CH. El estudio particular del MERCOSUR y de Uruguay como miembro, permite ejemplificar los mencionados aspectos teóricos, y mostrar que en la práctica la política comercial de los Estados suele responder más al interés nacional que al regional, especialmente en lo que refiere al fin recaudatorio y proteccionista en materia arancelaria.

Reseña bibliografica

Arias, Alain (2013). La política comercial en el Mercosur: ¿cambio de lógicas o fracaso de instrumentos? Buenos Aires, FLACSO. Disponible en: http://www.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2013/12882.pdf (Consultado: 04.10.13)

Bas Vilizzio, Magdalena (2011). “Hacia la conformación de una unión aduanera en el MERCOSUR: ¿realidad o utopía?”. En densidades n° 8, diciembre de 2011 (p.25-34). Disponible en: http://www.densida des.org/?page_id=69

Mazz, Addy (2001). Integración econó-mica y la tributación. Montevideo: FCU.

Mellado, Noemí (2013). “Regionalismo sudamericano: sus características”. En Revista de la Secretaría del Tribunal Permanente de Revisión. Año 1, Nro 1, (p.137–159). Disponible en: http://www. revistastpr.com/index.php/rstpr/article/view/18/11 (Consultado: 04.10.13)

Oddone, Nahuel y Granato, Leonardo (s/f). Requisitos para la conformación de una Unión Aduanera según el artículo XXIV del GATT y según la Doctrina. Working Paper Nro. 10. CAEI, Buenos Aires. Disponible en: http://www.iadb. org/intal/intalcdi/PE/2008/01369.pdf (Consultado: 01.03.10)

OMC (2012). Informe sobre el Comercio Mundial 2011. La OMC y los acuerdos comercia le s pre ferencia le s : de la coexistencia a la coherencia. Disponible en: http://www.wto.org/spanish/res_s/booksp_s/anrep_s/world_trade_report11_s.pdf (Consultado: 04.10.13)

Peña, Félix (2010, 10 de Agosto). “El Código MERCOSUR”. En diario La Nación, Buenos Aires

Tiscornia, Fabián (2011, 4 de Enero). “Gobierno extendió vigencia de tasa consular al 2016”. En diario El País, Montevideo.



17. Al consolidarse la UA, los regímenes especiales de importación deben armonizarse.

111

tinham repulsa por essa idéia. É também inegável que a industrialização substitu-tiva de importações foi um dos legados cepalinos, mais criticados e incompreen-didos.

Este artigo tem por objetivo compreender o que a CEPAL entendia por industrialização substitutiva de importações e porque grande parte de seus críticos, fortemente influenciados pela teoria clássica do comércio interna-cional (das vantagens comparativas) muitas vezes não compreenderam a proposta em sua totalidade. Para isso será explicado, de forma sucinta, os aspectos que liberais (simpáticos à teoria das vantagens comparativas) criticam a teoria Cepalina utilizando-se exatamen-te de conceitos muito presentes na teoria clássica.

Será defendida a ideia de que, na maioria dos casos, os críticos da CEPAL não se atentaram à todos os detalhes e

A industrialização substitutiva de importações e algumas de suas críticasGustavo Tonon Lopes

Bacharel em Relações Internacionais. Mestrando no Programa de Integração da América Latina, Área de Concentração: Práticas Políticas e Relações Internacionais da Universidade de São Paulo (USP), Brasil.

1. Introdução

A Comissão Econômica para a Améri-ca Latina (CEPAL) a partir de seus documentos e pensadores teve forte influência na segunda metade de século XX. Seja na esfera governamental, através de seus documentos e recomen-dações, seja no meio acadêmico; por ter sido uma das precursoras a incentivar a América Latina em seu auto descobri-mento, com todas as suas idiossincrasias e a partir de um olhar local.

Muitos olhares particulares se revelaram com a produção da CEPAL, e possivelmente um dos aspectos mais destacados, desde o principio, em seus documentos seja a política de substitui-ção de importações. A mesma se revelou como característica central na condução de toda a análise e pensamento Cepalinos. Causou grande impacto na região, seja naqueles países que se pautaram por ela ou mesmo aqueles que


112

A industrialização substitutiva de importações e algumas de suas críticas

pré-requisitos para o sucesso da política de substituição de importações; sobretudo a total desconsideração à importância que a integração regional teria nesse processo. A grande maioria das explicações acerca da CEPAL e suas principais ideias se utilizarão dos documentos fundacionais da própria instituição como fonte de informação.

2. A CEPAL (A instituição e algumas de suas principais ideias)

Criada em 25 de Fevereiro de 1948 a Comissão econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) é uma das cinco comissões econômicas regionais das Nações Unidas (ONU); e desde sua criação tem por objetivo promover o desenvolvimento regional e a ampliação das relações de seus membros, entre si e também com o resto do mundo. Possui sede em Santiago e mais sete escritórios espalhados por toda a América. É composta atualmente por 44 Estados-membros da comissão e oito associados, sendo que todos os países da América Latina e Caribe são membros da CEPAL.

Grandes pensadores do desenvolvi-mento da América Latina passaram pela CEPAL, e através de estudos empíricos, conseguiram influenciar enormemente as políticas de desenvolvimento regional na América Latina. A essência das idéias primárias da CEPAL está presente no

documento “O desenvolvimento econômico da América Latina e alguns dos seus principais problemas”, escrito em 1949. No documento Raúl Prebisch explicita a questão do subdesenvolvi-mento a partir das especificidades latino-americanas. Também propõe outros modelos de desenvolvimento regional, que a partir de dados empíricos, demonstram sua viabilidade.

A teoria econômica Ricardiana das vantagens comparativas, na qual cada economia deveria se especializar no(s) produto(s) que seriam mais propícios para aquele ambiente sócio-político-econômico, criando conseqüentemente produtos mais competitivos no mercado internacional e um progresso coletivo, foi uma das desencadeadoras da divisão internacional do trabalho, que por um longo tempo, foi adotada como um modelo quase que consensual entre as economias mundiais. A CEPAL através, do documento, diz que é indubitável que grandes benefícios foram atingidos graças ao progresso técnico, entretanto os fatos mostram que os frutos alcançados pela divisão internacional do trabalho não são equitativos. E isso pode ser facilmente percebido através das elevadas disparidades no padrão de vida das massas nos países mais industrializa-dos em comparação com os países

1periféricos . Uma das razões que explicariam as assimetrias nos ganhos da


1. Importante conceito da Teoria Cepalina, na qual o mundo é dividido em duas categorias de países a partir de seu desenvolvimento econômico em relação à economia mundial. Centro: países que atingiram um grau elevado de progresso técnico-científico, com elevado grau de homogeneidade social e conseqüentemente um padrão de vida digno à maioria da população. Já a periferia seria o caso inverso com um alto grau de especialização da economia. É importante destacar que a existência do centro só é possível a partir da relação de exploração com a periferia; que por

113

divisão internacional do trabalho é que o excedente proporcionado por produtos industrializados é, em geral, muito maior que dos bens primários.

A América Latina como um todo se localiza na periferia da economia mundial, não possuindo, portanto uma indústria suficientemente forte e uma grande dependência dos produtos manufaturados vindos do centro. Uma das alternativas propostas pela CEPAL era o desenvolvimento industrial da região. Sendo que isso seria propiciado à partir da substituição de importações; ou seja mecanismos poderiam ser utilizados para que a importação de manufaturados vindos do centro diminuísse, e a indústria local (que estaria nascendo) fosse beneficiada pela própria demanda interna regional de consumo. Diferentemente do que os críticos da teoria Cepalina afirmam, o modelo não é totalmente protecionista e contra o comércio internacional; na verdade a CEPAL defende que o comércio exterior é necessário e pode ser extremamente saudável para a região, desde que ambos os lados (periferia e centro) se apropriem, com equidade, dos benefícios propiciados pelo comércio internacional:

“Quanto mais ativo for o comércio exterior da América Latina, tanto maiores serão as possibilidades de aumentar a produtividade de seu trabalho, mediante a uma intensa formação de capital. A

solução não está em crescer à custa do comércio exterior, mas em saber extrair, de um comércio exterior cada vez maior, os elementos propulsores do desenvolvimen-to econômico”. (Prebisch, 2000:73)

A industrialização, juntamente com um comércio internacional mais equil ibrado, seriam vetores do desenvolvimento social da região a partir da coletivização de uma maior quanti-dade de recursos gerados pelos processos industriais e conseqüente elevação do padrão de vida das massas na região. Com um padrão de vida mais elevado, a população local (também influenciada pelo crescimento demográ-fico) aumentaria consideravelmente a demanda por produtos manufaturados, que não poderiam ser integralmente garantidos pelas importações; esse ciclo virtuoso possibilitaria um comércio exterior mais simétrico. O desenvolvi-mento dos outros setores da economia da região (agricultura, pecuária, etc.) não é incompatível com o desenvolvimento industrial, uma vez que a própria indústria apresenta uma forte demanda por produtos de produção primária.

O investimento externo também não pode ser ignorado, visto que é parte do próprio crescimento industrial. A CEPAL acredita que deve se evitar ao máximo a criação de uma relação de dependência do investidor externo e a economia local, além de uma maior atenção aos investimentos externos nos

sua vez também não existiria sem o centro. Uma relação de dependência, ou seja, uma relação de necessária hierarquia entre dois pólos de uma mesma estrutura.


Gustavo Tonon Lopes

114


serviços financeiros de inversão de capitais, para que a economia esteja menos vulnerável a eventuais crises posteriores. Entretanto o investimento externo é bem vindo e necessário quando se reflete em aplicações produtivas, que podem inclusive fomentar a implantação e desenvolvi-mento das indústrias.

Um dos argumentos utilizados pelos economistas mais influenciados por teorias conservadoras é de que a razão do baixo lucro obtido pela produção na periferia é decorrência da baixa produtividade dos trabalhadores locais. De acordo com a CEPAL a baixa produtividade é reflexo do ciclo vicioso do sistema econômico. Caso a industrialização, cumpra seu papel no emprego da mão-de-obra local inutilizada ou subutilizada, dando dignidade e remuneração compatível, a produtividade desse trabalhador conseqüentemente aumentaria:

“Mas como obter aumentos de produtividade de magnitude suficiente? A experiência dos últimos anos é instrutiva. O crescimento do emprego requerido pelo desenvolvimento industrial pôde efetuar-se, embora não na totalidade dos casos, com a utilização de pessoas que o progresso da técnica vinha desalojando da produção primária e de outras atividades, especialmente de certos tipos de trabalho e serviços pessoais de remuneração relativa-mente baixa, e mediante a utilização do trabalho feminino. O emprego industrial das pessoas desempregadas ou mal empregadas significou, portanto, uma melhoria da produtividade, que se

traduziu num aumento líquido da renda nacional, nos casos em que não houve fatores de outra natureza que provocassem uma queda geral da eficácia produtiva”. (Prebisch, 2000:77)

O documento também cita que o próprio progresso técnico, acompan-hado de políticas sociais (no âmbito educacional, por exemplo), conseguiria aumentar a eficácia produtiva. Ou seja, se todos os recursos proporcionados pelo progresso técnico (aparelhos, máquinas, técnicas, conhecimento científico etc) fossem plenamente disponibilizados na região, a eficácia produtiva automaticamente aumentaria, pois a funcionalidade desses instrumen-tos proporcionaria uma melhor utilização do tempo do trabalho. E a disseminação dessas ferramentas só seria possível a partir do nascimento/ aprofundamento da industrialização.

Não se pode cair no engano de que o processo de industrialização na América Latina necessariamente será igual ao dos países centrais, muito provavelmente se uma cópia for feita a efetividade produtiva estará comprometida. A história mostra que o modelo de industrialização adotado deve levar em consideração as especificidades locais; caso as mesmas sejam bem utilizadas, as indústrias locais conseguirão atingir um elevado grau de competitividade internacional, e os ganhos sociais serão ainda mais proveitosos.

3. A importância do Mercado Comum Regional

Historicamente as relações entre os



países latino-americanos nunca foi muito significativa. Durante o período colonial a região estava basicamente a serviço de suas metrópoles; após a independência e o surgimento de potências econômicas no hemisfério norte conjuntamente com a condição de subdesenvolvimento da região, se estabeleceu uma relação de dependência, na qual a América Latina exportava matérias-primas e importava manufatu-rados. Não havia, portanto muito espaço para o aprofundamento das relações intra-regionais, sobretudo no âmbito econômico.

Ainda dentro da política de industriali-zação substitutiva de importações, a integração econômica regional é defen-dida como parte importante na viabilização da primeira, e conseqüente desenvolvimento regional. A sistemati-zação das principais idéias que concer-nem o assunto está no documento O Mercado Comum Latino-Americano, de 1959. Nele Prebisch considera que as relações econômicas intra-regionais sempre foram extremamente limitadas, pois nunca houve nenhum tipo de complementaridade, somente no âmbi-to de produtos primários pontuais.

Os benefícios de um Mercado Comum Regional podem ser facilmente percebidos através dos países menores que não teriam condições de se industrializarem sozinhos, pois seus mercados seriam insuficientes, e os recursos financeiros limitados:

“Em países com escassez de capital e cuja capacidade de crescimento mostrou-se insuficiente, até agora, para absorver com

eficácia grandes massas de potencial humano, e que desperdiçam grande parte de seu esforço em formas rudimentares de produção, não seria admissível nenhuma fórmula que trouxesse consigo fenômenos persistentes de desemprego dos fatores produtivos. Não é outra a base de preocupação freqüente: as conseqüências que poderiam ser acarretadas pela súbita eliminação do protecionismo entre os países latino-americanos. Esse protecio-nismo ampara uma grande parte das atividades existentes. Contudo, tal como foi concebido, o mercado comum concer-ne menos a essas atividades do que às que terão que ser desenvolvidas de agora em diante, em respostas às exigências do crescimento econômico”. (Bielschowsky 2000, p. 351)

Já nos países maiores, com uma indústria em nascimento, o mercado comum influiria de forma positiva na consolidação da política de industriali-zação substitutiva de importações, na medida em que daria um forte ganho de escala e competitividade, ampliando as possibilidades das indústrias locais se tornarem gradativamente mais eficien-tes, intensificando o intercâmbio comercial também de produtos primários.

Também é citada a importância de se considerar as assimetrias regionais na formulação do modelo. Sendo que no inicio se faz necessário um tratamento diferenciado, para, na medida do possível, igualar todos os países do Mercado no que diz respeito às suas oportunidades. A forma exata desse modelo deve ser desenhada a partir de

Gustavo Tonon Lopes

116


seu contexto temporal, e com certa flexibilidade, já prevendo futuras mudanças naturais, decorrentes do curso da história econômica. O aspecto fundamental é que o desenvolvimento regional conjunto deve estar sempre em pauta, para que não se perca de visto o objetivo mais importante do processo de integração regional.

A partir de estudos empíricos o documento demonstra que além do aumento da demanda da própria região por produtos manufaturados, o mundo tende a comprar uma quantidade muito maior de bens industriais, em compara-

2ção aos primários . Esse fato leva a crer que a região necessita de uma indústria competitiva, exatamente para atender ao crescimento da demanda mundial; caso a industrialização na região não ocorra, as disparidades entre a América Latina e os países centrais só aumentariam. A integração regional aparece nesse contexto como um elemento facilitador para o ingresso da região no mercado internacional enquanto exportadora de bens industriais.

A política de substituição de importa-ções conjugada ao Mercado Comum proporcionaria para a região um desenvolvimento não mais dependente do crescimento das exportações para o centro, mas um crescimento econômico para toda a região, menos atrelado a

movimentos sazonais decorrentes de sua dependência externa, além de possibilitar à toda a região, independen-temente de suas especificidades nacio-nais, ingressar no promissor mercado internacional de bens industriais como fornecedores também. Colhendo, dessa forma, frutos dessa crescente demanda e possibilitando a elevação do padrão de vida das massas.

É muito improvável que um país, seja ele qual for, consiga desenvolver sozinho todos os segmentos industriais de forma eficiente, uma vez que muitos

3elementos são involuntários no sucesso de alguns ramos industriais. Entretanto com o Mercado Comum pode haver uma relação de complementaridade, ou seja, cada país (dentro daquele Mercado) poderia se especializar nos setores que mais vantagens obtiverem; assim a indústria regional poderia se lançar no mercado internacional de forma mais competitiva, além de oferecer um rol de produtos primários ainda maior.

É importante ressaltar que a CEPAL enfatiza sempre o setor industrial, e qualifica esse como primordial para o desenvolvimento regional. Defende que quanto maior a necessidade de utilização da tecnologia, mais provável a possibili-dades de ganhos sociais a partir do desenvolvimento setorial. Cita a urgên-cia do desenvolvimento das indústrias de


2. Com o desenvolvimento técnico-cietífico os bens industriais se tornam paulatinamente mais complexos e ganham cada vez mais espaço no consumo diário das massas. Grande parte dos produtos naturais é substituída por outros mais práticos e funcionais, desenvolvidos a partir de novas técnicas. Além de um apelo cada vez mais intenso da indústria publicitária na “criação de novas necessidades”.

3. Tais como: Clima, População, Relevo etc.

117

bens de capital, mas não se esquece dos produtos automotivos, outros bens duráveis e até mesmo as matérias-primas e intermediárias.

Estudos demonstram que o provável crescimento do PIB per capta da América Latina levaria a um grande movimento migratório da população agrícola para as cidades. A concorrência proporcionada pelo surgimento do Mercado Comum também afetaria profundamente as atividades agrícolas protegidas. A indústria teria também, no caso da agricultura, um papel importante ao impulsionar o desenvolvimento da técnica no campo e consequente aumento da produtividade. O Mercado Comum mais do que em qualquer setor, terá na agricultura, um forte papel de complementaridade; pois esse setor é um dos mais influenciados por externalidades.

4. Críticas à CEPAL e suas possíveis respostas

Desde seu início as idéias propagadas pela CEPAL foram extremamente questionadas. Apesar da utilização de uma vasta quantidade de argumentos empíricos que demonstravam suas análises acerca da economia Latino-Americana. Várias escolas econômicas mais simpatizantes das teorias clássicas de desenvolvimento econômico, sobre-tudo as vantagens comparativas de David Ricardo, atribuem grande parte do “atual fracasso Latino-Americano”, a influencias cepalina.

Primeiramente é necessário que se compreenda no que consiste a essência

da teoria clássica do pensamento econômico, fortemente influenciada por David Ricardo: a especialização, para que os países no contexto do comércio internacional consigam obter o máximo de vantagens das relações comerciais, e a partir do excedente criado por esse comércio saudável consigam se desen-volver internamente. Ou seja, o livre comércio proporcionaria a maior especialização dos países, a partir de suas próprias potencialidades; e com a equalização da remuneração dos fatores de produção, proporcionaria um processo de melhor distribuição de renda entre os países. E dentro desse contexto qualquer tipo de intervenção estatal seria danosa para o sucesso do modelo.

Afirma-se correntemente que o país mais influenciado pela escola clássica foi e é os Estados Unidos da América, entretanto a política interna e comercial nunca se pautou por todos os princípios liberais, sendo o discurso do mesmo utilizado conforme a convencia do momento. E nesse mesmo país a partir do século XVIII surgem vozes dissonantes dentro da própria escola clássica, como Stuart Mill (um dos grandes arquitetos do liberalismo clássico):

“O único caso em que, com base em meros princípios de Economia Política, são defensáveis as taxas protecionistas, é quando são impostas em caráter temporário (sobretudo em um país jovem e que está crescendo), na esperança de nacionalizar a empresa estrangeira, que é em si mesma perfeitamente adequada para


Gustavo Tonon Lopes

118


as circunstâncias do país. A superioridade de um país sobre outro, em um ramo de produção, muitas vezes vem apenas do fato de ter começado antes. Pode ser que não haja nenhuma vantagem intrínseca de um lado, ou desvantagem do outro, mas apenas uma superioridade momentânea de habilidade e experiência adquiridas. Um país que ainda não adquiriu essa habilidade e essa experiência pode sob outros aspectos ser mais adequado para essa produção do que aqueles que começaram antes no ramo”. (MILL, 1983, p. 381).

O autor parece concordar que em determinadas situações a intervenção do Estado no comércio internacional pode ser aceita, para que se corrija distorções criadas dentro do próprio sistema. Portanto pode se afirmar que sequer dentro da escola clássica existe consenso acerca da total não intervenção. Georg

4Friedrich List já foi mais contundente em sua crítica à idéia de não intervenção. Acreditava que a escola clássica compartilhava de uma concepção muito otimista acerca do comércio interna-cional, que não considerava fatores fundamentais na dinâmica do sistema, como contexto histórico, estruturas sociais e políticas que complexificariam a teia do comércio mundial. Também defendia a industrialização como instrumento não só de crescimento econômico, como propiciadora de avanços culturais, intelectuais e capaci-

dade inovadora e advogava claramente por um possível protecionismo.

Podemos perceber que a ideia Cepalina de proteger a economia Latino-Americana, não era nova no mundo; sendo que em muitos momentos, foi propagada no berço do liberalismo. Apesar disso grande parte das críticas à CEPAL se baseia exatamente na premissa de que o protecionismo é inaceitável; com o argumento que a política de industrialização substitutiva de importações era extremamente protecionista e, caso adotada, diminuiria o coeficiente de participação da América Latina no comércio internacional. Entretanto Prebisch explicita no documento Problemas teóricos y práticos del crescimento económico de 1954 que isso não ocorreria, uma vez que o desenvolvimento proporcionado pela industrialização elevaria o consumo da região, que conseqüentemente compra-ria e venderia mais no mercado internacional:

“(...) Esta necesidad de protección es ineludible en una juiciosa política de desarrollo y no conspira en forma alguna contra el comercio internacional siempre que se mantenga dentro de los límites exigidos por el mismo desarrollo. Dentro de tales límites (…) la protección no disminuye las importaciones de un país en desarrollo sino que cambia simplemente su composición en consonancia con las transformaciones estructurales de la


4. Autor de grande influência no pensamento econômico. Em geral tido como crítico das idéias clássicas, porém tido por muitos como parte da escola clássica por perceber a economia a partir da mesma estrutura; suas críticas, em geral, se ferem as aspectos pontuais e não estruturais.

economía nacional. Los derechos aduaneros disminuyen o eliminan algunas importaciones que se sustituyen por producción interna, y ello da lugar al aumento de otras importaciones de demanda muy elástica conforme crece el ingreso por habitante”. (Prebisch, 1982, p. 365).

O que se esperava com a política de substituição de importações era uma modificação na pauta de exportações e importações da América Latina, ou seja as exportações não mais se restringiram a produtos agrícolas de baixo valor agregado, mas haveria uma cartela de produtos muito mais diversificadas. E as importações supririam as novas deman-das da indústria crescente, e ao aumento do consumo interno (causado pela elevação do padrão de vida das massas). Evidentemente que os países centrais teriam que se adaptar às novas necessi-dades surgidas a partir dessas mudanças na composição do comércio exterior, entretanto isso não necessariamente significaria uma queda no volume do comércio internacional.

Especificamente em relação ao proce-sso de substituição de importação as criticas (Krugman e Obstefeld 2001) afirmam que esse modelo impediria a economia de se beneficiar do livre comércio, pois negligenciaria os possí-veis ganhos das vantagens comparativas. Afirmam ainda que a possibilidade do desenvolvimento industrial se pautar por interesses particulares seria grande, uma vez que as decisões seriam centralizadas no Estado, sufocando os possíveis ganhos sociais da industrializa-

ção. Além disso, advogam que a partir do momento que se diminuem as importações a tendência é que as exportações também caem no mesmo ritmo, uma vez que no comércio internacional todos desejam comprar e principalmente vender.

Apesar das críticas acima serem muito factíveis, e muitas vezes confirmadas com o fracasso de muitos países da América Latina na polít ica de substituição de importação, muito provavelmente não considerou o pensamento cepalino em sua totalidade, sobretudo no que diz respeito à integração regional:

“Os argumentos anteriores, reforçados por algumas evidências, como o mau desempenho das economias latino-americanas nas últimas décadas e o sucesso das políticas de promoção das exportações implementadas em diversos países da Ásia, talvez expliquem porque a CEPAL é lembrada por seu viés anti-exportador e por sua crítica às vantagens comparativas. Entretanto, uma investiga-ção atenta acerca dos inúmeros trabalhos realizados pela Comissão revela que o pensamento cepalino não é tão protecio-nista quanto parece. Além do mais, esta mesma investigação parece revelar que o processo de substituição de importações, quando inserido num contexto de integração econômica regional, seria um processo muito mais de transição a um objetivo maior: o de alcançar uma estrutura produtiva mais eficiente de forma a permitir um melhor posiciona-mento das economias latino-americanas no comércio internacional” (Braga,

Gustavo Tonon Lopes


2002).

A viabilização do processo de substituição de importações na América Latina teria como pré-requisito a integração econômica regional (em forma de bloco econômico), conforme explicitado anteriormente. E o modelo cepalino desse bloco econômico regional não é muito distante do conceito das vantagens comparativas da escola clássica. Pois o processo de integração regional se beneficiaria dos ganhos de escala, bem como proporcio-naria uma maior especialização regional (dentro do bloco) e aumentaria a competitividade da nascente indústria local. Ou seja, é na integração regional que o processo de substituição de importação encontraria sua eficiência decorrente dos ganhos do livre comércio (Braga, 2002).

Com relação às possíveis perdas decorrentes da diminuição das exporta-ções; já se explicitou acima que o objetivo da CEPAL não era diminuir ou mesmo acabar com as importações, mas sim diversificar a pauta, e colocar a América Latina em pé de igualdade com os países centrais. Novamente a dedução de que as exportações seriam afetadas em decorrência de uma diminuição das importações, surge de uma leitura equivocada dos objetivos da política de substituição de importação da CEPAL. Além de desconsiderar o fato de que o comércio intra-bloco seria intenso, e conseqüentemente os países teriam maior espaço para comprar e vender seus produtos:

Ou seja, a industrialização proposta

pela CEPAL não deve ser vista como um processo de substituição de importações em si, mas como um estágio em um movimento mais amplo de inserção dos países latino-americanos no comércio internacional. De fato, além de levar em conta a já destacada restruturação produtiva nos países desenvolvidos, a possibilidade de maiores exportações latino-americanas de produtos indus-triais para os países centrais estaria inserida numa estratégia política de negociação no âmbito do GATT-Acordo Geral de Tarifas e Comércio, criado em 1947 e que, naquela época, tratava, dentre outras questões, do protecionis-mo com relação a produtos primários colocado em prática em inúmeros países desenvolvidos e que se mantém até hoje, problema este reconhecido pelo documento da CEPAL. Ou seja, estaria implícita na discussão a estratégia de fortalecimento da região nas discussões, no âmbito do GATT, em torno da liberalização do comércio internacional, cuja assimetria de poderes entre os países já era evidente naquela época (Braga, 2002).

Muito provavelmente grande parte da crítica acerca do processo de substitui-ção de importações não levou em consideração a proposta de criação de um Mercado Comum na América Latina, também proposta pela CEPAL, alguns anos após o documento que manifestava a importância da industriali-zação. A maioria da literatura que discute a CEPAL simplesmente ignora sua proposta de integração regional casada com a substituição de importa-



ções, daí surgem interpretações equivo-cadas, sobretudo acerca do Livre Comércio e as idéias Cepalinas.

5. Considerações Finais

Muitas das interpretações acerca da política de substituição de importações analisam a proposta de forma muito fragmentada (e em contraposição às teorias mais clássicas) desprezando a totalidade do complexo pensamento Cepalino. Esse recorte muitas vezes gera críticas que a partir de uma análise mais detida dos próprios documentos Cepalinos podem ser respondidas e rebatidas.

As pesadas críticas acerca do suposto viés protecionista da CEPAL não levam em consideração que a CEPAL sempre demonstrou interesse no aumento do comércio internacional; e se muitas vezes defendeu medidas paliativas de proteção do mercado local, ressaltou que essas medidas teriam um caráter meramente transitório, até que se atingisse a igualdade de oportunidades no comércio internacional. Provando a partir de estudos empíricos que a América Latina encontra em posição extremamente desfavorável no Comér-cio Internacional, defendeu então um certo nível de proteção para até a extirpação das assimetrias. Com uma maior equidade de oportunidades no comércio internacional não haveria mais razão para protecionismo.

A CEPAL percebia o comércio internacional como algo bem amplo e capaz de abrir muitas possibilidades. De acordo com Celso Furtado, que foi

outro grande pensador da CEPAL, o comércio exterior é caracterizado a partir de três importantes ângulos. O primeiro considera a elevação da produtividade econômica mediante a expansão dos mercados e especialização; o segundo leva em consideração a importância do comércio como fator provocador de transformações das estruturas e o último como canal de transmissão do progresso técnico. Ao teorizar acerca do comércio interna-cional Furtado acredita que a concepção da escola clássica é muito limitada e só considera o primeiro ângulo na conceituação do mesmo; entretanto isso não caracterizaria como um ataque às vantagens comparativas, que de acordo com Furtado eram lógicas, mas sim uma perspectiva mais ampliada do próprio comércio e suas possibilidades. Talvez grande parte dos críticos da CEPAL simplesmente não conseguiu compreen-der quão amplo e viabilizador de uma série de possibilidades o comércio internacional poderia ser.

Referências

Bielschowsky, Ricardo. Cinqüenta anos do pensamento na CEPAL. Tradução: Vera Ribeiro. Volume 1. Rio de Janeiro: Record, 2000.

Bielschowsky, Ricardo. Cinqüenta anos do pensamento na CEPAL. Tradução: Vera Ribeiro. Volume 2. Rio de Janeiro: Record, 2000.

Braga, Marcio Bobik. “Integração


Gustavo Tonon Lopes

Econômica Regional na América Latina”. In: Cadernos PROLAM/USP. (Ano I.- Volume I). São Paulo: 2002.

Braga, Marcio Bobik. “Raul Prebisch e o Livre Comércio: As origens do Pensamento Econômico Estruturalista”. In: Cadernos PROLAM/USP. (Ano VII.- Volume II). São Paulo: 2008. p. 76-99

Furtado, Celso. Teoria e política do desenvolvimento econômico. São Paulo: Abril, 1983. Coleção os Economistas.

Mill, Stuart. Princípios de economia política. São Paulo: Abril, 1983. Coleção os Economistas, Volume II.

Krugman, Paul R e Maurice Obstfeld. Economia Internacional: Teoria e Política. Makron Books. 4a. edição. São Paulo. 2001.

List, Georg Friedrich. Sistema nacional de economia política. São Paulo: Abril, 1983. Coleção os Economistas.

Prebisch, Raúl. “O desenvolvimento econômico da América Latina e alguns de seus problemas pr inc ipa is” . In : Bielschowsky, Ricardo. Cinqüenta anos do pensamento na CEPAL. Tradução: Vera Ribeiro. Volume: 1. Rio de Janeiro: Record, 2000 p. 69-136.

Prebisch, Raul. “Problemas teóricos y prácticos del crecimiento económico” (1982b). In: Gurrieri, Adolfo. La obra de Prebisch en la CEPAL. El Trimestre Económico. México, 1982.

O que é a CEPAL? Disponível em http://www.eclac.org/. Acesso em 01 jun. de 2012.



123

escenario de transformación del sistema capitalista global, se ha convertido en uno de los hechos de mayor atención para los medios de comunicación. Y aun-que no es esta la primera vez en que la duda y la incertidumbre marcan el pulso de la UE y aún cuando no podamos determinar de qué manera la actual coyuntura marcará el futuro del bloque, creemos estar en condiciones de asegu-rar que realmente parece la bisagra más difícil de su existencia.

Pero al euroescepticismo o europesis-mismo de algunos sectores políticos se le contrapone la confianza de salir de la crisis con “más Europa”. Ante esa situa-ción, resulta válido que nos pregunte-mos qué significa más Europa, dado que es evidente que esa fórmula no tiene el mismo significado para todos.

Como expresa Sanahuja, la integración de Europa se encuentra en una crisis

Reflexiones periféricas: la Unión Europea a la derivaTomás Bontempo y Nicolás M. Comini

T.B.: Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad del Salvador, Buenos Aires, Argentina (USAL), Candidato a la Maestría en Integración Latinoamericana de la Universidad Nacional de Tres de Febrero, Argentina (UNTREF).

N.M.C.: Licenciado en Relaciones Internacionales (USAL), Magister en Integración Latinoamericana (UNTREF) y candidato a doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires (UBA). Becario del (CONICET).

I. Introducción

Al embarcarnos en la observación de los procesos de integración regional que se han hecho presentes a lo largo de la historia -así como en las motivaciones, ideas o visiones que han dado origen a los mismos-, nos es posible afirmar que la Unión Europea (UE) es, sin duda alguna, uno de los más interesantes. A lo largo de un extenso camino, este proce-so unificador ha servido de inspiración a otras partes del mundo.

Sin embargo, el proceso de decadencia del eurocentrismo intelectual y el directamente relacionado crecimiento de matrices propias de pensamiento en la mal llamada periferia, han vislumbrado las ya notorias grietas de un espejo en el cual muy pocos continúan queriéndose reflejar.

La profunda crisis que afecta al modelo europeo, en el marco de un complejo


multidimensional que la atraviesa incluso “como ‘Europa social’ y mecanis-mo efectivo de cohesión económica, social y territorial a escala transnacional; y para posicionarse como actor global relevante para establecer las normas e instituciones de las que dependería la gobernanza del sistema internacional a partir de sus valores e identidad europeas” (Sanahuja, 2013: 80).

Las diferentes posturas de los Estados miembros son el reflejo de la existencia de múltiples Europas que se debaten de fondo la identidad misma del proyecto unificador. En este marco de lucha o puja de proyectos por la identidad de la UE y su rol global, la inmigración se expone como una de las más delicadas temáticas que pone en entredicho a Europa y refleja la situación de crisis. En ese senti-do, muy a pesar de que extraordinarios pensadores europeos, como el francés Edgar Morin (hijo de inmigrantes), habían manifestado que el futuro de Europa está en su tendencia a la diversi-dad y el dialogo cultural, la UE queda a las puertas de demostrar el fin de la hospitalidad kantiana. Y no sólo ello, sino que incluso inspira funestas invocaciones reaccionarias y xenófobas, evidenciadas, entre otras dinámicas, en el resurgimiento y avance de relatos discursivos de algunos actores políticos de ultraderecha antieuropea que prego-nan una Europa blanca y homogénea. De esta forma, la preeminencia de un enfoque conservador en los asuntos de la región -y sumamente represivo en el caso de la inmigración-, afecta directamente los cimientos de la Unión

y las raíces profundas de su propia identidad, construida en torno a la paz, los valores democráticos y los derechos humanos en el intento por dejar atrás una conciencia marcada por la guerra, la colonización y el espíritu de civilización superior.

Este artículo nace de la reacción de los autores ante los hechos acontecidos en la Isla italiana de Lampedusa, por la muerte de más de 300 inmigrantes que intenta-ban llegar a suelo europeo y se propone no sólo indagar en el entendimiento de este fenómeno en el Viejo Contiene sino también analizar la significación e impli-cancia del mismo sobre el proceso de construcción de la identidad en el proce-so regional ante la crisis vigente.

II. Entre embarcaciones hundidas, leyes represivas y fronteras custodiadas

“¿Cuán grande tiene que ser el cementerio de mi isla?”, preguntaba la Alcaldesa de Lampedusa, Guisi Nicolini, en una carta enviada a la UE en febrero de 2013. La pequeña isla italiana de cerca de 6 mil habitantes, ubicada a 205 kilómetros de Sicilia y 113 de Túnez, recibe cada año miles de inmigrantes. Muchos de ellos mueren en el trayecto o en la costa misma de la isla, al ser trasportados en embarcaciones precarias y al ser, en muchas ocasiones, obligados a arrojarse al mar por parte de los traficantes que los trasladan.

A principios del mes de octubre una nueva tragedia volvió a repetirse como parte de un fenómeno constante. Una embarcación, de las que a diario emprenden viaje desde las costas

124




africanas a las fronteras europeas, había partido con más de 500 personas del puerto libio de Misrata, principalmente de origen africano, en su mayoría somalí y etíope. Cerca de la costa de la isla italiana la embarcación se hundió, provocando la muerte de 366 de las personas que se trasladaban en ella.

Nicolini no sería la única funcionaria en expresarse sobre la dimensión de lo acontecido. Hechos similares suelen darse en otros territorios del continente europeo. En la isla de Malta, el primer ministro, Joseph Muscat, expresó su sensación de abandono por parte de la UE ante estas situaciones. “No cambiar equivale a hacer del Mediterráneo un cementerio”, advertía el mandatario maltés (Abellán, 2013).

La respuesta de Bruselas ante los hechos acontecidos, y ante los cuales brilla por su ausencia una política común sobre la inmigración, se enfocó en reafirmar que el control de las fronteras guarda una competencia exclusiva de los Estados nacionales. Un escenario que refleja un tira y afloje constante entre Bruselas y los Estados miembros, entre la Comisión Europea y el Consejo de Europa, entre reclamar compromiso y ceder competencias.

En este contexto, más allá de las declaraciones de la alcaldesa Nicolini -quien con una profunda tristeza exhortó a los medios de comunicación para que se trasladaran a la isla a transmitir la tragedia- y del mismo sumo pontífice, Francisco I -que meses antes había visitado el lugar y que luego del naufragio manifestaría que lo sucedido

era “una vergüenza”-, existen algunos hechos llamativos que se han sucedido en medio de esta trágica situación.

Según los testimonios recopilados por fuentes periodísticas, el primer hecho destacado es que tres barcos pesqueros en navegación, que pudieron observar lo que estaba sucediendo con la precaria embarcación que transportaba a las personas, decidieron no prestar ayuda a las mismas en medio del naufragio. El segundo hecho a enfatizar, es que los sobrevivientes de este naufragio serían procesados por supuesto delito de inmigración ilegal.

Ahora bien, vale realizar aquí un pie de página. Las acciones de los pescadores italianos no responden exclusivamente a una supuesta falta de humanismo por parte de estos trabajadores, sino que se vincula, esencialmente, a la actual legislación en materia migratoria que posee la República Italiana. La misma se remonta a la Ley Bossi-Fini del año 2002, promovida por la Liga Norte mientras Silvio Berlusconi estaba al mando del Consejo de Ministros, que declaraba el delito de complicidad con la inmigración clandestina, comprendido incluso en asistir a una persona que se encontrara en esa supuesta situación. Posteriormente, en el año 2009, época en la que el país se encontraba, nuevamente, al mando de Berlusconi, se declaró como delito a la inmigración irregular -sancio-nada con multas de entre 5 mil y 10 mil euros- y se estableció la obligación de los funcionarios públicos a denunciar la presencia de personas indocumentadas.

Pero más allá de la perspectiva nacional


italiana, esta legislación se enmarcaría en la Directiva Europea de Retorno de 2008, la cual, entre otras cosas, autoriza detenciones a un máximo de seis meses ampliables a doce meses más, prohíbe el retorno hasta cinco años como máximo y permite también repatriar incluso a menores de edad sin su familia. Como dato de color, resulta llamativo que esta directiva haya sido incluso apoyada parlamentariamente por partidos políti-cos considerados del espectro de izquierda, como fue el caso del Partido Socialista Español (Parlamento Euro-peo, 2008).

Por su parte, España también ha sido noticia luego del Real Decreto Ley 16/2012, el cual, a pesar de los reclamos presentados por organismos internacio-nales como Amnistía Internacional y Médicos del Mundo, establece que inmigrantes en situación irregular no sean atendidos sanitar iamente , excluyéndolos del sistema nacional de salud (Rancho, 2013).

