1

MLO-college 19 maart 2015

Crisisbeheersing in falende staten deel 1; de Comprehensive approach ‘Avant la let-

tre’: van Albanië tot Srebrenica

Inleiding

- Slide 1: “The fog [of war] is thickest at the low end of the conflict spectrum (…) The con-

stantly changing and imprecise array of terms created to name such conflicts reflects

the profound discomfort of conventional armed forces with unconventional war. ‘Small

wars’, ‘imperial policing’, ‘counterinsurgency’, ‘counter-revolutionary warfare’, ‘Low In-

tensity Conflict’, and ‘Military Operations Other than War’, have been offered up to de-

scribe essentially the same phenomenon. This same shifting and imprecise use of ter-

minology has also come to characterize the literature of peace operations.” (T.

Mockaites, Small Wars and Insurgencies 1999)

- Slide 2 uit Inleiding: Clausewitz

- Slide 3: Statenkaart van de wereld.

Slide 1: Welkom bij het eerste college van een nieuw thema in de module over irreguliere oor-

logvoering. Jullie zijn de afgelopen week reeds onderhouden over het historische denken over

counter-insurgency, de inzet van militairen bij bezettingen en over militair gezag. Vandaag be-

ginnen we met een nieuwe, aanverwante lijn, dat van het militair optreden bij crisisbeheersings-

en vredesoperaties.

In de jaren 90, vlak na het einde van de Koude Oorlog, toen er sprake was van een grote toename

van het aantal internationale interventies in conflicten, en van crisisbeheersingsoperaties via en

door de Verenigde Naties, zagen veel denkers al de overlap tussen dit soort stabilisatieoperaties

en de oudere oorlogvoering in conflicten waar sprake was van irreguliere tegenstanders. En dan

met name bij vredesoperaties binnen staten, niet tussen staten. Voor de duidelijkheid: de catego-

rie vredesoperaties tussen staten, met klassieke interpositie (bestandlijnen, bufferzones, blauw-

helmen ertussenin) gaan we vandaag verder niet behandelen.

Slide 2: Dus, om even terug te komen bij Clausewitz en zijn belangrijke startpunt: wat

was dan precies de aard van vredesoperaties? Het blijft immers een vage term. Iedereen kan zijn

oorlog rechtvaardigen door het peacekeeping te noemen. Ik was een paar jaar geleden op een

congres waar een Israëlische collega de operaties van zijn land in de bezette Palestijnse gebie-

den peacekeeping noemde. Dus wanneer is een interventie oorlogvoering en wanneer is het

2

peacekeeping? Waar ligt de grens tussen een vredesoperatie met ‘3D’ elementen (bemoeienis

met bestuur, wetgeving en economisch beleid) en van buitenaf opgelegd militair gezag met de

kenmerken van een bezetting? Als er verzet is (van irreguliere strijdgroepen), is er dan nog

sprake van een vredesoperatie, of toch van counterinsurgency? Ik was een maand geleden nog in

Mali: MINUSMA wordt geconfronteerd met raketaanvallen, geïmproviseerde explosieven, een

irreguliere tegenstander. Hoewel in frequentie nog niet vergelijkbaar, deed de aard van de drei-

ging me denken aan Afghanistan. Dus: weer een vredesoperatie die gaat afglijden naar COIN?

Slide 3: Wat gaan we vandaag doen? Dit is een kaart zoals iedereen als kind leert dat de

wereld eruitziet. Keurige verdeling van landen. Met grenzen, een eigen naam, een eigen vlag. Een

geordend geheel dat verdoezelt wat de werkelijkheid is: dat veel van deze staten niet bestaan. Ze

zijn, zoals we dat noemen, ‘zwak’, ‘mislukt’, ‘falend’. We gaan de komende twee uren een begin

maken met het denken over vredesoperaties, crisisbeheersing en interventies vanuit het per-

spectief van deze kaart: van staatsvorming door de eeuwen heen en van de schaduwzijde van dit

proces, militair optreden waar de staatsvorming mislukte. Waar komt deze kaart vandaan, en

hoe lang, en hoe, wordt er eigenlijk al nagedacht over internationale crisisbeheersing in de zwar-

te gaten van het ‘systeem’ op deze kaart?

Eerste uur oude geschiedenis (Max) tot en met het begin van de jaren 90, waarbij de

kernboodschap zal zijn dat het denken over internationale crisisbeheersing zo oud is als het

proces van staatsvorming, en het tweede uur (van mij) een casestudie uit het huidige systeem

van internationale vredeshandhaving, dat van de Verenigde Naties. De casestudie is die van de

VN-operaties in Congo 1960-1964, waarbij ik wil laten zien dat onze moderne 3D-aanpak (de

veelgeroemde Comprehensive Approach) een voorloper heeft in de prehistorie van crisisbe-

heersing, niet in het domein van revolutionaire oorlogvoering en COIN, maar in het domein van

de geschiedenis van vredesoperaties.

