EN BANC

AKBAYAN CITIZENS ACTION PARTY (AKBAYAN), PAMBANSANG KATIPUNAN NG MGA SAMAHAN SA KANAYUNAN (PKSK), ALLIANCE OF PROGRESSIVE LABOR (APL), VICENTE A. FABE, ANGELITO R. MENDOZA, MANUEL P. QUIAMBAO, ROSE BEATRIX CRUZ-ANGELES, CONG. LORENZO R. TANADA III, CONG. MARIO JOYO AGUJA, CONG. LORETA ANN P. ROSALES, CONG. ANA THERESIA HONTIVEROS-BARAQUEL, AND CONG. EMMANUEL JOEL J. VILLANUEVA,

Petitioners,

- versus

THOMAS G. AQUINO, in his capacity as Undersecretary of the Department of Trade and Industry (DTI) and Chairman and Chief Delegate of the Philippine Coordinating Committee (PCC) for the Japan-Philippines Economic Partnership Agreement, EDSEL T. CUSTODIO, in his capacity as Undersecretary of the Department of Foreign Affairs (DFA) and Co-Chair of the PCC for the JPEPA, EDGARDO ABON, in his capacity as Chairman of the Tariff Commission and lead negotiator for Competition Policy and Emergency Measures of the JPEPA, MARGARITA SONGCO, in her capacity as Assistant Director-General of the National Economic Development Authority (NEDA) and lead negotiator for Trade in Services and Cooperation of the JPEPA, MALOU MONTERO, in her capacity as Foreign Service Officer I, Office of the Undersecretary for International Economic Relations of the DFA and lead negotiator for the General and Final Provisions of the JPEPA, ERLINDA ARCELLANA, in her capacity as Director of the Board of Investments and lead negotiator for Trade in Goods (General Rules) of the JPEPA, RAQUEL ECHAGUE, in her capacity as lead negotiator for Rules of Origin of the JPEPA, GALLANT SORIANO, in his official capacity as Deputy Commissioner of the Bureau of Customs and lead negotiator for Customs Procedures and Paperless Trading of the JPEPA, MA. LUISA GIGETTE IMPERIAL, in her capacity as Director of the Bureau of Local Employment of the Department of Labor and Employment (DOLE) and lead negotiator for Movement of Natural Persons of the JPEPA, PASCUAL DE GUZMAN, in his capacity as Director of the Board of Investments and lead negotiator for Investment of the JPEPA, JESUS MOTOOMULL, in his capacity as Director for the Bureau of Product Standards of the DTI and lead negotiator for Mutual Recognition of the JPEPA, LOUIE CALVARIO, in his

G.R. No. 170516

 

Present:

PUNO, C.J.,

QUISUMBING,

YNARES-SANTIAGO,

CARPIO,

AUSTRIA-MARTINEZ,

CORONA,

CARPIO MORALES,

AZCUNA,

TINGA,

CHICO-NAZARIO,

VELASCO, JR.,

NACHURA,

REYES,

LEONARDO-DE CASTRO, &

BRION,  JJ.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Promulgated:

 

July 16, 2008

 

capacity as lead negotiator for Intellectual Property of the JPEPA, ELMER H. DORADO, in his capacity as Officer-in-Charge of the Government Procurement Policy Board Technical Support Office, the government agency that is leading the negotiations on Government Procurement of the JPEPA, RICARDO V. PARAS, in his capacity as Chief State Counsel of the Department of Justice (DOJ) and lead negotiator for Dispute Avoidance and Settlement of the JPEPA, ADONIS SULIT, in his capacity as lead negotiator for the General and Final Provisions of the JPEPA, EDUARDO R. ERMITA, in his capacity as Executive Secretary, and ALBERTO ROMULO, in his capacity as Secretary of the DFA,*

Respondents.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

x - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -x

D E C I S I O N

 

CARPIO MORALES, J.:

Petitioners non-government organizations, Congresspersons, citizens and taxpayers seek via the present petition for mandamus and prohibition to obtain from respondents the full text of the Japan-Philippines Economic Partnership Agreement (JPEPA) including the Philippine and Japanese offers submitted during the negotiation process and all pertinent attachments and annexes thereto.

 

Petitioners Congressmen Lorenzo R. Taada III and Mario Joyo Aguja filed on January 25, 2005 House Resolution No. 551 calling for an inquiry into the bilateral trade agreements then being negotiated by the Philippine government, particularly the JPEPA. The Resolution became the basis of an inquiry subsequently conducted by the House Special Committee on Globalization (the House Committee) into the negotiations of the JPEPA.

 

In the course of its inquiry, the House Committee requested herein respondent Undersecretary Tomas Aquino (Usec. Aquino), Chairman of the Philippine Coordinating Committee created under Executive Order No. 213 (CREATION OF A PHILIPPINE COORDINATING COMMITTEE TO STUDY THE FEASIBILITY OF THE JAPAN-PHILIPPINES ECONOMIC PARTNERSHIP AGREEMENT)[1] to study and negotiate the proposed JPEPA, and to furnish the Committee with a copy of the latest draft of the JPEPA. Usec. Aquino did not heed the request, however.

 

Congressman Aguja later requested for the same document, but Usec. Aquino, by letter of November 2, 2005, replied that the Congressman shall be provided with a copy thereof once the negotiations are completed and as soon as a thorough legal review of the proposed agreement has been conducted.

 

In a separate move, the House Committee, through Congressman Herminio G. Teves, requested Executive Secretary Eduardo Ermita to furnish it with all documents on the subject including the latest draft of the proposed agreement, the requests and offers etc.[2] Acting on the request, Secretary Ermita, by letter of June 23, 2005, wrote CongressmanTeves as follows:

 

In its letter dated 15 June 2005 (copy enclosed), [the] D[epartment of] F[oreign] A[ffairs] explains that the Committees request to be furnished all documents on the JPEPA may be difficult to accomplish at this time, since the proposed Agreement has been a work in progress for about three years. A copy of the draft JPEPA will however be forwarded to the Committee as soon as the text thereof is settled and complete. (Emphasis supplied)

 

 

Congressman Aguja also requested NEDA Director-General Romulo Neri and Tariff Commission Chairman Edgardo Abon, by letter of July 1, 2005, for copies of the latest text of the JPEPA.

 

Chairman Abon replied, however, by letter of July 12, 2005 that the Tariff Commission does not have a copy of the documents being requested, albeit he was certain thatUsec. Aquino would provide the Congressman with a copy once the negotiation is completed. And by letter of July 18, 2005, NEDA Assistant Director-General Margarita R.Songco informed the Congressman that his request addressed to Director-General Neri had been forwarded to Usec. Aquino who would be in the best position to respond to the request.

 

In its third hearing conducted on August 31, 2005, the House Committee resolved to issue a subpoena for the most recent draft of the JPEPA, but the same was not pursued because by Committee Chairman Congressman Teves information, then House Speaker Jose de Venecia had requested him to hold in abeyance the issuance of the subpoena until the President gives her consent to the disclosure of the documents.[3]

 

Amid speculations that the JPEPA might be signed by the Philippine government within December 2005, the present petition was filed on December 9, 2005.[4] The agreement was to be later signed on September 9, 2006 by President Gloria Macapagal-Arroyo and Japanese Prime Minister Junichiro Koizumi in Helsinki, Finland, following which the President endorsed it to the Senate for its concurrence pursuant to Article VII, Section 21 of the Constitution. To date, the JPEPA is still being deliberated upon by the Senate.

 

The JPEPA, which will be the first bilateral free trade agreement to be entered into by the Philippines with another country in the event the Senate grants its consent to it, covers a broad range of topics which respondents enumerate as follows: trade in goods, rules of origin, customs procedures, paperless trading, trade in services, investment, intellectual property rights, government procurement, movement of natural persons, cooperation, competition policy, mutual recognition, dispute avoidance and settlement, improvement of the business environment, and general and final provisions.[5]

 

While the final text of the JPEPA has now been made accessible to the public since September 11, 2006,[6] respondents do not dispute that, at the time the petition was filed up to the filing of petitioners Reply when the JPEPA was still being negotiated the initial drafts thereof were kept from public view.

 

Before delving on the substantive grounds relied upon by petitioners in support of the petition, the Court finds it necessary to first resolve some material procedural issues.

 

Standing

For a petition for mandamus such as the one at bar to be given due course, it must be instituted by a party aggrieved by the alleged inaction of any tribunal, corporation, board or person which unlawfully excludes said party from the enjoyment of a legal right.[7] Respondents deny that petitioners have such standing to sue. [I]n the interest of a speedy and definitive resolution of the substantive issues raised, however, respondents consider it sufficient to cite a portion of the ruling in Pimentel v. Office of Executive Secretary[8]which emphasizes the need for a personal stake in the outcome of the controversy on questions of standing.

 

In a petition anchored upon the right of the people to information on matters of public concern, which is a public right by its very nature, petitioners need not show that they have any legal or special interest in the result, it being sufficient to show that they are citizens and, therefore, part of the general public which possesses the right.[9] As the present petition is anchored on the right to information and petitioners are all suing in their capacity as citizens and groups of citizens including petitioners-members of the House of Representatives who additionally are suing in their capacity as such, the standing of petitioners to file the present suit is grounded in jurisprudence.

 

Mootness

Considering, however, that [t]he principal relief petitioners are praying for is the disclosure of the contents of the JPEPA prior to its finalization between the two States parties,[10] public disclosure of the text of the JPEPA after its signing by the President, during the pendency of the present petition, has been largely rendered moot and academic.

 

With the Senate deliberations on the JPEPA still pending, the agreement as it now stands cannot yet be considered as final and binding between the two States. Article 164 of the JPEPA itself provides that the agreement does not take effect immediately upon the signing thereof. For it must still go through the procedures required by the laws of each country for its entry into force, viz:

 

Article 164

Entry into Force

 

This Agreement shall enter into force on the thirtieth day after the date on which the Governments of the Parties exchange diplomatic notes informing each other that their respective legal procedures necessary for entry into force of this Agreement have been completed. It shall remain in force unless terminated as provided for in Article 165.[11] (Emphasis supplied)

 

 

President Arroyos endorsement of the JPEPA to the Senate for concurrence is part of the legal procedures which must be met prior to the agreements entry into force.

 

The text of the JPEPA having then been made accessible to the public, the petition has become moot and academic to the extent that it seeks the disclosure of the full text thereof.

 

The petition is not entirely moot, however, because petitioners seek to obtain, not merely the text of the JPEPA, but also the Philippine and Japanese offers in the course of the negotiations.[12]

 

A discussion of the substantive issues, insofar as they impinge on petitioners demand for access to the Philippine and Japanese offers, is thus in order.

 

 

 

 

Grounds relied upon by petitioners

 

Petitioners assert, first, that the refusal of the government to disclose the documents bearing on the JPEPA negotiations violates their right to information on matters of publicconcern[13] and contravenes other constitutional provisions on transparency, such as that on the policy of full public disclosure of all transactions involving public interest.[14]Second, they contend that non-disclosure of the same documents undermines their right to effective and reasonable participation in all levels of social, political, and economic decision-making.[15] Lastly, they proffer that divulging the contents of the JPEPA only after the agreement has been concluded will effectively make the Senate into a mere rubber stamp of the Executive, in violation of the principle of separation of powers.

 

Significantly, the grounds relied upon by petitioners for the disclosure of the latest text of the JPEPA are, except for the last, the same as those cited for the disclosure of the Philippine and Japanese offers.

 

The first two grounds relied upon by petitioners which bear on the merits of respondents claim of privilege shall be discussed. The last, being purely speculatory given that the Senate is still deliberating on the JPEPA, shall not.

 

The JPEPA is a matter of public concern

To be covered by the right to information, the information sought must meet the threshold requirement that it be a matter of public concern. Apropos  is the teaching of Legaspi v. Civil Service Commission:

 

In determining whether or not a particular information is of public concern there is no rigid test which can be applied. Public concern like public interest is a term that eludes exact definition.Both terms embrace a broad spectrum of subjects which the public may want to know, either because these directly affect their lives, or simply because such matters naturally arouse the interest of an ordinary citizen. In the final analysis, it is for the courts to determine on a case by case basis whether the matter at issue is of interest or importance, as it relates to or affects the public.[16] (Underscoring supplied)

 

 

From the nature of the JPEPA as an international trade agreement, it is evident that the Philippine and Japanese offers submitted during the negotiations towards its execution are matters of public concern. This, respondents do not dispute. They only claim that diplomatic negotiations are covered by the doctrine of executive privilege, thus constituting an exception to the right to information and the policy of full public disclosure.

 

Respondents claim of privilege

It is well-established in jurisprudence that neither the right to information nor the policy of full public disclosure is absolute, there being matters which, albeit of public concern or public interest, are recognized as privileged in nature. The types of information which may be considered privileged have been elucidated in Almonte v. Vasquez,[17] Chavez v. PCGG,[18] Chavez v. Public Estates Authority,[19] and most recently in Senate v. Ermita[20] where the Court reaffirmed the validity of the doctrine of executive privilege in this jurisdiction and dwelt on its scope.

 

Whether a claim of executive privilege is valid depends on the ground invoked to justify it and the context in which it is made.[21] In the present case, the ground for respondents claim of privilege is set forth in their Comment, viz:

 

x x x The categories of information that may be considered privileged includes matters of diplomatic character and under negotiation and review. In this case, the privileged character of the   diplomatic    negotiations      has been categorically invoked and clearly explained by respondents    particularly respondent DTI Senior Undersecretary.

 

The documents on the proposed JPEPA as well as the text which is subject to negotiations and legal review by the parties fall under the exceptions to the right of access to information on matters of public concern and policy of public disclosure. They come within the coverage of executive privilege. At the time when the Committee was requesting for copies of such documents, the negotiations were ongoing as they are still now and the text of the proposed JPEPA is still uncertain and subject to change. Considering the status and nature of such documents then and now, these are evidently covered by executive privilege consistent with existing legal provisions and settled jurisprudence.

 

Practical and strategic considerations likewise counsel against the disclosure of the rolling texts which may undergo radical change or portions of which may be totally abandoned. Furthermore, the   negotiations of the representatives of the Philippines as well as of Japan must be allowed to explore alternatives in the course of the negotiations in the same manner as judicial deliberations and working drafts of opinions are accorded strict confidentiality.[22] (Emphasis and underscoring supplied)

 

 

The ground relied upon by respondents is thus not simply that the information sought involves a diplomatic matter, but that it pertains to diplomatic negotiations then in progress.

 

Privileged character of diplomatic negotiations

The privileged character of diplomatic negotiations has been recognized in this jurisdiction. In discussing valid limitations on the right to information, the Court in Chavez v. PCGG held that information on inter-government exchanges prior to the conclusion of treaties and executive agreements may be subject to reasonable safeguards for the sake of national interest.[23] Even earlier, the same privilege was upheld in Peoples Movement for Press Freedom (PMPF) v. Manglapus[24] wherein the Court discussed the reasons for the privilege in more precise terms.

 

In PMPF v. Manglapus, the therein petitioners were seeking information from the Presidents representatives on the state of the then on-going negotiations of the RP-US Military Bases Agreement.[25] The Court denied the petition, stressing that secrecy of negotiations with foreign countries is not violative of the constitutional provisions of freedom of speech or of the press nor of the freedom of access to information. The Resolution went on to state, thus:

 

The nature of diplomacy requires centralization of authority and expedition of decision which are inherent in executive action. Another essential characteristic of diplomacy is its confidential nature. Although much has been said about open and secret diplomacy, with disparagement of the latter, Secretaries of State Hughes and Stimson have clearly analyzed and justified the practice. In the words of Mr. Stimson:

 

A complicated negotiation . . . cannot be carried through without many, many private talks and discussion, man to man; many tentative suggestions and proposals.Delegates from other countries come and tell you in confidence of their troubles at home and of their differences with other countries and with other delegates; they tell you of what they would do under certain circumstances and would not do under other circumstances. . . If these reports . . . should become public . . . who would ever trust American Delegations in another conference? (United States Department of State, Press Releases, June 7, 1930, pp. 282-284.).

 

x x x x

 

There is frequent criticism of the secrecy in which negotiation with foreign powers on nearly all subjects is concerned. This, it is claimed, is incompatible with the substance of democracy. As expressed by one writer, It can be said that there is no more rigid system of silence anywhere in the world. (E.J. Young, Looking Behind the Censorship, J. B. Lippincott Co., 1938) President Wilson in starting his efforts for the conclusion of the World War declared that we must have open covenants, openly arrived at. He quickly abandoned his thought.

 

No one who has studied the question believes that such a method of publicity is possible. In the moment that negotiations are started, pressure groups attempt to muscle in. An ill-timed speech by one of the parties or a frank declaration of the concession which are exacted or offered on both sides would quickly lead to widespread propaganda to block the negotiations. After a treaty has been drafted and its terms are fully published, there is ample opportunity for discussion before it is approved. (The New American Government and Its Works, James T. Young, 4th Edition, p. 194) (Emphasis and underscoring supplied)

 

 

Still in PMPF v. Manglapus,  the Court adopted the doctrine in U.S. v. Curtiss-Wright Export Corp.[26] that the President is the sole organ      of the nation in its negotiations with foreign countries, viz:

 

x x x In this vast external realm, with its important, complicated, delicate and manifold problems, the President alone has the power to speak or listen as a representative of the nation. He makestreaties with the advice and consent of the Senate; but he alone negotiates. Into the field of negotiation the Senate cannot intrude; and Congress itself is powerless to invade it. As Marshall said in his great argument of March 7, 1800, in the House of Representatives, The President is the sole organ of the nation in its external relations, and its sole representative with foreign nations. Annals, 6th Cong., col. 613. . . (Emphasis supplied; underscoring in the original)

 

 

Applying the principles adopted in PMPF v. Manglapus, it is clear that while the final text of the JPEPA may not be kept perpetually confidential since there should be ample opportunity for discussion before [a treaty] is approved the offers exchanged by the parties during the negotiations continue to be privileged even after the JPEPA is published. It is reasonable to conclude that the Japanese representatives submitted their offers with the understanding that historic confidentiality[27] would govern the same. Disclosing these offers could impair the ability of the Philippines to deal not only with Japan but with other foreign governments in future negotiations.

 

A ruling that Philippine offers in treaty negotiations should now be open to public scrutiny would discourage future Philippine representatives from frankly expressing their views during negotiations. While, on first impression, it appears wise to deter Philippine representatives from entering into compromises, it bears noting that treaty negotiations, or any negotiation for that matter, normally involve a process of quid pro quo, and oftentimes negotiators have to be willing to grant concessions in an area of lesser importance in order to obtain more favorable terms in an area of greater national interest. Apropos are the following observations of Benjamin S. Duval, Jr.:

 

x x x [T]hose involved in the practice of negotiations appear to be in agreement that publicity leads to grandstanding, tends to freeze negotiating positions, and inhibits the give-and-take essential to successful negotiation. As Sissela Bok points out, if negotiators have more to gain from being approved by their own sides than by making a reasoned agreement with competitors or adversaries, then they are 

inclined to 'play to the gallery . . .'' In fact, the public reaction may leave them little option. It would be a brave, or foolish, Arab leader who expressed publicly a willingness for peace with Israel that did not involve the return of the entire West Bank, or Israeli leader who stated publicly a willingness to remove Israel's existing settlements from Judea and Samaria in return for peace.[28] (Emphasis supplied)

 

 

Indeed, by hampering the ability of our representatives to compromise, we may be jeopardizing higher national goals for the sake of securing less critical ones.

Diplomatic negotiations, therefore, are recognized as privileged in this jurisdiction, the JPEPA negotiations constituting no exception. It bears emphasis, however, that such privilege is only presumptive. For as Senate v. Ermita holds, recognizing a type of information as privileged does not mean that it will be considered privileged in all instances.Only after a consideration of the context in which the claim is made may it be determined if there is a public interest that calls for the disclosure of the desired information, strong enough to overcome its traditionally privileged status.

 

Whether petitioners have established the presence of such a public interest shall be discussed later. For now, the Court shall first pass upon the arguments raised by petitioners against the application of PMPF v. Manglapus to the present case.

 

Arguments proffered by petitioners against   the application of PMPF v.   Manglapus

 

 

Petitioners argue that PMPF v. Manglapus cannot be applied in  toto  to the present case, there being substantial factual distinctions between the two.

 

To petitioners, the      first       and most fundamental distinction      lies in the nature of the treaty involved. They stress that PMPF v. Manglapus involved the Military Bases Agreement which necessarily pertained to matters affecting national security; whereas the present case involves an economic treaty that seeks to regulate trade and commerce between the Philippines and Japan, matters which, unlike those covered by the Military Bases Agreement, are not so vital to national security to disallow their disclosure.

 

Petitioners argument betrays a faulty assumption that information, to be considered privileged, must involve national security. The recognition in Senate v. Ermita[29] that executive privilege has encompassed claims of varying kinds, such that it may even be more accurate to speak of executive privileges, cautions against such generalization.

 

While there certainly are privileges grounded on the necessity of safeguarding national security such as those involving military secrets, not all are founded thereon. One example is the informers privilege, or the privilege of the Government not to disclose the identity of a person or persons who furnish information of violations of law to officers charged with the enforcement of that law.[30] The suspect involved need not be so notorious as to be a threat to national security for this privilege to apply in any given instance.Otherwise, the privilege would be inapplicable in all but the most high-profile cases, in which case not only would this be contrary to long-standing practice. It would also be highly prejudicial to law enforcement efforts in general.

 

Also illustrative is the privilege accorded to presidential communications, which are presumed privileged without distinguishing between those which involve matters of national security and those which do not, the rationale for the privilege being that

 

x x x [a] frank exchange of exploratory ideas and assessments, free from the glare of publicity and pressure by interested parties, is essential to protect the independence of decision-makingof those tasked to exercise Presidential, Legislative and Judicial power. x x x[31] (Emphasis supplied)

 

 

In the same way that the privilege for judicial deliberations does not depend on the nature of the case deliberated upon, so presidential communications are privileged whether they involve matters of national security.

It bears emphasis, however, that the privilege accorded to presidential communications is not absolute, one significant qualification being that the Executive      cannot   , any more than the other branches of government, invoke a general confidentiality privilege to shield      its officials and employees from    investigations      by the proper governmental institutions into possible criminal wrongdoing. [32] This qualification applies whether the privilege is being invoked in the context of a judicial trial or a congressional investigation conducted in aid of legislation.[33]

 

Closely related to the presidential communications privilege is the deliberative process privilege recognized in the United States. As discussed by the U.S. Supreme Court inNLRB v. Sears, Roebuck & Co,[34] deliberative process covers documents reflecting advisory opinions, recommendations and deliberations comprising part of a process by which governmental decisions and policies are formulated. Notably, the privileged status of such documents rests, not on the need to protect national security but, on the obvious realization that officials will not communicate candidly among themselves if each remark is a potential item of discovery and front page news, the objective of the privilege being to enhance the quality of agency decisions. [35]

 

The diplomatic negotiations privilege bears a close resemblance to the deliberative process and presidential communications privilege. It may be readily perceived that the rationale for the confidential character of diplomatic negotiations, deliberative process, and presidential communications is similar, if not identical.

The earlier discussion on PMPF v. Manglapus[36] shows that the privilege for diplomatic negotiations is meant to encourage a frank exchange of exploratory ideas between the negotiating parties by shielding such negotiations from public view. Similar to the privilege for presidential communications, the diplomatic negotiations privilege seeks, through the same means, to protect the independence in decision-making of the President, particularly in its capacity as the sole organ of the nation in its external relations, and its sole representative with foreign nations. And, as with the deliberative process privilege, the privilege accorded to diplomatic negotiations arises, not on account of the content of the information per se, but because the information is part of a process of deliberation which, in pursuit of the public interest, must be presumed confidential.

 

The decision of the U.S. District Court, District of Columbia in Fulbright & Jaworski v. Department of the Treasury[37] enlightens on the close relation between diplomatic negotiations and deliberative process privileges. The plaintiffs in that case sought access to notes taken by a member of the U.S. negotiating team during the U.S.-French taxtreaty negotiations. Among the points noted therein were the issues to be discussed, positions which the French and U.S. teams took on some points, the draft language agreed on, and articles which needed to be amended. Upholding the confidentiality of those notes, Judge Green ruled, thus:

 

Negotiations between two countries to draft a treaty represent a true example of a deliberative process. Much give-and-take must occur for the countries to reach an accord. A description of the negotiations at any one point would not provide an onlooker a summary of the discussions which could later be relied on as law. It would not be working law as the points discussed and positions agreed on would be subject to change at any date until the treaty was signed by the President and ratified by the Senate.

The policies behind the deliberative process privilege support non-disclosure. Much harm could accrue to the negotiations process if these notes were revealed. Exposure of the pre-agreement positions of the French negotiators might well offend foreign governments and would lead to less candor by the U. S. in recording the events of the negotiations process .As several months pass in between negotiations, this lack of record could hinder readily the U. S. negotiating team. Further disclosure would reveal prematurely adopted policies. If these policies should be changed, public confusion would result easily.

Finally, releasing these snapshot views of the negotiations would be comparable to releasing drafts of the treaty, particularly when the notes state the tentative provisions and language agreed on. As drafts of regulations typically are protected by the deliberative process privilege, Arthur Andersen & Co. v. Internal Revenue Service, C.A. No. 80-705 (D.C.Cir., May 21, 1982), drafts of treaties should be accorded the same protection. (Emphasis and underscoring supplied)

 

Clearly, the privilege accorded to diplomatic negotiations follows as a logical consequence from the privileged character of the deliberative process.

 

The Court is not unaware that in Center for International Environmental Law (CIEL), et al. v. Office of U.S.  Trade Representative[38] where the plaintiffs sought information relating to the just-completed negotiation of a United States-Chile Free Trade Agreement the same district court, this time under Judge Friedman, consciously refrained from applying the doctrine in Fulbright and ordered the disclosure of the information being sought.

 

Since the factual milieu in CIEL seemed to call for the straight application of the doctrine in Fulbright, a discussion of why the district court did not apply the same would help illumine this Courts own reasons for deciding the present case along the lines of Fulbright.

 

In both Fulbright and CIEL, the U.S. government cited a statutory basis for withholding information, namely, Exemption 5 of the Freedom of Information Act (FOIA).[39] In order to qualify for protection under Exemption 5, a document must satisfy two conditions: (1) it must be either inter-agency or intra-agency in nature, and (2) it must be bothpre-decisional and part of the agency's deliberative or decision-making process.[40]

 

Judge Friedman, in CIEL, himself cognizant of a superficial similarity of context between the two cases, based his decision on what he perceived to be a significant distinction: he found the negotiators notes that were sought in Fulbright to be clearly internal, whereas the documents being sought in CIEL were those produced by or exchanged with an outside party, i.e. Chile. The documents subject of Fulbright being clearly internal in character, the question of disclosure therein turned not on the threshold requirement of Exemption 5 that the document be inter-agency, but on whether the documents were part of the agency's pre-decisional deliberative process. On this basis, Judge Friedman found that Judge Green's discussion [in Fulbright] of the harm that could result from disclosure therefore is irrelevant, since the documents at issue [in CIEL] are not inter-agency, and the Court does not reach the question of deliberative process. (Emphasis supplied)

 

In fine, Fulbright was not overturned. The court in CIEL merely found the same to be irrelevant in light of its distinct factual setting. Whether this conclusion was valid a question on which this Court would not pass the ruling in Fulbright that [n]egotiations between two countries to draft a treaty represent a true example of a deliberative process was left standing, since the CIEL court explicitly stated that it did not reach the question of deliberative process.

 

Going back to the present case, the Court recognizes that the information sought by petitioners includes documents produced and communicated by a party external to the Philippine government, namely, the Japanese representatives in the JPEPA negotiations, and to that extent this case is closer to the factual circumstances of CIEL than those ofFulbright.

 

Nonetheless, for reasons which shall be discussed shortly, this Court echoes the principle articulated in Fulbright that the public policy underlying the deliberative process privilege requires that diplomatic negotiations should also be accorded privileged status, even if the documents subject of the present case cannot be described as purely internal in character.

 

It need not be stressed that in CIEL, the court ordered the disclosure of information based on its finding that the first requirement of FOIA Exemption 5 that the documents be inter-agency was not met. In determining whether the government may validly refuse disclosure of the exchanges between the U.S. and Chile, it necessarily had to deal with this requirement, it being laid down by a statute binding on them.

 

In this jurisdiction, however, there is no counterpart of the FOIA, nor is there any statutory requirement similar to FOIA Exemption 5 in particular. Hence, Philippine courts, when assessing a claim of privilege for diplomatic negotiations, are more free to focus directly on the issue of whether the privilege being claimed is indeed supported by public policy, without having to consider as the CIEL court did if these negotiations fulfill a formal requirement of being inter-agency. Important though that requirement may be in the context of domestic negotiations, it need not be accorded the same significance when dealing with international negotiations.

 

There being a public policy supporting a privilege for diplomatic negotiations for the reasons explained above, the Court sees no reason to modify, much less abandon, the doctrine in PMPF v. Manglapus.

 

A      second      point      petitioners      proffer      in      their      attempt      to differentiate      PMPF v.      Manglapus      from the present    case      is the fact that the petitioners therein consisted entirely of members of the mass media, while petitioners in the present case include members of the House of Representatives who invoke their right to information not just as citizens but as members of Congress.

 

 

 

 

Petitioners thus conclude that the present case involves the right of members of Congress to demand information on negotiations of international trade agreements from the Executive branch, a matter which was not raised in PMPF v. Manglapus.

 

While indeed the petitioners in PMPF v. Manglapus consisted only of members of the mass media, it would be incorrect to claim that the doctrine laid down therein has no bearing on a controversy such as 

the present, where the demand for information has come from members of Congress, not only from private citizens.

 

The privileged character accorded to diplomatic negotiations does not ipso facto  lose all force and effect simply because the same privilege is now being claimed under different circumstances. The probability of the claim succeeding in the new context might differ, but to say that the privilege, as such, has no validity at all in that context is another matter altogether.

 

The Courts statement in Senate v. Ermita that presidential refusals to furnish information may be actuated by any of at least three distinct kinds of considerations [state secrets privilege, informers privilege, and a generic privilege for internal deliberations], and may be asserted, with differing degrees of success, in the context of either judicial or legislative investigations,[41] implies that a privilege, once recognized, may be invoked under different procedural settings. That this principle holds true particularly with respect to diplomatic negotiations may be inferred from PMPF v. Manglapus itself, where the Court held that it is the President alone      who negotiates treaties, and not even the Senate or the House of Representatives,      unless asked,   may intrude upon that process   .

 

Clearly, the privilege for diplomatic negotiations may be invoked not only against citizens demands for information, but also in the context of legislative investigations.

 

Hence, the recognition granted in PMPF v. Manglapus to the privileged character of diplomatic negotiations cannot be considered irrelevant in resolving the present case, the contextual differences between the two cases notwithstanding.

As third      and last point raised against the application of      PMPF v.      Manglapus      in this case   , petitioners proffer that the socio-political and historical contexts of the two cases are worlds apart. They claim that the constitutional traditions and concepts prevailing at the time PMPF v. Manglapus came about, particularly the school of thought that the requirements of foreign policy and the ideals of transparency were incompatible with each other or the incompatibility hypothesis, while valid when international relations were still governed by power, politics and wars, are no longer so in this age of international cooperation.[42]

 

Without delving into petitioners assertions respecting the incompatibility hypothesis, the Court notes that the ruling in PMPF v. Manglapus is grounded more on the nature of treaty negotiations as such than on a particular socio-political school of thought. If petitioners are suggesting that the nature of treaty negotiations have so changed that [a]n ill-timed speech by one of the parties or a frank declaration of the concession which are exacted or offered on both sides no longer lead[s] to widespread propaganda to block the negotiations, or that parties in treaty negotiations no longer expect their communications to be governed by historic confidentiality, the burden is on them to substantiate the same. This petitioners failed to discharge.

 

Whether the privilege applies only at certain stages of the negotiation process

 

Petitioners admit that diplomatic negotiations on the JPEPA are entitled to a reasonable amount of confidentiality so as not to jeopardize the diplomatic process. They argue, however, that the same is privileged only at certain stages of the negotiating process, after which such information must necessarily be revealed to the public.[43] They add that the duty to disclose this information was vested in the government when the negotiations moved from the formulation and exploratory stage to the 

firming up of definite propositions or official recommendations, citing Chavez v. PCGG[44] and Chavez v. PEA.[45]

 

The following statement in Chavez v. PEA, however, suffices to show that the doctrine in both that case and Chavez v. PCGG with regard to the duty to disclose definite propositions of the government does not apply to diplomatic negotiations:

 

We rule, therefore, that the constitutional right to information includes official information on on-going negotiations before a final contract. The information, however, must constitutedefinite propositions by the government and should not cover recognized exceptions like privileged information, military and diplomatic secrets and similar matters affecting national security and public order. x x x[46] (Emphasis and underscoring supplied)

 

 

It follows from this ruling that even definite propositions of the government may not be disclosed if they fall under recognized exceptions. The privilege for diplomatic negotiations is clearly among the recognized exceptions, for the footnote to the immediately quoted ruling cites PMPF v. Manglapus itself as an authority.

 

Whether there is sufficient public interest to overcome the claim of privilege

 

It being established that diplomatic negotiations enjoy a presumptive privilege against disclosure, even against the demands of members of Congress for information, the Court shall now determine whether petitioners have shown the existence of a public interest sufficient to overcome the privilege in this instance.

 

To clarify, there are at least two kinds of public interest that must be taken into account. One is the presumed public interest in favor of keeping the subject information confidential, which is the reason for the privilege in the first place, and the other is the public interest in favor of disclosure, the existence of which must be shown by the party asking for information. [47]

 

The criteria to be employed in determining whether there is a sufficient public interest in favor of disclosure may be gathered from cases such as U.S. v. Nixon,[48] Senate Select Committee on Presidential Campaign Activities v. Nixon,[49] and In re Sealed Case.[50]

 

U.S. v. Nixon, which involved a claim of the presidential communications privilege against the subpoena duces  tecum of a district court in a criminal case, emphasized the need to balance such claim of privilege against the constitutional duty of courts to ensure a fair administration of      criminal       justice   .

 

x x x the allowance of the privilege to withhold evidence that is demonstrably relevant  in a criminal trial would cut deeply into the guarantee of due process of law and gravely impair the basic function of the courts. A Presidents acknowledged need for confidentiality in the communications of his office is general in nature, whereas the constitutional need for production of relevant evidence in a criminal proceeding is specific and central to the fair adjudication of a particular criminal case in the administration of justice. Without access to specific facts a criminal prosecution may be totally 

frustrated. The Presidents broad interest in confidentiality of communications will not be vitiated by disclosure of a limited number of conversations preliminarily shown to have some bearing on the pending criminal cases. (Emphasis, italics and underscoring supplied)

 

Similarly, Senate Select Committee v. Nixon,[51] which involved a claim of the presidential communications privilege against the subpoena duces  tecum of a Senate committee, spoke of the need to balance such claim with the duty of Congress to perform its      legislative       functions   .

 

The staged decisional structure established in Nixon v. Sirica was designed to ensure that the President and those upon whom he directly relies in the performance of his duties could continue to work under a general assurance that their deliberations would remain confidential. So long as the presumption that the public interest favors confidentiality can be defeated only by astrong showing of need by another institution of government- a showing that the responsibilities of that institution cannot responsibly be fulfilled without access to records of the President's deliberations- we believed in Nixon v. Sirica, and continue to believe, that the effective functioning of the presidential office will not be impaired. x x x

 

x x x x

 

The sufficiency of the Committee's showing of need has come to depend, therefore, entirely on whether the subpoenaed materials are critical to the performance of its legislative functions. x x x (Emphasis and underscoring supplied)

 

 

In re Sealed Case[52] involved a claim of the deliberative process and presidential communications privileges against a subpoena duces  tecum of a grand jury. On the claim of deliberative process privilege, the court stated:

 

The deliberative process privilege is a qualified privilege and can be overcome by a sufficient showing  of need. This need determination is to be made flexibly on a case-by-case, ad hoc basis. "[E]ach time [the deliberative process privilege] is asserted the district court must undertake a fresh balancing of the competing interests," taking into account factors such as "the relevance of the evidence," "the availability of other evidence," "the seriousness of the litigation," "the role of the government," and the "possibility of future timidity by government employees. x x x (Emphasis, italics and underscoring supplied)

 

 

Petitioners have failed to present the strong and sufficient showing of need referred to in the immediately cited cases. The arguments they proffer to establish their entitlement to the subject documents fall short of this standard.

 

Petitioners go on to assert that the non-involvement of the Filipino people in the JPEPA negotiation process effectively results in the bargaining away of their economic and property rights without their knowledge and participation, in violation of the due process clause of the Constitution. They claim, moreover, that it is essential for the people to have access to the initial offers exchanged during the negotiations since only through such disclosure can their constitutional right to effectively participate in decision-making be brought to life in the context of international trade agreements.

 

Whether it can accurately be said that the Filipino people were not involved in the JPEPA negotiations is a question of fact which this Court need not resolve. Suffice it to state that respondents had presented documents purporting to show that public consultations were conducted on the JPEPA. Parenthetically, petitioners consider these alleged consultations as woefully selective and inadequate.[53]

 

AT ALL EVENTS, since it is not disputed that the offers exchanged by the Philippine and Japanese representatives have not been disclosed to the public, the Court shall pass upon the issue of whether access to the documents bearing on them is, as petitioners claim, essential to their right to participate in decision-making.

 

The case for petitioners has, of course, been immensely weakened by the disclosure of the full text of the JPEPA to the public since September 11, 2006, even as it is still being deliberated upon by the Senate and, therefore, not yet binding on the Philippines. Were the Senate to concur with the validity of the JPEPA at this moment, there has already been, in the words of PMPF v. Manglapus, ample opportunity for discussion before [the treaty] is approved.

 

The text of the JPEPA having been published, petitioners have failed to convince this Court that they will not be able to meaningfully exercise their right to participate in decision-making unless the initial offers are also published.

 

It is of public knowledge that various non-government sectors and private citizens have already publicly expressed their views on the JPEPA, their comments not being limited to general observations thereon but on its specific provisions. Numerous articles and statements critical of the JPEPA have been posted on the Internet.[54] Given these developments, there is no basis for petitioners claim that access to the Philippine and Japanese offers is essential to the exercise of their right to participate in decision-making.

 

Petitioner-members of the House of Representatives additionally anchor their claim to have a right to the subject documents on the basis of Congress inherent power to regulate commerce, be it domestic or international. They allege that Congress cannot meaningfully exercise the power to regulate international trade agreements such as the JPEPA without being given copies of the initial offers exchanged during the negotiations thereof. In the same vein, they argue that the President cannot exclude Congress from the JPEPA negotiations since whatever power and authority the President has to negotiate international trade agreements is derived only by delegation of Congress, pursuant to Article VI, Section 28(2) of the Constitution and Sections 401 and 402 of Presidential Decree No. 1464.[55]

 

The subject of Article VI Section 28(2) of the Constitution is not the power to negotiate treaties and international agreements, but the power to fix tariff rates, import and export quotas, and other taxes. Thus it provides:

 

(2) The Congress may, by law, authorize the President to fix within specified limits, and subject to such limitations and restrictions as it may impose, tariff rates, import and export quotas, tonnage and wharfage dues, and other duties or imposts within the framework of the national development program of the Government.

 

 

 

As to the power to negotiate treaties, the constitutional basis thereof is Section 21 of Article VII the article on the Executive Department which states:

 

No treaty or international agreement shall be valid and effective unless concurred in by at least two-thirds of all the Members of the Senate.

 

 

 

The doctrine in PMPF v. Manglapus that the treaty-making power is exclusive to the President, being the sole organ of the nation in its external relations, was echoed in BAYAN v. Executive Secretary[56] where the Court held:

 

By constitutional fiat and by the intrinsic nature of his office, the President, as head of State, is the sole organ and authority in the external affairs of the country. In many ways, the President is the chief architect of the nation's foreign policy; his "dominance in the field of foreign relations is (then) conceded." Wielding vast powers and influence, his conduct in the external affairs of the nation, as Jefferson describes, is executive altogether.

 

As regards the power to enter into treaties or international agreements, the Constitution vests the same in the President, subject only to the concurrence of at least two thirds vote of all the members of the Senate. In this light, the negotiation of the VFA and the subsequent ratification of the agreement are exclusive acts which pertain solely to the President, in the lawful exercise of his vast executive and diplomatic powers granted him no less than by the fundamental law itself.  Into the field of negotiation the Senate cannot intrude, and Congress itself is powerless to invade it. x x x (Italics in the original; emphasis and underscoring supplied)

 

 

The same doctrine was reiterated even more recently in Pimentel v. Executive Secretary[57] where the Court ruled:

 

In our system of government, the President, being the head of state, is regarded as the sole organ and authority in external relations and is the country's sole representative with foreign nations. As the chief architect of foreign policy, the President acts as the country's mouthpiece with respect to international affairs. Hence, the President is vested with the authority to deal with foreign states and governments, extend or withhold recognition, maintain diplomatic relations, enter into treaties, and otherwise transact the business of foreign relations. In the realm of treaty-making, the President has the sole authority to negotiate with other states.

 

Nonetheless, while the President has the sole authority to negotiate and enter into treaties, the Constitution provides a limitation to his power by requiring the concurrence of 2/3 of all the members of the Senate for the validity of the treaty entered into by him. x x x (Emphasis and underscoring supplied)

 

 

While the power then to fix tariff rates and other taxes clearly belongs to Congress, and is exercised by the President only by delegation of that body, it has long been recognized that the power to enter into treaties is vested directly and exclusively in the President, subject only to the concurrence of at least two-thirds of all the Members of the Senate for the validity of the treaty. In this light, the authority of the President to enter into trade agreements with foreign nations provided under P.D. 1464[58] may be 

interpreted as an acknowledgment of a power already inherent in its office. It may not be used as basis to hold the President or its representatives accountable to Congress for the conduct of treaty negotiations.

This is not to say, of course, that the Presidents power to enter into treaties is unlimited but for the requirement of Senate concurrence, since the President must still ensure that all treaties will substantively conform to all the relevant provisions of the Constitution.

 

It follows from the above discussion that Congress, while possessing vast legislative powers, may not interfere in the field of treaty negotiations. While Article VII, Section 21 provides for Senate concurrence, such pertains only to the validity of the treaty under consideration, not to the conduct of negotiations attendant to its conclusion. Moreover, it is not even Congress as a whole that has been given the authority to concur as a means of checking the treaty-making power of the President, but only the Senate.

 

Thus, as in the case of petitioners suing in their capacity as private citizens, petitioners-members of the House of Representatives fail to present a sufficient showing of need  that the information sought is critical to the performance of the functions of Congress, functions that do not include treaty-negotiation.

 

Respondents alleged failure to timely claim executive privilege

On respondents invocation of executive privilege, petitioners find the same defective, not having been done seasonably as it was raised only in their Comment to the present petition and not during the House Committee hearings.

That respondents invoked the privilege for the first time only in their Comment to the present petition does not mean that the claim of privilege should not be credited.Petitioners position presupposes that an assertion of the privilege should have been made during the House Committee investigations, failing which respondents are deemed to have waived it.

 

When the House Committee and petitioner-Congressman Aguja requested respondents for copies of the documents subject of this case, respondents replied that the negotiations were still on-going and that the draft of the JPEPA would be released once the text thereof is settled and complete. There was no intimation that the requested copies are confidential in nature by reason of public policy. The response may not thus be deemed a claim of privilege by the standards of Senate v. Ermita, which recognizes as claims of privilege only those which are accompanied by precise and certain reasons for preserving the confidentiality of the information being sought.

 

Respondents failure to claim the privilege during the House Committee hearings may not, however, be construed as a waiver thereof by the Executive branch. As the immediately preceding paragraph indicates, what respondents received from the House Committee and petitioner-Congressman Aguja were mere requests for information. And as priorlystated, the House Committee itself refrained from pursuing its earlier resolution to issue a subpoena duces  tecum on account of then Speaker Jose de Venecias alleged request to Committee Chairperson Congressman Teves to hold the same in abeyance.

 

While it is a salutary and noble practice for Congress to refrain from issuing subpoenas to executive officials out of respect for their office until resort to it becomes necessary, the fact remains that such requests are not a compulsory process. Being mere requests, they do not strictly call for an assertion of executive privilege.

The privilege is an exemption to Congress power of inquiry.[59] So long as Congress itself finds no cause to enforce such power, there is no strict necessity to assert the privilege. In this light, respondents failure to invoke the privilege during the House Committee investigations did not amount to a waiver thereof.

 

The Court observes, however, that the claim of privilege appearing in respondents Comment to this petition fails to satisfy in full the requirement laid down in Senate v. Ermitathat the claim should be invoked by the President or through the Executive Secretary by order of the President.[60] Respondents claim of privilege is being sustained, however, its flaw notwithstanding, because of circumstances peculiar to the case.

 

The assertion of executive privilege by the Executive Secretary, who is one of the respondents herein, without him adding the phrase by order of the President, shall be considered as partially complying with the requirement laid down in Senate v. Ermita. The requirement that the phrase by order of the President should accompany the Executive Secretarys claim of privilege is a new rule laid down for the first time in Senate v. Ermita, which was not yet final and executory at the time respondents filed their Comment to the petition.[61] A strict application of this requirement would thus be unwarranted in this case.

 

 

Response to the Dissenting Opinion of the Chief Justice

 

We are aware that behind the dissent of the Chief Justice lies a genuine zeal to protect our peoples right to information against any abuse of executive privilege. It is a zeal that We fully share.

 

The Court, however, in its endeavor to guard against the abuse of executive privilege, should be careful not to veer towards the opposite extreme, to the point that it would strike down as invalid even a legitimate exercise thereof.

 

We respond only to the salient arguments of the Dissenting Opinion which have not yet been sufficiently addressed above.

 

1. After its historical discussion on the allocation of power over international trade agreements in the United States, the dissent concludes that it will be turning somersaults with history to contend that the President is the sole organ for external relations in that jurisdiction. With regard to this opinion, We make only the following observations:

 

There is, at least, a core meaning of the phrase sole organ of the nation in its external relations which is not being disputed, namely, that the power to directly negotiate treaties and international agreements is vested by our Constitution only in the Executive. Thus, the dissent states that Congress has the power to regulate commerce with foreign nationsbut does not have the power to negotiate international agreements directly.[62]

 

What is disputed is how this principle applies to the case at bar.

 

The dissent opines that petitioner-members of the House of Representatives, by asking for the subject JPEPA documents, are not seeking to directly participate in the negotiations of the JPEPA, hence, they cannot be prevented from gaining access to these documents.

 

On the other hand, We hold that this is one occasion where the following ruling in Agan v. PIATCO[63] and in other cases both before and since should be applied:

 

This Court has long and consistently adhered to the legal maxim that those that cannot be done directly cannot be done indirectly. To declare the PIATCO contracts valid despite the clear statutory prohibition against a direct government guarantee would not only make a mockery of what the BOT Law seeks to prevent  -- which is to expose the government to the risk of incurring a monetary obligation resulting from a contract of loan between the project proponent and its lenders and to which the Government is not a party to -- but would also render the BOT Law useless for what it seeks to achieve  - to make use of the resources of the private sector in the financing, operation and maintenance of infrastructure and development projects which are necessary for national growth and development but which the government, unfortunately, could ill-afford to finance at this point in time.[64]

 

Similarly, while herein petitioners-members of the House of Representatives may not have been aiming to participate in the negotiations directly, opening the JPEPA negotiations to their scrutiny even to the point of giving them access to the offers exchanged between the Japanese and Philippine delegations would have made a mockery of what the Constitution sought to prevent and rendered it useless for what it sought to achieve when it vested the power of direct negotiation solely with the President.

 

What the U.S. Constitution sought to prevent and aimed to achieve in defining the treaty-making power of the President, which our Constitution similarly defines, may be gathered from Hamiltons explanation of why the U.S. Constitution excludes the House of Representatives from the treaty-making process:

 

x x x The fluctuating, and taking its future increase into account, the multitudinous composition of that body, forbid us to expect in it those qualities which are essential to the proper execution of such a trust. Accurate and comprehensive knowledge of foreign politics; a steady and systematic adherence to the same views; a nice and uniform sensibility to national character, decision,secrecy      and      dispatch   ; are incompatible with a body so variable and so numerous. The very complication of the business by introducing a necessity of the concurrence of so many different bodies, would of itself afford a solid objection. The greater frequency of the calls upon the house of representatives, and the greater length of time which it would often be necessary to keep them together when convened, to obtain their sanction in the progressive stages of a treaty, would be source of so great inconvenience and expense, as alone ought to condemn the project.[65]

 

These considerations a fortiori apply in this jurisdiction, since the Philippine Constitution, unlike that of the      U.S   ., does not even grant the Senate the power to advise the Executive in the making of treaties, but only vests in that body the power to concur in the validity of the treaty after negotiations have been concluded.[66] Much less, therefore, should it be inferred that the House of Representatives has this power.

Since allowing petitioner-members of the House of Representatives access to the subject JPEPA documents would set a precedent for future negotiations, leading to the contravention of the public interests articulated above which the Constitution sought to protect, the subject documents should not be disclosed.

 

2. The dissent also asserts that respondents can no longer claim the diplomatic secrets privilege over the subject JPEPA documents now that negotiations have been concluded, since their reasons for nondisclosure cited in the June 23, 2005 letter of Sec. Ermita, and later in their Comment, necessarily apply only for as long as the negotiations were still pending;

In their Comment, respondents contend that the negotiations of the representatives of the Philippines as well as of Japan must be allowed to explore alternatives in the course of the negotiations in the same manner as judicial deliberations and working drafts of opinions are accorded strict confidentiality. That respondents liken the documents involved in the JPEPA negotiations to judicial deliberations and working drafts of opinions evinces, by itself, that they were claiming confidentiality not only until, but even after, the conclusion of the negotiations.

Judicial deliberations do not lose their confidential character once a decision has been promulgated by the courts. The same holds true with respect to working drafts of opinions, which are comparable to intra-agency recommendations. Such intra-agency recommendations are privileged even after the position under consideration by the agency has developed into a definite proposition, hence, the rule in this jurisdiction that agencies have the duty to disclose only definite propositions, and not the inter-agency and intra-agency communications during the stage when common assertions are still being formulated.[67]

 

3. The dissent claims that petitioner-members of the House of Representatives have sufficiently shown their need for the same documents to overcome the privilege. Again, We disagree.

 

The House Committee that initiated the investigations on the JPEPA did not pursue its earlier intention to subpoena the documents. This strongly undermines the assertion that access to the same documents by the House Committee is critical to the performance of its legislative functions. If the documents were indeed critical, the House Committee should have, at the very least, issued a subpoena duces  tecum or, like what the Senate did in Senate v. Ermita, filed the present petition as a legislative body, rather than leaving it to the discretion of individual Congressmen whether to pursue an action or not. Such acts would have served as strong indicia that Congress itself finds the subject information to be critical to its legislative functions.

 

Further, given that respondents have claimed executive privilege, petitioner-members of the House of Representatives should have, at least, shown how its lack of access to the Philippine and Japanese offers would hinder the intelligent crafting of legislation. Mere assertion that the JPEPA covers a subject matter over which Congress has the power to legislate would not suffice. As Senate Select Committee v. Nixon[68] held, the showing required to overcome the presumption favoring confidentiality turns, not only on the nature and appropriateness of the function in the performance of which the material was sought, but also the degree to which the material was necessary to its fulfillment.This petitioners failed to do.

 

Furthermore, from the time the final text of the JPEPA including its annexes and attachments was published, petitioner-members of the House of Representatives have been free to use it for any legislative purpose they may see fit. Since such publication, petitioners need, if any, specifically for the Philippine and Japanese offers leading to the final version of the JPEPA, has become even less apparent.

 

In asserting that the balance in this instance tilts in favor of disclosing the JPEPA documents, the dissent contends that the Executive has failed to show how disclosing them afterthe conclusion of negotiations would impair the performance of its functions. The contention, with due respect, misplaces the onus probandi. While, in keeping with the general presumption of transparency, the burden is initially on the Executive to provide precise and certain reasons for upholding its claim of privilege, once the Executive is able to show that the documents being sought are covered by a recognized privilege, 

the burden shifts to the party seeking information to overcome the privilege by a strong showing of need.

 

When it was thus established that the JPEPA documents are covered by the privilege for diplomatic negotiations pursuant to PMPF v. Manglapus, the presumption arose that their disclosure would impair the performance of executive functions. It was then incumbent on petitioner- requesting parties to show that they have a strong need for the information sufficient to overcome the privilege. They have not, however.

 

4. Respecting the failure of the Executive Secretary to explicitly state that he is claiming the privilege by order of the President, the same may not be strictly applied to the privilege claim subject of this case.

 

When the Court in Senate v. Ermita limited the power of invoking the privilege to the President alone, it was laying down a new rule for which there is no counterpart even in theUnited States from which the concept of executive privilege was adopted. As held in the 2004 case of Judicial Watch, Inc. v. Department of Justice,[69] citing In re Sealed Case,[70] the issue of whether a President must personally invoke the [presidential communications] privilege remains an open question. U.S. v. Reynolds,[71] on the other hand, held that [t]here must be a formal claim of privilege, lodged by the head of the department which has control over the matter, after actual personal consideration by that officer.

 

The rule was thus laid down by this Court, not in adherence to any established precedent, but with the aim of preventing the abuse of the privilege in light of its highly exceptional nature. The Courts recognition that the Executive Secretary also bears the power to invoke the privilege, provided he does so by order of the President, is meant to avoid laying down too rigid a rule, the Court being aware that it was laying down a new restriction on executive privilege. It is with the same spirit that the Court should not be overly strict with applying the same rule in this peculiar instance, where the claim of executive privilege occurred before the judgment in Senate v. Ermita became final.

 

5. To show that PMPF v. Manglapus may not be applied in the present case, the dissent implies that the Court therein erred in citing US v. Curtiss Wright[72] and the book entitled The New American Government and Its Work[73] since these authorities, so the dissent claims, may not be used to calibrate the importance of the right to information in the Philippine setting.

 

The dissent argues that since Curtiss-Wright referred to a conflict between the executive and legislative branches of government, the factual setting thereof was different from that of PMPF v. Manglapus which involved a collision between governmental power over the conduct of foreign affairs and the citizens right to information.

 

That the Court could freely cite Curtiss-Wright a case that upholds the secrecy of diplomatic negotiations against congressional demands for information in the course of laying down a ruling on the   public      right to information only serves to underscore the principle mentioned earlier that the privileged character accorded to diplomatic negotiations does not ipso facto lose all force and effect simply because the same privilege is now being claimed under different circumstances.

 

PMPF v. Manglapus indeed involved a demand for information from private citizens and not an executive-legislative conflict, but so did Chavez v. PEA[74] which held that the [publics] right to information      . . . does not extend to matters recognized as privileged information under the separation of powers. What counts as privileged information in an executive-legislative conflict is thus also recognized as such in cases involving the publics right to information.

 

Chavez v. PCGG[75] also involved the publics right to information, yet the Court recognized as a valid limitation to that right the same privileged information based on separation of powers closed-door Cabinet meetings, executive sessions of either house of Congress, and the internal deliberations of the Supreme Court.

 

These cases show that the Court has always regarded claims of privilege, whether in the context of an executive-legislative conflict or a citizens demand for information, as closely intertwined, such that the principles applicable to one are also applicable to the other.

 

The reason is obvious. If the validity of claims of privilege were to be assessed by entirely different criteria in each context, this may give rise to the absurd result whereCongress would be denied access to a particular information because of a claim of executive privilege, but the general public would have access to the same information, the claim of privilege notwithstanding.