Además, en la Francia de los principios revolucionarios, las fuerzas de seguridad protagonizaron un hecho por demás grotesco al poner en arresto a Leonarda Dibrani de 15 años, hija de inmigrantes indocumentados, frente a todos sus compañeros, estando arriba del micro con el cual se dirigía a una excursión escolar. Si bien el hecho se ajusta a la ley francesa, la metodología de realización valió innumerables muestras de repudio. Resulta llamativo que el mismo partido que hoy se encuentra en el poder –el Partido Socialista- haya actuado hacien-do uso de semejantes procedimientos,

sobre todo si se tiene en cuenta que el mismo se había manifestado sistemáti-camente en contra de situaciones semejantes durante sus épocas de actor opositor. Por lo tanto, Leonarda se convirtió en una victima más de una social democracia francesa que durante el 2012 realizó más expulsiones que a lo largo del último año de gobierno del conservador Nicolás Sarkozy.

No obstante el colmo de las declaraciones llegaría de la mano de los dichos de políticos como Nikolaos Mijaloliakos, líder del partido Amanecer Dorado en Grecia, quien manifestó que “hay que proteger las fronteras, y proponemos poner minas a todo lo largo de las mismas” (Sánchez-Vallejo, 2012). Ya en el 2011, la eurodiputada Marine Le Pen, había hecho una visita a Lampedusa, donde les había manifestado a los inmigrantes que “no son bienvenidos en Europa” (Day, 2011). Ese mismo año se divulgaron con una extrema crudeza las imágenes de las fuerzas de seguridad reprimiendo a los inmigrantes en la isla mediterránea, donde, según la Funda-ción Fortress Europe, desde 1990 una cantidad aproximada de 8 mil personas murieron intentando llegar. Por su parte, Frontex -la agencia de control dedicada a la vigilancia de las fronteras del viejo continente y contemplada dentro del denominado Programa Estocolmo- estima que durante el 2012 unas 72 mil personas han sido detectadas cruzando las fronteras. Esta agencia ha sido recientemente complementada con un nuevo sistema llamado Eurosur, que se enfocará en facilitar el intercambio de

126



información entre las fuerzas de seguri-dad y los sistemas nacionales de policía, previendo una inversión de 240 millones de euros hasta el 2020 (Página12, 2013), reflejando, asimismo, que ante la carencia de políticas de integración de las minorías, sí se logra avanzar en la edificación de una política común represiva en el manejo de las fronteras, especialmente las mediterráneas por donde ingresa apenas un 10% del total de los migrantes (Abellán, 2013).

III. Tendencias migratorias y la opinión de los europeos

Ante lo que venimos abordando, resulta necesario subrayar algunos datos globales sobre la migración en general y sobre Europa en particular, los que nos permitirán incluso desarticular algunos preconceptos sobre este fenómeno en suelo del Viejo Continente.

El informe de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) del año 2011, que se concentra en estudiar las tendencias mundiales y regionales vinculadas a las migraciones, destaca aspectos sumamente interesan-tes tanto sobre este fenómeno como sobre los enfoques de las políticas de inmigración y la superficialidad con que algunos medios de comunicación suelen abordar esta temática.

El referido informe expresa que “en muchas ocasiones los medios de comunicación han dado a entender que la crisis en África Septentrional se traduciría en un aumento de la migración irregular con destino a Europa. En realidad, sólo un porcentaje muy pequeño de los

desplazados por el conflicto emprendió el cruce del Mediterráneo, y los demás intentaron retornar a la Libia o solicitar ayuda para trasladarse a otro país de África o Asia”. Más adelante agrega que “a fines de junio de 2011, las llegadas por mar a Malta e Italia de migrantes provenientes de la Libia representaban menos del 3% del total de las corrientes de salida de ese país, y en su mayoría eran eritreos y somalíes” (Organización Internacional para las Migraciones, 2011). Algo similar sucedió en consideración del conflicto en Siria, donde la gran mayoría de los desplaza-dos se trasladaron hacia países vecinos o cercanos -como Irak, Turquía, Líbano o Jordania-, mientras que solo un pequeño número del total solicitó asilo a la UE. El informe también menciona que a partir de la crisis económica internacional se ha experimentado un endurecimiento de la opinión pública europea y una baja en el nivel de tolerancia hacia los migrantes; destacando, además, que la fuerza laboral inmigrante ha sido más propensa al desempleo que los nacionales, prácticamente doblando la tasa de paro en términos generales.

Otro informe de la OIM, pero del año 2013, destaca, de manera tajante, que las migraciones internacionales no son exclusivamente un fenómeno de direc-ción Sur-Norte, dirección donde más se ha centrado la atención de los medios de comunicación. Si bien se reconoce que la mayoría de los flujos migratorios se generan en dirección al Norte, existe una cantidad casi igual en dirección Sur-Sur. De esta forma, las corrientes S-N y S-S



se conforman como las principales corrientes migratorias a nivel mundial. Según cifras de las Naciones Unidas citadas en el mismo informe, los flujos migratorios S-N representan un 35% del total, contra un 34% de los flujos S-S. No obstante, se destaca que “más de la mitad de los 20 principales corredores migratorios en el mundo están constitui-dos por personas que emigran de Sur a Sur” y se agrega que “las corrientes migratorias Sur-Sur, cuyo volumen es casi sin duda mayor que el que se estima, posiblemente serán la direcciones dominantes o, por lo menos, tan impor-tante como las corrientes migratorias Sur-Norte” (Organización Internacional para las Migraciones, 2013). También debe tenerse en cuenta que existe un volumen de desplazamientos que es posible que no sea registrado en el Sur y que esta parte del planeta tiene más de cuatro veces la población del Norte, lo que también nos ayuda a poner en dimensión las cifras precedentes.

Los cinco principales corredores de flujos migratorios S-N presentan como países de origen a México, China, Filipinas e India, teniendo a Estados Unidos como país de destino. El quinto corredor es de Turquía a Alemania que recibe el 7% del total de los migrantes S-N, mientras España e Italia solo reciben el 5% y el 4% respectivamente. Sin embargo, Alemania y Francia son tam-bién dos de los destinos principales, pero en este caso de los flujos migratorios N-N, con la recepción del 12% y el 8% respectivamente. También surge a la luz que el Reino Unido, Alemania, Italia

están entre los principales países de origen de los flujos migratorios N-N. Estados Unidos continua siendo el principal destino de los migrantes, tanto en dirección N-N como en dirección S-N (recibe al 35% del total).

La población inmigrante en los países del Norte, según el informe, representa un 11% de la población, contra un 1,5% en el Sur. A pesar de ello, al haber mencionado precedentemente la pari-dad de las cifras de las corrientes, podemos destacar que la cantidad de población inmigrante sobre el total se encuentra relacionada con las tasas de crecimiento demográfico y el total de las poblaciones en los países receptores, las cuales son notablemente inferiores en el Norte con respecto al Sur, explicando la brecha entre estas diferencias porcen-tuales.

Adicionalmente, así como destacamos que la migración no implica un fenómeno exclusivo Sur-Norte, la OIM también resalta que se ha producido un aumento en la tendencia de emigración N-S. “En los últimos años ha aumentado la llegada a América Latina y el Caribe (ALC) y África de migrantes procedentes de Europa. Probablemente ello obedece a una ramificación de la crisis económica, que ha afectado gravemente a las economías de muchos Estados Miembros europeos. Entre comienzos de 2008 y finales de 2009, los principales países de procedencia de migrantes con destino a ALC eran España (48.000), Alemania (21.000), los Países Bajos (17.000), e Italia (16.000)”, asevera aquella institución (Organización Internacio-

128



nal para las Migraciones, 2013).

Si quisiéramos hacer un análisis más puntual, podríamos también referirnos a la población de refugiados dentro de los migrantes. En este punto, la OIM es decisiva al momento de afirmar que cuatro de cada cinco refugiados habita en países del Sur, representando más del 80% del total y que el Norte solo brinda asilo a menos de uno de cada cinco.

Sin embargo, puesto en dimensión este fenómeno, y para adentrarnos más a fondo en algo que nos resulta de suma importancia como ser la actitud de los europeos a cerca de la inmigración, utilizaremos los estudios realizados por la Comisión Europea. En el 2012 según comunicaba Eurobarómetro, los desa-fíos al momento mas importantes para los europeos situaban a la inmigración en el octavo lugar, después del desem-pleo, la situación económica, la infla-ción, la deuda, la seguridad social, el crimen y los impuestos. Incluso, situando como escenario futuro el año 2025, la inmigración continuaba estando relegada en cuanto a las preocupaciones, avanzando solamente al séptimo lugar. Es decir, que no se encontraba entre las preocupaciones principales -ni inmedia-tas ni futuras- de los encuestados.

De hecho, el 80% de los europeos creía que los miembros de la UE debían brindar refugio y asilo a aquellos en situación de necesidad y un 85% manifestaba que las reglas para admitir-los debían ser las mismas en todos los países del bloque. Asimismo, un 80% consideraba que la UE debía incremen-tar la asistencia a los Estados para mane-

jar la inmigración irregular y el 78% pensaba que el coste de la inmigración irregular debía ser compartido por todos los Estados, no solo por aquellos que auspiciaban de receptores directos. Además, solo un 34% estaba de acuerdo acerca de que la discusión sobre inmigración en la UE estaba basada en hechos e información confiable, mien-tras un 40% sostenía lo contrario. Estas cifras reflejan que la mayoría de los europeos ven a la inmigración como un reto que debe ser asumido de manera colectiva y no individualmente a través de cada Estado nacional, y que merece una seria y más profunda discusión.

Sumado a esto, el 73% de los europeos creía que los inmigrantes no europeos tenían problemas para integrarse porque no querían hacerlo, pero también un 60% pensaba que su integración se veía dificultada por la discriminación que experimentan los mismos. De hecho, un 56% de los encuestados consideraba que la discriminación por origen étnico se ha extendido en la UE (Comisión Europea, 2012). Con esto podríamos deducir, que si bien siete de cada diez personas ponen la responsabilidad de la integración del lado de los inmigrantes, existe una cierta percepción de parte de los europeos de que la expansión de la discriminación afecta la misma, lo cual al menos reflejaría cierto fracaso en los sistemas nacionales de integración. No obstante ello, un 53% planteaba que la inmigra-ción enriquece la cultura y la economía de su país, y si bien un 42% argumentaba que se tendría que promover la inmigración laboral para los retos



130

demográficos y de mano de obra, un 46% se oponía a un escenario de semejantes características (European Commission, 2012).

Esto último es algo que ha sido reconocido y puesto en debate por la Comisión Europea, la cual menciona que “el porcentaje de la población de la UE en edad de trabajar (el grupo de edades comprendidas entre los 15 y los 64 años) sobre el total de la población de la UE ya alcanzó su cenit en 2006, según los datos de Eurostat. La tasa de dependencia de las personas mayores se elevó al 26,8 % en 2012 y se espera que aumente fuertemente hasta alcanzar el 52,6 % de aquí a 2060”. Ante esa radiografía, la Comisión plantea que la migración “bien gestionada puede desempeñar un papel positivo a la hora de fomentar el crecimiento y de paliar la escasez de mano de obra en el mercado de trabajo” (Comisión Europea, 2013). Pero en este punto existe una notable concepción negativa que también es necesario destacar. En el caso de la evaluación realizada específicamente en España, un 47% de los españoles manifiesta que las personas de otros grupos étnicos son causa de inseguridad y un 42% afirma que ellas potencian el incremento del desempleo (Comisión Europea, 2009).

Así, los datos estadísticos y analíticos explorados en los mencionados infor-mes de la OIM y de Eurobarómetro, nos permiten comprender con un poco más de profundidad el complejo fenómeno de la inmigración. Como fue destacado, si bien los flujos migratorios S-N son considerables, éstos son prácticamente

equivalentes a los S-S. Además, dentro de los países del Norte es Estados Unidos el país que recibe los mayores flujos de inmigrantes, lo que demuestra que la UE no es aquella que soporta las mayores presiones migratorias del globo, como a veces se pretende eviden-ciar.

Esto nos facilita descartar el precon-cepto sobre la excesiva, descomunal y extraordinaria presión migratoria que estaría experimentando el continente europeo, que día tras día intentan instalar algunos de los principales medios de comunicación y los sectores de ultraderecha. Todo ello sin contar que la UE dispone de recursos considerable-mente mayores que los de los países del Sur para afrontar los flujos migratorios sobre su territorio, algo especialmente percibido por los europeos, quienes se han manifestado a favor de que la UE brinde refugio y asista a los Estados para la gestión de la inmigración. Tampoco los europeos se encuentran desocupados por la responsabilidad exclusiva de los trabajadores inmigrantes, dado que éstos compiten por otros tipos de empleos, menos calificados y su tasa de paro es el doble que la de los nacionales. Esto debería contribuir a la desarticula-ción de uno de los más fuertes prejuicios de los grupos xenófobos expresados en el discurso de “vienen a quitarnos el trabajo”, que aun persiste en una buena parte de los europeos y que parecería agudizarse en el contexto de la actual crisis multidimensional.

IV. Visiones de Europa y el mundo, de un lado y del otro




131

El historiador Fernand Braudel, el más famoso exponente de la escuela de Annales francesa, ha realizado una de las mayores contribuciones a la historiogra-fía a través del concepto de “civiliza-ción”, el cual, aclara, no se encuentra exclusivamente relacionado a la historia, sino también a todas las ciencias sociales. Este mismo, se define desde una perspectiva sociológica, geográfica, económica y psicológica. Es decir, que comprendemos a las civilizaciones como un grupo de sociedades, de espacios geográficos, de economías y de mentali-dades colectivas, que trascienden los espacios cronológicos amplios que superen un aspecto social dado.

De conformidad con la definición de Braudel, podemos establecer, por lo tanto, que cada momento histórico se corresponde a una visión particular del mundo, lo que equivale a una mentalidad colectiva dominante que influye en gran medida en las decisiones, prejuicios, valores y patrones psicológicos, con una importancia fundamental de la religión, como fue el caso del cristianismo en Europa durante el medioevo. Estos elementos resultan esenciales a la hora de contemplar los dispositivos que nos permiten observar la psicohistoria alrededor de las creencias, los miedos y la psicología entre otras cosas. Esto lleva al historiador francés a afirmar que “ninguna civilización es verdaderamente comprensible sin un conocimiento de los itinerarios ya recorridos, de los valores antiguos, de las experiencias vividas. Una civilización es siempre un pasado, un cierto pasado vivo” (Braudel, 1970: 34).

No obstante ello, y a pesar de aportes como los de Martin Bernal (1993) -quien demuestra la influencia africana y asiática en el mundo griego donde Europa, como cabeza de la civilización occidental, crea el inicio de su experien-cia y sus itinerarios-, la presencia de África y Asia en la cultura europea se encuentra repleta de prejuicios y preconceptos.

Desde la conformación de la unidad mediterránea realizada por el imperio romano -que fue una hazaña única para la conformación de poder en el mundo antiguo-, el Mare Nostrum, representó el escenario y el Orbe donde se asentaba la civilización. Traspasando las fronteras, no había nada mas allá (non plus ultra). El mundo acababa allí. Detrás, solo aguardaba la barbarie.

Así, Mediterráneo se erigió histórica-mente como la frontera que dividió Occidente de Oriente, la Civilización de la Barbarie, al Cristianismo del Islam. El notable historiador belga Henri Pirenne expresaba que “se trata del hecho más esencial ocurrido en la historia europea” (Pirenne, 1979: 134). África y Asia han resultado históricamente como los territorios a donde se ha dirigido la expansión de los postulados de la civilización occidental y moderna, mediante la conquista militar y el establecimiento de la división interna-cional del trabajo impuesta por el imperialismo europeo. El Oriente siem-pre fue el lugar considerado inferior, sobre el cual Europa ejercía su hegemo-nía, la del “nosotros” sobre el no europeo, basada en un imperialismo


132


político e intelectual. Así lo remarca el destacado intelectual palestino Edward Said cuando sostiene que “Oriente no es solo el vecino inmediato de Europa, es también la región en la que Europa ha creado sus colonias más grandes, ricas y antiguas, es la fuente de sus civilizaciones y lenguas, su contrincante cultural y una de sus imágenes más profundas y repetidas de lo Otro” (Said, 1999).

La representación que Europa hizo del mundo exterior como el “otro” y de Oriente como ese caso específico estudiado por Said, forma parte de su pasado común, sus valores, miedos, prejuicios, de su memoria colectiva, de sus mentalidades. Es decir, forma parte de aquellos elementos que fueron conformando progresivamente su identidad, como mito y realidad.

Sin embargo, para evaluar en la actualidad el relacionamiento de Europa con el mundo debemos centrarnos en su política exterior, la cual podemos afir-mar que tiene como objetivo principal mostrar la presencia de una responsabi-lidad ética, la falta del uso de la fuerza militar y la guía bajo reglas que denotan un papel civilizador vinculado al proceso de construcción de su identidad como un poder civil, multilateral y normativo. La misma se constituye como un intento de marcado contraste con su pasado colonial. De la misma forma, podríamos afirmar que esta expresión se desprende de una interpretación basada en los valores y los enfoques teóricos origina-dos en aquella región, que comúnmente estuvieron más concentrados en comprender cómo Europa se pensaba a

sí misma y de qué manera interpretaba al mundo exterior como forma de aseverar lo que ya creía que era.

Por lo tanto, para poder evaluar de forma más nítida la imagen de Europa y su relacionamiento con el mundo resulta esencial valorar las diferencias entre la autopercepción de Europa y la percep-ción que de Europa tienen los demás, es decir, como Europa se percibe a si misma y cómo es percibida. Esto permitiría debatir acerca de una determinada identidad y también de la que se construye a través de las imágenes externas o, dicho de otra manera, la autoidentificación construida a través de otros. Este enfoque de la pensadora italiana, Sonia Lucarelli, es expresado por ella misma de la siguiente forma: “La primera razón importante para estudiar las imágenes exteriores de la UE, es por tanto, el hecho de que tales imágenes son parte de un proceso de auto-identificación de los europeos como un grupo político. Como cuestión de hecho, la identidad política no es sólo construida en el interior, en torno a los factores de agregación, tales como el reconocimiento del pasado común y un futuro compartido, el intercambio de valores, la legitimación de las institucio-nes comunes, y la definición de políticas, también se construye en la interacción con el exterior, en las políticas concretas llevadas a cabo por la UE, con su carga de valores, principios e intereses, en la defini-ción de un conjunto de (posiblemente conflictivos) roles externos, en la interac-ción con Otros externos, que conceden (o no) reconocimiento a la UE y su papel en el mundo, proyectar su propia representa-


133


ción de la Unión e interactuar con esta misma en consecuencia. De toda la literatura sobre la identidad de la UE sólo una pequeña parte analiza la interacción de la UE con el mundo e incluso una pequeña porción dedica atención a la función de las imágenes externas en el proceso de formación de la identidad”

1(Lucarelli, 2012) .

En ese contexto, si bien la UE se autopercibe como una unión democrá-tica y se presenta como promotora mundial de los derechos humanos, Lucarelli remarca el déficit intelectual persistente en evaluar su interacción con el resto del mundo en el proceso de construcción de su identidad. La pretensión de universalidad en la cultura europea -manifestada indiscutiblemente desde su entrada a la modernidad, que impulsó al viejo continente a la empresa colonizadora del mundo que la rodeaba-, nos plantea ciertos y coherentes interro-gantes. Si bien una cultura de vocación universal debería, como forma lógica, ser mas receptiva, es factible que nos preguntemos también si una cultura de estas características, que indudablemen-te convive con un cierto componente psicológico narcisista, puede efectiva-mente interactuar de forma mas humilde con la diversidad que la cruza transversalmente.

No obstante, su carrera termina en una pared que no puede saltar. La realidad la enfrenta a un escenario que expone dobles estándares, intervenciones

militares, actitudes neocoloniales, modos de superioridad y sentimientos xenófobos respecto de ese “otro” que forma parte de la alteridad del mundo que lo rodea. La UE construye en la actualidad la percepción de un “otro” sobre los inmigrantes -y particularmen-te sobre aquellos provenientes de África-, que no solo refleja la carencia de un enfoque común sobre la inmigración -o incluso de presencia en la agenda del proyecto unificador-, sino también su significación como una amenaza para determinados sectores. Esta dinámica suele estar acompañada por parte de la televisión y la cinematografía, que tien-den a apuntalar los miedos y reforzar los prejuicios y preconceptos existentes de lugares como África y Medio Oriente como espacios de violencia universal, de dictadores inhumaos y de espacios generadores de hordas migrantes que invaden la Europa pura que esgrime el discurso de la extrema derecha. La cuestión no reside únicamente en la inmigración, sino que parte de esa inmigración es africana y es negra, en países que mantuvieron mentalidades colectivas que se pensaron histórica-mente como naciones blancas.

Incluso, si bien es cierto que existió un panorama de proliferación de los conflictos en África al interior de los Estados durante la ultima década del siglo pasado y principios del presente, en lo que fueron, como las denominó Mary Kaldor, las viejas y nuevas guerras, cabría


1. Traducción de los autores.

134


que nos preguntemos acerca de las causas efectivas de esos conflictos. No debe olvidarse que, según Amnistía Internacional (Amnistía Internacional, 2012), Francia, Alemania y el Reino Unido se encuentran entre los cinco mayores exportadores de armas del mundo, incluso con destinos en Oriente Medio, el Norte de África y, en el caso del Reino Unido, también el África Subsahariana. Tampoco debe pasarse por alto que las tres naciones contaban entre sus clientes más activos al régimen de Muamar el Gadafi, quien posterior-mente sería derrocado mediante una intervención militar en la cual participa-ron varios Estados europeos.

A pesar de esta situación, la mayoría de las personas fallecidas en el naufragio de Lampedusa provenían de países como Somalia -ex colonia italiana- y Etiopia –también invadida por Italia durante los siglos XIX y XX- y de los más pobres del continente africano y del planeta. Ellos son evaluados hoy por los sectores más conservadores de Europa según un juego sádico de costo-beneficio, determinado en función de su utilidad. Al fin y al cabo, resulta difícil pensar en la sustentabilidad económica de la UE sin inmigración. Pero la respuesta, casi miope, de aquellos sectores –entre los cuales Le Pen se sitúa entre sus más retrógrados exponentes- al sentirse asedia-do por un mundo de particularis-mos, es construir un “nosotros” hermé-tico, defensivo y excluyente. Como sostiene Onghena “en este momento de crisis económica y de futuros inciertos, existe una tentación de asimilar el

proyecto europeo con procesos globales. Esta confusión y falta de claridad es recogida también de manera populista por la extrema derecha en su discurso contra la movilidad, las migraciones y la amplia-ción europea. Y el extranjero es (…) el enemigo que no comparte principios, es el “otro”, como respuesta a una pregunta que se conoce de antemano y preparada por uno mismo según nuestra imaginación, nuestras necesidades o nuestros intereses” (Onghena, 2011).

Estos sucede especialmente en un escenario donde muchos de los factores que marcaron momentos decisivos de su memoria histórica han cambiado notablemente. Europa ya no se abalanza sobre el mundo colonizado como lugar de explotación o, como en las visiones más románticas, como ese lugar repleto de las aventuras que hemos leído en la literatura de Julio Verne. Haciendo cita de la famosa obra de Antonio Gramsci, Cuadernos de la Cárcel, el ya referido Said menciona que el italiano expresa que “el punto de partida de cualquier elaboración crítica es la toma de concien-cia de lo que uno realmente es; es decir, la premisa de ‘conócete a ti mismo’ en tanto que producto de un proceso histórico que ha dejado en ti infinidad de huellas sin, a la vez, dejar un inventario de ellas” (Said, 1999). La realidad de un mundo en transformación le trae serios desafíos impuestos por el capitalismo global. Contrariamente a la historia, es una parte de ese mundo explotado el que se presenta hoy ante sus costas, ante la cual la UE solo atina a dar una respuesta de orientación securitista, antisolidaria y


135


cortoplacista que no es digna de su altura.

V. Algunas reflexiones finales

El panorama que acabamos de abordar es una parte de la realidad de la Unión Europea. Una parte importante. El bloque es esto, pero también es mucho más. Aquí es precisamente donde apare-ce la Europa que acerca. La que en el 2011, ante el encallamiento de una embarcación en las costas de Lampedu-sa, se unió para rescatar a sus integrantes y les proveyó de su comida y su ropa, sacada de sus propias heladeras y sus propios armarios. La de los estudiantes secundarios franceses que salieron a la calle a protestar contra la grotesca detención de Leonarda. La de los europeos que se manifiestan en su gran mayoría en dar refugio a los necesitados. La de la juventud que, según Eurobaró-metro, entre los 15 y los 24 años tiene actitudes mas positivas en relación a la libertad de circulación y la inmigración.

No obstante, se intenta expandir el discurso de fracaso en la construcción de modelos de integración de las minorías, negando la construcción de sociedades plurales en las cuales la diversidad represente una fortaleza y no una amenaza. La UE de la identidad colectiva excluyente se refleja en aquellos partidos políticos xenófobos que gestionan la crisis con una destreza y efectividad que resulta más que peligrosa para el proyecto unificador. Discursos funcio-nales ante los medios de comunicación que empujan a los demás partidos a inclinarse a gestiones represivas de la

inmigración exterior. Esta UE que aleja es la UE de las elites, la del Estado de bienestar puesto contra la pared y que refleja consigo el déficit en la construc-ción de los esquemas democráticos del proyecto integrador. Es por esto que el 45% de los europeos no se encuentra satisfecho con el funcionamiento democrático y un 64% cree que su voz no es tenida en cuenta.

Es evidente que lo que prima en esta coyuntura de la “identidad ciudadela”, es reconstruir la confianza que han perdido los ciudadanos en el proceso unificador que ya ha demostrado ampliamente tener un extenso y rico pasado común, pero que hoy tiene el desafío de demostrar verdaderamente cual es el destino político común que tiene para unir a los europeos entre sí y con el mundo que cohabitan.

Trabajos citados

Abellán, L. (12 de octubre de 2013). “Lampedusa desnuda a Europa”. Recuperado el 20 de octubre de 2013, de El País: http://internacional.elpais.com/ internacional/2013/10/12/actualidad/1381609018_589408.html

Abellán, L. (3 de Noviembre de 2013). “Bruselas se enfrenta a los gobiernos europeos por la inmigración”. Recuperado de: http://internacional.elpais.com/ internacional/2013/11/03/actualidad/1383507169_514239.html

Amnistía Internacional. (11 de junio de 2012). “Los ‘seis grandes’ exportadores de


136


armas”. Recuperado el 22 de octubre de 2013, de Amnistía Internacional: http://www.amnesty.org/es/news/seis-grandes-exportadores-armas-2012-06-11

Bernal, M. (1993). Atenea Negra. Las raíces afroasiáticas de la civilización clásica. Barcelona: Crítica.

Braudel, F. (1970). Las civilizaciones actuales. Madrid: Tecnos.

Comisión Europea. (2012). Eurobaró-metro 393. La discriminación en la UE en 2012. Recuperado el 17 de octubre de 2013, de Comisión Europea: http://ec. europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ebs_393_fact_es_es.pdf

Comisión Europea. (17 de junio de 2013). 4º Informe Anual sobre Inmigración y Asilo (2012). Recuperado el 22 de octubre de 2013, de Comisión Europea: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ LexUriServ.do?uri=COM:2013:0422:FIN:ES:PDF

C o m i s i ó n E u r o p e a ( 2 0 0 9 ) . Eurobarómetro 71. Verano. La opinión publica europea . Recuperado de: http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb71/eb71_sp_sp_exec.pdf

Day, M. (15 de marzo de 2011). “La polémica visita de Marine Le Pen a Lampedusa”. Recuperado el 7 de octubre de 2013, de Página12: http://www.pagina 12.com.ar/diario/elmundo/4-164158-2011-03-15.html

European Commission (junio de 2012). Special Eurobarometer 380. Awareness of home affairs. Recuperado el 21 de octubre de 2013, de http://ec.europa.eu/public_ opinion/archives/ebs/ebs_380_en.pdf

Lucarelli, S. (2012). “Perceptions of the EU in Multilateral Settings (and beyond)”. En K. E. Jørgensen, & K. V.

Laatikainen: Europe and International Institutions: Performance, Policy, Power. Rotledge.

Onghena, Y. (16 de junio de 2011). Por un espacio cultural europeo: Diversidad y complejidad. Recuperado el 4 de octubre de 2013, de CIDOB: http://www.cidob. org/es/boletines/cidob_news/junio_11/for_a_european_cultural_space_diversity_and_complexity

Organización Internacional para las Migraciones (2011). Informe sobre las migraciones en el mundo 2011. Comunicar e f i cazmente sobre l a mig rac ión . Recuperado el 4 de Octubre de 2013, de Organización Internacional para las Migraciones: http://publications.iom.int/ bookstore/free/WMR2011_Spanish.pdf

Organización Internacional para las Migraciones (2013). Informe sobre las migraciones en el mundo 2013. El bienestar de los migrantes y el desarrollo. Recuperado el 12 de octubre de 2013, de Organización Internacional para las Migraciones: http://publications.iom.int/bookstore/free/WMR2013_SP.pdf

Página12 (10 de octubre de 2013). “La UE responde a la tragedia de Lampedusa con más controles”. Recuperado el 13 de octubre de 2013, de Página12: http:// www.pagina12.com.ar/diario/ultimas/20-230982-2013-10-10.html

Parlamento Europeo (18 de junio de 2008). El Parlamento Europeo aprueba la directiva de retorno de inmigrantes. Recuperado el 10 de Octubre de 2013, de Parlamento Europeo: http://www. europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?lang u a g e = e s & t y p e = I M -PRESS&reference=20080616IPR31785

Pirenne, H. (1979). Mahoma y


137


Carlomagno. Madrid: Alianza.

Rancho, E. (2 de septiembre de 2013). “Un año de desatención sanitaria”. Recuperado el 11 de octubre de 2013, de La Provincia: http://www.laprovincia.es/ sociedad/2013/09/02/ano-desatencion-sanitaria/555205.html

Said, E. (1999). Oriental i smo . Barcelona: Grijalbo.

Sanahuja, A. (2013). Las cuatro crisis de la UE. En A. 2012-2013, Cambio de ciclo: crisis, resistencias y respuestas globales. CEIPAZ.

Sánchez-Vallejo, M. A. (7 de mayo de 2012). Aurora Dorada: “Hay que minar las fronteras para frenar la inmigración”. Recuperado el 7 de octubre de 2013, de El País: http://internacional.elpais.com/ internacional/2012/05/07/actualidad/1336396231_244302.html


secciones

Nota Introdutória

Meu projeto de pesquisa enfoca a relação entre museus e identidade cultural ibero-americana, trata-se de um estudo comparado sobre as ações de museus antropológicos Ibero-america-nos frente às propostas de polifonia e interculturalidade. No escopo da pesquisa selecionei alguns museus que serão o alvo central do trabalho e outros que comporão o estudo a partir de literatura sobre os mesmos. Contudo, estando em Lima, Peru para apresentação

1de Paper em um seminário e sendo o Museu Nacional de Arqueologia,

Antropologia e História do Peru um dos museus participantes (dentro de um escopo mais amplo da pesquisa), coletei alguns dados por meio de visita ao MNAAH e contatos via email, que por sua vez geraram questionamentos que apresento neste texto.

É necessário destacar que, se trata de texto inicial, baseado em uma visita exploratória, que para se consolidar necessitaria de novas visitas e entrevis-tas, de modo a obter maior fundamenta-ção e profundidade das informações que foram coletadas somente por meio de observação.

Museu Nacional de Arqueologia, Antropologia e História do Peru. Memória e narrativa de uma Identidade

Sandra Martins Farias

culturas


Doutora em Integração da América Latina pelo Programa de Pós-Graduação em Integração da América Latina, Universidade de São Paulo (PROLAM/USP). Mestre em antropologia pelo Programa de Pós-graduação em Antropologia e Arqueologia da UFMG. Graduada em Ciências Sociais pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e especialista em Gestão do Patrimônio Cultural pela Pontificia Universidade Católica do Minas Gerais (PUCMINAS), Belo Horizonte.

1. Simpósio “Coleções de Museus e Investigação. Perspectivas críticas contemporâneas”, realizado no período de 25 a 27 de outubro de 2010, no Auditório do Instituto Italiano de Cultura, Lima, Peru. Apresentação de artigo intitulado “Franz Boas e Museu Do Índio. Contribuições Teórico-Metodológicas à Ação Museal Etnográfica”.

142

Museu, apontamentos sobre a evolu-ção do conceito

Do século XIX, denominado era dos museus (Stocking jr., 1985; Schwarcz, 1989; Santos, 2004, Julião, 2002 e Ribeiro, 1989), até os dias atuais os museus passaram por um processo de transfor-mação, tanto em relação ao acesso do público, quanto à metodologia de trabalho ou à produção teórica, assumindo o papel de instituições sociais cuja meta principal era utilizar suas atividades –expositivas, educativas– para aproximar o(s) significado(s) cultural(is) da sociedade na qual se encontra inserido. Em outras palavras, nos últimos trinta anos, os museus, utilizando-se de recursos patrimoniais, têm se apresenta-do como instrumentos de difusão e comunicação cultural.

Neste sentido, suas ações procuram potencializar a cultura na qual estão inseridos, ao mesmo tempo em que procuram promover sua compreensão e o respeito às diferentes características culturais dos grupos sociais. Eles também se colocam em uma perspectiva de atuarem de modo a estimular a percepção da importância da existência de aspectos que, simultaneamente, distinguem e unificam as culturas.

Na atualidade o conceito de museu de acordo com a definição do ICOM elaborada em 2009, define que se trata de uma instituição de preservação, interpre-tação e promoção do patrimônio cultural da humanidade; de manutenção de acervos em benefício da sociedade e de seu desenvolvimento; de promoção de reflexões para construir e aprofundar conhecimentos; que cria condições para a

fruição, compreensão e promoção do patrimônio natural e cultural; cujos recursos sejam investidos na prestação de serviços de interesse público; cujo trabalho seja realizado em estreita cooperação com as comunidades das quais provêem seus acervos, assim como com para as quais servem. Neste sentido, em se tratando de sociedades multicultu-rais, o museu faz parte de uma comunida-de e representa os diversos conjuntos étnico-culturais sem defender um destes em detrimento dos demais.

Em se tratando de um museu antropo-lógico ou de cunho antropológico, para se adequar à descrição esboçada acima, esse museu, que se quer de projeção social, pode ser identificado quando nele são reconhecidos quatro pontos: a existência de trabalho de campo –pesquisas etnográficas; o colecionismo– coleções de objetos da cultura alvo/pesquisada; ações expositivas produzidas como forma de se comunicar com o público; e a musealização –na perspectiva de museu como centro emissor de cultura (Perez-Ruiz, 1998).

Com base na descrição acima, pode-se considerar que o museu deve ser um espaço de guarda de bens culturais que serão utilizados para propiciar a compreensão da identidade cultural por parte da comunidade onde está inserido e, concomitantemente, promover o respei-to às identidades alheias, num processo dialógico e multivocal. Dessa forma o que se tem, em termos de percurso histórico, é que os museus antropológicos (ou de viés antropológico) passaram de uma fase de aquisição para outra, a de utilização da capacidade mediática dos bens culturais


Museu Nacional de Arqueologia, Antropologia e História do Peru. Memória e narrativa de uma Identidade, Sandra Martins Farias

143

culturas

(objetos) como forma/meio de difusão e informação da/sobre seus fun-dos/coleções (Ames, 1992, Perez-Ruiz, 1998, Stocking jr., 1985).

Partindo dessa idéia os museus antropológicos têm como objetivo promover a criação de “pontes entre culturas”, ao mesmo tempo em que se definem como locais onde se expressa uma das dicotomias antropológicas –nós-outros– e onde está presente um dos fios condutores da antropologia: “afinal, quem somos nós?”.

Por conseguinte, a proposta é que os museus antropológicos devem, em seus processos expositivos e atividades educativas, contribuir para o abranda-m e n t o d o e t n o c e n t r i s m o , d a incompreensão entre as culturas e da intolerância cultural, atuando fortemen-te na promoção do diálogo cultural e criando espaços onde os próprios nativos possam falar de si.

Museus Latino-Americanos. Um rápido exame sobre a construção de narrativas nacionais

A América Latina é composta por um conjunto de países contíguos geografica-mente e com dimensões históricas e culturais semelhantes. Contudo, estes países, ao mesmo tempo, possuem profundas diversidades na multiplicidade das dimensões da vida social, econômica e cultural.

Eles são herdeiros de um passado colonial de origem européia (Portugal, no caso do Brasil e Espanha, no caso da maior parte dos demais países); a divisão territorial, os traços culturais, os proce-ssos de urbanização, os ciclos econômi-

cos, a relação com as Metrópoles, os processos de Independência, as relações com nativos indígenas, a presença de povos africanos (trazidos como escravos para as lavouras), entre outras dimensões.

Além das características acima esses países surgiram, enquanto estado-nação, e foram consolidados a partir de grandes fluxos migratórios, que também influen-ciaram sobremaneira a constituição e formação das peculiaridades culturais dessas áreas. Desde o período colonial até meados do século XX, a América Latina absorveu um contingente expressivo de migrantes de origem estrangeira (principalmente européia), os quais, por diversos fatores, eram atraídos às novas terras e vinham com o intuito de se fixarem de forma permanente e de se inserirem em um novo contexto sociocultural e com isso participarem da construção da história de um novo país. Esta miscigenação de povos, raças e línguas deram origem às culturas que hoje exprimem uma gama de expressões e traços culturais, resultando em feições e tradições culturais que ora aproximam ora distanciam os países desta região.

Outro ponto que aproxima e/ou diferencia estes países refere-se à área econômica, mais precisamente ao processo de industrialização que os países do Cone Sul atravessaram.

Cada um dos países apresenta um processo de industrialização similar, mas com especificidades que resultaram em maior ou menor estruturação. Contudo, nestes o processo foi marcado por dificuldades diversas e configura acentua-das desigualdades sociais. A industriali-zação resultou em diversos entraves que


144

ocasionaram em peculiaridades que complementam a diversidade de suas formações socioculturais.

Estes são aspectos que foram urdindo semelhanças e diferenças, confluindo, já em fins do século XIX e início do século XX, para um esforço gera l de industrialização de ex-colônias, tornadas, e com distintas intensidades de conflitos, Estados Nacionais Independentes.

A formação destes estados nacionais ocorreu por meio de um processo que visava forjar, a partir dos componentes socioculturais existentes, uma nação única, que espelhasse para o mundo um todo homogêneo e integrado. Os museus foram ferramentas e instrumentos importantes nestes processos de criação de uma identidade única.

Os estados nacionais em sua instituição durante o início do século XIX buscavam se alicerçar em um passado comum e em uma memória e cultura única e viam na criação de instituições museais a possibi-lidade de estabelecerem uma base identitária singular que legitimaria sua existência como poder soberano e respaldado na vontade popular. A criação desses museus tinha como pressuposto demonstrar sua legitimidade, em termos simbólicos, indicando o sentido de antigüidade de sua existência enquanto povo/nação. Outro ponto crucial na institucionalização dos museus, dentro da acepção moderna do termo, é que suas coleções (incluindo botânica, zoologia, mineralogia, etnografia, arqueologia), serviam para demonstrar sua origem remota enquanto um povo/uma nação única. Para tanto sua narrativa era apreendida como expressão única e

verdadeira da realidade. Tal caráter é fruto do englobamento tanto da noção de autenticidade do objeto original quanto pela conotação emotiva evocada pela narrativa expográfica, visto que remete a um passado idílico que não pode ser alcançado exceto pela rememoração proporcionada pelo museu.

Sendo os museus, em sua concepção atual, frutos da modernidade e agentes públicos da representação de saberes institucionalizados, propagados como lugares de memória, onde as nações rendem homenagens a si mesmas, sua vinculação encontra-se diretamente relacionada à criação de consenso em que a nação é ao mesmo tempo, o objeto mostrado e o sujeito que se mostra.

A apropriação dos museus como porta-voz de uma identidade nacional e como sistema de representação de valores nacionais os torna também espaços onde é gerido o passado comum pela nação que quer se auto-afirmar como Estado legítimo e representante da coletividade. Os museus nacionais criados na América Latina são concebidos sob esta égide e para tanto adotam, para reivindicar seu direito a uma existência autônoma e independente, narrativas e representa-ções similares àqueles museus das nações das quais se tornaram livres.

