de la admón pública a la gerencial burocrática

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  • Publicado en "Documentos Debate : Estado, Administracin Pblica y Sociedad" No. 2 (Ago. 1996). Caracas: CLAD

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    DE LA ADMINISTRACIN PBLICA BUROCRTICA A LA GERENCIAL(*)

    Luiz Carlos Bresser Pereira

    Presentacin La reforma de la administracin pblica que el gobierno de Fernando Henrique Cardoso est proponiendo desde 1995, podr ser conocida en el futuro como la segunda reforma administrativa del Brasil. O la tercera, si consideramos que la reforma de 1967, no se consolid y que al final fue revertida. La primera reforma, de 1936, fue la burocrtica. La reforma de 1967 fue un ensayo de descentralizacin y de desburocratizacin. La actual reforma est apoyada en la propuesta de administracin pblica gerencial, como una respuesta a la gran crisis del Estado de los aos 80 y a la globalizacin de la economa -dos fenmenos que estn imponiendo en todo el mundo, la redefinicin de las funciones del Estado y de su burocracia. La crisis del Estado implic la necesidad de reformarlo y reconstruirlo; la globalizacin hizo imperativa la tarea de redefinir sus funciones. Antes de la integracin mundial de los mercados y de los sistemas productivos, los Estados podan tener como uno de sus objetivos fundamentales proteger las respectivas economas de la competencia internacional. Despus de la globalizacin, las posibilidades del Estado de continuar ejerciendo ese papel disminuyeron mucho. Su nuevo rol es el de facilitar que la economa nacional se torne internacionalmente competitiva. La regulacin y la intervencin siguen siendo necesarias en la educacin, en la salud, en la cultura, en el desarrollo tecnolgico, en las inversiones de la infraestructura; una intervencin que no slo compense los desequilibrios distributivos provocados por el mercado globalizado, sino que principalmente capacite los agentes econmicos para competir a nivel mundial(1). La diferencia entre una propuesta de reforma neoliberal y una social-demcrata est en el hecho de que el objetivo de la primera es retirar el Estado de la economa, mientras que el de la segunda es aumentar la gobernabilidad del Estado, es dar al Estado medios financieros y administrativos para que l pueda intervenir efectivamente, siempre que el mercado no tenga condiciones de coordinar adecuadamente la economa. En este trabajo me concentrar en el aspecto administrativo de la reforma del Estado. Aunque el Estado sea, antes que nada, el reflejo de la sociedad, vamos a considerarlo aqu como sujeto y no como objeto -como organismo, cuya gobernabilidad necesita ser ampliada para que pueda actuar ms efectiva y eficientemente en beneficio de la sociedad-. Los problemas de gobernabilidad no suceden por exceso de democracia o del peso excesivo de las demandas sociales, sino ms bien por la falta de un pacto poltico o de una coalicin de clases que ocupe el centro del espectro poltico(2). Nuestro supuesto es que el problema poltico de la gobernabilidad fue provisionalmente resuelto con el retorno de la democracia y de la formacin del pacto democrtico-reformista de 1994, posibilitado por el xito del Plan Real y por la eleccin de

    (*) Luiz Carlos Bresser Pereira es Ministro de la Administracin Federal y Reforma del Estado. Este artculo ser publicado en la Revista del Servicio Pblico, 1996 **Traducido del portugus por Helena Ramalho, por encargo del CLAD. Supervisin editorial: Juanita Cammarata

  • Publicado en "Documentos Debate : Estado, Administracin Pblica y Sociedad" No. 2 (Ago. 1996). Caracas: CLAD