 

Absurdity would be the ultimate result if, for instance, the Court adopts the clear and present danger test for the assessment of claims of privilege against citizens demands for information. If executive information, when demanded by a citizen, is privileged only when there is a clear and present danger of a substantive evil that the State has a right to prevent, it would be very difficult for the Executive to establish the validity of its claim in each instance. In contrast, if the demand comes from Congress, the Executive merely has to show that the information is covered by a recognized privilege in order to shift the burden on Congress to present a strong showing of need. This would lead to a situation where it would be more difficult for Congress to access executive information than it would be for private citizens.

We maintain then that when the Executive has already shown that an information is covered by executive privilege, the party demanding the information must present a strong showing of need, whether that party is Congress or a private citizen.

 

The rule that the same showing of need test applies in both these contexts, however, should not be construed as a denial of the importance of analyzing the context in which an executive privilege controversy may happen to be placed. Rather, it affirms it, for it means that the specific need being shown by the party seeking information in every particularinstance is highly significant in determining whether to uphold a claim of privilege. This need is, precisely, part of the context in light of which every claim of privilege should be assessed.

Since, as demonstrated above, there are common principles that should be applied to executive privilege controversies across different contexts, the Court in PMPF v. Manglapusdid not err when it cited the Curtiss-Wright case.

The claim that the book cited in PMPF v. Manglapus entitled The New American Government and Its Work could not have taken into account the expanded statutory right to information in the FOIA assumes that the observations in that book in support of the confidentiality of treaty negotiations would be different had it been written after the FOIA.Such assumption is, with due respect, at best, speculative.

 

As to the claim in the dissent that [i]t is more doubtful if the same book be used to calibrate the importance of the right of access to information in the Philippine setting considering its elevation as a 

constitutional right, we submit that the elevation of such right as a constitutional right did not set it free from the legitimate restrictions of executive privilege which is itself constitutionally-based.[76] Hence, the comments in that book which were cited in PMPF v. Manglapus remain valid doctrine.

6. The dissent further asserts that the Court has never used need as a test to uphold or allow inroads into rights guaranteed under the Constitution. With due respect, we assert otherwise. The Court has done so before, albeit without using the term need.

 

In executive privilege controversies, the requirement that parties present a sufficient showing of need only means, in substance, that they should show a public interest in favor of disclosure sufficient in degree to overcome the claim of privilege.[77] Verily, the Court in such cases engages in a balancing of interests. Such a balancing of interests is certainly not new in constitutional adjudication involving fundamental rights. Secretary of Justice v.       Lantion,   [78]      which was cited in the dissent, applied just such a    test.

 

Given that the dissent has clarified that it does not seek to apply the clear and present danger test to the present controversy, but the balancing test, there seems to be no substantial dispute between the position laid down in this ponencia and that reflected in the dissent as to what test to apply. It would appear that the only disagreement is on the results of applying that test in this instance.

 

The dissent, nonetheless, maintains that it suffices that information is of public concern for it to be covered by the right, regardless of the publics need for the information, and that the same would hold true even if they simply want to know it because it interests them. As has been stated earlier, however, there is no dispute that the information subject of this case is a matter of public concern. The Court has earlier concluded that it is a matter of public concern, not on the basis of any specific need shown by petitioners, but from the very nature of the JPEPA as an international trade agreement.

 

However, when the Executive has as in this case invoked the privilege, and it has been established that the subject information is indeed covered by the privilege being claimed, can a party overcome the same by merely asserting that the information being demanded is a matter of public concern, without any further showing required? Certainly not, for that would render the doctrine of executive privilege of no force and effect whatsoever as a limitation on the right to information, because then the sole test in such controversies would be whether an information is a matter of public concern.

 

Moreover, in view of the earlier discussions, we must bear in mind that, by disclosing the documents of the JPEPA negotiations, the Philippine government runs the grave risk of betraying the trust reposed in it by the Japanese representatives, indeed, by the Japanese government itself. How would the Philippine government then explain itself when that happens? Surely, it cannot bear to say that it just had to release the information because certain persons simply wanted to know it because it interests them.

 

Thus, the Court holds that, in determining whether an information is covered by the right to information, a specific showing of need for such information is not a relevant consideration, but only whether the same is a matter of public concern. When, however, the government has claimed executive privilege, and it has established that the information is indeed covered by the same, then the party demanding it, if it is to overcome the privilege, must show that that the information is vital, not simply for the satisfaction of its curiosity, but for its ability to effectively and reasonably participate in social, political, and economic decision-making.[79]

7. The dissent maintains that [t]he treaty has thus entered the ultimate stage where the people can exercise their right to participate in the discussion whether the Senate should concur in its ratification or not. (Emphasis supplied) It adds that this right will be diluted unless the people can have access to the subject JPEPA documents. What, to the dissent, is a dilution of the right to participate in decision-making is, to Us, simply a recognition of the qualified nature of the publics right to information. It is beyond dispute that the right to information is not absolute and that the doctrine of executive privilege is a recognized limitation on that right.

 

Moreover, contrary to the submission that the right to participate in decision-making would be diluted, We reiterate that our people have been exercising their right to participate in the discussion on the issue of the JPEPA, and they have been able to articulate their different opinions without need of access to the JPEPA negotiation documents.

 

Thus, we hold that the balance in this case tilts in favor of executive privilege.

 

8. Against our ruling that the principles applied in U.S. v. Nixon, the Senate Select Committee case, and In re Sealed Case, are similarly applicable to the present controversy, the dissent cites the caveat in the Nixon case that the U.S. Court was there addressing only the Presidents assertion of privilege in the context of a criminal trial, not a civil litigation nor a congressional demand for information. What this caveat means, however, is only that courts must be careful not to hastily apply the ruling therein to other contexts. It does not, however, absolutely mean that the principles applied in that case may never be applied in such contexts.

 

Hence, U.S. courts have cited U.S. v. Nixon in support of their rulings on claims of executive privilege in contexts other than a criminal trial, as in the case of Nixon v. Administrator of General Services[80] which involved former President Nixons invocation of executive privilege to challenge the constitutionality of the Presidential Recordings and Materials Preservation Act[81] and the above-mentioned In re Sealed Case which involved a claim of privilege against a subpoena duces  tecum issued in a grand jury investigation.

 

Indeed, in applying to the present case the principles found in U.S. v. Nixon and in the other cases already mentioned, We are merely affirming what the Chief Justice stated in his Dissenting Opinion in Neri v. Senate Committee on Accountability[82] a case involving an executive-legislative conflict over executive privilege. That dissenting opinion stated that, while Nixon was not concerned with the balance between the Presidents generalized interest in confidentiality and congressional demands for information, [n]onetheless the [U.S.] Court laid down principles and procedures that can serve as torch lights to illumine us on the scope and use of Presidential communication privilege in the case at bar.[83] While the Court was divided in Neri, this opinion of the Chief Justice was not among the points of disagreement, and We similarly hold now that the Nixon case is a useful guide in the proper resolution of the present controversy, notwithstanding the difference in context.

 

Verily, while the Court should guard against the abuse of executive privilege, it should also give full recognition to the validity of the privilege whenever it is claimed within the proper bounds of executive power, as in this case. Otherwise, the Court would undermine its own credibility, for it would be perceived as no longer aiming to strike a balance, but seeking merely to water down executive privilege to the point of irrelevance.

 

Conclusion

 

To recapitulate, petitioners demand to be furnished with a copy of the full text of the JPEPA has become moot and academic, it having been made accessible to the public sinceSeptember 11, 2006. As for their demand for copies of the Philippine and Japanese offers submitted during the JPEPA negotiations, the same must be denied, respondents claim of executive privilege being valid.

 

Diplomatic negotiations have, since the Court promulgated its Resolution in PMPF v. Manglapus on September 13, 1988, been recognized as privileged in this jurisdiction and the reasons proffered by petitioners against the application of the ruling therein to the present case have not persuaded the Court. Moreover, petitioners both private citizens and members of the House of Representatives have failed to present a sufficient showing of need  to overcome the claim of privilege in this case.

 

That the privilege was asserted for the first time in respondents Comment to the present petition, and not during the hearings of the House Special Committee on Globalization, is of no moment, since it cannot be interpreted as a waiver of the privilege on the part of the Executive branch.

 

For reasons already explained, this Decision shall not be interpreted as departing from the ruling in Senate v. Ermita that executive privilege should be invoked by the President or through the Executive Secretary by order of the President.

 

 

WHEREFORE, the petition is DISMISSED.

SO ORDERED.

 

CONCHITA CARPIO MORALES

Associate Justice

Republic of the PhilippinesSUPREME COURT

Manila

EN BANC

G.R. No. L-6266             February 2, 1953

EULOGIO RODRIGUEZ, SR., ETC., ET AL., petitioners, vs.VICENTE GELLA, ETC., ET AL., respondents.

Eulogio Rodriguez, Sr., Lorenzo M. Tañada, Claro M. Recto, Jose P. Laurel, Jesus Barrera and Leon Ma. Guerrero for petitioner.Office of the Solicitor General Juan R. Liwag and Solicitor Martiniano P. Vivo for respondents.

PARAS, C.J.:

As a fitting foreword, it may be recalled that on a previous occasion, on August 26, 1949 to be exact, this court had already passed upon the status of Commonwealth Act No. 671, approved on December 16, 1941, "declaring a state of total emergency as a result of war involving the Philippines and authorizing the President to promulgate rules and regulations to meet such emergency." Five members held that the Act ceased to be operative in its totality, on May 25, 1946 (when the Congress convened in special session) according to Chief Justice Moran. Justice Bengzon, Padilla, Montemayor, Reyes and Torres in effect concluded that the powers delegated to the President had been withdrawn as to matters already legislated upon by the Congress or on which the latter had demonstrated its readiness or ability to act. Executive Orders No. 62 (dated June 21, 1947) regulating house and lot rentals, No. 192 (dated December 24, 1948) regulating exports, Nos. 225 and 226 (dated June 15,1949) the first appropriation funds for the operation of the Government from July 1, 1949 to June 30, 1950, and the second appropriating funds for election expenses in November 1949, were therefore declared null and void for having been issued after Act No. 671 had lapsed and/or after the Congress had enacted legislation on the same subjects.1

More or less the same considerations that influenced our pronouncement of August 26, 1949 are and should be controlling in the case now before us, wherein the petitioners seek to invalidate Executive Orders Nos. 545 and 546 issued on November 10, 1952, the first appropriating the sum of P37,850,500 for urgent and essential public works, and the second setting aside the sum of P11,367,600 for relief in the provinces and cities visited by typhoons, floods, droughts, earthquakes, volcanic action and other calamities.

Section 26 of Article VI of the Constitution provides that "in times of war or other national emergency, the Congress may by law authorize the President, for a limited period and subject to such restrictions as it may prescribe, to promulgate rules and regulations to carry out a declared national policy." Accordingly the National Assembly passed Commonwealth Act No. 671, declaring (in section 1) the national policy that "the existence of war between the United States and other countries of Europe and Asia, which involves the Philippines makes it necessary to invest the President with extraordinary powers in order to meet the resulting emergency," and (in section 2) authorizing the President, "during the existence of the emergency, to promulgate such rules and regulations as he may deem necessary to carry out the national policy declared in section 1."

As the Act was expressly in pursuance of the constitutional provision, it has to be assumed that the National Assembly intended it to be only for a limited period. If it be contended that the Act has not yet been duly repealed, and such step is necessary to a cessation of the emergency powers delegated to the President, the result would be obvious unconstitutionality, since it may never be repealed by the Congress, or if the latter ever attempts to do so, the President may wield his veto. This eventuality has in fact taken place when the President disapproved House Bill No. 727, repealing all Emergency Powers Acts. The situation will make the Congress and the President or either as the principal authority to determine the indefinite duration of the delegation of legislative powers, — in palpable repugnance to the constitutional provision that any grant thereunder must be for a limited period, necessarily to be fixed in the law itself and not dependent upon the arbitrary or elastic will of either the Congress or the President.

Although House Bill No. 727, had been vetoed by the President and did not thereby become a regular statute, it may at least be considered as a concurrent resolution of the Congress formally declaring the termination of the emergency powers. To contend that the Bill needed presidential acquiescence to produce effect, would lead to the anomalous, if not absurd, situation that, "while Congress might delegate its power by a simple majority, it might not be able to recall them except by two-third vote. In other words, it would be easier for Congress to delegate its powers than to take them back. This is not right and is not, and ought not to be the law."2

Act No. 671 may be likened to an ordinary contract of agency, whereby the consent of the agent is necessary only in the sense that he cannot be compelled to accept the trust, in the same way that the principal cannot be forced to keep the relation in eternity or at the will of the agent. Neither can it be suggested that the agency created under the Act is coupled with interest.

The logical view consistent with constitutionality is to hold that the powers lasted only during the emergency resulting from the last world war which factually involved the Philippines when Act No. 671 was passed on December 16, 1941. That emergency, which naturally terminated upon the ending of the last world war, was contemplated by the members of the National Assembly on the foresight that the actual state of war could prevent it from holding its next regular session. This is confirmed by the following statement of President Quezon: "When it became evident that we were completely helpless against air attack and that it was most unlikely the Philippine Legislature would hold its next regular session which was to open on January 1, 1942, the National Assembly passed into history approving a resolution which reaffirmed the abiding faith of the Filipino people in, and their loyalty to, the United States. The Assembly also enacted a law granting the President of the Philippines all the powers that under the Philippine Constitution may be delegated to him in time of war."3 When President Quezon said "in time of war", he an doubtedly meant such factual war as that then raging.

As early as July 26, 1948, the Congress categorically declared that "since liberation conditions have gradually returned to normal, but not so with regard to those who have suffered the ravages of war and who have not received any relief for the loss and destruction resulting therefrom," and that "the emergency created by the last war as regards these war sufferers being still existent, it is the declared policy of the state that as to them the debt moratorium should be continued in force in a modified form."4 It is important to remember that Republic Act No. 342 in which this declaration was made bore the approval of the President. Indeed, the latter in his speech delivered on July 4, 1949, plainly proclaimed that "what emergencies it (the Republic) faces today are incidental passing rains artificially created by seasonal partisanship, very common among democracies but will disappear with the rains that follow the thunderclaps not later than November 8 of this year," — an admission, that such emergencies not only are not total but are not the result of the last war as envisaged in Act No. 671.

If more is necessary to demonstrate the unmistakable stand of the legislative department on the alleged existence of emergency, reference may be had to House Bill No. 727, hereinbefore referred to, repealing all Emergency Powers Acts.

Moreover, section 26 of Article VI of the constitution, in virtue of which Act No. 671 was passed, authorizes the delegation of powers by the Congress (1) in times of war or (2) other national emergency. The emergency expressly spoken of in the title and in section 1 of the Act is one "in time of war," as distinguished from "other national emergency" that may arise as an after-effect of war or from natural causes such as widespread earthquakes, typhoons, floods, and the like. Certainly the typhoons that hit some provinces and cities in 1952 not only did not result from the last world war but were and could not have been contemplated by the legislators. At any rate, the Congress is available for necessary special sessions, and it cannot let the people down without somehow being answerable thereover.

As a matter of fact, the President, in returning to the Congress without his signature House Bill No. 727, did not invoke any emergency resulting from the last world war, but only called attention to an impending emergency that may be brought about by present complicated and troubled world conditions, and to the fact that our own soldiers are fighting and dying in Korea in defense of democracy and freedom and for the preservation of our Republic. The emergency thus feared cannot, however, be attributed to the war mentioned in Act No. 671 and fought between Germany and Japan on one side and the Allied Powers on the other; and indications are that in the next world war, if any, the communist countries will be aligned against the democracies. No departure can be made from the national policy declared in section 1 of Act No. 671. New powers may be granted as often as emergencies contemplated in the Constitution arise.

There is no point in the argument that the Philippines is still technically at war with Japan pending the ratification of the peace treaty. In the first place, Act No. 671 referred to a factual war. In the second place, the last world war was between the United States and Japan, the Philippines being involved only because it was then under American sovereignty. In the third place, the United States had already signed the peace treaty with Japan, and the Philippines has become an independent country since July 4, 1946.

It is pointed out that the passage of House Bill No. 727 is inconsistent with the claim that the emergency powers are non-existent. But, from the debates in the House, it is patent that the Bill had to be approved merely to remove all doubts, especially because this Court had heretofore failed, for lack of necessary majority, to declare Act No. 671 entirely inoperative.

Reliance is placed on the petition of about seventy Congressmen and Senators and on House Resolution No. 99, urging the President to release and appropriate funds for essential and urgent public works and for relief in the typhoon-stricken areas. It is enough to state, in reply, that the said petition and resolution cannot prevail over the force and effect of House Bill No. 727 formally passed by two chambers of the Congress. If faith can be accorded to the resolution of one house, there is more reason for accepting the solemn declarations of two houses.

Even under the theory of some members of this court that insofar as the Congress had shown its readiness or ability to act on a given matter, the emergency powers delegated to the President had been pro tanto withdrawn, Executive Orders Nos. 545 and 546 must be declared as having no legal anchorage. We can take judicial notice of the fact that the Congress has since liberation repeatedly been approving acts appropriating funds for the operation of the Government, public works, and many others purposes, with the result that as to such legislative task the Congress must be deemed to have long decided to assume the corresponding power itself and to withdraw the same from the President. If the President had ceased to have powers with regards to general appropriations, none can remain in respect of special appropriations; otherwise he may accomplish indirectly what he cannot do directly. Besides, it is significant that Act No. 671 expressly limited the power of the President to that continuing "in force" appropriations which would lapse or otherwise become inoperative, so that, even assuming that the Act is still effective, it is doubtful whether the President can by executive orders make new appropriations. The specific power "to continue in force laws and appropriations which would lapse or otherwise become inoperative" is a limitation on the general power "to exercise such other powers as he may deem necessary to enable the Government to fulfill its responsibilities and to maintain and enforce its authority." Indeed, to hold that although the Congress has, for about seven years since liberation, been normally functioning and legislating on every conceivable field, the President still has any residuary powers under the Act, would necessarily lead to confusion and overlapping, if not conflict.

Shelter may not be sought in the proposition that the President should be allowed to exercise emergency powers for the sake of speed and expediency in the interest and for the welfare of the people, because we have the Constitution, designed to establish a government under a regime of justice, liberty and democracy. In line with such primordial objective, our Government is democratic in form and based on the system of separation of powers. Unless and until changed or amended, we shall have to abide by the letter and spirit of the Constitution and be prepared to accept the consequences resulting from or inherent in disagreements between, inaction or even refusal of the legislative and executive departments. Much as it is imperative in some cases to have prompt official action, deadlocks in and slowness of democratic processes must be preferred to concentration of powers in any one man or group of men for obvious reasons. The framers of the Constitution, however, had the vision of and were careful in allowing delegation of legislative powers to the President for a limited period "in times of war or other national emergency." They had thus entrusted to the good judgment of the Congress the duty of coping with any national emergency by a more efficient procedure; but it alone must decide because emergency in itself cannot and should not create power. In our democracy the hope and survival of the nation lie in the wisdom and unselfish patriotism of all officials and in their faithful adherence to the Constitution.

Wherefore, Executive Orders Nos. 545 and 546 are hereby declared null and void, and the respondents are ordered to desist from appropriating, releasing, allotting, and expending the public funds set aside therein. So ordered, without costs.

Feria, Pablo and Tuason, JJ., concur.Bengzon, J., concur in the result.

Republic of the PhilippinesSUPREME COURT

Manila

EN BANC

G.R. No. L-2044             August 26, 1949

J. ANTONIO ARANETA, petitioner, vs.RAFAEL DINGLASAN, Judge of First Instance of Manila, and JOSE P. BENGZON, Fiscal of City of Manila,respondents.

x---------------------------------------------------------x

G.R. No. L-2756             August 26, 1949

J. ANTONIO ARANETA and GREGORIO VILLAMOR, petitioners, vs.EUGENIO ANGELES, Fiscal of City of Manila, respondent.

x---------------------------------------------------------x

G.R. No. L-3054             August 26, 1949

EULOGIO RODRIGUEZ, Sr., por si y como Presidente del Partido Nacionalista, recurrente, vs.EL TESORERO DE FILIPINAS, recurrido.

x---------------------------------------------------------x

G.R. No. L-3055             August 26, 1949

LEON MA. GURRERO, petitioner, vs.THE COMMISSIONER OF CUSTOMS and THE ADMINISTRATOR, SUGAR QUOTA OFFICE, DEPARTMENT OF COMMERCE AND INDUSTRY, respondents.

x---------------------------------------------------------x

G.R. No. L-3056             August 26, 1949

ANTONIO BARREDO, in his own behalf and on behalf of all taxpayers similarly situated, petitioner, vs.THE COMMISSION ON ELECTIONS, THE AUDITOR GENERAL and THE INSULAR TREASURER OF THE PHILIPPINES, respondents.

L-2044Paredes, Diaz and Poblador, Jesus G. Barrera, Vicente Hilado, and Araneta and Araneta for petitioner.Office of the Solicitor General Felix Bautista Angelo, Assistant Solicitor General Ruperto Kapunan, Jr., Solicitor Martiniano P. Vico and Assistant City Fiscal Julio Villamor for respondents.Claro M. Recto and Padilla, Carlos and Fernando as amici curiae.

L-2756Araneta and Araneta and Jesus G. Barrera for petitioners.Assistant City Fiscal Luis B. Reyes for respondent.Claro M. Recto as amici curiae.

L-3054Claro M. Recto, Ramon Diokno, Jose O. Vera, Alejo Mabanag, Jose B. Laurel, Jr. and Antonio

Barredo for petitioner.Office of the Solicitor General Felix Bautista Angelo for respondent.Vicente de Vera, Chairman, Commission on Elections.Alfonso Ponce Enrile, Alva J. Hill and Honorio Poblador, Jr. and Emiliano R. Navarro as amici curiae.Jesus G. Barrera, Enrique M. Fernando, Ramon Sunico, and Francisco A. Rodrigo also as amici curiae.

L-3055Claro M. Recto and Leon Ma. Guerrero for petitioner.Office of the Solicitor General Felix Bautista Angelo for respondents.V. G. Bunuan, Administrator, Sugar Quota Office.Jesus G. Barrera, Felixberto M. Serrano, Enrique; Honorio Poblador, Jr. and Emiliano R. Navarro as amici curiae.

L-3056Claro M. Recto and Antonio Barredo for petitioner.Office of the Solicitor General Felix Bautista Angelo for respondents.Vicente de Vera, Chairman, Commission on Elections.Alfonso Ponce Enrile, Alva J. Hill, Jesus G. Barrera, Enrique M. Fernando, Ramon Sunico and Francisco A. Rodrigo; Honorio Poblador, Jr. and Emiliano R. Navarro as amici curiae.

TUASON, J.:

Three of these cases were consolidated for argument and the other two were argued separately on other dates. Inasmuch as all of them present the same fundamental question which, in our view, is decisive, they will be disposed of jointly. For the same reason we will pass up the objection to the personality or sufficiency of interest of the petitioners in case G. R. No. L-3054 and case G. R. No. L-3056 and the question whether prohibition lies in cases Nos. L-2044 and L-2756. No practical benefit can be gained from a discussion of the procedural matters since the decision in the cases wherein the petitioners' cause of action or the propriety of the procedure followed is not in dispute, will be controlling authority on the others. Above all, the transcendental importance to the public of these cases demands that they be settled promptly and definitely, brushing aside, if we must, technicalities of procedure. (Avelino vs. Cuenco, G. R. No. L-2821.) The petitions challenge the validity of executive orders of the President avowedly issued in virtue of Commonwealth Act No. 671. Involved in cases Nos. L-2044 and L-2756 is Executive Order No. 62, which regulates rentals for houses and lots for residential buildings. The petitioner, J. Antonio Araneta, is under prosecution in the Court of First Instance of Manila for violation of the provisions of this Executive Order, and prays for the issuance of the writ of prohibition to the judge and the city fiscal. Involved in case L-3055 is Executive Order No. 192, which aims to control exports from the Philippines. In this case, Leon Ma. Guerrero seeks a writ of mandamus to compel the Administrator of the Sugar Quota Office and the Commissioner of Customs to permit the exportation of shoes by the petitioner. Both official refuse to issue the required export license on the ground that the exportation of shoes from the Philippines is forbidden by this Executive Order. Case No. L-3054 relates to Executive Order No. 225, which appropriates funds for the operation of the Government of the Republic of the Philippines during the period from July 1, 1949 to June 30, 1950, and for other purposes. The petitioner Eulogio Rodriguez, Sr., as a tax-payer, an elector, and president of the Nacionalista Party, applies for a writ of prohibition to restrain the Treasurer of the Philippines from disbursing this Executive Order. Affected in case No. L-3056 is Executive Order No. 226, which appropriates P6,000,000 to defray the expenses in connection with, and incidental to, the hold lug of the national elections to be held in November, 1949. The petitioner, Antonio Barredo, as a citizen, tax-payer and voter, asks this Court to prevent "the respondents from disbursing, spending or otherwise disposing of that amount or any part of it."

Notwithstanding allegations in the petitions assailing the constitutionally of Act No. 671, the petitioners do not press the point in their oral argument and memorandum. They rest their case chiefly on the proposition that the Emergency Powers Act (Commonwealth Act No. 671) has ceased to have any force and effect. This is the basic question we have referred to, and it is to this question that we will presently address ourselves and devote greater attention. For the purpose of this decision, only, the constitutionality of Act No. 671 will be taken for granted, and any dictum or statement herein which may appear contrary to that hypothesis should be understood as having been made merely in furtherance of the main thesis.

Act No. 671 in full is as follows:

AN ACT DECLARING A STATE OF TOTAL EMERGENCY AS A RESULT OF WAR INVOLVING THE PHILIPPINES AND AUTHORIZING THE PRESIDENT TO PROMULGATE

RULES AND REGULATIONS TO MEET SUCH EMERGENCY.

Be it enacted by the National Assembly of the Philippines:

SECTION 1. The existence of war between the United States and other countries of Europe and Asia, which involves the Philippines, makes it necessary to invest the President with extraordinary powers in order to meet the resulting emergency.

"SEC. 2. Pursuant to the provisions of Article VI, section 26, of the Constitution, the President is hereby authorized, during the existence of the emergency, to promulgate such rules and regulations as he may deem necessary to carry out the national policy declared in section 1 hereof. Accordingly, he is, among other things, empowered (a) to transfer the seat of the Government or any of its subdivisions, branches, departments, offices, agencies or instrumentalities; (b) to reorganize the Government of the Commonwealth including the determination of the order of precedence of the heads of the Executive Department; (c) to create new subdivisions, branches, departments, agencies or instrumentalities of government and to abolish any of those already existing; (d) to continue in force laws and appropriations which would lapse or otherwise become inoperative, and to modify or suspend the operation or application of those of an administrative character; (e) to impose new taxes or to increase, reduce, suspend or abolish those in existence; (f) to raise funds through the issuance of bonds or otherwise, and to authorize the expenditure of the proceeds thereof; (g) to authorize the national, provincial, city or municipal governments to incur in overdrafts for purposes that he may approve; (h) to declare the suspension of the collection of credits or the payment of debts; and (i) to exercise such other powers as he may deem to enable the Government to fulfill its responsibities and to maintain and enforce the authority.

SEC. 3. The President of the Philippines shall as soon as practicable upon the convening of the Congress of the Philippines report thereto all the rules and regulations promulgated by him under the powers herein granted.

SEC. 4. This Act shall take effect upon its approval and the rules and regulations promulgated hereunder shall be in force and effect until the Congress of the Philippines shall otherwise provide.

Section 26 of Article VI of the Constitution provides:

In time of war or other national emergency, the Congress may by law authorize the President, for a limited period and subject to such restrictions as it may prescribe, to promulgate rules and regulations to carry out a declared national policy.

Commonwealth Act No. 671 does not in term fix the duration of its effectiveness. The intention of the Act has to be sought for in its nature, the object to be accomplish, the purpose to be subserved, and its relation to the Constitution. The consequences of the various constructions offered will also be resorted to as additional aid to interpretation. We test a rule by its results.

Article VI of the Constitution provides that any law passed by virtue thereof should be "for a limited period." "Limited" has been defined to mean "restricted; bounded; prescribed; confined within positive bounds; restrictive in duration, extent or scope." (Encyclopedia Law Dictionary, 3rd ed., 669; Black's Law Dictionary, 3rd ed., 1120.) The words "limited period" as used in the Constitution are beyond question intended to mean restrictive in duration. Emergency, in order to justify the delegation of emergency powers, "must be temporary or it can not be said to be an emergency." (First Trust Joint Stock Land Bank of Chicago vs. Adolph P. Arp, et al., 120 A. L. R., 937, 938.).

It is to be presumed that Commonwealth Act No. 671 was approved with this limitation in view. The opposite theory would make the law repugnant to the Constitution, and is contrary to the principle that the legislature is deemed to have full knowledge of the constitutional scope of its powers. The assertion that new legislation is needed to repeal the act would not be in harmony with the Constitution either. If a new and different law were necessary to terminate the delegation, the period for the delegation, it has been correctly pointed out, would be unlimited, indefinite, negative and uncertain; "that which was intended to meet a temporary emergency may become permanent law,"

(Peck vs. Fink, 2 Fed. [2d], 912); for Congress might not enact the repeal, and even if it would, the repeal might not meet the approval of the President, and the Congress might not be able to override the veto. Furthermore, this would create the anomaly that, while Congress might delegate its powers by simple majority, it might not be able to recall them except by a two-third vote. In other words, it would be easier for Congress to delegate its powers than to take them back. This is not right and is not, and ought not to be, the law. Corwin, President: Office and Powers, 1948 ed., p. 160, says:

It is generally agreed that the maxim that the legislature may not delegate its powers signifies at the very least that the legislature may not abdicate its powers: Yet how, in view of the scope that legislative delegations take nowadays, is the line between delegation and abdication to be maintained? Only, I urge, by rendering the delegated powers recoverable without the consent of the delegate; . . . .

Section 4 goes far to settle the legislative intention of this phase of Act No. 671. Section 4 stipulates that "the rules and regulations promulgated thereunder shall be in full force and effect until the Congress of the Philippines shall otherwise provide." The silence of the law regarding the repeal of the authority itself, in the face of the express provision for the repeal of the rules and regulations issued in pursuance of it, a clear manifestation of the belief held by the National Assembly that there was no necessity to provide for the former. It would be strange if having no idea about the time the Emergency Powers Act was to be effective the National Assemble failed to make a provision for this termination in the same way that it did for the termination of the effects and incidents of the delegation. There would be no point in repealing or annulling the rules and regulations promulgated under a law if the law itself was to remain in force, since, in that case, the President could not only make new rules and regulations but he could restore the ones already annulled by the legislature.

More anomalous than the exercise of legislative function by the Executive when Congress is in the unobstructed exercise of its authority is the fact that there would be two legislative bodies operating over the same field, legislating concurrently and simultaneously, mutually nullifying each other's actions. Even if the emergency powers of the President, as suggested, be suspended while Congress was in session and be revived after each adjournment, the anomaly would not be limited. Congress by a two-third vote could repeal executive orders promulgated by the President during congressional recess, and the President in turn could treat in the same manner, between sessions of Congress, laws enacted by the latter. This is not a fantastic apprehension; in two instances it materialized. In entire good faith, and inspired only by the best interests of the country as they saw them, a former President promulgated an executive order regulating house rentals after he had vetoed a bill on the subject enacted by Congress, and the present Chief Executive issued an executive order on export control after Congress had refused to approve the measure.

Quiet apart from these anomalies, there is good basis in the language of Act No. 671 for the inference that the National Assembly restricted the life of the emergency powers of the President to the time the Legislature was prevented from holding sessions due to enemy action or other causes brought on by the war. Section 3 provides:

The President of the Philippines shall as soon as practicable upon the convening of the Congress of the Philippines report thereto all the rules and regulations promulgated by him under the powers herein granted.

The clear tenor of this provision is that there was to be only one meeting of Congress at which the President was to give an account of his trusteeship. The section did not say each meeting, which it could very well have said if that had been the intention. If the National Assembly did not think that the report in section 3 was to be the first and last Congress Act No. 671 would lapsed, what reason could there be for its failure to provide in appropriate and clear terms for the filing of subsequent reports? Such reports, if the President was expected to continue making laws in the forms of rules, regulations and executive orders, were as important, of as unimportant, as the initial one.

As a contemporary construction, President Quezon's statement regarding the duration of Act No. 671 is enlightening and should carry much weight, considering his part in the passage and in the carrying out of the law. Mr. Quezon, who called the National Assembly to a special session, who recommended the enactment of the Emergency Powers Act, if indeed he was not its author, and who was the very President to be entrusted with its execution, stated in his autobiography, "The Good Fight," that Act No. 671 was only "for a certain period" and "would become invalid unless reenacted." These phrases connote automatical extinction of the law upon the conclusion of a certain period. Together they denote that a new legislation was necessary to keep alive (not to

repeal) the law after the expiration of that period. They signify that the same law, not a different one, had to be repassed if the grant should be prolonged.

What then was the contemplated period? President Quezon in the same paragraph of his autobiography furnished part of the answer. He said he issued the call for a special session of the National Assembly "when it became evident that we were completely helpless against air attack, and that it was most unlikely the Philippine Legislature would hold its next regular session which was to open on January 1, 1942." (Emphasis ours.) It can easily be discerned in this statement that the conferring of enormous powers upon the President was decided upon with specific view to the inability of the National Assembly to meet. Indeed no other factor than this inability could have motivated the delegation of powers so vast as to amount to an abdication by the National Assembly of its authority. The enactment and continuation of a law so destructive of the foundations of democratic institutions could not have been conceived under any circumstance short of a complete disruption and dislocation of the normal processes of government. Anyway, if we are to uphold the constitutionality of the act on the basis of its duration, we must start with the premise that it fixed a definite, limited period. As we have indicated, the period that best comports with constitutional requirements and limitations, with the general context of the law and with what we believe to be the main if not the sole raison d'etre  for its enactment, was a period coextensive with the inability of Congress to function, a period ending with the conventing of that body.

It is our considered opinion, and we so hold, that Commonwealth Act No. 671 became inoperative when Congress met in regular session on May 25, 1946, and that Executive Orders Nos. 62, 192, 225 and 226 were issued without authority of law. In setting the session of Congress instead of the first special session preceded it as the point of expiration of the Act, we think giving effect to the purpose and intention of the National Assembly. In a special session, the Congress may "consider general legislation or only such as he (President) may designate." (Section 9, Article VI of the Constitution.) In a regular session, the power Congress to legislate is not circumscribed except by the limitations imposed by the organic law.

Having arrived at this conclusion, we are relieved of the necessity of deciding the question as to which department of government is authorized to inquire whether the contingency on which the law is predicated still exists. The right of one or another department to declare the emergency terminated is not in issue. As a matter of fact, we have endeavored to find the will of the National Assembly—call that will, an exercise of the police power or the war power — and, once ascertained, to apply it. Of course, the function of interpreting statutes in proper cases, as in this, will not be denied the courts as their constitutional prerogative and duty. In so far as it is insinuated that the Chief Executive has the exclusive authority to say that war not ended, and may act on the strength of his opinion and findings in contravention of the law as the courts have construed it, no legal principle can be found to support the proposition. There is no pretense that the President has independent or inherent power to issue such executive orders as those under review. we take it that the respondents, in sustaining the validity of these executive orders rely on Act No. 600, Act No. 620, or Act No. 671 of the former Commonwealth and on no other source. To put it differently, the President's authority in this connection is purely statutory, in no sense political or directly derived from the Constitution.

Act No. 671, as we have stressed, ended ex proprio vigore with the opening of the regular session of Congress on May 25, 1946. Acts Nos. 600 and 620 contain stronger if not conclusive indication that they were self-liquidating. By express provision the rules and regulations to be eventually made in pursuance of Acts Nos. 600 and 620, respectively approved on August 19, 1940 and June 6, 1941, were to be good only up to the corresponding dates of adjournment of the following sessions of the Legislature, "unless sooner amended or repealed by the National Assembly." The logical deduction to be drawn from this provision is that in the mind of the lawmakers the idea was fixed that the Acts themselves would lapse not latter than the rules and regulations. The design to provide for the automatic repeal of those rules and regulations necessarily was predicated on the consciousness of a prior or at best simultaneous repeal of their source. Were not this the case, there would arise the curious spectacle, already painted, and easily foreseen, of the Legislature amending or repealing rules and regulations of the President while the latter was empowered to keep or return them into force and to issue new ones independently of the National Assembly. For the rest, the reasoning heretofore adduced against the asserted indefinite continuance of the operation of Act No. 671 equally applies to Acts Nos. 600 and 620.

The other corollary of the opinion we have reached is that the question whether war, in law or in fact, continues, is irrelevant. If we were to that actual hostilities between the original belligerents are still raging, the elusion would not be altered. After the convening of Congress new legislation had to be

approved if the continuation of the emergency powers, or some of them, was desired. In the light of the conditions surrounding the approval of the Emergency Power Act, we are of the opinion that the "state of total emergency as a result of war" envisaged in the preamble referred to the impending invasion and occupation of the Philippines by the enemy and the consequent total disorganization of the Government, principally the impossibility for the National Assembly to act. The state of affairs was one which called for immediate action and with which the National Assembly would would not be able to cope. The war itself and its attendant chaos and calamities could not have necessitated the delegation had the National Assembly been in a position to operate.

After all the criticism that have been made against the efficiency of the system of the separation of powers, the fact remains that the Constitution has set up this form of government, with all its defects and shortcomings, in preference to the commingling of powers in one man or group of men. The Filipino people by adopting parliamentary government have given notice that they share the faith of other democracy-loving people in this system, with all its faults, as the ideal. The point is, under this framework of government, legislation is preserved for Congress all the time, not expecting periods of crisis no matter how serious. Never in the history of the United States, the basic features of whose Constitution have been copied in ours, have the specific functions of the legislative branch of enacting laws been surrendered to another department — unless we regard as legislating the carrying out of a legislative policy according to prescribed standards; no, not even when that Republic was fighting a total war, or when it was engaged in a life-and-death struggle to preserve the Union. The truth is that under our concept of constitutional government, in times of extreme perils more than in normal circumstances "the various branches, executive, legislative, and judicial," given the ability to act, are called upon "to the duties and discharge the responsibilities committed to them respectively."

These observations, though beyond the issue as formulated in this decision, may, we trust, also serve to answer the vehement plea that for the good of the Nation, the President should retain his extraordinary powers as long asturmoil and other ills directly or indirectly traceable to the late war harass the Philippines.

Upon the foregoing considerations, the petitions will be granted. In order to avoid any possible disruption and interruption in the normal operation of the Government, we have deemed it best to depart in these cases from the ordinary rule to the period for the effectivity of decisions, and to decree, as it is hereby decreed, that this decision take effect fifteen days from the date of the entry of final judgment provided in section 8 of Rule 53 of the Rules of Court in relation to section 2 of Rule 35. No costs will be charged.

Ozaeta, J., concurs.

EN BANC

 

 

PROF. RANDOLF S. DAVID, LORENZO TA„ADA III, RONALD LLAMAS, H. HARRY L. ROQUE, JR., JOEL RUIZ BUTUYAN, ROGER R. RAYEL, GARY S. MALLARI,              ROMEL REGALADO BAGARES, CHRISTOPHER F.C. BOLASTIG,

                                               Petitioners,

 

- versus -

 

 

GLORIA MACAPAGAL-ARROYO,                  AS PRESIDENT AND COMMANDER-IN-CHIEF, EXECUTIVE SECRETARY EDUARDO ERMITA, HON. AVELINO CRUZ II, SECRETARY OF NATIONAL DEFENSE, GENERAL GENEROSO SENGA, CHIEF OF STAFF, ARMED FORCES OF THE PHILIPPINES, DIRECTOR GENERAL ARTURO LOMIBAO, CHIEF, PHILIPPINE NATIONAL POLICE,

                                               Respondents.

x-------------------------------------------------x

NI„EZ CACHO-OLIVARES AND TRIBUNE PUBLISHING CO., INC.,

                                           Petitioners,

 

 

- versus -

 

 

HONORABLE SECRETARY EDUARDO ERMITA AND HONORABLE DIRECTOR GENERAL ARTURO C. LOMIBAO, 

                                           Respondents.

x-------------------------------------------------x

FRANCIS JOSEPH G. ESCUDERO, JOSEPH A. SANTIAGO, TEODORO A. CASINO, AGAPITO A. AQUINO, MARIO J. AGUJA, SATUR C. OCAMPO, MUJIV S. HATAMAN, JUAN EDGARDO ANGARA, TEOFISTO DL. GUINGONA III, EMMANUEL JOSEL J. VILLANUEVA, LIZA L. MAZA, IMEE R. MARCOS, RENATO B. MAGTUBO, JUSTIN MARC SB. CHIPECO, ROILO GOLEZ, DARLENE ANTONINO-CUSTODIO, LORETTA ANN P. ROSALES, JOSEL G. VIRADOR, RAFAEL V. MARIANO, GILBERT C. REMULLA, FLORENCIO G. NOEL, ANA THERESIA HONTIVEROS-BARAQUEL, IMELDA C. NICOLAS, MARVIC M.V.F. LEONEN, NERI JAVIER COLMENARES, MOVEMENT OF CONCERNED CITIZENS FOR CIVIL LIBERTIES REPRESENTED BY AMADO GAT INCIONG,

                                               Petitioners,

 

- versus -

 

 

EDUARDO R. ERMITA, EXECUTIVE SECRETARY, AVELINO J. CRUZ, JR., SECRETARY, DND RONALDO V. PUNO, SECRETARY, DILG, GENEROSO SENGA, AFP CHIEF OF STAFF, ARTURO LOMIBAO, CHIEF PNP,

                                           Respondents.

x-------------------------------------------------x

KILUSANG MAYO UNO, REPRESENTED BY ITS CHAIRPERSON ELMER C. LABOG AND SECRETARY GENERAL JOEL MAGLUNSOD, NATIONAL FEDERATION OF LABOR UNIONS Ð KILUSANG MAYO UNO (NAFLU-KMU), REPRESENTED BY ITS NATIONAL PRESIDENT, JOSELITO V. USTAREZ, ANTONIO C. PASCUAL, SALVADOR T. CARRANZA, EMILIA P. DAPULANG, MARTIN CUSTODIO, JR., AND ROQUE M. TAN,

                                              Petitioners,

 

 

 

 

- versus -

 

 

 

 

HER EXCELLENCY, PRESIDENT GLORIA MACAPAGAL-ARROYO, THE HONORABLE EXECUTIVE SECRETARY, EDUARDO ERMITA, THE CHIEF OF STAFF, ARMED FORCES OF THE PHILIPPINES, GENEROSO SENGA, AND THE PNP DIRECTOR GENERAL, ARTURO LOMIBAO,

                                           Respondents.

x-------------------------------------------------x

ALTERNATIVE LAW GROUPS, INC. (ALG),

                                                Petitioner,

- versus -  

 

 

EXECUTIVE SECRETARY EDUARDO R. ERMITA, LT. GEN. GENEROSO SENGA, AND DIRECTOR GENERAL ARTURO LOMIBAO,         

                                           Respondents.

x-------------------------------------------------x

JOSE ANSELMO I. CADIZ, FELICIANO M. BAUTISTA, ROMULO R. RIVERA, JOSE AMOR M. AMORADO, ALICIA A. RISOS-VIDAL, FELIMON C. ABELITA III, MANUEL P. LEGASPI, J.B. JOVY C. BERNABE, BERNARD L. DAGCUTA, ROGELIO V. GARCIA AND INTEGRATED BAR OF THE PHILIPPINES (IBP),

                                               Petitioners,

 

- versus -

 

 

HON. EXECUTIVE SECRETARY EDUARDO ERMITA, GENERAL GENEROSO SENGA, IN HIS CAPACITY AS AFP CHIEF OF STAFF, AND DIRECTOR GENERAL ARTURO LOMIBAO, IN HIS CAPACITY AS PNP CHIEF,

                                           Respondents.

x-------------------------------------------------x

LOREN B. LEGARDA,

                                       Petitioner,

 

 

- versus -

 

 

GLORIA MACAPAGAL-ARROYO, IN HER CAPACITY AS PRESIDENT AND COMMANDER-IN-CHIEF; ARTURO LOMIBAO, IN HIS CAPACITY AS DIRECTOR-GENERAL OF THE PHILIPPINE NATIONAL POLICE (PNP); GENEROSO SENGA, IN HIS CAPACITY AS CHIEF OF STAFF OF THE ARMED FORCES OF THE PHILIPPINES (AFP); AND EDUARDO ERMITA, IN HIS CAPACITY AS EXECUTIVE SECRETARY,

                                           Respondents.

 

  G.R. No. 171396

 

  Present:

 

  PANGANIBAN, C.J.,

 *PUNO,

  QUISUMBING,

  YNARES-SANTIAGO,

  SANDOVAL-GUTIERREZ,

  CARPIO,

  AUSTRIA-MARTINEZ,

  CORONA,

  CARPIO MORALES,

  CALLEJO, SR.,

  AZCUNA,

  TINGA,

  CHICO-NAZARIO,

  GARCIA, and

  VELASCO, JJ.

 

  Promulgated:

 

  May 3, 2006

 

                             

x---------------------------------------------------------------------------------------------x

 

 

 

DECISION

 

 

SANDOVAL-GUTIERREZ, J.:

 

 

All powers need some restraint; practical adjustments rather than rigid formula are necessary.[1]   Superior strength Ð the use of force Ð cannot make wrongs into rights.  In this regard, the courts should be vigilant in safeguarding the constitutional rights of the citizens, specifically their liberty.

 

Chief Justice Artemio V. PanganibanÕs philosophy of liberty is thus most relevant.   He said: ÒIn cases involving liberty, the scales of justice should weigh heavily against government and in favor of the poor, the oppressed, the marginalized, the dispossessed and the weak.Ó  Laws and actions that restrict fundamental rights come to the courts Òwith a heavy presumption against their constitutional validity.Ó[2]

         These seven (7) consolidated petitions for certiorari and prohibition allege that in issuing Presidential Proclamation No. 1017 (PP 1017)  and  General Order No. 5 (G.O. No. 5), President Gloria Macapagal-Arroyo committed grave abuse of discretion.  Petitioners contend that respondent officials of the Government, in their professed efforts to defend and preserve democratic institutions, are actually trampling upon the very freedom guaranteed and protected by the Constitution.  Hence, such issuances are void for being unconstitutional.

 

 

         Once again, the Court is faced with an age-old but persistently modern problem.  How does the Constitution of a free people combine the degree of liberty, without which, law becomes tyranny, with the degree of law, without which, liberty becomes license?[3]

         On February 24, 2006, as the nation celebrated the 20th Anniversary of the Edsa People Power I, President Arroyo issued PP 1017 declaring a state of national emergency, thus:

 

NOW, THEREFORE, I, Gloria Macapagal-Arroyo, President of the Republic of the Philippines and Commander-in-Chief of the Armed Forces of the Philippines, by virtue of the powers vested upon me by Section 18, Article 7 of the Philippine Constitution which states that: ÒThe President. . . whenever it becomes necessary, . . . may call out (the) armed forces to prevent or suppress. . .rebellion. . .,Ó and in my capacity as their Commander-in-Chief, do hereby command the Armed Forces of the Philippines, to 

maintain law and order throughout the Philippines, prevent or suppress all forms of lawless violence as well as any act of insurrection or rebellion and to enforce obedience to all the laws and to all decrees, orders and regulations promulgated by me personally or upon my direction; and as provided in Section 17, Article 12 of the Constitution do hereby declare a State of National Emergency.

 

She cited the following facts as bases:

 

WHEREAS, over these past months, elements in the political opposition have conspired with authoritarians of the extreme Left represented by the NDF-CPP-NPA and the extreme Right, represented by military adventurists Ð the historical enemies of the democratic Philippine State Ð who are now in a tactical alliance and engaged in a concerted and systematic conspiracy, over a broad front, to bring down the duly constituted Government elected in May 2004;

 

WHEREAS, these conspirators have repeatedly tried to bring down the President;

 

WHEREAS, the claims of these elements have been recklessly magnified by certain segments of the national media;

 

WHEREAS, this series of actions is hurting the Philippine State Ð by obstructing governance including hindering the growth of the economy and sabotaging the peopleÕs confidence in government and their faith in the future of this country;

 

WHEREAS, these actions are adversely affecting the economy;

 

WHEREAS, these activities give totalitarian forces of both the extreme Left and extreme Right the opening to intensify their avowed aims to bring down the democratic Philippine State;

 

WHEREAS, Article 2, Section 4 of the our Constitution makes the defense and preservation of the democratic institutions and the State the primary duty of Government;

 

WHEREAS, the activities above-described, their consequences, ramifications and collateral effects constitute a clear and present danger to the safety and the integrity of the Philippine State and of the Filipino people;

 

 

On the same day, the President issued G. O. No. 5 implementing PP 1017, thus:

 

         WHEREAS, over these past months, elements in the political opposition have conspired with authoritarians of the extreme Left, represented by the NDF-CPP-NPA and the extreme Right, represented by military adventurists - the historical enemies of the democratic Philippine State Ð and who are now in a tactical alliance and engaged in a concerted and systematic conspiracy, over a broad front, to bring down the duly-constituted Government elected in May 2004;

            WHEREAS, these conspirators have repeatedly tried to bring down our republican government;

 

WHEREAS, the claims of these elements have been recklessly magnified by certain segments of the national media;

 

WHEREAS, these series of actions is hurting the Philippine State by obstructing governance, including hindering the growth of the economy and sabotaging the peopleÕs confidence in the government and their faith in the future of this country;

 

WHEREAS, these actions are adversely affecting the economy;

 

WHEREAS, these activities give totalitarian forces; of both the extreme Left and extreme Right the opening to intensify their avowed aims to bring down the democratic Philippine State;

 

WHEREAS, Article 2, Section 4 of our Constitution makes the defense and preservation of the democratic institutions and the State the primary duty of Government;

 

WHEREAS, the activities above-described, their consequences, ramifications and collateral effects constitute a clear and present danger to the safety and the integrity of the Philippine State and of the Filipino people;

 

WHEREAS, Proclamation 1017 date February 24, 2006 has been issued declaring a State of National Emergency;

 

NOW, THEREFORE, I GLORIA MACAPAGAL-ARROYO, by virtue of the powers vested in me under the Constitution as President of the Republic of the Philippines, and Commander-in-Chief of the Republic of the Philippines, and pursuant to Proclamation No. 1017 dated February 24, 2006, do hereby call upon the Armed Forces of the Philippines (AFP) and the Philippine National Police (PNP), to prevent and suppress acts of terrorism and lawless violence in the country;

 

            I hereby direct the Chief of Staff of the AFP and the Chief of the PNP, as well as the officers and men of the AFP and PNP, to immediately carry out the necessary and appropriate actions and measures to suppress and prevent acts of terrorism and lawless violence.

 

        

On March 3, 2006, exactly one week after the declaration of a state of national emergency and after all these petitions had been filed, the President lifted PP 1017.   She issued Proclamation No. 1021 which reads:

WHEREAS, pursuant to Section 18, Article VII and Section 17, Article XII of the Constitution, Proclamation No. 1017 dated February 24, 2006, was issued declaring a state of national emergency;

 

            WHEREAS, by virtue of General Order No.5 and No.6 dated February 24, 2006, which were issued on the basis of Proclamation No. 1017, the Armed Forces of the Philippines (AFP) and the Philippine National Police (PNP), were directed to maintain law and order throughout the Philippines, prevent and suppress all form of lawless violence as well as any act of rebellion and to undertake such action as may be necessary;

 

            WHEREAS, the AFP and PNP have effectively prevented, suppressed and quelled the acts lawless violence and rebellion;

 

            NOW, THEREFORE, I, GLORIA MACAPAGAL-ARROYO, President of the Republic of the Philippines, by virtue of the powers vested in me by law, hereby declare that the state of national emergency has ceased to exist.

 

 

In their presentation of the factual bases of PP 1017 and G.O. No. 5, respondents stated that the proximate cause behind the executive issuances was the conspiracy among some military officers, leftist insurgents of the New PeopleÕs Army (NPA), and some members of the political opposition in a plot to unseat or assassinate President Arroyo.[4]  They considered the aim to oust or assassinate the President and take-over the reigns of government as a clear and present danger.

During the oral arguments held on March 7, 2006, the Solicitor General specified the facts leading to the issuance of PP 1017 and            G.O. No. 5.   Significantly, there was no refutation from petitionersÕ counsels.

The Solicitor General argued that the intent of the Constitution is to give full discretionary powers to the President in determining the necessity of calling out the armed forces.   He emphasized that none of the petitioners has shown that PP 1017 was without factual bases.  While he explained that it is not respondentsÕ task to state the facts behind the questioned Proclamation, however, they are presenting the same, narrated hereunder, for the elucidation of the issues.

On January 17, 2006, Captain Nathaniel Rabonza and                    First Lieutenants Sonny Sarmiento, Lawrence San Juan and Patricio Bumidang, members of the Magdalo Group indicted in the Oakwood mutiny, escaped their detention cell in Fort Bonifacio, Taguig City.   In a public statement, they vowed to remain defiant and to elude arrest at all costs.  They called upon the people to Òshow and proclaim our displeasure at the sham regime. Let us demonstrate our disgust, not only by going to the streets in protest, but also by wearing red bands on our left arms.Ó [5]

 

On February 17, 2006, the authorities got hold of a document entitled ÒOplan Hackle I Ó which detailed plans for bombings and attacks during the Philippine Military Academy Alumni Homecoming in Baguio City.   The plot was to assassinate selected targets including some cabinet members and President Arroyo herself.[6]   Upon the advice of her security, President Arroyo decided not to attend the Alumni Homecoming.  The next day, at the height of the celebration, a bomb was found and detonated at the PMA parade ground.

On February 21, 2006, Lt. San Juan was recaptured in a communist safehouse in Batangas province.   Found in his possession were two (2) flash disks containing minutes of the meetings between members of the Magdalo Group and the National PeopleÕs Army (NPA), a tape recorder, audio cassette cartridges, diskettes, and copies of subversive documents.[7]   Prior to his arrest, Lt. San Juan announced through DZRH that the ÒMagdaloÕs D-Day would be on February 24, 2006, the 20th Anniversary of Edsa I.Ó

On February 23, 2006, PNP Chief Arturo Lomibao intercepted information that members of the PNP- Special Action Force were planning to defect.   Thus, he immediately ordered SAF Commanding General Marcelino Franco, Jr. to ÒdisavowÓ any defection. The latter promptly obeyed and issued a public statement:  ÒAll SAF units are under the effective control of responsible and trustworthy officers with proven integrity and unquestionable loyalty.Ó

On the same day, at the house of former Congressman Peping Cojuangco, President Cory AquinoÕs brother, businessmen and mid-level government officials plotted moves to bring down the Arroyo administration.  Nelly Sindayen of TIME Magazine reported that Pastor Saycon, longtime Arroyo critic, called a U.S. government official about his groupÕs plans if President Arroyo is ousted.  Saycon also phoned a man code-named Delta. Saycon identified him as B/Gen. Danilo Lim, Commander of the ArmyÕs elite Scout Ranger.  Lim said Òit was all systems go for the planned movement against Arroyo.Ó[8]

B/Gen. Danilo Lim and Brigade Commander Col. Ariel Querubin confided to Gen. Generoso Senga, Chief of Staff of the Armed Forces of the Philippines (AFP), that a huge number of soldiers would join the rallies to provide a critical mass and armed component to the Anti-Arroyo protests to be held on February 24, 2005.   According to these two (2) officers, there was no way they could possibly stop the soldiers because they too, were breaking the chain of command to join the forces foist to unseat the President.   However, Gen. Senga has remained faithful to his Commander-in-Chief and to the chain of command.  He immediately took custody of B/Gen. Lim and directed Col. Querubin to return to the Philippine Marines Headquarters in Fort Bonifacio.