Tendo sido, os museus latino-americanos, concebidos sobre essa base, a proposta, elaborada por uma elite dominante, era de que a construção de uma nação compreendia questões militares e econômicas, e devia refletir uma consciência nacional homogênea, cuja aplicação estava direcionada a uma sociedade multicultural. Para sua



145

consolidação foi criado todo um modelo histórico-cultural que propagava uma concepção de memória e identidade única e própria, difundida e fomentada de diversas formas, das quais se incluía a educação pública, os meios de comunica-ção, a recuperação do patrimônio cultural (monumentos) e a formação de museus.

Neste sentido, os museus, em sua ação simbólica, propiciavam aos cidadãos uma narrativa de unidade nacional singular a partir da promoção dos símbolos que mantinham viva uma “identidade” única, em espaços públicos e coletivos que funcionavam como sistema de represen-tação dos valores do Estado. A proposta museal foi um constructo político de caráter ilusionista, calcado na idéia de unicidade, onde as complexida-des culturais eram transformadas em mensa-gens simplificadas sobre a identidade cultural, veiculadas a partir de objetos de caráter extremamente simbólicos, cuja interpretação era forjada a expensas das expressões culturais diversas que compunham a sociedade, que eram, paulatinamente, subsumidas pelo ideário nacional do Estado.

Estes museus, implantados em espaços privados coloniais, tem sua origem intimamente ligada à consolidação de uma nacionalidade baseada na legitima-ção de um passado nostálgico, sem rupturas ou violências, no qual todos os cidadãos, independente de classe social, se identificam.

Suas ações tiveram papel importante para a integração social, contudo expressavam valores e sentidos não compartilhados por todos na mesma época, entretanto, foram usados como

expressão da identidade histórica da nação.

Museu Nacional de Arqueologia, Antropologia e História do Peru. Noções preliminares sobre memória e narrativa de uma Identidade Cultural

O Museu Nacional de Arqueologia, Antropologia e História do Peru (MNAAH) é o museu estatal mais antigo do país, sua criação ocorreu em 1822, durante a formulação de uma tentativa de construção de uma identidade nacional de base nativa bem como visando a defesa do patrimônio cultural, principalmente objetivando impedir a subtração de objetos arqueológicos/antropológicos e históricos de povos pré-hispanicos que habitavam o Peru. Em seu percurso histórico este museu passou por diversas denominações, para, a partir de 1992, ter a atual designação e proposta museística.

Seu acervo é composto de objetos e fundos (documentais, fotográficos, bibliográficos) de valor histórico e artístico que conformam o legado do passado pré-hispânico peruano e retratam a história do país desde o período colonial até a era republicana.

Em sua narrativa o MNAAH tem como proposta ser um espaço de referência da identidade cultural peruana, um espaço de encontro com a história e cultura do Peru, que é traduzido, inclusive, pela edificação que abriga o museu, concebida como um lugar onde todos podem descobrir, reviver e questionar as vivências dos antepassados. A pergunta que fica é como este museu realiza esta proposta, ela é factível? E quanto aos seus resultados, eles expressam esta proposta? Há um


culturas

146

encontro com as histórias e culturas do Peru?

Vimos no tópico anterior que a linha de ação dos museus nacionais, criados logo após as independências dos países latino-americanos, replica o ideal museístico dos museus das metrópoles: consolidar o Estado-nação como força única e expressão de uma identidade e memória coletiva e única.

Tendo como contexto o que foi descrito acima, tanto sobre a proposta do MNAAH quanto das proposições sobre a origem e embasamento dos museus latino-americanos, trataremos a seguir de escrutinar e entrecruzar as idéias explici-tadas e verificar qual o papel desse Museu enquanto lugar de descobertas, rememo-ração e vivência da memória coletiva peruana.

MNAAH, propostas de ação e distribuição espacial

O Museu Nacional de Arqueologia, Antropologia e História do Peru foi implantado em uma edificação histórica (século XVIII) bastante ampla, cujos espaços ambientam sua museografia distribuída conforme segue:

- Sala de exposições permanentes: composta por vários cômodos da edificação, onde se encontram instalados objetos como a Estela Raimondi e o Obelisco Tello, bem como peças de grande representatividade para a cultura pré-colombiana, colonial e republicana: cerâmica, têxtil, lítico, metais, restos humanos, dentre outros. Dos espaços que compõem as exposições permanentes podemos destacar: Sala Tawantinsuyu (Sala Inca), Sala Pucará, Sala Moche e Sala

Paracas, nestas salas se encontram dispostas peças destes povos pré-colombianos, que narram parte da história pré-hispânica peruana; Sala Origens e Formativo, nelas se encontram retratados a emergência do Homo Sapiens e o período entre 2000 e 200aC; Galeria transição-colônia, na qual se encontram dispostos objetos concernen-tes a este período histórico; Sala Emancipação, onde estão expostos peças que expressam o início do movimento emancipatório peruano, também conhe-cida como sala Tupac Amaru;

- Quinta dos Libertadores (Casona): trata-se de uma edificação, contígua ao Museu, datada do século XVIII, onde, segundo informações, viveram Simón Bolívar e Don José de San Martín, ícones da construção da nação peruana;

- Sala de exposição temporária (450m2): nesta sala são apresentadas mostras de artistas inspiradas na cultura peruana bem como atividades organizadas pelo Museu e vinculadas ao patrimônio e às tradições culturais do país;

- Biblioteca;

- Auditório;

- Espaços administrativos e de serviços.

A edificação localiza-se na Praça Bolívar, distrito Pueblo Libre, Lima, e tem como meta mostrar e explicar a totalidade do mundo antigo peruano, bem como a multiplicidade de estruturas que antecederam a conquista espanhola e ainda apresentar o passado colonial peruano.

Verificando a disposição das salas expositivas vemos que a proposta expositiva encontra-se fortemente basea-



147

da nas culturas pré-colombianas ou pré-hispânicas, haja vista que a exposição permanente engloba quase todo o espaço da edificação e sua temática versa sobre os povos/

culturas já desaparecidas e pertencentes, em sua quase totalidade, ao período anterior ao da colonização européia.

Sua museografia, conforme exposto nos textos publicados no sitio do museu, procura narrar o passado pré-hispânico peruano no intuito de apresentar para a sociedade em geral uma memória peruana, em que uma história comum, ainda que com certas particularidades, expressa uma identidade cultural de uma coletividade, de um país. Esta narrativa pode ser percebida no texto abaixo.

Ceramios, textiles, metales, material orgánico y líticos relacionados a invalorables restos humanos conserva-dos con técnicas que aún sorprenden a los especialistas, conforman el legado de nuestro pasado prehispánico. Objetos de valor histórico-artístico y fondos documentales, fotográficos y bibliográ-ficos dan cuenta de los períodos colonial y republicano. Todos ellos hacen de este espacio un lugar de encuentro con la historia del Perú. (http://museonacional.

perucultural.org.pe/elmuseo.htm).

Em termos de museografia o MNAAH tem como proposta re-inserir as coleções nas ações expositivas, de modo a torná-las mais próximas ao público, fazendo com

que as exposições sejam mais interativas. Isso porque recentemente os museus peruanos de um modo geral possuíam modelos expositivos arcaicos e que necessitavam se revestirem de uma nova postura museal para se tornarem um local vivo e amigável, que atraísse maior número de público, principalmente o escolar, uma vez que a principal linha de atuação,de sua atual proposta de ação, o coloca como espaço educativo. Esta proposta museística foi colocada em vigor a partir de 2007 e pelo quantitativo de publico entre 2009 (133.426 visitantes) e 2010 (118.735 pessoas até o

3mês de setembro) pode-se perceber que esta nova postura museográfica tem conseguido atrair um público conside-rável. Segundo dados do Ministério da Cultura do Peru o MNAAH é o mais visitado do país, sendo que nos anos de 1970/1980 o número de visitantes era de

31.000 visitantes , menos de um por cento do total de 2009 (1%). Cifra que impressiona.

A exposição do projeto museal do MNAAH exposta acima permite visualizar este museu como um espaço cujo propósito é mostrar para a sociedade peruana suas raízes culturais, e para tanto, remonta ao passado pré-colombiano, desde as primeiras ocupações na região até o início da era republicana. Sua narrativa se alicerça em um passado peruano apreendido como aquele que expressa a idéia de “ser peruano”. Um


culturas

2. Dados informados pela responsável pelo setor de Imagem Institucional, senhora Cecilia Contreras Águila, do Museu Nacional de Arqueologia, Antropologia e História do Peru, Ministério de Cultura.

3 Dados coletados do site do Ministério de Cultura do Peru em 29/11/2010 [http://www.mcultura.gob.pe/ museos.shtml?x=92].

148

passado coletivo e comum, onde se mesclam diversas culturas e povos manifestos e traduzidos pelos achados arqueológicos e por objetos históricos, que retratam a “memória peruana”.

Em termos simbólicos o Museu difunde um mito de origem comum, embasado em culturas que não existem mais e, portanto, a interpretação museal retrata "a" verdade identitária de um povo, por meio da exposição de diversos objetos de povos pré-colombianos (principalmente Inca), cujos objetos compõem a grande maioria do acervo da instituição. Esta narrativa é possibilitada pela autentici-dade dada aos objetos que constituem a mostra/acervo e pela falta de outra interpretação, que seja diferente daquela definida e expressa pelo MNAAH.

Algumas considerações

MNAAH – diálogo entre culturas e interculturalidade

Tomando como ponto de partida que este museu trabalha e difunde diferentes culturas, pode-se inferir que se trata de um museu voltado para o diálogo cultural. Sua ação incide sobre culturas diferentes: Inca, Pacara, Púcara, Moche; com isso, pode-se dizer que se trata de uma proposta de interculturalidade, entretanto versa sobre culturas passadas, para as quais somente existe o discurso museal. E quanto às culturas ainda vivas: Aymara, Quéchua, Cauqui, Jacarú, Tikuna, Pano, Amahuaca, dentre outras.

Clifford Geertz (1989) em suas formulações define que o diálogo entre culturas, a interculturalidade, somente pode ocorrer quando os discursos culturais são compreendidos. Diálogo

cultural é uma expressão genérica com a qual podemos designar toda a problemá-tica que a convivência entre povos diferentes provoca. Este diálogo supõe uma atitude positiva em relação à diferença cultural. Nele está contida a defesa do pluralismo cultural como horizonte de desenvolvimento para as sociedades contemporâneas que supõe dois pressupostos . Pr imeiro , a possibilidade para cada cultura desenvol-ver visões sobre o homem e o mundo, sobre sistemas de valores e de crenças que faz uma cultura irredutível em relação a outras culturas. Segundo o reconheci-mento de que essas visões do mundo, esses valores, essas crenças são o produto de uma cultura e que numa proposta de diálogo cultural cada uma é chamada a redefinir os seus próprios modelos culturais e a situar-se relativamente a eles.

Esta possibilidade mostra-se exitosa quando o significado dos fenômenos culturais é apreendido nos contextos onde se inserem os sujeitos, pois, é dessa forma que se poderá dar início a um diálogo.

Para se interpretar o sentido da ação dos sujeitos sociais é necessário fazer referência às intenções que estão por detrás da ação - interpretar levando-se em consideração a subjetividade dos atores sociais. Trata-se de uma proposta de interculturalidade onde as culturas são convidadas a interagir, tomando em conta as suas diferenças como motor para a superação de problemas e enfrentamento dos grandes desafios que estão postos. No escopo da proposta do MNAAH o diálogo cultural a interculturalidade se circunscreve às culturas extintas, e a voz



149

que discursa não é a da comunidade que o Museu deve servir (conforme denomina-ção do ICOM), mas a leitura que um terceiro realizou dos objetos coletados e expostos, de culturas extintas. Com isso, pode-se perder, ao longo do tempo, o significado da ação do sujeito, pois não se tem registro sobre a intenção do produtor do objeto. No Museu o que se tem é a narrativa de um componente da cultura peruana, que já se encontra extinto. Os povos cujas culturas ainda estão vivas não se encontram incluídas nessa narrativa.

Para a construção de um encontro entre culturas dentro de uma sociedade multicultural é necessário estabelecer pontes e promover o diálogo cultural entre povos e grupos pertencentes a diferentes universos culturais. A aborda-gem intercultural é uma proposta de ação para a construção do diálogo cultural, visto que parte do princípio de que nas relações entre culturas não existem apenas diferenças, mas também assime-trias, disputas e semelhanças. Sua premissa é que o diálogo entre culturas é fundamental, traz enriquecimento e fortalecimento das identidades culturais, possibilitando a apreensão de novas concepções e visões de mundo, que apesar de diferentes são válidas.

Sua utilização favorece os processos de negociação cultural, a construção de identidades de “fronteira” ou “híbridas”, plurais e atuantes, nas diferentes dimensões da dinâmica sócio-cultural. Sua proposta inclui a promoção de uma ação para o reconhecimento do “outro”, para o diálogo entre os diferentes povos e culturas, favorecendo a construção de um projeto compartilhado, onde as diferen-

ças sejam dialeticamente integradas e façam parte de um patrimônio cultural comum / público.

Para que um museu consiga êxito em uma ação de diálogo e intercâmbio cultural deve partir de uma abordagem voltada para a interculturalidade, que permite a construção e o estabelecimento desse tipo de processo por meio da articulação de estratégias que promovam tanto o acesso às diversas expressões culturais existentes, quanto à manifesta-ção das diversas e diferentes identidades. Atuando dentro de uma perspectiva multicultural e ao mesmo tempo refor-çando a coletividade e a individualidade cultural. A interculturalidade não favorece a homogeneização das culturas, pelo contrário, sua ação incide no reconhecimento das diferenças e como estas podem ajudar ou colaborar para a construção de algo que poderá favorecer a todos, no tocante à construção social e política de um espaço interativo e dentro de uma perspectiva de cidadania cultural, que conforme Chauí (1999:14-15) significa, “direito à diferença, isto é, a exprimir a cultura de formas diferenciadas e sem uma hierarquia entre essas formas”. (Chauí, 1999:14-15).

Dentro desta perspectiva de intercultu-ralidade e de diálogo cultural o Museu Nacional de Arqueologia, Antropologia e História do Peru passa desapercebido desta demanda / controvérsia ao buscar realizar sua proposta de trabalho: ser um lugar de referência da identidade cultural peruana, ou mesmo, um espaço de encontro com as histórias e culturas do Peru. Isto porque, seu diálogo tem se restringido a culturas extintas sem fazer


culturas

150

qualquer menção àquelas que ainda existem. Com isso, seu escopo de trabalho não se mostra intercultural, ainda que demonstre que possua fôlego técnico-profissional para esta tarefa. Ao limitar-se a um número de culturas e delimitar sua ação com expressões culturais já extintas, o Museu circuns-creve e limita o potencial de seu projeto museal, cujo escopo museológico propõe ser uma narrativa de identidade nacional, dentro de um país possuidor de tamanha diversidade cultural como é o caso do Peru.

Como um Aymara (ou outro nativo) pode sentir-se parte de uma nação que, ainda que o reconheça formalmente como componente da sociedade peruana, não estabelece um diálogo com sua cultura? Urge, então, ao MNAAH criar novo campo de ação que consiga abarcar não todas as culturas peruanas, esta seria uma missão extraordinária e de difícil execução. Mas que em sua ação expositiva temporária procure englobar atividades onde as culturas vivas possam dialogar com as extintas, ou afirmar-se como parte do todo, que é a cultura peruana.

Por outro lado, se o recorte do MNAAH tende para permanecer fomentando o diálogo e a narrativa das culturas extintas, seria apropriado redimensionar sua proposta de ação enquanto museu nacional peruano, estabelecendo para sim um escopo de trabalho restrito e deixando isso claro para o visitante.

Bibliografia

Abreu, Regina. “Museus etnográficos e práticas de colecionamento: antropofagia dos sentidos”. In Chagas, M: Revista do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, nº. 31. Brasília: Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional. 2005.

Abreu, Regina. “Patrimônio Cultural: tensões e disputas no contexto de uma nova ordem discursiva”. In Lima Filho, Manuel F., Eckert, Cornélia & Beltrão, J. (Orgs.): Antropologia e Patrimônio Cultural: diálogos e desafios contemporâneos. Blumenau: Nova Letra. 2007.

Ames, Michael M. Cannibal Tours and Glass Boxes – The Anthropology of Museums. Vancouver: University British Columbia Press. 1992.

Boas, Franz. “As Funções Educativas dos Museus Antropológicos”. In Stocking JR., George W.: A Formação da Antropologia Americana. 1883-1911. Rio de Janeiro: Contraponto/ Editora UFRJ. 2004[1905].

Bourdieu, Pierre. O Poder Simbólico. Lisboa: Difel. 1989.

Chauí, M. Cidadania Cultural – O direito à Cultura. Editora: Fundação Perseu Abramo. 2006.

Clifford, James. A experiência etnográfica. Antropologia e literatura no século XX. RJ: Ed. UFRJ. 2002.

García Canclini, Néstor. Culturas Híbridas. SP: EDUSP. 2000.

Geertz, Clifford. A Interpretação das Culturas. Rio de Janeiro: Guanabara. 1978.

Jakins, Ira. “Franz Boas and Exhibits: On the Limitations of the Museum Method of Anthropology”. In Stocking Jr., George W.: Objects and Others – Essays on Museums and material culture. Vol 3. Madison, The University of Wisconsin Press. 1985



151

Julião, Letícia. Apontamentos Sobre a História do Museu. Cadernos de Diretrizes Museológicas I. Brasília: Ministério da Cultura / Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional / Departamento de Museus e Centros Culturais; Belo Horizonte: Secretaria de Estado de Cultura / Superintendência de Museus. 2ª Edição. 2006.

Laraia, Roque Barros. Cultura: um conceito antropológico. RJ: Zahar. 1999.

Perez-ruiz, Maya Lorena. “Construcción e Investigación del Patrimonio Cultural. Retos en los museos contemporáneos”. Revista Alteridades, Vol. 8(16), pp. 95-113 1998

Ribeiro, Berta G. Museu e Memória – Reflexões sobre o colecionamento. Revista Ciências em Museus, Vol.1 (2), pp. 109-122. Rio de Janeiro. 1989.

Santos, Myrian Sepúlveda. “Museus Brasileiros e Política Cultural”. Revista Brasileira de Ciências Sociais, Vol. 19 no. 55. São Paulo. 2004.

Schwarcz, Lilia K. M. “O Nascimento dos Museus Brasileiros – 1870-1910”. In Miceli, S. (org.): História das Ciências Sociais no Brasil. Vol. 1. São Paulo: Vértice, Editora Revista dos Tribunais: IDESP. 1989.

Stoking JR., George W. “Essays on Museums and Material Culture”. In Stocking Jr., George W.: Objects and Others: Essays on Museums and material culture. Vol 3. Madison, The University of Wisconsin Press. 1985

Stoking JR., George W. “Delimiting Anthropology - Historical Reflections on the Boundaries of a Boundless Discipline”. In Stoking JR. , George W.: The Ethnographer’s Magic and Other Essays in the History of Anthropology. Madison, The University of Wisconsin Press. 1985

Sites consultados

http://www.cultura.gob.pe

http://museonacional.perucultural.org.pe/elmuseo.hte

http://cazadoresdebiblioteca.blogspot.co m / 2 0 1 1 / 0 3 / m u s e u - n a c i o n a l - d e -arqueologia.html


culturas

153

Presentador: Bienvenidos a la Conferencia Magistral del ministro de defensa de la República Federativa de Brasil, Embajador Celso Amorim: Los desafíos geopolíticos para la Suramérica del Siglo XXI. Señor Ministro de Defensa de la República Argentina Ingeniero Agustín Rossi; Señor Ministro de Defensa de la República Federativa de Brasil, Embajador Celso Amorim; Señor Embajador de la República Federativa de Brasil, Embajador Everton Vieira Vargas; Señor Embajador argentino en la República Federat iva de Brasi l , Embajador Luis María Klecker; Señor Jefe del Estado Mayor conjunto de las Fuerzas Armadas; Señores Jefes de los Estados Mayores Generales; Funciona-rios del Ministerio de Defensa del Brasil y de la Argentina, invitados especiales

A continuación hará uso de la palabra el

Ministro de Defensa de la República Argentina, Ingeniero Agustín Rossi.

Agustín Rossi: Buenos días a todas y a todos, muchísimas gracias por compartir con nosotros esta convocatoria, agrade-cerle la predisposición al Ministro. Amorim para tener esta conversación, este diálogo con nuestro sistema de cuadros de oficiales y suboficiales de las Fuerazs Armadas Argentinas. Huelgan las presenta-ciones, el Ministro Amorim fue canciller del ex Presidente Lula da Silva durante los ocho años de su gestión y desde que la Presidenta Dilma asumió la acompaña en el rol de Ministro de Defensa, o sea conjugan en él no sólo el rol de la defensa sino una fuerte mirada de lo que significa una la integración latinoamericana y sobre todo lo que ha significado la construcción de la UNASUR en los últimos años. Amorim

Los desafíos geopolíticos para la Suramérica del Siglo XXI Celso Amorim

debates

Conferencia Magistral realizada el día 13 de septiembre de 2013, en el Salón San Martín del Edificio Libertador, Ministerio de Defensa de la Nación Argentina, Ciudad de Buenos Aires.


154

ha sido uno de los constructores de este sistema regional de integración y saben ustedes porque me han escuchado en muchas oportunidades, que para nosotros la defensa de toda nuestra política está enmarcada dentro de lo que significan las políticas de integración nacional e integración regional. Simplemente agradecerte Celso, por esta predisposición, de poder tener este encuentro con los oficiales de las Fuerzas Armadas Argentinas, nosotros lo valoramos muchísimo, ellos seguramente lo valoran también, tener una mirada directa, de todo lo que significan los desafíos que tienen nuestros países en los próximos años, en las próximas décadas sobre todo desde nuestra mirada desde la defensa, así que te dejo la palabra para que te puedas expresar con total libertad.

Celso Amorim: Señor Ministro mi amigo Agustín Rossi, señores. Embaja-dores, señores oficiales generales, señores oficiales, y demás invitados, tengo que pedir disculpas por imponer a ustedes mi terrible portuñol pero creo que es más fácil comprender que mi no tan malo portugués. En realidad para mí es un gran honor tener la oportunidad de hablar aquí en el Ministerio de Defensa, a oficiales argentinos y también a algunos brasileños aquí presentes.

Inicio con un comentario que quizás vale la pena señalar, es que ayer el Congreso brasileño finalizó la aproba-ción de tres documentos importantes: Estratégia Nacional de Defesa (END) en su segunda versión, Política Nacional de Defesa (PND) y el Livro Branco de Defesa Nacional (LBDN) también, y a los interesados que quieran profundizar

alguna de las ideas que voy a mencionar aquí, señalo esos documentos disponibles en internet, documentos que ya habíamos enviado pero ahora tienen aprobación del Congreso.

Nosotros todos, ministros, militares, funcionarios civiles de la defensa y diplomáticos, operamos en el sistema internacional, se trata de un escenario extremamente complejo, en el cual los cambios ocurren en forma no siempre fácilmente comprensible, y además vivimos en un momento de transición en el poder global. ¿En qué medida afecta eso el futuro de países como Argentina y Brasil? Y más abrangente, a Sudamérica. ¿Nos estamos moviendo hacia un mundo más o menos favorable a nosotros? ¿Qué debemos hacer para darle forma, en la medida de lo posible, de acuerdo con nuestros intereses? ¿Cómo puede la Defensa contribuir a eso?

Propongo una evaluación del sistema internacional en torno de la dinámica entre tres dimensiones. Tres dimensiones que son tres dicotomías en realidad. La primer dicotomía es la dicotomía entre la “unipolaridad” y la “multipolaridad”, y voy a ser muy sintético, el fin de la Guerra Fría reformó la relación de fuerzas en el cuadro militar, emergió un centro de poder claramente dominante. La interpretación dominante era favorable, se habló en la época de una “unipolaridad benigna”, con una u otra visión crítica que hablaba por ejemplo de la “hiperpoten-cia”, o algún otro planteamiento.

Bajo la inspiración de una superponten-cia remanescente, los demás países preferirían relaciones de cooperación; los principales conflictos entre los Estados,

Los desafíos geopolíticos para la Suramérica del Siglo XXI, Celso Amorim


tendrían desaparecido o tenderían a desaparecer; Francis Fukuyama habló de “el fin de la Historia” y el mismo decía, “el fin de la Historia” no quiere decir que no haya pequeños conflictos pero esos conflictos no tendrán influencia en el escenario global, y creo que en eso claramente cometió un gran error.

La gran disparidad de recursos económicos, políticos y militares entre la súperpotencia y las demás potencias, no era vista como una fuente de inseguridad, por el contrario, era visto como una fuente de estabilidad en un sistema internacional comandado por una “unipolaridad benigna”.

El 11 de septiembre cambió mucho la situación, la superpotencia adoptó un concepto estratégico ofensivo que parte de una comprensión ampliada de la autodefensa y avanza en el campo de la prevención a cualquier tipo de amenaza.

La invasión de Irak desde 2003 sin tener en cuenta las normas multilaterales de las Naciones Unidas, fue una expresión militar de la unipolaridad que se revelaría factor de inestabilidad y no de seguridad o estabilidad. En lugar de una “unipolaridad benigna”, tuvimos un “desequilibrio unipolar”. Esto fue seguido por esfuerzos de algunos países que buscaban acentuar los elementos incipientes de la multipola-ridad, de la existencia de varios polos de poder; la creación de nuevos centros de poder fue vista por muchos como un hecho positivo, la multipolaridad era, y debería ser, una garantía de la integridad del sistema internacional basado en el Derecho. En otras palabras, la difusión de poder entre varios Estados, sería algo que facilitaría la mantención de un orden más

basada en las normas.

A nivel regional, la percepción de que vivimos en un mundo de bloques, ha llevado a algunos países, Brasil y Argentina en particular, a fortalecer América del Sur en una entidad política y económica. El avance de la integración de América del Sur, simbolizado sobre todo por la UNASUR, fue un paso importante en esta dirección. Por otro lado se pudo evitar que nos impusieran un proyecto de naturaleza hegemónica limitador de nuestro modelo de desarrollo, el ALCA.

En la Organización Mundial de Comer-cio, países emergentes reunidos en el G-20 comercial, entre los cuales natural-mente Brasil y Argentina, y fuerte participación de otros países de la América del Sur y de América Latina, impidieron un acuerdo que era largamen-te desfavorable en la Ronda de Doha, eso ocurrió en Cancún en 2003.

Los Estados Unidos y la Unión Europea, que controlaban las negociacio-nes en aquel entonces, deseaban emitir acuerdos que abriesen mercados para grandes exportadores de productos agrícolas como Brasil y Argentina; en particular, se dejaba intacta la estructura de subsidios agrícolas. Incluso en el ámbito de las grandes decisiones macroeconómicas, algunos avances fueron posibles en el sentido multipolar. La importancia creciente de países emergentes, como Rusia, China, India, Brasil (los BRICs), y de otros en desarrollo como Argentina, Indonesia y Turquía, profundizó la tendencia a la multipolaridad. El G20 financiero sustituyó el antiguo G8 como principal foro de discusión sobre la economía

155

debates


156

global. Sin embargo la formación de un mundo multipolar, sigue lejos de consolidarse.

Una segunda dicotomía es la dicotomía entre “multilateralismo” y “unilateralis-mo”; la multipolaridad y el multilateralis-mo no deben confundirse. La primera se refiere a una situación, en la que hay varios polos en el tablero, y el segundo dice respecto a la forma de colaboración entre los polos en favor de la gobernanza, con un énfasis en el derecho y en las instituciones internacionales. La multipolaridad es un concepto descripti-vo, de los hechos, y el multilateralismo es un concepto normativo, de valores.

Escribiendo en 1993, al identificar los cambios en el post-guerra John Ruggie, en ese entonces asesor del Secretario General de las Naciones Unidas Kofi Annan, explicó que, cito “la característica definitoria del multilateralismo es no solo que coordina las políticas nacionales entre grupos de dos o tres Estados, sino que además lo hace basado en ciertos principios de ordenación de las relaciones entre Estados”.

La etimología de la palabra “unilateral”, puede contener una falacia que afecta su comprensión, la OTAN ahora tiene 28 Estados, pero sigue actuando de forma unilateral cuando lo hace por ejemplo sin una autorización del Consejo de Seguri-dad, eso ocurrió de manera más notable en la cuestión de Kosovo. Paradójica-mente la unipolaridad cohabitó con un cierto grado de multilateralismo. En el gobierno de George H. Bush, hubo una aparente valoración del Consejo de Seguridad, cuyos trabajos era desblo-quear la acción contra Irak en 1990 ante la

fragrante violación de la Carta por la invasión de Kuwait, obtuvo respaldo multilateral.

No obstante el encanto con “el fin de la Historia” luego se desvaneció. Algunos países empezaron a hacer valer sus posiciones con más independencia, especialmente los miembros permanen-tes pero también algunos no permanentes del Consejo de Seguridad.

El apoyo multilateral a posiciones fundamentalmente de la superpotencia o de algunos otros aliados, se volvió cada vez menos evidente. Como consecuencia de esas diferencias comenzaron a manifestarse tentaciones de acción unilateral de la superpotencia o, como repito, de algunos otros países también.

En ‘98 los Estados Unidos bombar-dearon unilateralmente a Irak y a Sudán, en algunos casos con el apoyo de Gran Bretaña. En ‘99 la OTAN no esperó que terminasen las negociaciones sobre Kosovo en el Consejo de Seguridad y operó una acción unilateral. La culminación de esa tendencia fue la invasión de Irak en 2003, sin la autorización del Consejo de Seguridad que tenía como base la doctrina de la acción preventiva que no encontró apoyo en las disposiciones de la Carta de la ONU. Siempre que no obtuvieran autorización multilateral para acciones coercitivas, Estados Unidos y sus aliados invocaban una presunta “comunidad internacional” para darle legitimación. Viví de cerca este proceso al final de la década del ‘90.

La propensión al unilateralismo sigue, incluso bajo la fachada del multilatera-lismo; los argumentos morales se invocan



cada vez más, en el nombre del “multilateralismo eficaz”.

En 2011 la OTAN atacó a Libia bajo el pretexto de proteger a los civiles y con la exclusión aérea, pero en realidad actuó en favor de un cambio de gobierno, que no estaba autorizado. Piense lo que se piense sobre el régimen de Gadafi, fue una acción que extrapoló el mandato del Consejo de Seguridad.

En los últimos debates sobre Siria, la idea de que un ataque de Estados Unidos podía llevarse a cabo sin consentimiento del Consejo de Seguridad, fue tratado por varios países con gran naturalidad, por ejemplo un número de la prestigiosa revista The Economist muy reciente, de agosto 2013 traía un artículo bajo el titular “Policía global, le guste o no” en la cual se justificaba la rationale para la acción unilateral.

En los últimos veinte años hemos pasado de una situación en que se buscaba darle legitimidad multilateral a las acciones de fuerza conducidas bajo el paraguas de Naciones Unidas, a una situación en la que el unilateralismo es exaltado, no solo practicado sino exalta-do, lo que es quizás más grave. Hay una gran crisis del multilateralismo, muy grave para nuestros países, quiero subrayar este aspecto, no solamente se practica el unilateralismo sino que se erige el unilateralismo como la necesidad de actuar en situaciones en que hay algún tipo de delito internacional, real o presunto.

Existe por consiguiente un paradox, al mismo tiempo en que se acentuaron los elementos de multipolaridad, creció la tentación unilateral. El mundo que pare-

cía a finales de 1990 absolutamente unipolar, comenzó a asistir a un ensayo de acciones autónomas de otros países según crecían en términos económicos y políticos, Rusia y China se han vuelto más acertivos en relación con sus intereses y visiones del mundo; otra señal fue la oposición de Francia y Alemania a la invasión de Irak en 2003.

Poco a poco la idea de multipolaridad comenzó a involucrar también a otros países emergentes, como India, Brasil, Argentina y Sudáfrica, o incluso Turquía, pese a su pertenencia a la OTAN. Esos países están interesados en promover un orden internacional, que sea no solo multipolar, sino que también sea basado en los principios del multilateralismo; actúan con miras al fortalecimiento y la reforma de las organizaciones interna-cionales. Para una multipolaridad efecti-va, no es suficiente que existan países con peso significativo, es necesario que estén dispuestos a hacer uso de ello, de hacer valer ese peso. Nos interesa a nosotros, un mundo donde el poder esté más difuso, donde haya más espacio para negociación y para acciones genuinamen-te colectivas. Pero también nos interesa el multi lateralismo que ordena las interacciones, confiere previsibilidad y promueve la solución pacífica de controversias.

La tercera dicotomía, un poco ligada a las otras dos, es la dicotomía entre “cooperación” y “conflicto”. Si bien el fin de la Guerra Fría eliminó la amenaza de una confrontación directa entre los dos polos, sería ingenuo suponer que la cooperación se haya afirmado durante el conflicto. El “fin de la Historia” no

157

debates


158

sucedió. Conflictos periféricos siguieron sin solución, periféricos pero con gran impacto en todo el mundo, tomemos el Medio Oriente, Irán, Siria, Sur de Líbano, Israel-Palestina, plantean cuestiones gravísimas. En estos conflictos es innegable la existencia de factores étnicos o religiosos. Al mismo tiempo se oye mucho sobre las amenazas asimétricas, el terrorismo, los crímenes transnacionales, el tráfico de drogas, a veces unidos entre ellos. Todo eso es verdad, todo ello es relevante, sin embargo sería engañoso suponer que ese nuevo tipo de amenaza sustituyó el conflicto entre Estados. Como se desprende de la situación de Irak y Libia, la cuestión del acceso a los recursos naturales, a menudo oscurecida, sigue actual. Después del 11 de septiembre hubo una considerable incertidumbre con respecto a la fuente de suministro de petróleo. En ese contexto, el conflicto entre Estados, conflicto actual o potencial entre Estados, no sólo persiste sino que puede acercarse a nuestros países. Que se observe la secuencia de eventos que involucró a Libia, Malí y potencialmente a los países africanos, de África Occidental y por tanto al Atlántico Sur. Por supuesto esperamos que esas cuestiones se resuelvan diplomáticamente, sin embargo tenemos que estar preparados para hacer frente a una situación en la que conflictos han escapado a la regulación multilateral. Esas realidades plantean desafíos para el sector de la Defensa.

Veamos América del Sur, en este contexto, nuestro reto hoy, es consolidar a América del Sur como un polo del mundo multipolar, defender el multilate-

ralismo y la prevalencia de la paz sobre el conflicto. América del Sur, por su relativa situación de paz entre sus Estados, de su fuerte afinidad en términos de identidad, dispone de condiciones muy favorables para ejercer ese papel.

Debemos ser vigilantes, ante conceptos erróneos que buscan relegar nuestros países a un rol subordinado en el sistema internacional. Al final de la Guerra Fría, en las Américas, la potencia dominante intentó promover el concepto, de forma más o menos explícita, de que habría una cierta división del trabajo en las fuerzas de seguridad y defensa en las Américas: a la principal potencia le tocaría la defensa de la capacidad militar y el tratamiento de los temas de la paz y la guerra. A las fuerzas armadas de los países latinoamericanos y sudamericanos, les quedaría centrarse principalmente en la lucha contra la delincuencia, especialmente los delitos transnacionales y el narcotráfico. El fortalecimiento de las capacidades de defensa de América del Sur frente a las amenazas externas, no sería necesario, y aún peor, sería ilegítimo porque motivaría una presunta carrera armamentista entre nuestros países. Muchos de nuestros países nunca han aceptado este punto de vista, pero este debate sigue vivo, con algún grado de diferencia en el ámbito de influencia de la JID, de la OEA, y de la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas. Esta concepción reduccio-nista no corresponde a la realidad plural de América del Sur.

América del Sur tiene un papel que ejercer en el orden mundial, contribuyen-do como una fuerza para la paz y la justicia, además del pleno cumplimiento



de las normas internacionales, somos no sólo una región pacífica sino proveedores de paz. En nuestra visión estratégica la UNASUR debe progresivamente ser uno de los centros políticos del mundo. Nos toca cuidar la plena soberanía y la integridad territorial de nuestros países. Pero también es deseo de la UNAUSR promover el respeto a las normas internacionales y el fortalecimiento del multilateralismo, como se reiteró en la reciente Cumbre Presidencial de Paramaribo.

La integración en Defensa es una dimensión fundamental a fin de hacer de esa contribución, una realidad. Con la creación del Consejo de Defensa Suramericano (CDS), ha sido posible hacer de América del Sur una zona donde la guerra es impensable.

Karl Deutsch, el cientista político norteamericano, en los años ‘50 le dio a ese tipo de organización regional, el nombre de “comunidad de seguridad”. Ya tenemos en la relación entre dos países de América del Sur un ejemplo reconocido en todo el mundo de este tipo de comunidad, somos justamente Brasil y Argentina. A partir de la década del ‘80 creamos mecanismos innovadores de fomento de la confianza, incluso en la esfera nuclear, mientras se profundizó la integración económica y comercial. Brasil y Argentina son uno de los pilares de una comunidad de paz y seguridad que se está formando en América del Sur.

Los resultados del Consejo de Defensa en los últimos 5 años, desde su creación, ya son palpables. El CDS pudo contribuir para reducir la tensión acerca de la diferencia entre países en nuestra región y

para fomentar la paz. Pocas personas tienen dudas de que hoy día los problemas o diferencias de percepciones entre nuestros países se resolverán sobre la base de la diplomacia y el dialogo. Durante la VII Cumbre de UNAUSR, las Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno abogaron sobre el desarrollo de una propuesta de lineamientos estratégicos para la construcción de forma gradual y flexible de una visión común de la defensa regional. La Declaración Conjunta destaca el rol del CDS para desarrollar un pensamiento estratégico regional, y en ese contexto subraya la idea de crear una Escuela Sudamericana de Defensa.

La Escuela está concebida, cito la resolución, “como un centro de estudios superiores para la coordinación y creación de redes entre las iniciativas nacionales de los países miembros y para la formación de civiles y militares en materia de defensa y seguridad nacional”. El Centro de Estudios Estratégicos de Defensa aquí en Buenos Aires, es uno de los nodos de esta red. Otro nodo existente es el Curso Superior de Defensa Suramericano, que ahora se celebra en Brasil en su segunda edición. La Escuela de Defensa Suramericana comprenderá un conjunto de iniciativas, en varios puntos de reflexión suramericanos aprobados por el Consejo.

Los avances recientes en el CDS sobre varios otros temas, revela el gran potencial abierto a la integración. El Registro de Gastos de Defensa es un mecanismo de transparencia que permite una mejor comprensión de la defensa de cada uno de los países miembros de la UNASUR. Se realizan muchos cursos,

159

debates


160

como el curso de Defensa para funcionarios civiles, el Seminario sobre Ciencia y Tecnología, el Seminario sobre la protección de los recursos naturales, el Seminario sobre la integración de las Mujeres en el ámbito de la Defensa (complació mucho escuchar hoy los esfuerzos ya hechos aquí en Argentina y los avances muy importantes que Argentina hizo en ese sector), entre otras acciones. Todos esos cursos y seminarios promueven la comprensión mutua, facilitan el diálogo y fomentan la forma-ción de una visión común.

Desde el punto de vista de la coopera-ción tecnológica industrial, hago hincapié a la cooperación que hemos dado al proyecto de avión de entrenamiento básico suramericano (UNASUR I), una iniciativa argentina que Brasil ha apoyado con entusiasmo y que esperamos que pueda contar con la participación de muchos de nuestros países, en una manera u otra. Estamos desarrollando también un Sistema Sudamericano de Monitoreo y Vigilancia de Áreas Especiales, que combina las capacidades en las áreas como meteorología, protec-ción del medio ambiente, protección de reservas indígenas, defensa de zonas fronterizas o de minerales estratégicos. Todos esos son ejemplos concretos de cooperación entre nuestros países, sin que sea necesario, como en el pasado, recurrir a otras potencias o colocarnos bajo el manto de organizaciones donde prevalezcan intereses ajenos.