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    Fernando Henrique Cardoso(3). Este pacto no super definitivamente los problemas de gobernabilidad existentes en el pas, una vez que stos son por definicin crnicos, pero dio al gobierno condiciones polticas para ocupar el centro poltico e ideolgico y, a partir de un amplio apoyo popular, proponer e implementar la reforma del Estado. Despus de una breve seccin, en la que analizar la gran crisis de los aos 80, como una crisis del Estado y las respuestas de la sociedad brasilea a esa crisis, har un breve diagnstico de la crisis de la administracin pblica burocrtica brasilea y de sus mitos. Seguidamente definir los principios de la reforma del aparato Estatal en direccin a una administracin pblica gerencial, y delinear las formas ms adecuadas de propiedad para las diversas actividades que el Estado actualmente realiza, con el objetivo de la redefinicin de sus funciones. Para esta redefinicin, por un lado, distinguir tres formas de propiedad -la pblica estatal, la pblica no-estatal y la privada-, y por otro, dividir las acciones hoy realizadas por el Estado en cuatro sectores: ncleo estratgico, actividades exclusivas del Estado, servicios sociales competitivos o no exclusivos, y produccin de bienes y servicios para el mercado. Crisis y reforma En Brasil la percepcin de la naturaleza de la crisis, y consecuentemente la necesidad imperiosa de reformar el Estado, ocurri de forma accidentada y contradictoria, en el desencadenar de la propia crisis. Entre 1979 y 1994, el Brasil vivi un perodo de estancamiento de renta per cpita y de alta inflacin sin precedentes. En 1994, finalmente, se estabilizaron los precios a travs del Plan Real, crendose las condiciones para la retoma del crecimiento. La causa fundamental de esa crisis econmica fue la crisis del Estado -una crisis que todava no ha sido plenamente superada- no obstante todas las reformas ya realizadas. Crisis que se desencaden en 1979, con el segundo shock del petrleo y que se caracteriza por la prdida de la capacidad del Estado de coordinar el sistema econmico de forma complementaria al mercado. La misma se define como una crisis fiscal, como una crisis del modo de intervencin del Estado, como una crisis de la forma burocrtica por la cual el Estado es administrado y, en un principio, tambin como una crisis poltica. Esta ltima tuvo tres etapas: primero, la del rgimen militar -una crisis de legitimidad-; segundo, la tentativa populista de volver a los aos 50 -una crisis de adaptacin al rgimen democrtico-; y finalmente, la crisis que llev al impeachment de Fernando Collor de Mello -una crisis moral-. La fiscal o financiera se caracteriz por la prdida del crdito pblico y por el ahorro pblico negativo(4). La crisis del modo de intervencin, acelerada por el proceso de globalizacin de la economa mundial, se caracteriz por el agotamiento del modelo proteccionista de sustitucin de importaciones, que fue exitoso en promover la industrializacin entre los aos 30 a 50, pero que dej de serlo a partir de los aos 60; se visualiz en la falta de competitividad de una parte considerable de las empresas brasileas; y se revel con el fracaso de crear en Brasil un Estado de Bienestar que se aproximase a los paradigmas social-demcratas europeos. Por fin, la crisis de la forma burocrtica de administrar un Estado emergi con toda su fuerza despus de 1988, antes que la propia administracin pblica burocrtica pudiese ser plenamente instaurada en el pas. La crisis de la administracin pblica burocrtica empez con el rgimen militar, no slo porque no fue capaz de extirparle el patrimonialismo del cual siempre fue vctima, sino tambin porque ese rgimen, al contrario de consolidar una burocracia profesional en el pas, a travs de la

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    redefinicin de las carreras y de un proceso sistemtico de apertura de concursos pblicos para la alta administracin, prefiri el camino ms corto del reclutamiento de administradores a travs de las empresas estatales(5). Esta estrategia oportunista del rgimen militar permiti la construccin en el pas de una burocracia civil fuerte, en los patrones que la reforma de 1936 propona. La crisis se agrav a partir de la Constitucin de 1988, cuando se pasa al extremo opuesto, y la administracin pblica brasilea comienza a sufrir del mal contrario: el de la rigidez burocrtica extrema. Las consecuencias de la supervivencia del patrimonialismo y de esa rigidez burocrtica, muchas veces perversamente mezcladas, sern el alto costo y la baja calidad de la administracin pblica brasilea(6). La respuesta de la sociedad brasilea a estos cuatro aspectos de la crisis del Estado fue desequilibrada y ocurri en diferentes etapas. La respuesta a la crisis poltica fue la primera: en 1985 el pas complet su transicin democrtica; en 1988 la consolid con la aprobacin de la nueva Constitucin. Con relacin a los otros tres aspectos -la crisis fiscal, el agotamiento del modo de intervencin, y la creciente ineficiencia del aparato Estatal- el nuevo rgimen instalado en el pas en 1985 poco ayud(7). Al contrario, desde el principio se agravaron los problemas, constituyndose en un caso clsico de respuesta volcada hacia atrs. En relacin a la crisis fiscal y al modo de intervencin del Estado, las fuerzas polticas victoriosas tenan como parmetro el desarrollo populista de los aos 50; en relacin a la administracin pblica, la visin burocrtica de los aos 30. De la Administracin Burocrtica a la Gerencial La administracin burocrtica clsica, basada en los principios de la administracin del ejrcito prusiano, fue implantada en los principales pases europeos a finales del siglo pasado; en los Estados Unidos, al principio de este siglo; en Brasil, en 1936, con la reforma administrativa promovida por Maurcio Nabuco y Lus Simes Lopes. Es la burocracia que Max Weber describi, basada en el principio del mrito profesional. La administracin pblica burocrtica fue adoptada para sustituir la administracin patrimonialista, que defini las monarquas absolutas, en la cual patrimonio pblico y privado se confundan. En ese tipo de administracin, el Estado era entendido como propiedad del rey. El nepotismo y la creacin de empleos, as como la corrupcin, eran la norma. Ese tipo de administracin se revelar incompatible con el capitalismo industrial y las democracias parlamentarias, que surgen en el siglo XIX. Para el capit