3

Denken over vrede, (internationale) crisisbeheersing en ‘humanitaire’ interventie in het

licht van de statelijke soevereiniteit in de zeventiende en achttiende eeuw. (woorden:

1011)

- Slide 4. ‘Statelijke soevereiniteit: de door andere staatkundige eenheden erkende, exclu-

sieve gezagsuitoefening door een staat of vorst over zijn grondgebied.’ (D. Hellema,

Humanitaire Interventie en Soevereiniteit - 2004)

- Slide 5. ‘The foundation-stone of this work is and must remain the State. Respect for its

fundamental sovereignty and integrity are crucial to any common international pro-

gress. The time of absolute and exclusive sovereignty, however, has passed; its theory

was never matched by reality. It is the task of leaders of States today to understand this

and to find a balance between the needs of good internal governance and the require-

ments of an ever more interdependent world.’ (An Agenda for Peace – 1992)

- Slide 6. ‘Sovereignty is more than just a functional principle of international rights. For

many states and peoples, it is (…) a recognition of their equal worth and dignity, a pro-

tection of their unique identities and their national freedom, and an affirmation of their

right to shape and determine their own destiny.’ (R2P-Rapport, The International

Commission on Intervention and Sovereignty - 2002).

Ongeacht hoe de internationale, militaire interventies van vandaag de dag genoemd worden, feit

is, dat ‘vredesmissies’, ‘crisisbeheersingsoperaties’ en ‘humanitaire interventies’ beschouwd

kunnen worden als één van de meest besproken, belangrijke, en meest omstreden fenomenen

van de hedendaagse internationale politiek. De beginselen die ten grondslag liggen aan interna-

tionale interventies, lijken namelijk op het eerste gezicht in hoge mate strijdend met de beginse-

len van de statelijke soevereiniteit. En dat zijn ze ook. Waar statelijke soevereiniteit uitgaat van

de territoriale integriteit, het principe van niet-inmenging in binnenlandse aangelegenheden, en

het recht op een geweldsmonopolie in een staat, maken internationale militaire interventies hier

op ieder vlak inbreuk op. De reden hiervoor is dat de internationale gemeenschap de statelijke

soevereiniteit in steeds grotere mate is gaan beschouwen als een principe waaraan staten niet

alleen rechten ontlenen, maar die ook plichten met zich meebrengen. Hoewel staten in hele hoge

mate zelf mogen bepalen op welke manier ze hun land besturen, heerst er internationaal een

algemene consensus dat een staat of regime ook plichten heeft jegens zijn bevolking en zodoen-

de niet naar willekeur mag regeren. De statelijke soevereiniteit is dus begrensd. En dat idee be-

staat al langer, enkele eeuwen zelfs, maar vooral in de negentiende-, en nog meer in de tweede

helft van de twintigste eeuw, is het statelijke soevereiniteitsbeginsel onder druk komen te staan.

Het denken over vrede en veiligheid valt zodoende ook niet los te zien van het denken over

4

staatsvorming en staten, immers nog steeds de dominante politieke entiteiten in de wereld. Het

is dus uiterst zinnig, wanneer het doel is om inzicht te krijgen in de ontwikkeling van crisisbe-

heersing en vredesoperaties, om te starten met een beschouwing over het nadenken over en de

vorming van staten en staatsrechtelijke soevereiniteit. Juist omdat de beginselen van deze prin-

cipes zo strijdig zijn, maar ze ook niet los van elkaar kunnen worden gezien.

- Slide 7: Kaart van Europa ca. 1600.

- Slide 8: “[f]ully convinced…that there is a common law among nations, which is valid

alike for war and in war, I have had many and weighty reasons for undertaking to write

upon this subject. Throughout the Christian world I observed a lack of restraint in rela-

tion to war, such as even barbarous nations should be ashamed of.” (Hugo de Groot, De

Jure Belli ac Pacis [Over het recht van oorlog en vrede] 1625)

“The power of the state is limited in order to protect citizens from the arbitrary exercise

of authority.” (Kant, Zum Ewigen Frieden [Naar de eeuwige vrede] 1795)

- Slide 9: “We hold these truths to be self-evident, that all men are created equal, that

they are endowed by their Creator with certain unalienable Rights, that among these

are Life, Liberty and the pursuit of Happiness.” (United States Declaration of Independ-

ence 1776)

“Men are born and remain free and equal in rights. Social distinctions may be founded

only upon the general good.” (Déclaration des droits de l'homme et du citoyen [Verkla-

ring van de rechten van de mens en de burger] 1789)

De Vrede van Westfalen van 1648 maakte een einde aan de Europese Middeleeuwen. Deze vre-

desregeling termineerde grotendeels het gigantisch ingewikkelde stelsel van keizers, koningen

en vorsten, die allemaal, als in een getrapte piramide van gezag, zeggenschap claimden over de-

zelfde stukken grondgebied. Vooral het destijds dominante Heilige Roomse Rijk centraal in Eu-

ropa was een lappendeken aan hertogdommen, graafschappen, prinsdommen en koninkrijkjes.

Tot halverwege de zeventiende eeuw was Europa goeddeels een bestuurlijke chaos. De enige

twee redenen waarom de Europese vorsten elkaar niet constant in de haren vlogen om territori-

ale claims, kwam door de aanwezigheid van de Kerk én de aanwezigheid van hogere vorsten, die

mindere vorsten min of meer in het gareel hielden. Vooral de macht van de Kerk en met name

die van de Paus mag niet worden onderschat. De Paus beweerde dat alle wereldlijke heersers

hem, als ’Plaatsbekleder’ van Christus op aarde, gehoorzaamheid en onderdanigheid verschul-

digd waren. De facto claimde de paus dus de hoogste autoriteit op aarde te zijn, zowel geestelijk

5

als wereldlijk, en als zodanig werd hij over het algemeen ook erkend. Tot ver in de zestiende- en

ook de zeventiende eeuw stond de Paus dus aan het hoofd van de hiërarchische machtspiramide

van waaruit het recht op gezag en autoriteit trapsgewijs doorsijpelde naar achtereenvolgens de

keizer, de verschillende Europese koningen, hertogen en zo verder. Geen enkele vorst, of het nou

Paus, Koning of Keizer was, kon echter de volledige en onverdeelde autoriteit claimen over de

Europese gebieden. Zodoende was er tot halverwege de zeventiende eeuw nauwelijks sprake

van een uitgekristalliseerd territoriaal soevereiniteitsbeginsel.