Además de los proyectos que son específicos de la UNASUR, también hemos aumentado nuestra cooperación bilateral; una vez más Brasil y Argentina

dan ejemplos valiosos. Venimos cooperando en el proyecto del avión carguero KC-390, nuestras fuerzas armadas, realizan el Ejercicio Naval Fraterno, realizamos otros también en el ámbito del ejército y de la fuerza aérea. Recibimos la indispensable y generosa cooperación argentina que quiero agrade-cer una vez más, en nuestras actividades antárticas y podemos desarrollar más aún, con proyectos comunes.

Hemos mantenido un diálogo estraté-gico al más alto nivel, incluyendo Ministros, Viceministros y los Estados Mayores Conjuntos. Es muy importante para nuestros Ministerios de Defensa, que son relativamente jóvenes, el de Brasil ciertamente lo es, que comprendamos bien, cómo, en cada país, se resolvieron cuestiones como la interoperabilidad, los comandos conjuntos para ciertas operaciones, todo eso creo que tenemos que aprender unos con los otros.

Estamos delante de amenazas nuevas, impulsados por tremendo progreso tecnológico, direccionados a fines incompatibles con un mundo más pacífico y democrático. De acuerdo con recientes revelaciones, América de Sur aparece como una región sujeta a operaciones de espionaje masivo. Tenemos que reflexionar sobre cómo cooperar para hacer frente a estas nuevas formas de ataque e intrusión a nuestra soberanía. Me complace ver que hay una disposición de cooperación ya entre Brasil y Argentina.

Contamos también con un nuevo mandato de los Presidentes, a nivel regional, la Declaración de Paramaribo, la cual establece que junto con el



COSIPLAN, los países de la CDS deben profundizar “sus proyectos respectivos en materia de defensa cibernética y la interconexión de sus redes de fibra óptica en nuestros países [dice la declaración] con el fin de hacer más seguras nuestras telecomunicaciones, promover al desarro-llo de tecnología regional y también la inclusión digital”.

Debemos hacer esfuerzos para promo-ver proyectos conjuntos en la defensa cibernética, pero es necesario que también nos preguntemos acerca de las causas de ese gran interés en esos datos de nuestra realidad. El tema de las intercep-taciones digitales apunta a un tema de vital importancia, la cuestión de la apropiación de los recursos naturales. En una región con un inmenso patrimonio natural como es América del Sur, la defensa contra ese tipo de monitoreo es una parte indispensable del ejercicio de la soberanía nacional y de la gestión económica. El CDS debe profundizar el debate sobre el tema de la protección de los recursos naturales; la competencia por esos recursos, puede llegar a afectar a los países de América del Sur, tanto en forma de incursiones directas como los efectos colaterales de los conflictos entre terceros. Expertos de diferentes fuentes han destacado el enorme aumento de la demanda de alimentos, agua y energía en la próxima década y al mismo tiempo el potencial de conflicto. Esta es una afirmación de diversos estudiosos entre ellos Michel Klare, pero repiten más o menos lo que he dicho.

Si recordamos los debates de la última década, por lo menos tres tipos de crisis son visibles en los noticieros: una crisis

alimentaria, una crisis ambiental, y una crisis energética. De hecho, América del Sur es una potencia en esas tres áreas, representa el 12% de la superficie terrestre, en la que tiene el 25% del total de la tierra donde se cultivan alimentos, el 25% del agua dulce del mundo, el 40% de la biodiversidad del planeta y reservas de más de 120 millones de barriles de petróleo, y enormes reservas de recursos naturales. El Consejo de Defensa Suramericano tiene la tarea de evaluar las amenazas a la soberanía de los países de la región a la luz de la valoración de estos activos a nivel global. Eso incluye las amenazas que provienen del uso distorsi-vo de las nuevas tecnologías digitales.

Se debe recordar que existen relación entre hechos aparentemente distantes como la competencia por los recursos y el creciente monitoreo de datos. La coordinación entre nuestros países es importante para aumentar la eficacia de las medidas de disuasión y también para profundizar la confianza que ya existe entre países de la América del Sur. Entre nosotros, la cooperación es la mejor disuasión. Para que podamos defender-nos de las amenazas externas entre tanto tenemos que estar bien equipados y debemos, de una vez por todas, eliminar la idea de que esto representa una carrera armamentista en la región. Por eso es vital la continua creación de confianza por medio de ejercicios conjuntos, presencia de observadores, estudios, comentaba antes con el Ministro como me alegró ver aquí 30 coroneles o teniente coroneles brasileños aquí, haciendo cursos de Estado Mayor y por lo tanto aprendiendo no solamente las enseñanzas teóricas sino

161

debates


162

también el espíritu como trabaja Argentina y estoy seguro de que lo mismo pasa con los argentinos en Brasil.

El CDS aún cuando no se constituye como alianza de defensa, a ejemplo de la OTAN, es el principal foro por medio del cual nuestros países podrán articular una doctrina común de cooperación disuaso-ria, si se me permite una expresión un poco neologística. Es necesario fortalecer al CDS no solo con instituciones como la Escuela de Defensa Suramericana de la que ya hablé, sino también por medio de mecanismos que permitan un contacto más constante de nuestras Fuerzas Armadas y entre nuestros establecimien-tos de defensa, sobre todo entre nuestros oficiales de Estado Mayor. En ese sentido, creo que es hora de pensar en una creación de Comisión de Asesoría Militar que funcione permanentemente junto a la Secretaría General de UNASUR. Dicha comisión, evidentemente subordinada a los Ministros y a las autoridades civiles, serviría como foro de análisis, de intercambio de ideas, y de formación de una visión conjunta. Corresponde a los suramericanos cuidar de la defensa de América del Sur, la defensa no es delegable.

Quería terminar con una breve reflexión, muy breve reflexión, sobre la relación entre defensa y democracia. Nuestros países han experimentado un largo y doloroso proceso de transición política. Hoy día vivimos en democracias plenas, en ellas la autoridad civil sobre las fuerzas armadas es axiomática, no es cuestionada ni puede ser cuestionada en ningún caso. Asimismo es esencial valorar el papel de los militares como

profesionales abnegados que dedican sus vidas a la defensa de nuestras Patrias y a otras tareas vitales para el bienestar de nuestro pueblo, como se mencionó hoy aquí, por ejemplo, el combate a los desastres naturales.

Hablé aquí de varias dicotomías que caracterizan al mundo de hoy, y termino con una reflexión sobre una dialéctica positiva entre “defensa robusta” y “fortaleza democrática”, reforzar esa dialéctica, en mi opinión, es una de las principales misiones de los Ministerios de Defensa de nuestros países.

Muchas gracias.(Aplausos).

Nota:

Desgrabación y edición realizada por

densidades, sin la supervisión ni

corrección de los organizadores.

N.C. y O.A.G.



163

Presentación: Muy buenos días, muchísimas gracias a todos por estar acá presentes, vamos a dar inicio ahora a esta Jornada de Reflexión. Como ustedes ya saben, los Estados de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay en el mes de julio de 2011 presentaron una Solicitud de Opinión Consultiva a la Corte Interamericana de Derechos Humanos por el tema de niñez migrante. La semana pasada fue la audien-cia. La idea de la Secretaría de Derechos Humanos y del Instituto de Políticas Públicas de Derechos Humanos del MERCOSUR fue pensar un espacio post audiencia para poder reflexionar sobre todo el proceso que se vivió en estos años y sobre lo que significó la audiencia y los principales temas de debate que allí se abordaron.

Vamos a dar ahora la apertura de esta Jornada de Reflexión, la idea es que se pueda formar un diálogo, un ida y vuelta entre las

breves exposiciones que va a haber en la segunda parte y las consultas y comentarios que ustedes tengan, y vamos ahora a iniciar con palabas institucionales de las autoridades de la Secretaría de Derechos Humanos, del Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MERCOSUR y de la Dirección Nacional de Migraciones. Le vamos a dar la palabra ahora al Dr. Luis Hipólito Alén, Subsecretario de Protección de Derechos Humanos de la Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación Argentina.

Luis H. Alén: buenos días a todos y a todas, gracias por estar presentes. En realidad lo que quisiéramos destacar en primer lugar es que este pedido de Opinión Consultiva que es la primera vez que se

Solicitud de Opinión Consultiva sobre niñez migrante presentada por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Jornada de reflexión en el marco de la audiencia ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos

debates

La Jornada contó con las exposiciones de Luis Hipólito Alén, Víctor Ernesto Abramovich, Federico Luis Agusti, Victoria Martínez, Daniela Vetere, Alejandro Morlachetti y Pablo Asa. Ciudad de Buenos Aires, 16 de octubre de 2013, Salón Auditorio Emilio F. Mignone, Secretaría de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la República Argentina.


164

formula con estas características a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ustedes saben, la Opinión Consultiva es la forma en que la Corte Interamericana fija los estándares aplicables en la región sobre determinadas políticas vinculadas con los derechos humanos. Nunca hasta ahora cuatro países en bloque, actuando en conjunto, habían formulado una petición, esta petición de Opinión Consultiva sobre los derechos de niñas, niños y adolescentes migrantes reviste también esa característica especial de que fueron Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, como integrantes del MERCOSUR quienes formularon en julio de 2011 en Bogotá esta petición.

Pero antes incluso de que se presentara la petición, esto tiene una historia previa, que es un intenso trabajo que se desarrolló a nivel de la Comisión Permanente Iniciativa Niñ@Sur de la Reunión de Altas Autoridades en Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR y Estados Asociados, que tiene como principal tarea el trabajo sobre los derechos de la niñez. La Iniciativa Niñ@Sur es donde se forja esto que es mucho más amplio incluso que la tarea de los cuatros países que lo presenta-ron, porque MERCOSUR al momento de la presentación de esta petición tenía solo cuatro Estados Miembros, pero los Estados Asociados -que a nivel de las Reuniones, de Altas Autoridades en Derechos Humanos revisten a todos los efectos la misma importancia, nosotros nunca hemos hecho distinción entre Estados Miembros y Estados Asociados en la reuniones de derechos humanos porque nos parece que sería una contradicción- también apoyaron este pedido, si bien no formaban parte del bloque de forma plena. O sea que hay un trabajo muy intenso que lleva muchos años, que se anuda con otras iniciativas que desde

el 2003 en adelante el gobierno argentino también ha ido llevando adelante como la Ley de Migraciones del 2004, la Ley de Protección Integral de Niños, Niñas y Adolescentes, lo que es el Programa Patria Grande para la regularización de los migrantes, toda una serie de iniciativas que tienen que ver con el reconocimiento de derechos A mí no me gusta decir que a partir de ahora hay derechos, sino que los Estados en determinado momento deciden reconocer derechos que existían previa-mente y que en general, estaban ignorados, violentados o conculcados. Hay toda una política, que es la política que marca el ADN de esta gestión que se inició en el 2003 con la asunción de Néstor Kirchner como presidente y que continua Cristina Fernández de Kirchner, que tiene que ver con el respeto a los derechos humanos como núcleo central de las políticas públicas que se impulsan desde el Estado y esto se traslada también al ámbito regional.

Una situación que cuando hicimos la presentación significaba un flujo de seis millones de migrantes anualmente solamente entre los países de América del Sur, -hoy podríamos revisar esos números- lo que tuvimos en cuenta al formular la petición, porque el flujo de migración norte-sur se ha comenzado a revertir debido a la situación de crisis que, sobre todo, atraviesa Europa. Ya no es que vamos desde la América Latina a buscar oportunidades en Europa, sino que esa situación comienza a revertirse y eso implica también otras situaciones y otras miradas.

Todo esto además, nosotros desde el gobierno, lo hemos enmarcado en el convencimiento de que el Sistema Interamericano es una herramienta muy útil si es bien utilizada, valga la redundancia,

Solicitud de Opinión Consultiva sobre niñez migrante a la Corte Interamericana de Derechos Humanos


como para ir consolidando políticas de derechos humanos que se puedan aplicar en toda la región. Eso lo hemos dejado en claro en el pedido de Opinión Consultiva ante la Corte, porque nosotros creemos que la Corte tiene en estos momentos una oportunidad casi única de establecer estándares. Estándares que en cierta medida ya venían siendo trabajados, porque hay dos Opiniones Consultivas previas, una sobre migrantes y otra sobre niñez y adolescencia en conflicto con la ley penal, que son antecedentes necesarios a tener en cuenta al momento de resolver esta petición.

Esta petición que además tuvo un importantísimo flujo de otros Estados que se sumaron y que hicieron sus aportes y que estuvieron presentes en la sesión de la Corte Interamericana, México como país anfitrión, Costa Rica, Guatemala, Panamá y República Dominicana; organismos intergubernamentales como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, UNICEF, ACNUR, y la Organización Internacional para la Migraciones; y una serie de organizaciones no gubernamen-tales de distintos países que fueron haciendo sus aportes de suma importancia, ante una inscripción masiva para las audiencias públicas que se celebraron, con más de 5.700 personas que se registraron para presenciar estas audiencias. Donde cada país hizo una breve exposición muy general, y combinamos entre los cuatro países firmantes de la solicitud que fuera el Instituto de Políticas Públicas de Derechos Humanos del MERCOSUR -un Instituto que nació para ser el apoyo técnico a la Reunión de Altas Autoridades en Derechos Humanos y que desde su creación viene desarrollando una importantísima tarea en todos los niveles, y que en el caso de la opinión consultiva tuvo un papel

preponderante- en la persona de su Secretario Ejecutivo, Víctor Abramovich, el que hablara en nombre de los cuatro países y expresara esa posición conjunta.

Así que espero que esta jornada de reflexión que nos damos ahora y que va a continuar, porque los que hayan podido ver la audiencia y los que hayan podido entrar al sitio de la Corte sabrán que la Corte nos pidió algunas precisiones, y nos dio tiempo tanto a los países peticionarios como a quienes después concurrieron e incluso a cualquier otra organización, a presentar documentación u opiniones complemen-tarias hasta el 15 de noviembre. O sea que tenemos todavía un espacio en el cual se pueden hacer nuevos aportes sobre esta situación. Así que estas son jornadas de reflexión que intentan apoyar este pedido de Opinión Consultiva, mantenerlo vivo y colaborar para que los derechos de los niños, niñas y adolescentes dejen de ser una cosa que se proclame y pase a ser una realidad en todos estos países. Muchas gracias (Aplausos).

Víctor Ernesto Abramovich: Voy a ser muy breve porque después tengo que volver a intervenir. Es importante pensar la importancia en el sentido político de la iniciativa y en el momento histórico en que se da, porque si uno piensa a nivel no sólo de América Latina o del continente americano, sino a nivel global cuáles son los temas de derechos humanos que estamos discutien-do hoy en día, creo que la temática de las migraciones, las situaciones migratorias irregulares que ponen a ciertas personas por fuera del redil de la ley, en limbos legales, donde no tienen derecho a tener derecho, creo que marca la importancia de la cuestión. Y si uno piensa las últimas dos semanas previas a la Audiencia, los hechos que marcaron a fuego este tema, los dos

165

debates


166

naufragios en Lampedusa, en Italia, que dejó más de trescientos cincuenta muertos, uno puede decir un naufragio es un accidente, pero gran parte de las consecuen-cias de muerte de ese naufragio tienen que ver con una ley, la Ley Bossi-Fini aprobada en Italia por casi todo el sistema político italiano que prohíbe a los buques pesqueros ayudar a los migrantes con la excusa de la persecución del tráfico ilegal de migrantes, el ingreso ilegal de migrantes en Europa, o sea que hay detrás del accidente una política y un modelo de política migratoria. Y si se piensa la realidad en América Latina, en el continente americano, bueno, unas semanas antes de la audiencia en la Corte, una sentencia de la Corte Suprema Dominicana parece querer revisar desde el año 1930 en adelante, todos los documen-tos de identidad emitidos a hijos de haitianos en República Dominicana. Por ser los padres migrantes ilegales se considera que estaban en tránsito, y por lo tanto sus hijos pese a haber nacido en territorio dominicano no tienen derecho a la nacionalidad. Claramente está como habilitando, vamos a ver cómo se ejecuta o no, un proceso de desnacionalización, similar a los procesos de desnacionalización que se dieron en la Europa de entreguerras y que fueron el antecedente principal de la Declaración Universal de Derechos Huma-nos en la posguerra, o sea, ahí tenemos la importancia de la temática de las migraciones y de la discusión de derechos humanos a nivel global.

Entonces, como decía Luis, acá hay una iniciativa gubernamental muy importante, los gobiernos por lo general en los sistemas de protección de derechos humanos están a la defensiva y acá estuvieron a la ofensiva, plantearon una posición, generaron un debate con otros gobiernos, pero también

un debate que vuelve, porque cuando uno plantea una posición en la esfera internacional y está en el gobierno, sabe que eso lo obliga después también a ser coherente en sus propias políticas. Y en ese sentido cuando el MERCOSUR plantea conjuntamente esa posición en el ámbito de la Opinión Consultiva, y se discutió mucho a nivel de MERCOSUR en las distintas áreas de gobierno, derechos humanos, niñez, migraciones -por eso la presencia acá de Federico Agusti es clave, migraciones de Argentina y de los demás países siguió mucho la discusión-, y muchas de las cuestiones que se plantearon ahí se sabe que están comprometiendo también al interior de la agenda de MERCOSUR.

Por eso para nosotros, desde el Instituto y desde el MERCOSUR, esta iniciativa en última instancia es una acción dentro de una estrategia más amplia, que se complementa con un Programa de acción sobre niñez migrante y con un diagnóstico que abarca un poco los temas que todavía están pendientes en el MERCOSUR. ¡Lo digo antes que Pablo Asa me lo tire por la cabeza! Hay un diagnóstico de lo que se avanzó -porque sin duda se avanzó- y hay un modelo de política migratoria que es importante, que se contrapone con la de otros países, y la Argentina tiene un liderazgo muy fuerte a nivel regional -junto al liderazgo que ha tenido en memoria, verdad y justicia- en el tema migratorio. Mirar la política migratoria, no desde el enfoque de la criminalización, no del enfoque del migrante como amenaza, no del enfoque sólo del control migratorio y de la integridad de los mercados de trabajo, sino del enfoque del migrante como titular de derechos, y organizar a partir de ahí la política migratoria apuntando a la regularización y al reconocimiento de



derechos. Y yo creo que MERCOSUR como bloque también ha tenido esa política, pensando por ejemplo en las Declaraciones en las distintas conferencias regionales , donde los países del MERCOSUR han tenido liderazgo en el reconocimiento de los derechos de los migrantes más allá del estatus migratorio regular, algo que es un gran debate en otras regiones y luego la aprobación a nivel de MERCOSUR del Acuerdo de Residencia que creo yo es el gran instrumento jurídico que hay que completar en su implementa-ción. Entonces es una iniciativa de primer orden a nivel regional y global, porque este es uno de los temas centrales de derechos humanos que estamos discutiendo en todo el mundo en este momento y no es sólo una iniciativa de política exterior, es una iniciativa de política exterior pero que compromete a profundizar los temas pendientes en la integración regional. Y la libre circulación de personas y la libre circulación de trabajadores es uno de los temas centrales del proceso de integración, que le interesa tanto a las áreas económicas del MERCOSUR como a las áreas sociales, es un tema que cruza las distintas agendas de las distintas áreas gubernamentales que siguen el proceso de integración. Nosotros creemos que esto es un primer paso y los temas que siguen al interior de MERCO-SUR los vamos a poder discutir también en esta reunión.

Un poco si tuviéramos que sintetizar el diagnóstico que hicimos, yo creo que hay avances fundamentales en términos de regularización migratoria, en término de reconocimiento de derechos civiles e incluso también en reconocimiento de derechos laborales en programas de regularización, en acuerdos de seguridad social para los trabajadores. Creo que hay

una agenda pendiente en los temas de ciudadanía social más allá del mundo del trabajo, todavía, si uno mira gran parte de los programas sociales, de las políticas sociales, de los servicios sociales, siguen diferenciando en el trato en función de la nacionalidad, y al mismo tiempo algunos países del MERCOSUR no adecuaron su legislación migratoria: Brasil y Paraguay están en un proceso de discusión de una reforma migratoria que son temas pendientes.

Entonces para nosotros es fundamental lo que pueda decir la Corte, cómo podemos acomodar y adecuar y ajustar las estrategias de acción política de los gobiernos a esos estándares que se fijen, y al mismo tiempo que esto sea también un impulso para poner en el centro de la discusión los temas que tenemos pendientes en términos de cumplimiento del Acuerdo de Residencia y de construcción gradual de una ciudadanía regional. Hay un proceso de definición de derechos a ser reconocidos a los ciudadanos de los países del MERCOSUR y también del UNASUR, porque yo creo que el proceso va a ser más interesante si uno lo piensa en términos más amplios de UNASUR. Ahora, cuando reconoce derechos de ciudadanía regional, esa ciudadanía puede ser incluyente o puede ser excluyente. El modelo de ciudadanía europea es un modelo excluyente, entonces, ¿cuáles son los derechos humanos fundamentales de todas las personas, más allá de cuál sea el país en que hayan nacido? Es una discusión previa a la discusión de construcción de ciudadanía regional y por eso me parece central eso, onernos de acuerdo sobre un piso mínimo y de ahí la ciudadanía regional como un valor agregado y no como un elemento excluyente de ciertos derechos que hoy

167

debates


168

estamos reconociendo como derechos universales. Entonces, también la impor-tancia de ese tema en la discusión estratégica del proceso de integración: cuáles van a ser esos derechos básicos de todos los migrantes, de todas las personas sobre los cuales se va a construir como un segundo piso la ciudadanía regional en MERCOSUR o en UNASUR. Son debates políticos, estratégicos, y creo que ha sido un esfuerzo muy importante de los gobiernos poder tener un liderazgo a nivel regional en la promoción de esa discusión en el ámbito del Sistema Interamericano. Dejo ahí, porque vamos a volver sobre estos temas (Aplausos).

Federico Luis Agusti: Muchas gracias Luis, muchas gracias Víctor por invitar a la Dirección Nacional de Migraciones a ser parte de esta jornada, creo que se ha dicho lo más importante, lo cual me hace pensar para la próxima vez de proponerme hablar primero para tener algo interesante para poder compartir.

Quisiera compartir algunos comentarios, que mientras tomaba un café antes de venir para acá empecé a anotar, y el primero creo que tiene que ver con el dato que hoy estemos aquí sentados la Secretaría de Derechos Humanos, el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MERCOSUR y la Dirección Nacional de Migraciones en esta mesa, dos organismos que tienen que ver con la promoción y protección de los derechos humanos y un organismo que tiene que ver, entre otras cosas, con el control migratorio. Me parece que es un dato más que simbólico que estemos sentados juntos, tratando de ver cómo elevar los estándares de protección, claramente como recién mencionaba Víctor no hace falta sino ver lo que ha sucedido en Lampedusa para

rescatar y resaltar aún más que ambos organismos, ambas cuestiones (migracio-nes y derechos humanos) estemos sentados juntos para poder buscar la mejora en materia de protección.

El segundo comentario tiene que ver con que esta Opinión Consultiva no es obra de la providencia ni es una cuestión mágica, sino todo lo contrario, tiene que ver con un montón de avances normativos que se han ido dando en la región y también en la Argentina, que tienen que ver con un cambio de visión, un cambio de modelo, un cambio de paradigma. Tiene que ver con todo un desarrollo a nivel normativo que ha venido haciendo Argentina desde el año 1994, con la reforma de la Constitución y la incorporación y ratificación de todos los tratados de derechos humanos, las legislaciones que se han dado básicamente en la última década vinculada a la protección integral de niños -como bien decía Luis-, a la trata de personas, la ley migratoria que estamos a muy pocos días de que cumpla una década. No es menor que esa ley migratoria ha sido planteada como un modelo a nivel regional, a punto que países como Uruguay la han tomado para su discusión y actualmente en la discusión que está teniendo Brasil nos han invitado en más de una oportunidad para poder plantear cómo se ha implementado esta ley, cuáles son las virtudes, cuáles son las observaciones que tenemos para poder también trabajarla en espacios de reflexión y de consultas que están teniendo en Brasil. Y sin ir más lejos el mismo hecho de poder establecer en la ley el derecho a migrar como un derecho humano, como un derecho inalienable de las personas, creo que es un avance de la Argentina y una contribución para la discusión, que como bien decía Víctor, se está dando a nivel



internacional pero con otras visiones.

La Ley 26.165, Ley General de Reconoci-miento y Protección de Refugiados, donde también se plasman los más altos estándares en materia de protección y una constitución más plural de lo que es la Comisión Nacional de Refugiados, que incorpora a las ONGs, que incorpora obviamente al ACNUR, y que incorpora a distintos Ministerios, lo cual tiene que ver con un enfoque más amplio y no únicamente legal de las necesidades de protección.

Los avances normativos que se han dado en el MERCOSUR no hacen falta mencionarlos nuevamente, lo ha dicho Víctor. Pero creo que además del Acuerdo de Residencia que habla de la facilidad del acceso a la regularidad migratoria o que habla de la igualdad de derechos; la misma Declaración de Santiago sobre Principios Migratorios del MERCOSUR en el 2004 establece claramente la no criminalización de la irregularidad migratoria. Y esto ya es un punto de partida, es un consenso político de los Estados en la región, el hecho de considerar a las migraciones como un aporte positivo, cuando uno lo plasma con lo que se ve del otro lado del océano, la verdad que algo que nosotros lo vemos como bastante lógico dista mucho de lo que está pasando en otros espacios. O el mismo hecho de considerar la regularidad como una política no necesariamente seccional sino como parte de una política de poder integrar a los migrantes, me parece que tiene que ver con cambios, y cambios que han habido a nivel regional.

Por lo tanto, esta Opinión Consultiva en efecto no es mágica, no es tampoco casual, sino que es causal, tiene que ver con estas consecuencias, este trabajo que también desde Niñ@Sur se ha venido realizando con mucho esfuerzo y que se ha logrado

concretar, ya que la Opinión Consultiva no solamente le pide a la Corte que se expida sino que también fija las posiciones de los países sobre cada una de las preguntas que le realizamos a la Corte. Creo que es un dato muy importante.

Y por último, el comentario es que no es que nos hemos quedado a la espera de la respuesta de la Corte, sino que estamos trabajando en esos estándares, tanto a nivel nacional como a nivel regional, y creo que esto también es un dato más que importante. A nivel regional se ha incorporado en la agenda, el Instituto ha hecho un trabajo importante, creo que se han multiplicado en las últimas reuniones tratando de estar en los distintos ámbitos transversales en donde la cuestión de migrantes y derechos humanos y la cuestión de niñez se abordan para empezar a sensibilizar sobre esta Opinión y sobre los estándares a los cuales necesitamos avanzar. Y se ha incorporado dentro del ámbito de lo que es el PEAS -el Plan Estratégico de Acción Social del MERCOSUR-, en distintas directrices, algunas de las cuestiones que buscamos generar como estándares en la región, con lo cual se está ya empezando a trabajar a nivel regional. También a nivel nacional se viene trabajando desde hace algunos años desde cuestiones de regularización migratoria, en donde no solamente recibimos a los migrantes y tenemos una legislación que nos permite facilitar el acceso a la residencia, sino que salimos a buscarlos a través de nuevos programas como el de abordaje territorial, en donde la Dirección Nacional de Migraciones junto con ONGs y los gobiernos locales coordinan la actuación para ir donde los migrantes están y poder avanzar en regularización, en sensibilización, en reconocimiento de

169

debates


170

derechos, que creo que es muy importante, el derecho a la reagrupación familiar que en la legislación argentina está establecido, que no solamente es un derecho sino una obligación del Estado el garantizar ese derecho, me parece que tienen que ver con estos avances.

Estamos trabajando actualmente en una guía de actuación para asistentes sociales, y hemos incorporado asistentes sociales en varias de las delegaciones de la Dirección Nacional de Migraciones en el país, con la intención, no solamente de regularizar, sino también poder identificar a personas que requieran una atención especial, poder derivarlos articulando con otros organis-mos del Estado, en particular con aquellos que tienen que ver en el caso de niñez con los organismos locales de niñez, y por supuesto trabajar en su regularización.

Estamos trabajando también en capacita-ción y posiblemente antes de fin de año con la Universidad Nacional de Lanús, empecemos a trabajar específicamente en los estándares de niñez para funcionarios migratorios. Porque efectivamente son los funcionarios que están en frontera y los funcionarios que están en una delegación, los efectores de estas recomendaciones y de estos estándares, y tenemos que capacitar-nos, tenemos que conocernos, tenemos que poder ver cómo implementar algunos estándares que claramente van a requerir un esfuerzo importante. Hemos trabajado en un Protocolo para la protección, asistencia y búsqueda de soluciones duraderas para los niños no acompañados o separados de sus familias en busca de asilo. Creo que es una experiencia única a nivel regional, es un protocolo que es básicamente un mecanismo de identificación de necesida-des en frontera, de registro de las solicitudes, de derivación al sistema judicial

para que los niños no acompañados puedan obtener una tutela legal y un acompaña-miento, y por supuesto un mecanismo especial para la tramitación de las solicitudes de refugio. Y digo que es un mecanismo además de idóneo único porque se trabajó entre la Dirección Nacional de Migraciones que está en frontera, la Comisión Nacional de Refugiados que recibe a estos niños, capacitando incluso a oficiales de elegibilidad especializados en temas de niñez. Se trabajó con la Defensoría General de la Nación, donde le brindan una tutela a los menores y los acompañan en todo el proceso, además de generar un programa especial de acompañantes para los menores. Se trabajó con UNICEF, con ACNUR, con OIM, con organizaciones de la sociedad civil. Creo que se hizo un trabajo extraordinario y los resultados son interesantes. En Argentina a veces hablamos de niños no acompañados y en efecto no tiene la magnitud que tiene en otros lugares, en los últimos años hemos recibido cerca de 160 niños no acompaña-dos, la gran mayoría provenientes de África, la gran mayoría ingresando como polizones a la Argentina, prácticamente digamos en situación de hambre porque están durante muchos días y semanas en barcos, y tenemos que recibirlos, identificarlos, derivarlos, y claramente darles una aten-ción.

Se vienen realizando un montón de acciones, por supuesto digo las positivas, seguramente Pablo dirá en las que no estamos tan adecuados. Pero creo que esta Opinión Consultiva lo que nos va a definir y a precisar son estándares y obligaciones y tendremos seguramente mucho trabajo para seguir haciendo. Lo que creo es que estamos en el buen camino y hacia ahí creo que tenemos que seguir trabajando y



construyendo. Gracias (Aplausos).

Presentación: La idea de esta segunda parte es escuchar unas breves presenta-ciones por parte del panel y luego abrir el debate con preguntas y comentarios por parte del público. Vamos a escuchar la primera presentación de parte de la Licenciada Victoria Martínez, Directora Nacional de Atención a Grupos en Situación de Vulnerabilidad de la Secretaria de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación Argentina y a Daniela Vetere, ex integrante de la Comisión Permanente Iniciativa Niñ@Sur. Ellas van a hacer una breve presentación sobre el proceso de esta solicitud de Opinión Consultiva, cómo se originó la iniciativa, cómo se fue elaboran-do el texto que se presentó y cómo se llegó a la presentación ante la Corte. Después, en una segunda etapa vamos a escuchar las presentaciones de dos amicus, por un lado tenemos al Doctor Alejandro Morlachetti del Programa Migración y Asilo del Centro de Derechos Humanos de la Universidad Nacional de Lanús y al Doctor Pablo Asa de la Clínica de Derechos de Inmigrantes y Refugiados CAREF-CELS-UBA. Tienen la palabra Daniela y Victoria.

Victoria Martínez: Buenos días, gracias a todos los que nos están acompañando en esta actividad que para nosotros es importante y en realidad, si bien es un inicio, porque todavía nos queda una largo camino por recorrer, hemos llegado finalmente a esta instancia después de un largo proceso de trabajo que se inició hace muchísimos años desde la Iniciativa Niñ@Sur.

Yo voy a hace un poquito de historia específica sobre este tema, porque me parece importante saber en qué contexto

surge este pedido de Opinión Consultiva. Como muchos de ustedes saben la Iniciativa Niñ@Sur de MERCOSUR forma parte de un Grupo Técnico Permanente de la Reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancillerías de MERCOSUR. Este Grupo Técnico se creó fundamentalmente casi desde el inicio de la Reunión, un año después del inicio de las Reuniones de Altas Autoridades, como necesidad de plantear la problemática de los derechos de los niños en la región y justamente desde la perspec-tiva de los derechos humanos. Ustedes saben que la Convención lleva más de veinte años de sancionada y se supone que de vigencia en nuestros países, pero obviamen-te las violaciones a los derechos humanos de los niños no sólo no han cesado sino que en esta problemática específicamente tenemos un agravamiento muchas veces de las violaciones de los derechos humanos de los niños.

Dentro de la Iniciativa Niñ@Sur fijamos algunas problemáticas que nos parecieron que eran comunes a los países que integrábamos, como bien dijo el Dr. Alén, no solo los Estados Miembros sino los Estados Asociados. Somos diez países los que integramos el bloque con un trabajo permanente técnico en la Comisión Niñ@Sur y hemos, de alguna manera, detectado que había problemáticas que no sólo eran graves sino que eran comunes a los países de la región y sobre las que había que trabajar tratando de implementar políticas públicas que garantizaran sus derechos. Si bien, además, tenemos situaciones dispares en los países de nuestra región, no sólo respecto al cumplimiento de derechos, sino muchas veces respecto a la legislación -a los derechos que son reconocidos-, la intención era trabajar

171

debates


172

conjuntamente en este proceso de integra-ción que se daba en MERCOSUR, no sólo en las áreas comerciales sino obviamente en las áreas sociales, políticas y culturales. Una de las problemáticas que con mayor gravedad -todos coincidimos en este diagnóstico- que se nos estaba dando en estos países, era la situación de la trata y explotación de niños, tanto a nivel sexual como para fines laborales. Y por supuesto, cuando abordamos la problemática de la trata y el tráfico de niños y su explotación surge concomitantemente la problemática de los niños migrantes, porque como bien ustedes saben, estas situaciones de vulneración de derechos hace que muchas veces los niños que acompañan a sus familias en los desplazamientos queden en una situación de mucha exclusión y vulnerabilidad y terminan muchas veces siendo víctimas de estos delitos.

Concomitantemente con esto, la otra problemática era el trabajo infantil que también se daba en los países de la región, con un incremento muy grande a partir de las políticas neoliberales que expulsaron a los adultos del ámbito del trabajo y arrojaron a los niños, muchas veces como sustento de las situaciones familiares, obligándolos a migrar ellos solos para conseguir sustento para sus familias en los lugares de origen. Con lo cual, si bien había otras problemáticas que para nosotros desde Niñ@Sur eran importantes, la problemática de la trata y el tráfico conjuntamente con la problemática de los niños migrantes en la región se constitu-yeron desde el inicio en unas de las problemáticas más relevantes, uno de los temas que abordamos con mayor intensi-dad.

Para nosotros era importante reforzar el enfoque de derechos humanos, ya que

éramos un Grupo Técnico Permanente dentro del ámbito de la Reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancillerías de MERCOSUR, y esto hace una distinción fundamental. Nosotros consideramos que la problemática de los niños debe abordarse desde el enfoque de derechos humanos y desde el marco más político y el respaldo político que se le da desde las autoridades de derechos humanos, porque justamente lo que sabemos es que muchas veces las políticas dedicadas a los niños o que tienen como destinatarios a los niños sufren también la misma discriminación o invisibilización que tienen los niños en las políticas públicas. Con lo cual abordarlas desde el enfoque de derechos humanos nos parecía que era darle el enfoque adecuado y desde allí impulsamos las articulaciones con las demás áreas de los Estados, tanto de los ejecutivos, incluso desde las organizaciones sociales, para poder trabajar conjuntamente y reforzar este enfoque. Como bien les decía, como formamos parte de la reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR, iniciamos una tarea muy fuerte de vínculo, tanto con el sistema interamericano como con el sistema universal, con lo cual como parte de este diálogo de protección de derechos humanos desde los organismos, tanto interamericano como nacional, nos pareció -y surgió como aporte del equipo- una buena posibilidad este pedido de, por un lado pedir al Comité de Derechos del Niño de Naciones Unidas, poder participar de los debates, por ejemplo en lo que significan las recomendaciones que les dan a los Estados, el tema de elaborar estándares mínimos de cumplimiento de derechos humanos en relación a los niños que surgen a partir de la evaluación que hacen los



Estados, dentro del Comité de los derechos del niño, de las presentaciones de los Estados respecto a este cumplimiento. Y como parte del diálogo con el sistema interamericano, ahí surge esta iniciativa para visibilizar esta problemática y pedimos de alguna manera este trabajo conjunto con el Instituto de Políticas Publicas en Derechos Humanos del MERCOSUR, para que nos ayudara en este diálogo y surgió conjuntamente esta posibilidad de hacer este pedido de Opinión Consultiva. Ahí, y quiero comentar esto porque me parece rico en relación a este intercambio que vamos a hacer, surgió un intercambio de miradas donde muchas veces no nos poníamos de acuerdo en cómo plasmarla en este documento inicial, porque estaban quienes realmente tienen una especialidad en lo que significa los derechos de los migrantes y los estándares en relación a los migrantes y los que de alguna manera veníamos más del lado del cumplimiento de los derechos del niño, y en este intercambio de miradas, justamente optamos -en este documento que finalmente se consolidó en este pedido de Opinión Consultiva- por quien planteaba los estándares más altos y en este caso obviamente son los de la Convención sobre los Derechos del Niño. Que eleva el estándar de cumplimiento de los derechos humanos relativos a los niños, muchas veces en estándares superiores a lo que nos plantean los propios tratados de derechos humanos relativos a los migran-tes.

Partimos de una realidad muy ventajosa, que es que nuestro país, en conjunto con los países de la región, teníamos un estándar bastante alto, con lo cual jugamos medio tramposamente allí, porque este pedido de OpinióCconsultiva iba de alguna manera también a traccionar este pedido de

estándares para elevar los estándares en la región. Porque como bien nos decía Federico, muchas veces nosotros recibimos en los países del MERCOSUR situaciones de niños migrantes que provienen de otros países en condiciones muy terribles y que no son tratados con la adecuada protección de sus derechos todavía hoy en muchos de los países de nuestro continente. Con lo cual nos parecía importante generar esta movida política, si se quiere más allá de lo específicamente técnico, en lo que va a resultar la Opinión Consultiva porque nos permite traccionar al interior de los Estados para definir estándares de cumplimiento de políticas públicas. Entonces, partiendo de una realidad favorable de alguna manera en los países de MERCOSUR y fundamental-mente liderados por Argentina, en este sentido por la Ley de Migraciones, por todo lo que Federico anunció claramente, el Programa Patria Grande, incluso por todos los estándares que tratamos de trabajar conjuntamente con los Ministerios de Educación y de Salud respecto al reconoci-miento de derechos de los niños migrantes que están dentro del sistema educativo y del acceso al sistema de salud, si bien todavía ahí tenemos una deuda pendiente, porque no es tan fácil para los niños migrantes acceder. Bueno, hacia allí fundamental-mente encaminamos nuestras acciones y hasta tal punto hemos hecho esto, y ahí quiero destacar muchísimo el trabajo conjunto y en equipo que hemos hecho con las compañeras que integran o integraban el equipo de Niñ@Sur por parte de la Secretaria de Derechos Humanos. Tanto Constanza Argentieri como Daniela Vetere, como Nadia Subotiak, y Gabriela Urthiague y Natalia Dasso han trabajado fundamentalmente en sostener, no solo la posibilidad de este pedido de Opinión

173

debates


174

Consultiva, sino toda la tarea, que aunque no se note en los papeles, sabemos que es un arduo trabajo, realmente, que han tenido la constancia de sostener a lo largo de todos estos años, con una calidad técnica impeca-ble que ustedes también ven en los documentos que producimos tanto como Niñ@Sur como ahora en el Instituto.