Earlier, the CPP-NPA called for intensification of political and revolutionary work within the military and the police establishments in order to forge alliances with its members and key officials.   NPA spokesman Gregorio ÒKa RogerÓ Rosal declared: ÒThe Communist Party and revolutionary movement and the entire people look forward to the possibility in the coming year of accomplishing its immediate task of bringing down the Arroyo regime; of rendering it to weaken and unable to rule that it will not take much longer to end it.Ó[9]

On the other hand, Cesar Renerio, spokesman for the National Democratic Front (NDF) at North Central Mindanao, publicly announced: ÒAnti-Arroyo groups within the military and police are growing rapidly, hastened by the economic difficulties suffered by the families of AFP officers and enlisted personnel who undertake counter-insurgency operations in the field.Ó  He claimed that with the forces of the national democratic movement, the anti-Arroyo conservative political parties, coalitions, plus the groups that have been reinforcing since June 2005, it is probable that the PresidentÕs ouster is nearing its concluding stage in the first half of 2006.

Respondents further claimed that the bombing of telecommunication towers and cell sites in Bulacan and Bataan was also considered as additional factual basis for the issuance of PP 1017 and G.O. No. 5.   So is the raid of an army outpost in Benguet resulting in the death of three (3) soldiers.   And also the directive of the Communist Party of the Philippines ordering its front organizations to join 5,000 Metro Manila radicals and 25,000 more from the provinces in mass protests.[10]

By midnight of February 23, 2006, the President convened her security advisers and several cabinet members to assess the gravity of the fermenting peace and order situation.   She directed both the AFP and the PNP to account for all their men and ensure that the chain of command remains solid and undivided.   To protect the young students from any possible trouble that might break loose on the streets, the President suspended classes in all levels in the entire National Capital Region.  

For their part, petitioners cited the events that followed after the issuance of PP 1017 and G.O. No. 5.

Immediately, the Office of the President announced the cancellation of all programs and activities related to the 20th anniversary celebration of Edsa People Power I; and revoked the permits to hold rallies issued earlier by the local governments. Justice Secretary Raul Gonzales stated that political rallies, which to the PresidentÕs mind were organized for purposes of destabilization, are cancelled. Presidential Chief of Staff Michael Defensor announced that Òwarrantless arrests and take-over of facilities, including media, can already be implemented.Ó[11] 

Undeterred by the announcements that rallies and public assemblies would not be allowed, groups of protesters (members of Kilusang Mayo Uno [KMU] and National Federation of Labor Unions-Kilusang Mayo Uno [NAFLU-KMU]), marched from various parts of Metro Manila with the intention of converging at the EDSA shrine.   Those who were already near the EDSA site were violently dispersed by huge clusters of anti-riot police.   The well-trained policemen used truncheons, big fiber glass shields, water cannons, and tear gas to stop and break up the marching groups, and scatter the massed participants. The same police action was used against the protesters marching forward to Cubao, Quezon City and to the corner of Santolan Street and EDSA.   That same evening, hundreds of riot policemen broke up an EDSA celebration rally held along Ayala Avenue and Paseo de Roxas Street in Makati City.[12] 

According to petitioner Kilusang Mayo Uno, the police cited PP 1017 as the ground for the dispersal of their assemblies.

During the dispersal of the rallyists along EDSA, police arrested (without warrant) petitioner Randolf S. David, a professor at the University of the Philippines and newspaper columnist. Also arrested was his companion, Ronald Llamas, president of party-list Akbayan.

At around 12:20 in the early morning of February 25, 2006, operatives of the Criminal Investigation and Detection Group (CIDG) of the PNP, on the basis of PP 1017 and G.O. No. 5, raided the Daily Tribune offices in Manila.   The raiding team confiscated news stories by reporters, documents, pictures, and mock-ups of the Saturday issue.   Policemen from Camp Crame in Quezon City were stationed inside the editorial and business offices of the newspaper; while policemen from the Manila Police District were stationed outside the building.[13]       

A few minutes after the search and seizure at the Daily Tribune offices, the police surrounded the premises of another pro-opposition paper, Malaya, and its sister publication, the tabloid Abante.

The raid, according to Presidential Chief of Staff Michael Defensor,  is Òmeant to show a Ôstrong presence,Õ to tell media outlets not to connive or do anything that would help the rebels in bringing down this government.Ó   The PNP warned that it would take over any media organization that would not follow Òstandards set by the government during the state of national emergency.Ó   Director General Lomibao stated that Òif they do not follow the standards Ð and the standards are - if they would contribute to instability in the government, or if they do not subscribe to what is in General Order No. 5 and Proc. No. 1017 Ð we will recommend a Ôtakeover.ÕÓ  National TelecommunicationsÕ Commissioner Ronald Solis urged television and radio networks to ÒcooperateÓ with the government for the duration of the state of national emergency.    He asked for Òbalanced reportingÓ from broadcasters when covering the events surrounding the coup attempt foiled by the government.   He warned that his agency will not hesitate to recommend the closure of any broadcast outfit that violates rules set out for media coverage when the national security is threatened.[14]

Also, on February 25, 2006, the police arrested Congressman Crispin Beltran, representing the Anakpawis Party and Chairman of Kilusang Mayo Uno (KMU), while leaving his farmhouse in Bulacan.    The police showed a warrant for his arrest dated 1985. BeltranÕs lawyer explained that the warrant, which stemmed from a case of inciting to rebellion filed during the Marcos regime, had long been quashed.   Beltran, however, is not a party in any of these petitions.

When members of petitioner KMU went to Camp Crame to visit Beltran, they were told they could not be admitted because of PP 1017 and G.O. No. 5.   Two members were arrested and detained, while the rest were dispersed by the police.

Bayan Muna Representative Satur Ocampo eluded arrest when the police went after him during a public forum at the Sulo Hotel in Quezon City.   But his two drivers, identified as Roel and Art, were taken into custody.

Retired Major General Ramon Monta–o, former head of the Philippine Constabulary, was arrested while with his wife and golfmates at the Orchard Golf and Country Club in Dasmari–as, Cavite.

Attempts were made to arrest Anakpawis Representative Satur Ocampo, Representative Rafael Mariano, Bayan Muna Representative Teodoro Casi–o and Gabriela Representative Liza Maza.   Bayan Muna Representative Josel Virador was arrested at the PAL Ticket Office in Davao City.  Later, he was turned over to the custody of the House of Representatives where the ÒBatasan 5Ó decided to stay indefinitely.     

Let it be stressed at this point that the alleged violations of the rights of Representatives Beltran, Satur Ocampo, et al., are not being raised in these petitions.

 On March 3, 2006, President Arroyo issued PP 1021 declaring that the state of national emergency has ceased to exist.

In the interim, these seven (7) petitions challenging the constitutionality of PP 1017 and G.O. No. 5 were filed with this Court against the above-named respondents.  Three (3) of these petitions impleaded President Arroyo as respondent.

         In G.R. No. 171396, petitioners Randolf S. David, et al. assailed PP 1017 on the grounds that (1) it encroaches on the emergency powers of Congress; (2) it is a subterfuge to avoid the constitutional requirements for the imposition of martial law; and (3) it violates the constitutional guarantees of freedom of the press, of speech and of assembly.

         In G.R. No. 171409, petitioners Ninez Cacho-Olivares and Tribune Publishing Co., Inc. challenged the CIDGÕs act of raiding the Daily Tribune offices as a clear case of ÒcensorshipÓ or Òprior restraint.Ó   They also claimed that the term ÒemergencyÓ refers only to tsunami, typhoon, hurricane and similar occurrences, hence, there is Òabsolutely no emergencyÓ that warrants the issuance of PP 1017. 

   In G.R. No. 171485, petitioners herein are Representative Francis Joseph G. Escudero, and twenty one (21) other members of the House of Representatives, including Representatives Satur Ocampo, Rafael 

Mariano, Teodoro Casi–o, Liza Maza, and Josel Virador.   They asserted that PP 1017 and G.O. No. 5 constitute Òusurpation of legislative powersÓ; Òviolation of freedom of expressionÓ and Òa declaration of martial law.Ó   They alleged that President Arroyo Ògravely abused her discretion in calling out the armed forces without clear and verifiable factual basis of the possibility of lawless violence and a showing that there is necessity to do so.Ó

      In G.R. No. 171483, petitioners KMU, NAFLU-KMU, and their members averred that PP 1017 and G.O. No. 5 are unconstitutional because (1) they arrogate unto President Arroyo the power to enact laws and decrees; (2) their issuance was without factual basis; and (3) they violate freedom of expression and the right of the people to peaceably assemble to redress their grievances.

In G.R. No. 171400, petitioner Alternative Law Groups, Inc. (ALGI) alleged that PP 1017 and G.O. No. 5 are unconstitutional because they violate  (a)  Section 4[15] of Article II, (b) Sections 1,[16] 2,[17] and 4[18]  of Article III, (c) Section 23[19] of Article VI,  and  (d)  Section 17[20] of Article XII of the Constitution. 

In G.R. No. 171489, petitioners Jose Anselmo I. Cadiz et al., alleged that PP 1017 is an Òarbitrary and unlawful exercise by the President of her Martial Law powers.Ó   And assuming that PP 1017 is not really a declaration of Martial Law, petitioners argued that Òit amounts to an exercise by the President of emergency powers without congressional approval.Ó  In addition, petitioners asserted that PP 1017 Ògoes beyond the nature and function of a proclamation as defined under the Revised Administrative Code.Ó

And lastly, in G.R. No. 171424, petitioner Loren B. Legarda maintained that PP 1017 and G.O. No. 5 are Òunconstitutional for being violative of the freedom of expression, including its cognate rights such as freedom of the press and the right to access to information on matters of public concern, all guaranteed under Article III, Section 4 of the 1987 Constitution.Ó  In this regard, she stated that these issuances prevented her from fully prosecuting her election protest pending before the Presidential Electoral Tribunal.

         In respondentsÕ Consolidated Comment, the Solicitor General countered that: first, the petitions should be dismissed for being             moot; second, petitioners in G.R. Nos. 171400 (ALGI),  171424 (Legarda), 171483 (KMU et al.), 171485 (Escudero et al.) and 171489 (Cadiz et al.) have no legal standing;  third, it is not necessary for petitioners to implead President Arroyo as respondent;  fourth,  PP 1017 has constitutional and legal basis; and fifth, PP 1017 does not violate the peopleÕs right to free expression and redress of grievances.

         On March 7, 2006, the Court conducted oral arguments and heard the parties on the above interlocking issues which may be summarized as follows:

                    A.    PROCEDURAL:

1)    Whether the issuance of PP 1021 renders the petitions moot and academic.

2)    Whether petitioners in 171485 (Escudero et al.), G.R. Nos. 171400 (ALGI), 171483 (KMU et al.), 171489 (Cadiz et al.), and 171424 (Legarda) have legal standing.

                  B.      SUBSTANTIVE:

1)    Whether the Supreme Court can review the factual bases of PP 1017.

2)    Whether PP 1017 and G.O. No. 5 are unconstitutional.

a. Facial Challenge

b. Constitutional Basis

c. As Applied Challenge

 

A.            PROCEDURAL

 

         First, we must resolve the procedural roadblocks.

I- Moot and Academic Principle

         One of the greatest contributions of the American system to this country is the concept of judicial review enunciated in Marbury v. Madison.[21] This concept rests on the extraordinary simple foundation --

         The Constitution is the supreme law. It was ordained by the people, the ultimate source of all political authority. It confers limited powers on the national government. x x x If the government consciously or unconsciously oversteps these limitations there must be some authority competent to hold it in control, to thwart its unconstitutional attempt, and thus to vindicate and preserve inviolate the will of the people as expressed in the Constitution. This power the courts exercise. This is the beginning and the end of the theory of judicial review.[22]

 

         But the power of judicial review does not repose upon the courts a Òself-starting capacity.Ó[23]  Courts may exercise such power only when the following requisites are present: first, there must be an actual case or controversy; second, petitioners have to raise a question of constitutionality; third, the constitutional question must be raised at the earliest opportunity; and fourth, the decision of the constitutional question must be necessary to the determination of the case itself.[24] 

Respondents maintain that the first and second requisites are absent, hence, we shall limit our discussion thereon.

An actual case or controversy involves a conflict of legal right, an opposite legal claims susceptible of judicial resolution.  It is Òdefinite and concrete, touching the legal relations of parties having adverse legal    interest;Ó a real and substantial controversy admitting of specific relief.[25]  The Solicitor General refutes the existence of such actual case or controversy, contending that the present petitions were rendered Òmoot and academicÓ by President ArroyoÕs issuance of PP 1021.

Such contention lacks merit.

A moot and academic case is one that ceases to present a justiciable controversy by virtue of supervening events,[26] so that a declaration thereon would be of no practical use or value.[27]  Generally, courts decline jurisdiction over such case[28] or dismiss it on ground of mootness.[29]  

The Court holds that President ArroyoÕs issuance of PP 1021 did not render the present petitions moot and academic.   During the eight (8) days that PP 1017 was operative, the police officers, according to 

petitioners, committed illegal acts in implementing it.  Are PP 1017 and G.O. No. 5 constitutional or valid?  Do they justify these alleged illegal acts?  These are the vital issues that must be resolved in the present petitions.  It must be stressed that Òan unconstitutional act is not a law, it confers no rights, it imposes no duties, it affords no protection; it is in legal contemplation, inoperative.Ó[30]

The Òmoot and academicÓ principle is not a magical formula that can automatically dissuade the courts in resolving a case.  Courts will decide cases, otherwise moot and academic, if:  first, there is a grave violation of the Constitution;[31] second, the exceptional character of the situation and the paramount public interest is involved;[32] third, when constitutional issue raised requires formulation of controlling principles to guide the bench, the bar, and the public;[33] and fourth, the case is capable of repetition yet evading review.[34]

All the foregoing exceptions are present here and justify this CourtÕs assumption of jurisdiction over the instant petitions.  Petitioners alleged that the issuance of PP 1017 and G.O. No. 5 violates the Constitution.  There is no question that the issues being raised affect the publicÕs interest, involving as they do the peopleÕs basic rights to freedom of expression, of assembly and of the press.   Moreover, the Court has the duty to formulate guiding and controlling constitutional precepts, doctrines or rules.  It has the symbolic function of educating the bench and the bar, and in the present petitions, the military and the police, on the extent of the protection given by constitutional guarantees.[35]  And lastly, respondentsÕ contested actions are capable of repetition.  Certainly, the petitions are subject to judicial  review.

In their attempt to prove the alleged mootness of this case, respondents cited Chief Justice Artemio V. PanganibanÕs Separate Opinion in Sanlakas v. Executive Secretary.[36]   However, they failed to take into account the Chief JusticeÕs very statement that an otherwise ÒmootÓ case may still be decided Òprovided the party raising it in a proper case has been and/or continues to be prejudiced or damaged as a direct result of its issuance.Ó   The present case falls right within this exception to the mootness rule pointed out by the Chief Justice.

II- Legal Standing

In view of the number of petitioners suing in various personalities, the Court deems it imperative to have a more than passing discussion on legal standing or locus standi.

 

         Locus standi is defined as Òa right of appearance in a court of justice on a given question.Ó[37]   In private suits, standing is governed by the Òreal-parties-in interestÓ rule as contained in Section 2, Rule 3 of the 1997 Rules of Civil Procedure, as amended. It provides that Òevery action must be prosecuted or defended in the name of the real party in interest.Ó  Accordingly, the Òreal-party-in interestÓ is Òthe party who stands to be benefited or injured by the judgment in the suit or the party entitled to the avails of the suit.Ó[38] Succinctly put, the plaintiffÕs standing is based on his own right to the relief sought.

 

 

         The difficulty of determining locus standi arises in public suits.         Here, the plaintiff who asserts a Òpublic rightÓ in assailing an allegedly illegal official action, does so as a representative of the general public.   He may be a person who is affected no differently from any other person.  He could be suing as a Òstranger,Ó or in the category of a Òcitizen,Ó or Ôtaxpayer.Ó  In either case, he has to adequately show that he is entitled to seek judicial protection.   In other words, he has to make out a sufficient interest in the vindication of the public order and the securing of relief as a ÒcitizenÓ or Òtaxpayer.

         Case law in most jurisdictions now allows both ÒcitizenÓ and ÒtaxpayerÓ standing in public actions.   The distinction was first laid down in Beauchamp v. Silk,[39]  where it was held that the plaintiff in a taxpayerÕs suit is in a different category from the plaintiff in a citizenÕs suit.  In the former, the plaintiff is affected by the expenditure of public funds, while in the latter, he is but the mere instrument of the public concern.   As held by the New York Supreme Court in People ex rel Case v. Collins:[40]   ÒIn matter of mere public right, howeverÉthe people are the real partiesÉIt is at least the right, if not the duty, of every citizen to interfere and see that a public offence be properly pursued and punished, and that a public grievance be remedied.Ó   With respect to taxpayerÕs suits, Terr v. Jordan[41]  held that Òthe right of a citizen and a taxpayer to maintain an action in courts to restrain the unlawful use of public funds to his injury cannot be denied.Ó

         However, to prevent just about any person from seeking judicial interference in any official policy or act with which he disagreed with, and thus hinders the activities of governmental agencies engaged in public service, the United State Supreme Court laid down the more stringent Òdirect injuryÓ test in Ex Parte Levitt,[42] later reaffirmed in Tileston v. Ullman.[43]  The same Court ruled that for a private individual to invoke the judicial power to determine the validity of an executive or legislative action, he must show that he has sustained a direct injury as a result of that action, and it is not sufficient that he has a general interest common to all members of the public.

This Court adopted the Òdirect injuryÓ test in our jurisdiction.   In People v. Vera,[44]  it held that the person who impugns the validity of a statute must have Òa personal and substantial interest in the case such that he has sustained, or will sustain direct injury as a result.Ó  The Vera doctrine was upheld in a litany of cases, such as, Custodio v. President of the Senate,[45] Manila Race Horse TrainersÕ Association v. De la Fuente,[46]  Pascual v. Secretary of Public Works[47] and Anti-Chinese League of the Philippines v. Felix.[48]

However, being a mere procedural technicality, the requirement of locus standi may be waived by the Court in the exercise of its discretion. This was done in the 1949 Emergency Powers Cases, Araneta v. Dinglasan,[49] where the Òtranscendental importanceÓ of the cases prompted the Court to act liberally. Such liberality was neither a rarity nor accidental.   In Aquino v. Comelec,[50]  this  Court resolved to pass upon the issues raised due to the Òfar-reaching implicationsÓ of the petition notwithstanding its categorical statement that petitioner therein had no personality to file the suit.  Indeed, there is a chain of cases where this liberal policy has been observed, allowing ordinary citizens, members of Congress, and civic organizations to prosecute actions involving the constitutionality or validity of laws, regulations and rulings.[51] 

         Thus, the Court has adopted a rule that even where the petitioners have failed to show direct injury, they have been allowed to sue under the principle of Òtranscendental importance.Ó Pertinent are the following cases:

(1) Chavez v. Public Estates Authority,[52] where the Court ruled that the enforcement of the constitutional right to information and the equitable diffusion of natural resources are matters of transcendental importance which clothe the petitioner with locus standi;

 

(2) Bagong Alyansang Makabayan v. Zamora,[53]  wherein the Court held that Ògiven the transcendental importance of the issues involved, the Court may relax the standing requirements and allow the suit to prosper despite the lack of direct injury to the parties seeking judicial reviewÓ of the Visiting Forces Agreement;

 

(3) Lim v. Executive Secretary,[54]  while the Court noted that the petitioners may not file suit in their capacity as taxpayers absent a showing that ÒBalikatan 02-01Ó involves the exercise of CongressÕ taxing or spending powers, it               reiterated its ruling in Bagong Alyansang Makabayan v. Zamora,[55]  that in cases of transcendental importance, the cases must be settled promptly and definitely and standing requirements may be relaxed.

 

By way of summary, the following rules may be culled from the  cases decided by this Court.   Taxpayers, voters, concerned citizens, and legislators may be accorded standing to sue, provided that the following requirements are met:

(1)                   the cases involve constitutional issues;

(2)                   for taxpayers, there must be a claim of illegal disbursement of public funds or that the tax measure is unconstitutional;

(3)                   for voters, there must be a showing of obvious interest in the validity of the election law in question;

(4)                   for concerned citizens, there must be a showing that the issues raised are of transcendental importance which must be settled early; and

(5)                    for legislators, there must be a claim that the official action complained of infringes upon their prerogatives as legislators.

Significantly, recent decisions show a certain toughening in the CourtÕs attitude toward legal standing.  

         In Kilosbayan, Inc. v. Morato,[56] the Court ruled that the status of Kilosbayan as a peopleÕs organization does not give it the requisite personality to question the validity of the on-line lottery contract, more so where it does not raise any issue of constitutionality.  Moreover, it cannot sue as a taxpayer absent any allegation that public funds are being misused. Nor can it sue as a concerned citizen as it does not allege any specific injury it has suffered.

         In Telecommunications and Broadcast Attorneys of the Philippines, Inc. v. Comelec,[57]  the Court reiterated the Òdirect injuryÓ test with respect to concerned citizensÕ cases involving constitutional issues.   It held that Òthere must be a showing that the citizen personally suffered some actual or threatened injury arising from the alleged illegal official act.Ó

In Lacson v. Perez,[58] the Court ruled that one of the petitioners, Laban ng Demokratikong Pilipino (LDP), is not a real party-in-interest as it had not demonstrated any injury to itself or to its leaders, members or supporters.  

In Sanlakas v. Executive Secretary,[59] the Court ruled that only the petitioners who are members of Congress have standing to sue, as they claim that the PresidentÕs declaration of a state of rebellion is a usurpation of the emergency powers of Congress, thus impairing their legislative powers. As to petitioners Sanlakas, Partido Manggagawa, and Social Justice Society, the Court declared them to be devoid of standing, equating them with the LDP in Lacson. 

Now,  the application of the above principles to the present petitions.

The locus standi of petitioners in G.R. No. 171396, particularly David and Llamas, is beyond doubt.   The same holds true with petitioners in G.R. No. 171409, Cacho-Olivares and Tribune Publishing Co. Inc.  They alleged Òdirect injuryÓ resulting from Òillegal arrestÓ and Òunlawful searchÓ committed by police operatives pursuant to PP 1017.  Rightly so, the Solicitor General does not question their legal standing.

         In G.R. No. 171485, the opposition Congressmen alleged there was usurpation of legislative powers.   They also raised the issue of whether or not the concurrence of Congress is necessary whenever the alarming powers incident to Martial Law are used.   Moreover, it is in the interest of 

justice that those affected by PP 1017 can be represented by their Congressmen in bringing to the attention of the Court the alleged violations of their basic rights.

         In G.R. No. 171400, (ALGI), this Court applied the liberality rule in Philconsa v. Enriquez,[60] Kapatiran Ng Mga Naglilingkod sa Pamahalaan ng Pilipinas, Inc. v. Tan,[61] Association of Small Landowners in the Philippines, Inc. v. Secretary of Agrarian Reform,[62] Basco v. Philippine Amusement and Gaming Corporation,[63] and Ta–ada v. Tuvera,[64]  that when the issue concerns a public right, it is sufficient that the petitioner is a citizen and has an interest in the execution of the laws.

In G.R. No. 171483,  KMUÕs assertion that PP 1017 and G.O. No. 5 violated its right to peaceful assembly may be deemed sufficient to give it legal standing.  Organizations may be granted standing to assert the rights of their members.[65]    We take judicial notice of the announcement by the Office of the President banning all rallies and canceling all permits for public assemblies following the issuance of PP 1017 and G.O. No. 5.

In G.R. No. 171489, petitioners, Cadiz et al., who are national officers of the Integrated Bar of the Philippines (IBP) have no legal standing, having failed to allege any direct or potential injury which the IBP as an institution or its members may suffer as a consequence of the issuance of PP No. 1017 and G.O. No. 5.  In Integrated Bar of the Philippines v. Zamora,[66]  the Court held that the mere invocation by the IBP of its duty to preserve the rule of law and nothing more, while undoubtedly true, is not sufficient to clothe it with standing in this case.   This is too general an interest which is shared by other groups and the whole citizenry.  However, in view of the transcendental importance of the issue, this Court declares that petitioner have locus standi.

In G.R. No. 171424, Loren Legarda has no personality as a taxpayer to file the instant petition as there are no allegations of illegal disbursement of public funds.   The fact that she is a former Senator is of no consequence.   She can no longer sue as a legislator on the allegation that her prerogatives as a lawmaker have been impaired by PP 1017 and G.O. No. 5.    Her claim that she is a media personality will not likewise aid her because there was no showing that the enforcement of these issuances prevented her from pursuing her occupation.  Her submission that she has pending electoral protest before the Presidential Electoral Tribunal is likewise of no relevance.  She has not sufficiently shown that PP 1017 will affect the proceedings or result of her case.  But considering once more the transcendental importance of the issue involved, this Court may relax the standing rules.

It must always be borne in mind that the question of locus standi is but corollary to the bigger question of proper exercise of judicial power. This is the underlying legal tenet of the Òliberality doctrineÓ on legal standing.   It cannot be doubted that the validity of PP No. 1017 and G.O.  No. 5 is a judicial question which is of paramount importance to the Filipino people.   To paraphrase Justice Laurel, the whole of Philippine society now waits with bated breath the ruling of this Court on this very critical matter. The petitions thus call for the application of the Òtranscendental importanceÓ doctrine, a relaxation of the standing requirements for the petitioners in the ÒPP 1017 cases.Ó  

 

This Court holds that all the petitioners herein have locus standi.

 

Incidentally, it is not proper to implead President Arroyo as respondent.  Settled is the doctrine that the President, during his tenure of office or actual incumbency,[67] may not be sued in any civil or criminal case, and there is no need to provide for it in the Constitution or law.  It will degrade the dignity of the high office of the President, the Head of State, if he can be dragged into court litigations while serving as such.   Furthermore, it is important that he be freed from any form of harassment, hindrance or distraction to enable him to fully attend to the performance of his official duties and functions.  Unlike the legislative and judicial branch, only one constitutes the executive branch and anything which impairs his usefulness in the discharge of the many great and important duties imposed upon him by the Constitution necessarily impairs the operation of the Government.  However, this does not mean that the President is not accountable to anyone.  Like any other official, he remains accountable to the people[68] but he may be removed from office only in the mode provided by law and that is by impeachment.[69]

 

B.  SUBSTANTIVE

I. Review of Factual Bases     

 

Petitioners maintain that PP 1017 has no factual basis.   Hence, it was not ÒnecessaryÓ for President Arroyo to issue such Proclamation.  

The issue of whether the Court may review the factual bases of the PresidentÕs exercise of his Commander-in-Chief power has reached its distilled point - from the indulgent days of Barcelon v. Baker[70]                            and Montenegro v. Castaneda[71] to the volatile era of Lansang v.              Garcia,[72] Aquino, Jr. v. Enrile,[73] and Garcia-Padilla v. Enrile.[74]  The tug-of-war always cuts across the line defining Òpolitical questions,Ó particularly those questions Òin regard to which full discretionary authority has been delegated to the legislative or executive branch of the government.Ó[75]  Barcelon and Montenegro were in unison in declaring that the authority to decide whether an exigency has arisen belongs to the President and his decision is final and conclusive on the courts.  Lansang took the opposite view. There, the members of the Court were unanimous in the conviction that the Court has the authority to inquire into the existence of factual bases in order to determine their constitutional sufficiency.  From the principle of separation of powers, it shifted the focus to the system of checks and balances, Òunder which the President is supreme, x x x only if and when he acts within the sphere allotted to him by the Basic Law, and             the authority to determine whether or not he has so acted is vested            in the Judicial Department, which in this respect, is, in       turn, constitutionally supreme.Ó[76]  In 1973, the unanimous Court of Lansang was divided in Aquino v. Enrile.[77]  There, the Court was                      almost evenly divided on the issue of whether the validity of the                         imposition of Martial Law is a political or justiciable question.[78]   Then came Garcia-Padilla v. Enrile which greatly diluted Lansang.  It declared that there is a need to re-examine the latter case, ratiocinating that Òin times of war or national emergency, the President must be given absolute control for the very life of the nation and the government is in great peril.  The President, it intoned, is answerable only to his conscience, the People, and God.Ó[79] 

The Integrated Bar of the Philippines v. Zamora[80] -- a recent case most pertinent to these cases at bar -- echoed a principle similar to Lansang.  While the Court considered the PresidentÕs Òcalling-outÓ power as a discretionary power solely vested in his wisdom, it stressed that Òthis does not prevent an examination of whether such power was exercised within permissible constitutional limits or whether it was exercised in a manner constituting grave abuse of discretion.Ó    This ruling is mainly a result of the CourtÕs reliance on Section 1, Article VIII of 1987 Constitution which fortifies the authority of the courts to determine in an appropriate action the validity of the acts of the political departments.   Under the new definition of judicial power, the courts are authorized not only Òto settle actual controversies involving rights which are legally demandable and enforceable,Ó but also Òto determine whether or not there has been a grave abuse of discretion amounting to lack or excess of jurisdiction on the part of any branch or instrumentality of the government.Ó   The latter part of the authority represents a broadening of judicial power to enable the courts of justice to review what was before a forbidden territory,    to wit, the discretion of the political departments of the government.[81]   It speaks of judicial prerogative not only in terms of power but also of duty.[82] 

        

As to how the Court may inquire into the PresidentÕs exercise of power, Lansang adopted the test that Òjudicial inquiry can go no further than to satisfy the Court not that the PresidentÕs decision is correct,Ó but that Òthe President did not act arbitrarily.Ó Thus, the standard laid down is not correctness, but arbitrariness.[83]  In Integrated Bar of the Philippines, this Court further ruled that Òit is incumbent upon the petitioner to show that the PresidentÕs decision is totally bereft of factual basisÓ and that if he fails, by way of proof, to support his assertion, then Òthis Court cannot undertake an independent investigation beyond the pleadings.Ó

 

Petitioners failed to show that President ArroyoÕs exercise of the calling-out power, by issuing PP 1017, is totally bereft of factual basis.  A reading of the Solicitor GeneralÕs Consolidated Comment and Memorandum shows a detailed narration of the events leading to the issuance of PP 1017, with supporting reports forming part of the records.  Mentioned are the escape of the Magdalo Group, their audacious threat of the Magdalo D-Day, the defections in the military, particularly in the Philippine Marines, and the reproving statements from the communist leaders. There was also the Minutes of the Intelligence Report and Security Group of the Philippine Army showing the growing alliance between the NPA and the military.   Petitioners presented nothing to refute such events.  Thus, absent any contrary allegations, the Court is convinced that the President was justified in issuing PP 1017 calling for military aid.

 

 

 

Indeed, judging the seriousness of the incidents, President Arroyo was not expected to simply fold her arms and do nothing to prevent or suppress what she believed was lawless violence, invasion or rebellion.   However, the exercise of such power or duty must not stifle liberty.

 

II. Constitutionality of PP 1017 and G.O. No. 5

 

Doctrines of Several Political Theorists

on the Power of the President

in Times of Emergency

 

 

This case brings to fore a contentious subject -- the power of the President in times of emergency.   A glimpse at the various political theories relating to this subject provides an adequate backdrop for our ensuing discussion.

 

 

John Locke, describing the architecture of civil government, called upon the English doctrine of prerogative to cope with the problem of emergency.   In times of danger to the nation, positive law enacted by the legislature might be inadequate or even a fatal obstacle to the promptness of action necessary to avert catastrophe.  In these situations, the Crown retained a prerogative Òpower to act according to discretion for the public good, without the proscription of the law and sometimes even against it.Ó[84]  But Locke recognized that this moral restraint might not suffice to avoid abuse of prerogative powers.   Who shall judge the need for resorting to the prerogative and how may its abuse be avoided?  Here, Locke readily admitted defeat, suggesting that Òthe people have no other remedy in this, as in all other cases where they have no judge on earth, but to appeal to Heaven.Ó[85]  

 

 

Jean-Jacques Rousseau also assumed the need for temporary suspension of democratic processes of government in time of emergency.  According to him:

The inflexibility of the laws, which prevents them from adopting themselves to circumstances, may, in certain cases, render them disastrous and make them bring about, at a time of crisis, the ruin of the StateÉ

 

It is wrong therefore to wish to make political institutions as strong as to render it impossible to suspend their operation. Even Sparta allowed its law to lapse...

 

If the peril is of such a kind that the paraphernalia of the laws are an obstacle to their preservation, the method is to nominate a supreme lawyer, who shall silence all the laws and suspend for a moment the sovereign authority. In such a case, there is no doubt about the general will, and it clear that the peopleÕs first intention is that the State shall not perish.[86]

 

 

Rosseau did not fear the abuse of the emergency dictatorship or Òsupreme magistracyÓ as he termed it. For him, it would more likely be cheapened by Òindiscreet use.Ó   He was unwilling to rely upon an Òappeal to heaven.Ó  Instead, he relied upon a tenure of office of prescribed duration to avoid perpetuation of the dictatorship.[87]

 

 

John Stuart Mill concluded his ardent defense of representative government: ÒI am far from condemning, in cases of extreme necessity, the assumption of absolute power in the form of a temporary dictatorship.Ó[88] 

 

Nicollo MachiavelliÕs view of emergency powers, as one element in the whole scheme of limited government, furnished an ironic contrast to the Lockean theory of prerogative.   He recognized and attempted to bridge this chasm in democratic political theory,  thus:

            Now, in a well-ordered society, it should never be necessary to resort to extra Ðconstitutional measures; for although they may for a time be beneficial, yet the precedent is pernicious, for if the practice is once established for good objects, they will in a little while be disregarded under that pretext but for evil purposes. Thus, no republic will ever be perfect if she has not by law provided for everything, having a remedy for every emergency and fixed rules for applying it.[89] 

 

 

         Machiavelli Ð in contrast to Locke, Rosseau and Mill Ð sought to incorporate into the constitution a regularized system of standby emergency powers to be invoked with suitable checks and controls in time of national danger.  He attempted forthrightly to meet the problem of combining a capacious reserve of power and speed and vigor in its application in time of emergency, with effective constitutional restraints.[90]

        

Contemporary political theorists, addressing themselves to the problem of response to emergency by constitutional democracies, have employed the doctrine of constitutional dictatorship.[91] Frederick M. Watkins saw Òno reason why absolutism should not be used as a means for the defense of liberal institutions,Ó provided it Òserves to protect established institutions from the danger of permanent 

injury in a period of temporary emergency and is followed by a prompt return to the previous forms of political life.Ó[92]   He recognized the two (2) key elements of the problem of emergency governance, as well as all constitutional governance: increasing administrative powers of the executive, while at the same time Òimposing limitation upon that power.Ó[93]   Watkins placed his real faith in a scheme of constitutional dictatorship.  These are the conditions of success of such a dictatorship:  ÒThe period of dictatorship must be relatively shortÉDictatorship should always be strictly legitimate in characterÉFinal authority to determine the need for dictatorship in any given case must never rest with the dictator himselfÉÓ[94] and the objective of such an emergency dictatorship should be Òstrict political conservatism.Ó 

 

Carl J. Friedrich cast his analysis in terms similar to those of Watkins.[95]   ÒIt is a problem of concentrating power Ð in a government where power has consciously been divided Ð to cope withÉ situations of unprecedented magnitude and gravity.  There must be a broad grant of powers, subject to equally strong limitations as to who shall exercise such powers, when, for how long, and to what end.Ó[96]  Friedrich, too, offered criteria for judging the adequacy of any of scheme of emergency powers, to wit: ÒThe emergency executive must be appointed by constitutional means Ð i.e., he must be legitimate; he should not enjoy power to determine the existence of an emergency; emergency powers should be exercised under a strict time limitation; and last, the objective of emergency action must be the defense of the constitutional order.Ó[97] 

 

Clinton L. Rossiter, after surveying the history of the employment of emergency powers in Great Britain, France, Weimar, Germany and the United States, reverted to a description of a scheme of Òconstitutional dictatorshipÓ as solution to the vexing problems presented by emergency.[98]   Like Watkins and Friedrich, he stated a priori the conditions of success of  the  Òconstitutional dictatorship,Ó thus:

1) No general regime or particular institution of constitutional dictatorship should be initiated unless it is necessary or even indispensable to the preservation of the State and its constitutional orderÉ

 

2)   Éthe decision to institute a constitutional dictatorship should never be in the hands of the man or men who will constitute the dictatorÉ

 

3)   No government should initiate a constitutional dictatorship without making specific provisions for its terminationÉ

 

4)   Éall uses of emergency powers and all readjustments in the organization of the government should be effected in pursuit  of constitutional or legal requirementsÉ

 

5)   É no dictatorial institution should be adopted, no right invaded, no regular procedure altered any more than is absolutely necessary for the conquest of the particular crisis . . .

 

6)   The measures adopted in the prosecution of the a constitutional dictatorship should never be permanent in character or effectÉ

 

7)   The dictatorship should be carried on by persons representative of every part of the citizenry interested in the defense of the existing constitutional order. . .

 

8)   Ultimate responsibility should be maintained for every action taken under a constitutional dictatorship. . .

 

9)   The decision to terminate a constitutional dictatorship, like the decision to institute one should never be in the hands of the man or men who constitute the dictator. . .

 

10) No constitutional dictatorship should extend beyond the termination of the crisis for which it was institutedÉ

 

11) Éthe termination of the crisis must be followed by a complete return as possible to the political and governmental conditions existing prior to the initiation of the constitutional dictatorshipÉ[99] 

        

 

Rossiter accorded to legislature a far greater role in the oversight exercise of emergency powers than did Watkins.   He would secure to Congress final responsibility for declaring the existence or termination of an emergency, and he places great faith in the effectiveness of congressional investigating committees.[100]

         Scott and Cotter, in analyzing the above contemporary theories in light of recent experience, were one in saying that, Òthe suggestion that democracies surrender the control of government to an authoritarian ruler in time of grave danger to the nation is not based upon sound constitutional theory.Ó To appraise emergency power in terms of constitutional dictatorship serves merely to distort the problem and hinder realistic analysis.  It matters not whether the term ÒdictatorÓ is used in its normal sense (as applied to authoritarian rulers) or is employed to embrace all chief executives administering emergency powers. However used, Òconstitutional dictatorshipÓ cannot be divorced from the implication of suspension of the processes of constitutionalism.   Thus, they favored instead the Òconcept of constitutionalismÓ articulated by Charles H. McIlwain:

 

A concept of constitutionalism which is less misleading in the analysis of problems of emergency powers, and which is consistent with the findings of this study, is that formulated by Charles H. McIlwain. While it does not by any means necessarily exclude some indeterminate limitations upon the substantive powers of government, full emphasis is placed upon procedural limitations, and political responsibility. McIlwain clearly recognized the need to repose adequate power in government. And in discussing the meaning of constitutionalism, he insisted that the historical and proper test of constitutionalism was the existence of adequate processes for keeping government responsible.  He refused to equate constitutionalism with the enfeebling of government by an exaggerated emphasis upon separation of powers and substantive limitations on governmental power. He found that the really effective checks on despotism have consisted not in the weakening of government but, but rather in the limiting of it; between which there is a great and very significant difference. In associating constitutionalism with ÒlimitedÓ as distinguished from ÒweakÓ government, McIlwain  meant government limited to the orderly procedure of law as opposed to the processes of force. The two fundamental correlative elements of constitutionalism for which all lovers of liberty must yet fight are the legal limits to arbitrary power and a complete political responsibility of government to the governed.[101]

 

In the final analysis, the various approaches to emergency of the above political theorists Ð- from LockÕs Òtheory of prerogative,Ó to WatkinsÕ doctrine of Òconstitutional dictatorshipÓ and, eventually, to McIlwainÕs Òprinciple of constitutionalismÓ ---  ultimately aim to solve one real problem in emergency governance, i.e., that of allotting increasing areas of discretionary power to the Chief Executive, while insuring that such powers will be exercised with a sense of political responsibility and under effective limitations and checks. 

 

Our Constitution has fairly coped with this problem.  Fresh from the fetters of a repressive regime, the 1986 Constitutional Commission, in drafting the 1987 Constitution, endeavored to create a government in the concept of Justice JacksonÕs Òbalanced power structure.Ó[102]  Executive, legislative, and judicial powers are dispersed to the President, the Congress, and the Supreme Court, respectively.  Each is supreme within its own sphere.  But none has the monopoly of power in times of emergency.  Each branch is given a role to serve as limitation or check upon the other.  This  system  does  not  weaken  the President,  it  just  limits  his  power, using the language of McIlwain.  In other words, in times of emergency, our Constitution reasonably demands that we repose a certain amount of faith in the basic integrity and wisdom of the Chief Executive but, at the same time, it obliges him to operate within carefully prescribed procedural limitations. 

 

a. ÒFacial ChallengeÓ

 

 

Petitioners contend that PP 1017 is void on its face because of its Òoverbreadth.Ó They claim that its enforcement encroached on both unprotected and protected rights under Section 4, Article III of the Constitution and sent a Òchilling effectÓ to the citizens. 

 

A facial review of PP 1017, using the overbreadth doctrine, is uncalled for.

 

 

  First and foremost, the overbreadth doctrine is an analytical tool developed for testing Òon their facesÓ statutes in free speech cases, also known under the American Law as First Amendment cases.[103]

 

 

A plain reading of PP 1017 shows that it is not primarily directed to speech or even speech-related conduct.  It is actually a call upon the AFP to prevent or suppress all forms of lawless violence.  In United States v. Salerno,[104] the US Supreme Court held that Òwe have not recognized an ÔoverbreadthÕ doctrine outside the limited context of the First AmendmentÓ (freedom of speech). 

 

 

Moreover, the overbreadth doctrine is not intended for testing the validity of a law that Òreflects legitimate state interest in maintaining comprehensive control over harmful, constitutionally unprotected conduct.Ó Undoubtedly, lawless violence, insurrection and rebellion are considered ÒharmfulÓ and Òconstitutionally unprotected conduct.Ó In Broadrick v. Oklahoma,[105] it was held:

 

It remains a Ômatter of no little difficultyÕ to determine when a law may properly be held void on its face and when Ôsuch summary actionÕ is inappropriate. But the plain  import of our cases is, at the very 

least, that facial overbreadth adjudication is an exception to our traditional rules of practice and that its function, a limited one at the outset, attenuates as the otherwise unprotected behavior that it forbids the State to sanction moves from Ôpure speechÕ toward conduct and that conduct Ðeven if expressive Ð falls within the scope of otherwise valid criminal laws that reflect legitimate state interests in maintaining comprehensive controls over harmful, constitutionally unprotected conduct.

 

 

         Thus, claims of facial overbreadth are entertained in cases involving statutes which, by their terms, seek to regulate only Òspoken wordsÓ and again, that Òoverbreadth claims, if entertained at all, have been curtailed when invoked against ordinary criminal laws that are sought to be applied to protected conduct.Ó[106]   Here, the incontrovertible fact remains that PP 1017 pertains to a spectrum of conduct, not free speech, which is manifestly subject to state regulation. 

 

 

         Second, facial invalidation of laws is considered as Òmanifestly strong medicine,Ó to be used Òsparingly and only as a last resort,Ó and  is Ògenerally disfavored;Ó[107]  The reason for this is obvious. Embedded in the traditional rules governing constitutional adjudication is the principle that a person to whom a law may be applied will not be heard to challenge a law on the ground that it may conceivably be applied unconstitutionally to others, i.e., in other situations not before the Court.[108]  A writer and scholar in Constitutional Law explains further:

 

The most distinctive feature of the overbreadth technique is that it marks an exception to some of the usual rules of constitutional litigation.  Ordinarily, a particular litigant claims that a statute is unconstitutional as applied to him or her; if the litigant prevails, the courts carve away the unconstitutional aspects of the law by invalidating its improper applications on a case to case basis.  Moreover, challengers to a law are not permitted to raise the rights of third parties and can only assert their own interests.  In overbreadth analysis, those rules give way; challenges are permitted to raise the rights of third parties; and the court invalidates the entire statute Òon its face,Ó not merely Òas applied forÓ so that the overbroad law becomes unenforceable until a properly authorized court construes it more narrowly.  The factor that motivates courts to depart from the normal adjudicatory rules is the concern with the Òchilling;Ó deterrent effect of the overbroad statute on third parties not courageous enough to bring suit.  The Court assumes that an overbroad lawÕs Òvery existence may cause others not before the court to refrain from constitutionally protected speech or expression.Ó  An overbreadth ruling is designed to remove that deterrent effect on the speech of those third parties.

  

 

In other words, a facial challenge using the overbreadth doctrine will require the Court to examine PP 1017 and pinpoint its flaws and defects, not on the basis of its actual operation to petitioners, but on the assumption or prediction that its very existence may cause others not before the Court to refrain from constitutionally protected speech or expression.  In Younger v. Harris,[109] it was held that:

 

[T]he task of analyzing a proposed statute, pinpointing its deficiencies, and requiring correction of these deficiencies before the statute is put into effect, is rarely if ever an appropriate task for the judiciary. The combination of the relative remoteness of the controversy, the impact on the legislative process of the relief sought, and above all the speculative and amorphous nature of the required line-by-line analysis of detailed statutes,...ordinarily results in a kind of case that is wholly unsatisfactory for deciding constitutional questions, whichever way they might be decided.

 

And third, a facial challenge on the ground of overbreadth is the most difficult challenge to mount successfully, since the challenger must establish that there can be no instance when the assailed law may be valid.  Here, petitioners did not even attempt to show whether this situation exists.

 

Petitioners likewise seek a facial review of PP 1017 on the ground of vagueness.    This, too, is unwarranted.

 

  Related to the ÒoverbreadthÓ doctrine is the Òvoid for vagueness doctrineÓ which holds that Òa law is facially invalid if men of common intelligence must necessarily guess at its meaning and differ as to its application.Ó[110] It is subject to the same principles governing overbreadth doctrine.  For one, it is also an analytical tool for testing Òon their facesÓ statutes in free speech cases.  And like overbreadth, it is said that a litigant may challenge a statute on its face only if it is vague in all its possible applications. Again, petitioners did not even attempt to show that PP 1017 is vague in all its application. They also failed to establish that men of common intelligence cannot understand the meaning and application of PP 1017.  

 

 

b. Constitutional Basis of PP 1017

 

 

Now on the constitutional foundation of PP 1017.

 

The operative portion of PP 1017 may be divided into three important provisions, thus:

 

First provision:

 

 

 Òby virtue of the power vested upon me by Section 18, Artilce VII É do hereby command the Armed Forces of the Philippines, to maintain law and order throughout the Philippines, prevent or suppress all forms of lawless violence as well any act of insurrection or rebellionÓ

 

Second provision:

 

 

 

 

  Òand to enforce obedience to all the laws  and  to  all decrees, orders and regulations promulgated by me personally or upon my direction;Ó

 

 

 

 

Third provision:

 

 

 

 

Òas provided in Section 17, Article XII of the Constitution do hereby declare a State of National Emergency.Ó

 

 

 

First Provision:  Calling-out Power

 

        

The first provision pertains to the PresidentÕs calling-out power.  In 

Sanlakas v. Executive Secretary,[111]  this Court, through Mr. Justice Dante O. Tinga, held that Section 18, Article VII of the Constitution reproduced as follows: 

 

            Sec. 18. The President shall be the Commander-in-Chief of all armed forces of the Philippines and whenever it becomes necessary, he may call out such armed forces to prevent or suppress lawless violence, invasion or rebellion. In case of invasion or rebellion, when the public safety requires it, he may, for a period not exceeding sixty days, suspend the privilege of the writ of habeas corpus or place the Philippines or any part thereof under martial law. Within forty-eight hours from the proclamation of martial law or the suspension of the privilege of the writ of habeas corpus, the President shall submit a report in person or in writing to the Congress. The Congress, voting jointly, by a vote of at least a majority of all its Members in regular or special session, may revoke such proclamation or suspension, which revocation shall not be set aside by the President. Upon the initiative of the President, the Congress may, in the same manner, extend such proclamation or suspension for a period to be determined by the Congress, if the invasion or rebellion shall persist and public safety requires it.

 

                                    The Congress, if not in session, shall within twenty-four hours following such proclamation or suspension, convene in accordance with its rules without need of a call.

 

            The Supreme Court may review, in an appropriate proceeding filed by any citizen, the sufficiency of the factual bases of the proclamation of martial law or the suspension of the privilege of the writ or the extension thereof, and must promulgate its decision thereon within thirty days from its filing.

 

            A state of martial law does not suspend the operation of the Constitution, nor supplant the functioning of the civil courts or legislative assemblies, nor authorize the conferment of jurisdiction on military courts and agencies over civilians where civil courts are able to function, nor automatically suspend the privilege of the writ.

 

                                    The suspension of the privilege of the writ shall apply only to persons judicially charged for rebellion or offenses inherent in or directly connected with invasion.

 

                                    During the suspension of the privilege of the writ, any person thus arrested or detained shall be judicially charged within three days, otherwise he shall be released.

 

 

grants the President, as Commander-in-Chief, a ÒsequenceÓ of graduated powers.  From the most to the least benign, these are: the calling-out power, the power to suspend the privilege of the writ of habeas corpus, and the power to declare Martial Law.   Citing Integrated Bar of the Philippines v. Zamora,[112]  the Court ruled that the only criterion for the exercise of the calling-out power is that Òwhenever it becomes necessary,Ó the President may call the armed forces Òto prevent or suppress lawless violence, invasion or rebellion.Ó  Are these conditions present in the instant cases?  As stated earlier, considering the circumstances then prevailing, President Arroyo found it necessary to issue PP 1017.   Owing to her OfficeÕs vast intelligence network, she is in the best position to determine the actual condition of the country.

 

         Under the calling-out power, the President may summon the armed forces to aid him in suppressing lawless violence, invasion and rebellion.  This involves ordinary police action.  But every act that goes beyond the PresidentÕs calling-out power is considered illegal or ultra vires.  For this reason, a President must be careful in the exercise of his powers.   He cannot invoke a greater power when he wishes to act under a lesser power.  There lies the wisdom of our Constitution, the greater the power, the greater are the limitations.

 

         It is pertinent to state, however, that there is a distinction between the PresidentÕs authority to declare a Òstate of rebellionÓ (in Sanlakas) and the authority to proclaim a state of national emergency.  While President ArroyoÕs authority to declare a Òstate of rebellionÓ emanates from her powers as Chief Executive, the statutory authority cited in Sanlakas was Section 4, Chapter 2, Book II of the Revised Administrative Code of 1987, which provides:

 

         SEC. 4. Ð Proclamations. Ð Acts of the President fixing a date or declaring a status or condition of public moment or interest, upon the existence of which the operation of a specific law or regulation is made to depend, shall be promulgated in proclamations which shall have the force of an executive order.

 

 

         President ArroyoÕs declaration of a Òstate of rebellionÓ was merely an act declaring a status or condition of public moment or interest, a declaration allowed under Section 4 cited above.  Such declaration, in the words of Sanlakas, is harmless, without legal significance, and deemed not written.  In these cases, PP 1017 is more than that.  In declaring a state of national emergency, President Arroyo did not only rely on Section 18, Article VII of the Constitution, a provision calling on the AFP to prevent or suppress lawless violence, invasion or rebellion.  She also relied on Section 17, Article XII, a provision on the StateÕs extraordinary power to take over privately-owned public utility and business affected with public interest.   Indeed, PP 1017 calls for the exercise of an awesome power.  Obviously, such Proclamation cannot be deemed harmless, without legal significance, or not written, as in the case of Sanlakas.

 

         Some of the petitioners vehemently maintain that PP 1017 is actually a declaration of Martial Law.  It is no so.  What defines the character of PP 1017 are its wordings.  It is plain therein that what the President invoked was her calling-out power.

 

         The declaration of Martial Law is a Òwarn[ing] to citizens that the military power has been called upon by the executive to assist in the maintenance of law and order, and that, while the emergency lasts, they must, upon pain of arrest and punishment, not commit any acts which will in any way render more difficult the restoration of order and the enforcement of law.Ó[113]

        

In his  ÒStatement before the Senate Committee on JusticeÓ on March 13, 2006, Mr. Justice Vicente V. Mendoza,[114] an authority in constitutional law, said that of the three powers of the President as Commander-in-Chief, the power to declare Martial Law poses the most severe threat to civil liberties.  It is a strong medicine which should not be resorted to lightly.  It cannot be used to stifle or persecute critics of the government.  It is placed in the keeping of the President for the purpose of enabling him to secure the people from harm and to restore order so that they can enjoy their individual freedoms.  In fact, Section 18, Art. VII, provides:

 

A state of martial law does not suspend the operation of the Constitution, nor supplant the functioning of the civil courts or legislative assemblies, nor authorize the conferment of jurisdiction on military courts and agencies over civilians where civil courts are able to function, nor automatically suspend the privilege of the writ.

 

 

         Justice Mendoza also stated that PP 1017 is not a declaration of Martial Law.   It is no more than a call by the President to the armed forces to prevent or suppress lawless violence.   As such, it cannot be used to justify acts that only under a valid declaration of Martial Law can be done.   Its use for any other purpose is a perversion of its nature and scope, and any act done contrary to its command is ultra vires.  

 

         Justice Mendoza further stated that specifically, (a) arrests and seizures without judicial warrants; (b) ban on public assemblies; (c) take-over of news media and agencies and press censorship; and (d) issuance of Presidential Decrees, are powers which can be exercised by the President as Commander-in-Chief only where there is a valid declaration of Martial Law or suspension of the writ of habeas corpus. 

 

Based on the above disquisition, it is clear that PP 1017 is not a declaration of Martial Law.  It is merely an exercise of President ArroyoÕs calling-out power for the armed forces to assist her in preventing or suppressing lawless violence.

 

 

 

 

Second Provision:  ÒTake CareÓ Power

 

The second provision pertains to the power of the President to ensure that the laws be faithfully executed.  This is based on Section 17, Article VII which reads:

 

 

SEC. 17. The President shall have control of all the executive departments, bureaus, and offices. He shall ensure that the laws be faithfully executed.

 

 

 

 

 As the Executive in whom the executive power is vested,[115] the primary function of the President is to enforce the laws as well as to formulate policies to be embodied in existing laws.  He sees to it that all laws are enforced by the officials and employees of his department.  Before assuming office, he is required to take an oath or affirmation to the effect that as President of the Philippines, he will, among others, Òexecute its laws.Ó[116]  In the exercise of such function, the President, if needed, may employ the powers attached to his office as the Commander-in-Chief of all the armed forces of the country,[117] including the Philippine National Police[118] under the Department of Interior and Local Government.[119] 

 

 

Petitioners, especially Representatives Francis Joseph G. Escudero, Satur Ocampo, Rafael Mariano, Teodoro Casi–o, Liza Maza, and Josel Virador argue that PP 1017 is unconstitutional as it arrogated upon President Arroyo the power to enact laws and decrees in violation of Section 1, Article VI of the Constitution, which vests the power to enact laws in Congress.  They assail the clause Òto enforce obedience to all the laws and to all decrees, orders and regulations promulgated by me personally or upon my direction.Ó

 

\

 

PetitionersÕ contention is understandable.  A reading of PP 1017 operative clause shows that it was lifted[120] from Former President MarcosÕ Proclamation No. 1081, which partly reads:  

 

 

NOW, THEREFORE, I, FERDINAND E. MARCOS, President of the Philippines by virtue of the powers vested upon me by Article VII, Section 10, Paragraph (2) of the Constitution, do hereby place the entire Philippines as defined in Article 1, Section 1 of the Constitution under martial law and, in my capacity as their Commander-in-Chief, do hereby command the Armed Forces of the Philippines, to maintain law and order throughout the Philippines, prevent or suppress all forms of lawless violence as well as any act of insurrection or rebellion and to enforce obedience to all the laws and decrees, orders and regulations promulgated by me personally or upon my direction. 