Deze situatie was onhoudbaar en de opkomst van het protestantisme halverwege de zes-

tiende eeuw deed de vlam in de pan slaan. Een eeuw van godsdienstoorlogen volgde en de her-

togen, koningen en andere vorsten vochten zich effectief onder het juk van Paus en Keizer van-

daan. Hiermee was feitelijk de essentie van het soevereine statensysteem geschapen. Vorsten

kregen de legitieme politieke zeggenschap over een duidelijker omlijnd gebied, waarover ze

mochten regeren op de manier waarop die hen goeddunkte. Territoriale integriteit en non-

interventie werden de norm. Deze voorrechten kenden echter ook restricties en in het kader van

het denken over crisisbeheersing en vredesmissies is dit erg interessant. Hoewel het principe

van het zelfbeschikkingsrecht leidend was geworden, was er ook een rudimentair idee ontstaan

over de noodzaak van het beschermen van etnische en religieuze minderheden.

Het is interessant om te constateren dat nagenoeg gelijktijdig met dit staatsvormings-

proces, filosofen en politiek wetenschappers intensiever gingen nadenken over de implicaties

van het recht op alleenheerschappij en wat dit kon betekenen voor minderheden. Een van de

bekendste zeventiende-eeuwse voorbeelden van dit type denkers was de Nederlandse jurist

Hugo de Groot, door sommige latere wetenschappers ook wel getypeerd als de grondlegger van

het concept ‘humanitaire interventie’. De Groot dacht na over het recht van vorsten en staten om

oorlog te voeren en onder welke voorwaarden zij dit zouden mogen doen. Het idee dat dit

‘grondrecht’ van soevereine vorsten en staten, zoals dat destijds werd gezien, aan regels gebon-

den was, was een uiterst nieuw en progressief inzicht. Maar De Groot ging verder en hij meende

dat staten hun onderdanen fatsoenlijk bestuur, good governance, verschuldigd waren. Ongerem-

de machtsuitoefening was niet gelegitimeerd volgens De Groot en met zijn ideeën over bestuur-

lijke verantwoordelijkheid en het beschermen van de gehele bevolking, en dus ook minder-

heidsgroepen, dacht hij na over de mogelijke humanitaire implicaties van slecht bestuur in wat

wij tegenwoordig kennen als ‘zwakke staten’. Met zijn ideeën legde De Groot zodoende het fun-

dament voor het latere denken over militaire interventie omwille van de bescherming van ‘men-

senrechten’ als een rechtvaardige oorlog. De teksten van De Groot vormden twee eeuwen later

de grote inspiratiebron voor het essay Zum Ewigen Frieden van de Duitse politiek-filosoof Im-

manuel Kant. Kant schreef dit essay in 1795 en zijn document omschrijft de uitgangspunten van

6

de leer waarop veel van de latere twintigste- en eenentwintigste-eeuwse vredesmissies geba-

seerd zouden worden. Namelijk, dat duurzame (wereld)vrede zich alleen zou kunnen manifeste-

ren in een internationaal-politiek systeem van staatsrechtelijke republieken, die oog hebben

voor burgerlijke vrijheden. Eigenlijk precies zoals de VN in de directe jaren na het einde van de

Koude Oorlog zou voorstaan. Hoewel een zeer radicaal begrip, en al helemaal voor die tijd, vond

Kant’s idee over Perpetual Peace dus in latere jaren navolging.

Denken over vrede, internationale crisisbeheersing en ‘humanitaire interventie’ na het

Concert van Europa in 1815. (woorden: 1771)

- Slide 9: Kaart van Europa na 1815 om de ontwikkeling van de constellatie te tonen.

- Slide 10: ‘At the core of the balance of power theory is the idea that national security is

enhanced when military capabilities are distributed so that no one state is strong

enough to dominate all others.’ (In Keggley & Wittkopf – 2005)

Zoals aangegeven had de Vrede van Westfalen in 1648 een einde gemaakt aan de relatieve een-

heid van het Heilige Roomse Rijk en de dominante positie van Paus en Keizer en plaatsgemaakt

voor een nieuwe situatie van territoriale soevereiniteit. Beide machthebbers stonden niet langer

centraal in de handhaving van de vrede en stabiliteit, maar waren vervangen door een systeem

van soevereine staten die op basis van het principe van machtsevenwicht moesten komen tot

interstatelijke stabiliteit. Dit evenwicht raakte in de loop van de achttiende eeuw sterk ontregeld

door toedoen van de hevige concurrentie tussen de Europese staten, die allemaal in zekere mate

dit broze evenwicht in hun voordeel probeerden te manipuleren. De Napoleontische oorlogen

betekenden uiteindelijke de definitieve ontwrichting en het Franse verlies en het daaropvolgen-

de Concert van Europa luidden een geheel nieuwe periode in de Europese geschiedenis in.