Quiero darle la palabra en este caso a Daniela Vetere, que ya no está en la Secretaria de Derechos Humanos, que ahora está en la Comisión de Niñez de la Defensoría General de la Nación, pero que también desde allí sigue acompañando nuestro trabajo, para que nos cuente un poquito más sobre algunas acciones de Niñ@Sur.

Daniela Vetere: En primer lugar quiero agradecer la invitación, tanto a la Secretaria de Derechos Humanos, a Luis y a Victoria especialmente y a Constanza y al Instituto, porque como decía Victoria, yo ya no pertenezco a la Secretaria, por eso soy ex integrante del equipo técnico, así que para mí es un orgullo que puedan convocarme para contar el trabajo de todos estos años, siendo que yo ya no integro este equipo.

Quiero repasar algunas cosas que Victoria ya fue mencionando, así que voy a ser breve para no repetirme. En primer lugar, la Iniciativa Niñ@Sur, como bien decía Victoria, nace como un punto en la agenda en el año 2005 cuando nace la Reunión de Altas Autoridades de Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR. En ese contexto Paraguay plantea como un punto de la agenda trabajar los temas de niñez. Luego, pasa a ser un Grupo de Trabajo en el 2006 y pasa a ser una Comisión Permanente más adelante, ya en el año 2008-2009. Desde el inicio de su trabajo se propone articular los esfuerzos para cumplir con la

Convención de los Derechos del Niño y otros instrumentos de derechos humanos, con lo cual desde el inicio busca esta perspectiva de derechos humanos en los temas de infancia.

Quiero hablar un poco del espíritu que nos orientó en todo este tiempo y quiero mencionar las palabras que el entonces Secretario de Derechos Humanos de Argentina, Eduardo Luis Duhalde, decía respecto de la mirada que teníamos que tener en este grupo. Sostenía que teníamos que estar “convencidos de que no basta con la mirada local, una mirada que en última instancia resulta parcial, limitada por las fronteras, sino que debemos ver los problemas de la niñez y de la adolescencia en el contexto de los acuerdos regionales y universales”.

La composición de Niñ@Sur fue heterogénea, estaba conformada por las autoridades de derechos humanos, pero también las autoridades de infancia y también las cancillerías tenían una participación muy activa en las distintas discusiones. Tuvo una composición heterogénea que aportó distintas miradas, permitió identificar problemas comunes desde el área de trabajo que cada uno venía, intercambiar experiencias e información, nos permitió realizar un trabajo conjunto y también nos permitió sentar distintas posiciones ante los organismos internacio-nales de derechos humanos, y es así como un punto de la agenda permanente de Niñ@Sur fue el diálogo con los sistemas de protección tanto universal como interame-ricano. Este diálogo tuvo una doble vía, Víctor hablaba de la posición defensiva y ofensiva, y en este caso el diálogo tenía que ver, por un lado con poder al interior de los Estados difundir los estándares que surgían de los diferentes instrumentos, de las diferentes observaciones generales,



opiniones consultivas y tanta otra produc-ción de los organismos internacionales, pero por otro lado también provocar estándares nuevos, dialogar con ellos para ver cómo presentar informes, cómo obtener recomendaciones, cómo ayudar al cumplimiento de los Estados, a los estándares de derechos humanos.

Quiero mencionar muy brevemente algunas cuestiones que trabajamos en estos años, desde el inicio en el año 2005. Un primer punto -que también fue Paraguay quien lo puso- fue impulsar y apoyar la aprobación de un Protocolo Facultativo de comunicaciones individuales, y ahí MERCOSUR se presentó como bloque. Primero tuvimos la posibilidad de elaborar un borrador de texto, nos animamos a elaborar un borrador de Protocolo, luego el Consejo de Derechos Humanos creó un Grupo de trabajo donde nos presentamos como bloque MERCOSUR y eso nos permitió discutir con otros Estados y tener una posición bastante fuerte que permitió tener una mirada más amplia y un Protocolo, finalmente, con un texto bastante más elevado en los estándares que lo que originalmente se pretendía. Participamos en la discusión de las Directrices de las Naciones Unidas sobre modalidades alternativas de cuidado de los niños, un documento que también original-mente tenía una mirada muy eurocéntrica que buscaba regular las adopciones internacionales y la mirada de las agencias, la mirada de MERCOSUR sobre la necesidad de tener estándares en cómo atender a los niños que se encuentran separados de sus padres, también tuvo una fuerte impronta latinoamericana. El Comité de los Derechos del Niño se acercó para pedirnos que opináramos sobre la Observación General sobre los derechos

del niño y el sector empresarial, que acaba de salir en abril del 2013, donde también aportamos una fuerte impronta del MERCOSUR en cuanto al rol del Estado en el control de las empresas. El documento original también buscaba apelar a la buena voluntad de las empresas, sobre todo las trasnacionales, los medios de comunica-ción, etc. Con lo cual también hicimos varios aportes, trabajamos junto con la relatora especial en la implementación del Estudio del Secretario General de las Naciones Unidas sobre la violencia contra los niños, y en este marco es donde también aparece la Opinión Consultiva. En el año 2010 hicimos un seminario donde discutimos todos estos temas y donde finalmente la Opinión Consultiva fue presentada, y la verdad que para Niñ@Sur no era nuevo este diálogo. Fue bien recibido porque ya había personas que habían pensado que era posible y viable que MERCOSUR presentara una Opinión Consultiva. Recuerdo que cuando tocaba a Argentina diagramar el plan de trabajo, en el año 2008, 2009, teníamos que pensar cómo planificar las acciones de MERCOSUR y ahí Constanza y Nadia fueron las primeras que plasmaron en ese documento la idea de tener una Opinión Consultiva. Luego llegó Víctor al Instituto y obviamente le dio forma, identificó ese tema como prioritario en la región y materializó esa Opinión. La verdad que para Niñ@Sur no fue nuevo este diálogo.

En segundo lugar quiero decir dos o tres cositas de las que discutíamos en el momento de elaboración del documento, que también estuvieron muy presentes en la audiencia, unas cuestiones sustantivas. En primer lugar las cuestiones relativas a los principios generales del derecho interna-cional, la Corte pedía que pudiéramos

175

debates


176

identificar los principios generales. Y me parece que podemos decir que hay tres grupos de principios generales que podemos también aportar el 15 de noviembre: uno son los generales del derecho internacional de los derechos humanos -pro homine, no discriminación, p rogres i v idad , in te rdependenc i a , irrenunciabilidad, no regresividad, etc.-, otro las cuestiones relativas a los migrantes -ya hablamos de la no criminalización de la migración, no devolución, reunificación y unidad familiar, que seguramente otros van a expedirse mucho más y mucho mejor que yo- y por último aquellos que surgen de la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes (interés Superior del Niño; derecho del niño a ser escuchado en los asuntos que los afecten; especialidad, protección Integral, etc.).

Pero quería hablar sobre algunas de las cuestiones que nosotros discutíamos, y Victoria adelantó un poco esto, sobre la necesidad de que el sistema de protección integral esté presente y dialogue con la atención a los niños migrantes y que sea la mirada sobre los derechos del niño la prioridad y su condición de niño, más que su condición de migrante lo que identifique y lo que ayude a diagramar las distintas respuestas desde el Estado. El interés superior del niño es un principio clave en materia de derechos del niño. Sin embargo todos sabemos que tiene un contenido muy flexible, muy amplio que se ha llenado de cosas que a veces han garantizado los derechos, pero otras veces no tanto. Me parece que es necesario mirar también al Comité de los Derechos del Niño, la Observación General N° 13 sobre el Derecho del niño a no ser objeto de ninguna forma de violencia da pautas bastante claras sobre qué es lo que tenemos que entender

por interés superior y quizás sea una buena oportunidad para que la Corte diga esto: que la condición de niño es la que va a priorizar sobre la condición de migrante. Esto es importante tenerlo presente.

Otro de los puntos que quiero destacar es el tema de los procedimientos. Preguntaba la Corte si el derecho a ser oído era una obligación, o era una opción, y bueno Luis fue muy enfático en la respuesta, que es una obligación de los Estados y de todo procedimiento. Me parece que también hay que volver al Comité de los Derechos del Niño y mirar la Observación General N°12 sobre el derecho del niño a ser escuchado, los párrafos 123 y 124 expresamente dicen que en los procedimientos migratorios y de solicitud de asilo tiene que estar presente el derecho a ser oído. Y lo cierto es que esperamos con bastante expectativa que la Corte pueda decir un poco más, no sólo sobre si es obligatorio o no el derecho a ser oído, sino además, cómo se tiene que efectivizar ese derecho, cómo tienen que ser los agentes que tomen esa declaración, el derecho a la información que tiene ese niño para saber las consecuencias que va a tener ese testimonio, el lenguaje que va a ser adecuado, todas esas cuestiones que fuimos plasmando a lo largo del texto.

No qu iero extenderme mucho, simplemente quiero decir una última cosa sobre la privación de la libertad que también es algo que estuvo muy presente en las discusiones al interior de Niñ@Sur. Trabajamos mucho con el Instituto sobre este tema, y la Corte preguntaba si había posibilidades de privar a un niño, por su condición de migrante, de su libertad, y si no era así cuáles eran las excepciones, y bueno ahí también Víctor fue muy enfático en su respuesta. Yo quisiera decir dos o tres cositas en relación a la privación de la



libertad. Los instrumentos internacionales definen qué es la privación de libertad y dicen que tiene dos elementos para considerarse privación de la libertad. Uno que la persona no pueda salir por su propia voluntad, y la otra que esté a disposición de una autoridad administrativa o judicial. Lo que vemos en la práctica es que esta cuestión de que la persona pueda o no salir por su propia voluntad se relaciona con el régimen de vida de una persona adentro de una institución. La puerta puede estar abierta, sin embargo, el régimen de vida que tiene la persona es absolutamente intramuros, la educación es adentro de la institución, la salud, la recreación, la vida cotidiana de ese niño está adentro de la institución. Entonces a mí me parece que quizás es una oportunidad para precisar a qué se refiere este punto sobre que la persona pueda o no salir por su propia voluntad. Y la otra es que esté a disposición de una autoridad judicial o administrativa y en este sentido me parece importante también destacar que hay lugares que tienen la puerta abierta, literalmente, y sin embargo si el niño se va de esa institución puede ser declarado en rebeldía, puede ser declarado como una fuga, etc. Entonces las consecuencias jurídicas de esa orden para permanecer en ese lugar también pueden ser restrictivas de la libertad, con lo cual, creo que hay mucha confusión sobre qué es privación de la libertad, y la relación directa tiene que ver con la pregunta cinco sobre los estándares de alojamiento de un niño, cuáles deben ser los estándares adecuados.

No me quiero extender, porque no quiero abusar del tiempo. Hay mucha expectativa sobre la Opinión Consultiva, ojalá la Corte nos permita avanzar en estándares concretos. Los jueces de la Corte decían que ellos son una Corte de derecho y es

cierto, pero hoy en día no nos alcanza con saber cuáles son las normas que están en la materia, sino que necesitamos pautas concretas para la implementación, necesita-mos pautas concretas para la política pública. La Corte también decía que parecía que nosotros identificamos los problemas y teníamos las soluciones. Sin embargo, la complejidad que tiene llevar estos estándares a la práctica cotidiana en países tan extensos, federales, y tan complejos requiere de un esfuerzo bastante grande y ahí Niñ@Sur va a tener una tarea importante. El rol de Argentina y lo puedo decir ahora porque no soy parte del equipo técnico fue muy importante, y bueno espero que sigan con el mismo espíritu que nos trajo hasta acá. Muchas gracias (Aplausos).

Alejandro Morlachetti: Estoy aquí en representación del Centro de Derechos Humanos de la Universidad Nacional de Lanús, del Programa Migración y Asilo. La UNLa y el Centro de Derechos Humanos especialmente, intervino de dos maneras, con dos presentaciones, una que en realidad fue recopilar e introducir a la Corte Interamericana los estudios que el Centro venía haciendo, muchos de el los relacionados con la actividad que se ha venido dando de apoyo técnico a UNICEF-TACRO, a UNICEF regional y a la Oficina de UNICEF de Nueva York como punto focal a nivel mundial para UNICEF en el tema de niñez migrante. Una de las cosas que hicimos fue recopilar esos estudios que se habían hecho, uno de ellos que ha circulado bastante que es el Estudio sobre los estándares jurídicos básicos aplicables a niños y niñas migrantes en situación migratoria irregular en América Latina y el Caribe, que se hizo para la Oficina regional de UNICEF, y además recopilar toda esa

177

debates


178

información a los efectos de hacer llegar esos estudios ya existentes. Hicimos eso porque justamente por esa relación de trabajo continuo con la oficina regional de UNICEF en Panamá, que representa a UNICEF a nivel regional, se nos solicitó dar asistencia técnica y coordinar la presentación del amicus de UNICEF ante la Corte Interamericana, que si bien, como corresponde, fue en nombre de UNICEF regional, en realidad se hizo con la asistencia técnica y con la coordinación de la UNLa. De hecho en su momento, allá por un enero, con los tiempos de Naciones Unidas, nos dijeron: “necesitamos por favor que hagan esto, nos apoyen, tienen solamente veinte, veinticinco días”, hubo una prórroga que fue clave para poder hacer, primero la coordinación técnica, el poder volcar los estándares que creíamos en el trabajo que veníamos haciendo hace tiempo, y además, lo que no era fácil, era coordinar a través de conferencias y demás con todas las oficinas de UNICEF de la región para aunar los criterios. Porque después de todo esto iba a ser la posición oficial de UNICEF ante la Opinión Consultiva y básicamente por eso decidimos por otro lado participar como UNLA con los documentos, porque obviamente no íbamos a repetir los mismos estándares y las mismas cuestiones en otro documento técnico, con lo cual hicimos esa doble participación. Mi idea es muy brevemente resaltar algunos de los aspectos centrales que con nuestra asistencia técnica y con nuestro convencimiento, y con nuestra advocacy con UNICEF logramos que coincidiera en buscar los consenti-mientos de las oficinas, sobre todo las oficinas que estaban más interesadas. Piensen que ahí intervino México, ahí intervino Centroamérica, intervino países

andinos, es decir lograr que todos se pusieran de acuerdo que los estándares que estábamos presentando como posición de UNICEF eran con los que se sentían representados. Es muy largo el documento, está accesible en la página de Internet de la Corte. Pero quiero marcar algunos aspectos centrales, y que además en algunas cuestiones coinciden con las que marcaba recién como importantes Daniela, cuando mencionaba qué le parecía que era central. Un aspecto central que se ha marcado desde el inicio de ese documento es justamente lo que recién marcaban: un niño antes de ser migrante es un niño. Su situación de dónde se encuentre, bajo qué jurisdicción se encuentra y en dónde se encuentra en el mundo es secundaria. Sí es importante a los efectos de la determinación después de qué se va a hacer, por qué está ahí y qué está haciendo ahí, ¿está en tránsito?, ¿está cómo país de destino?, ¿por qué llegó acá? Pero primero es un niño y por lo tanto se le aplican todas las normativas y los estándares de derechos humanos interna-cionales con respecto a la niñez y esto es un punto central. Punto central que, parece fácil decirlo, pero sabemos que no está reflejado ni en las prácticas ni en las normativas de la mayoría de los países de la región. Todavía la mayoría de las legisla-ciones migratorias no perciben al tema de la niñez como un hecho distintivo y ni las políticas ni las legislaciones de niñez perciben al tema del migrante como un hecho distintivo, uno invisibiliza al otro. Por supuesto hay excepciones como ya sabemos en la región. Pero en realidad las legislaciones migratorias y las políticas no hablan de la niñez como un hecho distintivo y las legislaciones y políticas de niñez no hablan del niño migrante como un hecho distintivo. Esta invisibilización ya sabemos



va a que sólo la buena voluntad de algunos actores pueden hacer que haya procedi-mientos especiales, pero esto no está ni protocolizado ni funciona como un hecho diferencial, y este es un punto central. Siempre, en cualquier procedimiento, sea en el ámbito de la admisión, en la frontera, en el ámbito de las expulsiones o deportaciones de los padres, en cualquier cuestión que tenga que ver el niño en frontera o dentro, o en tránsito o ya en el país de destino, deben intervenir prioritariamente las autoridades de infan-cia, por supuesto en coordinación con las autoridades migratorias, porque puede haber un procedimiento migratorio de definición de qué va a pasar con ese niño, o si está acompañado o separado, o qué va a pasar con la familia en la que ese niño está inserto.

El otro tema que salió también, obvia-mente, es el tema de un procedimiento de determinación de un interés superior, también ausente en la mayoría de los casos. Teníamos alguna luz muy tenue, más allá de que hace años que se vienen escribiendo artículos sobre qué es interés superior, teníamos una luz muy tenue en la Opinión Consultiva sobre Condición Jurídica y Derechos Humanos del Niño de la Corte Interamericana. Creo que hoy tenemos una luz un poquito más brillante a partir de la adopción, el 29 de mayo, de la Observación General del Comité de los Derechos del Niños sobre el interés superior, que tampoco arroja toda la luz necesaria, pero ya nos habla de que necesitamos tener un procedimiento, hablan de assessment, de evaluación, de determinación e incluye obviamente a niños en situación de vulnerabilidad, lo cual incluye el tema migración, refugio, asilo. Esto nos da una pauta que no teníamos cuando empezó el

proceso de Opinión Consultiva, pero que me parece que hay que incorporarlo como un estándar adicional, porque el Comité se ha expresado sobre esto. Ya el Comité habló de esto cuando se hizo en septiembre del año pasado -que también participamos activamente desde la UNLa, en la redacción del marco conceptual o la nota técnica- decidió que uno de los días generales de discusión que tiene generalmente dos veces al año sea sobre niñez migrante. Y se habló sobre este tema de la determinación del interés superior que yo creo que de alguna forma también ayudó a que aparezca en la Observación General. El otro punto en que se puso mucho énfasis en la presentación del amicus de UNICEF es el tema del derecho a la vida familiar, haciendo obviamente mucho foco en el artículo 9 y en el artículo 10. Pero creo que lo distintivo, o por lo menos lo que me parece interesante y que ojalá influya en algo en la labor de la Corte, es relacionar el derecho a la vida familiar con los otros derechos y no solamente en el aspecto, por supuesto importante y clave, de la reunificación familiar. Pero ese derecho a la vida familiar atado al interés superior, atado al derecho a ser escuchado del artículo 12, tiene que necesariamente implicar que el chico tiene participación activa en los procedimientos que afectan a los padres. No sólo en el sentido de la reunificación familiar, sino en el sentido de expulsión o cualquier otro procedimiento que puede afectar a los padres. Porque para poder determinar el interés superior necesita ser escuchado, y para ser escuchado necesita relacionarlo también con el derecho a la vida familiar y esto es un punto clave que también surgió como fuerte en los estándares y se pudo también consensuar con las oficinas de UNICEF regional para ser presentado.

179

debates


180

Otro tema que fue de mucha discusión -como debe haber sido, como sé que ha sido en todos los aspectos-, fue el tema de privación de libertad. Ahí creo que fue muy interesante lograr consensuar, insisto no exento de discusiones -si eso hubiera sido una corte, un tribunal, podríamos haber dicho que hubo ciertas disidencias-, pero se logró consensuar que había que tener una posición fuerte con el tema de la privación de la libertad. Y la posición fue de dejar de usar -lo dice expresamente el amicus- que hay ultima ratio en niños migrantes. ¿Cuál es la lógica de esto? Es que si el artículo 37 de la Convención de los Derechos del Niño, que sin ninguna duda mirado de todos lados -mirado desde los trabajos preparatorios a todo lo demás-, es un artículo que está mirado para el chico en conflicto con la ley penal, cosa que creo estamos todos de acuerdo que no es un chico migrante. Entonces, si la ultima ratio que además repetido hasta el cansancio en la Opinión Consult iva de la Corte Interamericana y en la Observación General N°10 sobre los derechos del niño en la justicia de menores del Comité de los Derechos del Niño, están diciendo que incluso en caso de delitos breves, delitos de no gravedad, o primera vez que comete el delito -ni siquiera ya usa delitos de no gravedad- hay que pensar un sistema que no implique la privación de la libertad y que está por fuera del sistema penal juvenil, que es un sistema de contención, un sistema de reinserción, un sistema de no generar el contacto con el sistema penal, mucho más, obviamente, esto debe ser cuando se trata de un chico que como mucho, en el peor de los casos estamos hablando de una infracción administrativa. Entonces claramente se tomó una posición muy fuerte que es que el artículo 37 y la ultima

ratio no se aplica en caso de niños migrantes.

Y esto concatenado -porque esa fue un poco la idea, se hizo el esfuerzo de otra vez relacionarlo con los otros derechos-. implica también que pasaba con la discusión -que muchos países si sostienen- que es, bueno, yo no estoy deteniendo al niño, pero en la realidad por la unidad familiar me lo estoy llevando con los padres, bueno, lo que nosotros creemos que si hablamos de interés superior del niño, lo que hay que generar, lo que hay que pensar entonces -como ya lo dijo dos veces el Relator Especial sobre los derechos humanos de los migrantes, tanto Jorge Bustamante como ahora François Crépeau- son medidas alternativas para que toda la familia esté en un ámbito alternativo, porque el imán debe ser el derecho del niño, llevando la unidad familiar con los padres a un ámbito alternativo a la detención y no al revés, llevando al niño a un ámbito de detención con los padres. Más allá de la discusión -no es el caso ahora de hablar de qué pasa con las detenciones también de los adultos, que tampoco es un estándar- me parece que es interesante esto de poner el imán y la cuestión en el interés superior del niño, en la vida familiar del niño y que también arrastre ese derecho a no estar privado de la libertad como tal. Por supuesto en muchas de las discusiones con las oficinas de UNICEF surgió este tema, bueno, pero a ver, hay detenciones que son al sólo efecto de asegurar la deportación. Bueno, está bien, pero acá viene la razonabilidad, ¿dónde?, ¿cómo?, ¿de qué manera?, ¿por cuánto tiempo? ¿de qué estamos hablando?, ¿de veinticuatro horas?, ¿cuarenta y ocho horas? O cómo aparecen en algunos proyectos de ley en la región, se está hablando hasta de sesenta días, es el



caso del proyecto de ley de Brasil, y sin diferenciar niños de adultos. Entonces, claramente, hablar de sesenta días renovables, a los efectos de asegurar la posibilidad de ejecutar la orden de expulsión, no aparece bajo ningún punto de vista razonable bajo esa lógica. Ahora si tenemos que hablar de un proceso de veinticuatro, cuarenta y ocho horas, a los efectos sólo de ejecutar una orden, bueno, habría que ver las condiciones, el lugar, cómo y demás y si eso lo llamaríamos detención dentro de los principios de privación de libertad, etc. Entonces, este es uno de los puntos centrales.

También, por supuesto, el tema de reunificación familiar ha sido importante en toda esta discusión, e insisto, la vigencia de estos temas, no sólo por lo que sabemos, lo que pasa en distintos lugares de la región, sino porque a la preocupación de cuántos ámbitos y marcos normativos todavía no han sido adecuados, creo que es más preocupante aún la existencia de discu-siones de marcos normativos a adoptar que no están tomando en cuenta estos estándares, y me refiero a dos casos concretos con los cuales he tenido contacto frecuente en estos últimos meses: el caso de Brasil y el de Chile. En el caso de Brasil la ausencia del tema niñez es realmente enorme, ni siquiera está reconocido expresamente la reunificación familiar, además de otras cuestiones como detencio-nes y demás. En el caso de Chile, que sí reconozco que ha habido unos cambios interesantes en cuanto, por ejemplo, decir que los niños no pueden estar detenidos, sin embargo sigue teniendo una condena y un nivel de tutela de un bien jurídico para discutir, que es el ingreso clandestino que permite, no solamente niveles de privación de libertad absolutamente exagerados,

estableciendo prácticamente como si fuera un delito la entrada clandestina, sino además que tiene algunas normas muy dudosas en cuanto a aquellos que facilitan la entrada clandestina, que no está claro si incluiría a sus familiares. Con lo cual si bien el proyecto de ley reconoce la reunificación familiar -claro, reunificación familiar formal, cuando sabemos de las demoras que generan los procedimientos formales de reunificación familiar-, si esa familia está facilitando la entrada de algún hermano, de un menor por algún paso no habilitado, estamos hablando de condenas muy importantes que ya entran dentro del ámbito del código penal. Lo cual entraría otra vez dentro del concepto de criminalización de la migración irregular y de una mala interpretación, porque además el proyecto de ley específicamente habla de eso, de una mala interpretación de lo que dice la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, acerca del combate a la migración irregular. El combate a la migración irregular es facilitar los canales y la forma para que la gente no tenga necesidad de migrar irregularmente. El combate no hay que tomarlo en términos concretos y literales de la palabra, que es te lo combato de la manera en que te castigo. De hecho el proyecto de ley -tomando una buena parte de la actual ley- no sólo castiga con multas y con penas de prisión el hecho de entrar clandestinamente, sino el salir clandestinamente, con lo cual otra vez vuelvo a reflexionar de cuál es el bien jurídico tutelado ¿por qué no lo dejo salir? Y lo sanciono por querer salir clandestina-mente y en esto no hay distinción tampoco entre grupo familiar, entre niñez y entre adultos. Me parece que eso es un elemento

181

debates


182

de preocupación, porque en el ámbito de estas discusiones, paralelamente es todo este proceso muy importante de Opinión Consultiva y de establecimiento de estándares, que al mismo tiempo está conviviendo con nuevas propuestas -la de Brasil en realidad no es tan nueva es una continuidad de propuesta, pero sí la de Chile que se viene discutiendo este último tiempo-, que no estarían acordes a estos estándares. Espero haber sido más o menos breve y paso la palabra (Aplausos).

Pablo Asa: No voy a intentar ser breve, pero bueno, vamos a ver qué pasa. Primero quería contar un poco el trabajo que hacemos en la Clínica Jurídica que conforman CAREF, que es el Servicio Ecuménico de Orientación y Apoyo a Migrantes y Refugiados, y el CELS que es el Centro de Estudios Legales y Sociales, junto a la Universidad de Buenos Aires, donde atendemos a una gran cantidad de casos: más o menos pensamos en unas cuatroscientas consultas por año en la Clínica, entre entrevistas y consultas, y llevamos una gran cantidad de casos y temas relacionados con la Opinión Consultiva.

Entonces lo que hicimos fue elegir de todas las temáticas que trabajamos, algunas cuestiones que eran más vinculadas con la Opinión Consultiva, sobre todo partiendo de la base de la experiencia, como que para armar un amicus como este uno puede involucrarse en un sentido de investigar ciertos temas más allá del trabajo cotidiano, preferimos partir de la base del trabajo más diario, y de hecho los que participaron en la elaboración del amicus fueron estudiantes de la clínica y también ex estudiantes que ahora están como docentes. La verdad que tiene una importancia bastante grande, sobre todo porque me parece como una cuestión estratégica clara de ir llevando ese

reconocimiento de derechos universales que sería nuestro ideal principal. Esto de la estrategia, digamos, por qué el tema de los niños migrantes nos parece tan importante, porque bueno, es un tema sensible. Yo creo que llega a la gente, al corazón de los funcionarios, que lo tienen obviamente, y de esa manera, uno puede lograr ir avanzando paulatinamente en temas que por ahí si uno hablase de adultos no sonarían tan claros. Por eso nos parece muy importante como un avance en cuanto al reconocimiento, sobre todo un avance en el principio de no discriminación, cosa que cuando uno ve los estándares internacio-nales hablan muy bien en cuanto a la universalidad de derechos pero cuando llegan al punto de migrantes, hay como un déficit bastante grande, establecen muchas diferencias y ahí es donde vienen los problemas. Y obviamente la aplicación de los derechos por parte de los Estados dista de ser bastante clara, sobre todo para este grupo de personas. Entonces, el avance en ese reconocimiento es un punto para destacar. Luego, toda esta cuestión que también señaló Víctor, de cómo los sistemas se pueden complementar, porque en algún momento por ahí alguno podía pensar que el surgimiento de estos sistemas, sobre todo a nivel MERCOSUR, o un Instituto adentro del MERCOSUR, eso podía generar como un déficit en los otros sistemas, y a mí me parece que esto es un buen ejemplo de como en realidad la complementariedad o la integración de los sistemas sería la manera que permite avanzar en cuanto al reconocimiento de derechos. También toma esto de clarificar conceptos, lo del interés superior del niño me parece clave porque es utilizado en perjuicio de los niños la mayoría de las veces, si tomamos en cuenta cuando lo



aplican los organismos de control en general, tienden a tener una visión bastante retaceada del concepto, pero va más relacionado con otro punto que ahí si me voy a meter con lo que estuvimos expresando en aquel amicus que tiene que ver con el derecho a ser oído.

La solicitud de Opinión Consultiva tenía varias preguntas, una con la que nos metimos, es acerca de las garantías del debido proceso, porque es un tema que obviamente nos toca muy de cerca. Por un lado, esta cuestión del derecho a ser oído, no sólo tiene que ser meramente formal, no tiene que ser una cosa operativa simplemente, sino que esa opinión debe ser tomada en cuenta. Y para esto ni siquiera hay que ir tan lejos como a la Convención de los Derechos del Niño, uno puede mirar las normas de derecho interno y derecho administrativo y también hablan del derecho a ser oído y de todas las garantías que hay en el procedimiento. Esto tiene una cosa realmente muy crucial porque en la fundamentación de las decisiones de los Estados, sobre todo a la hora de expulsar a alguien, deberían tomar en cuenta lo que el niño dijo. Tampoco hay una participación activa de los órganos que deberían garantizar los derechos de los niños, como por ejemplo los asesores tutelares o los defensores de niños, etc. Esto es porque todavía no existe una norma clara que obligue, en los casos de expulsiones o en los casos migratorios, a respetar estas garantías, no hay una norma de derecho interno clara todavía, uno tiene que hacer construcciones, tienen que ir trayendo normas y explicar cómo están articuladas y cómo esto es coherente. Pero esta obligación de oír al niño y de tomar en cuenta lo que el niño dice es muy importante también a la hora de pensar en

que la Corte Interamericana está llegando, de alguna manera, a las definiciones o a las tomas de decisiones de los órganos administrativos. En años anteriores el eje estaba más bien puesto en las decisiones del poder judicial, entonces todos los estándares y las decisiones de los organismos internacionales estaban orientadas al poder judicial que tenía como un rol de garante. Ahora lo que estamos viendo, es que cada vez con más frecuencia la Corte y otros organismos hacen mención a las garantías en cuanto a los procedimien-tos administrativos, y esto es muy importante, para una serie de temas que incluyen el migratorio. Me parece como el más preocupante, porque en el tema migratorio están presentes también otros derechos en juego como ser el derecho a la libertad, el derecho a elegir el lugar de residencia, y toda la relación con todos los otros derechos sociales, por ejemplo el derecho al trabajo, el derecho a la salud, etc.

Después también hay una cuestión interesante en la Opinión Consultiva que tiene que ver con el debido proceso y la situación migratoria. Parece que en la región hay como dos estándares: uno para aquel que tiene una situación migratoria regular y que es sometido a un proceso de expulsión más parecido a lo que dice la Ley, y otros procesos para personas que se encontrarían en lo que se conoce como migración irregular o si se quiere migración clandestina. Para esos casos vemos que hay un déficit muy importante, por ejemplo, en todo lo que tiene que ver con rechazos en frontera, desde ya que son cuestiones que estamos como empezando a abordar, ya sea como Estado argentino, pero también en la región, estamos tratando de puntualizar cuáles serían los derechos y las obligaciones en cuanto el punto de frontera. No hay

183

debates


184

mucha claridad en cuanto a qué tipo de relación hay entre el Estado y la persona que llega al control migratorio, por ejemplo, uno podría pensar, bueno, llegó al Estado argentino, lo atiende un empleado del Estado argentino, ya sea un gendarme, la prefectura, lo que sea, pero está dentro del territorio argentino, para una visión más bien sencilla uno mira la Constitución y dice por el sólo hecho de pisar el suelo argentino. Un profesor amigo daba por ejemplo la norma argentina -en la Constitución Nacional- cuando habla de abolir la esclavitud, dice por el solo hecho de pisar el suelo argentino las personas quedan libres, y como esa norma tiene que ser aplicada también para el reconocimiento de derechos, por el sólo hecho de presentarme ante la autoridad migratoria yo soy titular de derechos, o sea no hay ninguna duda que estoy en el territorio argentino. Ahora bien, en la región, y esto tiene que ver con una cuestión ya yo diría global, la frontera parece como un espacio, como un pseudo Estado, como un lugar donde las garantías en general no son vistas como deberían ser y empieza a haber una serie de deficiencias desde todo punto de vista, por ejemplo, desde el derecho a la información, en cuanto a cuáles son los derechos de la persona. Obviamente el derecho a la defensa tampoco está garantizado y obviamente cuando llega un niño en este contexto todavía se ve perjudicado aún más por su situación de indefensión, sobre todo si vienen no acompañados, y ahí viene un punto que también es muy importante que tiene que ver con que necesitamos de alguna manera, a través de algún mecanismo lógico, compensar esa deficiencia en la protección de los niños. Y esto me parece que es clave en las zonas de frontera, me parece que es

un lugar donde el Estado debería poner mayor atención a la protección de niños y obviamente a otras situaciones. Recién Federico comentó el tema de solicitantes de asilo, es un interés especial y que está bien atendido en este caso, faltaría complemen-tar con algún protocolo de actuación para el caso de niños no acompañados. Nosotros, en la actualidad tenemos varios casos, sobre todo uno que nos ha llegado recientemente de un niño que ha sido expulsado del país, luego quiso reingresar y ha sido rechazado en frontera, se encuentra en Uruguay, el hermano viajó ahora para verlo, y pensamos, una de las cosas que estábamos planteando como defensa, bueno, ¿por qué tienen que haber una expulsión del niño?, ¿qué órganos intervinieron en esa expulsión?, por ejemplo, ¿se le dio intervención a un asesor?, ¿hubo defensa? Esto fue en una Delegación y parece que todavía no están claros esos procedimien-tos. Por eso es importante que la Corte tome las consideraciones para ver si podemos bajar un poco a la práctica esas recomendaciones.

Después me parece también crucial el tema de no detención de niños, justamente, porque parecería como una desatención, como que pasó de largo, y de repente el derecho internacional permite la detención de niños. Ahí pusimos alguna cuestión, por lo menos, hablamos de que, por ejemplo, la detención de un niño podría llegar a considerarse arbitraria si no está garantiza-do el derecho a ser oído. Y esa audiencia que se tuvo no toma en cuenta, el órgano decisorio, no toma en cuenta lo que ese niño quería, ese niño deseaba. Y toda la cuestión de cómo el interés superior debería ser utilizado para favorecer al niño y nunca jamás para privar de libertad a un niño.



Para finalizar, me parece importante, para retomar, si bien existe un consenso a nivel internacional en cuanto a los derechos, cómo podemos hacer para que ese consenso logre algún tipo de reconocimiento en las instancias locales. Este me parece un buen ejemplo, digamos, las instancias de articulación entre gobiernos y sociedad civil y obviamente personas migrantes, son los espacios donde deberían impulsarse y fortalecerse esas propuestas. Por eso quería comentarles que estamos ya desde la última reunión que se hizo a través de UNLa y UNICEF por el tema de niños -no sé si habrán escuchado, que son una serie de mesas que trabajan varios temas-, la última reunión tenía que ver con empezar a pensar algún tipo de organismo o de mesa, o de lo que sea, como lo quieran llamar, que nuclee las instancias de gobierno que no tienen que ver tanto con la Dirección Nacional de Migraciones pero que deberían estar avocadas a garantizar los derechos. Por ejemplo, estamos pensando que no existe una mesa interministerial o un espacio de articulación entre esas instancias de gobierno y la sociedad civil. Esto sería muy importante porque la ley nuestra trae como una gran cantidad de derechos y en una primera lectura de la ley, cuando uno dice la Dirección Nacional de Migraciones es el organismo de aplicación de la ley, podríamos pensar que ahora Migraciones tendría que defender también el derecho a la educación, al trabajo, a la vivienda. Puede ser una idea. Lo que pasa es que estamos pensando también que Migraciones tiene un rol muy importante en cuanto a temas de seguridad, lo cual es un rol y un deber del Estado, que no puede dejar de cumplir y está orientado hacia eso, está formado y creado para eso y estamos de acuerdo con que el Estado cumpla esas funciones. La

cuestión sería cuando empezamos a mezclar y los dispositivos pensados para lograr mayor seguridad, ya sea para evitar determinados fraudes, etc., son utilizados para negar derechos, por ejemplo el derecho a la identidad.

Y ese es un punto que no está tocado directamente en la solicitud, pero nos parece un punto importante. ¿Qué pasa con el tema de identificaciones? Y ahí están los temas pendientes de la integración regional, por ejemplo todo lo que tiene que ver con libre circulación de personas, tendría que complementarse con un sistema de identificación. Esto lo charlamos con Pablo Ceriani, y él me decía “bueno, por qué no vamos hacia la eliminación del trámite migratorio?”, que es algo en que avanzaron varios países, sobre todo en Europa parece como bastante claro. Yo le proponía más bien pensar en un sistema donde se pueda directamente utilizar la identificación, sobre todo porque además hay acuerdos que reconocen la validez de los documentos públicos emanados de países del MERCOSUR, en todo el ámbito de la región. Entonces avanzar hacia un reconocimiento de la identidad o más que nada la identificación de las personas a nivel región sin necesidad de tanto trámite, porque eso termina generando una gran cantidad de problemas a la hora de acceder a la documentación y sabemos que la documentación termina siendo la barrera para todo lo otro. Muchas gracias (Aplausos).

Víctor Abramovich: Yo creo que hay algunos temas que hay que mirarlos en la realidad sudamericana y otros que tienen un componente especial en lo que es Centroamérica, México, Estados Unidos, y creo que eso estuvo presente también en la discusión de la Opinión Consultiva.

185

debates


186

Algunas de las cuestiones que se plantearon sobre los temas pendientes a nivel regional creo que marcan un poco los desafíos que tenemos. Precisamente el Plan de Acción que mencionó también Federico sobre niñez migrante que está dentro del PEAS, uno de los objetivos que se plantea es generar un espacio interministerial de coordinación, porque hay temas que no caen de pleno en las áreas de competencia de ningún ministerio, sino que se cruzan y a veces los temas que son transversales no son de nadie. Y entonces ahí viene el problema de cómo crear mecanismos a nivel de gobierno interministeriales, como por ejemplo la experiencia del Protocolo que se trabajó en Defensoría, Ministerio de Desarrollo Social, Migraciones, ACNUR, que creo es un buen ejemplo de coordina-ción interministerial, generar eso a nivel de gobierno y después generarlo a nivel de MERCOSUR. Porque también pasa que las cuestiones dependen de en qué reunión de ministros se discutan se ven con un lente o con otra. Entonces tratar de generar un diálogo interministerial donde la mirada de derechos de la niñez, la mirada de derechos humanos esté presente con la misma fuerza con que están presentes otras miradas que tienen que ver con control migratorio, con seguridad en fronteras, etc., etc.

Y claro, este es el dilema del proceso de integración, precisamente el proceso de integración implica que los gobiernos empiecen a mirarse como un único territorio, como una única comunidad política, que empiecen a confiarse, empiecen a confiar en los registros del otro, empiecen a pasarse información, sin recelos. Parte de la integración es eso, por eso es tan desafiante este tema para el proceso de integración. Y creo que ahí hay una agenda de por lo menos ciertos

acuerdos de lo que se hizo bien y de lo que todavía falta hacer. Nosotros estamos pensando en el Foro Mundial de Derechos Humanos que está organizado Brasil en diciembre -que coincide con la fecha del Día de los Derechos Humanos, es 10, 11, 12 y 13 en Brasilia- organizar una actividad -y miro también acá a los Compañeros de la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur que creo que son actores claves para esta discusión- sobre libre circulación de trabajadores, derechos de los migrantes y ciudadanía regional, para generar un debate sobre lo que hay que hacer regionalmente y también nacionalmente, que es algo que también nos preocupa. Con Federico estuvimos ya en algunas de las discusiones sobre la reforma de la legislación migratoria en Brasil, o sea cómo incorporar por un lado un elenco de derechos básicos a la ley, al Estatuto de extranjería, o cómo se vaya a llamar, y luego que no haya retroceso respecto de los estándares.