 

 

 

We all know that it was PP 1081 which granted President Marcos legislative power.  Its enabling clause states:  Òto enforce obedience to all the laws and decrees, orders and regulations promulgated by me personally or upon my direction.Ó  Upon the other hand, the enabling clause of PP 1017 issued by President Arroyo is: to enforce obedience to all the laws and to all decrees, orders and regulations promulgated by me personally or upon my direction.Ó

 

Is it within the domain of President Arroyo to promulgate ÒdecreesÓ? 

 

PP  1017  states in part:   Òto  enforce  obedience  to  all  the  laws  and decrees x x x promulgated by me personally or upon my direction.Ó 

 

The President is granted an Ordinance Power under Chapter 2, Book III of Executive Order No. 292 (Administrative Code of 1987).  She may issue any of the following:

 

Sec. 2.  Executive Orders. Ñ Acts of the President providing for rules of a general or permanent character in implementation or execution of constitutional or statutory powers shall be promulgated in executive orders.

Sec. 3.  Administrative Orders. Ñ Acts of the President which relate to particular aspect of governmental operations in pursuance of his duties as administrative head shall be promulgated in administrative orders.

Sec. 4.  Proclamations. Ñ Acts of the President fixing a date or declaring a status or condition of public moment or interest, upon the existence of which the operation of a specific law or regulation is made to depend, shall be promulgated in proclamations which shall have the force of an executive order.

Sec. 5.  Memorandum Orders. Ñ Acts of the President on matters of administrative detail or of subordinate or temporary interest which only concern a particular officer or office of the Government shall be embodied in memorandum orders.

Sec. 6.  Memorandum Circulars. Ñ Acts of the President on matters relating to internal administration, which the President desires to bring to the attention of all or some of the departments, agencies, bureaus or offices of the Government, for information or compliance, shall be embodied in memorandum circulars.

Sec. 7.  General or Special Orders. Ñ Acts and commands of the President in his capacity as Commander-in-Chief of the Armed Forces of the Philippines shall be issued as general or special orders. 

 

 

 President ArroyoÕs ordinance power is limited to the foregoing issuances. She cannot issue decrees similar to those issued by Former President Marcos under PP 1081.   Presidential Decrees are laws which are of the same category and binding force as statutes because they were issued by the President in the exercise of his legislative power during the period of Martial Law under the 1973 Constitution.[121] 

 

This Court rules that the assailed PP 1017 is unconstitutional insofar as it grants President Arroyo the authority to promulgate Òdecrees.Ó  Legislative power is peculiarly within the province of the Legislature.  Section 1, Article VI categorically states that Ò[t]he legislative power shall be vested in the Congress of the Philippines which shall consist of a Senate and a House of Representatives.Ó  To be sure, neither Martial Law nor a state of rebellion nor a state of emergency can justify President ArroyoÕs exercise of legislative power by issuing decrees.  

 

         Can President Arroyo enforce obedience to all decrees and laws through the military?

 

 

         As this Court stated earlier, President Arroyo has no authority to enact decrees. It follows that these decrees are void and, therefore, cannot be enforced.  With respect to Òlaws,Ó she cannot call the military to enforce or implement certain laws, such as customs laws, laws governing family and property relations, laws on obligations and contracts and the like.  She can only order the military, under PP 1017, to enforce laws pertinent to its duty to suppress lawless violence.

 

 

 

 

Third Provision:  Power to Take Over

 

 

The pertinent provision of PP 1017 states:

 

x x x and to enforce obedience to all the laws and to all decrees, orders, and regulations promulgated by me personally or upon my direction; and as provided in Section 17, Article XII of the Constitution  do hereby declare a state of national emergency.

 

 

The import of this provision is that President Arroyo, during the state of national emergency under PP 1017, can call the military not only to enforce obedience Òto all the laws and to all decrees x x xÓ but also to act pursuant to the provision of Section 17, Article XII which reads:

 

         Sec. 17. In times of national emergency, when the public interest so requires, the State may, during the emergency and under reasonable terms prescribed by it, temporarily take over or direct the operation of any privately-owned public utility or business affected with public interest.

 

 

 

What could be the reason of President Arroyo in invoking the above provision when she issued PP 1017?

 

The answer is simple.  During the existence of the state of national emergency, PP 1017 purports to grant the President, without any authority or delegation from Congress, to take over or direct the operation of any privately-owned public utility or business affected with public interest.

 

This provision was first introduced in the 1973 Constitution, as a product of the Òmartial lawÓ thinking of the 1971 Constitutional Convention.[122]  In effect at the time of its approval was President MarcosÕ Letter of Instruction No. 2 dated September 22, 1972 instructing the Secretary of National Defense to take over Òthe  management, control and operation of the Manila Electric Company, the Philippine   Long Distance Telephone Company, the National Waterworks and  Sewerage Authority, the Philippine 

National Railways, the Philippine Air Lines, Air Manila (and) Filipinas Orient Airways . . . for the successful prosecution by the Government of its effort to contain, solve and end the present national emergency.Ó

 

         Petitioners, particularly the members of the House of Representatives, claim that President ArroyoÕs inclusion of Section 17, Article XII in PP 1017 is an encroachment on the legislatureÕs emergency powers.

 

         This is an area that needs delineation.

 

         A distinction must be drawn between the PresidentÕs authority to declare Òa state of national emergencyÓ and          to exercise emergency powers.  To the first, as elucidated by the Court, Section 18, Article VII grants the President such power, hence, no legitimate constitutional objection can be raised.  But to the second, manifold constitutional issues arise.

 

          Section 23, Article VI of the Constitution reads:  

 

SEC. 23.  (1) The Congress, by a vote of two-thirds of both Houses in joint session assembled, voting separately, shall have the sole power to declare the existence of a state of war.

(2) In times of war or other national emergency, the Congress may, by law, authorize the President, for a limited period and subject to such restrictions as it may prescribe, to exercise powers necessary and proper to carry out a declared national policy. Unless sooner withdrawn by resolution of the Congress, such powers shall cease upon the next adjournment thereof.

 

         It may be pointed out that the second paragraph of the above provision refers not only to war but also to Òother national emergency.Ó  If the intention of the Framers of our Constitution was to withhold from the President the authority to declare a Òstate of national emergencyÓ pursuant to Section 18, Article VII (calling-out power) and grant it to Congress (like the declaration of the existence of a state of war), then the Framers could have provided so.  Clearly, they did not intend that Congress should first authorize the President before he can declare a Òstate of national emergency.Ó  The logical conclusion then is that President Arroyo could validly declare the existence of a state of national emergency even in the absence of a Congressional enactment. 

        

But the exercise of emergency powers, such as the taking over of privately owned public utility or business affected with public interest, is a 

different matter.    This requires a delegation from Congress. 

 

Courts have often said that constitutional provisions in pari materia are to be construed together.  Otherwise stated, different clauses, sections, and provisions of a constitution which relate to the same subject matter will be construed together and considered in the light of each other.[123]  Considering that Section 17 of Article XII and Section 23 of Article VI, previously quoted, relate to national 

emergencies, they must be read together to determine the limitation of the exercise of emergency powers.

 

Generally, Congress is the repository of emergency powers.  This is evident in the tenor of Section 23 (2), Article VI authorizing it to delegate such powers to the President.  Certainly, a body cannot delegate a power not reposed upon it.  However, knowing that during grave emergencies, it may not be possible or practicable for Congress to meet and exercise its powers, the Framers of our Constitution deemed it wise to allow Congress to grant emergency powers to the President, subject to certain conditions, thus:

 

 

(1)   There must be a war or other emergency.

 

(2)   The delegation must be for a limited period only.

 

(3)  The delegation must be subject to such restrictions as the Congress may prescribe.

(4)  The emergency powers must be exercised to carry out a national policy declared by Congress.[124]

 

 

 

         Section 17, Article XII must be understood as an aspect of the emergency powers clause.  The taking over of private business affected with public interest is just another facet of the emergency powers generally reposed upon Congress.  Thus, when Section 17 states that the Òthe State may, during the emergency and under reasonable terms prescribed by it, temporarily take over or direct the operation of any privately owned public utility or business affected with public interest,Ó  it refers to Congress, not the President.  Now, whether or not the President may exercise such power is dependent on whether Congress may delegate it to him pursuant to a law prescribing the reasonable terms thereof. Youngstown Sheet & Tube Co. et al. v. Sawyer,[125] held:

 

It is clear that if the President had authority to issue the order he did, it must be found in some provision of the Constitution.  And it is not claimed that express constitutional language grants this power to the President.  The contention is that presidential power should be implied from the aggregate of his powers under the Constitution.  Particular reliance is placed on provisions in Article II which say that ÒThe executive Power shall be vested in a President . . . .;Ó that Òhe shall take Care that the Laws be faithfully executed;Ó and that he Òshall be Commander-in-Chief of the Army and Navy of the United States.

 

The order cannot properly be sustained as an exercise of the PresidentÕs military power as Commander-in-Chief of the Armed Forces.  The Government attempts to do so by citing a number of cases upholding broad powers in military commanders engaged in day-to-day fighting in a theater of war.  Such cases need not concern us here.  Even though Òtheater of warÓ be an expanding concept, we cannot with faithfulness to our constitutional system hold that the Commander-in-Chief of the Armed Forces has the ultimate power as such to take possession of private property in order to keep labor disputes from stopping production.  This is a job for the nationÕs lawmakers, not for its military authorities.

 

Nor can the seizure order be sustained because of the several constitutional provisions that grant executive power to the President.  In the framework of our Constitution, the PresidentÕs power to see that the laws are faithfully executed refutes the idea that he is to be a lawmaker.  The Constitution limits his functions in the lawmaking process to the recommending of laws he thinks wise and the vetoing of laws he thinks bad.  And the Constitution is neither silent nor equivocal about who shall make laws which the President is to execute.  The first section of the first article says that ÒAll legislative Powers herein granted shall be vested in a Congress of the United States. . .Ó[126]

 

 

 

Petitioner Cacho-Olivares, et al. contends that the term ÒemergencyÓ under Section 17, Article XII refers to Òtsunami,Ó Òtyphoon,Ó    ÒhurricaneÓ and Òsimilar occurrences.Ó  This is a limited view of Òemergency.Ó

 

 

 

Emergency, as a generic term, connotes the existence of conditions suddenly intensifying the degree of existing danger to life or well-being beyond that which is accepted as normal.   Implicit in this definitions are the elements of intensity, variety, and perception.[127]   Emergencies, as perceived by legislature or executive in the United Sates since 1933, have been occasioned by a wide range of situations, classifiable under three (3) principal heads: a) economic,[128] b) natural disaster,[129] and c) national security.[130]

 

 

 

 

 

ÒEmergency,Ó as contemplated in our Constitution, is of the same breadth.  It may include rebellion, economic crisis, pestilence or epidemic, typhoon, flood, or other similar catastrophe of nationwide proportions or effect.[131]  This is evident in the Records of the Constitutional Commission, thus:

 

MR. GASCON. Yes.  What is the CommitteeÕs definition of Ònational emergencyÓ which appears in Section 13, page 5?  It reads:

 

When the common good so requires, the State may temporarily take over or direct the operation of any privately owned public utility or business affected with public interest.

MR. VILLEGAS.  What I mean is threat from external aggression, for example, calamities or natural disasters.

MR. GASCON.   There is a question by Commissioner de los Reyes.  What about strikes and riots?

MR. VILLEGAS.  Strikes, no; those would not be covered by the term Ònational emergency.Ó

MR. BENGZON.  Unless they are of such proportions such that they would paralyze government service.[132]

x    x    x                                                                             x    x    x

MR. TINGSON.  May I ask the committee if Ònational emergencyÓ refers to military national emergency or could this be economic emergency?Ó

MR. VILLEGAS.  Yes, it could refer to both military or economic dislocations.

MR. TINGSON.  Thank you very much.[133]

 

         It may be argued that when there is national emergency, Congress may not be able to convene and, therefore, unable to delegate to the President the power to take over privately-owned public utility or business affected with public interest.

 

         In Araneta v. Dinglasan,[134] this Court emphasized that legislative power, through which extraordinary measures are exercised, remains in Congress even in times of crisis.

 

         Òx x x

 

            After all the criticisms that have been made against the efficiency of the system of the separation of powers, the fact remains that the Constitution has set up this form of government, with all its defects and shortcomings, in preference to the commingling of powers in one man or group of men.  The Filipino people by adopting parliamentary government have given notice that they share the faith of other democracy-loving peoples in this system, with all its faults, as the ideal.  The point is, under this framework of government, legislation is preserved for Congress all the time, not excepting periods of crisis no matter how serious.  Never in the history of the United States, the basic features of whose Constitution have been copied in ours, have specific functions of the legislative branch of enacting laws been surrendered to another department Ð unless we regard as legislating the carrying out of a legislative policy according to prescribed standards; no, not even when that Republic was fighting a total war, or when it was engaged in a life-and-death struggle to preserve the Union.  The truth is that under our concept of constitutional government, in times of extreme perils more than in normal circumstances Ôthe various branches, executive, legislative, and judicial,Õ given the ability to act, are called  upon Ôto perform the duties and discharge the responsibilities committed to them respectively.Ó

 

 

Following our interpretation of Section 17, Article XII, invoked by President Arroyo in issuing PP 1017, this Court rules that such Proclamation does not authorize her during the emergency to temporarily take over or direct the operation of any privately owned public utility or business affected with public interest without authority from Congress. 

 

Let it be emphasized that while the President alone can declare a   state of national emergency, however, without legislation, he has no     power to take over privately-owned public utility or business 

affected     with public interest. The President cannot decide whether exceptional      circumstances exist warranting the take over of privately-owned           public utility or business affected with public interest.  Nor can he determine when such exceptional circumstances have ceased.  Likewise, without legislation, the President has no power to point out the types of businesses affected with public interest that should be taken over.   In short, the President has no absolute authority to exercise all the powers of the State under Section 17, Article VII in the absence of an emergency powers act passed by Congress. 

 

 

c. ÒAS APPLIED CHALLENGEÓ

 

One of the misfortunes of an emergency, particularly, that which pertains to security, is that military necessity and the guaranteed rights of the individual are often not compatible.   Our history reveals that in the crucible of conflict, many rights are curtailed and trampled upon.  Here, the right against unreasonable search and seizure; the right against warrantless arrest; and the freedom of speech, of expression, of the press, and of assembly under the Bill of Rights suffered the greatest blow.

 

Of the seven (7) petitions, three (3) indicate Òdirect injury.Ó 

 

In G.R. No. 171396, petitioners David and Llamas alleged that, on February 24, 2006, they were arrested without warrants on their way to EDSA to celebrate the 20th Anniversary of People Power I.     The arresting officers cited PP 1017 as basis of the arrest.  

 

In G.R. No. 171409, petitioners Cacho-Olivares and Tribune Publishing Co., Inc. claimed that on February 25, 2006, the CIDG operatives Òraided and ransacked without warrantÓ their office.  Three policemen were assigned to guard their office as a possible Òsource of destabilization.Ó  Again, the basis was PP 1017.

 

And in G.R. No. 171483, petitioners KMU and NAFLU-KMU et al. alleged that their members were Òturned away and dispersedÓ when they went to EDSA and later, to Ayala Avenue, to celebrate the 20th Anniversary of People Power I.

        

          A perusal of the Òdirect injuriesÓ allegedly suffered by the said petitioners shows that they resulted from the implementation, pursuant to G.O. No. 5, of  PP 1017. 

 

Can this Court adjudge as unconstitutional PP 1017 and G.O. No 5 on the basis of these illegal acts? In general, does the illegal implementation of a law render it unconstitutional?

 

Settled is the rule that courts are not at liberty to declare statutes invalid although they may be abused and misabused[135] and may afford an opportunity for abuse in the manner of application.[136]  The validity of a statute or ordinance is to be determined from its general purpose and its efficiency to accomplish the end desired, not from its effects in a particular case.[137]  PP 1017 is merely an invocation of the PresidentÕs calling-out power.  Its general purpose is to command the AFP to suppress all forms of lawless violence, invasion or rebellion.   It had accomplished the end desired which prompted President Arroyo to issue PP 1021.  But there is nothing in PP 1017 allowing the police, expressly or impliedly, to conduct illegal arrest, search or violate the citizensÕ constitutional rights.

 

 

 

 

Now, may this Court adjudge a law or ordinance unconstitutional on the ground that its implementor committed illegal acts?   The answer is no. The criterion by which the validity of the statute or ordinance is to be measured is the essential basis for the exercise of power, and not a mere incidental result arising from its exertion.[138] This is logical.  Just imagine the absurdity of situations when laws maybe declared unconstitutional just because the officers implementing them have acted arbitrarily.  If this were so, judging from the blunders committed by policemen in the cases passed upon by the Court, majority of the provisions of the Revised Penal Code would have been declared unconstitutional a long time ago. 

 

 

President Arroyo issued G.O. No. 5 to carry into effect the provisions of PP 1017.  General orders are Òacts and commands of the President in his capacity as Commander-in-Chief of the Armed Forces of the Philippines.Ó They are internal rules issued by the executive officer to his subordinates precisely for the proper and efficient administration of law.  Such rules and regulations create no relation except between the official who issues them and the official who receives them.[139]  They are based on and are the product of, a relationship in which power is their source, and obedience, their object.[140]  For these reasons, one requirement for these rules to be valid is that they must be reasonable, not arbitrary or capricious.

 

G.O. No. 5 mandates the AFP and the PNP to immediately carry out the Ònecessary and appropriate actions and measures to suppress and prevent acts of terrorism and lawless violence.Ó

 

Unlike the term Òlawless violenceÓ which is unarguably extant in our statutes and the Constitution, and which is invariably associated with Òinvasion, insurrection or rebellion,Ó the phrase Òacts of terrorismÓ is still an amorphous and vague concept.  Congress has yet to enact a law defining and punishing acts of terrorism.

 

 

 

In fact, this Òdefinitional predicamentÓ or the Òabsence of an agreed definition of terrorismÓ confronts not only our country, but the international 

community as well.  The following observations are quite apropos:

 

In the actual unipolar context of international relations, the Òfight against terrorismÓ has become one of the basic slogans when it comes to the justification of the use of force against certain states and against groups operating internationally.  Lists of states Òsponsoring terrorismÓ and of terrorist organizations are set up and constantly being updated according to criteria that are not always known to the public, but are clearly determined by strategic interests.

 

The basic problem underlying all these military actions Ð or threats of the use of force as the most recent by the United States against Iraq Ð consists in the absence of an agreed definition of terrorism.

 

Remarkable confusion persists in regard to the legal categorization of acts of violence either by states, by armed groups such as liberation movements, or by individuals.

 

The dilemma can by summarized in the saying ÒOne countryÕs terrorist is another countryÕs freedom fighter.Ó  The apparent contradiction or lack of consistency in the use of the term ÒterrorismÓ may further be demonstrated by the historical fact that leaders of national liberation movements such as Nelson Mandela in South Africa, Habib Bourgouiba in Tunisia, or Ahmed Ben Bella in Algeria, to mention only a few, were originally labeled as terrorists by those who controlled the territory at the time, but later became internationally respected statesmen.

 

What, then, is the defining criterion for terrorist acts Ð the  differentia specifica distinguishing those acts from eventually legitimate acts of national resistance or self-defense?

 

Since the times of the Cold War the United Nations Organization has been trying in vain to reach a consensus on the basic issue of definition.  The organization has intensified its efforts recently, but has been unable to bridge the gap between those who associate ÒterrorismÓ with any violent act by non-state groups against civilians, state functionaries or infrastructure or military installations, and those who believe in the concept of the legitimate use of force when resistance against foreign occupation or against systematic oppression of ethnic and/or religious groups within a state is concerned.

 

The dilemma facing the international community can best be illustrated by reference to the contradicting categorization of organizations and movements such as Palestine Liberation Organization (PLO) Ð which is a terrorist group for Israel and a liberation movement for Arabs and Muslims Ð the Kashmiri resistance groups Ð who are terrorists in the perception of India, liberation fighters in that of Pakistan Ð the earlier Contras in Nicaragua Ð freedom fighters for the United States, terrorists for the Socialist camp Ð or, most drastically, the Afghani Mujahedeen (later to become the Taliban movement): during the Cold War period they were a group of freedom fighters for the West, nurtured by the United States, and a terrorist gang for the Soviet Union.  One could go on and on in enumerating examples of conflicting categorizations that cannot be reconciled in any way Ð because of opposing political interests that are at the roots of those perceptions.

 

How, then, can those contradicting definitions and conflicting perceptions and evaluations of one and the same group and its actions be explained?  In our analysis, the basic reason for these striking inconsistencies lies in the divergent interest of states.  Depending on whether a state is in the position of an occupying power or in that of a rival, or adversary, of an occupying power in a given territory, the definition of terrorism will ÒfluctuateÓ accordingly.  A state may eventually see itself as protector of the rights of a certain ethnic group outside its territory and will therefore speak of a Òliberation struggle,Ó not of ÒterrorismÓ when acts of violence by this group are concerned, and vice-versa.

 

The United Nations Organization has been unable to reach a decision on the definition of terrorism exactly because of these conflicting interests of sovereign states that determine in each and every instance how a particular armed movement (i.e. a non-state actor) is labeled in regard to the terrorists-freedom fighter dichotomy.  A Òpolicy of double standardsÓ on this vital issue of international affairs has been the unavoidable consequence.

 

This Òdefinitional predicamentÓ of an organization consisting of sovereign states Ð and not of peoples, in spite of the emphasis in the Preamble to the United Nations Charter! Ð has become even more serious in the present global power constellation: one superpower exercises the decisive role in the Security Council, former great powers of the Cold War era as well as medium powers are increasingly being marginalized; and the problem has become even more acute since the terrorist attacks of 11 September 2001 I the United States.[141]

 

The absence of a law defining Òacts of terrorismÓ may result in abuse and oppression on the part of the police or military.   An illustration is when a group of persons are merely engaged in a drinking spree.   Yet the military or the police may consider the act as an act of terrorism and immediately arrest them pursuant to G.O. No. 5.   Obviously, this is abuse and oppression on their part.  It must be remembered that an act can only be considered a crime if there is a law defining the same as such and imposing the corresponding penalty thereon.

 

 

So far, the word ÒterrorismÓ appears only once in our criminal laws, i.e., in P.D. No. 1835 dated January 16, 1981 enacted by President Marcos during the Martial Law regime.  This decree is entitled ÒCodifying The Various Laws on Anti-Subversion and Increasing The Penalties for Membership in Subversive Organizations.Ó  The word ÒterrorismÓ is mentioned in the following provision:  ÒThat one who conspires with any other person for the purpose of overthrowing the Government of the Philippines x x x by force, violence, terrorism, x x x shall be punished by reclusion temporal x x x.Ó

 

 

 

P.D. No. 1835 was repealed by E.O. No. 167 (which outlaws the Communist Party of the Philippines) enacted by President Corazon Aquino on May 5, 1985.  These two (2) laws, however, do not define Òacts of terrorism.Ó   Since there is no law defining Òacts of terrorism,Ó it is President Arroyo alone, under G.O. No. 5, who has the discretion to determine what acts constitute terrorism.  Her judgment on this aspect is absolute, without restrictions.  Consequently, there can be indiscriminate arrest without warrants, breaking into offices and residences, taking over the media enterprises, prohibition and dispersal of all assemblies and gatherings unfriendly to the administration.  All these can be effected in the name of G.O. No. 5.  These acts go far beyond the calling-out power of the President.  Certainly, they violate the due process clause of the Constitution.  Thus, this Court declares that the Òacts of terrorismÓ portion of G.O. No. 5 is unconstitutional.

 

 

 

 

Significantly, there is nothing in G.O. No. 5 authorizing the military or police to commit acts beyond what are necessary and appropriate to suppress and prevent lawless violence, the limitation of their authority in pursuing the Order.  Otherwise, such acts are considered illegal.  

 

 

 

 

 

         We first examine G.R. No. 171396 (David et al.)

 

 

 

The Constitution provides that Òthe right of the people to be secured in their persons, houses, papers and effects against unreasonable search and seizure of whatever nature and for any purpose shall be 

inviolable, and no search warrant or warrant of arrest shall issue except upon probable cause to be determined personally by the judge after examination under oath or affirmation of the complainant and the witnesses he may produce, and particularly describing the place to be searched and the persons or things to be seized.Ó[142]   The plain import of the language of the Constitution is that searches, seizures and arrests are normally unreasonable unless authorized by a validly issued search warrant or warrant of arrest. Thus, the fundamental protection given by this provision is that between person and police must stand the protective authority of a magistrate clothed with power to issue or refuse to issue search warrants or warrants of arrest.[143]

 

 

         In the Brief Account[144] submitted by petitioner David, certain facts are established: first, he was arrested without warrant; second, the PNP operatives arrested him on the  basis of PP 1017; third, he was brought at Camp Karingal, Quezon City where he was  fingerprinted, photographed and booked like a criminal suspect; fourth, he was treated brusquely by policemen who Òheld his head and tried to push himÓ inside an unmarked car; fifth, he was charged with Violation of Batas Pambansa Bilang         No. 880[145] and Inciting to Sedition; sixth,  he was  detained for seven (7) hours; and seventh, he was  eventually released for insufficiency of evidence. 

 

 

 

 

 

Section 5, Rule 113 of the Revised Rules on Criminal Procedure provides:

 

Sec. 5. Arrest without warrant; when lawful. - A peace officer or a private person may, without a warrant, arrest a person:

 

(a) When, in his presence, the person to be arrested has committed, is actually committing, or is attempting to commit an offense.

 

(b) When an offense has just been committed and he has probable cause to believe based on personal knowledge of facts or circumstances that the person to be arrested has committed it; and

 

x     x     x.

 

 

 

 

 

Neither of the two (2) exceptions mentioned above justifies petitioner DavidÕs  warrantless  arrest.  During the inquest for the charges of inciting to sedition  and violation of BP 880,  all  that  the  arresting  officers  could  invoke was  their observation  that  some  rallyists  were  wearing  t-shirts with the invective ÒOust Gloria NowÓ and  their  erroneous  assumption that petitioner David was the leader of the rally.[146]   Consequently, the Inquest Prosecutor ordered his immediate release on the ground of insufficiency of evidence.  He noted that petitioner David was not wearing the subject t-shirt and even if 

he was wearing it, such fact is insufficient to charge him with inciting to sedition.  Further, he also stated that there is insufficient evidence for the charge of violation of BP 880 as it was not even known whether petitioner David was the leader of the rally.[147]

 

 

 

 

But what made it doubly worse for petitioners David et al. is that not only was their right against warrantless arrest violated, but also their right to peaceably assemble.

 

 

 

 

 

 

Section 4 of Article III guarantees:

 

No law shall be passed abridging the freedom of speech, of expression, or of the press, or the right of the people peaceably to assemble and petition the government for redress of grievances.

 

 

ÒAssemblyÓ means a right on the part of the citizens to meet peaceably for consultation in respect to public affairs.  It is a necessary consequence of our republican institution and complements the right of speech.  As in the case of freedom of expression, this right is not to be limited, much less denied, except on a showing of a clear and present danger of a substantive evil that Congress has a right to prevent.  In other words, like other rights embraced in the freedom of expression, the right to assemble is not subject to previous restraint or censorship.   It may not be conditioned upon the prior issuance of a permit or authorization from the government authorities except, of course, if the assembly is intended to be held in a public place, a permit for the use of such place, and not for the assembly itself, may be validly required.

 

 

 

The ringing truth here is that petitioner David, et al. were arrested while they were exercising their right to peaceful assembly.   They were not committing any crime, neither was there a showing of a clear and present danger that warranted the limitation of that right.   As can be gleaned from circumstances, the charges of inciting to sedition and violation of BP 880 were mere afterthought.  Even the Solicitor General, during the oral argument, failed to justify the arresting officersÕ conduct.  In De Jonge v. Oregon,[148] it was held that peaceable assembly cannot be made a crime, thus:

 

Peaceable assembly for lawful discussion cannot be made a crime. The holding of meetings for peaceable political action cannot be proscribed. Those who assist in the conduct of such meetings cannot be branded as criminals on that score. The question, if the rights of free speech and peaceful assembly are not to be preserved, is not as to the auspices under which the meeting was held but as to its purpose; not as to the relations of the speakers, but whether their utterances transcend the bounds 

of the freedom of speech which the Constitution protects.  If the persons assembling have committed crimes elsewhere, if they have formed or are engaged in a conspiracy against the public peace and order, they may be prosecuted for their conspiracy or other violations of valid laws. But it is a different matter when the State, instead of prosecuting them for such offenses, seizes upon mere participation in a peaceable assembly and a lawful public discussion as the basis for a criminal charge.

 

 

 

On the basis of the above principles, the Court likewise considers the dispersal and arrest of the members of KMU et al. (G.R. No. 171483) unwarranted. Apparently, their dispersal was done merely on the basis of Malaca–angÕs directive canceling all permits previously issued by local government units.  This is arbitrary.  The wholesale cancellation of all permits to rally is a blatant disregard of the principle that Òfreedom of assembly is not to be limited, much less denied, except on a showing of a clear and present danger of a substantive evil that the State has a right to prevent.Ó[149]  Tolerance is the rule and limitation is the exception.  Only upon a showing that an assembly presents a clear and present danger that the State may deny the citizensÕ right to exercise it.  Indeed, respondents failed to show or convince the Court that the rallyists committed acts amounting to lawless violence, invasion or rebellion. With the blanket revocation of permits, the distinction between protected and unprotected assemblies was eliminated.

 

 

 Moreover, under BP 880, the authority to regulate assemblies and rallies is lodged with the local government units.  They have the power to issue permits and to revoke such permits after due notice and hearing on the determination of the presence of clear and present danger. Here, petitioners were not even notified and heard on the revocation of their permits.[150]  The first time they learned of it was at the time of the dispersal.  Such absence of notice is a fatal defect.  When a personÕs right is restricted by government action, it behooves a democratic government to see to it that the restriction is fair, reasonable, and according to procedure.

 

 

 

G.R. No. 171409, (Cacho-Olivares, et al.) presents another facet of freedom of speech i.e., the freedom of the press.  PetitionersÕ narration of facts, which the Solicitor General failed to refute, established the following: first, the Daily TribuneÕs offices were searched without warrant; second, the police operatives seized several materials for publication; third, the search was conducted at about 1:00 oÕ clock in the morning of February 25, 2006; fourth, the search was conducted in the absence of any official of the Daily Tribune except the security guard of the building; and fifth, policemen stationed themselves at the vicinity of the Daily Tribune offices.

 

         Thereafter, a wave of warning came from government officials. Presidential Chief of Staff Michael Defensor was quoted as saying that such raid was Òmeant to show a Ôstrong presence,Õ to tell media outlets not to connive or do anything that would help the rebels in bringing down this government.Ó   Director General Lomibao further stated that Òif they do not follow the standards Ðand the standards are if they would contribute to instability in the government, or if they do not subscribe to what is in General Order No. 5 and Proc. No. 1017 Ð we will recommend a Ôtakeover.ÕÓ  National Telecommunications Commissioner Ronald Solis urged television and radio networks to ÒcooperateÓ with the government for the duration of the state of national emergency.   He warned that his agency will not hesitate to recommend the closure of any broadcast outfit that violates rules set out for media coverage during times when the national security is threatened.[151]

 

 

The search is illegal.  Rule 126 of The Revised Rules on Criminal Procedure lays down the steps in the conduct of search and seizure.  Section 4 requires that a search warrant be issued upon probable cause in connection with one specific offence to be determined personally by the judge after examination under oath or affirmation of the complainant and the witnesses he may produce.  Section 8  mandates that the search of a house, room, or any other premise be made in the presence of the lawful occupant thereof or any member of his family or in the absence of the latter, in the presence of two (2) witnesses of sufficient age and discretion  residing in the same locality.  And  Section 9 states that  the warrant must direct that it be served in the daytime, unless the property is on the person or in the place ordered to be searched, in which case a direction may be inserted that it be served at any time of the day or night.  All these rules were violated by the CIDG operatives.

 

 

Not only that, the search violated petitionersÕ freedom of the press.   The best gauge of a free and democratic society rests in the degree of freedom enjoyed by its media.  In the Burgos v. Chief of Staff[152]  this Court held that -- 

 As heretofore stated, the premises searched were the business and printing offices of the "Metropolitan Mail" and the "We ForumÓ newspapers. As a consequence of the search and seizure, these premises were padlocked and sealed, with the further result that the printing and publication of said newspapers were discontinued.

 

Such closure is in the nature of previous restraint or censorship abhorrent to the freedom of the press guaranteed under the fundamental law, and constitutes a virtual denial of petitioners' freedom to express themselves in print. This state of being is patently anathematic to a democratic framework where a free, alert and even militant press is essential for the political enlightenment and growth of the citizenry.

 

 

 

While admittedly, the Daily Tribune was not padlocked and sealed like the ÒMetropolitan MailÓ and ÒWe ForumÓ newspapers in the above case, yet it cannot be denied that the CIDG operatives exceeded their enforcement duties.  The search and seizure of materials for publication, the stationing of policemen in the vicinity of the The Daily Tribune offices, and the arrogant warning of government officials to media, are plain censorship.  It is that officious functionary of the repressive government who tells the citizen that he may speak only if allowed to do so, and no more and no less than what he is permitted to say on pain of punishment should he be so rash as to disobey.[153]   Undoubtedly, the The Daily Tribune was subjected to these arbitrary intrusions because of its anti-government sentiments.   This Court cannot tolerate the blatant disregard of a constitutional right even if it involves the most defiant of our citizens.   Freedom to comment on public affairs is essential to the vitality of a representative democracy.  It is the duty of the courts to be watchful for the constitutional rights of the citizen, and against any stealthy encroachments thereon.  The motto should always be obsta principiis.[154]

 

 

 

 

Incidentally, during the oral arguments, the Solicitor General admitted that the search of the TribuneÕs offices and the seizure of its materials for publication and other papers are illegal; and that the same are inadmissible Òfor any purpose,Ó thus:

 

JUSTICE CALLEJO:

 

            You made quite a mouthful of admission when you said that the policemen, when inspected the Tribune for the purpose of gathering evidence and you admitted that the policemen were able to get the clippings.  Is that not in admission of the admissibility of these clippings that were taken from the Tribune?

 

SOLICITOR GENERAL BENIPAYO:

 

            Under the law they would seem to be, if they were illegally seized, I think and I know, Your Honor, and these are inadmissible for any purpose.[155]

 

x x x                 x x x                 x x x

 

SR. ASSO. JUSTICE PUNO:

 

            These have been published in the past issues of the Daily Tribune; all you have to do is to get those past issues.  So why do you have to go there at 1 oÕclock in the morning and without any search warrant?  Did they become suddenly part of the evidence of rebellion or inciting to sedition or what?

 

SOLGEN BENIPAYO:

 

            Well, it was the police that did that, Your Honor.  Not upon my instructions.

 

SR. ASSO. JUSTICE PUNO:

 

            Are you saying that the act of the policeman is illegal, it is not based on any law, and it is not based on Proclamation 1017.

 

SOLGEN BENIPAYO:

 

            It is not based on Proclamation 1017, Your Honor, because there is nothing in 1017 which says that the police could go and inspect and gather clippings from Daily Tribune or any other newspaper.

 

SR. ASSO. JUSTICE PUNO:

 

            Is it based on any law?

 

SOLGEN BENIPAYO:

 

            As far as I know, no, Your Honor, from the facts, no.

 

SR. ASSO. JUSTICE PUNO:

 

            So, it has no basis, no legal basis whatsoever?

 

 

 

 

SOLGEN BENIPAYO:

 

            Maybe so, Your Honor.  Maybe so, that is why I said, I donÕt know if it is premature to say this, we do not condone this.  If the people who have been injured by this would want to sue them, they can sue and there are remedies for this.[156]

 

 

Likewise, the warrantless arrests and seizures executed by the police were, according to the Solicitor General, illegal and cannot be condoned, thus: 

 

CHIEF JUSTICE PANGANIBAN:

 

There seems to be some confusions if not contradiction in your theory.

                       

SOLICITOR GENERAL BENIPAYO:

 

            I donÕt know whether this will clarify.  The acts, the supposed illegal or unlawful acts committed on the occasion of 1017, as I said, it cannot be condoned.  You cannot blame the President for, as you said, a misapplication of the law.  These are acts of the police officers, that is their responsibility.[157]

 

 

 

The Dissenting Opinion states that PP 1017 and G.O. No. 5 are constitutional in every aspect and Òshould result in no constitutional or statutory breaches if applied according to their letter.Ó

 

The Court has passed upon the constitutionality of these issuances.  Its ratiocination has been exhaustively presented.  At this point, suffice it to reiterate that PP 1017 is limited to the calling out by the President of the military to prevent or suppress lawless violence, invasion or rebellion.  When in implementing its provisions, pursuant to G.O. No. 5, the military and the police committed acts which violate the citizensÕ rights under the Constitution, this Court has to declare such acts unconstitutional and illegal.

 

In this connection, Chief Justice Artemio V. PanganibanÕs concurring opinion, attached hereto, is considered an integral part of this ponencia.

 

 

S U M M A T I O N

 

In sum, the lifting of PP 1017 through the issuance of PP 1021 Ð a supervening event Ð would have normally rendered this case moot and academic.  However, while PP 1017 was still operative, illegal acts were committed allegedly in pursuance thereof.  Besides, there is no guarantee that PP 1017, or one similar to it, may not again be issued.    Already, there have been media reports on April 30, 2006 that allegedly PP 1017 would be reimposed Òif the May 1 ralliesÓ become Òunruly and violent.Ó  Consequently, the transcendental issues raised by the parties should not be Òevaded;Ó they must now be resolved to prevent future constitutional aberration.

 

The Court finds and so holds that PP 1017 is constitutional insofar as it constitutes a call by the President for the AFP to prevent or suppress lawless violence.  The proclamation is sustained by Section 18, Article VII of the Constitution and the relevant jurisprudence discussed earlier.  However, PP 1017Õs extraneous provisions giving the President express or implied power (1) to issue decrees; (2) to direct the AFP to enforce obedience to all laws even those not related to lawless violence as well as decrees promulgated by the President; and (3) to impose standards on media or any form of prior restraint on the press, are ultra vires and unconstitutional.  The Court also rules that under Section 17, Article XII of the Constitution, the President, in the absence of a legislation, cannot take over privately-owned public utility and private business affected with public interest.

 

 

 

In the same vein, the Court finds G.O. No. 5 valid.  It is an Order issued by the President Ð acting as Commander-in-Chief Ð addressed to subalterns in the AFP to carry out the provisions of PP 1017.  Significantly, it also provides a valid standard Ð that the military and the police should take only the Ònecessary and appropriate actions and measures to suppress and prevent acts of lawless violence.Ó   But the words Òacts of terrorismÓ found in G.O. No. 5 have not been legally defined and made punishable by Congress and should thus be deemed deleted from the said G.O.  While ÒterrorismÓ has been denounced generally in media, no law has been enacted to guide the military, and eventually the courts, to determine the limits of the AFPÕs authority in carrying out this portion of G.O. No. 5.

 

 

 

On the basis of the relevant and uncontested facts narrated earlier, it is also pristine clear that (1) the warrantless arrest of petitioners Randolf S. David and Ronald Llamas; (2) the dispersal of the rallies and warrantless arrest of the KMU and NAFLU-KMU members; (3) the imposition of standards on media or any prior restraint on the press; and (4) the warrantless search of the Tribune  offices and the whimsical 

seizures of some articles for publication and other materials, are not authorized by the Constitution, the law and jurisprudence.   Not even by the valid provisions of PP 1017 and G.O. No. 5.

 

 

Other than this declaration of invalidity, this Court cannot impose any civil, criminal or administrative sanctions on the individual police officers concerned.  They have not been individually identified and given their day in court.  The civil complaints or causes of action and/or relevant criminal Informations have not been presented before this Court.  Elementary due process bars this Court from making any specific pronouncement of civil, criminal or administrative liabilities.

 

 

 

 

It is well to remember that military power is a means to an end and substantive civil rights are ends in themselves.  How to give the military the power it needs to protect the Republic without unnecessarily trampling individual rights is one of the eternal balancing tasks of a democratic state.   During emergency, governmental action may vary in breadth and intensity from normal times, yet they should not be arbitrary as to unduly restrain our peopleÕs liberty. 

 

Perhaps, the vital lesson that we must learn from the theorists who studied the various competing political philosophies is that, it is possible to grant government the authority to cope with crises without surrendering the two vital principles of constitutionalism: the maintenance of legal limits to arbitrary power, and political responsibility of the government to the governed.[158]

 

WHEREFORE, the Petitions are partly granted.  The Court rules that PP 1017 is CONSTITUTIONAL insofar as it constitutes a call by President Gloria Macapagal-Arroyo on the AFP to prevent or suppress lawless violence.  However, the provisions of PP 1017 commanding the AFP to enforce laws not related to lawless violence, as well as decrees promulgated by the President, are declared UNCONSTITUTIONAL.   In addition, the provision in PP 1017 declaring national emergency under Section 17,  Article VII of the Constitution is CONSTITUTIONAL, but such declaration does not authorize the President to take over privately-owned public utility or business affected with public interest without prior legislation. 

 

G.O. No. 5 is CONSTITUTIONAL since it provides a standard by which the AFP and the PNP should implement PP 1017, i.e. whatever is Ònecessary and appropriate actions and measures to suppress and prevent acts of lawless violence.Ó  Considering that Òacts of terrorismÓ have not yet been defined and made punishable by the Legislature, such portion of G.O. No. 5 is declared UNCONSTITUTIONAL.  

 

 

 

 

 

The warrantless arrest of Randolf S. David and Ronald Llamas; the dispersal and warrantless arrest of the KMU and NAFLU-KMU members during their rallies, in the absence of proof that these petitioners were committing acts constituting lawless violence, invasion or rebellion and violating BP 880; the imposition of standards on media or any form of prior restraint on the press, as well as the warrantless search of 

the Tribune offices and whimsical seizure of its articles for publication and other materials, are declared UNCONSTITUTIONAL.

 

No costs.

 

SO ORDERED.

 

ANGELINA SANDOVAL-GUTIERREZ

Associate Justice

FIRST DIVISION

 

AMOS P. FRANCIA, JR., G.R. No. 170432

CECILIA P. FRANCIA,

AND HEIRS OF BENJAMIN

P. FRANCIA, Present:

Petitioners,

PUNO, C.J., Chairperson,

CARPIO,

CORONA,

AZCUNA and

- v e r s u s - LEONARDO-DE CASTRO, JJ.

 

MUNICIPALITY OF

MEYCAUAYAN,

Respondent. Promulgated:

 

March 24, 2008

 

x- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - x

 

R E S O L U T I O N

 

 

CORONA, J.:

 

 

On February 6, 2003, respondent Municipality of Meycauayan, Bulacan filed a complaint for expropriation[1] against petitioners Amos P. Francia, Jr., Cecilia P. Francia and Benjamin P. Francia[2] in the Regional Trial Court (RTC) of Malolos, Bulacan, Branch 16. Respondent needed petitioners' 16,256 sq. m. idle property at the junction of the North Expressway, Malhacan-Iba-Camalig main road artery and the MacArthur Highway.[3] It planned to use it to establish a common public terminal for all types of public utility vehicles with a weighing scale for heavy trucks.

 

In their answer,[4] petitioners denied that the property sought to be expropriated was raw land. It was in fact developed[5] and there were plans for further development. For this reason, respondents offer price of P2,333,500 (or P111.99 per square meter) was too low.

 

After trial, the RTC ruled that the expropriation was for a public purpose. The construction of a common terminal for all public utility conveyances (serving as a two-way loading and unloading point for commuters and goods) would improve the flow of vehicular traffic during rush hours. Moreover, the property was the best site for the proposed terminal because of its accessibility. Thus, on November 8, 2004, the RTC issued the following order:[6]

WHEREFORE, premises considered, after [respondent] has deposited with this Court the fifteen percent (15%) of the fair market value of the property based on the current tax declaration of the property to be expropriated, it may take immediate possession of the property upon issuance of writ of possession that this court will issue for that purpose.

 

Further, the purposes of assessment and determination of the area needed that will suit the purpose of expropriation and just compensation of the lot sought to be expropriated, the court hereby appoints commissioners to be composed of the officer-in-charge of this court, Lerida Socorro E. Joson and one each from [respondent] and [petitioners].

 

Notify all parties concerned.

 

SO ORDERED.[7]

 

 

Petitioners moved for the reconsideration of the November 8, 2004 order but the motion was denied in an order dated January 31, 2005.

 

Aggrieved, petitioners filed a petition for certiorari in the Court of Appeals (CA) contending that the RTC committed grave abuse of discretion in issuing its November 8, 2004 and January 31, 2005 orders. They claimed that the trial court issued the orders without conducting a hearing to determine the existence of a public purpose.

 

 

 

On July 28, 2005, the CA rendered a decision[8] partially granting the petition. Finding that petitioners were deprived of an opportunity to controvert respondent's allegations, the appellate court nullified the order of expropriation except with regard to the writ of possession. According to the CA, a hearing was not necessary because once the expropriator deposited the required amount (with the Court), the issuance of a writ of possession became ministerial.

 

Petitioners moved for partial reconsideration but their motion was denied. Hence, this recourse.

 

Petitioners essentially aver that the CA erred in upholding the RTC's orders that, in expropriation cases, prior determination of the existence of a public purpose was not necessary for the issuance of a writ of possession.

 

We deny the petition.

 

Section 19 of Republic Act 7160[9] provides:

 

Section 19. Eminent Domain. ― A local government unit may, through its chief executive and acting pursuant to an ordinance, exercise the power of eminent domain for public use, or purpose, or welfare for the benefit of the poor and the landless, upon payment of just compensation, pursuant to the provisions of the Constitution and pertinent laws; Provided, however, That the power of eminent domain may not be exercised unless a valid and definite offer has been previously made to the owner, and that such offer was not accepted; Provided, further, That the local government unit may immediately take possession of the property upon the filing of the expropriation proceedings and upon making a deposit with the proper court of at least fifteen percent (15%) of the fair market value of the property based on the current tax declaration of the property to be expropriated; Provided, finally, That, the amount to be paid for the expropriated property shall be determined by the proper court, based on the fair market value at the time of the taking of the property. (emphasis supplied)[10]

 

 

Before a local government unit may enter into the possession of the property sought to be expropriated, it must (1) file a complaint for expropriation sufficient in form and substance in the proper court and (2) deposit with the said court at least 15% of the property's fair market value based on its current tax declaration.[11] The law does not make the determination of a public purpose a condition precedent to the issuance of a writ of possession.[12]

 

WHEREFORE, the petition is hereby DENIED.

 

 

Costs against petitioners.

 

SO ORDERED.

 

RENATO C. CORONA

Associate Justice

SECOND DIVISION

[G.R. NO. 192945 - September 5, 2012]

CITY OF IRIGA, Petitioner, v. CAMARINES SUR III ELECTRIC COOPERATIVE, INC. (CASURECO III), Respondent.

D E C I S I O N

PERLAS-BERNABE, J.:

The Court reiterates that a franchise tax is a tax levied on the exercise by an entity of the rights or privileges granted to it by the government. In the absence of a clear and subsisting legal provision granting it tax exemption, a franchise holder, though non-profit in nature, may validly be assessed franchise tax by a local government unit.

Before the Court is a petition filed under Rule 45 of the Revised Rules of Court seeking to set aside the February 11, 2010 Decision and July 12, 2010 Resolution3Ï‚rνll of the Court of Appeals (CA), which reversed the February 7, 2005 Decision of the Regional Trial Court (RTC) of Iriga City, Branch 36 and ruled that respondent Camarines Sur III Electric Cooperative, Inc. (CASURECO III) is exempt from payment of local franchise tax.

The Facts

CASURECO III is an electric cooperative duly organized and existing by virtue of Presidential Decree (PD) 269, as amended, and registered with the National Electrification Administration (NEA). It is engaged in the business of electric power distribution to various end-users and consumers within the City of Iriga and the municipalities of Nabua, Bato, Baao, Buhi, Bula and Balatan of the Province of Camarines Sur, otherwise known as the "Rinconada area."

Sometime in 2003, petitioner City of Iriga required CASURECO III to submit a report of its gross receipts for the period 1997-2002 to serve as the basis for the computation of franchise taxes, fees and other charges.The latter complied and was subsequently assessed taxes.

On January 7, 2004, petitioner made a final demand on CASURECO III to pay the franchise taxes due for the period 1998-2003 and real property taxes due for the period 1995-2003. CASURECO III, however, refused to pay said taxes on the ground that it is an electric cooperative provisionally registered with the Cooperative Development Authority (CDA), and therefore exempt from the payment of local taxes.

On March 15, 2004, petitioner filed a complaint for collection of local taxes against CASURECO III before the RTC, citing its power to tax under the Local Government Code (LGC) and the Revenue Code of Iriga City.

It alleged that as of December 31, 2003, CASURECO III franchise and real property taxes liability, inclusive of penalties, surcharges and interest, amounted to Seventeen Million Thirty-Seven Thousand Nine Hundred Thirty-Six Pesos and Eighty-Nine Centavos (P 17,037,936.89) and Nine Hundred Sixteen Thousand Five Hundred Thirty-Six Pesos and Fifty Centavos (P 916,536.50), respectively.

In its Answer, CASURECO III denied liability for the assessed taxes, asserting that the computation of the petitioner was erroneous because it included 1) gross receipts from service areas beyond the latter territorial jurisdiction; 2) taxes that had already prescribed; and 3) taxes during the period when it was still exempt from local government tax by virtue of its then subsisting registration with the CDA.

Ruling of the Trial Court

In its Decision dated February 7, 2005, the RTC ruled that the real property taxes due for the years 1995-1999 had already prescribed in accordance with Section 1941 of the LGC. However, it found CASURECO III liable for franchise taxes for the years 2000-2003 based on its gross receipts from Iriga City and the Rinconada area on the ground that the "situs of taxation is the place where the privilege is exercised."The dispositive portion of the RTC Decision reads:

WHEREFORE, in view of the foregoing, defendant is hereby made liable to pay plaintiff real property taxes and franchise taxes on its receipts, including those from service area covering Nabua, Bato, Baao and Buhi for the years 2000 up to the present. The realty taxes for the years 1995 and 1999 is hereby declared prescribed. The City Assessor is hereby directed to make the proper classification of defendant real property in accordance with Ordinance issued by the City Council.

SO ORDERED.

Only CASURECO III appealed from the RTC Decision, questioning its liability for franchise taxes.

Ruling of the Court of Appeals

In its assailed Decision, the CA found CASURECO III to be a non-profit entity, not falling within the purview of "businesses enjoying a franchise" pursuant to Section 137 of the LGC. It explained that CASURECO III non-profit nature is diametrically opposed to the concept of a "business," which, as defined under Section 131 of the LGC, is a "trade or commercial activity regularly engaged in as a means of livelihood or with a view to profit." Consequently, it relieved CASURECO III from liability to pay franchise taxes.

Petitioner moved for reconsideration, which the CA denied in its July 12, 2010 Resolution for being filed a day late, hence, the instant petition.

Issues Before the Court

Petitioner raises two issues for resolution, which the Court restates as follows: (1) whether or not an electric cooperative registered under PD 269 but not under RA 693817Ï‚rνll is liable for the payment of local franchise taxes; and (2) whether or not the situs of taxation is the place where the franchise holder exercises its franchise regardless of the place where its services or products are delivered.

CASURECO III, on the other hand, raises the procedural issue that since the motion for reconsideration of the CA Decision was filed out of time, the same had attained finality.

The Court s Rulingςηαñrοblεš  Î½Î¹r†υαl  lαω  lιbrαrÿ

The petition is meritorious.

Before delving into the substantive issues, the Court notes the procedural lapses extant in the present case.

Proper Mode of Appeal from the Decision of the Regional Trial Court involving local taxes

RA 9282, which took effect on April 23, 2004, expanded the jurisdiction of the Court of Tax Appeals (CTA) to include, among others, the power to review by appeal decisions, orders or resolutions of the Regional Trial Courts in local tax cases originally decided or resolved by them in the exercise of their original or appellate jurisdiction.

Considering that RA 9282 was already in effect when the RTC rendered its decision on February 7, 2005, CASURECO III should have filed its appeal, not with the CA, but with the CTA Division in accordance with the applicable law and the rules of the CTA. Resort to the CA was, therefore, improper, rendering its decision null and void for want of jurisdiction over the subject matter. A void judgment has no legal or binding force or efficacy for any purpose or at any place. Hence, the fact that petitioner's motion for reconsideration from the CA Decision was belatedly filed is inconsequential, because a void and non-existent decision would never have acquired finality.

The foregoing procedural lapses would have been sufficient to dismiss the instant petition outright and declare the decision of the RTC final. However, the substantial merits of the case compel us to dispense with these lapses and instead, exercise the Court power of judicial review.

CASURECO III is not exempt from payment of franchise tax

PD 269, which took effect on August 6, 1973, granted electric cooperatives registered with the NEA, like CASURECO III, several tax privileges, one of which is exemption from the payment of "all national government, local government and municipal taxes and fees, including franchise, filing, recordation, license or permit fees or taxes.

On March 10, 1990, Congress enacted into law RA 6938, otherwise known as the "Cooperative Code of the Philippines," and RA 693924Ï‚rνll creating the CDA. The latter law vested the power to register cooperatives solely on the CDA, while the former provides that electric cooperatives registered with the NEA under PD 269 which opt not to register with the CDA shall not be entitled to the benefits and privileges under the said law.

On January 1, 1992, the LGC took effect, and Section 193 thereof withdrew tax exemptions or incentives previously enjoyed by "all persons, whether natural or juridical, including government-owned or controlled corporations, except local water districts, cooperatives duly registered under R.A. No. 6938, non-stock and non-profit hospitals and educational institutions."

In Philippine Rural Electric Cooperatives Association, Inc. (PHILRECA) v. The Secretary, Department of Interior and Local Government,26 the Court held that the tax privileges granted to electric cooperatives registered with NEA under PD 269 were validly withdrawn and only those registered with the CDA under RA 6938 may continue to enjoy the tax privileges under the Cooperative Code.

Therefore, CASURECO III can no longer invoke PD 269 to evade payment of local taxes. Moreover, its provisional registration with the CDA which granted it exemption for the payment of local taxes was extended only until May 4, 1992. Thereafter, it can no longer claim any exemption from the payment of local taxes, including the subject franchise tax.

Indisputably, petitioner has the power to impose local taxes. The power of the local government units to impose and collect taxes is derived from the Constitution itself which grants them "the power to create its own sources of revenues and to levy taxes, fees and charges subject to such guidelines and limitation as the Congress may provide. "This explicit constitutional grant of power to tax is consistent with the basic policy of local autonomy and decentralization of governance. With this power, local government units have the fiscal mechanisms to raise the funds needed to deliver basic services to their constituents and break the culture of dependence on the national government. Thus, consistent with these objectives, the LGC was enacted granting the local government units, like petitioner, the power to impose and collect franchise tax, to wit:

SEC. 137. Franchise Tax. - Notwithstanding any exemption granted by any law or other special law, the province may impose a tax on businesses enjoying a franchise, at a rate not exceeding fifty percent (50%) of one percent (1%) of the gross annual receipts for the preceding calendar year based on the incoming receipt, or realized, within its territorial jurisdiction. xxx

SEC. 151. Scope of Taxing Powers. - Except as otherwise provided in this Code, the city, may levy the taxes, fees, and charges which the province or municipality may impose: Provided, however, That the taxes, fees and charges levied and collected by highly urbanized and independent component cities shall accrue to them and distributed in accordance with the provisions of this Code. The rates of taxes that the city may levy may exceed the maximum rates allowed for the province or municipality by not more than fifty percent (50%) except the rates of professional and amusement taxes.