Wat begon als een militaire, ad hoc-coalitie bestaande uit Groot-Brittannië, Oostenrijk,

Pruisen en Rusland tegen de Franse veroveringsijver, ontwikkelde zich na 1815 tot het eerste

volkenrechtelijke samenwerkingsverband met een supranationale sturing. De constituties van

dit zogenaamde Concert van Europa berustten op drie beginselen. Als eerste was daar het begin-

sel van de internationale gedragscode. Deze gedragscode, die werd bestendigd in verschillende

multilaterale verdragen, had als doel om de omgang tussen staten vlotter en volgens vaste regels

en gebruiken te laten verlopen. Daarnaast bestond er het beginsel van de allianties, die moesten

voorkomen dat staten alleen konden komen te staan in interstatelijke conflicten. Anders dan de

VN tegenwoordig, dat streeft naar balans door alle staten te includeren, zochten de staten in het

Concert van Europa naar een machtsbalans door middel van kleine bondgenootschappen, om

7

zodoende militaire samenwerking te stimuleren en gezamenlijke handhaving van de vrede in

Europa te bevorderen. Als laatste en ten derde ontwikkelden de staten binnen het Concert van

Europa een nieuw principe voor geschillenbeslechtinging. De staten kwamen in periodieke top-

ontmoetingen bij elkaar, om door middel van multilaterale diplomatie geschillen op hoog niveau,

breed onder de aandacht te brengen. Deze vorm van diplomatie was lange tijd zeer succesvol en

heeft bijgedragen aan de lange periodes van relatieve rust in Europa voor het uitbreken van

WOI. Daarnaast is het succes van het principe terug te zien in het feit dat de Algemene Vergade-

ring van de VN eigenlijk grotendeels dezelfde formule hanteert.

Ondertussen was de Westfaalse orde ook na de oprichting van het Concert nog steeds

springlevend. Non-interventie en territoriale integriteit bleven de belangrijkste uitgangspunten

van het interstatelijk verkeer, ondanks het feit dat de staten zich in internationale verdragen

hadden gecommitteerd aan gedragscodes en internationale regels. Door het aangaan van deze

internationale verdragen, stemden staten dus feitelijk in met maatregelen die hun mogelijkhe-

den tot vrij handelen beperkten. Staten stemden dus in met een vrijwillige beperking van hun

soevereiniteit, en dat was nieuw.

Binnen de Europese staten zelf werden regeringen en staatshoofden ook steeds meer

beperkingen in hun handelen opgelegd. Onder invloed van de Verlichting en de daarmee samen-

hangende democratische revoluties in onder meer Frankrijk en de Verenigde Staten, begonnen

steeds meer landen de rechten van burgers tegenover hun regeringen te erkennen en in verkla-

ringen en constituties vast te leggen. Binnen Europa ontwikkelde zich zodoende een breed ge-

dragen notie dat de burgerbevolking fundamentele rechten genoot. Hoewel het idee dat het hier

om ‘natuurlijke’ burgerrechten zou gaan leidend was, was het uitgangspunt dat de institutionali-

sering van deze rechten een binnenlandspolitieke aangelegenheid betrof. Toch lieten de meeste

Europese staten zich daar niet door afschrikken. Het argument van de natuurlijke burgerrech-

ten, of eigenlijk het gemis daaraan, werd in de loop van de negentiende eeuw steeds vaker ge-

bruikt door staten om zich te kunnen mengen in de binnenlandse aangelegenheden van andere

staten. Na de inwerkingstelling van het Concert van Europa in 1815 duurde het dan ook niet

lang, voordat het eerste internationale militaire ingrijpen zich voordeed, dat op basis van huma-

nitaire argumenten werd verantwoord. Het kan dan ook de paradox van de negentiende eeuw

genoemd worden dat vanaf 1815 zowel het idee van humanitaire interventie als het daarmee

rivaliserende beginsel van staatssoevereiniteit aan kracht won.

Het antwoord van de Europese staten op de evidente tegenstrijdigheid tussen het res-

pecteren van de staatssoevereiniteit en het opkomen voor burgerrechten in andere staten, werd

gevonden in de reeds gesloten bondgenootschappen. De opvatting dat collectieve interventies

meer legitimiteit genoten, won in de negentiende eeuw aan invloed. Daarbij moet overigens

8

worden opgemerkt, dat de Europese staten uiterst selectief waren in de humanitaire- en min-

derheidsbelangen waarvoor zij bereid waren zich militair in te spannen. De drempel naar mili-

taire interventie lag namelijk aanmerkelijk lager als het ging om de bescherming van christelijke

bevolkingsgroepen in de ‘semi-beschaafde -’ of ‘barbaarse’ wereld, zoals die destijds werd ge-

noemd. Daarnaast werden de negentiende-eeuwse interventies ook feitelijk nooit gevoerd om-

wille van humanitaire argumenten alleen. Eigenlijk kan zelfs worden gesteld dat strategische

belangen en balance of power-argumenten altijd ten grondslag lagen aan de militaire interven-

ties in deze periode. Een treffend voorbeeld van een dergelijke vroeg negentiende-eeuwse mili-

taire interventie door een internationaal collectief, was de bemoeienis van Engeland, Frankrijk

en Rusland met de Griekse onafhankelijkheidsoorlog in 1827.