Ahora, otro gran tema en las discusión de la Opinión Consultiva -que se refleja un poco en las posiciones de los gobiernos y de las organizaciones sociales y las agencias internacionales- es que muchos de los temas que nosotros estamos discutiendo -que tienen un componente teórico, jurídico, que a veces parece abstracto-, caen de lleno en dos de las líneas maestras de la política migratoria en Centroamérica hacia el norte, que son, por un lado la deportación automática como política de gestión migratoria -incluso uno puede pensar algunos protocolos de México con Centroamérica que son deportación con dignidad, con seguridad, pero deportación automática, o sea deportación como primera medida- y, el otro principio, que es la detención automática, la detención como



procedimiento estandarizado de control de flujos migratorios. Cualquiera sea el nombre que se le dé, porque es verdad no hablamos de detención en una cárcel, hablamos de un albergue, de una estación migratoria, de lo que fuera, pero si uno mira cómo funciona, funciona básicamente como un espacio cerrado, ya sea del que no se puede salir, pero además donde la disciplina, el funcionamiento interno de ese espacio, es similar el de una estación migratoria a una cárcel. Y pienso en estaciones migratorias, la de Tapachulas en el sur de México por ejemplo hasta las estaciones migratorias en Austin, Texas, y en la visita reciente de la Comisión Interamericana a las estaciones migratorias del sur de los Estados Unidos donde hay detenciones de adultos pero también de niños, con uniformes, de color vistoso, muy parecido a lo que son las cárceles, y donde el régimen es disciplinario, donde se come una única comida, se duerme a tal hora, y después no se circula, o sea son espacios cerrados de institucionalización.

Y yo creo que ese es un punto. Nosotros acá en el sur vamos construyendo bastante consenso pero cuando nos vamos acercando del sur hacia el norte, eso que hoy acá parecería acuerdo cerrado, bueno no lo es. O sea nosotros estamos, en esta Opinión Consultiva tratando de mover la línea, de lo que son los acuerdos a nivel continental sobre estas temáticas, el tema de detención y el tema de deportación. Muy breve, porque yo creo que el tema de detención se planteó acá, cuando nosotros empezamos a discutir la Opinión Consultiva fue clave la mirada del enfoque de protección integral de niñez. Por eso acá Victoria, Daniela, Coti, está también Laura Zaldivia por ahí atrás que participó activamente en la redacción, porque eso

endureció a la Opinión Consultiva. Nosotros al principio éramos muchos más moderados, pero yo creo que a la larga si uno ve la audiencia, la posición de UNICEF fue muy clara, seguramente ustedes tuvieron algo que ver. La posición de ACNUR también fue muy clara, más duras incluso que la posición de la Comisión y yo creo que ahí va a estar uno de los temas centrales de discusión, por donde va la Corte. O sea si la Corte recoge esta idea del principio de no detención como principio, luego empezar a hablar de medidas alternativas antes de entrar en debate las excepciones; porque si uno entra en el debate de las excepciones ya relativiza inmediatamente. Entonces cómo se va dar esto, habrá que ver, ahí yo creo que va a ser un debate interno en la Corte.

La otra cuestión, hay dos cuestiones más simplemente para plantear, nosotros estamos también corriendo la línea en el tema de no devolución y de la interpreta-ción del principio de no devolución e incluso del concepto de asilo de la Convención. Porque de eso no hay una jurisprudencia del sistema, pero hay bastante avance a nivel de legislación, incluso de prácticas de las distintas instituciones nacionales que deciden sobre la temática de asilo. ¿Qué va a decir la Corte? Tampoco lo sabemos porque no hay precedentes claros. Hay sí de la Comisión Interamericana, porque la Comisión -claro asilo y refugio, hay toda una discusión sobre terminología, por eso yo dije asilo- sí tiene precedentes interesantes vinculados por ejemplo con la situación de solicitantes de asilo en Canadá -¿se acuerdan en los años ‘80?-, también con el tema de los haitianos detenidos en altamar por las patrullas navales norteamericanas. Ahí es donde aparece también, junto al tema de los

187

debates


188

marielitos, toda la discusión de cuándo alguien está bajo la jurisdicción de un Estado. Toda la ficción del no ingreso al territorio que suele ser utilizado muchas veces como una excusa para generar una suerte de estado de excepción, donde los derechos constitucionales ahí no rigen porque está la cosa de que si uno no pisó no tiene los pies secos, no pasó por determinado puerto no está en el territorio. Países que tienen legislación de avanzada en la protección de derechos civiles, cortes supremas sofisticadas, cuando uno no entró al territorio no tiene ningún derecho y terminan siendo las ficciones que los ponen fuera de la ley. Entonces, creo que eso son temas importantes.

¿Cómo va a construir la Corte todo el principio de no devolución? Creo que ahí hay elementos importantes, por ejemplo lo que nosotros planteamos, la aplicación de la Declaración de Cartagena, importante la ampliación de las causales que están en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados del ‘51. Fue importante en la audiencia que el propio ACNUR recupera-ra la historia del artículo de la Convención Americana que fue más abierto que el Estatuto de los Refugiados, que habla de condición social y no de pertenencia a un grupo social, porque eso de alguna manera le permite a la Corte avanzar. Más todo lo que se está discutiendo sobre concepto amplio de exposición a riesgo de trato inhumano o degradante o tortura, cuándo una deportación puede implicar una exposición a eso, no estamos hablando de persecución deliberada por parte del Estado ni siquiera tortura deliberadamente infligi-da por un funcionario estatal si no formas de violencia que pueden darse cuando el Estado no las impide o incluso proviniendo de actores no estatales.

Hay algunos casos en el Tribunal Europeo, la Comisión Interamericana tiene un precedente interesante de un caso contra Estados Unidos de una mujer jamaiquina enferma terminal de HIV que había infringido la legislación migratoria porque era dealer y había sido condenada en un segundo caso, se la deporta y entonces ahí lo que estaba en discusión es si a partir de la deportación a Jamaica iba a poder tener continuidad el tratamiento y en qué medida cortar la posibilidad de continuidad de un tratamiento médico era exponerla a un riesgo de trato degradante. Y se recoge jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, y eso de alguna manera fue planteado por la Comisión en la audiencia y yo creo que ahí la Corte, mirando algunos precedentes del Tribunal Europeo, podría avanzar.

La otra cuestión que está planteada sobre la que tampoco hay jurisprudencia de la Corte, es el tema de protección de vida familiar y cómo juega en los procedimien-tos migratorios en particular, en los temas de deportación. Uno podría pensar muchos temas de vida familiar, por ejemplo unificación en país de destino, nosotros en la Opinión Consultiva estamos planteando el primero, digamos, que en la deportación de un adulto que tiene vínculo familiar arraigado en el país de destino se tenga en cuenta ese vínculo e incluso la participación de los niños en los procedimientos migrato-rios. Ahí el temor que tenemos -un poco estamos planteando cómo profundizar-, es que así como en otros casos jurisprudencia del Tribunal Europeo puede ser importan-te, aquí la jurisprudencia del Tribunal Europeo sobre protección de vida familiar tiene mucho que ver con el modelo migratorio europeo donde hay una consideración, pero dentro de un examen



donde el interés soberano del Estado en materia de política migratoria es muy fuerte. Entonces yo creo que ahí, y en el modelo del Convenio Europeo, la cuestión es que el Estado no tenga una injerencia arbitraria en la vida familiar. Porque el Convenio Europeo es más un Convenio de obligaciones negativas, mientras que el sistema interamericano interpreta una obligación positiva de protección de la vida familiar. Entonces ahí el punto va a ser si la Corte construye su propio estándar y cómo nosotros convencemos a la Corte que no haga siempre la apelación de ir primero a ver qué dijo el Tribunal Europeo, porque ahí claramente lo que nosotros necesitamos es que se construya una relación entre derechos humanos y política migratoria que se aplique a un continente que está, por lo menos desde muchos países sobre todo del sur, tratando de construir otra mirada sobre la relación entre derechos humanos y migraciones, que no es la mirada de los países centrales, no es la mirada de la Unión Europea, no es la mirada de los Estados Unidos. Entonces yo creo que ese es un tema clave de discusión, no solo jurídica sino también con un impacto político central. Con eso cerraría y abrimos a comentarios y discusiones (Aplausos).

Intervenciones del público: Mi nombre es Marisol Burgués y vengo en representa-ción de la Secretaria Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. Respecto a lo que dijo Pablo, a mi hay algo que en lo personal me preocupa sobre este tema de la participación de los niños en los procedimientos administrativos. No creo que no haya una norma clara, lo que no hay es una aplicación de las normas en todo el marco. La ley de procedimiento administra-tivo que debe regir todo esto lo contempla,

incluso en materia de capacidad de niños tiene normas mucho más flexibles que las civiles y más amplias para la participación de los niños. La Ley 26.061 lo establece claramente. La Defensoría General de la Nación mediante resoluciones ha estableci-do la intervención de los niños mediante abogados. Lo que no hay y me parece una muy buena propuesta a trabajar, es que se podría ampliar el Protocolo que se hizo sobre niños no acompañados respecto de refugiados -perfectamente con algunas pequeñas modificaciones- y hacerlo aplicable a migrantes, para no estar replicando todo, conformar una misma comisión, con trabajar de forma conjunta en la aplicación. Que los funcionarios conozcan estas normas y que las apliquen y que además las organizaciones de la sociedad civil y otros organismos de control puedan monitorear esto. La ley de migraciones a nivel nacional es amplia, se puede hacer una interpretación sistémica tranquilamente con la 26.061 en materia de protección integral. Porque estar todo el tiempo dictando normas específicamente para cada situación se cae en una inflación legislativa desde mi personal punto de vista innecesaria. Los organismos deben reunirse en una mesa para la implementación de la legislación que ya está vigente, incluso antes de la Convención de los Derechos del Niño. Partamos de la Constitución Nacional artículo 18 que nunca excluyó a los chicos. Me pareció muy buena la propuesta de conformación de una mesa de las autoridades nacionales, además de Migraciones que tienen que ver con la temática -porque es cierto que Migraciones no se puede ocupar de educación y los demás temas- y la extensión del Protocolo, nada más, esa simple apreciación.

Luis Hipólito Alén: Un poco en relación

189

debates


190

a todo esto, hay un tema que es casi transversal a las nueve preguntas, que es el tema del derecho a ser oído del niño, y nosotros estamos planteando la necesidad de que se fije un estándar por la Corte Interamericana aplicable a toda la región. Porque nosotros lo estamos aplicando y por eso decía Daniela que yo había sido enfático en decir que esto era una cuestión obligatoria y no facultativa de los Estados, el respeto al derecho a ser oído. Pero lo que estaba planteando es -y esto está en todas las preguntas de alguna manera-, que el derecho a ser oído implica muchas cosas más que simplemente escuchar lo que dice un niño y dejarlo pasar. No, nosotros lo que estamos diciendo es que para determinar, por ejemplo, cuando estamos hablando de cuáles son las necesidades de protección, tenemos que escuchar a los niños, cuando estamos hablando del principio de no devolución, tenemos que escuchar a los niños Pero eso tiene que formar parte de la resolución, como bien lo señalaba hace un rato Pablo, es decir el derecho a ser oído integra todo esto, integra las garantías del debido proceso, integra las cuestiones de unidad familiar y como bien en este caso, creo que fue Alejandro el qué lo señaló, no sólo para hablar de qué pasa con el niño, sino qué pasa con los adultos. Porque sino, en definitiva, estamos diciendo sí las normas lo reconocen, pero no se aplican, nadie lo menciona, las resoluciones que salen de los tribunales o de los órganos administrativos no hacen mención a esto. Esto nos tiene que llevar a pensar sí que a lo mejor hay otras cuestiones que se disparan a partir incluso de cuestiones que están sobrevolando la Opinión Consultiva, acá hay un fuerte discurso en toda la región y en todo el mundo casi diría, de criminalización de la cuestión migratoria y estamos

hablando de un agravamiento en la pretensión punitiva del Estado y de la idea de dejar en manos de las agencias ejecutivas esa pretensión punitiva, y eso es un riesgo sobre el cual tendríamos que pensar todos,. Hasta dónde tenemos que seguir pensando en criminalizar, en agravar la pretensión punitiva, dejar en mano de las agencias ejecutivas esas ejecuciones, en transformar, por ejemplo -una de las cosas que decía Pablo- a la frontera en una especie de institución sin leyes, donde no se aplican ni las leyes de uno ni otro lado y tienen un espacio propio, reglas propias que nadie cuida. Entonces, bueno, yo creo que todo eso también está presente y debería ser la Opinión Consultiva y el resultado de la Opinión Consultiva un disparador para otras cuestiones que nos tenemos que plantear, como son los sistemas de justicia penal juvenil que tanto nos debemos, para ver cómo aplicamos esos principios que decimos están reconocidos, existen, están en la 26.061, están en la ley de procedimiento y después en la práctica no se aplican. Entonces esto debería servirnos para ese tipo de cuestiones.

Victoria Martínez: Yo quería retomar en este sentido cuál es el espíritu con el que nace no sólo la Opinión Consultiva sino también toda la participación que hemos tenido como Estados de MERCOSUR ante los ámbitos internacionales, que tiene que ver justamente con elevar en lo posible los estándares de derechos humanos en la región, o en el continente en este caso. Todos partimos de las realidades de cada uno de los Estados en la que cada uno de nosotros desempeña su función, pero la responsabilidad que tenemos aquellos que trabajamos en los ámbitos de derechos humanos -fundamentalmente los que tenemos responsabilidad estatal en los



ámbitos de derechos humanos- es contribuir a elevar los estándares de derechos humanos en el resto de los países. No solamente mirando cuál es la realidad local, si los derechos están reconocidos en nuestras leyes nacionales, sino también obviamente y fundamentalmente en la aplicación de las políticas públicas que tenemos que traccionar para que esta realidad de cumplimiento de los derechos humanos se extienda a toda la región. Por eso yo planteaba, cuando nos surgió la necesidad de trabajar con Víctor en la Opinión Consultiva, que hacíamos un poquito de trampa porque estábamos partiendo de una realidad más ventajosa si se quiere en la región y especialmente en Argentina, para poder plantear a la Corte este desafío de poder elevar los estándares de derechos humanos en la región. Y coincido plenamente en que es absoluta-mente necesario que para garantizar derechos humanos tenemos que trabajar todos juntos, la mirada intersectorial, interdependiente que tiene la aplicación y la garantía de los derechos humanos en las políticas públicas es absolutamente necesa-ria, por eso justamente el enfoque tiene que ser integral, no hay manera de garantizar derechos si trabajamos unilateralmente y fragmentados. Esto me parece que es lo fundamental y que incluso en el Programa de Niños Migrantes que está aprobado en el ámbito de la Comisión de Coordinación de Ministerios de Asuntos Sociales (CCMAS) -que es justamente la Coordinación de todos los ministerios de algún tipo de políticas sociales dentro del ámbito del MERCOSUR-, la idea es trabajar conjuntamente en la aplicación de este plan de acción para garantizar efectivamente los derechos de los niños.

Intervenciones del público: Un

comentario y tres preguntas. Con relación al protocolo de actuación que se mencionó, estaría bueno aclarar que si bien inicialmente el protocolo se pensó para los niños necesitados de protección interna-cional, lo cierto es que el ámbito de aplicación que quedó efectivamente delimitado incluye a todos los niños no acompañados. Entonces cualquier niño no acompañado en frontera, independiente-mente de que ya haya manifestado tener necesidad de protección internacional como refugiado o no, dispara la aplicación del protocolo y ya le exige a las autoridades en todos los niveles -órganos de protección local de niñez y las autoridades migratorias inclusive la Defensoría General- practicar un procedimiento de identificación de las necesidades de protección en general. Y esto era algo que quería aclarar. Con relación al derecho a ser oído y esta era una pregunta para Federico Agusti, en Argentina, y esto en tren de ser consecuen-tes con lo que trasmitimos a nivel internacional, el derecho de los niños no acompañados solicitantes a ser oídos en el marco de los procedimientos de asilo realmente se encuentra como vos bien sabes Federico, salvaguardado actualmente. Ahora los niños no están siendo oídos cuando están acompañados por sus padres en los procedimientos de asilo por un lado y por otro lado en los procedimientos de expulsión. En todos los casos que interviene la defensa pública brindando representación legal a los padres, uno de los planteos de nulidad más recurrentes tiene que ver, precisamente, con el hecho de que los niños no hayan sido oídos en el procedimiento de expulsión, que no se hayan tenido en cuenta sus intereses y nunca la decisión pondera la posible vulneración o no del interés superior del

191

debates


192

niño o no toma una decisión teniendo en cuenta ese interés superior del niño. Entonces, quería concretamente Federico preguntarte qué perspectivas hay desde tu rol bicéfalo de presidente de Comisión Nacional para los Refugiados (CONARE) y de Director de Asuntos Internacionales de la Dirección Nacional de Migraciones de poder ya avanzar hacia el derecho de los niños a ser oídos en los procedimientos de asilo cuando están acompañados por sus padres y en los procedimientos de expulsión concretamente. Y las otras dos preguntas, son un poco para la mesa pero principalmente para Luis Hipólito y para Víctor, en primer lugar, la última pregunta de Vio Grossi en la audiencia -que no la hace a título personal, cosa que no hubiera llamado mucho la atención, teniendo en cuenta sus últimas opiniones, pero lo hace como vocero de la Corte- invita a los Estados que hicieron la Opinión Consul-tiva a pronunciarse sobre el posible abuso del derecho. Y que una Corte de derechos humanos abra la puerta a analizar el posible abuso del derecho, a mí en lo personal me preocupó, y como sé que el Estado argentino va a tener que responder a eso por escrito en sus observaciones antes del 15 de noviembre, me gustaría saber cómo ustedes recibieron esa pregunta que Vio Rossi hace en el nombre de la Corte y qué respuesta el Estado argentino, si ya saben y pueden adelantar, va a dar al respecto. Y finalmente y la última, Pablo mencionaba la articulación de los sistemas, y ustedes dos en la audiencia fueron muy claros en decir que esto es un acto de ratificación de confianza del sistema interamericano en un momento bastante complejo políticamente para el sistema por parte del MERCOSUR, y lo cierto que, los Estados del MERCO-SUR fueron los que hicieron esta solicitud

de Opinión Consultiva, después cuando se dio la interrupción institucional en Paraguay, se suspendió toda la tramitación de la audiencia y ahora tenemos un nuevo socio pleno del MERCOSUR que es Venezuela, que hace poco denunció la Convención Americana sobre Derecho Humanos. La pregunta es, en base a esta situación, un nuevo actor, un nuevo miembro pleno del MERCOSUR que acaba de denunciar la Convención Americana sobre derechos humanos, qué perspectivas ven ustedes de esta complementariedad de los sistemas de la que hablaba Pablo y que futuro va a ver en el diálogo entre el MERCOSUR y el sistema interamericano a la luz de este hecho.

Federico Luis Agusti: Bueno, en este carácter bicéfalo creo que la respuesta podría ser inclusiva para ambos aspectos, tanto en materia de asilo como en materia de deportación migratoria En ambos casos se ha avanzado en la asistencia legal, tanto en el proceso de deportación a través de un convenio, como en materia de asilo también a través de un convenio con la Defensoría General de la Nación, donde se le da la tutela legal y también la representación legal. Con lo cual, lo que en realidad se plantea es que el representante legal que tiene el deber de tutelar los derechos del menor haga el planteo basado, digamos, en derechos y en un mayor conocimiento de la situación, lo cual no opta ni impide en ningún caso la posibilidad del niño de ser oído y en muchas ocasiones esto sucede. Quizás lo que debamos hacer es pasar de un enfoque de no limitación -porque no hay ninguna limitación para el niño ser oído- a un enfoque más positivo, que haya específicamente una consulta al niño a poder manifestarse y explicitar algunas de las cuestiones que dan lugar a la necesidad



de protección. Pero quisiera aclarar de que hay entrevistas con los niños, esto sí sucede. Posiblemente está mucho más regulado y mejor trabajado, en la temática de asilo en donde tenemos una interesante experien-cia. El protocolo de por sí es, no solamente un instrumento articulado entre distintos organismos, sino que surge básicamente de la experiencia que habíamos empezado a realizar unos años antes y se fue plasmando y mejorando a través de esa articulación. Así que creo que el derecho a ser oído no está limitado en ninguno de los dos procesos y posiblemente, sobre todo en el proceso de deportación, deberíamos mejorar este acercamiento al niño desde un enfoque diferente. Nos falta en el ámbito migratorio un enfoque de niñez, ya lo han mencionado. La normativa migratoria en la Argentina y prácticamente en la gran mayoría de los países no tiene un enfoque de niñez, lo cual no obsta -parte de lo que se habló recién- a que hay otras legislaciones que deberían complementarla, está contemplado en otras legislaciones. No hace mucho tuvimos una discusión, creo que con Pablo Ceriani, vinculada a si la legislación migratoria debería establecer todos los derechos y garantías en su propia legislación. Y claro -creo que recién lo mencionaba la persona del SENAF- lo que se generaría es una legislación extraordinariamente amplia y densa y muy compleja, o si por el contrario, debería haber remisiones de la legislación. En el fondo me parece que las legislaciones migratorias tienen parte de práctica, porque claramente las legislaciones migratorias abarcan cuestiones vinculadas al derecho a la salud, al derecho a la educación, al derecho al trabajo y así podría multiplicarse en un montón de otros ámbitos. No lo hace, toma las que en la práctica han generado más dificultades y especifica algunos

derechos, pero claramente hay una remisión permanente a otras normas que integran todo el plexo normativo. Posiblemente -lo planteó Pablo Asa-, las mesas de articulación sean una respuesta. En la Argentina se han empezado a dar, pronto en la última década, en forma mucho más habitual la discusión con la sociedad civil. Hoy me faltó mencionarlo -Luis me lo señaló- por ejemplo en la reglamentación de la ley migratoria todo el proceso de discusión que se dio con la sociedad civil y en la reglamentación de ley de refugio, que está en proceso actualmente, también hubo esta articulación con sociedad civil para poder discutir estos mecanismos. Nos falta avanzar, nos falta avanzar mucho. De vuelta, creo que estas jornadas de reflexión nos hacen pensar en dónde tenemos todavía algunas falencias, pero creo que hay una actitud de poder ir superándolas y mejorando a través del procedimiento. En resumen, hay un representante legal, hay un derecho a ser oído, en términos generales no hay ninguna limitación para hacerlo. Quizás deberíamos tener un enfoque mucho más propositivo, pero creo que estamos dentro de los estándares que estamos planteando en la Opinión Consultiva.

Luis Hipólito Alén: Buenos, vamos a la pregunta de abuso del derecho. En realidad esa pregunta se enmarca en otra cuestión que en realidad es un poco hasta preocupante. En algún momento se planteó que la Corte es un tribunal de derecho y que falla conforme a derecho, casi casi diciendo no nos pidan que fijemos nosotros cuáles son las políticas públicas, lo cual es relativo. En realidad la Corte cuando da una Opinión Consultiva no está fallando un caso típico de la controversia judicial, sino que esta justamente fijando estándares que

193

debates


194

van a dar origen a políticas públicas. Entonces, nosotros lo que le estamos pidiendo justamente es eso, le estamos pidiendo y le estamos dando los argumentos por los cuales creemos de alguna manera que la respuesta debe ser esta o aquella. Es decir, cuando estamos hablando del principio de no detención, estamos preguntándole sobre las cuestio-nes vinculadas con la posible detención de niños, niñas y adolescentes dentro de un proceso migratorio, pero le estamos diciendo, nosotros creemos que la respuesta es el principio de no detención. Creo que eso también es una cuestión a tener en cuenta, y cuando Vio Rossi plantea la cuestión de abuso del derecho, aclaro que la Opinión Consultiva fue formulada por cuatro países en conjunto y con un debate que incluyo incluso a muchos otros Estados, o sea que el Estado argentino no va a contestar solo. Pero, además se me hace bastante difícil pensar en algún caso en que podamos decir que la situación de un niño, y un niño migrante, implica un abuso de derecho. Realmente he tratado de pensar en qué posibilidad podemos encontrar esto y la verdad no encuentro ninguna, ¿los casos de abuso de derecho vinculados a una situación de migraciones de un niño? Si ustedes conocen alguno, avisen. Pero la verdad es que resulta un poco complejo. Suponemos que tiene que ver con otro tipo de cuestiones que él identifica como abuso de derecho, pero no está refiriéndose a los casos de abuso de derecho típicos, así que en todo caso trabajaremos nuestra respuesta una vez que consultemos con los otros países y para lo cual además contamos con la invalorable participación del IPPDH.

Víctor Ernesto Abramovich: A ver, dos cosas. Hubo varias preguntas, yo creo que

ahí hay, ustedes vienen siguiendo, vos lo sabes bien y mencionaste fallos, los jueces de la Corte, cada uno, como cualquier Corte, tienen sus posiciones distintas, ahí el resultado es el de un cuerpo colegiado, me parece que hay como dos o tres cuestiones en las preguntas. Uno es este tema de lo que es un lenguaje de recomendaciones y lo que es un lenguaje duro para interpretar la Convención. Nosotros en la solicitud de Opinión Consultiva, lo mismo que todos los amicus, utilizamos mucho el lenguaje de recomendaciones, por ejemplo sobre el tema de medidas alternativas a la detención o que los padres deben seguir la situación del niño y no al revés. Usamos el lenguaje del Relator Especial de Naciones Unidas sobre los derechos humanos de personas migrantes, la relatoría de la Comisión Interamericana, la visita que hizo a México y después la visita que hizo a Estados Unidos, incluso UNICEF Australia tiene un documento sobre ese tema. Ahí hay una pregunta interesante, ¿esto es fuente dura para interpretar la Convención o no? La posición es un poco ¿cómo se construyen argumentos en el Sistema Interamericano? Esto es un lenguaje de recomendación, pero cuando uno tiene que interpretar la obligación dura, bueno, es un elemento a tomar en cuenta para la interpretación que tiene que hacer la Corte y no es la primera vez que algo que empieza siendo derecho blando o principio general se vuelve derecho duro. Pensemos sino en el derecho a la verdad o la imprescriptibilidad de los crímenes de lesa humanidad o la idea de desaparecido.

Entonces, yo creo que esa es una discusión, como dice Luis también hay una concepción de cuál es la función de la Corte y esto es una tensión histórica: es sólo una Corte, entonces es un tribunal de derecho o



es un tribunal de derecho que es parte de un sistema que se llama de protección de derechos humanos. Porque no es lo mismo la Corte Internacional de Justicia de la Haya, la Corte Suprema argentina que la Corta Interamericana que es parte de un sistema de protección interamericana de derechos humanos. Pero esa tensión siempre estuvo dentro de la Corte, entre qué modelo de Corte va a haber y yo creo que las preguntas reflejan un poco eso, sobre todo con la pregunta 1, que es sobre el procedimiento. Porque ahí casi uno está entrando en pedirle a la Corte que recomiende líneas de política pública. Yo creo que ACNUR dio una buena pista de cómo uno lo podría vincular esto, dijo estos procedimientos no son sólo política pública son una garantía procedimental para definir un curso de acción estatal. Entonces le dio un componente jurídico, seguimos hablan-do de los mismo, son lineamientos de política pública, pero le dio un componente jurídico que yo creo que la Corte se sentiría más tranquila sino nosotros retomamos eso que dijo ACNUR y lo planteamos, bueno este protocolo es una garantía procedimen-tal que es previa.

Después está el otro tema que vos planteaste, que es un tema político complicado, pero yo creo que hay una cosa muy importante que pasó en la audiencia: fue la primera vez que Paraguay retomó el espacio mercosureño, indirectamente, pero estuvo allí sentado. Lo que yo presenté no es lo que escribió el Instituto, es un alegato de los cuatro países, consensuado letra por letra, que se discutió hasta último momento, hasta el último momento se tacharon palabras, se pusieron palabras. Ahí estuvieron representados no sólo las áreas de derechos humanos sino también las áreas de las cancillerías y en muchas casos

también, en diálogo con las áreas de niñez y las áreas de desarrollo social. Sobre todo, en esta última parte, la base era el escrito de solicitud de la Opinión Consultiva, y se armó un alegato que incluso ya recoge algunas de las cuestiones que estaban en los amicus y en los alegatos presentados. Y Paraguay estuvo ahí, hizo su propia presentación y yo creo que eso fue importante. Venezuela no participó, porque Venezuela viene de denunciar la Comisión, entro en vigencia ya esa denuncia, paso el año y entró en vigencia. Venezuela hoy es la Presidencia Pro-Témpore de MERCO-SUR y se discutió mucho la posibilidad de que Venezuela pudiera participar aunque sea acompañando a MERCOSUR. Hasta último momento ese tema se discutió en el gobierno de Venezuela. Finalmente tomaron la decisión política de no participar. Pero nosotros nos comunica-mos con las autoridades de Venezuela que apoyaron por supuesto la iniciativa del MERCOSUR y al mismo tiempo se plantea ahora desde la Presidencia Pro-Témpore venezolana la posibilidad de tener en la próxima Reunión de Altas Autoridades en Derechos Humanos y Cancillerías del MERCOSUR un espacio concreto, tanto en la Comisión Niñ@Sur como en el Plenario para discutir lo que se discutió en la Opinión Consultiva, pero sobre todo el Programa de Acción de MERCOSUR en materia de Niñez Migrante. Porque la Opinión Consultiva es una de las acciones dentro de una estrategia más amplia de MERCOSUR donde Venezuela está acompañando activamente y va a acompa-ñar. Incluso muchas de las cuestiones que nosotros planteamos en nuestra solicitud hacen referencia, por ejemplo el tema de no detención, a la ley venezolana que es una de las mejores en ese sentido, con una

195

debates


196

prohibición expresa de detención por motivo migratorio. Entonces creo que ahí hay equilibrios políticos complicados pero al mismo tiempo en lo esencial, que es reconocimiento de los derechos que están en juego y compromiso político de implementar acciones a nivel de MERCO-SUR, estamos todos en el mismo barco y eso creo que es un valor importante que tuvo esta iniciativa.

Intervenciones del público: Solamente quería decir dos cosas que son muy obvias. Una era que siempre estamos pensando en el niño migrante, en el rechazo en frontera, en cómo participa en el proceso de su expulsión y también tenemos que pensar, algo que estuvo sobrevolando acá, en el niño que es argentino, que ha nacido acá, cuyos padres son expulsados. Entonces me daría para pensar cómo un niño que es argentino puede participar en un proceso de Migraciones, cuando en principio Migra-ciones no tendría competencia, porque no sería migrante. Eso en cuanto a política migratoria en sentido estricto y en un sentido más amplio, otros derechos que se ven afectados, por ejemplo en la Asignación Universal por Hijo donde la extranjería de los padres incide en el acceso a ese derecho. Eso como una obviedad, y la otra cosa muy obvia es que como decía Pablo la Ley de Migraciones tiene una parte de derechos y una parte en política migratoria en sentido estricto que ocupa a Migraciones, pero como que no deberíamos perder de vista que está también el Poder Judicial reconocido en la Ley de Migraciones y de la mano de esto, de que podría ser un actor. Tercera obviedad, la política pública también por el poder judicial. Contaba un caso que encontramos en una investigación, en un juzgado que mejor no voy a nombrar, no sabemos si es la verdad material pero al

menos es la verdad judicial, se presenta la madre que era conviventa en representación de la hija menor y viene a contar que el padre había sido expulsado en el marco de estos procesos unilaterales de expulsión y lo que pedía era que lo dejaran ingresar para ejercer los derechos preclusivos o acceder a un defensor. Lo que dice el juez en estas resoluciones así muy formales, es que bueno el hijo no era parte en el proceso, entonces aunque la madre explica de que es un hijo menor y presenta las partidas y que es el único sostén del hogar. Bueno, se resuelve por esto ritualismos judiciales, donde no son parte del proceso, entonces aunque nos parezca desde el punto de vista legal como esto no debe estar pasando, siempre enfocamos la política desde el poder ejecutivo pero también hay otros actores que deberíamos meter en la discusión y pensar en la difusión, capacitación y cómo integrar esto que decían de que hagamos dialogar a todas las partes de este tema.

Luis Hipólito Alén: En vinculación con eso, cuando el derecho a ser oído del niño que evidentemente por lo que vos contás en este caso, parece que pasó volando por arriba, qué garantías tenemos desde mecanismos de asistencia letrada que lo efectivicen, de asistencia consular en los caos en que esta cabe. Porque tampoco podemos establecer un principio único de asistencia consular, por ejemplo, para niños que estén en situación de asilo o en situación de refugio, en cuyo caso generalmente vienen expulsados de una situación de persecución en su país de origen y no le vamos a dar asistencia consular de ese país que los expulsó. Pero sí tenemos que pensar en esos mecanismos, mecanismos de un idioma accesible o de un intérprete, en los casos que sea necesario,



197

cosas que hacen a cómo transformamos eso que todos lo reconocemos que está en la legislación, etc., etc. Incluso, es cierto, no es necesario reformar la legislación, la Ley de Migraciones es anterior a la Ley de Protección Integral de los Derechos del niño, niña y adolescente, con lo cual uno tranquilamente puede pensar que ese principio que se estableció después integra también la legislación anterior. No necesitamos una ley nueva tal vez para eso, sino aplicarla directamente, tenemos que buscar esos mecanismos. Y de alguna manera, también eso está dentro de las preocupaciones que planteó, creo que fue Ferrer, uno de los jueces de la Corte, y de lo que nosotros contestamos en el pedido de Opinión Consultiva.

Víctor Ernesto Abramovich: Yo quería decir algo muy breve sobre el tema de unidad familiar y los chicos que son nacionales. El caso que comentábamos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos es un caso bastante común, porque como la regla suele ser el ius solis, los chicos nacen en territorio de destino salvo en la discusión en República Dominicana, ahí no son deportables ellos pero si los padres. Entonces la discusión no es que van a ser deportados con los padres, sino cómo la deportación de los padres rompe la vinculación familiar, y en el caso que está citado que es el precedente del sistema, que es el de la Comisión Interamericana, caso Wayne Smith y Hugo Armendariz vs. Estados Unidos, los hijos eran ciudadanos norteamericanos, no eran irregulares, no iban a ser deportados, pero lo que se discutía era la posibilidad de ser escuchados y cómo el tema de vínculo familiar se incorporaba en el procedimiento de deportación, así que ese es el punto clave para esa discusión.

Intervenciones del público: Mi nombre es Santos Muñoz. Quisiera preguntarle a Víctor, pero antes de la pregunta quisiera confirmar que en Estados Unidos lo que usted comentaba como lugares similares a cárceles, son exactamente cárceles para inmigrantes. No se alejan del sistema carcelario común que tiene el ciudadano norteamericano de cualquier tipo de raza: blanca, negra o hispano. Los niños no se ven en las cárceles, seguramente deben tener un lugar especial, pero lo que hace la justicia norteamericana a través del departamento de migración, más que nada, lo que es la policía que trata de cumplir con la ley de migración, es tratar que los niños se queden con algún familiar cercano, que también tenga sus documentos en regla, y si no los tiene, entonces sí entra algún organismo del gobierno que se hace cargo momentánea-mente hasta definir la situación. Pero allá, por lo menos, lo que nosotros vimos _yo colabore con Casa de Maryland en Estados Unidos- no había niños presos. Lo que yo estoy viendo, y coincido con Luis, si es que realmente en esta zona se está tratando de criminalizar la migración, entonces yo creo que vamos por mal camino si ese es el futuro que nos espera como país, como región. Porque por un lado yo veo una doble moral, a nivel político hablamos de Patria Grande pero en los procedimientos administrati-vos, cómo explicaba la compañera, se aplica la ley, y a veces una ley tan dura como es no escuchar a un niño o romper una familia y en este caso se está hablando de Argentina, no se está hablando de otro país, o sea hay algo que no está funcionando aquí, a pesar de que los procedimientos están. Y coincido con Luis en que no se pude creer que no se escuche a una familia que está siendo, digamos, quebrada por motivos de una ley. Yo vine aquí en el marco de lo que es


debates

198

discusión, pero es una discusión que se da en todos los países sobre hacia dónde generar algún mecanismo de control, pero hemos estado en discusiones con el Secretario de Justicia de Brasil donde la postura que plasma claramente es de la no criminalización y si uno observa incluso de Brasil, en la Declaración que hicieron en el Diálogo de Alto nivel hace muy poquitos días, el Secretario de Justicia -quien tiene a su cargo la política migratoria- claramente identifica la no criminalización y están en desacuerdo con lo que está sucediendo en otros ámbitos o en otros lugares como en Europa. Simplemente dejar una observa-ción, no es esto lo que está sucediendo en la región, al contrario, puede haber unas cuestiones muy puntuales, identificadas, a nivel jurisprudencia, a nivel de discusiones, a nivel posturas oficiales, en ningún caso se está avanzando hacia la criminalización, por lo menos en la región sudamericana. Eventualmente alguna excepcionalidad puede haber en países como República Dominicana, pero no es lo que está sucediendo en la región sudamericana.

Luis Hipólito Alén: Si, una aclaración más. Cuando yo me refería a que había un avance, no lo estoy diciendo desde el punto de vista de los gobiernos, tal vez hay una situación en Latinoamérica que es bastante inédita en nuestra historia donde hay una gran sintonía en avanzar en el respeto, pero también desde el otro lado y sobre todo lo decía respecto de ciertos discursos a través de los medios de comunicación, que buscan impulsar sí políticas de agravamiento de la pretensión punitiva del Estado, no sólo en el caso de los migrantes, en todo caso los migrantes integran una situación más general. Que además se plantean, por ejemplo, en momentos como los que está atravesando Argentina hoy de situaciones

el Festival de CineMigrante, y está en la agenda esta conferencia, y permanente-mente hablamos que el ser migrante es un derecho humano, permanentemente, pero a su vez por diferentes normativas lo seguimos castigando, tanto en Europa, Estados Unidos y ahora por lo que veo en nuestros países, inclusive Víctor también estuvo en México y me gustaría que nos de una opinión sobre cómo se aplica en México la ley de migración hacia la gente de Centroamérica, porque México es muy duro en ese tema también, gracias.

Federico Luis Agusti: Quizás una pequeña observación. Te referiste recién a que en la región se está criminalizando la inmigración y esto no es así, es todo lo contrario. Uno puede recurrir a los documentos oficiales de la región. La Declaración de Santiago sobre Principios Migratorios del MERCOSUR del 2004 claramente estipula que no se debe criminalizar las migraciones, la Conferen-cia Sudamericana de Migraciones reciente-mente sacó una Declaración aquí mismo en Buenos Aires para ser presentada en el Diálogo de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre la Migración Internacional y el Desarrollo donde específicamente se habla de no criminalizar las migraciones, de que la migración irregular puede ser una infracción administrativa y no un delito de orden penal. En la región, por el contrario, se busca avanzar en la no criminalización y llevar esto como una postura en todos los ámbitos a nivel regional e internacional. Que recién hayan hecho una mención de alguna jurisprudencia del ámbito de la justicia pueden ser por distintas situacio-nes, pero absolutamente particulares y excepcionales, esta no es la regla en la Argentina, creo que no lo es en la región, eventualmente en Brasil se esté dando esta



199

preelectorales donde se recurre a un discurso de criminalización, de mayor pena, de mano dura, etc., etc., presentándolo como una especie de solución y como contraposición a las políticas de los gobiernos, incluso con este disparate que siempre se habla de los jueces garantistas, cuando si un juez no es garantista no debería ser juez porque los jueces están para garantizar el derecho.