Taking a different tack, CASURECO III maintains that it is exempt from payment of franchise tax because of its nature as a non-profit cooperative, as contemplated in PD 269, and insists that only entities engaged in business, and not non-profit entities like itself, are subject to the said franchise tax.

The Court is not persuaded.

In National Power Corporation v. City of Cabanatuan,29 the Court declared that "a franchise tax is a tax on the privilege of transacting business in the state and exercising corporate franchises granted by the state. It is not levied on the corporation simply for existing as a corporation, upon its property or its income, but on its exercise of the rights or privileges granted to it by the government. It is within this context that the phrase tax on businesses enjoying a franchise in Section 137 of the LGC should be interpreted and understood.

Thus, to be liable for local franchise tax, the following requisites should concur: (1) that one has a "franchise" in the sense of a secondary or special franchise; and (2) that it is exercising its rights or privileges under this franchise within the territory of the pertinent local government unit.

There is a confluence of these requirements in the case at bar. By virtue of PD 269, NEA granted CASURECO III a franchise to operate an electric light and power service for a period of fifty (50) years from June 6, 1979, and it is undisputed that CASURECO III operates within Iriga City and the Rinconada area. It is, therefore, liable to pay franchise tax notwithstanding its non-profit nature.

CASURECO III is liable for franchise tax on gross receipts within Iriga City and Rinconada area.

CASURECO III further argued that its liability to pay franchise tax, if any, should be limited to gross receipts received from the supply of the electricity within the City of Iriga and not those from the Rinconada area.

Again, the Court is not convinced.

It should be stressed that what the petitioner seeks to collect from CASURECO III is a franchise tax, which as defined, is a tax on the exercise of a privilege. As Section 137of the LGC provides, franchise tax shall be based on gross receipts precisely because it is a tax on business, rather than on persons or property.36Ï‚rνll Since it partakes of the nature of an excise tax/the situs of taxation is the place where the privilege is exercised, in this case in the City of Iriga, where CASURECO III has its principal office and 

from where it operates, regardless of the place where its services or products are delivered. Hence, franchise tax covers all gross receipts from Iriga City and the Rinconada area.

WHEREFORE, the petition is GRANTED. The assailed Decision dated February 11, 2010 and Resolution dated July 12, 2010 of the Court of Appeals are hereby SET ASIDE and the Decision of the Regional Trial Court oflriga City, Branch 36, is REINSTATED.

SO ORDERED

EN BANC

 

 

HON. EXECUTIVE SECRETARY, G.R. No. 164171

HON. SECRETARY OF THE

DEPARTMENT OF TRANSPORTATION

AND COMMUNICATIONS (DOTC),

COMMISSIONER OF CUSTOMS,

ASSISTANT SECRETARY, LAND

TRANSPORTATION OFFICE (LTO),

COLLECTOR OF CUSTOMS, SUBIC

BAY FREE PORT ZONE, AND CHIEF

OF LTO, SUBIC BAY FREE PORT ZONE,

Petitioners,

Present:

 

Panganiban, C.J.,

Puno,

Quisumbing,

Ynares-Santiago,

Sandoval-Gutierrez,

- versus - Carpio,

Austria-Martinez,

Corona,

Carpio-Morales,

Callejo, Sr.,

Azcuna,

Tinga,

Chico-Nazario, and

Garcia, JJ.

SOUTHWING HEAVY INDUSTRIES,

INC., represented by its President JOSE

T. DIZON, UNITED AUCTIONEERS,

INC., represented by its President

DOMINIC SYTIN, and MICROVAN,

INC., represented by its President

MARIANO C. SONON,

Respondents.

 x -------------------------------------------------------- x

HON. EXECUTIVE SECRETARY, G.R. No. 164172

SECRETARY OF THE DEPARTMENT

OF TRANSPORTATION AND

COMMUNICATION (DOTC),

COMMISSIONER OF CUSTOMS,

ASSISTANT SECRETARY, LAND

TRANSPORTATION OFFICE (LTO),

COLLECTOR OF CUSTOMS, SUBIC

BAY FREE PORT ZONE AND CHIEF OF

LTO, SUBIC BAY FREE PORT ZONE,

Petitioners,

 

- versus -

SUBIC INTEGRATED MACRO

VENTURES CORP., represented

by its President YOLANDA AMBAR,

Respondent.

 

x -------------------------------------------------------- x

 

HON. EXECUTIVE SECRETARY, G.R. No. 168741

HON. SECRETARY OF FINANCE,

THE CHIEF OF THE LAND

TRANSPORTATION OFFICE, THE

COMMISSIONER OF CUSTOMS,

and THE COLLECTOR OF CUSTOMS,

SUBIC SPECIAL ECONOMIC ZONE,

Petitioners,

 

- versus -

MOTOR VEHICLE IMPORTERS

ASSOCIATION OF SUBIC BAY

FREEPORT, INC., represented by Promulgated:

its President ALFREDO S. GALANG,

Respondent. February 20, 2006

 

x ---------------------------------------------------------------------------------------- x

DECISION

 

YNARES-SANTIAGO, J.:

 

The instant consolidated petitions seek to annul and set aside the Decisions of the Regional Trial Court of Olongapo City, Branch 72, in Civil Case No. 20-0-04 and Civil Case No. 22-0-04, both dated May 24, 2004; and the February 14, 2005 Decision of the Court of Appeals in CA-G.R. SP. No. 83284, which declared Article 2, Section 3.1 of Executive Order No. 156 (EO 156) unconstitutional. Said executive issuance prohibits the importation into the country, inclusive of the Special Economic and Freeport Zone or the Subic Bay Freeport (SBF or Freeport), of used motor vehicles, subject to a few exceptions.

 

The undisputed facts show that on December 12, 2002, President Gloria Macapagal-Arroyo, through Executive Secretary Alberto G. Romulo, issued EO 156, entitled PROVIDING FOR A COMPREHENSIVE INDUSTRIAL POLICY AND DIRECTIONS FOR THE MOTOR VEHICLE DEVELOPMENT PROGRAM AND ITS IMPLEMENTING GUIDELINES. The challenged provision states:

 

3.1 The importation into the country, inclusive of the Freeport, of all types of used motor vehicles is prohibited, except for the following:

 

3.1.1 A vehicle that is owned and for the personal use of a returning resident or immigrant and covered by an authority to import issued under the No-dollar Importation Program. Such vehicles cannot be resold for at least three (3) years;

 

3.1.2 A vehicle for the use of an official of the Diplomatic Corps and authorized to be imported by the Department of Foreign Affairs;

 

3.1.3 Trucks excluding pickup trucks;

1. with GVW of 2.5-6.0 tons covered by an authority to import issued by the DTI.

2. With GVW above 6.0 tons.

 

3.1.4 Buses:

1. with GVW of 6-12 tons covered by an authority to import issued by DTI;

2. with GVW above 12 tons.

 

3.1.5 Special purpose vehicles:

1.      fire trucks

2.      ambulances

3.      funeral hearse/coaches

4.      crane lorries

5.      tractor heads and truck tractors

6.      boom trucks

7.      tanker trucks

8.      tank lorries with high pressure spray gun

9.      reefers or refrigerated trucks

10.  mobile drilling derricks

11.  transit/concrete mixers

12.  mobile radiological units

13.  wreckers or tow trucks

14.  concrete pump trucks

15.  aerial/bucket flat-form trucks

16.  street sweepers

17.  vacuum trucks

18.  garbage compactors

19.  self loader trucks

20.  man lift trucks

21.  lighting trucks

22.  trucks mounted with special purpose equipment

23.  all other types of vehicle designed for a specific use.

 

The issuance of EO 156 spawned three separate actions for declaratory relief before Branch 72 of the Regional Trial Court of Olongapo City, all seeking the declaration of the unconstitutionality of Article 2, Section 3.1 of said executive order. The cases were filed by herein respondent entities, who or whose members, are classified as Subic Bay Freeport Enterprises and engaged in the business of, among others, importing and/or trading used motor vehicles.

 

G.R. No. 164171:

 

On January 16, 2004, respondents Southwing Heavy Industries, Inc., (SOUTHWING) United Auctioneers, Inc. (UNITED AUCTIONEERS), and Microvan, Inc. (MICROVAN), instituted a declaratory relief case docketed as Civil Case No. 20-0-04,[1] against the Executive Secretary, Secretary of Transportation and Communication, Commissioner of Customs, Assistant Secretary and Head of the Land Transportation Office, Subic Bay Metropolitan Authority (SBMA), Collector of Customs for the Port at Subic Bay Freeport Zone, and the Chief of the Land Transportation Office at Subic Bay Freeport Zone.

SOUTHWING, UNITED AUCTIONEERS and MICROVAN prayed that judgment be rendered (1) declaring Article 2, Section 3.1 of EO 156 unconstitutional and illegal; (2) directing the Secretary of Finance, Commissioner of Customs, Collector of Customs and the Chairman of the SBMA to allow the importation of used motor vehicles; (2) ordering the Land Transportation Office and its subordinates inside the Subic Special Economic Zone to process the registration of the imported used motor vehicles; and (3) in general, to allow the unimpeded entry and importation of used motor vehicles subject only to the payment of the required customs duties.

 

Upon filing of petitioners answer/comment, respondents SOUTHWING and MICROVAN filed a motion for summary judgment which was granted by the trial court. On May 24, 2004, a summary judgment was rendered declaring that Article 2, Section 3.1 of EO 156 constitutes an unlawful usurpation of legislative power vested by the Constitution with Congress. The trial court further held that the proviso is contrary to the mandate of Republic Act No. 7227 (RA 7227) or the Bases Conversion and Development Act of 1992 which allows the free flow of goods and capital within the Freeport. The dispositive portion of the said decision reads:

 

WHEREFORE, judgment is hereby rendered in favor of petitioner declaring Executive Order 156 [Article 2, Section] 3.1 for being unconstitutional and illegal; directing respondents Collector of Customs based at SBMA to allow the importation and entry of used motor vehicles pursuant to the mandate of RA 7227; directing respondent Chief of the Land Transportation Office and its subordinates inside the Subic Special Economic Zone or SBMA to process the registration of imported used motor vehicle; and in general, to allow unimpeded entry and importation of used motor vehicles to the Philippines subject only to the payment of the required customs duties.

 

SO ORDERED.[2]

 

From the foregoing decision, petitioners sought relief before this Court via a petition for review on certiorari, docketed as G.R. No. 164171.

 

G.R. No. 164172:

 

On January 20, 2004, respondent Subic Integrated Macro Ventures Corporation (MACRO VENTURES) filed with the same trial court, a similar action for declaratory relief docketed as Civil Case No. 22-0-04,[3] with the same prayer and against the same parties[4] as those in Civil Case No. 20-0-04.

 

In this case, the trial court likewise rendered a summary judgment on May 24, 2004, holding that Article 2, Section 3.1 of EO 156, is repugnant to the constitution.[5] Elevated to this Court via a petition for review on certiorari, Civil Case No. 22-0-04 was docketed as G.R. No. 164172.

 

G.R. No. 168741

 

On January 22, 2003, respondent Motor Vehicle Importers Association of Subic Bay Freeport, Inc. (ASSOCIATION), filed another action for declaratory relief with essentially the same prayer as those in Civil Case No. 22-0-04 and Civil Case No. 20-0-04, against the Executive Secretary, Secretary of Finance, Chief of the Land Transportation Office, Commissioner of Customs, Collector of Customs at SBMA and the Chairman of SBMA. This was docketed as Civil Case No. 30-0-2003,[6] before the same trial court.

 

In a decision dated March 10, 2004, the court a quo granted the ASSOCIATIONs prayer and declared the assailed proviso as contrary to the Constitution, to wit:

 

WHEREFORE, judgment is hereby rendered in favor of petitioner declaring Executive Order 156 [Article 2, Section] 3.1 for being unconstitutional and illegal; directing respondents Collector of Customs based at SBMA to allow the importation and entry of used motor vehicles pursuant to the mandate of RA 7227; directing respondent Chief of the Land Transportation Office and its subordinates inside the Subic Special Economic Zone or SBMA to process the registration of imported used motor vehicles; directing the respondent Chairman of the SBMA to allow the entry into the Subic Special Economic Zone or SBMA imported used motor vehicle; and in general, to allow unimpeded entry and importation of used motor vehicles to the Philippines subject only to the payment of the required customs duties.

 

SO ORDERED.[7]

 

Aggrieved, the petitioners in Civil Case No. 30-0-2003, filed a petition for certiorari[8] with the Court of Appeals (CA-G.R. SP. No. 83284) which denied the petition on February 14, 2005 and sustained the finding of the trial court that Article 2, Section 3.1 of EO 156, is void for being repugnant to the constitution. The dispositive portion thereof, reads:

 

WHEREFORE, the instant petition for certiorari is hereby DENIED. The assailed decision of the Regional Trial Court, Third Judicial Region, Branch 72, Olongapo City, in Civil Case No. 30-0-2003, accordingly, STANDS.

 

SO ORDERED.[9]

 

The aforequoted decision of the Court of Appeals was elevated to this Court and docketed as G.R. No. 168741. In a Resolution dated October 4, 2005,[10] said case was consolidated with G.R. No. 164171 and G.R. No. 164172.

 

Petitioners are now before this Court contending that Article 2, Section 3.1 of EO 156 is valid and applicable to the entire country, including the Freeeport. In support of their arguments, they raise procedural and substantive issues bearing on the constitutionality of the assailed proviso. The procedural issues are: the lack of respondents locus standi to question the validity of EO 156, the propriety of challenging EO 156 in a declaratory relief proceeding and the applicability of a judgment on the pleadings in this case.

 

Petitioners argue that respondents will not be affected by the importation ban considering that their certificate of registration and tax exemption do not authorize them to engage in the importation and/or trading of used cars. They also aver that the actions filed by respondents do not qualify as declaratory relief cases. Section 1, Rule 63 of the Rules of Court provides that a petition for declaratory relief may be filed before there is a breach or violation of rights. Petitioners claim that there was already a breach of respondents supposed right because the cases were filed more than a year after the issuance of EO 156. In fact, in Civil Case No. 30-0-2003, numerous warrants of seizure and detention were issued against imported used motor vehicles belonging to respondent ASSOCIATIONs members.

 

Petitioners arguments lack merit.

 

The established rule that the constitutionality of a law or administrative issuance can be challenged by one who will sustain a direct injury as a result of its enforcement[11] has been satisfied in the instant case. The broad subject of the prohibited importation is all types of used motor vehicles. Respondents would definitely suffer a direct injury from the implementation of EO 156 because their certificate of registration and tax exemption authorize them to trade and/or import new and used motor vehicles and spare parts, except used cars.[12] Other types of motor vehicles imported and/or traded by respondents and not falling within the category of used cars would thus be subjected to the ban to the prejudice of their business. Undoubtedly, respondents have the legal standing to assail the validity of EO 156.

 

As to the propriety of declaratory relief as a vehicle for assailing the executive issuance, suffice it to state that any breach of the rights of respondents will not affect the case. In Commission on Audit of the Province of Cebu v. Province of Cebu,[13] the Court entertained a suit for declaratory relief to finally settle the doubt as to the proper interpretation of the conflicting laws involved, notwithstanding a violation of the right of the party affected. We find no reason to deviate from said ruling mindful of the significance of the present case to the national economy.

 

So also, summary judgments were properly rendered by the trial court because the issues involved in the instant case were pure questions of law. A motion for summary judgment is premised on the assumption that the issues presented need not be tried either because these are patently devoid of substance or that there is no genuine issue as to any pertinent fact. It is a method sanctioned by the Rules of Court for the prompt disposition of a civil action in which the pleadings raise only a legal issue, not a genuine issue as to any material fact.[14]

 

At any rate, even assuming the procedural flaws raised by petitioners truly exist, the Court is not precluded from brushing aside these technicalities and taking cognizance of the action filed by respondents considering its importance to the public and in keeping with the duty to determine whether the other branches of the government have kept themselves within the limits of the Constitution.[15]

 

We now come to the substantive issues, which are: (1) whether there is statutory basis for the issuance of EO 156; and (2) if the answer is in the affirmative, whether the application of Article 2, Section 3.1 of EO 156, reasonable and within the scope provided by law.

 

The main thrust of the petition is that EO 156 is constitutional because it was issued pursuant to EO 226, the Omnibus Investment Code of the Philippines and that its application should be extended to the Freeport because the guarantee of RA 7227 on the free flow of goods into the said zone is merely an exemption from customs duties and taxes on items brought into the Freeport and not an open floodgate for all kinds of goods and materials without restriction.

 

In G.R. No. 168741, the Court of Appeals invalidated Article 2, Section 3.1 of EO 156, on the ground of lack of any statutory basis for the President to issue the same. It held that the prohibition on the importation of used motor vehicles is an exercise of police power vested on the legislature and absent any enabling law, the exercise thereof by the President through an executive issuance, is void.

 

Police power is inherent in a government to enact laws, within constitutional limits, to promote the order, safety, health, morals, and general welfare of society. It is lodged primarily with the legislature. By virtue of a valid delegation of legislative power, it may also be exercised by the President and administrative boards, as well as the lawmaking bodies on all municipal levels, including the barangay.[16] Such delegation confers upon the President quasi-legislative power which may be defined as the authority delegated by the law-making body to the administrative body to adopt rules and regulations intended to carry out the provisions of the law and implement legislative policy.[17] To be valid, an administrative issuance, such as an executive order, must comply with the following requisites:

 

(1) Its promulgation must be authorized by the legislature;

(2) It must be promulgated in accordance with the prescribed procedure;

(3) It must be within the scope of the authority given by the legislature; and

(4) It must be reasonable.[18]

 

Contrary to the conclusion of the Court of Appeals, EO 156 actually satisfied the first requisite of a valid administrative order. It has both constitutional and statutory bases.

 

Delegation of legislative powers to the President is permitted in Section 28(2) of Article VI of the Constitution. It provides:

 

(2) The Congress may, by law, authorize the President to fix within specified limits, and subject to such limitations and restrictions as it may impose, tariff rates, import and export quotas, tonnage and wharfage dues, and other duties or imposts within the framework of the national development program of the Government.[19] (Emphasis supplied)

 

 

The relevant statutes to execute this provision are:

 

1) The Tariff and Customs Code which authorizes the President, in the interest of national economy, general welfare and/or national security, to, inter alia, prohibit the importation of any commodity. Section 401 thereof, reads:

 

Sec. 401. Flexible Clause.

 

a. In the interest of national economy, general welfare and/or national security, and subject to the limitations herein prescribed, the President, upon recommendation of the National Economic and Development Authority (hereinafter referred to as NEDA), is hereby empowered: x x x (2) to establish import quota or to ban imports of any commodity, as may be necessary; x x x Provided, That upon periodic investigations by the Tariff Commission and recommendation of the NEDA, the President may cause a gradual reduction of protection levels granted in Section One hundred and four of this Code, including those subsequently granted pursuant to this section. (Emphasis supplied)

 

2) Executive Order No. 226, the Omnibus Investment Code of the Philippines which was issued on July 16, 1987, by then President Corazon C. Aquino, in the exercise of legislative power under the Provisional Freedom Constitution,[20] empowers the President to approve or reject the prohibition on the importation of any equipment or raw materials or finished products. Pertinent provisions thereof, read:

 

ART. 4. Composition of the board. The Board of Investments shall be composed of seven (7) governors: The Secretary of Trade and Industry, three (3) Undersecretaries of Trade and Industry to be chosen by the President; and three (3) representatives from the government agencies and the private sector x x x.

 

ART. 7. Powers and duties of the Board.

 

x x x x

 

(12) Formulate and implement rationalization programs for certain industries whose operation may result in dislocation, overcrowding or inefficient use of resources, thus impeding economic growth. For this purpose, the Board may formulate guidelines for progressive manufacturing programs, local content programs, mandatory sourcing requirements and dispersal of industries. In appropriate cases and upon approval of the President, the Board may restrict, either totally or partially, the importation of any equipment or raw materials or finished products involved in the rationalization program; (Emphasis supplied)

 

3) Republic Act No. 8800, otherwise known as the Safeguard Measures Act (SMA), and entitled An Act Protecting Local Industries By Providing Safeguard Measures To Be Undertaken In Response To Increased Imports And Providing Penalties For Violation Thereof,[21] designated the Secretaries[22] of the Department of Trade and Industry (DTI) and the Department of Agriculture, in their capacity as alter egos of the President, as the implementing authorities of the safeguard measures, which include, inter alia, modification or imposition of any quantitative restriction on the importation of a product into the Philippines. The purpose of the SMA is stated in the declaration of policy, thus:

 

SEC. 2. Declaration of Policy. The State shall promote competitiveness of domestic industries and producers based on sound industrial and agricultural development policies, and efficient use of human, natural and technical resources. In pursuit of this goal and in the public interest, the State shall provide safeguard measures to protect domestic industries and producers from increased imports which cause or threaten to cause serious injury to those domestic industries and producers.

 

There are thus explicit constitutional and statutory permission authorizing the President to ban or regulate importation of articles and commodities into the country.

 

Anent the second requisite, that is, that the order must be issued or promulgated in accordance with the prescribed procedure, it is necessary that the nature of the administrative issuance is properly determined. As in the enactment of laws, the general rule is that, the promulgation of administrative issuances requires previous notice and hearing, the only exception being where the legislature itself requires it and mandates that the regulation shall be based on certain facts as determined at an appropriate investigation.[23] This exception pertains to the issuance of legislative rules as distinguished from interpretative rules which give no real consequence more than what the law itself has already prescribed;[24] and are designed merely to provide guidelines to the law which the administrative agency is in charge of enforcing.[25] A legislative rule, on the other hand, is in the nature of subordinate legislation, crafted to implement a primary legislation.

 

In Commissioner of Internal Revenue v. Court of Appeals,[26] and Commissioner of Internal Revenue v. Michel J. Lhuillier Pawnshop, Inc.,[27] the Court enunciated the doctrine that when an administrative rule goes beyond merely providing for the means that can facilitate or render less cumbersome the implementation of the law and substantially increases the burden of those governed, it behooves the agency to accord at least to those directly affected a chance to be heard and, thereafter, to be duly informed, before the issuance is given the force and effect of law.

 

In the instant case, EO 156 is obviously a legislative rule as it seeks to implement or execute primary legislative enactments intended to protect the domestic industry by imposing a ban on the importation of a specified product not previously subject to such prohibition. The due process requirements in the issuance thereof are embodied in Section 401[28] of the Tariff and Customs Code and Sections 5 and 9 of the SMA[29] which essentially mandate the conduct of investigation and public hearings before the regulatory measure or importation ban may be issued.

 

In the present case, respondents neither questioned before this Court nor with the courts below the procedure that paved the way for the issuance of EO 156. What they challenged in their petitions before the trial court was the absence of substantive due process in the issuance of the EO.[30] Their main contention before the court a quo is that the importation ban is illogical and unfair because it unreasonably drives them out of business to the prejudice of the national economy.

Considering the settled principle that in the absence of strong evidence to the contrary, acts of the other branches of the government are presumed to be valid,[31] and there being no objection from the respondents as to the procedure in the promulgation of EO 156, the presumption is that said executive issuance duly complied with the procedures and limitations imposed by law.

 

To determine whether EO 156 has complied with the third and fourth requisites of a valid administrative issuance, to wit, that it was issued within the scope of authority given by the legislature and that it is reasonable, an examination of the nature of a Freeport under RA 7227 and the primordial purpose of the importation ban under the questioned EO is necessary.

 

RA 7227 was enacted providing for, among other things, the sound and balanced conversion of the Clark and Subic military reservations and their extensions into alternative productive uses in the form of Special Economic and Freeport Zone, or the Subic Bay Freeport, in order to promote the economic and social development of Central Luzon in particular and the country in general.

 

The Rules and Regulations Implementing RA 7227 specifically defines the territory comprising the Subic Bay Freeport, referred to as the Special Economic and Freeport Zone in Section 12 of RA 7227 as "a separate customs territory consisting of the City of Olongapo and the Municipality of Subic, Province of Zambales, the lands occupied by the Subic Naval Base and its contiguous extensions as embraced, covered and defined by the 1947 Philippine-U.S. Military Base Agreement as amended and within the territorial jurisdiction of Morong and Hermosa, Province of Bataan, the metes and bounds of which shall be delineated by the President of the Philippines; provided further that pending establishment of secure perimeters around the entire SBF, the SBF shall refer to the area demarcated by the SBMA pursuant to Section 13[32] hereof."

 

Among the salient provisions of RA 7227 are as follows:

 

SECTION 12.   Subic Special Economic Zone.  

 

x x x x

 

The abovementioned zone shall be subject to the following policies:

 

x x x x

 

(a) Within the framework and subject to the mandate and limitations of the Constitution and the pertinent provisions of the Local Government Code, the Subic Special Economic Zone shall be developed into a self-sustaining, industrial, commercial, financial and investment center to generate employment opportunities in and around the zone and to attract and promote productive foreign investments;

 

(b) The Subic Special Economic Zone shall be operated and managed as a separate customs territory ensuring free flow or movement of goods and capital within, into and exported  out of the Subic Special Economic Zone, as well as provide incentives such as tax and duty-free importations of raw materials, capital and equipment. However, exportation or removal of goods from the territory of the Subic Special Economic Zone to the other parts of the Philippine territory shall be subject to customs duties and taxes under the Customs and Tariff Code and other relevant tax laws of the Philippines;

 

The Freeport was designed to ensure free flow or movement of goods and capital within a portion of the Philippine territory in order to attract investors to invest their capital in a business climate with the least governmental intervention. The concept of this zone was explained by Senator Guingona in this wise:

 

Senator Guingona. Mr. President, the special economic zone is successful in many places, particularly Hong Kong, which is a free port. The difference between a special economic zone and an industrial estate is simply expansive in the sense that the commercial activities, including the establishment of banks, services, financial institutions, agro-industrial activities, maybe agriculture to a certain extent.

 

This delineates the activities that would have the least of government intervention, and the running of the affairs of the special economic zone would be run principally by the investors themselves, similar to a housing subdivision, where the subdivision owners elect their representatives to run the affairs of the subdivision, to set the policies, to set the guidelines.

 

We would like to see Subic area converted into a little Hong Kong, Mr. President, where there is a hub of free port and free entry, free duties and activities to a maximum spur generation of investment and jobs.

 

While the investor is reluctant to come in the Philippines, as a rule, because of red tape and perceived delays, we envision this special economic zone to be an area where there will be minimum government interference.

 

The initial outlay may not only come from the Government or the Authority as envisioned here, but from them themselves, because they would be encouraged to invest not only for the land but also for the buildings and factories. As long as they are convinced that in such an area they can do business and reap reasonable profits, then many from other parts, both local and foreign, would invest, Mr. President.[33] (Emphasis, added)

 

With minimum interference from the government, investors can, in general, engage in any kind of business as well as import and export any article into and out of the Freeport. These are among the rights accorded to Subic Bay Freeport Enterprises under Section 39 of the Rules and Regulations Implementing RA 7227, thus

 

SEC. 39. Rights and Obligations.- SBF Enterprises shall have the following rights and obligations:

 

a. To freely engage in any business, trade, manufacturing, financial or service activity, and to import and export freely all types of goods into and out of the SBF, subject to the provisions of the Act, these Rules and other regulations that may be promulgated by the SBMA;

 

Citing, inter alia, the interpellations of Senator Enrile, petitioners claim that the free flow or movement of goods and capital only means that goods and material brought within the Freeport shall not be subject to customs duties and other taxes and should not be construed as an open floodgate for entry of all kinds of goods. They thus surmise that the importation ban on motor vehicles is applicable within the Freeport. Pertinent interpellations of Senator Enrile on the concept of Freeport is as follows:

 

Senator Enrile: Mr. President, I think we are talking here of sovereign concepts, not territorial concepts. The concept that we are supposed to craft here is to carve out a portion of our terrestrial domain as well as our adjacent waters and say to the world: Well, you can set up your factories in this area that we are circumscribing, and bringing your equipment and bringing your goods, you are not subject to any taxes and duties because you are not within the customs jurisdiction of the Republic of the Philippines, whether you store the goods or only for purposes of transshipment or whether you make them into finished products again to be reexported to other lands.

 

x x x x

 

My understanding of a free port is, we are in effect carving out a part of our territory and make it as if it were foreign territory for purposes of our customs laws, and that people can come, bring their goods, store them there and bring them out again, as long as they do not come into the domestic commerce of the Republic.

 

We do not really care whether these goods are stored here. The only thing that we care is for our people to have an employment because of the entry of these goods that are being discharged, warehoused and reloaded into the ships so that they can be exported. That will generate employment for us. For as long as that is done, we are saying, in effect, that we have the least contact with our tariff and customs laws and our tax laws. Therefore, we consider these goods as outside of the customs jurisdiction of the Republic of the Philippines as yet, until we draw them from this territory and bring them inside our domestic commerce. In which case, they have to pass through our customs gate. I thought we are carving out this entire area and convert it into this kind of concept.[34]

 

However, contrary to the claim of petitioners, there is nothing in the foregoing excerpts which absolutely limits the incentive to Freeport investors only to exemption from customs duties and taxes. Mindful of the legislative intent to attract investors, enhance investment and boost the economy, the legislature could not have limited the enticement only to exemption from taxes. The minimum interference policy of the government on the Freeport extends to the kind of business that investors may embark on and the articles which they may import or export into and out of the zone. A contrary interpretation would defeat the very purpose of the Freeport and drive away investors.

 

It does not mean, however, that the right of Freeport enterprises to import all types of goods and article is absolute. Such right is of course subject to the limitation that articles absolutely prohibited by law cannot be imported into the Freeport.[35] Nevertheless, in determining whether the prohibition would apply to the Freeport, resort to the purpose of the prohibition is necessary.

 

In issuing EO 156, particularly the prohibition on importation under Article 2, Section 3.1, the President envisioned to rationalize the importation of used motor vehicles and to enhance the capabilities of the Philippine motor manufacturing firms to be globally competitive producers of completely build-up units and their parts and components for the local and export markets.[36] In justifying the issuance of EO 156, petitioners alleged that there has been a decline in the sales of new vehicles and a remarkable growth of the sales of imported used motor vehicles. To address the same, the President issued the questioned EO to prevent further erosion of the already depressed market base of the local motor vehicle industry and to curtail the harmful effects of the increase in the importation of used motor vehicles.[37]

 

Taking our bearings from the foregoing discussions, we hold that the importation ban runs afoul the third requisite for a valid administrative order. To be valid, an administrative issuance must not be ultra vires or beyond the limits of the authority conferred. It must not supplant or modify the Constitution, its enabling statute and other existing laws, for such is the sole function of the legislature which the other branches of the government cannot usurp. As held in United BF Homeowners Association v. BF Homes, Inc.:[38]

 

The rule-making power of a public administrative body is a delegated legislative power, which it may not use either to abridge the authority given it by Congress or the Constitution or to enlarge its power beyond the scope intended. Constitutional and statutory provisions control what rules and regulations may be promulgated by such a body, as well as with respect to what fields are subject to regulation by it. It may not make rules and regulations which are inconsistent with the provisions of the Constitution or a statute, particularly the statute it is administering or which created it, or which are in derogation of, or defeat, the purpose of a statute.

 

 

In the instant case, the subject matter of the laws authorizing the President to regulate or forbid importation of used motor vehicles, is the domestic industry. EO 156, however, exceeded the scope of its application by extending the prohibition on the importation of used cars to the Freeport, which RA 

7227, considers to some extent, a foreign territory. The domestic industry which the EO seeks to protect is actually the customs territory which is defined under the Rules and Regulations Implementing RA 7227, as follows:

 

the portion of the Philippines outside the Subic Bay Freeport where the Tariff and Customs Code of the Philippines and other national tariff and customs laws are in force and effect.[39]

 

The proscription in the importation of used motor vehicles should be operative only outside the Freeport and the inclusion of said zone within the ambit of the prohibition is an invalid modification of RA 7227. Indeed, when the application of an administrative issuance modifies existing laws or exceeds the intended scope, as in the instant case, the issuance becomes void, not only for being ultra vires, but also for being unreasonable.

 

This brings us to the fourth requisite. It is an axiom in administrative law that administrative authorities should not act arbitrarily and capriciously in the issuance of rules and regulations. To be valid, such rules and regulations must be reasonable and fairly adapted to secure the end in view. If shown to bear no reasonable relation to the purposes for which they were authorized to be issued, then they must be held to be invalid.[40]

 

There is no doubt that the issuance of the ban to protect the domestic industry is a reasonable exercise of police power. The deterioration of the local motor manufacturing firms due to the influx of imported used motor vehicles is an urgent national concern that needs to be swiftly addressed by the President. In the exercise of delegated police power, the executive can therefore validly proscribe the importation of these vehicles. Thus, in Taxicab Operators of Metro Manila, Inc. v. Board of Transportation,[41] the Court held that a regulation phasing out taxi cabs more than six years old is a valid exercise of police power. The regulation was sustained as reasonable holding that the purpose thereof was to promote the convenience and comfort and protect the safety of the passengers.

 

The problem, however, lies with respect to the application of the importation ban to the Freeport. The Court finds no logic in the all encompassing application of the assailed provision to the Freeport which is outside the customs territory. As long as the used motor vehicles do not enter the customs territory, the injury or harm sought to be prevented or remedied will not arise. The application of the law should be consistent with the purpose of and reason for the law.  Ratione cessat lex, et cessat lex. When the reason for the law ceases, the law ceases.  It is not the letter alone but the spirit of the law also that gives it life.[42] To apply the proscription to the Freeport would not serve the purpose of the EO. Instead of improving the general economy of the country, the application of the importation ban in the Freeport would subvert the avowed purpose of RA 7227 which is to create a market that would draw investors and ultimately boost the national economy.

 

In similar cases, we also declared void the administrative issuance or ordinances concerned for being unreasonable. To illustrate, in De la Cruz v. Paras,[43] the Court held as unreasonable and unconstitutional an ordinance characterized by overbreadth.  In that case, the Municipality of Bocaue, Bulacan, prohibited the operation of all night clubs, cabarets and dance halls within its jurisdiction for the protection of public morals.  As explained by the Court:

 

x x x It cannot be said that such a sweeping exercise of a lawmaking power by Bocaue could qualify under the term reasonable.  The objective of fostering public morals, a worthy and desirable end can be attained by a measure that does not encompass too wide a field.  Certainly the ordinance on its face is characterized by overbreadth.  The purpose sought to be achieved could have been attained by reasonable restrictions rather than by an absolute prohibition.  The admonition in Salaveria should be 

heeded: The Judiciary should not lightly set aside legislative action when there is not a clear invasion of personal or property rights under the guise of police regulation.  It is clear that in the guise of a police regulation, there was in this instance a clear invasion of personal or property rights, personal in the case of those individuals desirous of patronizing those night clubs and property in terms of the investments made and salaries to be earned by those therein employed.

 

 

Lupangco v. Court of Appeals,[44] is a case involving a resolution issued by the Professional Regulation Commission which prohibited examinees from attending review classes and receiving handout materials, tips, and the like three days before the date of examination in order to preserve the integrity and purity of the licensure examinations in accountancy. Besides being unreasonable on its face and violative of academic freedom, the measure was found to be more sweeping than what was necessary, viz: 

Needless to say, the enforcement of Resolution No. 105 is not a guarantee that the alleged leakages in the licensure examinations will be eradicated or at least minimized. Making the examinees suffer by depriving them of legitimate means of review or preparation on those last three precious days when they should be refreshing themselves with all that they have learned in the review classes and preparing their mental and psychological make-up for the examination day itself would be like uprooting the tree to get rid of a rotten branch. What is needed to be done by the respondent is to find out the source of such leakages and stop it right there. If corrupt officials or personnel should be terminated from their loss, then so be it. Fixers or swindlers should be flushed out. Strict guidelines to be observed by examiners should be set up and if violations are committed, then licenses should be suspended or revoked. x x x

 

In Lucena Grand Central Terminal, Inc. v. JAC Liner, Inc.,[45] the Court likewise struck down as unreasonable and overbreadth a city ordinance granting an exclusive franchise for 25 years, renewable for another 25 years, to one entity for the construction and operation of one common bus and jeepney terminal facility in Lucena City. While professedly aimed towards alleviating the traffic congestion alleged to have been caused by the existence of various bus and jeepney terminals within the city, the ordinance was held to be beyond what is reasonably necessary to solve the traffic problem in the city.

 

By parity of reasoning, the importation ban in this case should also be declared void for its too sweeping and unnecessary application to the Freeport which has no bearing on the objective of the prohibition. If the aim of the EO is to prevent the entry of used motor vehicles from the Freeport to the customs territory, the solution is not to forbid entry of these vehicles into the Freeport, but to intensify governmental campaign and measures to thwart illegal ingress of used motor vehicles into the customs territory.

 

At this juncture, it must be mentioned that on June 19, 1993, President Fidel V. Ramos issued Executive Order No. 97-A, Further Clarifying The Tax And Duty-Free Privilege Within The Subic Special Economic And Free Port Zone, Section 1 of which provides:

 

SECTION 1. The following guidelines shall govern the tax and duty-free privilege within the Secured Area of the Subic Special Economic and Free Port Zone:

 

1.1. The Secured Area consisting of the presently fenced-in former Subic Naval Base shall be the only completely tax and duty-free area in the SSEFPZ. Business enterprises and individuals (Filipinos and foreigners) residing within the Secured Area are free to import raw materials, capital goods, equipment, and consumer items tax and dutry-free. Consumption items, however, must be consumed within the Secured Area. Removal of raw materials, capital goods, equipment and consumer items out of the 

Secured Area for sale to non-SSEFPZ registered enterprises shall be subject to the usual taxes and duties, except as may be provided herein.

 

In Tiu v. Court of Appeals[46] as reiterated in Coconut Oil Refiners Association, Inc. v. Torres,[47] this provision limiting the special privileges on tax and duty-free importation in the presently fenced-in former Subic Naval Base has been declared valid and constitutional and in accordance with RA 7227. Consistent with these rulings and for easier management and monitoring of activities and to prevent fraudulent importation of merchandise and smuggling, the free flow and importation of used motor vehicles shall be operative only within the secured area.

 

In sum, the Court finds that Article 2, Section 3.1 of EO 156 is void insofar as it is made applicable to the presently secured fenced-in former Subic Naval Base area as stated in Section 1.1 of EO 97-A. Pursuant to the separability clause[48] of EO 156, Section 3.1 is declared valid insofar as it applies to the customs territory or the Philippine territory outside the presently secured fenced-in former Subic Naval Base area as stated in Section 1.1 of EO 97-A. Hence, used motor vehicles that come into the Philippine territory via the secured fenced-in former Subic Naval Base area may be stored, used or traded therein, or exported out of the Philippine territory, but they cannot be imported into the Philippine territory outside of the secured fenced-in former Subic Naval Base area.

 

WHEREFORE, the petitions are PARTIALLY GRANTED and the May 24, 2004 Decisions of Branch 72, Regional Trial Court of Olongapo City, in Civil Case No. 20-0-04 and Civil Case No. 22-0-04; and the February 14, 2005 Decision of the Court of Appeals in CA-G.R. SP No. 63284, are MODIFIED insofar as they declared Article 2, Section 3.1 of Executive Order No. 156, void in its entirety.

 

Said provision is declared VALID insofar as it applies to the Philippine territory outside the presently fenced-in former Subic Naval Base area and VOID with respect to its application to the secured fenced-in former Subic Naval Base area.

 

SO ORDERED.

 

 

CONSUELO YNARES-SANTIAGO

Associate Justice

WE CONCUR:

 

 

ARTEMIO V. PANGANIBAN

Chief Justice

Republic of the Philippines

SUPREME COURT

Manila

EN BANC

G.R. No. L-23825      December 24, 1965

EMMANUEL PELAEZ, petitioner, 

vs.

THE AUDITOR GENERAL, respondent.

Zulueta, Gonzales, Paculdo and Associates for petitioner.

Office of the Solicitor General for respondent.

CONCEPCION, J.:

During the period from September 4 to October 29, 1964 the President of the Philippines, purporting to act pursuant to Section 68 of the Revised Administrative Code, issued Executive Orders Nos. 93 to 121, 124 and 126 to 129; creating thirty-three (33) municipalities enumerated in the margin.1 Soon after the date last mentioned, or on November 10, 1964 petitioner Emmanuel Pelaez, as Vice President of the Philippines and as taxpayer, instituted the present special civil action, for a writ of prohibition with preliminary injunction, against the Auditor General, to restrain him, as well as his representatives and agents, from passing in audit any expenditure of public funds in implementation of said executive orders and/or any disbursement by said municipalities.

Petitioner alleges that said executive orders are null and void, upon the ground that said Section 68 has been impliedly repealed by Republic Act No. 2370 and constitutes an undue delegation of legislative power. Respondent maintains the contrary view and avers that the present action is premature and that not all proper parties — referring to the officials of the new political subdivisions in question — have been impleaded. Subsequently, the mayors of several municipalities adversely affected by the aforementioned executive orders — because the latter have taken away from the former the barrios composing the new political subdivisions — intervened in the case. Moreover, Attorneys Enrique M. Fernando and Emma Quisumbing-Fernando were allowed to and did appear as amici curiae.

The third paragraph of Section 3 of Republic Act No. 2370, reads:

Barrios shall not be created or their boundaries altered nor their names changed except under the provisions of this Act or by Act of Congress.

Pursuant to the first two (2) paragraphs of the same Section 3:

All barrios existing at the time of the passage of this Act shall come under the provisions hereof.

Upon petition of a majority of the voters in the areas affected, a new barrio may be created or the name of an existing one may be changed by the provincial board of the province, upon recommendation of the council of the municipality or municipalities in which the proposed barrio is stipulated. The recommendation of the municipal council shall be embodied in a resolution approved by at least two-thirds of the entire membership of the said council: Provided, however, That no new barrio may be created if its population is less than five hundred persons.

Hence, since January 1, 1960, when Republic Act No. 2370 became effective, barrios may "not be created or their boundaries altered nor their names changed" except by Act of Congress or of the corresponding provincial board "upon petition of a majority of the voters in the areas affected" and the "recommendation of the council of the municipality or municipalities in which the proposed barrio is situated." Petitioner argues, accordingly: "If the President, under this new law, cannot even create a barrio, can he create a municipality which is composed of several barrios, since barrios are units of municipalities?"

Respondent answers in the affirmative, upon the theory that a new municipality can be created without creating new barrios, such as, by placing old barrios under the jurisdiction of the new municipality. This theory overlooks, however, the main import of the petitioner's argument, which is that the statutory denial of the presidential authority to create a new barrio implies a negation of the bigger power to create municipalities, each of which consists of several barrios. The cogency and force of this argument is too obvious to be denied or even questioned. Founded upon logic and experience, it cannot be offset except by a clear manifestation of the intent of Congress to the contrary, and no such manifestation, subsequent to the passage of Republic Act No. 2379, has been brought to our attention.

Moreover, section 68 of the Revised Administrative Code, upon which the disputed executive orders are based, provides:

The (Governor-General) President of the Philippines may by executive order define the boundary, or boundaries, of any province, subprovince, municipality, [township] municipal district, or other political subdivision, and increase or diminish the territory comprised therein, may divide any province into one or more subprovinces, separate any political division other than a province, into such portions as may be required, merge any of such subdivisions or portions with another, name any new subdivision so created, and may change the seat of government within any subdivision to such place therein as the public welfare may require: Provided, That the authorization of the (Philippine Legislature) Congress of the Philippines shall first be obtained whenever the boundary of any province or subprovince is to be defined or any province is to be divided into one or more subprovinces. When action by the (Governor-General) President of the Philippines in accordance herewith makes necessary a change of the territory under the jurisdiction of any administrative officer or any judicial officer, the (Governor-General) President of the Philippines, with the recommendation and advice of the head of the Department having 

executive control of such officer, shall redistrict the territory of the several officers affected and assign such officers to the new districts so formed.

Upon the changing of the limits of political divisions in pursuance of the foregoing authority, an equitable distribution of the funds and obligations of the divisions thereby affected shall be made in such manner as may be recommended by the (Insular Auditor) Auditor General and approved by the (Governor-General) President of the Philippines.

Respondent alleges that the power of the President to create municipalities under this section does not amount to an undue delegation of legislative power, relying upon Municipality of Cardona vs. Municipality of Binañgonan (36 Phil. 547), which, he claims, has settled it. Such claim is untenable, for said case involved, not the creation of a new municipality, but a mere transfer of territory — from an already existing municipality (Cardona) to another municipality (Binañgonan), likewise, existing at the time of and prior to said transfer (See Gov't of the P.I. ex rel. Municipality of Cardona vs. Municipality, of Binañgonan [34 Phil. 518, 519-5201) — in consequence of the fixing and definition, pursuant to Act No. 1748, of the common boundaries of two municipalities.

It is obvious, however, that, whereas the power to fix such common boundary, in order to avoid or settle conflicts of jurisdiction between adjoining municipalities, may partake of an administrative nature — involving, as it does, the adoption of means and ways to carry into effect the law creating said municipalities — the authority to create municipal corporations is essentially legislative in nature. In the language of other courts, it is "strictly a legislative function" (State ex rel. Higgins vs. Aicklen, 119 S. 425, January 2, 1959) or "solely and exclusively the exercise of legislative power" (Udall vs. Severn, May 29, 1938, 79 P. 2d 347-349). As the Supreme Court of Washington has put it (Territory ex rel. Kelly vs. Stewart, February 13, 1890, 23 Pac. 405, 409), "municipal corporations are purely the creatures of statutes."

Although1a Congress may delegate to another branch of the Government the power to fill in the details in the execution, enforcement or administration of a law, it is essential, to forestall a violation of the principle of separation of powers, that said law: (a) be complete in itself — it must set forth therein the policy to be executed, carried out or implemented by the delegate2 — and (b) fix a standard — the limits of which are sufficiently determinate or determinable — to which the delegate must conform in the performance of his functions.2a Indeed, without a statutory declaration of policy, the delegate would in effect, make or formulate such policy, which is the essence of every law; and, without the aforementioned standard, there would be no means to determine, with reasonable certainty, whether the delegate has acted within or beyond the scope of his authority.2b Hence, he could thereby arrogate upon himself the power, not only to make the law, but, also — and this is worse — to unmake it, by adopting measures inconsistent with the end sought to be attained by the Act of Congress, thus nullifying the principle of separation of powers and the system of checks and balances, and, consequently, undermining the very foundation of our Republican system.

Section 68 of the Revised Administrative Code does not meet these well settled requirements for a valid delegation of the power to fix the details in the enforcement of a law. It does not enunciate any policy to be carried out or implemented by the President. Neither does it give a standard sufficiently precise to avoid the evil effects above referred to. In this connection, we do not overlook the fact that, under the last clause of the first sentence of Section 68, the President:

... may change the seat of the government within any subdivision to such place therein as the public welfare may require.

It is apparent, however, from the language of this clause, that the phrase "as the public welfare may require" qualified, not the clauses preceding the one just quoted, but only the place to which the seat of the government may be transferred. This fact becomes more apparent when we consider that said Section 68 was originally Section 1 of Act No. 1748,3 which provided that, "whenever in the judgment of the Governor-General the public welfare requires, he may, by executive order," effect the changes enumerated therein (as in said section 68), including the change of the seat of the government "to such place ... as the public interest requires." The opening statement of said Section 1 of Act No. 1748 — which was not included in Section 68 of the Revised Administrative Code — governed the time at which, or the conditions under which, the powers therein conferred could be exercised; whereas the last part of the first sentence of said section referred exclusively to the place to which the seat of the government was to be transferred.

At any rate, the conclusion would be the same, insofar as the case at bar is concerned, even if we assumed that the phrase "as the public welfare may require," in said Section 68, qualifies all other clauses thereof. It is true that in Calalang vs. Williams (70 Phil. 726) and People vs. Rosenthal (68 Phil. 328), this Court had upheld "public welfare" and "public interest," respectively, as sufficient standards for a valid delegation of the authority to execute the law. But, the doctrine laid down in these cases — as all judicial pronouncements — must be construed in relation to the specific facts and issues involved therein, outside of which they do not constitute precedents and have no binding effect.4 The law construed in the Calalang case conferred upon the Director of Public Works, with the approval of the Secretary of Public Works and Communications, the power to issue rules and regulations to promote safe transit upon national roads and streets. Upon the other hand, the Rosenthal case referred to the authority of the Insular Treasurer, under Act No. 2581, to issue and cancel certificates or permits for the sale of speculative securities. Both cases involved grants to administrative officers of powers related to the exercise of their administrative functions, calling for the determination of questions of fact.

Such is not the nature of the powers dealt with in section 68. As above indicated, the creation of municipalities, is not an administrative function, but one which is essentially and eminently legislative in character. The question of whether or not "public interest" demands the exercise of such power is not one of fact. it is "purely a legislative question "(Carolina-Virginia Coastal Highway vs. Coastal Turnpike Authority, 74 S.E. 2d. 310-313, 315-318), or a political question (Udall vs. Severn, 79 P. 2d. 347-349). As the Supreme Court of Wisconsin has aptly characterized it, "the question as to whether incorporation is for the best interest of the community in any case is emphatically a question of public policy and statecraft" (In re Village of North Milwaukee, 67 N.W. 1033, 1035-1037).

For this reason, courts of justice have annulled, as constituting undue delegation of legislative powers, state laws granting the judicial department, the power to determine whether certain territories should be annexed to a particular municipality (Udall vs. Severn, supra, 258-359); or vesting in a Commission the right to determine the plan and frame of government of proposed villages and what functions shall be exercised by the same, although the powers and functions of the village are specifically limited by statute (In re Municipal Charters, 86 Atl. 307-308); or conferring upon courts the authority to declare a given town or village incorporated, and designate its metes and bounds, upon petition of a majority of the taxable inhabitants thereof, setting forth the area desired to be included in such village (Territory ex rel Kelly vs. Stewart, 23 Pac. 405-409); or authorizing the territory of a town, containing a given area and population, to be incorporated as a town, on certain steps being taken by the inhabitants thereof and on certain determination by a court and subsequent vote of the inhabitants in favor thereof, insofar as the court is allowed to determine whether the lands embraced in the petition "ought justly" to be included in the village, and whether the interest of the inhabitants will be promoted by such incorporation, and to enlarge and diminish the boundaries of the proposed village "as justice may require" (In re Villages of North Milwaukee, 67 N.W. 1035-1037); or creating a Municipal Board of Control which shall determine whether or not the laying out, construction or operation of a toll road is in the "public interest" and whether the requirements of the law had been complied with, in which case the board shall enter an order creating a municipal corporation and fixing the name of the same (Carolina-Virginia Coastal Highway vs. Coastal Turnpike Authority, 74 S.E. 2d. 310).

Insofar as the validity of a delegation of power by Congress to the President is concerned, the case of Schechter Poultry Corporation vs. U.S. (79 L. Ed. 1570) is quite relevant to the one at bar. The Schechter case involved the constitutionality of Section 3 of the National Industrial Recovery Act authorizing the President of the United States to approve "codes of fair competition" submitted to him by one or more trade or industrial associations or corporations which "impose no inequitable restrictions on admission to membership therein and are truly representative," provided that such codes are not designed "to promote monopolies or to eliminate or oppress small enterprises and will not operate to discriminate against them, and will tend to effectuate the policy" of said Act. The Federal Supreme Court held:

To summarize and conclude upon this point: Sec. 3 of the Recovery Act is without precedent. It supplies no standards for any trade, industry or activity. It does not undertake to prescribe rules of conduct to be applied to particular states of fact determined by appropriate administrative procedure. Instead of prescribing rules of conduct, it authorizes the making of codes to prescribe them. For that legislative undertaking, Sec. 3 sets up no standards, aside from the statement of the general aims of rehabilitation, correction and expansion described in Sec. 1. In view of the scope of that broad declaration, and of the nature of the few restrictions that are imposed, the discretion of the President in approving or prescribing codes, and thus enacting laws for the government of trade and industry throughout the country, is virtually unfettered. We think that the code making authority thus conferred is an unconstitutional delegation of legislative power.

If the term "unfair competition" is so broad as to vest in the President a discretion that is "virtually unfettered." and, consequently, tantamount to a delegation of legislative power, it is obvious that "public welfare," which has even a broader connotation, leads to the same result. In fact, if the validity of the delegation of powers made in Section 68 were upheld, there would no longer be any legal impediment to a statutory grant of authority to the President to do anything which, in his opinion, may be required by public welfare or public interest. Such grant of authority would be a virtual abdication of the powers of Congress in favor of the Executive, and would bring about a total collapse of the democratic system established by our Constitution, which it is the special duty and privilege of this Court to uphold.

It may not be amiss to note that the executive orders in question were issued after the legislative bills for the creation of the municipalities involved in this case had failed to pass Congress. A better proof of the fact that the issuance of said executive orders entails the exercise of purely legislative functions can hardly be given.

Again, Section 10 (1) of Article VII of our fundamental law ordains:

The President shall have control of all the executive departments, bureaus, or offices, exercise general supervision over all local governments as may be provided by law, and take care that the laws be faithfully executed.

The power of control under this provision implies the right of the President to interfere in the exercise of such discretion as may be vested by law in the officers of the executive departments, bureaus, or offices of the national government, as well as to act in lieu of such officers. This power is denied by the Constitution to the Executive, insofar as local governments are concerned. With respect to the latter, the fundamental law permits him to wield no more authority than that of checking whether said local governments or the officers thereof perform their duties as provided by statutory enactments. Hence, the President cannot interfere with local governments, so long as the same or its officers act Within the scope of their authority. He may not enact an ordinance which the municipal council has failed or refused to pass, even if it had thereby violated a duty imposed thereto by law, although he may see to it 

that the corresponding provincial officials take appropriate disciplinary action therefor. Neither may he vote, set aside or annul an ordinance passed by said council within the scope of its jurisdiction, no matter how patently unwise it may be. He may not even suspend an elective official of a regular municipality or take any disciplinary action against him, except on appeal from a decision of the corresponding provincial board.5

Upon the other hand if the President could create a municipality, he could, in effect, remove any of its officials, by creating a new municipality and including therein the barrio in which the official concerned resides, for his office would thereby become vacant.6 Thus, by merely brandishing the power to create a new municipality (if he had it), without actually creating it, he could compel local officials to submit to his dictation, thereby, in effect, exercising over them the power of control denied to him by the Constitution.

Then, also, the power of control of the President over executive departments, bureaus or offices implies no more than the authority to assume directly the functions thereof or to interfere in the exercise of discretion by its officials. Manifestly, such control does not include the authority either to abolish an executive department or bureau, or to create a new one. As a consequence, the alleged power of the President to create municipal corporations would necessarily connote the exercise by him of an authority even greater than that of control which he has over the executive departments, bureaus or offices. In other words, Section 68 of the Revised Administrative Code does not merely fail to comply with the constitutional mandate above quoted. Instead of giving the President less power over local governments than that vested in him over the executive departments, bureaus or offices, it reverses the process and does the exact opposite, by conferring upon him more power over municipal corporations than that which he has over said executive departments, bureaus or offices.