- Slide 11: Kaart afkalving Ottomaanse Rijk (1798-1923)

- Slide 12: In het Verdrag van Londen (1827) werd de bemoeienis van Frankrijk, Groot-

Brittannië en Rusland met het Turks-Griekse conflict enerzijds gerechtvaardigd door

te wijzen op het Griekse verzoek op internationale bemiddeling en anderzijds door

de internationale verantwoordelijkheid in te grijpen ‘to stop the shedding of blood

and mischief of all kinds’, welke werden ingegeven door ‘humanitarian sentiments as

well as by the interest in the tranquility of Europe’.

Toen de Griekse onafhankelijkheidsoorlog in 1821 begon, had de Europese machtsbalans na

nagenoeg twee decennia van slopende Napoleontische oorlogen zojuist zijn evenwicht weer

hervonden. Europa kende in de periode na 1815 een zestal grote rijken die redelijk succesvol de

politieke zeggenschap over het continent met elkaar deelden, te weten Groot-Brittannië, Frank-

rijk, het Oostenrijkse Keizerrijk, Rusland, het Ottomaanse Rijk en in mindere mate Pruisen. Het

Ottomaanse Rijk, waarvan het territorium zich uitstrekte tot ver in de Balkan en waar ook Grie-

kenland deel van uitmaakte, was de macht waarvan de invloed op het continent het meest be-

twist werd. Aan het begin van de negentiende eeuw stond de Ottomaanse soevereiniteit hevig

onder spanning en het feit dat de Ottomaanse autoriteit op de Balkan niet tot nauwelijks erkend

werd, was daarvan de belangrijkste uiting. De Ottomanen hadden grote moeite de territoriale

integriteit van hun rijk te bewaken en het begon zodoende kenmerken te vertonen van een ‘fa-

lende staat’.

Als gevolg van het verzwakken van het Ottomaanse Rijk begon zich in Griekenland in de

loop van 1822 een humanitaire ramp van formaat af te tekenen. De Orthodox-Christelijke Grie-

ken en de Islamitische Turken begonnen elkaar op steeds grotere schaal af te maken en van bei-

de kanten zou er zelfs sprake zijn van etnische zuiveringen. Berichten hierover leidden in Euro-

9

pa tot grote onrust, maar de Christelijke staten weigerden in eerste instantie in te grijpen. Het

omslagpunt kwam toen aan het begin van 1827 duidelijk werd dat de Ottomaanse sultan, die

absoluut geen overhand had in het conflict, het leger van zijn vazal, de pasja van Egypte, wilde

inzetten om het Griekse vasteland te heroveren en te zuiveren van alle opstandige elementen. In

ruil daarvoor zou de pasja de politieke zeggenschap krijgen over het eiland Kreta en de volledige

bevolking mogen afvoeren naar de Afrikaanse slavenmarkten. Hier werd voor Groot-Brittannië

een rode lijn overschreden die aanleiding zou geven voor multilaterale interventie. In minder

dan geen tijd werd een internationale legermacht opgetuigd, dat werd aangevoerd door Groot-

Brittannië en waarvan ook Frankrijk en Rusland deel uitmaakten. Deze legermacht versloeg het

Ottomaanse leger vervolgens vrij gemakkelijk. In het daaropvolgende vredesverdrag werd afge-

sproken dat Griekenland een autonome staat zou worden binnen het overkoepelende Ottomaan-

se Rijk. De internationale gemeenschap zou erop toezien dat de Ottomaanse sultan de autonomie

van Griekenland, maar ook dat van de andere christelijke minderheden in zijn rijk, zou respecte-

ren.

Ondanks het feit dat de internationale militaire interventie in Griekenland in het Verdrag

van Londen werd gerechtvaardigd als een interventie op grond van ‘humanitaire sentimenten’,

is het van belang te realiseren dat deze sentimenten een ondergeschikte rol speelden in de

overweging om over te gaan tot interventie. Voor Groot-Brittannië, dat tijdens dit en ook in late-

re conflicten een belangrijke voortrekkersrol speelde, riep het gegeven dat een stukje Europa

zou kunnen islamiseren en het idee dat Rusland zou kunnen overgaan tot unilaterale actie, een

groter schrikeffect op dan de mensenrechtelijke situatie in Griekenland. Immers, waarom zou-

den de Britten pas in 1827 ingrijpen als humanitaire beweegredenen hun belangrijkste motief

waren, terwijl vanaf 1821 door beide partijen systematisch en op grote schaal werd gemoord?

Daarnaast valt de voortrekkersrol die Groot-Brittannië in het conflict speelde op. De twee ande-

re bondgenoten in deze kwestie, Frankrijk en Rusland, konden pas overgaan tot actie na een fiat

van Groot-Brittannië. Om deze vredesmissies, is het interessant om na te denken over de vol-

gende stellingen:

- Slide 13: Stellingen m.b.t. een tweetal kenmerken die typisch lijken voor zowel ne-

gentiende-eeuwse als hedendaagse internationale interventies en vredesoperaties:

A. Vredesoperaties zijn afhankelijk van de politieke wil van een internatio-

naal erkende grootmacht die bereid is de kar te trekken.

B. Strategische belangen spelen altijd een (doorslaggevende) rol in crisisbe-

heersingsoperaties en humanitaire interventies.