Víctor Ernesto Abramovich: Dos cosas sobre el tema de situación de niños en privación de libertad en estaciones migratorias en Estados Unidos y en México. En el contexto de la Opinión Consultiva hay bastante material que yo creo que es interesante mirar, por ejemplo de Estados Unidos la Comisión Interame-ricana hizo una visita reciente a estaciones migratorias, hizo un comunicado de prensa y en los próximos meses va a salir el informe de situación. No es la primera, hay informes previos, por ejemplo, recuerdo Juan Méndez como relator de trabajadores, hay una presentación que hizo una clínica jurídica, y hay casos donde hay programas de no detención y hay casos de detención. Y en el tema de México hay un informe interesante de una organización que trabaja en la zona de frontera sur con Centroamé-rica, que es el Fray Matías, con la Universidad Nacional de Lanús, que es Niñez detenida. Los Derechos Humanos de Niños, Niñas y Adolescentes Migrantes en la Frontera México-Guatemala, sobre la situación de las estaciones migratorias en la frontera sur de México-Centroamérica. Creo que hay bastante. Parte del debate de la Opinión Consultiva es un debate de principios y de estándares, pero parte del debate también es de situación, de poner sobre la mesa cuál es la situación. Y ahí hay documentos que yo creo que son valiosos

para tener un panorama general de lo que está pasando a nivel regional en estos temas. También hay una tendencia, yo diría desde el sur hacia el norte de ir cambiando la legislación que criminalizaba, pienso en el caso de Panamá que tiene una legislación muy dura, la cambió, incluso con la intervención de un caso de la Corte, de ir descriminalizando, pero quedan muchos países todavía, en Centroamérica y el norte, formas de lo que en una reunión el otro día con Zaffaroni denominaba criminalización indirecta, porque es la detención en el marco del proceso migratorio con fines cautelares que puede ser: definir la condición migratoria, asegurar la participa-ción en el proceso o garantizar la orden de deportación, pero donde hay todavía privación de la libertad. Nosotros estamos trabajando privación de la libertad de niños, pero es central trabajar el otro tema, porque la situación de los niños está vinculada con la de los adultos y el principio debería ser ir corriendo la línea y la solicitud de los Estados plantea la detención cautelar de migrantes como una medida excepcional. El Estado tiene que justificar plenamente por qué detiene. Incluso muchas de las legislaciones de América Latina tienen una prohibición de detención, yo creo que son debates que vienen ya hace mucho tiempo pero que de alguna manera el proceso de la opinión consultiva va a catalizar algunas discusiones, y esperamos que así suceda.

Alejandro Morlachetti: Una cosa que es importante y que está en el marco de lo que decía Víctor también, a ver, hay un tema en niñez migrante que no escapa a una temática y a algo que todos conocemos, que también ha sido propio lamentablemente del tema niñez en general, que es el uso de la palabra protección como una excusa para vulneración de derechos. Y esto no escapa a


debates

200

de protección, pero que dependen de las autoridades migratorias, hacia preguntarse cuál era la posibilidad de que haya algún tipo de respuesta válida a los efectos únicamente de relevar, no era al efecto de con nombre y apellido ver qué le pasaba a cada uno de los chicos ahí, sino de relevar la situación, qué posibilidades había de que sus respuestas sean veraces cuando tienen al lado a la persona que después tiene que ver con las decisiones que van a tomar con respecto a esa persona. Pero todo esto estaba hecho en un discurso muy bien argumentado, hojas y hojas, tergiversando pero básicamente usando como fuentes, la Convención sobre los Derechos del Niño, las observaciones generales. Entonces, este es un punto y un desafío concreto que va más allá, porque aquellos que trabajamos el tema de niñez y protección integral y penal juvenil, más allá del tema migratorio, no dista de las mismas discusiones. Yo estoy participando activamente a través de UNICEF en lo que sería la reforma del sistema de protección integral en México, que es una discusión para nada simple y es la misma situación, cuando se discute el rol del DIF nacional, federal y los DIF estatales, todo es en base a una discusión de protección y en realidad es cómo estamos usando la palabra protec-ción, si lo estamos usando como protección de derechos o el viejo concepto de protección-patronato, que ya todos los que están acá conocen en función de lo que ha sido la discusión en Argentina para adoptar la ley de protección integral. Entonces, el tema cuando es niñez se complejiza, por esta cuestión que hay un uso constante de estas palabras y de un sistema de protección que no necesariamente, desde el punto de vista de los derechos de niñez y de la propia niñez se percibe como protección. Entonces ahí el derecho a ser oído vuelve a

lo que pasa también en las diferentes formas de llamar a dispositivos, que con nombres más elegantes o menos elegantes que se han usado en la región -albergues, hoteles y todo los demás- terminan siendo lugares donde hay privación de libertad, donde quizás la situación específica intramuros no es una situación de vulneración de derechos en el sentido de que no es un lugar terrible y demás, pero sigue siendo una privación de libertad más allá de las condiciones dignas. Muchas veces en las conferencias o en las actividades con los gobiernos uno escucha: “pero el lugar es bueno, el lugar está bien, los tratamos bien”, ¡bueno menos mal! Es decir, las condiciones dignas no deberían ser una parte de discusión o de justificación. Bueno, como las condiciones son dignas no está tan mal que esté acá, no, bueno mirá son dos discusiones diferentes. En toda la relación que tiene que ver justamente con lo que mencionaba Víctor que fue esta labor con el Fray Matías en la frontera y lo que tiene que ver con los albergues, hubo algunas cuestiones muy interesantes. Hay que reconocer que en México la contesta-ción de los pedidos de informes fueron muy prolijas, contestando hojas y muchas hojas de pedidos de informes. Pero había una cantidad de respuestas -nos pasamos con el equipo de la UNLa mucho tiempo trabajando sobre esas respuestas-, porque parte del proyecto que se hacía era poder entrevistar a los adolescentes que estaban en los albergues, y algunas de las respuestas, de las excusas, era que no se los podía entrevistar por el interés superior del niño o porque había que pedir permiso o porque como no estaban acompañados esto vulneraba o que había que pedirle permiso a los consulados. Cuando se logró aflojar un poquito -y no del todo-, el tema era que la presencia de los OPI’s, que son los oficiales



201

ser fundamental porque la determinación del interés superior que creo, insisto, muy interesantemente relaciona el Comité de los Derechos del Niño en la Observación del interés superior, de mayo de este año, donde trae párrafos de la observación 12 sobre derecho a ser oído, la única forma de determinar el interés superior además de ver el contexto y ver un montón de cosas es tener en cuenta la opinión del propio niño que por supuesto la tendremos en cuenta y la recabaremos de la mejor manera posible, dependiendo de la edad que tiene, pero siempre la tendremos que tener en cuenta y recabar. Entonces preguntémosle a ver si se siente protegido, preguntémosle si consi-unpdera qué es el lugar. La tapa del libro de la UNLa y Fray Matías son unos papelitos -que en algún momento tuvimos sobre una mesa grande en la UNLa-, en esos papelitos los chicos no percibían que estaban protegidos. Hay un papelito donde uno de los chicos dice, no me acuerdo el lenguaje exacto que utiliza, pero dice algo así como “¿por qué estoy preso si yo no cometí ningún delito?”, creo que ese papelito que es uno de los que está en la tapa, reflexiona la diferente percepción que tiene el chico de la protección, del discurso oficial que está ahí para su protección.

Intervenciones del público: Buenos días. Mi nombre es Andrés Larigoistia, soy de la Central de Trabajadores Argentinos y representante de la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur. En primer lugar, saludar esta iniciativa de la cual en su momento hemos conversado y hemos sido parte acompañando este proceso, llevando como bancada sindical al Foro que emitió una recomendación de apoyo a esta iniciativa. Pero básicamente sintetizar, esta iniciativa para nosotros resume una vieja aspiración del movimiento

sindical, que comenzó con el proceso de integración dando la disputa sobre el modelo, planteando uno de los ejes que es la libre circulación de los trabajadores. Y esto, si bien está referenciado en la cuestión de niñez, en realidad es la libre circulación de los trabajadores, la capacidad y el derecho que tenemos los trabajadores a circular por la región. Pero no sólo es un tema que se toma en el MERCOSUR, sino que el MERCOSUR se para recogiendo esta lógica regional y esta forma de ver y encarar los problemas con visión regional frente a un contexto regional y americano, planteando postura, o sea que no sólo se da una política de superación de los límites y el mejoramiento del proceso, sino que se planta ante el mundo planteando una opinión y planteando una política. Entonces como trabajadores, siendo nuestra máxima aspiración el llegar a la efectiva libre circulación, que implica estos derechos e implica otra cantidad de derechos que también seguimos peleando como el tema de la certificación profesio-nal, el tema de la seguridad social, donde el MERCOSUR va dando pasos de avance. Entonces yo vuelvo a resaltar, esto es algo que es importante y frente a lo que planteaba el compañero que en realidad yo coincido con la respuesta, acá el MERCO-SUR sigue siendo un espacio de disputa, desde el 2003, desde el 2002, el MERCOSUR ha cambiado, y hoy abraza una política nueva, abraza una nueva visión de modelo, quienes veníamos peleando por esta visión de modelo desde el comienzo del MERCOSUR, donde dijimos, el MERCO-SUR no hay que denostarlo, hay que disputarlo y hay que disputar el modelo de integración, hoy vemos que el MERCO-SUR ha cambiado. Hemos accedido a nuevos gobiernos y estos nuevos gobiernos


debates

202

tenemos que juntarnos, requerir esto del cambio de la lógica de ver la integración, de reclamar a los estadios medios que todavía defienden intereses corporativos. Tenemos que reacomodar el Estado, donde estaba acostumbrado a una lógica, no es tarea sencilla, ahora el compromiso es de todos de reacomodar el Estado para esta lógica de actuación regional, nada más, gracias.

Victoria Martínez: Simplemente para terminar agradecerles a la Secretaría que junto al Instituto han llevado esta iniciativa, y a la Dirección Nacional de Migraciones por siempre acceder a participar y estar, y ser clave en todo esto que se ha hecho. Y contarles un poco que el proceso, como todos ya saben, sigue con la presentación del alegato escrito, que tenemos plazo hasta el 15 de noviembre. Como lo remarcó Luis va a ser una presentación conjunta de los cuatro Estados que pidieron la solicitud, consensuada como ha sido todo hasta ahora. Eso fue quizás y es lo más interesante de este proceso, todas las posiciones conjuntas que se vienen logrando. Y remarcar un poco que esto ha sido una iniciativa internacional que va a tener repercusiones a nivel regional y que vamos a seguir trabajando en un programa de acciones a las cuales los invitamos también a que puedan sumarse y participar y conocerlo porque la idea de esto es, bueno, una nueva herramienta que nos va a dar la Opinión Consultiva para poder luego concretar acciones a nivel interno y a nivel regional de los países de MERCOSUR. Muchas gracias y nos seguiremos encontrando en otros ámbitos.

Nota:

Desgrabación y edición realizada por densidades, sin la supervisión ni corrección de los expositores y

organizadores.

M.C., O.A.G. y L.L.

están dando estas respuestas institucionales que hoy vemos como la normativa avanza, ahora la batalla se sigue dando porque el MERCOSUR sigue teniendo otras visiones y otros modelos que lo denostan permanentemente, que quieren un MERCOSUR exclusivamente comercial, que el MERCOSUR se estanque en el libre comercio y que lo único que tenga libertad sean las mercancías y los derechos de algunos sectores económicos, el resto que no exista. Y también tenemos que hacer una autocrítica, en esta etapa que nosotros como movimiento de trabajadores rescatamos de altísimo avance, pero creo que nos falta algo que en esta mesa se mencionó, que es terminar de modificar la cabeza, donde nosotros empecemos a mirar la región como región y no como sumatoria de intereses nacionales. Y en eso tenemos que destacar los discursos de nuestros Presidentes, en todas las declaraciones nuestros Presidentes siguen pensando con cabeza regional. Ahora las modificaciones que tenemos que hacer en los segundos y terceros niveles del Estado nos están costando, porque muchas veces cuando vamos en muchos lugares, vemos como todavía se sigue pensando como lógicas sumatorias nacionales o intereses naciona-les y no se piensa en la lógica regional por encima de la lógica nacional. Yo creo que este espacio rescata este principio que nosotros rescatamos: pensar la región como región, saltar de las lógicas nacionales a la lógica regional. Y esto es lo que saludamos, esto es lo que venimos a rescatar de este espacio y que sigan hacia adelante y contra los intereses que denostan el MERCOSUR -y sabemos que cada vez se están agrupando más, el enemigo es muy poderoso, y Estados Unidos está metiendo la cola por la región-, me parece que



Presentador: El autor del libro que presentamos hoy, Dr. Mario Rapoport, Licenciado en Economía Política por la Universidad de Buenos Aires (UBA), Doctor en Historia por la Universidad de París-La Soborna, Profesor Emérito de la UBA, Doctor Honoris Causa de la Universidad Nacional de San Juan, investigador superior del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Director del Instituto de

Estudios Históricos, Económicos, Sociales e Internacionales del CONICET. Lo acompañan hoy en esta Mesa Alfredo Zaiat, Licenciado en Economía de la Universidad de Buenos Aires. Desde 1987 trabaja en Página 12 y desde 1997 ocupa el cargo de Jefe de la Sección de Economía y del Suplemento económico Cash de ese diario. Leopoldo Raúl Guido Moreau, periodista y político. En la década del ‘70 se incorpora en el periodismo gráfico, en

lecturas

En el ojo de la tormentaLa economía política argentina y mundial frente a la crisis

Mario Rapoport

ISBN: 9789505579952473 pp.

Ed. Fondo de Cultura EconómicaBuenos Aires, 2013http://[email protected]


La presentación tuvo lugar en la Casa Nacional del Bicentenario de la Secretaria de Cultura de la Nación Argentina, en la Ciudad de Buenos Aires, el 3 de diciembre de 2013. Contó con la participación del autor junto a Alfredo Zaiat, Leopoldo Moreau, Jorge Taiana y Aldo Ferrer.

204

En el ojo de la tormenta. La economía política argentina y mundial frente a la crisis, de Mario Rapoport

medios como La Opinión, profesión que ejerce hasta su elección como diputado nacional en 1983. Se incorpora a la Unión Cívica Radical en 1960. En 1968 fue uno de los fundadores de la Junta Coordinadora Nacional y de Franja Morada como organización radical, y en 1972 participó de la fundación del Movimiento de Renova-ción y Cambio, dirigido por Raúl Alfonsín. Ha sido diputado nacional; senador nacional y candidato a Presidente por la Unión Cívica Radical. El Licenciado Jorge Taiana es Sociólogo egresado de la Universidad de Buenos Aires y se ha desempeñado como docente universitario e investigador en varias casas de altos estudios de Argentina y del extranjero. En su trayectoria pública en el ámbito de las relaciones internacionales y derechos humanos es de destacar su desempeño como Secretario Ejecutivo de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA entre 1996 y 2001, como Coordinador Nacional de la IV Cumbre de las Américas entre 2003 y 2005, y como Ministro de Relaciones Exteriores, Comer-cio Internacional y Culto de la Argentina entre 2005 y 2010. Actualmente se desempeña como Director General del Centro Internacional de Estudios Políticos de la Universidad Nacional de San Martín y fue elegido Legislador de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Aldo Ferrer es Contador Público, Economista y político argentino, recibido en la Universidad de Buenos Aires. Desde agosto de 2011 se desempeña como Director Editorial del diario Buenos Aires Económico y fue Embajador de Argentina en Francia. Es uno de los economistas más activos en la denuncia de los efectos negativos de los fenómenos globalizadores sobre los países periféricos. Introdujo el concepto de

densidad nacional para explicar las razones de insuficiente desarrollo de países como Argentina. Después de haber presentado a todos y cada uno de los integrantes de esta Mesa, los voy a dejar directamente con los integrantes.

Alfredo Zaiat: Mis agradecimientos primero. Me siento muy contento y cómodo de poder estar en la Casa Nacional del Bicentenario. Con su directora, Liliana Piñeiro, estuvimos trabajando cerca de dos años en la muestra Economía y Política 200 años de Historia y lo estuvimos haciendo con Mario Rapoport. Y déjenme que antes de hablar del libro, quiero hablar un poco de mi vínculo con él. Y a la vez también decirles que estamos ya terminando el año 2013, creo que es esta mi última presenta-ción en el año y la verdad que el 2013 para mí en cuestiones de presentaciones y de charlas ha sido un privilegio constante. ¿Por qué? Porque hace poco en Canal 7, en la reinauguración de la muestra de Economía y Política, 200 años de Historia en el hall central, tuve también el privilegio de presentar a Aldo Ferrer en el estudio mayor. Y Aldo y Mario son la verdad mis dos grandes referentes en el pensamiento económico vinculado a la economía política. Fíjense un elemento interesante de las presentaciones de cada uno de nosotros, un elemento interesante para poder captar y analizar desde algunas de las ideas que surgen del libro de Mario, es que cuando lo presentaban a Mario dijeron “Licenciado en Economía Política” y cuando me presentaron a mí, simplemente “Licenciado en Economía”. ¿Qué pasó, hicimos carreras diferentes los dos? Los dos estudiamos en la misma facultad, la Facultad de Ciencias Económicas, tenemos una diferencia de edad, pero esto es un elemento interesante para después abordar lo que es el primer


205

lecturas

capítulo del libro de Mario.

Pero quiero hablar de Mario. Mario Rapoport referente, Mario Rapoport economista, Mario Rapoport periodista, Mario Rapoport autor de muchísimos libros y Mario Rapaport maestro. La verdad que yo me siento privilegiado de poder haber trabajado con él en Página 12 con la sucesión de fascículos que finalmente se transformaron en un libro, Historia de la Economía Argentina del Siglo XX; de trabajar en la muestra de Economía y Política; y de trabajar y tener vínculos personales relacionados con artículos que le pido y que con puntualidad y extensión exacta manda para Página 12. Y la verdad que cuando uno trabaja con un maestro, con un maestro con la humildad que tiene Mario porque si uno tiene que encontrar una de sus virtudes –además de ser un gran historiador, un gran economista, además de trabajar con equipos de jóvenes donde los va formando- bueno es su humildad. La verdad que la humildad lo hace grande y la verdad que yo me siento un privilegiado, un privilegiado de haberlo conocido, privilegiado de poder tenerlo como un amigo y que él me reconozca como amigo y también como profesional.

Ya después del tema emotivo paso a temas que hacen al debate. La verdad que me voy a concentrar en el primer capitulo porque es uno de los ejes centrales de mi trabajo. Cuando yo escribo para tratar de analizar los fenómenos políticos, económicos y sociales, esta división -que para mí sirve para poder entender precisamente los debates económicos- entre ortodoxos y heterodoxos es fundamental. Y es fundamental a partir de tratar de entender, mi gran motor en el periodismo, mi gran motor en la divulgación es tratar de entender. Y para tratar de entender hay que

leer a los que saben. Bueno, Mario es uno de ellos. Y cuando se habla del tema de ortodoxos y heterodoxos, la verdad que empieza a definir mejor la comprensión de los fenómenos económicos y de cuáles son los senderos para enfrentar esas crisis.

Porque ¿qué es la economía? Hay una respuesta en general de la población y yo lo padezco con el diario, con la sección de economía: “yo de economía no entiendo”. Entonces pasan rápidos las hojas de los diarios, cosa que me pone un poquito nervioso porque después van todos a las charlas o vamos todos a escuchar en la tele o en la radio para ver qué dicen los economistas. Leamos y tratemos de buscar un poco la respuesta. Entonces por eso compren el libro porque así también entienden un poco más. Porque hay un aspecto importante con el tema del saber económico, porque como sociedad o como lectores, o como oyentes, al plantear inicialmente “no entiendo de economía”, lo que estamos haciendo es ceder el conocimiento, y cuando se cede el conocimiento uno está sometido, está sometido a los falsos profetas y a los vendedores de ilusiones. Y para poder entender algo que permanentemente está en nuestra vida cotidiana que es la economía, hay que hacer un pequeño esfuerzo, el pequeño esfuerzo de la lectura. Y los textos de Mario, los libros de Mario, la obra de Mario es entendible, se puede abordar para poder comprender los fenómenos políticos, económicos y sociales. No es ese lenguaje cerrado, críptico, inentendible de los economistas ortodoxos y alguno que otro heterodoxo. Entonces aprovechemos, precisamente para poder ingresar en los debates, a leer, a hacer ese pequeño esfuerzo sobre una disciplina que es la ciencia económica,


206


trata de abordar los debates económicos, y lo hace mediante: “la simplificación de los saberes que resultan de la concepción neoclásica [ortodoxa, conservadora, neol iberal as í tenemos todas las definiciones comprensibles] impide captar de ese modo la naturaleza compleja y dinámica de los fenómenos económicos y especialmente el rol de las instituciones y el Estado”. Entonces para entender la actual crisis mundial que abarca al 60% del producto bruto mundial, o sea de la generación de riqueza de bienes y servicios del mundo, el 60% está estancado en recesión o con un leve crecimiento (Estados Unidos, la Unión Europea y Japón) y es una crisis que ya transcurre por su sexto año y es de unas dimensiones que hay que remontarse a la depresión de la década del ‘30 del siglo pasado. Lo que refleja esta crisis, no es solamente una crisis de las hipotecas subprimes, de la crisis financiera de Estados Unidos que después contagió a Europa, sino lo que refleja es la profunda crisis del paradigma ortodoxo, del paradigma neoliberal que ha dominado durante estos últimos 40/50 años. Por consiguiente cuando se habla de salida de la crisis, lo que uno tiene que empezar a observar si es que empieza a cambiar ese paradigma de organización de la sociedad y de la economía. Porque hay una tendencia que lleva precisamente a la confusión, que es que los que provocaron la crisis, los que con construcciones teóricas llevadas a la práctica -por ejemplo que los mercados se autorregulan- provocaron esta fenomenal crisis económica mundial, tienen el discurso -que parte de las sociedades y parte de los políticos o de gobiernos aceptan- que no están equivocados, que el error no es de la teoría llevada a la práctica, sino que la realidad es la que está equivocada. Escribió

como hacemos esfuerzo para cualquier otra disciplina cuando nos enfrentamos ante el desconocimiento.

Yo pongo habitualmente el siguiente ejemplo que está vinculado con mi trabajo en el periodismo. En el diario Página 12 la renovación tecnológica siempre fue muy lenta y escribimos durante muchísimos años en máquinas de escribir, esas Remington, que le pegábamos a cada tecla. En un momento invirtieron y cambiaron a computadoras y a procesadores de texto. En ese momento tuvimos que hacer un esfuerzo para empezar a conocer algunas reglas básicas de un procesador de texto. Eso exigió un pequeño esfuerzo. A eso los convoco, a que tengan un pequeño esfuerzo de la lectura de obras que tienen que ver con la vida cotidiana nuestra pero que son entendibles, que se pueden entender y comprender. Y a partir que uno empieza a entender y conocer es muchísimo más fácil ingresar en los debates cotidianos.

Ortodoxos, heterodoxos. Yo les planteaba y les decía ¿qué es la economía? Para hacer una definición llana y readaptada, la economía es un espacio donde se dirimen intereses contrapuestos de diferentes sujetos sociales y económi-cos. Y por consiguiente siempre están en tensión y siempre hay conflicto, y por consiguiente siempre es político y es de disputa de poder. Frente a esa definición básica uno puede empezar a entender qué es lo que está sucediendo en los fenómenos económicos, la situación económica, no esta idea de mercado que ordena esta disputa como si fuese un elemento neutro, cuando en realidad es una permanente disputa de poder.

Hay una definición aquí en el primer capítulo que quiero compartir con ustedes, que nos dice la forma en que la ortodoxia


207

lecturas

Mario: “La ceguera existente en el pensamiento neoliberal, que no reconoce sus errores, lleva a que uno de sus representantes más conspicuos, George Stigler, afirme que no es la ciencia económica [ciencia económica entendida como ese pensamiento único, ortodoxo] la que está equivocada sino la realidad”. Y si ustedes escuchan a toda esta secta de economistas locales ortodoxos, neoliberales sobre qué es lo que ha sucedido en estos últimos diez años, vinculado a sus permanentes errores de pronóstico, no es que sus pronósticos están equivocados sino que las políticas que se llevan a cabo son las que llevan a los errores. Fíjense el discurso perverso que tienen que es que la realidad es la que se equivoca y no la teoría y la forma de entender la realidad.

Hay un decálogo del neoliberalismo en la página 37 que no voy a leer los diez, voy a leer algunos, pero que es fabuloso. El decálogo del neoliberalismo según Philip Mirowski que es un economista de la Universidad de Notre Dame de Estados Unidos. El primero dice: “La teoría económica reinante se dedica a la promoción y producción intencional de ignorancia”. Es maravillosa esta definición, porque si uno tiene que encontrar, para tratar de hacer algún cable a tierra a la Argentina, tienen la soberbia de ser los promotores de la ignorancia. A mí me resulta difícil mencionarlos como economistas, porque la verdad en la mesa hay dos maestros, dos economistas y si yo digo estos economistas es como una situación despectiva. Yo le encontré una definición, es una definición periodística, lo que me permite a mí la utilización de la palabra para tratar de encontrar definiciones. Por ahí no es muy académico, yo sé que no van a utilizar esta definición de estos profesionales que circulan por los medios con el título de

Licenciado en Economía. Yo los denomino como “hombres de negocios dedicados a la comercialización de información económi-ca” (Aplausos) y la verdad que es una profesión que les va muy bien. Yo los defino así. Ustedes aplauden pero ellos ganan muchísima plata, tienen legitimidad social en los medios. Pero la verdad que al definirlos de esa forma, a mí internamente te me libera de culpa, porque yo escribía “los economistas de la city”, “los economistas del establishment”, “los gurúes”, “economistas, economistas” y digo bueno que se yo, yo de algo me recibí, la verdad que la mencionarlos de esa forma estaba siendo despectivo con los profesionales de la ciencia económica, con los que estudiaron. Y la verdad que los que están y los que nosotros vemos permanen-temente no lo son, son otra cosa, hacen otro trabajo y les va muy bien. Pero además tienen la soberbia de ser promotores de la ignorancia.

Bueno sigo, el segundo punto del decálogo: “El neoliberalismo basa la legitimidad de la democracia en la misma idea de mercado”, o sea la política es tratada como un mercado. El tercero: “El Estado se convierte en un mercado de poder con políticas autoritarias si es necesario (Chile y Argentina)” por ejemplo. El cuarto: “El neoliberalismo no pretende eliminar el Estado sino redefinirlo”. Es una definición muy acertada, es una definición que sirve precisamente para eludir la ignorancia porque siempre se habla del Estado ausente. No, lo que ha hecho el neoliberalismo es redefinir ese Estado en función de defender los beneficios o los privilegios de sectores minoritarios.

Voy a saltar al octavo y al noveno así ustedes se quedan con la duda de cuáles son los otros y compran el libro. El octavo: “Las


208


para los entendidos un lugar común pero que en definitiva me parece que es necesario subrayar. Él dice que la economía es una ciencia social que nunca puede desvincular-se del análisis político y sostiene que las tensiones que la economía expresa siempre se dirimen en el campo de la política. Y creo que el aporte más importante de esta obra es la articulación que hace entre economía y política. No presenta la economía como una representación matemática, no le da el status de propiedad del mercado.

Y creo que es un insumo imprescindible esta obra para aquellos que tengan un compromiso militante o para aquellos otros que sin tenerlo quieran asomarse a las inquietudes de la vida social, de la vida nacional y tratar de tener la posibilidad de entender los fenómenos que van discu-rriendo en esta puja política. Tiene todos los ingredientes para eso y los tiene con un carácter docente. Tiene mucho de teoría económica, recién se señalaba, la diferencia entre el pensamiento de los economistas ortodoxos y heterodoxos, nos presenta las crisis recurrentes del capitalismo, tomando como punto de partida la del año 29 en Estados Unidos. Pero también desmenuza las diferencias que hace un tiempo se manifestaron entre lo que se denominó el capitalismo renano y la contraposición que algún autor caracterizó como el capitalismo reaganiano o thatcheriano. A partir de allí uno puede entender la declinación política en la medida que esa frontera se fue borrando entre el capitalismo reaganiano y el capitalismo renano, la declinación política que han tenido las variantes socialdemócratas en Europa.

Tiene mucho de historia económica argentina, es una contribución enorme para el aprendizaje de la historia económica argentina. También es muy riguroso y

desigualdades sociales, políticas, económicas, etc., no son un lamentable subproducto del mercado que hay que corregir sino una condición necesaria para su buen funciona-miento”. Y el noveno: “Las grandes corporaciones son la forma más elaborada del éxito económico. Las leyes antimonopolio son restos de las viejas modalidades de conce-bir el orden económico”.

Y para cerrar y no extenderme mucho más, quiero terminar con una definición de un economista heterodoxo que la verdad viene como un anillo al dedo para también definirlo a Mario Rapoport. Según Daniel Cardot -digo entre paréntesis, en las pocas páginas si ustedes ven la erudición de Mario, la cantidad de autores que ha leído para escribir y la vez cómo enseña porque yo leo y veo este autor y me dispara a decir bueno quiero buscarlo porque yo lo desconozco, entonces eso es un maestro-, sefún Cardot: “El heterodoxo es alguien que va a contracorriente; no cree en la racionali-dad del homo œconomicus. Afirma la complejidad del mundo y, para comprenderlo mejor, se dirige hacia las otras ciencias sociales. [...] El heterodoxo no piensa la economía como la búsqueda de la más grande satisfacción posible al menor costo, sino como un mundo pleno de incertidumbre y de oportunidades, donde los intereses divergen y se entrechocan, engendrando relaciones de poder, conflictos y pasiones. Gracias Mario (Aplausos).

Leopoldo Moreau: Bueno a diferencia de Zaiat, yo voy a empezar por el último capítulo, por el epilogo. No porque haya leído el libro de atrás para adelante, sino porque allí hay una afirmación que me parece trascendente en la medida en que creo que define el carácter de toda la obra.

El autor señala algo que puede resultar


209

lecturas

puntilloso en la descripción y nada dogmático, porque cuando describe algunos economistas representativos de las corrientes del pensamiento nacional no deja de lado por ejemplo a Alejandro Bunge que militaba en un espacio conservador, y a pesar de eso –como lo destaca el autor- hizo un aporte fundamental a las corrientes de pensamiento vinculadas al desarrollo industrial de la década del ‘30 y del ‘40.

También ayuda, y mucho, para entender cómo herramientas de política económica se fueron desarrollando acordes con estos pensamientos. Hace una descripción de cómo se desarrolló, a lo largo de la historia económica argentina la política tributaria, la política cambiaria, el rol del Banco de la República y del Banco Central, el fenómeno de la inflación. Es decir, aporta elementos que permiten ir hilvanando y entendiendo cómo todas estas herramien-tas se fueron articulando para configurar distintos modelos económicos de los que hemos ido conociendo en las últimas décadas de la Argentina. Pero no es una descripción neutra, sino que también contiene la riqueza del aporte de quien propone, por eso además del pensamiento económico, además de historia económica de la Argentina, hay un proyecto de País, un proyecto de Nación contenido en este libro, que también llega en buen momento porque me parece que condice con una Argentina que así como hace 30 años salió del autoritarismo para estacionarse en una sociedad democrática, a partir del 2003 salió del neoliberalismo para estacionarse en una sociedad con pretensiones inclusivas y autónomas para desarrollar su propio proyecto de Nación, pero que sin lugar a dudas, a pesar de todos los logros y los avances que se ha producido, necesita de nuevos aportes para superar lo que han sido

los clásicos “cuellos de botella”, que muchas veces han frustrado las mejores intenciones de quienes han pretendido llevar adelante políticas nacionales autónomas.

Por eso me parece que el libro también nos aporta enseñanzas en términos de entender que el fenómeno del desarrollo industrial es casi una de las claves para salir de esos cuellos de botella y no quedar encerrados en las fluctuaciones cambiarias, en las insuficiencias que el sector primario tiene para entender las necesidades de desarrollo que tiene la Argentina, que siempre nos meten en el mismo círculo vicioso. Es decir, es una mirada realmente integral, que aporta todos estos elementos y creo que hay que agradecerlo, se lo debemos agradecer los que tenemos un compromiso político, se lo deben agradecer las nuevas generaciones que se están incorporando a la vida política también con un fuerte compromiso, porque en definitiva presentar la Economía desde este lugar, también en estos 30 años que estamos celebrando, es un aporte a la consolidación de la democracia, porque todos sabemos que la democracia genera más derechos en la medida en que precisamente la economía no esté al servicio de las facturaciones de empresas o no esté al servicio de quienes quieren generar un proceso de acumulación de capital sin límites, sino que fundamental-mente esté al servicio del hombre y fundamentalmente además comprometida con una distribución del ingreso que exprese valores de igualdad social, que signifique generar condiciones para el desarrollo de aquellos aspectos que tienen que ver con el mejoramiento de la calidad de vida de nuestros compatriotas. Y yo creo que este libro, en ese sentido, es una gran contribución, que le va permitir a aquellos


210


No sólo hace un análisis de las ideas de ortodoxos y heterodoxos, sino que lo va combinando con los debates políticos y económicos que se dan en las respectivas sociedades, básicamente las sociedades que se van desarrollando, la sociedad británica que es largamente proteccionista hasta que triunfan los liberales con la ley de granos y las actas de navegación. Luego está el tema de otro desarrollo más tardío de Alemania y Estados Unidos que mantienen por supuesto su proteccionismo. Es decir el debate este entre heterodoxos y ortodoxos no es planteado acá como un debate abstracto sino como un debate que tiene que ver con fuerzas económicas, con intereses y con posiciones, y a la luz de eso va analizando buena parte del siglo XIX y sobre todo el siglo XX y el mundo que se construye hacia la salida de la crisis de los ‘30. Él toma la crisis de los ‘30 para compararla con la actual, la crisis del 2008, pero sobre todo el sistema internacional que se construye a partir de la posguerra con los acuerdos de Bretton Woods y lo analiza, porque es evidente y eso es lo que va a quedar del libro, que ese sistema está en crisis y que sin embargo no hay propuestas claras para reestructurarlo ni para modifi-carlo en profundidad. Entonces vamos a tener una visión de la evolución de las teorías económicas, y los distintos debates, Keynes y el surgimiento de los neoliberales y después de toda la escuela que finalmente con Friedman va recuperando espacio político hasta que Thatcher y Reagan la vuelvan hegemónica políticamente. Al mismo tiempo va marcando eso y el ascenso de toda la desregulación financiera y por tanto el crecimiento del capital financiero, y también al mismo tiempo va mostrando una evolución de la historia económica argentina, del pensamiento económico en la

que se suman a estos compromisos políticos, sobre todo a los más jóvenes, a articular y entender la política de una manera tal que los libere del voluntarismo, de las miradas fantasiosas, y sobre todo de aquellos que quieren presentar a la economía como desarticulada y aislada de las luchas políticas. Porque los que pretenden presentar la economía de esa manera, la presentan de esta forma porque quieren seguir siendo dueños de la vida, de la propiedad, de los argentinos en su propio beneficio. Muchas gracias (Aplausos).

Jorge Taiana: Primero muchas gracias por la invitación, es un gran honor estar acá. Y debo decir que estar acá subido me da un poco de vergüenza hablar de economía delante de Mario y delante de Aldo es una muestra de que uno puede hacer cosas irresponsables, espero que me disculpen.

Yo creo que es un libro desmitificador y tiene ese esfuerzo grande de recuperar ese concepto de economía política, que Alfredo al final no explicó, pero es una cosa que está en el libro. Entre las cosas que cuenta Mario, una de las primeras medidas que se toman durante la dictadura aquí cerca en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires es cambiarle el nombre a la carrera de Licenciatura en Economía Política, deja de ser economía política, para ser Licenciatura en Economía. Se le despoja el atributo de político a la licenciatura. Detrás de esa pequeña palabra que se suprime hay una profunda definición acerca del carácter de esa disciplina. Acá estamos ante un trabajo de economía política y de economía política de primera magnitud. Y que junta varios aspectos, porque por un lado tiene todo esto que se señaló del debate teórico, que empieza con el origen de las teorías económicas, con los fisiócratas y después las escuelas liberales.


211

lecturas

Argentina y analiza algunas de las claves y, no sé si de los mitos, pero de los grandes temas: el banco central, la inflación, etc., etc. Y los va juntando tratando de mostrar esto que señalaba Leopoldo, la articulación entre la economía, la política, la teoría económica y la evolución de los intereses y de los sectores.

Hay varias cosas que yo quiero destacar, no me voy a extender porque vamos a querer escuchar a los maestros, pero hay dos o tres temas que creo que vale la pena destacar. Uno tiene que ver con la crisis internacional y la falta de perspectiva de solución de la misma, porque en las críticas que se ven en el libro no se ve una salida fácil a esa crisis, y al contrario se señala la ausencia de medidas claras para salir de la misma, y cómo algunas cosas que podrían hacerse se toman solo de manera muy limitada. Cómo por ejemplo la aplicación muy parcial de la Tobin Tax que plantearon y entraría en vigor el año que viene, pero realmente nadie se ha metido efectivamente de forma clara con los desregulados sistemas financieros, nadie ha atacado los paraísos fiscales, nadie ha cuestionado de fondo las recetas ortodoxas que se están aplicando en Europa y nadie ha destacado lo que él destaca y es cómo el funcionamiento, aparentemente y sorprendentemente bueno y exitoso de Alemania en todo este proceso se ha dado a través de un proceso muy concreto que es la situación de los trabajadores alemanes, primero en la Alemania recientemente unificada y luego a través del deterioro de sus condiciones y sobre todo la precarización laboral. Esto es parte del secreto del enorme incremento de la productividad alemana en los últimos tiempos, y hablo de este aspecto porque no aparece como un tema más o menos destacado en los análisis que se hacen.

También es interesante la reflexión sobre el crecimiento de China, y lo que a mí me pareció que es un interrogante sobre el futuro sostenible de ese proceso de expansión y la capacidad de ese sistema de virar de un crecimiento que está basado bastante en el crecimiento de sus exporta-ciones hacia un crecimiento más centrado en el desarrollo de su mercado interno, y en qué medida esto se puede gestar o llevar adelante sin una crisis.