In short, even if it did entail an undue delegation of legislative powers, as it certainly does, said Section 68, as part of the Revised Administrative Code, approved on March 10, 1917, must be deemed repealed by the subsequent adoption of the Constitution, in 1935, which is utterly incompatible and inconsistent with said statutory enactment.7

There are only two (2) other points left for consideration, namely, respondent's claim (a) that "not all the proper parties" — referring to the officers of the newly created municipalities — "have been impleaded in this case," and (b) that "the present petition is premature."

As regards the first point, suffice it to say that the records do not show, and the parties do not claim, that the officers of any of said municipalities have been appointed or elected and assumed office. At any rate, the Solicitor General, who has appeared on behalf of respondent Auditor General, is the officer authorized by law "to act and represent the Government of the Philippines, its offices and agents, in any official investigation, proceeding or matter requiring the services of a lawyer" (Section 1661, Revised Administrative Code), and, in connection with the creation of the aforementioned municipalities, which involves a political, not proprietary, function, said local officials, if any, are mere agents or representatives of the national government. Their interest in the case at bar has, accordingly, been, in effect, duly represented.8

With respect to the second point, respondent alleges that he has not as yet acted on any of the executive order & in question and has not intimated how he would act in connection therewith. It is, however, a matter of common, public knowledge, subject to judicial cognizance, that the President has, for many years, issued executive orders creating municipal corporations and that the same have been organized and in actual operation, thus indicating, without peradventure of doubt, that the expenditures incidental thereto have been sanctioned, approved or passed in audit by the General Auditing Office and its officials. There is no reason to believe, therefore, that respondent would adopt a different policy as regards the new municipalities involved in this case, in the absence of an allegation to such effect, and none has been made by him.

WHEREFORE, the Executive Orders in question are hereby declared null and void ab initio and the respondent permanently restrained from passing in audit any expenditure of public funds in implementation of said Executive Orders or any disbursement by the municipalities above referred to. It is so ordered.

Bengzon, C.J., Bautista Angelo, Reyes, J.B.L., Barrera and Dizon, JJ., concur.

Zaldivar, J., took no part.

Republic of the Philippines

SUPREME COURT

Manila

EN BANC

G.R. No. 17122             February 27, 1922

THE UNITED STATES, plaintiff-appellee, 

vs.

ANG TANG HO, defendant-appellant.

Williams & Ferrier for appellant.

Acting Attorney-General Tuason for appellee.

JOHNS, J.:

At its special session of 1919, the Philippine Legislature passed Act No. 2868, entitled "An Act penalizing the monopoly and holding of, and speculation in, palay, rice, and corn under extraordinary circumstances, regulating the distribution and sale thereof, and authorizing the Governor-General, with the consent of the Council of State, to issue the necessary rules and regulations therefor, and making an appropriation for this purpose," the material provisions of which are as follows:

Section 1. The Governor-General is hereby authorized, whenever, for any cause, conditions arise resulting in an extraordinary rise in the price of palay, rice or corn, to issue and promulgate, with the consent of the Council of State, temporary rules and emergency measures for carrying out the purpose of this Act, to wit:

(a) To prevent the monopoly and hoarding of, and speculation in, palay, rice or corn.

(b) To establish and maintain a government control of the distribution or sale of the commodities referred to or have such distribution or sale made by the Government itself.

(c) To fix, from time to time the quantities of palay rice, or corn that a company or individual may acquire, and the maximum sale price that the industrial or merchant may demand.

(d) . . .

SEC. 2. It shall be unlawful to destroy, limit, prevent or in any other manner obstruct the production or milling of palay, rice or corn for the purpose of raising the prices thereof; to corner or hoard said products as defined in section three of this Act; . . .

Section 3 defines what shall constitute a monopoly or hoarding of palay, rice or corn within the meaning of this Act, but does not specify the price of rice or define any basic for fixing the price.

SEC. 4. The violations of any of the provisions of this Act or of the regulations, orders and decrees promulgated in accordance therewith shall be punished by a fine of not more than five thousands pesos, or by imprisonment for not more than two years, or both, in the discretion of the court: Provided, That in the case of companies or corporations the manager or administrator shall be criminally liable.

SEC. 7. At any time that the Governor-General, with the consent of the Council of State, shall consider that the public interest requires the application of the provisions of this Act, he shall so declare by proclamation, and any provisions of other laws inconsistent herewith shall from then on be temporarily suspended.

Upon the cessation of the reasons for which such proclamation was issued, the Governor-General, with the consent of the Council of State, shall declare the application of this Act to have likewise terminated, and all laws temporarily suspended by virtue of the same shall again take effect, but such termination shall not prevent the prosecution of any proceedings or cause begun prior to such termination, nor the filing of any proceedings for an offense committed during the period covered by the Governor-General's proclamation.

August 1, 1919, the Governor-General issued a proclamation fixing the price at which rice should be sold.

August 8, 1919, a complaint was filed against the defendant, Ang Tang Ho, charging him with the sale of rice at an excessive price as follows:

The undersigned accuses Ang Tang Ho of a violation of Executive Order No. 53 of the Governor-General of the Philippines, dated the 1st of August, 1919, in relation with the provisions of sections 1, 2 and 4 of Act No. 2868, committed as follows:

That on or about the 6th day of August, 1919, in the city of Manila, Philippine Islands, the said Ang Tang Ho, voluntarily, illegally and criminally sold to Pedro Trinidad, one ganta of rice at the price of eighty centavos (P.80), which is a price greater than that fixed by Executive Order No. 53 of the Governor-General of the Philippines, dated the 1st of August, 1919, under the authority of section 1 of Act No. 2868. Contrary to law.

Upon this charge, he was tried, found guilty and sentenced to five months' imprisonment and to pay a fine of P500, from which he appealed to this court, claiming that the lower court erred in finding Executive Order No. 53 of 1919, to be of any force and effect, in finding the accused guilty of the offense charged, and in imposing the sentence.

The official records show that the Act was to take effect on its approval; that it was approved July 30, 1919; that the Governor-General issued his proclamation on the 1st of August, 1919; and that the law was first published on the 13th of August, 1919; and that the proclamation itself was first published on the 20th of August, 1919.

The question here involves an analysis and construction of Act No. 2868, in so far as it authorizes the Governor-General to fix the price at which rice should be sold. It will be noted that section 1 authorizes the Governor-General, with the consent of the Council of State, for any cause resulting in an extraordinary rise in the price of palay, rice or corn, to issue and promulgate temporary rules and emergency measures for carrying out the purposes of the Act. By its very terms, the promulgation of temporary rules and emergency measures is left to the discretion of the Governor-General. The Legislature does not undertake to specify or define under what conditions or for what reasons the Governor-General shall issue the proclamation, but says that it may be issued "for any cause," and leaves the question as to what is "any cause" to the discretion of the Governor-General. The Act also says: "For any cause, conditions arise resulting in an extraordinary rise in the price of palay, rice or corn." The Legislature does not specify or define what is "an extraordinary rise." That is also left to the discretion of the Governor-General. The Act also says that the Governor-General, "with the consent of the Council of State," is authorized to issue and promulgate "temporary rules and emergency measures for carrying out the purposes of this Act." It does not specify or define what is a temporary rule or an emergency measure, or how long such temporary rules or emergency measures shall remain in force and effect, or when they shall take effect. That is to say, the Legislature itself has not in any manner specified or defined any basis for the order, but has left it to the sole judgement and discretion of the Governor-General to say what is or what is not "a cause," and what is or what is not "an extraordinary rise in the price of rice," and as to what is a temporary rule or an emergency measure for the carrying out the purposes of the Act. Under this state of facts, if the law is valid and the Governor-General issues a proclamation fixing the minimum price at which rice should be sold, any dealer who, with or without notice, sells rice at a higher price, is a criminal. There may not have been any cause, and the price may not have been extraordinary, and there may not have been an emergency, but, if the Governor-General found the existence of such facts and issued a proclamation, and rice is sold at any higher price, the seller commits a crime.

By the organic law of the Philippine Islands and the Constitution of the United States all powers are vested in the Legislative, Executive and Judiciary. It is the duty of the Legislature to make the law; of the Executive to execute the law; and of the Judiciary to construe the law. The Legislature has no authority to execute or construe the law, the Executive has no authority to make or construe the law, and the Judiciary has no power to make or execute the law. Subject to the Constitution only, the power of each branch is supreme within its own jurisdiction, and it is for the Judiciary only to say when any Act of the Legislature is or is not constitutional. Assuming, without deciding, that the Legislature itself has the power to fix the price at which rice is to be sold, can it delegate that power to another, and, if so, was that power legally delegated by Act No. 2868? In other words, does the Act delegate legislative power to the Governor-General? By the Organic Law, all Legislative power is vested in the Legislature, and the power conferred upon the Legislature to make laws cannot be delegated to the Governor-General, or any one else. The Legislature cannot delegate the legislative power to enact any law. If Act no 2868 is a law unto itself and within itself, and it does nothing more than to authorize the Governor-General to make rules and regulations to carry the law into effect, then the Legislature itself created the law. There is no delegation of power and it is valid. On the other hand, if the Act within itself does not define crime, and is not a law, and some legislative act remains to be done to make it a law or a crime, the doing of which is vested in the Governor-General, then the Act is a delegation of legislative power, is unconstitutional and void.

The Supreme Court of the United States in what is known as the Granger Cases (94 U.S., 183-187; 24 L. ed., 94), first laid down the rule:

Railroad companies are engaged in a public employment affecting the public interest and, under the decision in Munn vs. Ill., ante, 77, are subject to legislative control as to their rates of fare and freight unless protected by their charters.

The Illinois statute of Mar. 23, 1874, to establish reasonable maximum rates of charges for the transportation of freights and passengers on the different railroads of the State is not void as being repugnant to the Constitution of the United States or to that of the State.

It was there for the first time held in substance that a railroad was a public utility, and that, being a public utility, the State had power to establish reasonable maximum freight and passenger rates. This was followed by the State of Minnesota in enacting a similar law, providing for, and empowering, a railroad commission to hear and determine what was a just and reasonable rate. The constitutionality of this law was attacked and upheld by the Supreme Court of Minnesota in a learned and exhaustive opinion by Justice Mitchell, in the case of State vs. Chicago, Milwaukee & St. Paul ry. Co. (38 Minn., 281), in which the court held:

Regulations of railway tariffs — Conclusiveness of commission's tariffs. — Under Laws 1887, c. 10, sec. 8, the determination of the railroad and warehouse commission as to what are equal and reasonable fares and rates for the transportation of persons and property by a railway company is conclusive, and, in proceedings by mandamus to compel compliance with the tariff of rates recommended and published by them, no issue can be raised or inquiry had on that question.

Same — constitution — Delegation of power to commission. — The authority thus given to the commission to determine, in the exercise of their discretion and judgement, what are equal and reasonable rates, is not a delegation of legislative power.

It will be noted that the law creating the railroad commission expressly provides —

That all charges by any common carrier for the transportation of passengers and property shall be equal and reasonable.

With that as a basis for the law, power is then given to the railroad commission to investigate all the facts, to hear and determine what is a just and reasonable rate. Even then that law does not make the violation of the order of the commission a crime. The only remedy is a civil proceeding. It was there held —

That the legislative itself has the power to regulate railroad charges is now too well settled to require either argument or citation of authority.

The difference between the power to say what the law shall be, and the power to adopt rules and regulations, or to investigate and determine the facts, in order to carry into effect a law already passed, is apparent. The true distinction is between the delegation of power to make the law, which necessarily 

involves a discretion as to what it shall be, and the conferring an authority or discretion to be exercised under and in pursuance of the law.

The legislature enacts that all freights rates and passenger fares should be just and reasonable. It had the undoubted power to fix these rates at whatever it deemed equal and reasonable.

They have not delegated to the commission any authority or discretion as to what the law shall be, — which would not be allowable, — but have merely conferred upon it an authority and discretion, to be exercised in the execution of the law, and under and in pursuance of it, which is entirely permissible. The legislature itself has passed upon the expediency of the law, and what is shall be. The commission is intrusted with no authority or discretion upon these questions. It can neither make nor unmake a single provision of law. It is merely charged with the administration of the law, and with no other power.

The delegation of legislative power was before the Supreme Court of Wisconsin in Dowling vs. Lancoshire Ins. Co. (92 Wis., 63). The opinion says:

"The true distinction is between the delegation of power to make the law, which necessarily involves a discretion as to what it shall be, and conferring authority or discretion as to its execution, to be exercised under and in pursuance of the law. The first cannot be done; to the latter no valid objection can be made."

The act, in our judgment, wholly fails to provide definitely and clearly what the standard policy should contain, so that it could be put in use as a uniform policy required to take the place of all others, without the determination of the insurance commissioner in respect to maters involving the exercise of a legislative discretion that could not be delegated, and without which the act could not possibly be put in use as an act in confirmity to which all fire insurance policies were required to be issued.

The result of all the cases on this subject is that a law must be complete, in all its terms and provisions, when it leaves the legislative branch of the government, and nothing must be left to the judgement of the electors or other appointee or delegate of the legislature, so that, in form and substance, it is a law in all its details in presenti, but which may be left to take effect in futuro, if necessary, upon the ascertainment of any prescribed fact or event.

The delegation of legislative power was before the Supreme Court in United States vs. Grimaud (220 U.S., 506; 55 L. ed., 563), where it was held that the rules and regulations of the Secretary of Agriculture as to a trespass on government land in a forest reserve were valid constitutional. The Act there provided that the Secretary of Agriculture ". . . may make such rules and regulations and establish such service as will insure the object of such reservations; namely, to regulate their occupancy and use, and to preserve the forests thereon from destruction; and any violation of the provisions of this act or such rules and regulations shall be punished, . . ."

The brief of the United States Solicitor-General says:

In refusing permits to use a forest reservation for stock grazing, except upon stated terms or in stated ways, the Secretary of Agriculture merely assert and enforces the proprietary right of the United States over land which it owns. The regulation of the Secretary, therefore, is not an exercise of legislative, or even of administrative, power; but is an ordinary and legitimate refusal of the landowner's authorized 

agent to allow person having no right in the land to use it as they will. The right of proprietary control is altogether different from governmental authority.

The opinion says:

From the beginning of the government, various acts have been passed conferring upon executive officers power to make rules and regulations, — not for the government of their departments, but for administering the laws which did govern. None of these statutes could confer legislative power. But when Congress had legislated power. But when Congress had legislated and indicated its will, it could give to those who were to act under such general provisions "power to fill up the details" by the establishment of administrative rules and regulations, the violation of which could be punished by fine or imprisonment fixed by Congress, or by penalties fixed by Congress, or measured by the injury done.

That "Congress cannot delegate legislative power is a principle universally recognized as vital to the integrity and maintenance of the system of government ordained by the Constitution."

If, after the passage of the act and the promulgation of the rule, the defendants drove and grazed their sheep upon the reserve, in violation of the regulations, they were making an unlawful use of the government's property. In doing so they thereby made themselves liable to the penalty imposed by Congress.

The subjects as to which the Secretary can regulate are defined. The lands are set apart as a forest reserve. He is required to make provisions to protect them from depredations and from harmful uses. He is authorized 'to regulate the occupancy and use and to preserve the forests from destruction.' A violation of reasonable rules regulating the use and occupancy of the property is made a crime, not by the Secretary, but by Congress."

The above are leading cases in the United States on the question of delegating legislative power. It will be noted that in the "Granger Cases," it was held that a railroad company was a public corporation, and that a railroad was a public utility, and that, for such reasons, the legislature had the power to fix and determine just and reasonable rates for freight and passengers.

The Minnesota case held that, so long as the rates were just and reasonable, the legislature could delegate the power to ascertain the facts and determine from the facts what were just and reasonable rates,. and that in vesting the commission with such power was not a delegation of legislative power.

The Wisconsin case was a civil action founded upon a "Wisconsin standard policy of fire insurance," and the court held that "the act, . . . wholly fails to provide definitely and clearly what the standard policy should contain, so that it could be put in use as a uniform policy required to take the place of all others, without the determination of the insurance commissioner in respect to matters involving the exercise of a legislative discretion that could not be delegated."

The case of the United States Supreme Court, supra dealt with rules and regulations which were promulgated by the Secretary of Agriculture for Government land in the forest reserve.

These decisions hold that the legislative only can enact a law, and that it cannot delegate it legislative authority.

The line of cleavage between what is and what is not a delegation of legislative power is pointed out and clearly defined. As the Supreme Court of Wisconsin says:

That no part of the legislative power can be delegated by the legislature to any other department of the government, executive or judicial, is a fundamental principle in constitutional law, essential to the integrity and maintenance of the system of government established by the constitution.

Where an act is clothed with all the forms of law, and is complete in and of itself, it may be provided that it shall become operative only upon some certain act or event, or, in like manner, that its operation shall be suspended.

The legislature cannot delegate its power to make a law, but it can make a law to delegate a power to determine some fact or state of things upon which the law makes, or intends to make, its own action to depend.

The Village of Little Chute enacted an ordinance which provides:

All saloons in said village shall be closed at 11 o'clock P.M. each day and remain closed until 5 o'clock on the following morning, unless by special permission of the president.

Construing it in 136 Wis., 526; 128 A. S. R., 1100,1 the Supreme Court of that State says:

We regard the ordinance as void for two reasons; First, because it attempts to confer arbitrary power upon an executive officer, and allows him, in executing the ordinance, to make unjust and groundless discriminations among persons similarly situated; second, because the power to regulate saloons is a law-making power vested in the village board, which cannot be delegated. A legislative body cannot delegate to a mere administrative officer power to make a law, but it can make a law with provisions that it shall go into effect or be suspended in its operations upon the ascertainment of a fact or state of facts by an administrative officer or board. In the present case the ordinance by its terms gives power to the president to decide arbitrary, and in the exercise of his own discretion, when a saloon shall close. This is an attempt to vest legislative discretion in him, and cannot be sustained.

The legal principle involved there is squarely in point here.

It must be conceded that, after the passage of act No. 2868, and before any rules and regulations were promulgated by the Governor-General, a dealer in rice could sell it at any price, even at a peso per "ganta," and that he would not commit a crime, because there would be no law fixing the price of rice, and the sale of it at any price would not be a crime. That is to say, in the absence of a proclamation, it was not a crime to sell rice at any price. Hence, it must follow that, if the defendant committed a crime, it was because the Governor-General issued the proclamation. There was no act of the Legislature making it a crime to sell rice at any price, and without the proclamation, the sale of it at any price was to a crime.

The Executive order2 provides:

(5) The maximum selling price of palay, rice or corn is hereby fixed, for the time being as follows:

In Manila —

Palay at P6.75 per sack of 57½ kilos, or 29 centavos per ganta.

Rice at P15 per sack of 57½ kilos, or 63 centavos per ganta.

Corn at P8 per sack of 57½ kilos, or 34 centavos per ganta.

In the provinces producing palay, rice and corn, the maximum price shall be the Manila price less the cost of transportation from the source of supply and necessary handling expenses to the place of sale, to be determined by the provincial treasurers or their deputies.

In provinces, obtaining their supplies from Manila or other producing provinces, the maximum price shall be the authorized price at the place of supply or the Manila price as the case may be, plus the transportation cost, from the place of supply and the necessary handling expenses, to the place of sale, to be determined by the provincial treasurers or their deputies.

(6) Provincial treasurers and their deputies are hereby directed to communicate with, and execute all instructions emanating from the Director of Commerce and Industry, for the most effective and proper enforcement of the above regulations in their respective localities.

The law says that the Governor-General may fix "the maximum sale price that the industrial or merchant may demand." The law is a general law and not a local or special law.

The proclamation undertakes to fix one price for rice in Manila and other and different prices in other and different provinces in the Philippine Islands, and delegates the power to determine the other and different prices to provincial treasurers and their deputies. Here, then, you would have a delegation of legislative power to the Governor-General, and a delegation by him of that power to provincial treasurers and their deputies, who "are hereby directed to communicate with, and execute all instructions emanating from the Director of Commerce and Industry, for the most effective and proper enforcement of the above regulations in their respective localities." The issuance of the proclamation by the Governor-General was the exercise of the delegation of a delegated power, and was even a sub delegation of that power.

Assuming that it is valid, Act No. 2868 is a general law and does not authorize the Governor-General to fix one price of rice in Manila and another price in Iloilo. It only purports to authorize him to fix the price of rice in the Philippine Islands under a law, which is General and uniform, and not local or special. Under the terms of the law, the price of rice fixed in the proclamation must be the same all over the Islands. There cannot be one price at Manila and another at Iloilo. Again, it is a mater of common knowledge, and of which this court will take judicial notice, that there are many kinds of rice with different and corresponding market values, and that there is a wide range in the price, which varies with 

the grade and quality. Act No. 2868 makes no distinction in price for the grade or quality of the rice, and the proclamation, upon which the defendant was tried and convicted, fixes the selling price of rice in Manila "at P15 per sack of 57½ kilos, or 63 centavos per ganta," and is uniform as to all grades of rice, and says nothing about grade or quality. Again, it will be noted that the law is confined to palay, rice and corn. They are products of the Philippine Islands. Hemp, tobacco, coconut, chickens, eggs, and many other things are also products. Any law which single out palay, rice or corn from the numerous other products of the Islands is not general or uniform, but is a local or special law. If such a law is valid, then by the same principle, the Governor-General could be authorized by proclamation to fix the price of meat, eggs, chickens, coconut, hemp, and tobacco, or any other product of the Islands. In the very nature of things, all of that class of laws should be general and uniform. Otherwise, there would be an unjust discrimination of property rights, which, under the law, must be equal and inform. Act No. 2868 is nothing more than a floating law, which, in the discretion and by a proclamation of the Governor-General, makes it a floating crime to sell rice at a price in excess of the proclamation, without regard to grade or quality.

When Act No. 2868 is analyzed, it is the violation of the proclamation of the Governor-General which constitutes the crime. Without that proclamation, it was no crime to sell rice at any price. In other words, the Legislature left it to the sole discretion of the Governor-General to say what was and what was not "any cause" for enforcing the act, and what was and what was not "an extraordinary rise in the price of palay, rice or corn," and under certain undefined conditions to fix the price at which rice should be sold, without regard to grade or quality, also to say whether a proclamation should be issued, if so, when, and whether or not the law should be enforced, how long it should be enforced, and when the law should be suspended. The Legislature did not specify or define what was "any cause," or what was "an extraordinary rise in the price of rice, palay or corn," Neither did it specify or define the conditions upon which the proclamation should be issued. In the absence of the proclamation no crime was committed. The alleged sale was made a crime, if at all, because the Governor-General issued the proclamation. The act or proclamation does not say anything about the different grades or qualities of rice, and the defendant is charged with the sale "of one ganta of rice at the price of eighty centavos (P0.80) which is a price greater than that fixed by Executive order No. 53."

We are clearly of the opinion and hold that Act No. 2868, in so far as it undertakes to authorized the Governor-General in his discretion to issue a proclamation, fixing the price of rice, and to make the sale of rice in violation of the price of rice, and to make the sale of rice in violation of the proclamation a crime, is unconstitutional and void.

It may be urged that there was an extraordinary rise in the price of rice and profiteering, which worked a severe hardship on the poorer classes, and that an emergency existed, but the question here presented is the constitutionality of a particular portion of a statute, and none of such matters is an argument for, or against, its constitutionality.

The Constitution is something solid, permanent an substantial. Its stability protects the life, liberty and property rights of the rich and the poor alike, and that protection ought not to change with the wind or any emergency condition. The fundamental question involved in this case is the right of the people of the Philippine Islands to be and live under a republican form of government. We make the broad statement that no state or nation, living under republican form of government, under the terms and conditions specified in Act No. 2868, has ever enacted a law delegating the power to any one, to fix the price at which rice should be sold. That power can never be delegated under a republican form of government.

In the fixing of the price at which the defendant should sell his rice, the law was not dealing with government property. It was dealing with private property and private rights, which are sacred under the Constitution. If this law should be sustained, upon the same principle and for the same reason, the 

Legislature could authorize the Governor-General to fix the price of every product or commodity in the Philippine Islands, and empower him to make it a crime to sell any product at any other or different price.

It may be said that this was a war measure, and that for such reason the provision of the Constitution should be suspended. But the Stubborn fact remains that at all times the judicial power was in full force and effect, and that while that power was in force and effect, such a provision of the Constitution could not be, and was not, suspended even in times of war. It may be claimed that during the war, the United States Government undertook to, and did, fix the price at which wheat and flour should be bought and sold, and that is true. There, the United States had declared war, and at the time was at war with other nations, and it was a war measure, but it is also true that in doing so, and as a part of the same act, the United States commandeered all the wheat and flour, and took possession of it, either actual or constructive, and the government itself became the owner of the wheat and flour, and fixed the price to be paid for it. That is not this case. Here the rice sold was the personal and private property of the defendant, who sold it to one of his customers. The government had not bought and did not claim to own the rice, or have any interest in it, and at the time of the alleged sale, it was the personal, private property of the defendant. It may be that the law was passed in the interest of the public, but the members of this court have taken on solemn oath to uphold and defend the Constitution, and it ought not to be construed to meet the changing winds or emergency conditions. Again, we say that no state or nation under a republican form of government ever enacted a law authorizing any executive, under the conditions states, to fix the price at which a price person would sell his own rice, and make the broad statement that no decision of any court, on principle or by analogy, will ever be found which sustains the constitutionality of the particular portion of Act No. 2868 here in question. By the terms of the Organic Act, subject only to constitutional limitations, the power to legislate and enact laws is vested exclusively in the Legislative, which is elected by a direct vote of the people of the Philippine Islands. As to the question here involved, the authority of the Governor-General to fix the maximum price at which palay, rice and corn may be sold in the manner power in violation of the organic law.

This opinion is confined to the particular question here involved, which is the right of the Governor-General, upon the terms and conditions stated in the Act, to fix the price of rice and make it a crime to sell it at a higher price, and which holds that portions of the Act unconstitutional. It does not decide or undertake to construe the constitutionality of any of the remaining portions of the Act.

The judgment of the lower court is reversed, and the defendant discharged. So ordered.

Araullo, C.J., Johnson, Street and Ostrand, JJ., concur.

Romualdez, J., concurs in the result.

Republic of the Philippines

SUPREME COURT

Manila

FIRST DIVISION

G.R. No. 76633 October 18, 1988

EASTERN SHIPPING LINES, INC., petitioner, 

vs.

PHILIPPINE OVERSEAS EMPLOYMENT ADMINISTRATION (POEA), MINISTER OF LABOR AND EMPLOYMENT, HEARING OFFICER ABDUL BASAR and KATHLEEN D. SACO, respondents.

Jimenea, Dala & Zaragoza Law Office for petitioner.

The Solicitor General for public respondent.

Dizon Law Office for respondent Kathleen D. Saco.

 

CRUZ, J.:

The private respondent in this case was awarded the sum of P192,000.00 by the Philippine Overseas Employment Administration (POEA) for the death of her husband. The decision is challenged by the petitioner on the principal ground that the POEA had no jurisdiction over the case as the husband was not an overseas worker.

Vitaliano Saco was Chief Officer of the M/V Eastern Polaris when he was killed in an accident in Tokyo, Japan, March 15, 1985. His widow sued for damages under Executive Order No. 797 and Memorandum Circular No. 2 of the POEA. The petitioner, as owner of the vessel, argued that the complaint was 

cognizable not by the POEA but by the Social Security System and should have been filed against the State Insurance Fund. The POEA nevertheless assumed jurisdiction and after considering the position papers of the parties ruled in favor of the complainant. The award consisted of P180,000.00 as death benefits and P12,000.00 for burial expenses.

The petitioner immediately came to this Court, prompting the Solicitor General to move for dismissal on the ground of non-exhaustion of administrative remedies.

Ordinarily, the decisions of the POEA should first be appealed to the National Labor Relations Commission, on the theory inter alia that the agency should be given an opportunity to correct the errors, if any, of its subordinates. This case comes under one of the exceptions, however, as the questions the petitioner is raising are essentially questions of law. 1 Moreover, the private respondent himself has not objected to the petitioner's direct resort to this Court, observing that the usual procedure would delay the disposition of the case to her prejudice.

The Philippine Overseas Employment Administration was created under Executive Order No. 797, promulgated on May 1, 1982, to promote and monitor the overseas employment of Filipinos and to protect their rights. It replaced the National Seamen Board created earlier under Article 20 of the Labor Code in 1974. Under Section 4(a) of the said executive order, the POEA is vested with "original and exclusive jurisdiction over all cases, including money claims, involving employee-employer relations arising out of or by virtue of any law or contract involving Filipino contract workers, including seamen." These cases, according to the 1985 Rules and Regulations on Overseas Employment issued by the POEA, include "claims for death, disability and other benefits" arising out of such employment. 2

The petitioner does not contend that Saco was not its employee or that the claim of his widow is not compensable. What it does urge is that he was not an overseas worker but a 'domestic employee and consequently his widow's claim should have been filed with Social Security System, subject to appeal to the Employees Compensation Commission.

We see no reason to disturb the factual finding of the POEA that Vitaliano Saco was an overseas employee of the petitioner at the time he met with the fatal accident in Japan in 1985.

Under the 1985 Rules and Regulations on Overseas Employment, overseas employment is defined as "employment of a worker outside the Philippines, including employment on board vessels plying international waters, covered by a valid contract. 3 A contract worker is described as "any person working or who has worked overseas under a valid employment contract and shall include seamen" 4 or "any person working overseas or who has been employed by another which may be a local employer, foreign employer, principal or partner under a valid employment contract and shall include seamen." 5 These definitions clearly apply to Vitaliano Saco for it is not disputed that he died while under a contract of employment with the petitioner and alongside the petitioner's vessel, the M/V Eastern Polaris, while berthed in a foreign country. 6

It is worth observing that the petitioner performed at least two acts which constitute implied or tacit recognition of the nature of Saco's employment at the time of his death in 1985. The first is its submission of its shipping articles to the POEA for processing, formalization and approval in the exercise of its regulatory power over overseas employment under Executive Order NO. 797. 7 The second is its payment 8 of the contributions mandated by law and regulations to the Welfare Fund for Overseas Workers, which was created by P.D. No. 1694 "for the purpose of providing social and welfare services to Filipino overseas workers."

Significantly, the office administering this fund, in the receipt it prepared for the private respondent's signature, described the subject of the burial benefits as "overseas contract worker Vitaliano Saco." 9 While this receipt is certainly not controlling, it does indicate, in the light of the petitioner's own previous acts, that the petitioner and the Fund to which it had made contributions considered Saco to be an overseas employee.

The petitioner argues that the deceased employee should be likened to the employees of the Philippine Air Lines who, although working abroad in its international flights, are not considered overseas workers. If this be so, the petitioner should not have found it necessary to submit its shipping articles to the POEA for processing, formalization and approval or to contribute to the Welfare Fund which is available only to overseas workers. Moreover, the analogy is hardly appropriate as the employees of the PAL cannot under the definitions given be considered seamen nor are their appointments coursed through the POEA.

The award of P180,000.00 for death benefits and P12,000.00 for burial expenses was made by the POEA pursuant to its Memorandum Circular No. 2, which became effective on February 1, 1984. This circular prescribed a standard contract to be adopted by both foreign and domestic shipping companies in the hiring of Filipino seamen for overseas employment. A similar contract had earlier been required by the National Seamen Board and had been sustained in a number of cases by this Court. 10 The petitioner claims that it had never entered into such a contract with the deceased Saco, but that is hardly a serious argument. In the first place, it should have done so as required by the circular, which specifically declared that "all parties to the employment of any Filipino seamen on board any ocean-going vessel are advised to adopt and use this employment contract effective 01 February 1984 and to desist from using any other format of employment contract effective that date." In the second place, even if it had not done so, the provisions of the said circular are nevertheless deemed written into the contract with Saco as a postulate of the police power of the State. 11

But the petitioner questions the validity of Memorandum Circular No. 2 itself as violative of the principle of non-delegation of legislative power. It contends that no authority had been given the POEA to promulgate the said regulation; and even with such authorization, the regulation represents an exercise of legislative discretion which, under the principle, is not subject to delegation.

The authority to issue the said regulation is clearly provided in Section 4(a) of Executive Order No. 797, reading as follows:

... The governing Board of the Administration (POEA), as hereunder provided shall promulgate the necessary rules and regulations to govern the exercise of the adjudicatory functions of the Administration (POEA).

Similar authorization had been granted the National Seamen Board, which, as earlier observed, had itself prescribed a standard shipping contract substantially the same as the format adopted by the POEA.

The second challenge is more serious as it is true that legislative discretion as to the substantive contents of the law cannot be delegated. What can be delegated is the discretion to determine how the law may be enforced, not what the law shall be. The ascertainment of the latter subject is a prerogative of the legislature. This prerogative cannot be abdicated or surrendered by the legislature to the delegate. Thus, in Ynot v. Intermediate Apellate Court 12 which annulled Executive Order No. 626, this Court held:

We also mark, on top of all this, the questionable manner of the disposition of the confiscated property as prescribed in the questioned executive order. It is there authorized that the seized property shall be distributed to charitable institutions and other similar institutions as the Chairman of the National Meat Inspection Commission may see fit, in the case of carabaos.' (Italics supplied.) The phrase "may see fit" is an extremely generous and dangerous condition, if condition it is. It is laden with perilous opportunities for partiality and abuse, and even corruption. One searches in vain for the usual standard and the reasonable guidelines, or better still, the limitations that the officers must observe when they make their distribution. There is none. Their options are apparently boundless. Who shall be the fortunate beneficiaries of their generosity and by what criteria shall they be chosen? Only the officers named can supply the answer, they and they alone may choose the grantee as they see fit, and in their own exclusive discretion. Definitely, there is here a 'roving commission a wide and sweeping authority that is not canalized within banks that keep it from overflowing,' in short a clearly profligate and therefore invalid delegation of legislative powers.

There are two accepted tests to determine whether or not there is a valid delegation of legislative power, viz, the completeness test and the sufficient standard test. Under the first test, the law must be complete in all its terms and conditions when it leaves the legislature such that when it reaches the delegate the only thing he will have to do is enforce it. 13 Under the sufficient standard test, there must be adequate guidelines or stations in the law to map out the boundaries of the delegate's authority and prevent the delegation from running riot. 14

Both tests are intended to prevent a total transference of legislative authority to the delegate, who is not allowed to step into the shoes of the legislature and exercise a power essentially legislative.

The principle of non-delegation of powers is applicable to all the three major powers of the Government but is especially important in the case of the legislative power because of the many instances when its delegation is permitted. The occasions are rare when executive or judicial powers have to be delegated by the authorities to which they legally certain. In the case of the legislative power, however, such occasions have become more and more frequent, if not necessary. This had led to the observation that the delegation of legislative power has become the rule and its non-delegation the exception.

The reason is the increasing complexity of the task of government and the growing inability of the legislature to cope directly with the myriad problems demanding its attention. The growth of society has ramified its activities and created peculiar and sophisticated problems that the legislature cannot be expected reasonably to comprehend. Specialization even in legislation has become necessary. To many of the problems attendant upon present-day undertakings, the legislature may not have the competence to provide the required direct and efficacious, not to say, specific solutions. These solutions may, however, be expected from its delegates, who are supposed to be experts in the particular fields assigned to them.

The reasons given above for the delegation of legislative powers in general are particularly applicable to administrative bodies. With the proliferation of specialized activities and their attendant peculiar problems, the national legislature has found it more and more necessary to entrust to administrative agencies the authority to issue rules to carry out the general provisions of the statute. This is called the "power of subordinate legislation."

With this power, administrative bodies may implement the broad policies laid down in a statute by "filling in' the details which the Congress may not have the opportunity or competence to provide. This is effected by their promulgation of what are known as supplementary regulations, such as the 

implementing rules issued by the Department of Labor on the new Labor Code. These regulations have the force and effect of law.

Memorandum Circular No. 2 is one such administrative regulation. The model contract prescribed thereby has been applied in a significant number of the cases without challenge by the employer. The power of the POEA (and before it the National Seamen Board) in requiring the model contract is not unlimited as there is a sufficient standard guiding the delegate in the exercise of the said authority. That standard is discoverable in the executive order itself which, in creating the Philippine Overseas Employment Administration, mandated it to protect the rights of overseas Filipino workers to "fair and equitable employment practices."

Parenthetically, it is recalled that this Court has accepted as sufficient standards "Public interest" in People v. Rosenthal 15 "justice and equity" in Antamok Gold Fields v. CIR 16 "public convenience and welfare" in Calalang v. Williams 17 and "simplicity, economy and efficiency" in Cervantes v. Auditor General, 18 to mention only a few cases. In the United States, the "sense and experience of men" was accepted in Mutual Film Corp. v. Industrial Commission, 19 and "national security" in Hirabayashi v. United States. 20

It is not denied that the private respondent has been receiving a monthly death benefit pension of P514.42 since March 1985 and that she was also paid a P1,000.00 funeral benefit by the Social Security System. In addition, as already observed, she also received a P5,000.00 burial gratuity from the Welfare Fund for Overseas Workers. These payments will not preclude allowance of the private respondent's claim against the petitioner because it is specifically reserved in the standard contract of employment for Filipino seamen under Memorandum Circular No. 2, Series of 1984, that—

Section C. Compensation and Benefits.—

1. In case of death of the seamen during the term of his Contract, the employer shall pay his beneficiaries the amount of:

a. P220,000.00 for master and chief engineers

b. P180,000.00 for other officers, including radio operators and master electrician

c. P 130,000.00 for ratings.

2. It is understood and agreed that the benefits mentioned above shall be separate and distinct from, and will be in addition to whatever benefits which the seaman is entitled to under Philippine laws. ...

3. ...

c. If the remains of the seaman is buried in the Philippines, the owners shall pay the beneficiaries of the seaman an amount not exceeding P18,000.00 for burial expenses.

The underscored portion is merely a reiteration of Memorandum Circular No. 22, issued by the National Seamen Board on July 12,1976, providing an follows:

Income Benefits under this Rule Shall be Considered Additional Benefits.—

All compensation benefits under Title II, Book Four of the Labor Code of the Philippines (Employees Compensation and State Insurance Fund) shall be granted, in addition to whatever benefits, gratuities or allowances that the seaman or his beneficiaries may be entitled to under the employment contract approved by the NSB. If applicable, all benefits under the Social Security Law and the Philippine Medicare Law shall be enjoyed by the seaman or his beneficiaries in accordance with such laws.

The above provisions are manifestations of the concern of the State for the working class, consistently with the social justice policy and the specific provisions in the Constitution for the protection of the working class and the promotion of its interest.

One last challenge of the petitioner must be dealt with to close t case. Its argument that it has been denied due process because the same POEA that issued Memorandum Circular No. 2 has also sustained and applied it is an uninformed criticism of administrative law itself. Administrative agencies are vested with two basic powers, the quasi-legislative and the quasi-judicial. The first enables them to promulgate implementing rules and regulations, and the second enables them to interpret and apply such regulations. Examples abound: the Bureau of Internal Revenue adjudicates on its own revenue regulations, the Central Bank on its own circulars, the Securities and Exchange Commission on its own rules, as so too do the Philippine Patent Office and the Videogram Regulatory Board and the Civil Aeronautics Administration and the Department of Natural Resources and so on ad infinitum on their respective administrative regulations. Such an arrangement has been accepted as a fact of life of modern governments and cannot be considered violative of due process as long as the cardinal rights laid down by Justice Laurel in the landmark case of Ang Tibay v. Court of Industrial Relations 21 are observed.

Whatever doubts may still remain regarding the rights of the parties in this case are resolved in favor of the private respondent, in line with the express mandate of the Labor Code and the principle that those with less in life should have more in law.

When the conflicting interests of labor and capital are weighed on the scales of social justice, the heavier influence of the latter must be counter-balanced by the sympathy and compassion the law must accord the underprivileged worker. This is only fair if he is to be given the opportunity and the right to assert and defend his cause not as a subordinate but as a peer of management, with which he can negotiate on even plane. Labor is not a mere employee of capital but its active and equal partner.

WHEREFORE, the petition is DISMISSED, with costs against the petitioner. The temporary restraining order dated December 10, 1986 is hereby LIFTED. It is so ordered.

Narvasa, Gancayco, Griño-Aquino and Medialdea, JJ., concur.

Republic of the Philippines

SUPREME COURT

Manila

EN BANC

G.R. No. L-32096 October 24, 1970

ROMEO F. EDU, in his capacity as Land Transportation Commissioner, petitioner, 

vs.

HON. VICENTE G. ERICTA in his capacity as Judge of the Court of First Instance of Rizal, Br. XVIII, Quezon City, and TEDDY C. GALO respondents.

Office of the Solicitor General Felix Q. Antonio, Acting Assistant Solicitor General Hector C. Fule and Solicitor Vicente A. Torres for petitioner.

Teddy C. Galo in his own behalf.

Judge Vicente Ericta in his own behalf.

 

FERNANDO, J.:.

Petitioner Romeo F. Edu, the Land Transportation Commissioner, would have us rule squarely on the constitutionality of the Reflector Law1 in this proceeding for certiorari and prohibition against respondent Judge, the Honorable Vicente G. Ericta of the Court of First Instance of Rizal, Quezon City Branch, to annul and set aside his order for the issuance of a writ of preliminary injunction directed against Administrative Order No. 2 of petitioner for the enforcement of the aforesaid statute, in a pending suit in his court for certiorari and prohibition, filed by the other respondent Teddy C. Galo assailing; the validity of such enactment as well as such administrative order. Respondent Judge, in his 

answer, would join such a plea asking that the constitutional and legal questions raised be decided "once and for all." Respondent Teddy C. Galo who was quite categorical in his assertion that both the challenged legislation and the administrative order transgress the constitutional requirements of due process and non-delegation, is not averse either to such a definitive ruling. Considering the great public interest involved and the reliance by respondent Galo and the allegation that the repugnancy to the fundamental law could be discerned on the face of the statute as enacted and the executive order as promulgated, this Court, sees no obstacle to the determination in this proceeding of the constitutional questions raised. For reasons to be hereafter stated, we sustain the validity of the Reflector Law and Administrative Order No. 2 issued in the implementation thereof, the imputation of constitutional infirmity being at best flimsy and insubstantial.

As noted in the answer of respondent Judge, respondent Galo on his behalf and that of other motorist filed on May 20, 1970 a suit for certiorari and prohibition with preliminary injunction assailing the validity of the challenged Act as an invalid exercise of the police power, for being violative of the due process clause. This he followed on May 28, 1970 with a manifestation wherein he sought as an alternative remedy that, in the event that respondent Judge would hold said statute constitutional, Administrative Order No. 2 of the Land Transportation Commissioner, now petitioner, implementing such legislation be nullified as an undue exercise of legislative power. There was a hearing on the plea for the issuance of a writ of preliminary injunction held on May 27. 1970 where both parties were duly represented, but no evidence was presented. The next day, on May 28, 1970, respondent Judge ordered the issuance of a preliminary injunction directed against the enforcement of such administrative order. There was the day after, a motion for its reconsideration filed by the Solicitor General representing petitioner. In the meanwhile, the clerk of court of respondent Judge issued, on June 1, 1970 the writ of preliminary injunction upon the filing of the required bond. The answer before the lower court was filed by petitioner Edu on June 4, 1970. Thereafter, on June 9, 1970, respondent Judge denied the motion for reconsideration of the order of injunction. Hence this petition for certiorari and prohibition filed with this court on June 18, 1970.

In a resolution of June 22, 1970, this Court required respondents to file an answer to the petition for certiorari and prohibition. Respondent Judge, the Honorable Vicente G. Ericta, did file his answer on June 30, 1970 explaining why he restrained the enforcement of Administrative Order No. 2 and, as noted at the outset, joining the Solicitor General in seeking that the legal questions raised namely the constitutionality of the Reflector Law and secondly the validity of Administrative Order No. 2 alleged to be in excess of the authority conferred on petitioner and therefore violative of the principle of non-delegation of legislative power be definitely decided. It was on until July 6, 1970 that respondent Galo filed his answer seeking the dismissal of this petition concentrating on what he considered to be the patent invalidity of Administrative Order No. 2 as it went beyond the authority granted by the Reflector Law, even assuming that it is constitutional. In the meanwhile, on July 2, 1970, the petition was called for hearing with Solicitor Vicente Torres appearing for petitioner and respondent Galo for himself. It was made clear during the course of such argumentation that the matter of the constitutionality of the Reflector Law was likewise under consideration by this Court. The case is thus ripe for decision.

We repeat that we find for petitioner and sustain the Constitutionality of the Reflector Law as well as the validity of Administrative Order No. 2.

1. The threshold question is whether on the basis of the petition, the answers, and the oral argument, it would be proper for this Court to resolve the issue of the constitutionality of the Reflector Law. Our answer, as indicated, is in the affirmative. It is to be noted that the main thrust of the petition before us is to demonstrate in a rather convincing fashion that the challenged legislation does not suffer from the alleged constitutional infirmity imputed to it by the respondent Galo. Since the special civil action for certiorari and prohibition filed before him before respondent Judge would seek a declaration of nullity of such enactment by the attribution of the violation the face thereof of the due process guarantee in the deprivation of property rights, it would follow that there is sufficient basis for us to determine which view should prevail. Moreover, any further hearing by respondent Judge would 

likewise to limited to a discussion of the constitutional issues raised, no allegations of facts having made. This is one case then where the question of validity is ripe for determination. If we do so, further effort need not be wasted and time is saved moreover, the officials concerned as well as the public, both vitally concerned with a final resolution of questions of validity, could know the definitive answer and could act accordingly. There is a great public interest, as was mentioned, to be served by the final disposition of such crucial issue, petitioner praying that respondent Galo be declared having no cause of action with respondent Judge being accordingly directed to dismiss his suit.

There is another reinforcement to this avenue of approach. We have done so before in a suit, Climaco v. Macadaeg, 2 involving the legality of a presidential directive. That was a petition for the review and reversal of a writ of preliminary injunction issued by the then Judge Macadaeg. We there announced that we "have decided to pass upon the question of the validity of the presidential directive ourselves, believing that by doing so we would be putting an end to a dispute, a delay in the disposition of which has caused considerable damage and injury to the Government and to the tobacco planters themselves."

There is no principle of constitutional adjudication that bars this Court from similarly passing upon the question of the validity of a legislative enactment in a proceeding before it to test the propriety of the issuance of a preliminary injunction. The same felt need for resolving once and for all the vexing question as to the constitutionality of a challenged enactment and thus serve public interest exists. What we have done in the case of an order proceeding from one of the coordinate branches, the executive, we can very well do in the matter before us involving the alleged nullity of a legislative act. Accordingly, there is nothing to preclude the grant of the writs prayed for, the burden of showing the constitutionality of the act having proved to be as will now be shown too much for respondent Galo.

2. The Reflector Law reads in full: "(g) Lights and reflector when parked or disabled. — Appropriate parking lights or flares visible one hundred meters away shall be displayed at a corner of the vehicle whenever such vehicle is parked on highways or in places that are not well-lighted or is placed in such manner as to endanger passing traffic. Furthermore, every motor vehicle shall be provided at all times with built-in reflectors or other similar warning devices either pasted, painted or attached to its front and back which shall likewise be visible at light at least one hundred meters away. No vehicle not provided with any of the requirements mentioned in this subsection shall be registered."3 It is thus obvious that the challenged statute is a legislation enacted under the police power to promote public safety.

Justice Laurel, in the first leading decision after the Constitution came to force, Calalang v. Williams,4 identified police power with state authority to enact legislation that may interfere with personal liberty or property in order to promote the general welfare. Persons and property could thus "be subjected to all kinds of restraints and burdens in order to secure the general comfort, health and prosperity of the state." Shortly after independence in 1948, Primicias v. Fugoso,5 reiterated the doctrine, such a competence being referred to as "the power to prescribe regulations to promote the health, morals, peace, education, good order or safety, and general welfare of the people." The concept was set forth in negative terms by Justice Malcolm in a pre-Commonwealth decision as "that inherent and plenary power in the State which enables it to prohibit all things hurtful to the comfort, safety and welfare of society."6 In that sense it could be hardly distinguishable as noted by this Court in Morfe v. Mutuc7 with the totality of legislative power.

It is in the above sense the greatest and most powerful attribute of government. It is to quote Justice Malcolm anew "the most essential, insistent, and at least illimitable of powers," 8 extending as Justice Holmes aptly pointed out "to all the great public needs." 9 Its scope, ever-expanding to meet the exigencies of the times, even to anticipate the future where it could be done, provides enough room for an efficient and flexible response to conditions and circumstances thus assuring the greatest benefits. In 

the language of Justice Cardozo: "Needs that were narrow or parochial in the past may be interwoven in the present with the well-being of the nation. What is critical or urgent changes with the 

time." 10 The police power is thus a dynamic agency, suitably vague and far from precisely defined, rooted in the conception that men in organizing the state and imposing upon its government limitations to safeguard constitutional rights did not intend thereby to enable an individual citizen or a group of citizens to obstruct unreasonably the enactment of such salutary measures calculated to insure communal peace, safety, good order, and welfare.

It would then be to overturn a host of decisions impressive for their number and unanimity were this Court to sustain respondent Galo. 11 That we are not disposed to do, especially so as the attack on the challenged statute ostensibly for disregarding the due process safeguard is angularly unpersuasive. It would be to close one's eyes to the hazards of traffic in the evening to condemn a statute of this character. Such an attitude betrays lack of concern for public safety. How can it plausibly alleged then that there was no observance of due process equated as it has always been with that is reasonable? The statute assailed is not infected with arbitrariness. It is not the product of whim or caprice. It is far from oppressive. It is a legitimate response to a felt public need. It can stand the test of the most unsymphatetic appraisal.

Respondent Galo is of a different mind, having been unable to resist the teaching of many American State Court decisions referred to in the secondary source, American Jurisprudence principally relied upon by him. He ought to have been cautioned against an indiscriminate acceptance of such doctrines predicated on what was once a fundamental postulate in American public law, laissez faire.

It is to be admitted that there was a period when such a concept did influence American court decisions on constitutional law. As was explicitly stated by Justice Cardozo speaking of that era: "Laissez-faire was not only a counsel of caution which would do well to heed. It was a categorical imperative which statesmen as well as judges must obey." 12 For a long time legislation tending to reduce economic inequality foundered on the rock that was the due process clause, enshrining as it did the liberty of contract, based on such a basic assumption.

The New Deal administration of President Roosevelt more responsive to the social and economic forces at work changed matters greatly. By 1937, there was a greater receptivity by the American Supreme Court to an approach not too reverential of property rights. Even earlier, in 1935, Professor Coker of Yale, speaking as a historian, could already discern a contrary drift. He did note the expending range of governmental activity in the United States. 13 What is undeniable is that by 1943, laissez-faire was no longer the dominant theory. In the language of Justice Jackson in the leading case of West Virginia State Board of Education v. Barnette: 14 "We must, transplant these rights to a soil in which the laissez-faire concept or non-interference has withered at least as to economic affairs, and social advancements are increasingly sought through closer integration of society and through expanded and strengthened governmental controls."

While authoritative precedents from the United States federal and state jurisdictions were deferred to when the Philippines was still under American rule, it cannot be said that the laissez-faire principle was invariably adhered to by us even then As early as 1919, in the leading case of Rubi v. Provincial Board of Mindoro, 15 Justice Malcolm already had occasion to affirm: "The doctrines of laissez-faire and of unrestricted freedom of the individual, as axioms of economic and political theory, are of the past. The modern period has shown a widespread belief in the amplest possible demonstration of government activity. The Courts unfortunately have sometimes seemed to trail after the other two branches of the Government in this progressive march." People v. Pomar, 16 a 1924 decision which held invalid under the due process clause a provision providing for maternity leave with pay thirty days before and thirty days after confinement could be cited to show that such a principle did have its day. It is to be remembered though that our Supreme Court had no other choice as the Philippines was then under the 

United States, and only recently the year before, the American Supreme Court in Adkins v. Children's Hospital, 17 in line with the laissez-faire theory, did hold that a statute providing for minimum wages was constitutionally infirm.

What is more, to erase any doubts, the Constitutional Convention saw to it that the concept of laissez-faire was rejected. It entrusted to our government the responsibility of coping with social and economic problems with the commensurate power of control over economic affairs. Thereby it could live up to its commitment to promote the general welfare through state action. No constitutional objection to regulatory measures adversely affecting property rights, especially so when public safety is the aim, is likely to be heeded, unless of course on the clearest and most satisfactory proof of invasion of rights guaranteed by the Constitution. On such a showing, there may be a declaration of nullity, but not because the laissez-faire principle was disregarded but because the due process, equal protection, or non-impairment guarantees would call for vindication.

To repeat, our Constitution which took effect in 1935 erased whatever doubts there might be on that score. Its philosophy is a repudiation of laissez-faire. One of the leading members of the Constitutional Convention, Manuel A. Roxas, later the first President of the Republic, made it clear when he disposed of the objection of Delegate Jose Reyes of Sorsogon, who noted the "vast extensions in the sphere of governmental functions" and the "almost unlimited power to interfere in the affairs of industry and agriculture as well as to compete with existing business" as "reflections of the fascination exerted by [the then] current tendencies" in other jurisdictions. 18 He spoke thus: "My answer is that this constitution has definite and well defined philosophy not only political but social and economic. ... If in this Constitution the gentlemen will find declarations of economic policy they are there because they are necessary to safeguard the interests and welfare of the Filipino people because we believe that the days have come when in self-defense, a nation may provide in its constitution those safeguards, the patrimony, the freedom to grow, the freedom to develop national aspirations and national interests, not to be hampered by the artificial boundaries which a constitutional provision automatically imposes. 19

It was not expected then when in a concurring opinion, Justice Laurel, who likewise sat in the Constitutional Convention and was one of its leading lights, explicitly affirmed in a concurring opinion, later quoted with approval in the leading case of Antamok Goldfields Mining Co. v. Court of Industrial Relations, 20 that the Constitution did away with the laissez-faire doctrine. In the course of such concurring opinion and after noting the changes that have taken place calling for a more affirmative role by the government and its undeniable power to curtail property rights, he categorically declared the doctrine in People v. Pomar no longer retains "its virtuality as a living principle." 21

It is in the light of such rejection of the laissez-faire principle that during the Commonwealth era, no constitutional infirmity was found to have attached to legislation covering such subjects as collective bargaining, 22 security of tenure, 23 minimum wages, 24 compulsory arbitration, 25 the regulation of tenancy 26 as well as the issuance of 

securities, 27 and control of public services. 28 So it is likewise under the Republic this Court having given the seal of approval to more favorable tenancy laws, 29 nationalization of the retail trade, 30 limitation of the hours of labor, 31 imposition of price control, 32 requirement of separation pay for one month, 33 and social security scheme. 34

Respondent Galo thus could have profited by a little more diligence in the scrutiny of Philippine decisions rendered with not unexpected regularity, during all the while our Constitution has been in force attesting to the demise of such a shibboleth as laissez-faire. It was one of those fighting faiths that time and circumstances had upset, to paraphrase Holmes. Yet respondent Galo would seek to vivify and resurrect it. That, it would appear, is a vain quest, a futile undertaking. The Reflector Law is thus immune from the attack so recklessly hurled against it. It can survive, and quite easily too, the constitutional test.