10

De militaire interventie in Griekenland was geen uniek incident en in de loop van de negentien-

de- en vroege twintigste eeuw ontplooiden de Europese staten regelmatig militaire missies met

als doel de internationale machtsbalans te bewaken. Ondanks dat veel van deze missies op basis

van humanitaire argumenten werden gerechtvaardigd, werd feitelijk iedere multilaterale mili-

taire missie ontplooid met als doel de balance of power in stand te houden, of in het voordeel van

een bepaalde alliantie te manipuleren. Zo sloeg de Heilige Alliantie bestaande uit Rusland, Prui-

sen en Oostenrijk in 1821-22 verschillende revolutionaire opstanden neer in Napels en Spanje,

naar verluid omdat deze opstanden de Europese vrede in gevaar zou brengen. De VS deed het-

zelfde in 1823 in Cuba, ogenschijnlijk om een potentiele, massale revolutie in Zuid-Amerika te

voorkomen. Zelfs de veronderstelling dat Groot-Brittannië zich alleen om humanitaire motieven

zo sterk inspande om de Europese slavenhandel de nek om te draaien, wordt nauwelijks nog

geloofd. Over het algemeen wordt aangenomen dat economische motieven de uiteindelijke re-

den waren dat de Britten zich hier voor inzetten. Dit idee gold net zo goed voor de eerste multi-

laterale missie waaraan Nederland deelnam, namelijk de militaire interventie in Albanië in 1913.

Nederland werd als neutrale macht verzocht om als buffer tussen de strijdende partijen te gaan

staan en het conflict te ontspannen, maar feitelijk werd Nederland door de internationale ge-

meenschap ingezet om te voorkomen dat de grootmachten met elkaar op de vuist zouden gaan

omwille van dit stuk grondgebied.

Ondanks het feit dat minderheids- en mensenrechten regelmatig werden misbruikt om

militaire interventies te rechtvaardigen, kende de negentiende eeuw ook een vergaande institu-

tionalisering van deze rechten. Zo werd slavenhandel vroeg in de tweede helft van de negen-

tiende eeuw definitief van het Europese toneel verbannen en werden er verschillende verdragen

gesloten die de rechten van christenen op de Balkan en in het Midden-Oosten moesten waarbor-

gen. Daarnaast werden ook de rechten van burgers in gewapende conflicten serieuzer genomen

en leidraden overeengekomen in de Haagse Vredesconferenties van 1899 en 1907.

Denken over vrede, (internationale) crisisbeheersing en ‘humanitaire interventie’ na

WOI. (woorden: 653)

- Slide 14: Kaart van Europa in 1914 en een kaart van Europa in 1918, om de staatkun-

dige gevolgen van WOI te tonen.

- Slide 15: ‘Any war or threat of war, whether immediately affecting any of the Members

of the League or not, is hereby declared a matter of concern to the whole League, and

11

the League shall take any action that may be deemed wise and effectual to safeguard

the peace of nations.’ (Volkenbondpact, Artikel II)

Een krappe 100 jaar na het einde van de Napoleontische Oorlogen en de instelling van het Con-

cert van Europa, raakte het continent weer verstrikt in een zeer grootschalig militair conflict.

Het uitbreken van WOI was het resultaat van de opmars van het nationalisme in Europa en het

daarmee samenhangende streven van verschillende volkeren om te komen tot nationale zelfbe-

schikking. Dit streven naar eigen soevereine staten én de agressieve opstelling van het in 1871

herenigde Duitsland, maakte dat in 1914 de Europese machtsbalans volledig ontregeld raakte.

De daaropvolgende ‘Grote Oorlog’, zoals het kwam te heten, maakte op zijn beurt een einde aan

de dominante positie van de grote rijken in Europa ten faveure van de zogenaamde ‘natiestaten’.

De uitbraak van WOI betekende zodoende het failliet van het Concert van Europa en onder-

streepte dat het zwakke instrumentarium dat het instituut tot zijn beschikking had, niet afdoen-

de was om het Europese machtsevenwicht te bewaken.

Na afloop van WOI kampte Europa gezien de afschuwelijke destructie van kapitaal en

mensenlevens, met een gigantisch veiligheidsvraagstuk. Immers, de oude orde van grote, multi-

etnische rijken had afgedaan en plaatsgemaakt voor een stelsel van vooral kleinere natiestaten.

Concreet betekende dit meer actoren op Europa’s toch alle krappe politieke speelveld, met als

logisch gevolg dat de kans op toekomstige conflicten eerder toe, dan af leek te nemen. De oplos-

sing voor dit nijpende vraagstuk werd, zo hoopte men, gevonden in de oprichting van de Vol-

kenbond. Deze supranationale organisatie werd opgericht in 1919 met als doel ‘een einde te

maken aan alle oorlogen’. Een uiterst ambitieus doel, dat slechts behaald kon worden op het

moment dat alle soevereine staten een stem zouden hebben binnen de Volkenbond.