Quiero hacer una mención especial. Él habla de varios pensadores argentinos, yo quiero referirme a algunos a los que conocí especialmente, y que me pone muy contento que los haya citado. Uno es John William Cooke que fue un extraordinario militante. Yo era bastante joven pero lo conocí en sus últimos años y siempre admiré la capacidad que tenía de trasmitir a nivel masivo, a compañeros de la más diversa formación, en general trabajadores, los desafíos de la política económica. A pocas personas les oí hablar con tanta claridad de lo que era el proceso de concentración monopólica y de extranjeri-zación de nuestra economía, como él planteo en aquel famoso Informe a las bases que publicó poco después del golpe de 1966. Luego él también rescata a Julio Olivera que era una personalidad completamente distinta, por supuesto a Cooke. Era un muy introvertido, extremadamente formal, con el cual tuve la satisfacción de trabajar cuando yo era secretario de mi padre, mi padre Ministro de Educación, y Julio fue Secretario de Ciencia y Tecnología, en 1973 y 1974. Quiero recordar también a Oscar Braun que fue un hombre enormemente talentoso con el cual compartí militancia y sueños políticos y que murió lamentablemente muy joven en un accidente en Europa, en el


212


país, y a partir de allí formular su visión de lo que es necesario para desplegar el potencial argentino, constituir una nación moderna, inclusiva socialmente, en que el desarrollo económico y social esté a la altura de la cultura argentina. Y en este abordaje de Mario, en este libro y en los anteriores, sigue una metodología que me parece muy importante, que es tratar de entender la realidad a partir de la trayectoria histórica del contexto mundial, qué pasa en el mundo y qué pasa en el país, cómo han ido evolucionando contemporáneamente los acontecimientos mundiales y los aconteci-mientos argentinos, y la relación entre lo externo y lo interno que en definitiva conforman la trama histórica del despliegue del país. Y hace este abordaje y este análisis de lo de afuera y lo de adentro poniendo en contrapunto los datos de la realidad, los hechos concretos de la realidad, con las ideas que prevalecen en cada época y que de alguna manera son determinantes de la realidad, en cuanto el comportamiento de las sociedades y de los actores políticos y sociales se trasmite a través y se consuma a través del despliegue de las ideas. Entonces este libro es otro ejemplo en ese sentido, de este tipo de abordaje, de ver el mundo, de ver el país, de ver la relación entre ambos planos, de ver la realidad y de ver las ideas. Y a partir de esto, de este enfoque que me parece indispensable en cualquier análisis de la situación argentina van surgiendo los temas y los problemas, abordándolos concretamente a partir de esta forma de observar la realidad. En el libro surge, por ejemplo, el tema del Estado, cuáles son los problemas del Estado en una economía capitalista de mercado, cuáles son las relaciones entre el Estado y los actores privados que constituyen el mercado, y esto permite identificar la importancia funda-

exilio. Y a Horacio Ciafardini con el cual compartí algunas económicas caminatas en el penal de Rawson, donde aprendí algo de economía, por lo menos él intentaba enseñarme y que lamentablemente también murió muy joven. Gracias Mario por acordarse de estas personas que no sólo fueron grandes economistas, sino que además tuvieron un rol muy importante en la formación de muchos compañeros. Y quiero terminar con una frase que voy a citar, que es del libro y que me parece que resume buena parte de lo que nos interesa como argentinos, porque todo lo que hace Mario, en realidad, es hacer una pregunta sobre cuáles son las condiciones y las posibilidades para el desarrollo y el bienestar de los argentinos, eso es lo que está presente permanentemente en la búsqueda del libro. Allí en el libro él escribe una frase que a mí me parece que resume con mucha claridad y dice así: “En la Argentina de hoy, donde los problemas del desarrollo y la distribución de los ingresos van de la mano, la profunda necesidad de articular un proyecto nacional, del que depende nuestro futuro como individuos y como nación, requiere la construcción de un nuevo tipo de Estado, con una democracia mucho más participativa y fuertes bases institucionales. Y con políticas que sirvan para cubrir, con los ingresos de los que tienen beneficios extraordinarios, el todavía enorme déficit social, la ampliación y el mejoramien-to de la infraestructura, la diversificación del aparato productivo y la creación de nuevas tecnologías”. Gracias Mario por la invitación (Aplausos).

Aldo Ferrer: Buenas noches, muchas gracias por esta invitación para participar en la presentación de este libro de Mario Rapoport. En realidad es otro ejemplo de la insistencia de Mario de tratar de entender al


213

lecturas

mental de las políticas públicas en la conformación del desarrollo económico. Economías que en definitiva, la experiencia histórica demuestra hasta ahora, que tienen que ser economías mixtas, en que se conju-gue el liderazgo de las políticas públicas con la iniciativa privada, el impulso a la inver-sión, el crecimiento al cambio técnico.

Esta compleja realidad, de relaciones entre las políticas públicas y el mercado, surge en uno de los capítulos del libro. A partir del mismo enfoque surge el tema de las relaciones entre el campo y la industria, que es un viejo dilema que Argentina, en parte no llegó a resolver. Su formación histórica, que se inaugura a partir de su inclusión en el mercado mundial, después de la primer revolución industrial y sobre la base de la extraordinaria dotación de tierras fértiles en la región pampeana, la conforma-ción del sistema económico y político con una fuerte concentración de la propiedad, la formación de una clase política y económica que conforma. digamos el sistema económico y social internacional, y como esto se va transformando en el tiempo a partir de la crisis del ‘30, y que fue un shock fundamental para esa vieja estructura y cuáles son los problemas del desarrollo industrial y de la conformación de una economía que necesariamente tiene que apoyarse en esos dos pilares. Cuáles son los problemas que subsisten para encontrar, digamos, las políticas que permitan desplegar plenamente el potencial de la producción primaria con el pleno despliegue de la producción industrial y sobre todo de los componentes científicos y tecnológicos que son el motor del desarrollo en las sociedades modernas.

Y surge también del libro el contrapunto entre cuáles son los problemas en una economía de mercado de promover la

inversión con inclusión social, contrapunto entre la acumulación y la distribución, que es uno de los grandes dilemas de una economía de mercado y surge también en el libro el contrapunto entre el desarrollo nacional y la globalización. Cómo se registra en un país como el nuestro el proceso de construcción nacional y el desarrollo que siempre es en primer lugar un proceso de construcción en un espacio nacional, cómo se construye esa realidad en un mundo crecientemente globalizado donde la realidad nacional aparece penetrada cada vez más profundamente por los acontecimientos externos, cómo en esas condiciones una sociedad preserva y despliega su potencial y su capacidad de decidir su propio destino.

Entonces, este tipo de abordaje en este libro, que es tradicional en los otros trabajos también de Mario, yo creo que es absolutamente pertinente para poder acercarse a la realidad con realismo y con capacidad propositiva. Y desde allí surgen entonces los programas muy puntuales, porque no se trata solo de las grandes opciones: campo, industria, o de la combinación de ambos elementos, o del desarrollo nacional y la globalización, ni el Estado y el mercado, se trata de encontrar respuesta a las cuestiones operativas de la política económica, el manejo del tipo de cambio, la moneda, la política fiscal, qué se hace con la inversión extranjera, cuál es el papel del capital extranjero y del ahorro nacional y de la empresa nacional en un proceso de crecimiento.

Esto permite incluso entender mejor dilemas tan complejos como el de los tipos de cambio diferenciales para atender aquel viejo problema, en un tema que trata muy bien también Mario en el libro que es el aporte de Marcelo Diamand, la estructura


214


les de la transformación. ¿Cómo surgie-ron? Surgieron porque se crearon marcos políticos institucionales de incentivos, de apertura de espacios de rentabilidad para atraer la iniciativa privada orientada a objetivos nacionales y por lo tanto efectiva-mente, como dice Mario, la pregunta solo tiene respuesta en el marco de las políticas públicas.

Esto quiere decir también que tenemos que construir una burguesía nacional a partir de las políticas que decide la sociedad argentina en el marco de la democracia y de la división de poderes, crear los mecanismos que determinan que la ganancia que en definitiva el empresario -como dice mi querido amigo Helio Jaguaribe-, es un maximizador de ganancias, combina recursos para ganar dinero, puede tener algunas otras motivaciones pero lo fundamental es realmente la combinación de recursos para ganar dinero. Entonces el conjunto de políticas y de marcos institucionales determinan donde se puede ganar dinero, si se puede ganar dinero aplicando la tecnología, innovando, acumulando capital, proyectándose al mercado mundial , tendremos una burguesía nacional, y si tenemos marcos inestables donde la política cambia de un día al otro, donde predomina muchas veces, como sucedió en el período neoliberal, los intereses de los grupos económicos concentrados y sobre todo de la especulación financiera, no vamos a tener una burguesía nacional. Yo suelo decir por ejemplo, para dar un caso, que si trajéramos a la Argentina a los empresarios coreanos, que son probablemente prototipo de empresarios nacionales, de burgueses nacionales, los traemos a la Argentina en diversos momentos históricos donde predominó la especulación en vez del

productiva desequilibrada, cómo se opera un sistema de tipo de cambio diferenciales en una estructura en la cual las condiciones de competitividad y de productividad de los sectores es muy distinta.

Entonces, vuelvo a insistir, a partir de este enfoque el tratamiento de estos problemas puntuales aparece con más claridad y hay uno de los capítulos que me pareció muy interesante en el cual Mario se pregunta si tenemos o no tenemos una burguesía nacional. Este es un viejo debate. Está claro que como objetivamente sucede estamos en una economía de mercado y de lo que se trata es desarrollar una economía de mercado impulsada por el Estado con políticas públicas inclusivas de apoyo a la educación, a la ciencia y demás En esa economía de mercado hay un actor fundamental que es el empresariado, el empresariado nacional y tenemos o no tenemos un entonces aparece en el tratamiento del tema. Bueno, desde luego comportamiento de empresarios que muchas veces apoyaron ideas que no tienen nada que ver con el desarrollo nacional y otras ciertamente en sentido contrario. Pero la conclusión de Mario me parece absolutamente acertada, en el último párrafo de ese apartado dice “en realidad la pregunta de si tenemos o no tenemos burgue-sía nacional tiene respuesta solamente por las políticas estatales más que en los comporta-mientos de la burguesía”. Y efectivamente yo creo que es una observación muy acertada, porque la formación de, cuando observa el caso de, para no ir muy atrás en la historia, para ir, digamos a la experiencia contempo-ránea, en estos países asiáticos cómo Corea, Taiwán, China –luego desde una escala fenomenal-, donde sin duda la existencia de burguesías nacionales, de empresariados nacionales, son protagonistas fundamenta-


215

lecturas

trabajo y la producción, se van a comportar como los empresarios acá. Entonces este capítulo de Mario me parece particularmen-te acertado, porque da una buena respuesta a este dilema social, político y económico que tiene la Argentina.

Lo último que quiero decir es que para los que nos ocupamos de estas cosas, como pasa con Alfredo por ejemplo, el trabajo de Mario nos ahorra una gran cantidad de trabajo, porque realmente, yo cuando actualice, por ejemplo en el año 2004, La economía argentina, el libro de Mario La historia económica, política y social de la Argentina me ahorró una gran cantidad de trabajo, porque tiene una capacidad de manejar una gran cantidad de información y una gran amplitud de ideas, que cuando uno tiene que abordar el mismo tema, bueno, allí él hizo en trabajo por uno. Así que en cierto sentido Mario es co-autor de los libros de muchos de nosotros y de los artículos por-que efectivamente nos hemos nutrido en buena parte de su trabajo, así que yo lo felicito a Mario y este libro es realmente imprescindible. Muchas gracias (Aplau-sos).

Mario Rapoport: Agradezco profunda-mente a los que me presentaron el libro, porque cada uno de ellos, desde su mirada distinta -por eso también elegí distintos oradores con formaciones distintas, economistas, políticos, especialistas en relaciones internacionales- porque mi libro trata de reunirlo a eso dentro de un conjunto. Y quizás su mayor acierto es el título: En el ojo de la tormenta, por lo menos un título que vende, ¿no? Porque creo que evidentemente en Argentina no nos damos cuenta que vivimos en un mundo tormen-toso, en un mundo que está en una profunda crisis y que a pesar de eso la hemos pasado regularmente bien en los últimos

años, hemos sufrido y estamos sufriendo los de las consecuencias de la crisis, pero la hemos pasado regularmente bien.

Y creo que eso nos hace pensar un poco más en la necesidad de afianzar lo que yo llamo un proyecto nacional. Un proyecto nacional quiere decir en pensar primero en nosotros mismos, y luego a partir de pensar en nosotros mismos, luego a partir de darnos los elementos necesarios para una política -también lo planteo en el libro- no sólo de corto plazo, no sólo de resolver los temas de coyuntura, sino de largo plazo, con metas de desarrollo que vayan más allá de gobiernos. Sólo a partir de eso podemos enfrentar esta crisis mundial y todas las que vengan. Y así se hicieron los grandes países. Por eso creo que esta es la primera cuestión que sale del libro.

La segunda cuestión es el tema que plantearon aquí varias veces: el tema interdisciplinario, el tema de comprender la economía en función de la política, la política en función de la economía, ambas en función de la sociedad, y finalmente todas ellas en función de lo que pasa en el mundo, de lo que pasa a los otros. Y me parece que este es un elemento que a veces me juega en contra, porque algunos economistas muy pegados a su profesión, y algunos historiadores dicen que soy economista, con eso querrán echarme al otro lado del campo de sus disciplinas, finalmente otros que han leído trabajos sobre relaciones internacionales dicen que soy especialista en relaciones internacio-nales.

Y creo que este es el gran problema que no entra en la cabeza de los argentinos y en la cabeza de los académicos argentinos, de poder juntar los pedazos, no a partir de realizar modelos específicos que están encerrados en sí mismos, en sus propias


216


capaces y exitosos de la industria. [...] Las leyes antimonopolio son el instrumento de control y coerción del gobierno sobre todos los negocios. Son, como todo abogado sabe, una mezcla indefinida e indefinible, un revoltijo de contradicciones que está en tal estado que todos los hombres de negocios del país pueden ser procesados como criminales en cualquier momento, [en realidad muchos de ellos lo fueron] a discreción del gobierno, porque siempre están quebrando una u otra ley desde el momento que empiezan a hacer negocios. [...] Lo que han hecho las leyes antimonopo-lio es darle al gobierno un poder arbitrario para aplastar a cualquier empresario [...] y se usa ese poder [...] no con el objetivo de proteger a la competencia [...] con un objetivo de coerción y compulsión y control general sobre los negocios [...] que no tiene nada que ver con el tema de la competencia. Quiero resaltar que [...] una competencia libre impuesta por ley es ciertamente una contradicción en términos. La única protec-ción que la competencia necesita es un mercado libre, sin ningún tipo de controles en absoluto”. Evidentemente esta es la base filosófica del neoconservadurismo, la base filosófica que ha predominado en los últimos cuarenta años y que ha causado la formidable crisis que está padeciendo el mundo actualmente.

Es interesante, como lo señalaba Taiana, que yo rescato la figura de un político argentino, que fue también economista, y fue John William Cooke. Porque John William Cooke fue el primero que planteó en la Cámara de Diputados de la Nación la sanción de una ley antimonopolio. Y creo que este es el punto esencial que tiene que ver con la relación de Estado y mercado. ¿Cuáles son los límites del mercado?, ¿cuál debe ser la presencia del Estado en la economía Argentina? Creo que los orado-

hipótesis, que es el gran problema de la economía ortodoxa. Que dejan, como decimos los economistas, ceteris paribus, dejan de lado una cantidad de elementos que los consideran dados y siguen trabajando con aquellos factores que quieren tomar para sus propios modelos, por lo tanto eso sale siempre sesgado.

Entonces, en mi criterio es al revés, es armar el puzzle, armar el puzzle que nos presentan estos economistas o estos especialistas en las ciencias sociales y que en realidad en vez de ayudarnos a comprender la realidad, nos ayudan a desarmar la realidad, nos ayudan a no entender la realidad, esta cosa que decía Mirowski, nos producen ignorancia. Y yo creo que detrás de esa ignorancia están los intereses, los intereses muy claros. Alfredo leyó las frases de Mirowski. Yo les voy a leer otra frase que está en el libro, que me parece que es tan interesante como la de Mirowski, porque es de alguna manera una base del pensamiento neoliberal actual, que no es producto de un economista, que no es producto de un estadista, que es producto de una escritora. Una escritora que se llama Ayn Rand, es una escritora rusa que se escapó de la Unión Soviética en su momento, y que se constituyó en una diosa fetiche del neoconservadurismo en los Estados Unidos. Alan Greenspan cuenta en sus memorias que acudía como un alumno de primer grado para escuchar Ayn Rand, porque lo que decía Ayn Rand es en realidad lo que predominó en el mundo en los últimos cuarenta años. Es aquello que yo al principio señalo como las teorías de Friedman y de Von Hayek como el triunfo del liberalismo en el mundo. Ayn Rand, contestando en una entrevista acerca de las leyes antitrust, antimonopolio, dice: “Son leyes dirigidas contra los miembros más


217

lecturas

res que han estado antes que yo, lo han planteado bien, han leído bien mi libro, hay unas largas reflexiones sobre el rol del Estado en la economía argentina y en la economía mundial, y sobre los distintos aspectos concretos de ese rol del Estado: el aspecto monetario, en el tema fiscal, en el tema actual que se está discutiendo tanto de control de cambios respecto al dólar, etc. De modo que en esta cuestión central está de alguna manera el objetivo de mi libro.

Pero hay otra cosa que es importante. Escuché recientemente a varios políticos que plantean que la historia no es importan-te, que hay que mirar hacia el futuro, que tenemos que olvidarnos del pasado, que nosotros podemos elegir las políticas adecuadas sólo con nuestras cabezas, y no con las enseñanzas de aquello que ya sucedió. Pero en realidad, es todo lo contrario, lo que sucedió es lo que nos está marcando el presente y lo que nos va a marcar el futuro. Lo decía muy claramente Aldo, la matriz de este país es una matriz rentística financiera originada por una oligarquía que se hizo de él a fines del siglo XIX, que tuvo en su poder esa ventaja extraordinaria. Yo la señalo siempre, porque ellos lo decían en un libro dedicado al centenario, un Senador de aquella época decía que el gran Ministro de Hacienda eran los fértiles cielos, el cielo claro y las lluvias necesarias. Pero ellos tenían los fundamen-tal, tenían la tierra, y con esa tierra tenían una renta extraordinaria por la que no necesitaban hacer demasiado. Salvo hacer trabajar a los pobres agricultores migrantes que venían al país para trata de mejorar sus condiciones en Europa.

Y esa matriz rentística basada en la renta de la tierra, se trasmitió de alguna forma a los sectores, se trasmitió al resto de la población. Este es uno de los temas históri-

cos que estamos todavía padeciendo. ¿Por qué el país no se industrializó más?, por qué esos sectores que tuvieron el dinero necesario para hacerlo, porque tuvieron ganancias extraordinarias, lo dilapidaron en grandes mansiones, lo dilapidaron en Europa, lo dilapidaron en otros lados, pero no invirtieron en el país, no invirtieron en los sectores industriales, en los sectores de mayo desarrollo, al contrario de lo que pasó en otros lados. Lo que pasó en Canadá, lo que pasó en Australia, lo que pasó en las llamadas colonias de poblamiento en momentos en que la Argentina justamente entraba en el mundo, se insertaba en el mundo. Lo que pasó en Estados Unidos y Alemania que hicieron los contrario de la Argentina, en vez de adoptar políticas de librecambio, adoptaron políticas proteccio-nistas, y se transformaron en grandes potencias industriales.

Entonces, yo creo que, olvidar esta historia, es lo mismo que pasa con el terrorismo de Estado, es decir, las víctimas de todo eso es imposible olvidarlo, porque el día que lo olvidemos viene de vuelta. Pero también desde el punto de vista económico, político y social, tenemos este otro recuer-do que no debe nunca abandonarnos. Hoy, por ejemplo está el tema del dólar, para dar una idea, este tema tiene que ver con esta cuestión rentística, esta política que en los años ‘70, con la dictadura militar, se transformó en el predominio de las finanzas y de la especulación sobre la producción, y que impuso la dolarización de la economía. Esto no es parte de toda la historia argentina, esto viene de esos años. Hasta ese entonces la economía argentina no estaba dolarizada, tenía otros problemas, pero no estaba dolarizada. Entonces, todo tiene un comienzo y la existencia de la dolarización tiene que ver con el predominio de las


218


Sampedro dice al final del libro, que en realidad la enseñanza de esa economía, de esa economía que llevó a cabo esas políticas económicas no fue un fracaso, fue un éxito para los sectores que la impusieron y eso tenemos que tener en cuenta. Porque hoy nos preguntamos, por qué en Europa se practican políticas de ajuste que sabemos muy bien en Argentina llevaron a la crisis del 2001/2002, por qué se sigue insistiendo en el mundo con esas políticas y creo que es porque hay un sector irreductible que les importa muy poco que pasa con la mayoría de la gente. Sabemos que hay cien o doscientos multimillonarios que tienen un patrimonio igual a cerca de dos mil millones de personas, y quizás piensan que, bueno, ya no podemos volver a las políticas de bienestar, tenemos que seguir así y que sea lo que Dios quiera, y me parece que esto es lo más peligroso, el que sea lo que Dios quiera resultó en los años ‘30 con una depresión tan profunda como la que tenemos ahora, en la Segunda Guerra Mundial y en cuarenta millones de muertos. No quiero con esto ser pesimista, pero sí que tengamos cuidado y que aprendamos muy bien de la historia.

Creo que esta es una de las lecciones que trata de darnos el libro y sobre todo introducirnos en los grandes debates, al principio algunos de mis trabajos tenían que ver con los grandes debates del bicentenario, en los grandes debates de la economía mundial y nacional y también superar, como decían bien Moreau y Taiana, los dogmatismos. Hay una parte que le dedico al pensamiento económico nacional. Esa parte que se dedica al pensamiento económico nacional trata de rescatar lo nacional de grandes economistas que en algún momento fueron antinacionales. Que en algún momento tuvieron políticas

políticas neoliberales de la dictadura militar. Con esto quiero decir que nada viene del aire y es necesario tenerlo bien presente y en este libro trato de demostrarlo en cada caso. Hay que tenerlo bien presente, porque nuestro futuro depende de, justamente, de tener claro cuál fue nuestra historia. Nuestra historia no sólo respecto a determinados gobiernos, sino con respecto a un conjunto de gobiernos de distinto signo político. Recordar, por ejemplo, que los golpes militares se dieron siempre contra gobiernos populares, radicales, peronistas, pero siempre fueron contra gobiernos populares. De esto no podemos olvidarnos.

Hoy la cuestión viene por otro lado. En el epílogo lo pongo con claridad, no son ya los militares, y lo pongo en palabras, no de un argentino, lo pongo en palabras de un español, porque España está viviendo hoy día una grave crisis económica como nosotros vivimos en el 2001/2002. Dice José Luis Sampedro, que es un gran economista español, pero además de economista es un humanista, es también un hombre interdisciplinario, ganó el Premio Nacional de las Letras Españolas. José Luis Sampedro nos habla del rol de los medios, el predominio de esta cultura especulativa y de estas políticas de ajuste, y todo esto nos hace acordar sin duda a una novela magnífica, 1984 de George Orwell, donde el dominio de la mente de la gente que vivía en ese mundo se hacía a través de los medios, y José Luis Sampedro dice, en definitiva, detrás de los medios está el poder económico.

Y justamente me sirvió para cerrar el libro, porque yo al principio hablo de las políticas económicas y digo que las políticas económicas neoliberales fracasaron, pero Sampedro me da una lección, porque


219

lecturas

contrarias a lo que uno hubiera deseado. Alberdi en verdad es el padre del liberalismo en Argentina, pero sin embargo fue un gran federal, practicó políticas federalista y finalmente fue castigado y tuvo que abandonar el país, echado del país, muerto en el exilio, se opuso a la guerra con el Paraguay, de modo que, hay estas contradicciones, pero hay que rescatara qué es lo positivo, qué es lo que vale dentro de esas corrientes económicas como de todo el pensamiento argentino. Terminar con la idea de que sólo hay un camino, sino ver los múltiples caminos que nos ofrece las distintas corrientes de pensamiento que están siempre dentro de lo nacional, no hablo de aquellos que mencionaba Zaiat, los hombres de negocios decididos a imponer determinado rumbo para beneficiar sus intereses, sino de aquellos economistas que realmente pensaron en el país.

Bueno, esto es un poco un complemento a la explicación del libro que dieron los que me precedieron en esta presentación. En realidad este libro surgió de una conversa-ción que tuve con Alejandro Archain, que le dije, mirá tengo algunos ensayos que quisiera hacer libro, y Alejando me dijo, bueno, escribí no más de doscientas páginas para ver cómo lo publicamos y en realidad empecé y ahora tenemos 473 páginas, es decir que es mucho más de lo que pensaba inicialmente.

Les agradezco a todos su participación en esta jornada que me parece importante porque creo que no se está cerrando el ciclo de debates en la economía y en la política argentina después de las últimas elecciones, sino que se está abriendo, y lo que queremos acá es justamente continuar abriéndolo, continuar repensando los grandes problemas de la Argentina, repensándolo en este sentido que he

señalado antes, en el largo plazo. Y me parece que esta fue una oportunidad importante para poder estar con ustedes y presentarles este trabajo que surgió casi de casualidad, pero que hoy es una realidad. Muchas gracias (Aplausos).

Nota:

Desgrabación y edición realizada por densidades, sin la supervisión ni corrección de los expositores y

organizadores.

M.C., O.A.G. y L.L.


En el marco de la oferta académica de la Escuela para Graduados Alberto Soriano de la Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires, se dicta la Especialización en Negociaciones y Comercio Internacional en Agroindus-tria.

Son sus objetivos:

- “Formar especialistas para el sector público y privado, con competencias específicas e interdisciplinarias vinculadas con las negociaciones para el acceso a los mercados internacionales de los productos agroindustriales, capaces de implementar proyectos con políticas públicas destinadas a la inserción del país y de la región en el mercado internacional

-Proveer las herramientas cognitivas del campo del derecho y la economía, que permitan conocer las reglas que rigen el comercio internacional y regional, y aplicarlas al comercio de productos agroindustriales

-Contribuir a la especialización de profesionales para el ámbito del sector público o privado de Argentina, o de otros países de la región, para conducir a nivel técnico negociaciones comerciales interna-cionales, como así también para la cooperación internacional y de otros facto-

res que puedan incidir en el desplaza-miento de ventajas competitivas”.

Asignaturas por bloque temático:

-BT1 Agroindustrias y Comercio Internacional (Director: Lic. Gustavo Idígoras): La Agroindustria: presente y desafíos; La Agroindustria su inserción en el mundo.

BT2 Reglas Multilaterales del Comercio Internacional (Director: Dr. Félix Peña): El Sistema Multilateral de Comercio. Acuerdo de Marrakech y el ingreso de la agricultura; Los acuerdos anexados al Acuerdo de Marrakech. Impacto en el comercio de productos agrícolas.

BT3 Integración Económica Regional (Directora: Dra. Sandra Negro): La Integración Económica Regional. Los tratados de libre comercio en América latina y El MERCOSUR. Antecedentes, estructura institucional y relacionamiento externo.

BT4 Taller del Trabajo Final de Integración (Directores: Dr. Lorenzo R. Basso, Dra. Roxana Blasetti): Seminario I (Director: Lic. Gustavo Idígoras); Seminario II (Director: Dr. Félix Peña); Seminario III (Directores: Dr. Félix Peña y Dra. Sandra Negro).

academias

Especialización en Negociaciones y Comercio Internacional en Agroindustrias

Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires


222


Cuerpo Docente: Miguel Almada

(MAGyP); Oscar Astibia (SENASA); Carlos Basco (ex Director IICA Brasil); Lorenzo Basso (FAUBA/MAGyP); Flory Begenisic (MAGyP); Roberto Bisang (ex CEPAL); Roxana Blasetti (UBA/MAGyP); Gabriela Catalani (MAGyP); Valentina Delich (FLACSO); Gonzalo Estefanell (ex Representante IICA Argentina); Gabriela Falco (SENASA); Guillermo Feldmann (UNTREF); Lourdes Fonalleras (IICA Uruguay); Marina García del Río (FD-UBA/MI); Perla Godoy (MAGyP); Pablo Grinspun (Min. Rel. Exteriores y Culto); Daniela Guaras (FAUBA/MAGyP); Marcelo Halperín (UNLP); Gustavo Idígoras (CeAgro UNLZ/ex Consejero Agrícola ante la UE); Jorge Iturriza (MAGyP); Martín Lema (MAGyP – Univers idad de Qui lmes) ; Vanesa

Lowenstein (MINCyT); Maximiliano Moreno (FD yFCE-UBA/MAGyP); Pablo Morón (MAGyP); Sandra Negro (FD-UBA); Edith Obstchatko (IICA Argentina); Consolación Otaño (FAUBA/MAGyP); Eduardo Pagano (FAUBA); José Paruelo ( FAU B A ) ; C a r l a Pa s c a l e M e d i n a (FAUBA/MAGyP); Félix Peña (UNTREF); Martín Piñeyro (Grupo CEO); María Cristina Plencovich (FAUBA); Eduardo Polcan (FAUBA/MAGyP); Fernando Porta (FCE-UBA); María Marta Rebizo (INAI); Marcela Román (FAUBA); Ana María Ruiz (INTA); Daniel Salamone (FAUBA); Alejandro Silva Culler; Hernán Soltz (FCE-UBA); Gabriel Taboada (Min. Rel. Exteriores y Culto); Miguel Taboada (FAUBA/INTA); Eduardo Trigo (Grupo CEO); Susana Zalduendo (Universidad de Bologna); Mercedes Zubillaga (FAUBA).

Facultad de Agronomía de la Universidad de Buenos Aires


Director: Dr. Ing. Agr. Lorenzo R. Basso ([email protected])Subdirector: Dra. Roxana Blasetti ([email protected])

Coordinadora Interinstitucional: Ing. Agr. Flory Begenisic ([email protected])

Av. San Martín 4453, (C1417DSE), Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina. Tel.: (+54)-11-4524-8004/8065

http://epg.agro.uba.ar/


223

documentos

“La regularización migratoria como un mecanismo para lograr el ejercicio pleno de derechos de los migrantes suramericanos y el fortalecimiento de la integración regional”

En la Ciudad de Cartagena de Indias, los días 3, 4 y 5 de Diciembre de 2013, se realizó la Décimo Tercera Conferencia Suramericana sobre Migraciones, con la Presidencia Pro Témpore de Colombia, y la participación de delegaciones de: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Perú, Paraguay, Surinam y Uruguay, así como representantes de diversos organismos internacionales e invitados especiales. Además se contó con la colaboración de la Secretaría Técnica a cargo de la Organización Internacional para las Migraciones (ST – OIM).

La temática central de la XIII CSM, estuvo dirigida al análisis de cuatro ejes temáticos, el seguimiento al Plan Suramericano de Desarrollo Humano de las Migraciones, las migraciones y la integración suramericana, el fortalecimiento de la gobernanza de las migraciones internacionales, y la proyección de la región suramericana.

La CSM reafirmó la plena validez del Plan Suramericano de Desarrollo Humano de las Migraciones; así como de la Declaración de Principios y Lineamientos Generales de la Conferencia Suramericana sobre Migraciones; además de los contenidos y principios de la Declaración de Buenos Aires, en especial respecto a la transversalidad de los Derechos Humanos, la no discriminación y la centralidad de la persona migrante como sujeto de derecho. Adicionalmente, sobre el tema de regularización, la CSM enfatizó la meta de que en Suramérica no haya ningún ciudadano de la región en condición de irregularidad, pues un migrante irregular es un migrante invisible.

Asimismo, la CSM saludó y agradeció la presencia del Director General de la OlM y sus manifestaciones de continuar apoyando este Proceso Regional de Consulta (PRC), en especial sobre el establecimiento de políticas públicas eficaces

Declaración de Cartagena de IndiasXIII Conferencia Sudamericana de Migraciones

Cartagena de Indias, Colombia, 5 de diciembre de 2013


en el ámbito de la migración internacional, la promoción de la libre circulación de personas, así como el avanzar hacia una ciudadanía suramericana. Del mismo modo la CSM, resalta lo expresado por el Director en relación a los desafíos que implica la reducción de los costos del envío de las remesas, el hacer frente a las empresas de reclutamiento de migrantes, y el diseño y aplicación de campañas de información sobre las contribuciones de los aportes de los migrantes.

Eje temático I. Seguimiento al plan suramericano de desarrollo humano de las migraciones.

A partir de sus deliberaciones la CSM se comprometió a:

- Continuar con el desarrollo del proyecto “Fortalecimiento de Capacidades para la Promoción y Defensa de los Derechos Humanos de la población migrante en situación de vulnerabilidad en Suramérica” (PRODEHSA) a cargo de la Secretaría Técnica, con el apoyo de los países miembros.

- Considerar las experiencias de Chile y Argentina, en materia de diseño e implementación de la “Red de Atención Consular a víctimas de violencia de género y violencia intrafamiliar migrante” (VIF), que cuenta con el apoyo de la O a los fines de una eventual regionalización de la iniciativa.

- Incorporar en el diseño e implementación de políticas sobre migraciones, el enfoque de género, personas con capacidades diferentes, minorías étnicas, niños, niñas y adolescentes, adultos mayores y otros.

- La CSM consideró el documento “La participación política de los migrantes”, elaborado por la ST — OIM, señalando que se trata de una cuestión que cobra cada vez mayor relevancia y visibilidad. En tal sentido, renovó su compromiso de promover la ampliación de la participación político — electoral, como expresión de los derechos humanos de las personas migrantes y como elemento facilitador del proceso de construcción de la ciudadanía suramericana y de la integración de los migrantes en las sociedades de destino, tal como está expresado en la Declaración de Principios Migratorios y Lineamientos Generales de la CSM (2010) y en la Declaración de Santiago (2012).

Eje temático II. Las migraciones y la integración suramericana

En este eje la CSM decidió encomendar a la PPT, en coordinación con la Troika, comunicar formalmente al Consejo de Delegadas y Delegados de la UNASUR su interés de relacionarse con esa entidad como instancia consultiva.

De igual manera, la CSM invitó a la PPT del Grupo de Trabajo sobre Ciudadanía Suramericana de la UNASUR, a presentar un informe sobre el estado de avance del

Declaración de Cartagena de Indias


documentos

proceso de construcción de la ciudadanía suramericana, y sobre el documento borrador que recoge la discusión conceptual sobre la materia a partir de la dimensión migratoria, informe que fue presentado por la delegación argentina.

Eje temático III. Fortalecimiento de la gobernanza de las migraciones internacionales

La CSM se comprometió a potenciar programas de vinculación con los connacionales suramericanos que residen fuera de la región, tomando en cuenta que esta línea de trabajo forma parte del proceso de institucionalización de la CSM.

En ese sentido hizo suya la propuesta de la Presidencia Pro Témpore para desarrollar proyectos conjuntos en materia de vinculación con los connacionales residentes en el exterior, solicitando a la Secretaría Técnica que otorgue asistencia a los Gobiernos que decidan implementar estas iniciativas.

La CSM acogió la propuesta de cooperación horizontal elaborada por la Secretaría Técnica a partir de los aportes de los países miembros; a ese respecto se solicita a la misma iniciar acciones en consulta con los países miembros y en coordinación con la Presidencia Pro Témpore. Asimismo reconoció que la cooperación consular, entre otras, es una herramienta de integración regional.

La CSM reafirmó la importancia de la cooperación consular y en este marco solicitó a la Secretaría Técnica, la elaboración de un directorio consular suramericano, que permita la conformación de una red de cooperación de autoridades consulares, con la finalidad de articular acciones comunes.

La CSM reafirmó su visión sobre la gobernanza de las migraciones internacionales, tal como se manifestó en la Declaración de Santiago de 2012, que reemplaza al concepto de gestión migratoria.

Eje temático IV. Proyección internacional de la región suramericana.

La CSM reiteró que la Declaración de Buenos Aires (2013) debe ser referencia para su relacionamiento y posicionamiento en los foros multilaterales, regionales y globales en materia de migración internacional.

La CSM conoció del informe del proceso de instalación de la Red Iberoamericana de Autoridades Migratorias (RIAM) como instancia técnica y operativa de coordinación entre las agencias migratorias de los países involucrados, orientada a compartir y potenciar experiencias exitosas y articular esfuerzos buscando garantizar los derechos de las personas migrantes y sus familias.

La CSM reafirma su voluntad de participar y colaborar en el desarrollo de la


Tercera Reunión sobre Migraciones de la CELAC a realizarse en Septiembre de 2014, en Ecuador. Del mismo modo reitera su respaldo a las posiciones de los países de la CELAC en el Diálogo Estructurado e Integral CELAC – UE sobre Migraciones.

La CSM solicitó a la ST elaborar un mapa institucional sobre competencias y mandatos de los organismos internacionales con competencia en los asuntos migratorios, especialmente de aquellos pertenecientes al Sistema de las Naciones Unidas.

La CSM reiteró e hizo un llamamiento a la ratificación y pleno cumplimiento de la Convención para la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares como principal mecanismo vinculante que aborda el tema migratorio, y encomendó a la Secretaría Técnica con el apoyo de la Troika elaborar un informe sobre el cumplimiento de la misma.

Funcionamiento y Organización de la CSM

La CSM acogió la propuesta de la Presidencia Pro Témpore y la Secretaría Técnica sobre su funcionamiento, institucionalización y organización, constituyéndose en su base operativa.

La CSM hizo suyo la propuesta formulada por la Presidencia Pro Témpore sobre participación y articulación de la sociedad civil en su desarrollo institucional, con la incorporación de aportes de las delegaciones de los países miembros.

En desarrollo de los planteamientos expresados en la Declaración de Santiago (2012), sobre la importancia de impulsar un espacio de diálogo con la sociedad civil a partir de los ámbitos nacionales existentes, la CSM acordó tomar como base para avanzar en la materia la propuesta presentada por la Presidencia Pro Témpore y se comprometió a complementarla para ser analizada en profundidad en la IX Reunión lntersesional.

Regularización Migratoria

La CSM destacó la importancia de los procesos de regularización como parte de sus objetivos constitutivos, entre ellos, el Acuerdo de Residencia de MERCOSUR y Asociados como un paso fundamental en el proceso de construcción de la ciudadanía suramericana.

La CSM solicitó a la Secretaría Técnica la elaboración de un estudio sobre experiencias en la implementación del Acuerdo de Residencia del MERCOSUR y Asociados, en especial con respecto a los requisitos de presentar certificados de antecedentes penales, judiciales o policiales, así como de los certificados médicos,

Declaración de Cartagena de Indias


documentos


con el espíritu de facilitar los derechos de libre movilidad y la ciudadanía suramericana. El primer informe del estudio será presentado en la IX Reunión Intersesional.

La CSM exhorta a los países miembros para que avancen en procesos de difusión y concientización de los beneficios de los procesos de regularización.

La CSM expresó su reconocimiento a la República del Ecuador por la aprobación por parte de la Asamblea Nacional del Acuerdo de Residencia del MERCOSUR y Asociados.

Situaciones Migratorias Particulares

La CSM, vistas las características de los nuevos flujos de inmigración haitiana en la región suramericana, encomienda a la Troika mantener un estado de atención permanente y coordinación entre los países de la Conferencia en las áreas de la prevención, la protección y la asistencia humanitaria y el combate a las redes de tráfico de migrantes, a las personas migrantes haitianas.

La CSM agradece la participación, presentaciones e intervenciones del Gobierno de Nicaragua, en su calidad de país invitado y Presidencia Pro Témpore de la Conferencia Regional sobre Migración, y de los organismos internacionales (OIM, CAN, CEPAL y ACNUR) y de la Secretaría Técnica de la CRM, que enriquecieron el debate, subrayando los posibles ámbitos de cooperación.

La CSM acogió con beneplácito el ofrecimiento del Gobierno del Perú para ser sede de la X CSM en el mes de septiembre de 2014, así como el del Estado Plurinacional de Bolivia para ser Sede de la IX Reunión Intersesional de la CSM.

La CSM agradeció a la Ilustre Ciudad de Cartagena de Indias por su acogida.

La CSM expresa su reconocimiento al Gobierno de Colombia, en su calidad de Presidencia Pro Témpore y país anfitrión, por la hospitalidad brindada y la excelente organización y desarrollo de la XIII CSM y a la Secretaría Técnica por el apoyo brindado en la preparación y desarrollo de este encuentro.

Cartagena de Indias, 5 de Diciembre de 2013.

documentos

Los Estados Partes del MERCOSUR expresan su más hondo pesar por la desaparición física de Nelson Mandela, ese gran hombre, líder mundial, y luchador incansable por la búsqueda de una sociedad sin racismo, sin segregación, sin odio ni discriminación de ningún tipo, donde prevalezca el respeto a los derechos humanos y la vigencia de las instituciones democráticas.

Al tiempo de coincidir y manifestar al mundo que el legado de ese gigante perdurará por siempre, extienden sus condolencias al Gobierno y pueblo de Sudáfrica, a sus familiares y amigos, y a todas las personas que alrededor del mundo abrazaron su causa de justicia y amor.

Su huella imborrable, sus enseñanzas, sus ideales, su ejemplo y la convicción de que con perseverancia y compromiso se puede alcanzar la victoria, estarán presentes en esa renovada Sudáfrica que seguirán construyendo las venideras generaciones.

Ese legado hoy está más cercano a convertirse en una realidad gracias a Mandela y a todos los que han luchado para construir un mundo en paz, más justo y solidario, más equitativo y libre de toda opresión.

Honor eterno a Nelson Mandela. Sigamos su ejemplo.


Comunicado conjunto de los Estados partes del MERCOSUR



densidades

El número catorce de la revista densidades fue editado en la Ciudad de Buenos Aires, República Argentina,

América del Suren el mes de diciembre de 2013.

Distribución libre y gratuita

densidades n°14

Documents