3. The same lack of success marks the effort of respondent Galo to impugn the validity of Administrative Order No. 2 issued by petitioner in his official capacity, duly approved by the Secretary of Public Works and Communications, for being contrary to the principle of non-delegation of legislative power. Such administrative order, which took effect on April 17, 1970, has a provision on reflectors in effect reproducing what was set forth in the Act. Thus: "No motor vehicles of whatever style, kind, make, class or denomination shall be registered if not equipped with reflectors. Such reflectors shall either be factory built-in-reflector commercial glass reflectors, reflection tape or luminous paint. The luminosity shall have an intensity to be maintained visible and clean at all times such that if struck by a beam of light shall be visible 100 meters away at night." 35 Then came a section on dimensions, placement and color. As to dimensions the following is provided for: "Glass reflectors — Not less than 3 inches in diameter or not less than 3 inches square; Reflectorized Tape — At least 3 inches wide and 12 inches long. The painted or taped area may be bigger at the discretion of the vehicle owner." 36 Provision is then made as to how such reflectors are to be "placed, installed, pasted or painted." 37 There is the further requirement that in addition to such reflectors there shall be installed, pasted or painted four reflectors on each side of the motor vehicle parallel to those installed, pasted or painted in front and those in the rear end of the body thereof. 38 The color required of each reflectors, whether built-in, commercial glass, reflectorized tape or reflectorized paint placed in the front part of any motor vehicle shall be amber or yellow and those placed on the sides and in the rear shall all be red. 39

Penalties resulting from a violation thereof could be imposed. Thus: "Non-compliance with the requirements contained in this Order shall be sufficient cause to refuse registration of the motor vehicle affected and if already registered, its registration maybe suspended in pursuance of the provisions of Section 16 of RA 4136; [Provided], However, that in the case of the violation of Section 1(a) and (b) and paragraph (8) Section 3 hereof, a fine of not less than ten nor more than fifty pesos shall be imposed. 40 It is not to be lost sight of that under Republic Act No. 4136, of which the Reflector Law is an amendment, petitioner, as the Land Transportation Commissioner, may, with the approval of the Secretary of Public Works and Communications, issue rules and regulations for its implementation as long as they do not conflict with its provisions. 41 It is likewise an express provision of the above statute that for a violation of any of its provisions or regulations promulgated pursuant thereto a fine of not less than P10 nor not less than P50 could be imposed. 42

It is a fundamental principle flowing from the doctrine of separation of powers that Congress may not delegate its legislative power to the two other branches of the government, subject to the exception that local governments may over local affairs participate in its exercise. What cannot be delegated is the authority under the Constitution to make laws and to alter and repeal them; the test is the completeness of the statute in all its term and provisions when it leaves the hands of the legislature. To determine whether or not there is an undue delegation of legislative power the inquiry must be directed to the scope and definiteness of the measure enacted. The legislature does not abdicate its functions when it describes what job must be done, who is to do it, and what is the scope of his authority. For a complex economy, that may indeed be the only way in which the legislative process can go forward. A distinction has rightfully been made between delegation of power to make the laws which necessarily involves a discretion as to what it shall be, which constitutionally may not be done, and delegation of authority or discretion as to its execution to exercised under and in pursuance of the law, to which no valid objection call be made. The Constitution is thus not to be regarded as denying the legislature the necessary resources of flexibility and practicability.

To avoid the taint of unlawful delegation, there must be a standard, which implies at the very least that the legislature itself determines matters of principle and lay down fundamental policy. Otherwise, the charge of complete abdication may be hard to repel. A standard thus defines legislative policy, marks its limits, its maps out its boundaries and specifies the public agency to apply it. It indicates the circumstances under which the legislative command is to be effected. It is the criterion by which legislative purpose may be carried out. Thereafter, the executive or administrative office designated may in pursuance of the above guidelines promulgate supplemental rules and regulations.

The standard may be either express or implied. If the former, the non-delegation objection is easily met. The standard though does not have to be spelled out specifically. It could be implied from the policy and purpose of the act considered as a whole. In the Reflector Law, clearly the legislative objective is public safety. That is sought to be attained as in Calalang v. Williams is "safe transit upon the roads." 43

This is to adhere to the recognition given expression by Justice Laurel in a decision announced not long after the Constitution came into force and effect that the principle of non-delegation "has been made to adapt itself the complexities of modern governments, giving rise to the adoption, within certain limits, of the principle of "subordinate legislation" not only in the United States and England but in practically all modern governments." 44 He continued: "Accordingly, with the growing complexity of modern life, the multiplication of the subjects of governmental regulation, and the increased difficulty of administering the laws, there is a constantly growing tendency toward the delegation of greater powers by the legislature and toward the approval of the practice by the courts." 45 Consistency with the conceptual approach requires the reminder that what is delegated is authority non-legislative in character, the completeness of the statute when it leaves the hands of Congress being assumed.

Our later decisions speak to the same effect. Thus from, Justice J. B. L. Reyes in People vs. Exconde: 46 "It is well establish in this jurisdiction that, while the making of laws is a non-delegable activity that corresponds exclusively to Congress, nevertheless the latter may constitutionally delegate authority to promulgate rules and regulations to implement a given legislation and effectuate its policies, for the reason that the legislature often finds it impracticable (if not impossible) to anticipate and proved for the multifarious and complex situations that may be met in carrying the law in effect. All that is required is that the regulation should germane to the objects and purposes of the law; that the regulation be not in contradiction with it; but conform to the standards that the law prescribes ... " 47

An even more explicit formulation of the controlling principle comes from the pen of the then Justice, now Chief Justice, Concepcion: "Lastly, the legality of Circular No. 21 is assailed upon the ground that the grant of authority to issue the same constitutes an undue delegation of legislative power. It is true that, under our system of government, said power may not be delegated except to local governments. However, one thing is to delegate the power to determine what the law shall be, and another thing to delegate the authority to fix the details in the execution of enforcement of a policy set out in the law itself. Briefly stated, the rule is that the delegated powers fall under the second category, if the law authorizing the, delegation furnishes a reasonable standard which "sufficiently marks the field within which the Administrator is to act so that it may be known whether he has kept within it in compliance with the legislative will." (Yakus vs. United States, 88 L. ed. 

848) ... It should be noted, furthermore, that these powers must be construed and exercised in relation to the objectives of the law creating the Central Bank, which are, among others, "to maintain monetary stability in the Philippines," and "to promote a rising level of production, employment and real income in the Philippines." (Section 2, Rep. Act No. 265). These standards are sufficiently concrete and definite to vest in the delegated authority, the character of administrative details in the enforcement of the law and to place the grant said authority beyond the category of a delegation of legislative powers ... " 48

It bears repeating that the Reflector Law construed together with the Land Transportation Code. Republic Act No. 4136, of which it is an amendment, leaves no doubt as to the stress and emphasis on public safety which is the prime consideration in statutes of this character. There is likewise a categorical affirmation Of the power of petitioner as Land Transportation Commissioner to promulgate rules and regulations to give life to and translate into actuality such fundamental purpose. His power is clear. There has been no abuse. His Administrative Order No. 2 can easily survive the attack, far-from-formidable, launched against it by respondent Galo.

WHEREFORE, the writs of certiorari and prohibition prayed for are granted, the orders of May 28, 1970 of respondent Judge for the issuance of a writ of preliminary injunction, the writ of preliminary injunction of June 1, 1970 and his order of June 9, 1970 denying reconsideration are annulled and set aside. Respondent Judge is likewise directed to dismiss the petition for certiorari and prohibition filed by respondent Teddy C. Galo, there being no cause of action as the Reflector Law and Administrative Order No. 2 of petitioner have not been shown to be tainted by invalidity. Without pronouncement as to costs.

Reyes, J.B.L., Actg. C.J., Dizon, Makalintal, Zaldivar, Castro, Teehankee, Barredo and Makasiar, JJ., concur.

Concepcion, C.J. and Villamor, J., took no part.

Republic of the Philippines

SUPREME COURT

EN BANC

G.R. No. 168056 October 18, 2005

Agenda for Item No. 45

G.R. No. 168056 (ABAKADA Guro Party List Officer Samson S. Alcantara, et al. vs. The Hon. Executive Secretary Eduardo R. Ermita); G.R. No. 168207 (Aquilino Q. Pimentel, Jr., et al. vs. Executive Secretary Eduardo R. Ermita, et al.); G.R. No. 168461 (Association of Pilipinas Shell Dealers, Inc., et al. vs. Cesar V. Purisima, et al.); G.R. No. 168463 (Francis Joseph G. Escudero vs. Cesar V. Purisima, et al); and G.R. No. 168730 (Bataan Governor Enrique T. Garcia, Jr. vs. Hon. Eduardo R. Ermita, et al.)

R E S O L U T I O N

For resolution are the following motions for reconsideration of the Court’s Decision dated September 1, 2005 upholding the constitutionality of Republic Act No. 9337 or the VAT Reform Act1:

1) Motion for Reconsideration filed by petitioners in G.R. No. 168463, Escudero, et al., on the following grounds:

A. THE DELETION OF THE "NO PASS ON PROVISIONS" FOR THE SALE OF PETROLEUM PRODUCTS AND POWER GENERATION SERVICES CONSTITUTED GRAVE ABUSE OF DISCRETION AMOUNTING TO LACK OR EXCESS OF JURISDICTION ON THE PART OF THE BICAMERAL CONFERENCE COMMITTEE.

B. REPUBLIC ACT NO. 9337 GROSSLY VIOLATES THE CONSTITUTIONAL IMPERATIVE ON EXCLUSIVE ORIGINATION OF REVENUE BILLS UNDER §24, ARTICLE VI, 1987 PHILIPPINE CONSTITUTION.

C. REPUBLIC ACT NO. 9337’S STAND-BY AUTHORITY TO THE EXECUTIVE TO INCREASE THE VAT RATE, ESPECIALLY ON ACCOUNT OF THE EFFECTIVE RECOMMENDATORY POWER GRANTED TO THE SECRETARY OF FINANCE, CONSTITUTES UNDUE DELEGATION OF LEGISLATIVE AUTHORITY.

2) Motion for Reconsideration of petitioner in G.R. No. 168730, Bataan Governor Enrique T. Garcia, Jr., with the argument that burdening the consumers with significantly higher prices under a VAT regime vis-à-vis a 3% gross tax renders the law unconstitutional for being arbitrary, oppressive and inequitable.

and

3) Motion for Reconsideration by petitioners Association of Pilipinas Shell Dealers, Inc. in G.R. No. 168461, on the grounds that:

I. This Honorable Court erred in upholding the constitutionality of Section 110(A)(2) and Section 110(B) of the NIRC, as amended by the EVAT Law, imposing limitations on the amount of input VAT that may be claimed as a credit against output VAT, as well as Section 114(C) of the NIRC, as amended by the EVAT Law, requiring the government or any of its instrumentalities to withhold a 5% final withholding VAT on their gross payments on purchases of goods and services, and finding that the questioned provisions:

A. are not arbitrary, oppressive and consfiscatory as to amount to a deprivation of property without due process of law in violation of Article III, Section 1 of the 1987 Philippine Constitution;

B. do not violate the equal protection clause prescribed under Article III, Section 1 of the 1987 Philippine Constitution; and

C. apply uniformly to all those belonging to the same class and do not violate Article VI, Section 28(1) of the 1987 Philippine Constitution.

II. This Honorable Court erred in upholding the constitutionality of Section 110(B) of the NIRC, as amended by the EVAT Law, imposing a limitation on the amount of input VAT that may be claimed as a credit against output VAT notwithstanding the finding that the tax is not progressive as exhorted by Article VI, Section 28(1) of the 1987 Philippine Constitution.

Respondents filed their Consolidated Comment. Petitioner Garcia filed his Reply.

Petitioners Escudero, et al., insist that the bicameral conference committee should not even have acted on the no pass-on provisions since there is no disagreement between House Bill Nos. 3705 and 3555 on the one hand, and Senate Bill No. 1950 on the other, with regard to the no pass-on provision for the sale of service for power generation because both the Senate and the House were in agreement that the VAT burden for the sale of such service shall not be passed on to the end-consumer. As to the no pass-on provision for sale of petroleum products, petitioners argue that the fact that the presence of such a no pass-on provision in the House version and the absence thereof in the Senate Bill means there is no conflict because "a House provision cannot be in conflict with something that does not exist."

Such argument is flawed. Note that the rules of both houses of Congress provide that a conference committee shall settle the "differences" in the respective bills of each house. Verily, the fact that a no pass-on provision is present in one version but absent in the other, and one version intends two industries, i.e., power generation companies and petroleum sellers, to bear the burden of the tax, while the other version intended only the industry of power generation, transmission and distribution to be saddled with such burden, clearly shows that there are indeed differences between the bills coming from each house, which differences should be acted upon by the bicameral conference committee. It is incorrect to conclude that there is no clash between two opposing forces with regard to the no pass-on provision for VAT on the sale of petroleum products merely because such provision exists in the House version while it is absent in the Senate version. It is precisely the absence of such provision in the Senate bill and the presence thereof in the House bills that causes the conflict. The absence of the provision in the Senate bill shows the Senate’s disagreement to the intention of the House of Representatives make the sellers of petroleum bear the burden of the VAT. Thus, there are indeed two opposing forces: on one side, the House of Representatives which wants petroleum dealers to be saddled with the burden of paying VAT and on the other, the Senate which does not see it proper to make that particular industry bear said burden. Clearly, such conflicts and differences between the no pass-on provisions in the Senate and House bills had to be acted upon by the bicameral conference committee as mandated by the rules of both houses of Congress.

Moreover, the deletion of the no pass-on provision made the present VAT law more in consonance with the very nature of VAT which, as stated in the Decision promulgated on September 1, 2005, is a tax on spending or consumption, thus, the burden thereof is ultimately borne by the end-consumer.

Escudero, et al., then claim that there had been changes introduced in the Rules of the House of Representatives regarding the conduct of the House panel in a bicameral conference committee, since the time of Tolentino vs. Secretary of Finance2 to act as safeguards against possible abuse of authority by the House members of the bicameral conference committee. Even assuming that the rule requiring the House panel to report back to the House if there are substantial differences in the House and Senate bills had indeed been introduced after Tolentino, the Court stands by its ruling that the issue of whether or not the House panel in the bicameral conference committee complied with said internal rule cannot be inquired into by the Court. To reiterate, "mere failure to conform to parliamentary usage will not invalidate the action (taken by a deliberative body) when the requisite number of members have agreed to a particular measure."3

Escudero, et. al., also contend that Republic Act No. 9337 grossly violates the constitutional imperative on exclusive origination of revenue bills under Section 24 of Article VI of the Constitution when the Senate introduced amendments not connected with VAT.

The Court is not persuaded.

Article VI, Section 24 of the Constitution provides:

Sec. 24 All appropriation, revenue or tariff bills, bills authorizing increase of the public debt, bills of local application, and private bills shall originate exclusively in the House of Representatives, but the Senate may propose or concur with amendments.

Section 24 speaks of origination of certain bills from the House of Representatives which has been interpreted in the Tolentino case as follows:

… To begin with, it is not the law — but the revenue bill — which is required by the Constitution to "originate exclusively" in the House of Representatives. It is important to emphasize this, because a bill originating in the House may undergo such extensive changes in the Senate that the result may be a rewriting of the whole … At this point, what is important to note is that, as a result of the Senate action, a distinct bill may be produced. To insist that a revenue statute — and not only the bill which initiated the legislative process culminating in the enactment of the law — must substantially be the same as the House bill would be to deny the Senate's power not only to "concur with amendments" but also to " propose amendments." It would be to violate the coequality of legislative power of the two houses of Congress and in fact make the House superior to the Senate.

… Given, then, the power of the Senate to propose amendments, the Senate can propose its own version even with respect to bills which are required by the Constitution to originate in the House.

. . .

Indeed, what the Constitution simply means is that the initiative for filing revenue, tariff, or tax bills, bills authorizing an increase of the public debt, private bills and bills of local application must come from the House of Representatives on the theory that, elected as they are from the districts, the members of the House can be expected to be more sensitive to the local needs and problems. On the other hand, the senators, who are elected at large, are expected to approach the same problems from the national perspective. Both views are thereby made to bear on the enactment of such laws.4

Clearly, after the House bills as approved on third reading are duly transmitted to the Senate, the Constitution states that the latter can propose or concur with amendments. The Court finds that the subject provisions found in the Senate bill are within the purview of such constitutional provision as declared in the Tolentino case.

The intent of the House of Representatives in initiating House Bill Nos. 3555 and 3705 was to solve the country’s serious financial problems. It was stated in the respective explanatory notes that there is a need for the government to make significant expenditure savings and a credible package of revenue measures. These measures include improvement of tax administration and control and leakages in revenues from income taxes and value added tax. It is also stated that one opportunity that could be beneficial to the overall status of our economy is to review existing tax rates, evaluating the relevance given our present conditions. Thus, with these purposes in mind and to accomplish these purposes for which the house bills were filed, i.e., to raise revenues for the government, the Senate introduced amendments on income taxes, which as admitted by Senator Ralph Recto, would yield about P10.5 billion a year.

Moreover, since the objective of these house bills is to raise revenues, the increase in corporate income taxes would be a great help and would also soften the impact of VAT measure on the consumers by distributing the burden across all sectors instead of putting it entirely on the shoulders of the consumers.

As to the other National Internal Revenue Code (NIRC) provisions found in Senate Bill No. 1950, i.e., percentage taxes, franchise taxes, amusement and excise taxes, these provisions are needed so as to cushion the effects of VAT on consumers. As we said in our decision, certain goods and services which were subject to percentage tax and excise tax would no longer be VAT exempt, thus, the consumer would be burdened more as they would be paying the VAT in addition to these taxes. Thus, there is a need to amend these sections to soften the impact of VAT. The Court finds no reason to reverse the 

earlier ruling that the Senate introduced amendments that are germane to the subject matter and purposes of the house bills.

Petitioners Escudero, et al., also reiterate that R.A. No. 9337’s stand- by authority to the Executive to increase the VAT rate, especially on account of the recommendatory power granted to the Secretary of Finance, constitutes undue delegation of legislative power. They submit that the recommendatory power given to the Secretary of Finance in regard to the occurrence of either of two events using the Gross Domestic Product (GDP) as a benchmark necessarily and inherently required extended analysis and evaluation, as well as policy making.

There is no merit in this contention. The Court reiterates that in making his recommendation to the President on the existence of either of the two conditions, the Secretary of Finance is not acting as the alter ego of the President or even her subordinate. He is acting as the agent of the legislative department, to determine and declare the event upon which its expressed will is to take effect. The Secretary of Finance becomes the means or tool by which legislative policy is determined and implemented, considering that he possesses all the facilities to gather data and information and has a much broader perspective to properly evaluate them. His function is to gather and collate statistical data and other pertinent information and verify if any of the two conditions laid out by Congress is present. Congress granted the Secretary of Finance the authority to ascertain the existence of a fact, namely, whether by December 31, 2005, the value-added tax collection as a percentage of GDP of the previous year exceeds two and four-fifth percent (24/5%) or the national government deficit as a percentage of GDP of the previous year exceeds one and one-half percent (1½%). If either of these two instances has occurred, the Secretary of Finance, by legislative mandate, must submit such information to the President. Then the 12% VAT rate must be imposed by the President effective January 1, 2006. Congress does not abdicate its functions or unduly delegate power when it describes what job must be done, who must do it, and what is the scope of his authority; in our complex economy that is frequently the only way in which the legislative process can go forward. There is no undue delegation of legislative power but only of the discretion as to the execution of a law. This is constitutionally permissible. Congress did not delegate the power to tax but the mere implementation of the law. The intent and will to increase the VAT rate to 12% came from Congress and the task of the President is to simply execute the legislative policy. That Congress chose to use the GDP as a benchmark to determine economic growth is not within the province of the Court to inquire into, its task being to interpret the law.

With regard to petitioner Garcia’s arguments, the Court also finds the same to be without merit. As stated in the assailed Decision, the Court recognizes the burden that the consumers will be bearing with the passage of R.A. No. 9337. But as was also stated by the Court, it cannot strike down the law as unconstitutional simply because of its yokes. The legislature has spoken and the only role that the Court plays in the picture is to determine whether the law was passed with due regard to the mandates of the Constitution. Inasmuch as the Court finds that there are no constitutional infirmities with its passage, the validity of the law must therefore be upheld.

Finally, petitioners Association of Pilipinas Shell Dealers, Inc. reiterated their arguments in the petition, citing this time, the dissertation of Associate Justice Dante O. Tinga in his Dissenting Opinion.

The glitch in petitioners’ arguments is that it presents figures based on an event that is yet to happen. Their illustration of the possible effects of the 70% limitation, while seemingly concrete, still remains theoretical. Theories have no place in this case as the Court must only deal with an existing case or controversy that is appropriate or ripe for judicial determination, not one that is conjectural or merely anticipatory.5 The Court will not intervene absent an actual and substantial controversy admitting of specific relief through a decree conclusive in nature, as distinguished from an opinion advising what the law would be upon a hypothetical state of facts.6

The impact of the 70% limitation on the creditable input tax will ultimately depend on how one manages and operates its business. Market forces, strategy and acumen will dictate their moves. With or without these VAT provisions, an entrepreneur who does not have the ken to adapt to economic variables will surely perish in the competition. The arguments posed are within the realm of business, and the solution lies also in business.

Petitioners also reiterate their argument that the input tax is a property or a property right. In the same breath, the Court reiterates its finding that it is not a property or a property right, and a VAT-registered person’s entitlement to the creditable input tax is a mere statutory privilege.

Petitioners also contend that even if the right to credit the input VAT is merely a statutory privilege, it has already evolved into a vested right that the State cannot remove.

As the Court stated in its Decision, the right to credit the input tax is a mere creation of law. Prior to the enactment of multi-stage sales taxation, the sales taxes paid at every level of distribution are not recoverable from the taxes payable. With the advent of Executive Order No. 273 imposing a 10% multi-stage tax on all sales, it was only then that the crediting of the input tax paid on purchase or importation of goods and services by VAT-registered persons against the output tax was established. This continued with the Expanded VAT Law (R.A. No. 7716), and The Tax Reform Act of 1997 (R.A. No. 8424). The right to credit input tax as against the output tax is clearly a privilege created by law, a privilege that also the law can limit. It should be stressed that a person has no vested right in statutory privileges.7

The concept of "vested right" is a consequence of the constitutional guaranty of due process that expresses a present fixed interest which in right reason and natural justice is protected against arbitrary state action; it includes not only legal or equitable title to the enforcement of a demand but also exemptions from new obligations created after the right has become vested. Rights are considered vested when the right to enjoyment is a present interest, absolute, unconditional, and perfect or fixed and irrefutable.8 As adeptly stated by Associate Justice Minita V. Chico-Nazario in her Concurring Opinion, which the Court adopts, petitioners’ right to the input VAT credits has not yet vested, thus –

It should be remembered that prior to Rep. Act No. 9337, the petroleum dealers’ input VAT credits were inexistent – they were unrecognized and disallowed by law. The petroleum dealers had no such property called input VAT credits. It is only rational, therefore, that they cannot acquire vested rights to the use of such input VAT credits when they were never entitled to such credits in the first place, at least, not until Rep. Act No. 9337.

My view, at this point, when Rep. Act No. 9337 has not yet even been implemented, is that petroleum dealers’ right to use their input VAT as credit against their output VAT unlimitedly has not vested, being a mere expectancy of a future benefit and being contingent on the continuance of Section 110 of the National Internal Revenue Code of 1997, prior to its amendment by Rep. Act No. 9337.

The elucidation of Associate Justice Artemio V. Panganiban is likewise worthy of note, to wit:

Moreover, there is no vested right in generally accepted accounting principles. These refer to accounting concepts, measurement techniques, and standards of presentation in a company’s financial statements, and are not rooted in laws of nature, as are the laws of physical science, for these are merely developed and continually modified by local and international regulatory accounting bodies. To state otherwise and recognize such asset account as a vested right is to limit the taxing power of the State. Unlimited, 

plenary, comprehensive and supreme, this power cannot be unduly restricted by mere creations of the State.

More importantly, the assailed provisions of R.A. No. 9337 already involve legislative policy and wisdom. So long as there is a public end for which R.A. No. 9337 was passed, the means through which such end shall be accomplished is for the legislature to choose so long as it is within constitutional bounds. As stated in Carmichael vs. Southern Coal & Coke Co.:

If the question were ours to decide, we could not say that the legislature, in adopting the present scheme rather than another, had no basis for its choice, or was arbitrary or unreasonable in its action. But, as the state is free to distribute the burden of a tax without regard to the particular purpose for which it is to be used, there is no warrant in the Constitution for setting the tax aside because a court thinks that it could have distributed the burden more wisely. Those are functions reserved for the legislature.9

WHEREFORE, the Motions for Reconsideration are hereby DENIED WITH FINALITY. The temporary restraining order issued by the Court is LIFTED.

SO ORDERED.

Republic of the Philippines

SUPREME COURT

Manila

EN BANC

G.R. No. L-57883 March 12, 1982

GUALBERTO J. DE LA LLANA Presiding Judge, Branch II of the City Court of Olongapo, ESTANISLAO L. CESA, JR., FIDELA Y. VARGAS, BENJAMIN C. ESCOLANGO, JUANITO C. ATIENZA, MANUEL REYES ROSAPAPAN, JR., VIRGILIO E. ACIERTO, and PORFIRIO AGUILLON AGUILA, petitioners, 

vs.

MANUEL ALBA, Minister of Budget, FRANCISCO TANTUICO, Chairman, Commission on Audit, and RICARDO PUNO, Minister of Justice, Respondents.

 

FERNANDO, C.J.:

This Court, pursuant to its grave responsibility of passing upon the validity of any executive or legislative act in an appropriate cases, has to resolve the crucial issue of the constitutionality of Batas Pambansa Blg. 129, entitled "An act reorganizing the Judiciary, Appropriating Funds Therefor and for Other Purposes." The task of judicial review, aptly characterized as exacting and delicate, is never more so than when a conceded legislative power, that of judicial reorganization, 1 may possibly collide with the time-honored principle of the independence of the judiciary 2 as protected and safeguarded by this constitutional provision: "The Members of the Supreme Court and judges of inferior courts shall hold office during good behavior until they reach the age of seventy years or become incapacitated to discharge the duties of their office. The Supreme Court shall have the power to discipline judges of inferior courts and, by a vote of at least eight Members, order their dismissal." 3 For the assailed 

legislation mandates that Justices and judges of inferior courts from the Court of Appeals to municipal circuit courts, except the occupants of the Sandiganbayan and the Court of Tax Appeals, unless appointed to the inferior courts established by such Act, would be considered separated from the judiciary. It is the termination of their incumbency that for petitioners justifies a suit of this character, it being alleged that thereby the security of tenure provision of the Constitution has been ignored and disregarded,

That is the fundamental issue raised in this proceeding, erroneously entitled Petition for Declaratory Relief and/or for Prohibition 4 considered by this Court as an action for prohibited petition, seeking to enjoin respondent Minister of the Budget, respondent Chairman of the Commission on Audit, and respondent Minister of Justice from taking any action implementing Batas Pambansa Blg. 129. Petitioners 5 sought to bolster their claim by imputing lack of good faith in its enactment and characterizing as an undue delegation of legislative power to the President his authority to fix the compensation and allowances of the Justices and judges thereafter appointed and the determination of the date when the reorganization shall be deemed completed. In the very comprehensive and scholarly Answer of Solicitor General Estelito P. Mendoza, 6 it was pointed out that there is no valid justification for the attack on the constitutionality of this statute, it being a legitimate exercise of the power vested in the Batasang Pambansa to reorganize the judiciary, the allegations of absence of good faith as well as the attack on the independence of the judiciary being unwarranted and devoid of any support in law. A Supplemental Answer was likewise filed on October 8, 1981, followed by a Reply of petitioners on October 13. After the hearing in the morning and afternoon of October 15, in which not only petitioners and respondents were heard through counsel but also the amici curiae, 7 and thereafter submission of the minutes of the proceeding on the debate on Batas Pambansa Blg. 129, this petition was deemed submitted for decision.

The importance of the crucial question raised called for intensive and rigorous study of all the legal aspects of the case. After such exhaustive deliberation in several sessions, the exchange of views being supplemented by memoranda from the members of the Court, it is our opinion and so hold that Batas Pambansa Blg. 129 is not unconstitutional.

1. The argument as to the lack of standing of petitioners is easily resolved. As far as Judge de la Llana is concerned, he certainly falls within the principle set forth in Justice Laurel's opinion in People v. Vera. 8 Thus: "The unchallenged rule is that the person who impugns the validity of a statute must have a personal and substantial interest in the case such that he has sustained, or will sustain, direct injury as a result of its enforcement." 9 The other petitioners as members of the bar and officers of the court cannot be considered as devoid of "any personal and substantial interest" on the matter. There is relevance to this excerpt from a separate opinion in Aquino, Jr. v. Commission on Elections: 10 "Then there is the attack on the standing of petitioners, as vindicating at most what they consider a public right and not protecting their rights as individuals. This is to conjure the specter of the public right dogma as an inhibition to parties intent on keeping public officials staying on the path of constitutionalism. As was so well put by Jaffe: 'The protection of private rights is an essential constituent of public interest and, conversely, without a well-ordered state there could be no enforcement of private rights. Private and public interests are, both in substantive and procedural sense, aspects of the totality of the legal order.' Moreover, petitioners have convincingly shown that in their capacity as taxpayers, their standing to sue has been amply demonstrated. There would be a retreat from the liberal approach followed in Pascual v. Secretary of Public Works, foreshadowed by the very decision of People v. Vera where the doctrine was first fully discussed, if we act differently now. I do not think we are prepared to take that step. Respondents, however, would hark back to the American Supreme Court doctrine in Mellon v. Frothingham with their claim that what petitioners possess 'is an interest which is shared in common by other people and is comparatively so minute and indeterminate as to afford any basis and assurance that the judicial process can act on it.' That is to speak in the language of a bygone era even in the United States. For as Chief Justice Warren clearly pointed out in the later case of Flast v. Cohen, the barrier thus set up if not breached has definitely been lowered." 11

2. The imputation of arbitrariness to the legislative body in the enactment of Batas Pambansa Blg. 129 to demonstrate lack of good faith does manifest violence to the facts. Petitioners should have exercised greater care in informing themselves as to its antecedents. They had laid themselves open to the accusation of reckless disregard for the truth, On August 7, 1980, a Presidential Committee on Judicial Reorganization was organized. 12 This Executive Order was later amended by Executive Order No. 619-A., dated September 5 of that year. It clearly specified the task assigned to it: "1. The Committee shall formulate plans on the reorganization of the Judiciary which shall be submitted within seventy (70) days from August 7, 1980 to provide the President sufficient options for the reorganization of the entire Judiciary which shall embrace all lower courts, including the Court of Appeals, the Courts of First Instance, the City and Municipal Courts, and all Special Courts, but excluding the Sandigan Bayan." 13 On October 17, 1980, a Report was submitted by such Committee on Judicial Reorganization. It began with this paragraph: "The Committee on Judicial Reorganization has the honor to submit the following Report. It expresses at the outset its appreciation for the opportunity accorded it to study ways and means for what today is a basic and urgent need, nothing less than the restructuring of the judicial system. There are problems, both grave and pressing, that call for remedial measures. The felt necessities of the time, to borrow a phrase from Holmes, admit of no delay, for if no step be taken and at the earliest opportunity, it is not too much to say that the people's faith in the administration of justice could be shaken. It is imperative that there be a greater efficiency in the disposition of cases and that litigants, especially those of modest means — much more so, the poorest and the humblest — can vindicate their rights in an expeditious and inexpensive manner. The rectitude and the fairness in the way the courts operate must be manifest to all members of the community and particularly to those whose interests are affected by the exercise of their functions. It is to that task that the Committee addresses itself and hopes that the plans submitted could be a starting point for an institutional reform in the Philippine judiciary. The experience of the Supreme Court, which since 1973 has been empowered to supervise inferior courts, from the Court of Appeals to the municipal courts, has proven that reliance on improved court management as well as training of judges for more efficient administration does not suffice. I hence, to repeat, there is need for a major reform in the judicial so stem it is worth noting that it will be the first of its kind since the Judiciary Act became effective on June 16, 1901." 14 I t went to say: "I t does not admit of doubt that the last two decades of this century are likely to be attended with problems of even greater complexity and delicacy. New social interests are pressing for recognition in the courts. Groups long inarticulate, primarily those economically underprivileged, have found legal spokesmen and are asserting grievances previously ignored. Fortunately, the judicially has not proved inattentive. Its task has thus become even more formidable. For so much grist is added to the mills of justice. Moreover, they are likewise to be quite novel. The need for an innovative approach is thus apparent. The national leadership, as is well-known, has been constantly on the search for solutions that will prove to be both acceptable and satisfactory. Only thus may there be continued national progress." 15 After which comes: "To be less abstract, the thrust is on development. That has been repeatedly stressed — and rightly so. All efforts are geared to its realization. Nor, unlike in the past, was it to b "considered as simply the movement towards economic progress and growth measured in terms of sustained increases in per capita income and Gross National Product (GNP). 16 For the New Society, its implication goes further than economic advance, extending to "the sharing, or more appropriately, the democratization of social and economic opportunities, the substantiation of the true meaning of social justice." 17 This process of modernization and change compels the government to extend its field of activity and its scope of operations. The efforts towards reducing the gap between the wealthy and the poor elements in the nation call for more regulatory legislation. That way the social justice and protection to labor mandates of the Constitution could be effectively implemented." 18 There is likelihood then "that some measures deemed inimical by interests adversely affected would be challenged in court on grounds of validity. Even if the question does not go that far, suits may be filed concerning their interpretation and application. ... There could be pleas for injunction or restraining orders. Lack of success of such moves would not, even so, result in their prompt final disposition. Thus delay in the execution of the policies embodied in law could thus be reasonably expected. That is not conducive to progress in development." 19 For, as mentioned in such Report, equally of vital concern is the problem of clogged dockets, which "as is well known, is one of the utmost gravity. Notwithstanding the most determined efforts exerted by the Supreme Court, through the leadership of both retired Chief Justice Querube Makalintal and the late Chief Justice Fred Ruiz Castro, from the time supervision of the courts was vested in it under the 1973 Constitution, the trend towards more and more cases has continued." 20 It is understandable why. With the accelerated economic development, the growth of population, the increasing urbanization, and other similar factors, the judiciary is called upon much 

oftener to resolve controversies. Thus confronted with what appears to be a crisis situation that calls for a remedy, the Batasang Pambansa had no choice. It had to act, before the ailment became even worse. Time was of the essence, and yet it did not hesitate to be duly mindful, as it ought to be, of the extent of its coverage before enacting Batas Pambansa Blg. 129.

3. There is no denying, therefore, the need for "institutional reforms," characterized in the Report as "both pressing and urgent." 21 It is worth noting, likewise, as therein pointed out, that a major reorganization of such scope, if it were to take place, would be the most thorough after four generations. 22 The reference was to the basic Judiciary Act generations . enacted in June of 1901, 23 amended in a significant way, only twice previous to the Commonwealth. There was, of course, the creation of the Court of Appeals in 1935, originally composed "of a Presiding Judge and ten appellate Judges, who shall be appointed by the President of the Philippines, with the consent of the Commission on Appointments of the National Assembly, 24 It could "sit en banc, but it may sit in two divisions, one of six and another of five Judges, to transact business, and the two divisions may sit at the same time." 25 Two years after the establishment of independence of the Republic of the Philippines, the Judiciary Act of 1948 26 was passed. It continued the existing system of regular inferior courts, namely, the Court of Appeals, Courts of First Instance, 27 the Municipal Courts, at present the City Courts, and the Justice of the Peace Courts, now the Municipal Circuit Courts and Municipal Courts. The membership of the Court of Appeals has been continuously increased. 28 Under a 1978 Presidential Decree, there would be forty-five members, a Presiding Justice and forty-four Associate Justices, with fifteen divisions. 29 Special courts were likewise created. The first was the Court of Tax Appeals in 1954, 30 next came the Court of Agrarian Relations in 1955, 31 and then in the same year a Court of the Juvenile and Domestic Relations for Manila in 1955, 32 subsequently followed by the creation of two other such courts for Iloilo and Quezon City in 1966. 33 In 1967, Circuit Criminal Courts were established, with the Judges having the same qualifications, rank, compensation, and privileges as judges of Courts of First Instance. 34

4. After the submission of such Report, Cabinet Bill No. 42, which later became the basis of Batas Pambansa Blg. 129, was introduced. After setting forth the background as above narrated, its Explanatory Note continues: "Pursuant to the President's instructions, this proposed legislation has been drafted in accordance with the guidelines of that report with particular attention to certain objectives of the reorganization, to wit, the attainment of more efficiency in disposal of cases, a reallocation of jurisdiction, and a revision of procedures which do not tend to the proper meeting out of justice. In consultation with, and upon a consensus of, the governmental and parliamentary leadership, however, it was felt that some options set forth in the Report be not availed of. Instead of the proposal to confine the jurisdiction of the intermediate appellate court merely to appellate adjudication, the preference has been opted to increase rather than diminish its jurisdiction in order to enable it to effectively assist the Supreme Court. This preference has been translated into one of the innovations in the proposed Bill." 35 In accordance with the parliamentary procedure, the Bill was sponsored by the Chairman of the Committee on Justice, Human Rights and Good Government to which it was referred. Thereafter, Committee Report No. 225 was submitted by such Committee to the Batasang Pambansa recommending the approval with some amendments. In the sponsorship speech of Minister Ricardo C. Puno, there was reference to the Presidential Committee on Judicial Reorganization. Thus: "On October 17, 1980, the Presidential Committee on Judicial Reorganization submitted its report to the President which contained the 'Proposed Guidelines for Judicial Reorganization.' Cabinet Bill No. 42 was drafted substantially in accordance with the options presented by these guidelines. Some options set forth in the aforesaid report were not availed of upon consultation with and upon consensus of the government and parliamentary leadership. Moreover, some amendments to the bill were adopted by the Committee on Justice, Human Rights and Good Government, to which The bill was referred, following the public hearings on the bill held in December of 1980. The hearings consisted of dialogues with the distinguished members of the bench and the bar who had submitted written proposals, suggestions, and position papers on the bill upon the invitation of the Committee on Justice, Human Rights and Good Government." 36 Stress was laid by the sponsor that the enactment of such Cabinet Bill would, firstly, result in the attainment of more efficiency in the disposal of cases. Secondly, the improvement in the quality of justice dispensed by the courts is expected as a necessary consequence of the easing of the court's dockets. Thirdly, the structural changes introduced in the bill, together with the reallocation of jurisdiction and the revision of the rules of procedure, are designated to suit the court system to the 

exigencies of the present day Philippine society, and hopefully, of the foreseeable future." 37 it may be observed that the volume containing the minutes of the proceedings of the Batasang Pambansa show that 590 pages were devoted to its discussion. It is quite obvious that it took considerable time and effort as well as exhaustive study before the act was signed by the President on August 14, 1981. With such a background, it becomes quite manifest how lacking in factual basis is the allegation that its enactment is tainted by the vice of arbitrariness. What appears undoubted and undeniable is the good faith that characterized its enactment from its inception to the affixing of the Presidential signature.

5. Nothing is better settled in our law than that the abolition of an office within the competence of a legitimate body if done in good faith suffers from no infirmity. The ponencia of Justice J.B.L. Reyes in Cruz v. Primicias, Jr. 38 reiterated such a doctrine: "We find this point urged by respondents, to be without merit. No removal or separation of petitioners from the service is here involved, but the validity of the abolition of their offices. This is a legal issue that is for the Courts to decide. It is well-known rule also that valid abolition of offices is neither removal nor separation of the incumbents. ... And, of course, if the abolition is void, the incumbent is deemed never to have ceased to hold office. The preliminary question laid at rest, we pass to the merits of the case. As well-settled as the rule that the abolition of an office does not amount to an illegal removal of its incumbent is the principle that, in order to be valid, the abolition must be made in good faith." 39 The above excerpt was quoted with approval in Bendanillo, Sr. v. Provincial Governor, 40 two earlier cases enunciating a similar doctrine having preceded it. 41 As with the offices in the other branches of the government, so it is with the judiciary. The test remains whether the abolition is in good faith. As that element is conspicuously present in the enactment of Batas Pambansa Blg. 129, then the lack of merit of this petition becomes even more apparent. The concurring opinion of Justice Laurel in Zandueta v. De la Costa 42 cannot be any clearer. This is a quo warranto proceeding filed by petitioner, claiming that he, and not respondent, was entitled to he office of judge of the Fifth Branch of the Court of First Instance of Manila. There was a Judicial Reorganization Act in 1936, 43 a year after the inauguration of the Commonwealth, amending the Administrative Code to organize courts of original jurisdiction known as the Courts of First Instance Prior to such statute, petitioner was the incumbent of such branch. Thereafter, he received an ad interim appointment, this time to the Fourth Judicial District, under the new legislation. Unfortunately for him, the Commission on Appointments of then National Assembly disapproved the same, with respondent being appointed in his place. He contested the validity of the Act insofar as it resulted in his being forced to vacate his position This Court did not rule squarely on the matter. His petition was dismissed on the ground of estoppel. Nonetheless, the separate concurrence of Justice Laurel in the result reached, to repeat, reaffirms in no uncertain terms the standard of good faith to preclude any doubt as to the abolition of an inferior court, with due recognition of the security of tenure guarantee. Thus: " I am of the opinion that Commonwealth Act No. 145 in so far as it reorganizes, among other judicial districts, the Ninth Judicial District, and establishes an entirely new district comprising Manila and the provinces of Rizal and Palawan, is valid and constitutional. This conclusion flows from the fundamental proposition that the legislature may abolish courts inferior to the Supreme Court and therefore may reorganize them territorially or otherwise thereby necessitating new appointments and commissions. Section 2, Article VIII of the Constitution vests in the National Assembly the power to define, prescribe and apportion the jurisdiction of the various courts, subject to certain limitations in the case of the Supreme Court. It is admitted that section 9 of the same article of the Constitution provides for the security of tenure of all the judges. The principles embodied in these two sections of the same article of the Constitution must be coordinated and harmonized. A mere enunciation of a principle will not decide actual cases and controversies of every sort. (Justice Holmes in Lochner vs. New York, 198 U.S., 45; 49 Law. ed; 937)" 44 justice Laurel continued: "I am not insensible to the argument that the National Assembly may abuse its power and move deliberately to defeat the constitutional provision guaranteeing security of tenure to all judges, But, is this the case? One need not share the view of Story, Miller and Tucker on the one hand, or the opinion of Cooley, Watson and Baldwin on the other, to realize that the application of a legal or constitutional principle is necessarily factual and circumstantial and that fixity of principle is the rigidity of the dead and the unprogressive. I do say, and emphatically, however, that cases may arise where the violation of the constitutional provision regarding security of tenure is palpable and plain, and that legislative power of reorganization may be sought to cloak an unconstitutional and evil purpose. When a case of that kind arises, it will be the time to make the hammer fall and heavily. But not until then. I am satisfied that, as to the particular point here discussed, the purpose was the fulfillment of what was considered a great public need by the legislative 

department and that Commonwealth Act No. 145 was not enacted purposely to affect adversely the tenure of judges or of any particular judge. Under these circumstances, I am for sustaining the power of the legislative department under the Constitution. To be sure, there was greater necessity for reorganization consequent upon the establishment of the new government than at the time Acts Nos. 2347 and 4007 were approved by the defunct Philippine Legislature, and although in the case of these two Acts there was an express provision providing for the vacation by the judges of their offices whereas in the case of Commonwealth Act No. 145 doubt is engendered by its silence, this doubt should be resolved in favor of the valid exercise of the legislative power." 45

6. A few more words on the question of abolition. In the above-cited opinion of Justice Laurel in Zandueta, reference was made to Act No. 2347 46 on the reorganization of the Courts of First Instance and to Act No. 4007 47 on the reorganization of all branches of the government, including the courts of first instance. In both of them, the then Courts of First Instance were replaced by new courts with the same appellation. As Justice Laurel pointed out, there was no question as to the fact of abolition. He was equally categorical as to Commonwealth Act No. 145, where also the system of the courts of first instance was provided for expressly. It was pointed out by Justice Laurel that the mere creation of an entirely new district of the same court is valid and constitutional. such conclusion flowing "from the fundamental proposition that the legislature may abolish courts inferior to the Supreme Court and therefore may reorganize them territorially or otherwise thereby necessitating new appointments and commissions." 48 The challenged statute creates an intermediate appellate court, 49 regional trial courts, 50 metropolitan trial courts of the national capital region, 51 and other metropolitan trial courts, 52 municipal trial courts in cities, 53 as well as in municipalities, 54 and municipal circuit trial courts. 55 There is even less reason then to doubt the fact that existing inferior courts were abolished. For the Batasang Pambansa, the establishment of such new inferior courts was the appropriate response to the grave and urgent problems that pressed for solution. Certainly, there could be differences of opinion as to the appropriate remedy. The choice, however, was for the Batasan to make, not for this Court, which deals only with the question of power. It bears mentioning that in Brillo v. Eñage 56 this Court, in an unanimous opinion penned by the late Justice Diokno, citing Zandueta v. De la Costa, ruled: "La segunda question que el recurrrido plantea es que la Carta de Tacloban ha abolido el puesto. Si efectivamente ha sido abolido el cargo, entonces ha quedado extinguido el derecho de recurente a ocuparlo y a cobrar el salario correspodiente. Mc Culley vs. State, 46 LRA, 567. El derecho de un juez de desempenarlo hasta los 70 años de edad o se incapacite no priva al Congreso de su facultad de abolir, fusionar o reorganizar juzgados no constitucionales." 57 Nonetheless, such well-established principle was not held applicable to the situation there obtaining, the Charter of Tacloban City creating a city court in place of the former justice of the peace court. Thus: "Pero en el caso de autos el Juzgado de Tacloban no ha sido abolido. Solo se le ha cambiado el nombre con el cambio de forma del gobierno local." 58 The present case is anything but that. Petitioners did not and could not prove that the challenged statute was not within the bounds of legislative authority.

7. This opinion then could very well stop at this point. The implementation of Batas Pambansa Blg. 129, concededly a task incumbent on the Executive, may give rise, however, to questions affecting a judiciary that should be kept independent. The all-embracing scope of the assailed legislation as far as all inferior courts from the Courts of Appeals to municipal courts are concerned, with the exception solely of the Sandiganbayan and the Court of Tax Appeals 59 gave rise, and understandably so, to misgivings as to its effect on such cherished Ideal. The first paragraph of the section on the transitory provision reads: "The provisions of this Act shall be immediately carried out in accordance with an Executive Order to be issued by the President. The Court of Appeals, the Courts of First Instance, the Circuit Criminal Courts, the Juvenile and Domestic Relations Courts, the Courts of Agrarian Relations, the City Courts, the Municipal Courts, and the Municipal Circuit Courts shall continue to function as presently constituted and organized, until the completion of the reorganization provided in this Act as declared by the President. Upon such declaration, the said courts shall be deemed automatically abolished and the incumbents thereof shall cease to hold the office." 60 There is all the more reason then why this Court has no choice but to inquire further into the allegation by petitioners that the security of tenure provision, an assurance of a judiciary free from extraneous influences, is thereby reduced to a barren form of words. The amended Constitution adheres even more clearly to the long-established tradition of a strong executive that antedated the 1935 Charter. As noted in the work of former Vice-Governor 

Hayden, a noted political scientist, President Claro M. Recto of the 1934 Convention, in his closing address, in stressing such a concept, categorically spoke of providing "an executive power which, subject to the fiscalization of the Assembly, and of public opinion, will not only know how to govern, but will actually govern, with a firm and steady hand, unembarrassed by vexatious interferences by other departments, or by unholy alliances with this and that social group." 61 The above excerpt was cited with approval by Justice Laurel in Planas v. Gil. 62 Moreover, under the 1981 Amendments, it may be affirmed that once again the principle of separation of powers, to quote from the same jurist as ponente in Angara v. Electoral Commission, 63 "obtains not through express provision but by actual division." 64 The president, under Article VII, shall be the head of state and chief executive of the Republic of the Philippines." 65 Moreover, it is equally therein expressly provided that all the powers he possessed under the 1935 Constitution are once again vested in him unless the Batasang Pambansa provides otherwise." 66 Article VII of the 1935 Constitution speaks categorically: "The Executive power shall be vested in a President of the Philippines." 67 As originally framed, the 1973 Constitution created the position of President as the "symbolic head of state." 68 In addition, there was a provision for a Prime Minister as the head of government exercising the executive power with the assistance of the Cabinet 69 Clearly, a modified parliamentary system was established. In the light of the 1981 amendments though, this Court in Free Telephone Workers Union v. Minister of Labor 70 could state: "The adoption of certain aspects of a parliamentary system in the amended Constitution does not alter its essentially presidential character." 71 The retention, however, of the position of the Prime Minister with the Cabinet, a majority of the members of which shall come from the regional representatives of the Batasang Pambansa and the creation of an Executive Committee composed of the Prime Minister as Chairman and not more than fourteen other members at least half of whom shall be members of the Batasang Pambansa, clearly indicate the evolving nature of the system of government that is now operative. 72 What is equally apparent is that the strongest ties bind the executive and legislative departments. It is likewise undeniable that the Batasang Pambansa retains its full authority to enact whatever legislation may be necessary to carry out national policy as usually formulated in a caucus of the majority party. It is understandable then why in Fortun v. Labang 73 it was stressed that with the provision transferring to the Supreme Court administrative supervision over the Judiciary, there is a greater need "to preserve unimpaired the independence of the judiciary, especially so at present, where to all intents and purposes, there is a fusion between the executive and the legislative branches." 74

8. To be more specific, petitioners contend that the abolition of the existing inferior courts collides with the security of tenure enjoyed by incumbent Justices and judges under Article X, Section 7 of the Constitution. There was a similar provision in the 1935 Constitution. It did not, however, go as far as conferring on this Tribunal the power to supervise administratively inferior courts. 75 Moreover, this Court is em powered "to discipline judges of inferior courts and, by a vote of at least eight members, order their dismissal." 76 Thus it possesses the competence to remove judges. Under the Judiciary Act, it was the President who was vested with such power. 77 Removal is, of course, to be distinguished from termination by virtue of the abolition of the office. There can be no tenure to a non-existent office. After the abolition, there is in law no occupant. In case of removal, there is an office with an occupant who would thereby lose his position. It is in that sense that from the standpoint of strict law, the question of any impairment of security of tenure does not arise. Nonetheless, for the incumbents of inferior courts abolished, the effect is one of separation. As to its effect, no distinction exists between removal and the abolition of the office. Realistically, it is devoid of significance. He ceases to be a member of the judiciary. In the implementation of the assailed legislation, therefore, it would be in accordance with accepted principles of constitutional construction that as far as incumbent justices and judges are concerned, this Court be consulted and that its view be accorded the fullest consideration. No fear need be entertained that there is a failure to accord respect to the basic principle that this Court does not render advisory opinions. No question of law is involved. If such were the case, certainly this Court could not have its say prior to the action taken by either of the two departments. Even then, it could do so but only by way of deciding a case where the matter has been put in issue. Neither is there any intrusion into who shall be appointed to the vacant positions created by the reorganization. That remains in the hands of the Executive to whom it properly belongs. There is no departure therefore from the tried and tested ways of judicial power, Rather what is sought to be achieved by this liberal interpretation is to preclude any plausibility to the charge that in the exercise of the conceded power of reorganizing tulle inferior courts, the power of removal of the present incumbents vested in this Tribunal is ignored or disregarded. The challenged Act would thus be free from any unconstitutional taint, even one not 

readily discernidble except to those predisposed to view it with distrust. Moreover, such a construction would be in accordance with the basic principle that in the choice of alternatives between one which would save and another which would invalidate a statute, the former is to be preferred. 78 There is an obvious way to do so. The principle that the Constitution enters into and forms part of every act to avoid any constitutional taint must be applied Nuñez v. Sandiganbayan, 79 promulgated last January, has this relevant excerpt: "It is true that other Sections of the Decree could have been so worded as to avoid any constitutional objection. As of now, however, no ruling is called for. The view is given expression in the concurring and dissenting opinion of Justice Makasiar that in such a case to save the Decree from the direct fate of invalidity, they must be construed in such a way as to preclude any possible erosion on the powers vested in this Court by the Constitution. That is a proposition too plain to be committed. It commends itself for approval." 80 Nor would such a step be unprecedented. The Presidential Decree constituting Municipal Courts into Municipal Circuit Courts, specifically provides: "The Supreme Court shall carry out the provisions of this Decree through implementing orders, on a province-to-province basis." 81 It is true there is no such provision in this Act, but the spirit that informs it should not be ignored in the Executive Order contemplated under its Section 44. 82 Thus Batas Pambansa Blg. 129 could stand the most rigorous test of constitutionality. 83

9. Nor is there anything novel in the concept that this Court is called upon to reconcile or harmonize constitutional provisions. To be specific, the Batasang Pambansa is expressly vested with the authority to reorganize inferior courts and in the process to abolish existing ones. As noted in the preceding paragraph, the termination of office of their occupants, as a necessary consequence of such abolition, is hardly distinguishable from the practical standpoint from removal, a power that is now vested in this Tribunal. It is of the essence of constitutionalism to assure that neither agency is precluded from acting within the boundaries of its conceded competence. That is why it has long been well-settled under the constitutional system we have adopted that this Court cannot, whenever appropriate, avoid the task of reconciliation. As Justice Laurel put it so well in the previously cited Angara decision, while in the main, "the Constitution has blocked out with deft strokes and in bold lines, allotment of power to the executive, the legislative and the judicial departments of the government, the overlapping and interlacing of functions and duties between the several departments, however, sometimes makes it hard to say just where the one leaves off and the other begins." 84 It is well to recall another classic utterance from the same jurist, even more emphatic in its affirmation of such a view, moreover buttressed by one of those insights for which Holmes was so famous "The classical separation of government powers, whether viewed in the light of the political philosophy of Aristotle, Locke, or Motesquieu or of the postulations of Mabini, Madison, or Jefferson, is a relative theory of government. There is more truism and actuality in interdependence than in independence and separation of powers, for as observed by Justice Holmes in a case of Philippine origin, we cannot lay down 'with mathematical precision and divide the branches into water-tight compartments' not only because 'the great ordinances of the Constitution do not establish and divide fields of black and white but also because 'even the more specific of them are found to terminate in a penumbra shading gradually from one extreme to the other.'" 85 This too from Justice Tuazon, likewise expressing with force and clarity why the need for reconciliation or balancing is well-nigh unavodiable under the fundamental principle of separation of powers: "The constitutional structure is a complicated system, and overlappings of governmental functions are recognized, unavoidable, and inherent necessities of governmental coordination." 86 In the same way that the academe has noted the existence in constitutional litigation of right versus right, there are instances, and this is one of them, where, without this attempt at harmonizing the provisions in question, there could be a case of power against power. That we should avoid.