Helaas was dit niet het geval en dit was ook de grote zwakte in het concept van de orga-

nisatie. Hoewel statelijke inclusiviteit de belangrijkste pijler was waarop het instituut zich zou

moeten funderen, werd de geloofwaardigheid van het instituut ernstig ondergraven door een

gebrek hieraan. Immers, door toedoen van het kolonialisme genoot een groot aantal staten geen

zelfbeschikking, waardoor zij overgeleverd waren aan de beslissingen en inschattingen van hun

overheersers. Nog schadelijker, ook met betrekking tot de daadkracht van de Volkenbond, was

eigenlijk het feit dat de Verenigde Staten zich onthielden van deelname. Dat het uiteindelijke

falen van de Volkenbond dus vanaf het begin besloten heeft gelegen in de gebrekkige draag- en

daadkracht van het instituut, lijkt met de wijsheid van achteraf zodoende een welhaast onweer-

legbare conclusie te zijn. Toch is dit te gemakkelijk en zou deze conclusie voorbijgaan aan de

bijdragen die de Volkenbond heeft geleverd aan het contemporaine denken over vrede en veilig-

12

heid, en hoe tegenwoordig wordt gekeken naar crisisbeheersingsoperaties en ‘humanitaire’ in-

terventies.

Volkenrechtelijk gezien luidde de Volkenbond namelijk een nieuw tijdperk in. In verge-

lijking met de voorafgaande periode werd de soevereiniteit van staten veel meer aangetast dan

dat tot dan toe gebruikelijk was. De Volkenbond ontnam staten de beslissingsbevoegdheid ten

oorlog te trekken, ongeacht of een staat lid was van de Volkenbond of niet. De organisatie meen-

de namelijk, dat oorlog allang niet meer een zaak was tussen twee staten, maar een geschil dat

de gehele gemeenschap aanging en ook als zodanig benaderd moest worden. De Volkenbond

was daarnaast de eerste permanente organisatie met de bevoegdheid de ontwikkeling van de

internationale betrekkingen op alle gebieden te bevorderen, geschillen vreedzaam te beslechten

en garanties tegen agressie te verschaffen. Dit lukte de Volkenbond in eerste instantie heel be-

hoorlijk en zeker in de beginjaren behaalde het instituut een aantal aardige successen. Zoals

gezegd was het grote manco van de Volkenbond de echter gebrekkige draag- en daadkracht.

Deze gebreken maakten dat de Volkenbond amper machtsmiddelen bezat om staten aan te spo-

ren actie te ondernemen als de situatie daar om vroeg, wat uiteindelijk funest bleek voor de col-

lectieve veiligheidsgedachte. De ambitie van de Volkenbond was aan de andere kant bewonde-

renswaardig en uit het falen van de organisatie konden belangrijke lessen worden getrokken

wat betreft de oprichting van de meer ‘volwassen’ Verenigde Naties.

Denken over vrede, (internationale) crisisbeheersing en ‘humanitaire interventie’ na

WOII. (901 woorden)

- Slide 17: Artikel 1.1 uit het VN-Handvest

Zoals de Volkenbond voortkwam uit de Eerste Wereldoorlog, zo vloeiden de Verenigde Naties

voort uit de Tweede Wereldoorlog. Na het mislukken van de samenwerkingsverbanden van het

Concert van Europa en die van de Volkenbond en de zeer destructieve oorlogen die daarop volg-

den, is het gemakkelijk voorstelbaar dat de geallieerde machten een grote behoefte hadden aan

een nieuwe internationale organisatie die effectief de mondiale vrede en veiligheid zou komen

te bewaren. Om dit te kunnen garanderen, was een omvangrijke organisatie nodig die verre-

gaande vermogens had om geschillen te beslechten en legitimiteit genoot op basis van de steun

van een veelheid aan staten. Dit idealistische streven leidde in 1945 tot de oprichting van de

Verenigde Naties, waaraan een viertal zeer ambitieuze doelen werden gesteld. Ten eerste was

daar het sublieme en alles overkoepelende doel van het behoud van de internationale vrede en

veiligheid. Ten tweede moest de VN zich inzetten voor de ontwikkeling van vriendschappelijke

13

betrekkingen tussen staten en de beginselen van statelijke zelfbeschikking en gelijke rechten

tussen mensen en volkeren bevorderen. Ten derde moest de organisatie streven naar internati-

onale coöperatie tussen staten op sociaal, economisch, humanitair en cultureel gebied. De au-

teurs van het VN-Handvest realiseerden zich namelijk terdege, dat beide wereldoorlogen hun

mondiale reikwijdte hadden kunnen bereiken door toedoen van de sterk gegroeide internationa-

le mondialisering en gegroeide interstatelijke afhankelijkheid. Als laatste en ten vierde moesten

de Verenigde Naties een centrum worden waar staten zich toe konden richten om geschillen met

andere staten te laten beslechten.

Zodoende kregen de Verenigde Naties bij diens oprichting een breed pakket taken mee.

Om op een geloofwaardige manier aan dit takenpakket invulling te kunnen geven, moesten de

Verenigde Naties een machtige en geïntegreerde organisatie worden, die ook de capaciteiten

bezat om vakkundig en met autoriteit op mogelijke problemen op al deze vlakken te kunnen

reageren. Zodoende werden binnen de Verenigde Naties zes hoofdorganen opgericht, te weten:

de Algemene Vergadering, de Veiligheidsraad, de Economische en Sociale Raad (ECOSOC), de

Trustschapsraad, het Internationale Hof van Justitie en het Secretariaat. Daarnaast omvat het

VN-systeem nog een vijftigtal programma’s en gespecialiseerde organisaties die zich inzetten

voor de ontwikkeling van specifieke economische, culturele, humanitaire of sociale vraagstuk-

ken. In lijn met de tegenwoordige Comprehensive Approach waren de Verenigde Naties dus toen

al een geïntegreerde organisatie die buiten het gebruik van het militair instrument, ook gebruik

maakten van middelen en organen die ontwikkeling en diplomatie promoten; in eerste instantie

in vredestijd.

- Slide 17: tabel met VN-organen die gemachtigd zijn militair ingrijpen te mandateren

(Veiligheidsraad) en gespecialiseerde organisaties die ontwikkeling en samenwerking

promoten (o.a. ECOSOC, World Bank, UNAIDS, FAO, UNHCR, UN-HABITAT, ICAO, ITC,

WHO, UN Women etc.)

De meeste van deze gespecialiseerde organisaties opereren onder het vaandel van de

Economische en Sociale Raad. Om er twee uit te lichten: de Voedsel- en Landbouworganisatie

(FAO), die zich richt op het opvoeren van het voedingspeil en de levensstandaard van de vol-

keren en de Wereldbank, die zich niet alleen inzet voor de wederopbouw van gedesintegreerde

staten, maar ook de ontwikkeling van lidstaten stimuleert door doelgerichte en productie verho-

gende investeringen te doen. Het sturende vermogen van de Verenigde Naties stoelt zodoende

niet alleen op de mogelijkheid om internationale militaire actie, in welke vorm dan ook, te man-

dateren, maar meer nog op de capaciteiten om door middel van soft power-technieken ontwikke-

14

ling en interstatelijke samenwerking te bevorderen. Daarnaast is het van belang te realiseren dat

de Verenigde Naties ook in crisistijd een breder instrumentarium tot zijn beschikking heeft dan

uitsluitend zijn militaire tak, die feitelijk slechts zal worden ingezet als de andere pogingen geen

soelaas hebben geboden, maar daarover straks meer.

Zoals gezegd is de belangrijkste taak van de Verenigde Naties de handhaving van de in-

ternationale vrede en veiligheid en is het belangrijkste orgaan dat deze handhaving moet garan-

deren de VN-Veiligheidsraad. Ook dit orgaan heeft omvangrijke mogelijkheden tot zijn beschik-

king om geschillen die de internationale vrede bedreigen, te benaderen. Namelijk, de vreedzame

regeling van geschillen zoals deze staan opgetekend in Hoofdstuk VI van het Handvest, en het

optreden met betrekking tot bedreigingen van de vrede, inbreuken op de vrede en aanvalsdaden

in Hoofdstuk VII. Van beide benaderingen is de vreedzame geschillenbeslechting tot nu toe ver-

houdingsgewijs het meest succesvol gebleken. Hierbij wordt de verantwoordelijkheid voor het

vinden van een oplossing in eerste bij de conflicterende partijen zelf gelegd, waarbij de VN de

onderhandelingen faciliteren en eventueel een actieve bijdrage kunnen leveren in de vorm van

onderzoek, bemiddeling, conciliatie of het sturen van internationale waarnemers. Wanneer be-

middeling door de Veiligheidsraad niet lijkt te helpen, kunnen de partijen er ook voor kiezen om

de situatie voor te leggen aan het Internationale Hof van Justitie. Dit Hof doet vervolgens een

gerechtelijke uitspraak over het desbetreffende conflict, die vervolgens als bindend moet wor-

den beschouwd. Als laatste redmiddel heeft de Veiligheidsraad, onder Hoofdstuk VII, de moge-

lijkheid de handhaving van vrede en veiligheid met krachtige maatregelen af te dwingen. Naast

inderdaad de mogelijkheid om militair ingrijpen te mandateren, kan de Veiligheidsraad volgens

dit hoofdstuk ook diplomatieke en economische sancties opleggen. En in een mondiale wereld is

dat een krachtig wapen. Hoewel de realiteit heeft bewezen dat sancties moeilijk vallen af te

dwingen, illustreren de omvangrijke mogelijkheden van de Veiligheidsraad om de internationale

vrede en veiligheid te waarborgen, dat de Verenigde Naties met recht een geïntegreerd of Com-

prehensive organisatie kunnen worden genoemd.

Om concluderend nog een paar woorden te wijden aan de invloed van de VN op het denken over

vredesmissies en statelijke soevereiniteit, is het nuttig kort stil te staan bij het VN-document An

Agenda for Peace. Onder invloed van het westerse optimisme dat heerste na het einde van de

Koude Oorlog, markeerde dit in 1992 opgestelde document een keerpunt in het denken over

vredesmissies en humanitaire interventie. In dit stuk pleitte Boutros-Ghali namelijk, voor een

verregaande inperking van de soevereine rechten van staten en een grote mogelijkheid tot state-

lijke bemoeienis door de VN. Eventueel zelfs preventief. Hoewel met name de humanitaire ellen-

de op de Balkan en in Rwanda de geloofwaardigheid van de VN vervolgens flink heeft uitgehold,

15

is het belangrijk stil te staan bij het idee dat de Verenigde Naties een periode lang de statelijke

soevereiniteit hebben proberen te onderwerpen aan hun democratische idealen.

- Slide 18: “The absence of war and military conflicts amongst States does not in it-

self ensure international peace and security. The non-military sources of instabil-

ity in the economic, social, humanitarian and ecological fields have become threats

to peace and security. The United Nations membership as a whole, working

through the appropriate bodies, needs to give the highest priority to the solution

of these matters.” (Boutros Boutros-Ghali, An Agenda for Peace: Preventive diplo-

macy, peacemaking and peace-keeping 1992)