10. There are other objections raised but they pose no difficulty. Petitioners would characterize as an undue delegation of legislative power to the President the grant of authority to fix the compensation and the allowances of the Justices and judges thereafter appointed. A more careful reading of the challenged Batas Pambansa Blg. 129 ought to have cautioned them against raising such an issue. The language of the statute is quite clear. The questioned provisions reads as follows: "Intermediate Appellate Justices, Regional Trial Judges, Metropolitan Trial Judges, municipal Trial Judges, and Municipal Circuit Trial Judges shall receive such receive such compensation and allowances as may be authorized by the President along the guidelines set forth in Letter of Implementation No. 93 pursuant 

to Presidential Decree No. 985, as amended by Presidential Decree No. 1597." 87 The existence of a standard is thus clear. The basic postulate that underlies the doctrine of non-delegation is that it is the legislative body which is entrusted with the competence to make laws and to alter and repeal them, the test being the completeness of the statue in all its terms and provisions when enacted. As pointed out in Edu v. Ericta: 88 "To avoid the taint of unlawful delegation, there must be a standard, which implies at the very least that the legislature itself determines matters of principle and lays down fundamental policy. Otherwise, the charge of complete abdication may be hard to repel. A standard thus defines legislative policy, marks its limits, maps out its boundaries and specifies the public agency to apply it. It indicates the circumstances under which the legislative command is to be effected. It is the criterion by which legislative purpose may be carried out. Thereafter, the executive or administrative office designated may in pursuance of the above guidelines promulgate supplemental rules and regulations. The standard may be either express or implied. If the former, the non-delegation objection is easily met. The standard though does not have to be spelled out specifically. It could be implied from the policy and purpose of the act considered as a whole." 89 The undeniably strong links that bind the executive and legislative departments under the amended Constitution assure that the framing of policies as well as their implementation can be accomplished with unity, promptitude, and efficiency. There is accuracy, therefore, to this observation in the Free Telephone Workers Union decision: "There is accordingly more receptivity to laws leaving to administrative and executive agencies the adoption of such means as may be necessary to effectuate a valid legislative purpose. It is worth noting that a highly-respected legal scholar, Professor Jaffe, as early as 1947, could speak of delegation as the 'dynamo of modern government.'" 90 He warned against a "restrictive approach" which could be "a deterrent factor to much-needed legislation." 91 Further on this point from the same opinion" "The spectre of the non-delegation concept need not haunt, therefore, party caucuses, cabinet sessions or legislative chambers." 92 Another objection based on the absence in the statue of what petitioners refer to as a "definite time frame limitation" is equally bereft of merit. They ignore the categorical language of this provision: "The Supreme Court shall submit to the President, within thirty (30) days from the date of the effectivity of this act, a staffing pattern for all courts constituted pursuant to this Act which shall be the basis of the implementing order to be issued by the President in accordance with the immediately succeeding section." 93 The first sentence of the next section is even more categorical: "The provisions of this Act shall be immediately carried out in accordance with an Executive Order to be issued by the President." 94 Certainly petitioners cannot be heard to argue that the President is insensible to his constitutional duty to take care that the laws be faithfully executed. 95 In the meanwhile, the existing inferior courts affected continue functioning as before, "until the completion of the reorganization provided in this Act as declared by the President. Upon such declaration, the said courts shall be deemed automatically abolished and the incumbents thereof shall cease to hold office." 96 There is no ambiguity. The incumbents of the courts thus automatically abolished "shall cease to hold office." No fear need be entertained by incumbents whose length of service, quality of performance, and clean record justify their being named anew, 97 in legal contemplation without any interruption in the continuity of their service. 98 It is equally reasonable to assume that from the ranks of lawyers, either in the government service, private practice, or law professors will come the new appointees. In the event that in certain cases a little more time is necessary in the appraisal of whether or not certain incumbents deserve reappointment, it is not from their standpoint undesirable. Rather, it would be a reaffirmation of the good faith that will characterize its implementation by the Executive. There is pertinence to this observation of Justice Holmes that even acceptance of the generalization that courts ordinarily should not supply omissions in a law, a generalization qualified as earlier shown by the principle that to save a statute that could be done, "there is no canon against using common sense in construing laws as saying what they obviously mean." 99 Where then is the unconstitutional flaw

11. On the morning of the hearing of this petition on September 8, 1981, petitioners sought to have the writer of this opinion and Justices Ramon C. Aquino and Ameurfina Melencio-Herrera disqualified because the first-named was the chairman and the other two, members of the Committee on Judicial Reorganization. At the hearing, the motion was denied. It was made clear then and there that not one of the three members of the Court had any hand in the framing or in the discussion of Batas Pambansa Blg. 129. They were not consulted. They did not testify. The challenged legislation is entirely the product of the efforts of the legislative body. 100 Their work was limited, as set forth in the Executive Order, to submitting alternative plan for reorganization. That is more in the nature of scholarly studies. That the undertook. There could be no possible objection to such activity. Ever since 1973, this Tribunal has had 

administrative supervision over interior courts. It has had the opportunity to inform itself as to the way judicial business is conducted and how it may be improved. Even prior to the 1973 Constitution, it is the recollection of the writer of this opinion that either the then Chairman or members of the Committee on Justice of the then Senate of the Philippines 101 consulted members of the Court in drafting proposed legislation affecting the judiciary. It is not inappropriate to cite this excerpt from an article in the 1975 Supreme Court Review: "In the twentieth century the Chief Justice of the United States has played a leading part in judicial reform. A variety of conditions have been responsible for the development of this role, and foremost among them has been the creation of explicit institutional structures designed to facilitate reform." 102 Also: "Thus the Chief Justice cannot avoid exposure to and direct involvement in judicial reform at the federal level and, to the extent issues of judicial federalism arise, at the state level as well." 103

12. It is a cardinal article of faith of our constitutional regime that it is the people who are endowed with rights, to secure which a government is instituted. Acting as it does through public officials, it has to grant them either expressly or impliedly certain powers. Those they exercise not for their own benefit but for the body politic. The Constitution does not speak in the language of ambiguity: "A public office is a public trust." 104 That is more than a moral adjuration It is a legal imperative. The law may vest in a public official certain rights. It does so to enable them to perform his functions and fulfill his responsibilities more efficiently. It is from that standpoint that the security of tenure provision to assure judicial independence is to be viewed. It is an added guarantee that justices and judges can administer justice undeterred by any fear of reprisal or untoward consequence. Their judgments then are even more likely to be inspired solely by their knowledge of the law and the dictates of their conscience, free from the corrupting influence of base or unworthy motives. The independence of which they are assured is impressed with a significance transcending that of a purely personal right. As thus viewed, it is not solely for their welfare. The challenged legislation Thus subject d to the most rigorous scrutiny by this Tribunal, lest by lack of due care and circumspection, it allow the erosion of that Ideal so firmly embedded in the national consciousness There is this farther thought to consider. independence in thought and action necessarily is rooted in one's mind and heart. As emphasized by former Chief Justice Paras in Ocampo v. Secretary of Justice, 105 there is no surer guarantee of judicial independence than the God-given character and fitness of those appointed to the Bench. The judges may be guaranteed a fixed tenure of office during good behavior, but if they are of such stuff as allows them to be subservient to one administration after another, or to cater to the wishes of one litigant after another, the independence of the judiciary will be nothing more than a myth or an empty Ideal. Our judges, we are confident, can be of the type of Lord Coke, regardless or in spite of the power of Congress — we do not say unlimited but as herein exercised — to reorganize inferior courts." 106 That is to recall one of the greatest Common Law jurists, who at the cost of his office made clear that he would not just blindly obey the King's order but "will do what becomes [him] as a judge." So it was pointed out in the first leading case stressing the independence of the judiciary, Borromeo v. Mariano, 107 The ponencia of Justice Malcolm Identified good judges with "men who have a mastery of the principles of law, who discharge their duties in accordance with law, who are permitted to perform the duties of the office undeterred by outside influence, and who are independent and self-respecting human units in a judicial system equal and coordinate to the other two departments of government." 108 There is no reason to assume that the failure of this suit to annul Batas Pambansa Blg. 129 would be attended with deleterious consequences to the administration of justice. It does not follow that the abolition in good faith of the existing inferior courts except the Sandiganbayan and the Court of Tax Appeals and the creation of new ones will result in a judiciary unable or unwilling to discharge with independence its solemn duty or one recreant to the trust reposed in it. Nor should there be any fear that less than good faith will attend the exercise be of the appointing power vested in the Executive. It cannot be denied that an independent and efficient judiciary is something to the credit of any administration. Well and truly has it been said that the fundamental principle of separation of powers assumes, and justifiably so, that the three departments are as one in their determination to pursue the Ideals and aspirations and to fulfilling the hopes of the sovereign people as expressed in the Constitution. There is wisdom as well as validity to this pronouncement of Justice Malcolm in Manila Electric Co. v. Pasay Transportation Company, 109 a decision promulgated almost half a century ago: "Just as the Supreme Court, as the guardian of constitutional rights, should not sanction usurpations by any other department or the government, so should it as strictly confine its own sphere of influence to the powers expressly or by 

implication conferred on it by the Organic Act." 110 To that basic postulate underlying our constitutional system, this Court remains committed.

WHEREFORE, the unconstitutionality of Batas Pambansa Blg. 129 not having been shown, this petition is dismissed. No costs.

Makasiar and Escolin, JJ., concur.

Concepcion, Jr., concur in the result.

Republic of the Philippines

SUPREME COURT

Manila

EN BANC

G.R. No. 74457 March 20, 1987

RESTITUTO YNOT, petitioner, 

vs.

INTERMEDIATE APPELLATE COURT, THE STATION COMMANDER, INTEGRATED NATIONAL POLICE, BAROTAC NUEVO, ILOILO and THE REGIONAL DIRECTOR, BUREAU OF ANIMAL INDUSTRY, REGION IV, ILOILO CITY, respondents.

Ramon A. Gonzales for petitioner.

 

CRUZ, J.:

The essence of due process is distilled in the immortal cry of Themistocles to Alcibiades "Strike — but hear me first!" It is this cry that the petitioner in effect repeats here as he challenges the constitutionality of Executive Order No. 626-A.

The said executive order reads in full as follows:

WHEREAS, the President has given orders prohibiting the interprovincial movement of carabaos and the slaughtering of carabaos not complying with the requirements of Executive Order No. 626 particularly with respect to age;

WHEREAS, it has been observed that despite such orders the violators still manage to circumvent the prohibition against inter-provincial movement of carabaos by transporting carabeef instead; and

WHEREAS, in order to achieve the purposes and objectives of Executive Order No. 626 and the prohibition against interprovincial movement of carabaos, it is necessary to strengthen the said Executive Order and provide for the disposition of the carabaos and carabeef subject of the violation;

NOW, THEREFORE, I, FERDINAND E. MARCOS, President of the Philippines, by virtue of the powers vested in me by the Constitution, do hereby promulgate the following:

SECTION 1. Executive Order No. 626 is hereby amended such that henceforth, no carabao regardless of age, sex, physical condition or purpose and no carabeef shall be transported from one province to another. The carabao or carabeef transported in violation of this Executive Order as amended shall be subject to confiscation and forfeiture by the government, to be distributed to charitable institutions and other similar institutions as the Chairman of the National Meat Inspection Commission may ay see fit, in the case of carabeef, and to deserving farmers through dispersal as the Director of Animal Industry may see fit, in the case of carabaos.

SECTION 2. This Executive Order shall take effect immediately.

Done in the City of Manila, this 25th day of October, in the year of Our Lord, nineteen hundred and eighty.

(SGD.) FERDINAND E. MARCOS

President

Republic of the Philippines

The petitioner had transported six carabaos in a pump boat from Masbate to Iloilo on January 13, 1984, when they were confiscated by the police station commander of Barotac Nuevo, Iloilo, for violation of the above measure. 1 The petitioner sued for recovery, and the Regional Trial Court of Iloilo City issued a writ of replevin upon his filing of a supersedeas bond of P12,000.00. After considering the merits of the case, the court sustained the confiscation of the carabaos and, since they could no longer be produced, ordered the confiscation of the bond. The court also declined to rule on the constitutionality of the executive order, as raise by the petitioner, for lack of authority and also for its presumed validity. 2

The petitioner appealed the decision to the Intermediate Appellate Court,* 3 which upheld the trial court, ** and he has now come before us in this petition for review on certiorari.

The thrust of his petition is that the executive order is unconstitutional insofar as it authorizes outright confiscation of the carabao or carabeef being transported across provincial boundaries. His claim is that the penalty is invalid because it is imposed without according the owner a right to be heard before a competent and impartial court as guaranteed by due process. He complains that the measure should not have been presumed, and so sustained, as constitutional. There is also a challenge to the improper exercise of the legislative power by the former President under Amendment No. 6 of the 1973 Constitution. 4

While also involving the same executive order, the case of Pesigan v. Angeles 5 is not applicable here. The question raised there was the necessity of the previous publication of the measure in the Official Gazette before it could be considered enforceable. We imposed the requirement then on the basis of due process of law. In doing so, however, this Court did not, as contended by the Solicitor General, impliedly affirm the constitutionality of Executive Order No. 626-A. That is an entirely different matter.

This Court has declared that while lower courts should observe a becoming modesty in examining constitutional questions, they are nonetheless not prevented from resolving the same whenever warranted, subject only to review by the highest tribunal. 6 We have jurisdiction under the Constitution to "review, revise, reverse, modify or affirm on appeal or certiorari, as the law or rules of court may provide," final judgments and orders of lower courts in, among others, all cases involving the constitutionality of certain measures. 7 This simply means that the resolution of such cases may be made in the first instance by these lower courts.

And while it is true that laws are presumed to be constitutional, that presumption is not by any means conclusive and in fact may be rebutted. Indeed, if there be a clear showing of their invalidity, and of the need to declare them so, then "will be the time to make the hammer fall, and heavily," 8 to recall Justice Laurel's trenchant warning. Stated otherwise, courts should not follow the path of least resistance by simply presuming the constitutionality of a law when it is questioned. On the contrary, they should probe the issue more deeply, to relieve the abscess, paraphrasing another distinguished jurist, 9 and so heal the wound or excise the affliction.

Judicial power authorizes this; and when the exercise is demanded, there should be no shirking of the task for fear of retaliation, or loss of favor, or popular censure, or any other similar inhibition unworthy of the bench, especially this Court.

The challenged measure is denominated an executive order but it is really presidential decree, promulgating a new rule instead of merely implementing an existing law. It was issued by President Marcos not for the purpose of taking care that the laws were faithfully executed but in the exercise of his legislative authority under Amendment No. 6. It was provided thereunder that whenever in his judgment there existed a grave emergency or a threat or imminence thereof or whenever the legislature failed or was unable to act adequately on any matter that in his judgment required immediate action, he could, in order to meet the exigency, issue decrees, orders or letters of instruction that were to have the force and effect of law. As there is no showing of any exigency to justify the exercise of that extraordinary power then, the petitioner has reason, indeed, to question the validity of the executive order. Nevertheless, since the determination of the grounds was supposed to have been made by the President "in his judgment, " a phrase that will lead to protracted discussion not really necessary at this time, we reserve resolution of this matter until a more appropriate occasion. For the nonce, we confine ourselves to the more fundamental question of due process.

It is part of the art of constitution-making that the provisions of the charter be cast in precise and unmistakable language to avoid controversies that might arise on their correct interpretation. That is the Ideal. In the case of the due process clause, however, this rule was deliberately not followed and the 

wording was purposely kept ambiguous. In fact, a proposal to delineate it more clearly was submitted in the Constitutional Convention of 1934, but it was rejected by Delegate Jose P. Laurel, Chairman of the Committee on the Bill of Rights, who forcefully argued against it. He was sustained by the body. 10

The due process clause was kept intentionally vague so it would remain also conveniently resilient. This was felt necessary because due process is not, like some provisions of the fundamental law, an "iron rule" laying down an implacable and immutable command for all seasons and all persons. Flexibility must be the best virtue of the guaranty. The very elasticity of the due process clause was meant to make it adapt easily to every situation, enlarging or constricting its protection as the changing times and circumstances may require.

Aware of this, the courts have also hesitated to adopt their own specific description of due process lest they confine themselves in a legal straitjacket that will deprive them of the elbow room they may need to vary the meaning of the clause whenever indicated. Instead, they have preferred to leave the import of the protection open-ended, as it were, to be "gradually ascertained by the process of inclusion and exclusion in the course of the decision of cases as they arise." 11 Thus, Justice Felix Frankfurter of the U.S. Supreme Court, for example, would go no farther than to define due process — and in so doing sums it all up — as nothing more and nothing less than "the embodiment of the sporting Idea of fair play." 12

When the barons of England extracted from their sovereign liege the reluctant promise that that Crown would thenceforth not proceed against the life liberty or property of any of its subjects except by the lawful judgment of his peers or the law of the land, they thereby won for themselves and their progeny that splendid guaranty of fairness that is now the hallmark of the free society. The solemn vow that King John made at Runnymede in 1215 has since then resounded through the ages, as a ringing reminder to all rulers, benevolent or base, that every person, when confronted by the stern visage of the law, is entitled to have his say in a fair and open hearing of his cause.

The closed mind has no place in the open society. It is part of the sporting Idea of fair play to hear "the other side" before an opinion is formed or a decision is made by those who sit in judgment. Obviously, one side is only one-half of the question; the other half must also be considered if an impartial verdict is to be reached based on an informed appreciation of the issues in contention. It is indispensable that the two sides complement each other, as unto the bow the arrow, in leading to the correct ruling after examination of the problem not from one or the other perspective only but in its totality. A judgment based on less that this full appraisal, on the pretext that a hearing is unnecessary or useless, is tainted with the vice of bias or intolerance or ignorance, or worst of all, in repressive regimes, the insolence of power.

The minimum requirements of due process are notice and hearing 13 which, generally speaking, may not be dispensed with because they are intended as a safeguard against official arbitrariness. It is a gratifying commentary on our judicial system that the jurisprudence of this country is rich with applications of this guaranty as proof of our fealty to the rule of law and the ancient rudiments of fair play. We have consistently declared that every person, faced by the awesome power of the State, is entitled to "the law of the land," which Daniel Webster described almost two hundred years ago in the famous Dartmouth College Case, 14 as "the law which hears before it condemns, which proceeds upon inquiry and renders judgment only after trial." It has to be so if the rights of every person are to be secured beyond the reach of officials who, out of mistaken zeal or plain arrogance, would degrade the due process clause into a worn and empty catchword.

This is not to say that notice and hearing are imperative in every case for, to be sure, there are a number of admitted exceptions. The conclusive presumption, for example, bars the admission of contrary 

evidence as long as such presumption is based on human experience or there is a rational connection between the fact proved and the fact ultimately presumed therefrom. 15 There are instances when the need for expeditions action will justify omission of these requisites, as in the summary abatement of a nuisance per se, like a mad dog on the loose, which may be killed on sight because of the immediate danger it poses to the safety and lives of the people. Pornographic materials, contaminated meat and narcotic drugs are inherently pernicious and may be summarily destroyed. The passport of a person sought for a criminal offense may be cancelled without hearing, to compel his return to the country he has fled. 16 Filthy restaurants may be summarily padlocked in the interest of the public health and bawdy houses to protect the public morals. 17 In such instances, previous judicial hearing may be omitted without violation of due process in view of the nature of the property involved or the urgency of the need to protect the general welfare from a clear and present danger.

The protection of the general welfare is the particular function of the police power which both restraints and is restrained by due process. The police power is simply defined as the power inherent in the State to regulate liberty and property for the promotion of the general welfare. 18 By reason of its function, it extends to all the great public needs and is described as the most pervasive, the least limitable and the most demanding of the three inherent powers of the State, far outpacing taxation and eminent domain. The individual, as a member of society, is hemmed in by the police power, which affects him even before he is born and follows him still after he is dead — from the womb to beyond the tomb — in practically everything he does or owns. Its reach is virtually limitless. It is a ubiquitous and often unwelcome intrusion. Even so, as long as the activity or the property has some relevance to the public welfare, its regulation under the police power is not only proper but necessary. And the justification is found in the venerable Latin maxims, Salus populi est suprema lex and Sic utere tuo ut alienum non laedas, which call for the subordination of individual interests to the benefit of the greater number.

It is this power that is now invoked by the government to justify Executive Order No. 626-A, amending the basic rule in Executive Order No. 626, prohibiting the slaughter of carabaos except under certain conditions. The original measure was issued for the reason, as expressed in one of its Whereases, that "present conditions demand that the carabaos and the buffaloes be conserved for the benefit of the small farmers who rely on them for energy needs." We affirm at the outset the need for such a measure. In the face of the worsening energy crisis and the increased dependence of our farms on these traditional beasts of burden, the government would have been remiss, indeed, if it had not taken steps to protect and preserve them.

A similar prohibition was challenged in United States v. Toribio, 19 where a law regulating the registration, branding and slaughter of large cattle was claimed to be a deprivation of property without due process of law. The defendant had been convicted thereunder for having slaughtered his own carabao without the required permit, and he appealed to the Supreme Court. The conviction was affirmed. The law was sustained as a valid police measure to prevent the indiscriminate killing of carabaos, which were then badly needed by farmers. An epidemic had stricken many of these animals and the reduction of their number had resulted in an acute decline in agricultural output, which in turn had caused an incipient famine. Furthermore, because of the scarcity of the animals and the consequent increase in their price, cattle-rustling had spread alarmingly, necessitating more effective measures for the registration and branding of these animals. The Court held that the questioned statute was a valid exercise of the police power and declared in part as follows:

To justify the State in thus interposing its authority in behalf of the public, it must appear, first, that the interests of the public generally, as distinguished from those of a particular class, require such interference; and second, that the means are reasonably necessary for the accomplishment of the purpose, and not unduly oppressive upon individuals. ...

From what has been said, we think it is clear that the enactment of the provisions of the statute under consideration was required by "the interests of the public generally, as distinguished from those of a particular class" and that the prohibition of the slaughter of carabaos for human consumption, so long as these animals are fit for agricultural work or draft purposes was a "reasonably necessary" limitation on private ownership, to protect the community from the loss of the services of such animals by their slaughter by improvident owners, tempted either by greed of momentary gain, or by a desire to enjoy the luxury of animal food, even when by so doing the productive power of the community may be measurably and dangerously affected.

In the light of the tests mentioned above, we hold with the Toribio Case that the carabao, as the poor man's tractor, so to speak, has a direct relevance to the public welfare and so is a lawful subject of Executive Order No. 626. The method chosen in the basic measure is also reasonably necessary for the purpose sought to be achieved and not unduly oppressive upon individuals, again following the above-cited doctrine. There is no doubt that by banning the slaughter of these animals except where they are at least seven years old if male and eleven years old if female upon issuance of the necessary permit, the executive order will be conserving those still fit for farm work or breeding and preventing their improvident depletion.

But while conceding that the amendatory measure has the same lawful subject as the original executive order, we cannot say with equal certainty that it complies with the second requirement, viz., that there be a lawful method. We note that to strengthen the original measure, Executive Order No. 626-A imposes an absolute ban not on the slaughter of the carabaos but on their movement, providing that "no carabao regardless of age, sex, physical condition or purpose (sic) and no carabeef shall be transported from one province to another." The object of the prohibition escapes us. The reasonable connection between the means employed and the purpose sought to be achieved by the questioned measure is missing

We do not see how the prohibition of the inter-provincial transport of carabaos can prevent their indiscriminate slaughter, considering that they can be killed anywhere, with no less difficulty in one province than in another. Obviously, retaining the carabaos in one province will not prevent their slaughter there, any more than moving them to another province will make it easier to kill them there. As for the carabeef, the prohibition is made to apply to it as otherwise, so says executive order, it could be easily circumvented by simply killing the animal. Perhaps so. However, if the movement of the live animals for the purpose of preventing their slaughter cannot be prohibited, it should follow that there is no reason either to prohibit their transfer as, not to be flippant dead meat.

Even if a reasonable relation between the means and the end were to be assumed, we would still have to reckon with the sanction that the measure applies for violation of the prohibition. The penalty is outright confiscation of the carabao or carabeef being transported, to be meted out by the executive authorities, usually the police only. In the Toribio Case, the statute was sustained because the penalty prescribed was fine and imprisonment, to be imposed by the court after trial and conviction of the accused. Under the challenged measure, significantly, no such trial is prescribed, and the property being transported is immediately impounded by the police and declared, by the measure itself, as forfeited to the government.

In the instant case, the carabaos were arbitrarily confiscated by the police station commander, were returned to the petitioner only after he had filed a complaint for recovery and given a supersedeas bond of P12,000.00, which was ordered confiscated upon his failure to produce the carabaos when ordered by the trial court. The executive order defined the prohibition, convicted the petitioner and immediately imposed punishment, which was carried out forthright. The measure struck at once and pounced upon the petitioner without giving him a chance to be heard, thus denying him the centuries-old guaranty of elementary fair play.

It has already been remarked that there are occasions when notice and hearing may be validly dispensed with notwithstanding the usual requirement for these minimum guarantees of due process. It is also conceded that summary action may be validly taken in administrative proceedings as procedural due process is not necessarily judicial only. 20 In the exceptional cases accepted, however. there is a justification for the omission of the right to a previous hearing, to wit, the immediacy of the problem sought to be corrected and the urgency of the need to correct it.

In the case before us, there was no such pressure of time or action calling for the petitioner's peremptory treatment. The properties involved were not even inimical per se as to require their instant destruction. There certainly was no reason why the offense prohibited by the executive order should not have been proved first in a court of justice, with the accused being accorded all the rights safeguarded to him under the Constitution. Considering that, as we held in Pesigan v. Angeles, 21 Executive Order No. 626-A is penal in nature, the violation thereof should have been pronounced not by the police only but by a court of justice, which alone would have had the authority to impose the prescribed penalty, and only after trial and conviction of the accused.

We also mark, on top of all this, the questionable manner of the disposition of the confiscated property as prescribed in the questioned executive order. It is there authorized that the seized property shall "be distributed to charitable institutions and other similar institutions as the Chairman of the National Meat Inspection Commission may see fit, in the case of carabeef, and to deserving farmers through dispersal as the Director of Animal Industry may see fit, in the case of carabaos." (Emphasis supplied.) The phrase "may see fit" is an extremely generous and dangerous condition, if condition it is. It is laden with perilous opportunities for partiality and abuse, and even corruption. One searches in vain for the usual standard and the reasonable guidelines, or better still, the limitations that the said officers must observe when they make their distribution. There is none. Their options are apparently boundless. Who shall be the fortunate beneficiaries of their generosity and by what criteria shall they be chosen? Only the officers named can supply the answer, they and they alone may choose the grantee as they see fit, and in their own exclusive discretion. Definitely, there is here a "roving commission," a wide and sweeping authority that is not "canalized within banks that keep it from overflowing," in short, a clearly profligate and therefore invalid delegation of legislative powers.

To sum up then, we find that the challenged measure is an invalid exercise of the police power because the method employed to conserve the carabaos is not reasonably necessary to the purpose of the law and, worse, is unduly oppressive. Due process is violated because the owner of the property confiscated is denied the right to be heard in his defense and is immediately condemned and punished. The conferment on the administrative authorities of the power to adjudge the guilt of the supposed offender is a clear encroachment on judicial functions and militates against the doctrine of separation of powers. There is, finally, also an invalid delegation of legislative powers to the officers mentioned therein who are granted unlimited discretion in the distribution of the properties arbitrarily taken. For these reasons, we hereby declare Executive Order No. 626-A unconstitutional.

We agree with the respondent court, however, that the police station commander who confiscated the petitioner's carabaos is not liable in damages for enforcing the executive order in accordance with its mandate. The law was at that time presumptively valid, and it was his obligation, as a member of the police, to enforce it. It would have been impertinent of him, being a mere subordinate of the President, to declare the executive order unconstitutional and, on his own responsibility alone, refuse to execute it. Even the trial court, in fact, and the Court of Appeals itself did not feel they had the competence, for all their superior authority, to question the order we now annul.

The Court notes that if the petitioner had not seen fit to assert and protect his rights as he saw them, this case would never have reached us and the taking of his property under the challenged measure 

would have become a fait accompli despite its invalidity. We commend him for his spirit. Without the present challenge, the matter would have ended in that pump boat in Masbate and another violation of the Constitution, for all its obviousness, would have been perpetrated, allowed without protest, and soon forgotten in the limbo of relinquished rights.

The strength of democracy lies not in the rights it guarantees but in the courage of the people to invoke them whenever they are ignored or violated. Rights are but weapons on the wall if, like expensive tapestry, all they do is embellish and impress. Rights, as weapons, must be a promise of protection. They become truly meaningful, and fulfill the role assigned to them in the free society, if they are kept bright and sharp with use by those who are not afraid to assert them.

WHEREFORE, Executive Order No. 626-A is hereby declared unconstitutional. Except as affirmed above, the decision of the Court of Appeals is reversed. The supersedeas bond is cancelled and the amount thereof is ordered restored to the petitioner. No costs.

SO ORDERED

Republic of the Philippines

SUPREME COURT

Manila

EN BANC

G.R. No. L-10202            March 29, 1916

THE GOVERNMENT OF THE PHILIPPINE ISLANDS Ex Rel. THE MUNICIPALITY OF CARDONA, plaintiff, 

vs.

THE MUNICIPALITY OF BINANGONAN, ET AL., defendants.

Modesto Reyes and Eliseo Ymzon for plaintiff.

Office of the Solicitor-General Corpus and Roberto Moreno for defendants.

MORELAND, J.:

This is an action by the municipality of Cardona to prohibit perpetually the municipality of Binangonan from exercising municipal authority over the barrios of Tatala, Balatik, Nambug, Tutulo, Mahabang Parang, Nagsulo, and Bonot.

The complaint alleges that the municipality of Binangonan is now exercising governmental authority over the barrios named, to the exclusion of the municipality of Cardona; that such authority is exercised by the municipality of Binangonan by reason of Executive Order No. 66, series of 1914, issued by the Governor-General of the Philippine Islands on the 1st day of July, 1914, which reads as follows:

Pursuant to the provisions of section one of Act Numbered seventeen hundred and forty-eight, the boundary line between the municipalities of Binangonan and Cardona, in the Province of Rizal, is hereby defined and fixed as follows, viz:

On the mainland, beginning on the north at the intersection of the Morong River and the existing Binangonan boundary, thence in a southerly and westerly direction to Mapulanglupa (otherwise called Santol), where a partially destroyed monument now exists; thence in a direct southeasterly line to the summit of Mountain Tutulo; and thence to the Laguna de Bay; thus embracing within the limits of the municipality of Binangonan the barrios or sitios of Tatala, Balatik, Nambug, Tutulo, Mahabang Parang, Nagsulo, Sampad, and Bonot.

On the Island of Talim, that portion of the island embraced within points known as Kaymaralina and Virgen-Bato, on the eastern coast and extending to the summits of the range of hills geographically dividing the land, is hereby confirmed as being embraced within the jurisdiction of the municipality of Cardona; and the remainder of the island, including the small off-lying islands of Bunga, Olahipan, and Malake, as being embrace within the jurisdiction of the municipality of Binangonan.

Action will at once be taken to survey the boundary line herein fixed and to establish monuments demarcating same.

The plaintiff further alleges that the executive order referred to and above quoted and the Act under which it was issued are "unconstitutional" in that said Act confers on the Governor-General legislative authority; and that the Governor-General in promulgating said order usurped legislative functions. Plaintiff also claims that the order is void because it does not contain a statement that the change in the division line between the said municipalities was required by the public good; and that it does not appear in said order itself that there was a present urgency requiring the promulgation of such an order.

The defendant municipality demurrer to the complaint on the ground that it did not state facts sufficient to constitute a cause of action. The question before us is that presented by the demurrer.

We do not think that plaintiff's objections are well founded. No reason has been given why the Act is unconstitutional and no argument or citation of authorities has been presented on that subject. Every Act of the legislature is presumed to be constituted until the contrary is clearly shown; and no showing of unconstitutionality having been made in this case, the objection to the order of the Governor-General based on that ground must be overruled. The other two objections are frivolous. Although it be admitted, for the sake of argument, that the Governor-General ought not to make such an order unless the public good requires it, that fact need not be stated in the order. The same may be said with regard to its urgency. The Governor-General having full authority to promulgate such an order this court will assume, if it should act on the matter at all, that there was public necessity therefor and that the matter was of such urgency as properly to evoke action by the Chief Executive.

The demurrer to the complaint is sustained and unless an amendment thereof is made within five days from the service of a copy of this order eliminating the objections stated in this decision, the action will be dismissed on the merits. So ordered.

Torres, Trent and Araullo, JJ., concur.

Johnson, J., concurs in the result.

Republic of the Philippines

SUPREME COURT

Manila

EN BANC

G.R. No. 181704               December 6, 2011

BUREAU OF CUSTOMS EMPLOYEES ASSOCIATION (BOCEA), represented by its National President (BOCEA National Executive Council) Mr. Romulo A. Pagulayan, Petitioner, 

vs.

HON. MARGARITO B. TEVES, in his capacity as Secretary of the Department of Finance, HON. NAPOLEON L. MORALES, in his capacity as Commissioner of the Bureau of Customs, HON. LILIAN B. HEFTI, in her capacity as Commissioner of the Bureau of Internal Revenue, Respondents.

D E C I S I O N

VILLARAMA, JR., J.:

Before this Court is a petition1 for certiorari and prohibition with prayer for injunctive relief/s under Rule 65 of the 1997 Rules of Civil Procedure, as amended, to declare Republic Act (R.A.) No. 9335,2 otherwise known as the Attrition Act of 2005, and its Implementing Rules and Regulations3 (IRR) unconstitutional, and the implementation thereof be enjoined permanently.

The Facts

On January 25, 2005, former President Gloria Macapagal-Arroyo signed into law R.A. No. 9335 which took effect on February 11, 2005.

In Abakada Guro Party List v. Purisima4 (Abakada), we said of R.A. No. 9335:

RA [No.] 9335 was enacted to optimize the revenue-generation capability and collection of the Bureau of Internal Revenue (BIR) and the Bureau of Customs (BOC). The law intends to encourage BIR and BOC officials and employees to exceed their revenue targets by providing a system of rewards and sanctions through the creation of a Rewards and Incentives Fund (Fund) and a Revenue Performance Evaluation Board (Board). It covers all officials and employees of the BIR and the BOC with at least six months of service, regardless of employment status.

The Fund is sourced from the collection of the BIR and the BOC in excess of their revenue targets for the year, as determined by the Development Budget and Coordinating Committee (DBCC). Any incentive or reward is taken from the fund and allocated to the BIR and the BOC in proportion to their contribution in the excess collection of the targeted amount of tax revenue.

The Boards in the BIR and the BOC are composed of the Secretary of the Department of Finance (DOF) or his/her Undersecretary, the Secretary of the Department of Budget and Management (DBM) or his/her Undersecretary, the Director General of the National Economic Development Authority (NEDA) or his/her Deputy Director General, the Commissioners of the BIR and the BOC or their Deputy Commissioners, two representatives from the rank-and-file employees and a representative from the officials nominated by their recognized organization.

Each Board has the duty to (1) prescribe the rules and guidelines for the allocation, distribution and release of the Fund; (2) set criteria and procedures for removing from the service officials and employees whose revenue collection falls short of the target; (3) terminate personnel in accordance with the criteria adopted by the Board; (4) prescribe a system for performance evaluation; (5) perform other functions, including the issuance of rules and regulations and (6) submit an annual report to Congress.

The DOF, DBM, NEDA, BIR, BOC and the Civil Service Commission (CSC) were tasked to promulgate and issue the implementing rules and regulations of RA [No.] 9335, to be approved by a Joint Congressional Oversight Committee created for such purpose.5

The Joint Congressional Oversight Committee approved the assailed IRR on May 22, 2006. Subsequently, the IRR was published on May 30, 2006 in two newspapers of general circulation, the Philippine Star and the Manila Standard, and became effective fifteen (15) days later.6

Contending that the enactment and implementation of R.A. No. 9335 are tainted with constitutional infirmities in violation of the fundamental rights of its members, petitioner Bureau of Customs Employees Association (BOCEA), an association of rank-and-file employees of the Bureau of Customs (BOC), duly registered with the Department of Labor and Employment (DOLE) and the Civil Service Commission (CSC), and represented by its National President, Mr. Romulo A. Pagulayan (Pagulayan), directly filed the present petition before this Court against respondents Margarito B. Teves, in his capacity as Secretary of the Department of Finance (DOF), Commissioner Napoleon L. Morales (Commissioner Morales), in his capacity as BOC Commissioner, and Lilian B. Hefti, in her capacity as Commissioner of the Bureau of Internal Revenue (BIR). In its petition, BOCEA made the following averments:

Sometime in 2008, high-ranking officials of the BOC pursuant to the mandate of R.A. No. 9335 and its IRR, and in order to comply with the stringent deadlines thereof, started to disseminate Collection District Performance Contracts7 (Performance Contracts) for the lower ranking officials and rank-and-file employees to sign. The Performance Contract pertinently provided:

x x x x

WHEREAS, pursuant to the provisions of Sec. 25 (b) of the Implementing Rules and Regulations (IRR) of the Attrition Act of 2005, that provides for the setting of criteria and procedures for removing from the service Officials and Employees whose revenue collection fall short of the target in accordance with Section 7 of Republic Act 9335.

x x x x

NOW, THEREFORE, for and in consideration of the foregoing premises, parties unto this Agreement hereby agree and so agreed to perform the following:

x x x x

2. The "Section 2, PA/PE" hereby accepts the allocated Revenue Collection Target and further accepts/commits to meet the said target under the following conditions:

a.) That he/she will meet the allocated Revenue Collection Target and thereby undertakes and binds himself/herself that in the event the revenue collection falls short of the target with due consideration of all relevant factors affecting the level of collection as provided in the rules and regulations promulgated under the Act and its IRR, he/she will voluntarily submit to the provisions of Sec. 25 (b) of the IRR and Sec. 7 of the Act; and

b.) That he/she will cascade and/or allocate to respective Appraisers/Examiners or Employees under his/her section the said Revenue Collection Target and require them to execute a Performance Contract, and direct them to accept their individual target. The Performance Contract executed by the respective Examiners/Appraisers/Employees shall be submitted to the Office of the Commissioner through the LAIC on or before March 31, 2008.

x x x x8

BOCEA opined that the revenue target was impossible to meet due to the Government’s own policies on reduced tariff rates and tax breaks to big businesses, the occurrence of natural calamities and because of other economic factors. BOCEA claimed that some BOC employees were coerced and forced to sign the Performance Contract. The majority of them, however, did not sign. In particular, officers of BOCEA were summoned and required to sign the Performance Contracts but they also refused. To ease the brewing tension, BOCEA claimed that its officers sent letters, and sought several dialogues with BOC officials but the latter refused to heed them.

In addition, BOCEA alleged that Commissioner Morales exerted heavy pressure on the District Collectors, Chiefs of Formal Entry Divisions, Principal Customs Appraisers and Principal Customs Examiners of the BOC during command conferences to make them sign their Performance Contracts. Likewise, BOC Deputy Commissioner Reynaldo Umali (Deputy Commissioner Umali) individually spoke to said personnel to convince them to sign said contracts. Said personnel were threatened that if they do not sign their respective Performance Contracts, they would face possible reassignment, reshuffling, or worse, be placed on floating status. Thus, all the District Collectors, except a certain Atty. Carlos So of the Collection District III of the Ninoy Aquino International Airport (NAIA), signed the Performance Contracts.

BOCEA further claimed that Pagulayan was constantly harassed and threatened with lawsuits. Pagulayan approached Deputy Commissioner Umali to ask the BOC officials to stop all forms of harassment, but the latter merely said that he would look into the matter. On February 5, 2008, BOCEA through counsel wrote the Revenue Performance Evaluation Board (Board) to desist from implementing R.A. No. 9335 and its IRR and from requiring rank-and-file employees of the BOC and BIR to sign Performance Contracts.9 In his letter-reply10 dated February 12, 2008, Deputy Commissioner Umali denied having coerced any BOC employee to sign a Performance Contract. He also defended the BOC, invoking its mandate of merely implementing the law. Finally, Pagulayan and BOCEA’s counsel, on separate occasions, requested for a certified true copy of the Performance Contract from Deputy Commissioner Umali but the latter failed to furnish them a copy.11

This petition was filed directly with this Court on March 3, 2008. BOCEA asserted that in view of the unconstitutionality of R.A. No. 9335 and its IRR, and their adverse effects on the constitutional rights of BOC officials and employees, direct resort to this Court is justified. BOCEA argued, among others, that its members and other BOC employees are in great danger of losing their jobs should they fail to meet the required quota provided under the law, in clear violation of their constitutional right to security of tenure, and at their and their respective families’ prejudice.

In their Comment,12 respondents, through the Office of the Solicitor General (OSG), countered that R.A. No. 9335 and its IRR do not violate the right to due process and right to security of tenure of BIR and BOC employees. The OSG stressed that the guarantee of security of tenure under the 1987 Constitution is not a guarantee of perpetual employment. R.A. No. 9335 and its IRR provided a reasonable and valid ground for the dismissal of an employee which is germane to the purpose of the law. Likewise, R.A. No. 9335 and its IRR provided that an employee may only be separated from the service upon compliance with substantive and procedural due process. The OSG added that R.A. No. 9335 and its IRR must enjoy the presumption of constitutionality.

In its Reply,13 BOCEA claimed that R.A. No. 9335 employs means that are unreasonable to achieve its stated objectives; that the law is unduly oppressive of BIR and BOC employees as it shifts the extreme burden upon their shoulders when the Government itself has adopted measures that make collection difficult such as reduced tariff rates to almost zero percent and tax exemption of big businesses; and that the law is discriminatory of BIR and BOC employees. BOCEA manifested that only the high-ranking officials of the BOC benefited largely from the reward system under R.A. No. 9335 despite the fact that they were not the ones directly toiling to collect revenue. Moreover, despite the BOCEA’s numerous requests,14 BOC continually refused to provide BOCEA the Expenditure Plan on how such reward was distributed.

Since BOCEA was seeking similar reliefs as that of the petitioners in Abakada Guro Party List v. Purisima, BOCEA filed a Motion to Consolidate15 the present case with Abakada on April 16, 2008. However, pending action on said motion, the Court rendered its decision in Abakada on August 14, 2008. Thus, the consolidation of this case with Abakada was rendered no longer possible.16

In Abakada, this Court, through then Associate Justice, now Chief Justice Renato C. Corona, declared Section 1217 of R.A. No. 9335 creating a Joint Congressional Oversight Committee to approve the IRR as unconstitutional and violative of the principle of separation of powers. However, the constitutionality of the remaining provisions of R.A. No. 9335 was upheld pursuant to Section 1318 of R.A. No. 9335. The Court also held that until the contrary is shown, the IRR of R.A. No. 9335 is presumed valid and effective even without the approval of the Joint Congressional Oversight Committee.19

Notwithstanding our ruling in Abakada, both parties complied with our Resolution20 dated February 10, 2009, requiring them to submit their respective Memoranda.

The Issues

BOCEA raises the following issues:

I.

WHETHER OR NOT THE ATTRITION LAW, REPUBLIC ACT [NO.] 9335, AND ITS IMPLEMENTING RULES AND REGULATIONS ARE UNCONSTITUTIONAL AS THESE VIOLATE THE RIGHT TO DUE PROCESS OF THE COVERED BIR AND BOC OFFICIALS AND EMPLOYEES[;]

II.

WHETHER OR NOT THE ATTRITION LAW, REPUBLIC ACT [NO.] 9335, AND ITS IMPLEMENTING RULES AND REGULATIONS ARE UNCONSTITUTIONAL AS THESE VIOLATE THE RIGHT OF BIR AND BOC OFFICIALS AND EMPLOYEES TO THE EQUAL PROTECTION OF THE LAWS[;]

III.

WHETHER OR NOT REPUBLIC ACT [NO.] 9335 AND ITS IMPLEMENTING RULES AND REGULATIONS VIOLATE THE RIGHT TO SECURITY OF TENURE OF BIR AND BOC OFFICIALS AND EMPLOYEES AS ENSHRINED UNDER SECTION 2 (3), ARTICLE IX (B) OF THE CONSTITUTION[;]

IV.

WHETHER OR NOT REPUBLIC ACT [NO.] 9335 AND ITS IMPLEMENTING RULES AND REGULATIONS ARE UNCONSTITUTIONAL AS THEY CONSTITUTE UNDUE DELEGATION OF LEGISLATIVE POWERS TO THE REVENUE PERFORMANCE EVALUATION BOARD IN VIOLATION OF THE PRINCIPLE OF SEPARATION OF POWERS ENSHRINED IN THE CONSTITUTION[; AND]

V.

WHETHER OR NOT REPUBLIC ACT [NO.] 9335 IS A BILL OF ATTAINDER AND HENCE[,] UNCONSTITUTIONAL BECAUSE IT INFLICTS PUNISHMENT THROUGH LEGISLATIVE FIAT UPON A PARTICULAR GROUP OR CLASS OF OFFICIALS AND EMPLOYEES WITHOUT TRIAL.21

BOCEA manifested that while waiting for the Court to give due course to its petition, events unfolded showing the patent unconstitutionality of R.A. No. 9335. It narrated that during the first year of the implementation of R.A. No. 9335, BOC employees exerted commendable efforts to attain their revenue target of P196 billion which they surpassed by as much as P2 billion for that year alone. However, this was attained only because oil companies made advance tax payments to BOC. Moreover, BOC employees were given their "reward" for surpassing said target only in 2008, the distribution of which they described as unjust, unfair, dubious and fraudulent because only top officials of BOC got the huge sum of reward while the employees, who did the hard task of collecting, received a mere pittance of around P8,500.00. In the same manner, the Bonds Division of BOC-NAIA collected 400+% of its designated target but the higher management gave out to the employees a measly sum of P8,500.00 while the top level officials partook of millions of the excess collections. BOCEA relies on a piece of information revealed by a newspaper showing the list of BOC officials who apparently earned huge amounts of money by way of reward.22 It claims that the recipients thereof included lawyers, support personnel and other employees, including a dentist, who performed no collection functions at all. These alleged anomalous selection, distribution and allocation of rewards was due to the failure of R.A. No. 9335 to set out clear guidelines.23

In addition, BOCEA avers that the Board initiated the first few cases of attrition for the Fiscal Year 2007 by subjecting five BOC officials from the Port of Manila to attrition despite the fact that the Port of Manila substantially complied with the provisions of R.A. No. 9335. It is thus submitted that the selection of these officials for attrition without proper investigation was nothing less than arbitrary. Further, the legislative and executive departments’ promulgation of issuances and the Government’s accession to regional trade agreements have caused a significant diminution of the tariff rates, thus, decreasing over-all collection. These unrealistic settings of revenue targets seriously affect BIR and BOC employees tasked with the burden of collection, and worse, subjected them to attrition.24

BOCEA assails the constitutionality of R.A. No. 9335 and its IRR on the following grounds:

1. R.A. No. 9335 and its IRR violate the BIR and BOC employees’ right to due process because the termination of employees who had not attained their revenue targets for the year is peremptory and done without any form of hearing to allow said employees to ventilate their side. Moreover, R.A. No. 9335 and its IRR do not comply with the requirements under CSC rules and regulations as the dismissal in this case is immediately executory. Such immediately executory nature of the Board’s decision negates the remedies available to an employee as provided under the CSC rules.

2. R.A. No. 9335 and its IRR violate the BIR and BOC employees’ right to equal protection of the law because R.A. No. 9335 and its IRR unduly discriminates against BIR and BOC employees as compared to employees of other revenue generating government agencies like the Philippine Amusement and Gaming Corporation, Department of Transportation and Communication, the Air Transportation Office, the Land Transportation Office, and the Philippine Charity Sweepstakes Office, among others, which are not subject to attrition.

3. R.A. No. 9335 and its IRR violate the BIR and BOC employees’ right to security of tenure because R.A. No. 9335 and its IRR effectively removed remedies provided in the ordinary course of administrative procedure afforded to government employees. The law likewise created another ground for dismissal, i.e., non-attainment of revenue collection target, which is not provided under CSC rules and which is, by its nature, unpredictable and therefore arbitrary and unreasonable.

4. R.A. No. 9335 and its IRR violate the 1987 Constitution because Congress granted to the Revenue Performance Evaluation Board (Board) the unbridled discretion of formulating the criteria for termination, the manner of allocating targets, the distribution of rewards and the determination of relevant factors affecting the targets of collection, which is tantamount to undue delegation of legislative power.

5. R.A. No. 9335 is a bill of attainder because it inflicts punishment upon a particular group or class of officials and employees without trial. This is evident from the fact that the law confers upon the Board the power to impose the penalty of removal upon employees who do not meet their revenue targets; that the same is without the benefit of hearing; and that the removal from service is immediately executory. Lastly, it disregards the presumption of regularity in the performance of the official functions of a public officer.25

On the other hand, respondents through the OSG stress that except for Section 12 of R.A. No. 9335, R.A. No. 9335 and its IRR are constitutional, as per our ruling in Abakada. Nevertheless, the OSG argues that the classification of BIR and BOC employees as public officers under R.A. No. 9335 is based on a valid and substantial distinction since the revenue generated by the BIR and BOC is essentially in the form of taxes, which is the lifeblood of the State, while the revenue produced by other agencies is merely incidental or secondary to their governmental functions; that in view of their mandate, and for purposes of tax collection, the BIR and BOC are sui generis; that R.A. No. 9335 complies with the "completeness" and "sufficient standard" tests for the permissive delegation of legislative power to the Board; that the Board exercises its delegated power consistent with the policy laid down in the law, that is, to optimize the revenue generation capability and collection of the BIR and the BOC; that parameters were set in order that the Board may identify the officials and employees subject to attrition, and the proper procedure for their removal in case they fail to meet the targets set in the Performance Contract were provided; and that the rights of BIR and BOC employees to due process of law and security of tenure are duly accorded by R.A. No. 9335. The OSG likewise maintains that there was no encroachment of judicial power in the enactment of R.A. No. 9335 amounting to a bill of attainder since R.A. No. 9335 and its IRR merely defined the offense and provided for the penalty that may be imposed. Finally, the OSG reiterates that the separation from the service of any BIR or BOC employee under R.A. No. 9335 and its IRR shall be done only upon due consideration of all relevant factors affecting the level of collection, subject to Civil Service laws, rules and regulations, and in compliance with substantive and procedural due process. The OSG opines that the Performance Contract, far from violating the BIR and BOC employees’ right to due process, actually serves as a notice of the revenue target they have to meet and the possible consequences of failing to meet the same. More, there is nothing in the law which prevents the aggrieved party from appealing the unfavorable decision of dismissal.26

In essence, the issues for our resolution are:

1. Whether there is undue delegation of legislative power to the Board;

2. Whether R.A. No. 9335 and its IRR violate the rights of BOCEA’s members to: (a) equal protection of laws, (b) security of tenure and (c) due process; and

3. Whether R.A. No. 9335 is a bill of attainder.

Our Ruling

Prefatorily, we note that it is clear, and in fact uncontroverted, that BOCEA has locus standi. BOCEA impugns the constitutionality of R.A. No. 9335 and its IRR because its members, who are rank-and-file employees of the BOC, are actually covered by the law and its IRR. BOCEA’s members have a personal and substantial interest in the case, such that they have sustained or will sustain, direct injury as a result of the enforcement of R.A. No. 9335 and its IRR.27

However, we find no merit in the petition and perforce dismiss the same.

It must be noted that this is not the first time the constitutionality of R.A. No. 9335 and its IRR are being challenged. The Court already settled the majority of the same issues raised by BOCEA in our decision in Abakada, which attained finality on September 17, 2008. As such, our ruling therein is worthy of reiteration in this case.

We resolve the first issue in the negative.

The principle of separation of powers ordains that each of the three great branches of government has exclusive cognizance of and is supreme in matters falling within its own constitutionally allocated sphere.28 Necessarily imbedded in this doctrine is the principle of non-delegation of powers, as expressed in the Latin maxim potestas delegata non delegari potest, which means "what has been delegated, cannot be delegated." This doctrine is based on the ethical principle that such delegated power constitutes not only a right but a duty to be performed by the delegate through the instrumentality of his own judgment and not through the intervening mind of another.29 However, this principle of non-delegation of powers admits of numerous exceptions,30 one of which is the delegation of legislative power to various specialized administrative agencies like the Board in this case.

The rationale for the aforementioned exception was clearly explained in our ruling in Gerochi v. Department of Energy,31 to wit:

In the face of the increasing complexity of modern life, delegation of legislative power to various specialized administrative agencies is allowed as an exception to this principle. Given the volume and variety of interactions in today’s society, it is doubtful if the legislature can promulgate laws that will deal adequately with and respond promptly to the minutiae of everyday life. Hence, the need to delegate to administrative bodies — the principal agencies tasked to execute laws in their specialized fields — the authority to promulgate rules and regulations to implement a given statute and effectuate its policies. All that is required for the valid exercise of this power of subordinate legislation is that the regulation be germane to the objects and purposes of the law and that the regulation be not in contradiction to, but in conformity with, the standards prescribed by the law. These requirements are denominated as the completeness test and the sufficient standard test.32

Thus, in Abakada, we held,

Two tests determine the validity of delegation of legislative power: (1) the completeness test and (2) the sufficient standard test. A law is complete when it sets forth therein the policy to be executed, carried out or implemented by the delegate. It lays down a sufficient standard when it provides adequate guidelines or limitations in the law to map out the boundaries of the delegate’s authority and prevent the delegation from running riot. To be sufficient, the standard must specify the limits of the delegate’s authority, announce the legislative policy and identify the conditions under which it is to be implemented.

RA [No.] 9335 adequately states the policy and standards to guide the President in fixing revenue targets and the implementing agencies in carrying out the provisions of the law. Section 2 spells out the policy of the law:

"SEC. 2. Declaration of Policy. — It is the policy of the State to optimize the revenue-generation capability and collection of the Bureau of Internal Revenue (BIR) and the Bureau of Customs (BOC) by providing for a system of rewards and sanctions through the creation of a Rewards and Incentives Fund and a Revenue Performance Evaluation Board in the above agencies for the purpose of encouraging their officials and employees to exceed their revenue targets."

Section 4 "canalized within banks that keep it from overflowing" the delegated power to the President to fix revenue targets:

"SEC. 4. Rewards and Incentives Fund. — A Rewards and Incentives Fund, hereinafter referred to as the Fund, is hereby created, to be sourced from the collection of the BIR and the BOC in excess of their respective revenue targets of the year, as determined by the Development Budget and Coordinating Committee (DBCC), in the following percentages:

Excess of Collection [Over] the Revenue Targets   Percent (%) of the Excess Collection to Accrue to the Fund

30% or below — 15%

More than 30% — 15% of the first 30% plus 20% of the remaining excess

The Fund shall be deemed automatically appropriated the year immediately following the year when the revenue collection target was exceeded and shall be released on the same fiscal year.

Revenue targets shall refer to the original estimated revenue collection expected of the BIR and the BOC for a given fiscal year as stated in the Budget of Expenditures and Sources of Financing (BESF) submitted by the President to Congress. The BIR and the BOC shall submit to the DBCC the distribution of the agencies’ revenue targets as allocated among its revenue districts in the case of the BIR, and the collection districts in the case of the BOC.

x x x           x x x          x x x"

Revenue targets are based on the original estimated revenue collection expected respectively of the BIR and the BOC for a given fiscal year as approved by the DBCC and stated in the BESF submitted by the President to Congress. Thus, the determination of revenue targets does not rest solely on the President as it also undergoes the scrutiny of the DBCC.

On the other hand, Section 7 specifies the limits of the Board’s authority and identifies the conditions under which officials and employees whose revenue collection falls short of the target by at least 7.5% may be removed from the service:

"SEC. 7. Powers and Functions of the Board. — The Board in the agency shall have the following powers and functions:

x x x           x x x          x x x

(b) To set the criteria and procedures for removing from service officials and employees whose revenue collection falls short of the target by at least seven and a half percent (7.5%), with due consideration of all relevant factors affecting the level of collection as provided in the rules and regulations promulgated under this Act, subject to civil service laws, rules and regulations and compliance with substantive and procedural due process: Provided, That the following exemptions shall apply:

1. Where the district or area of responsibility is newly-created, not exceeding two years in operation, and has no historical record of collection performance that can be used as basis for evaluation; and

2. Where the revenue or customs official or employee is a recent transferee in the middle of the period under consideration unless the transfer was due to nonperformance of revenue targets or potential nonperformance of revenue targets: Provided, however, That when the district or area of responsibility covered by revenue or customs officials or employees has suffered from economic difficulties brought about by natural calamities or force majeure or economic causes as may be determined by the Board, termination shall be considered only after careful and proper review by the Board.

(c) To terminate personnel in accordance with the criteria adopted in the preceding paragraph: Provided, That such decision shall be immediately executory: Provided, further, That the application of the criteria for the separation of an official or employee from service under this Act shall be without prejudice to the application of other relevant laws on accountability of public officers and employees, such as the Code of Conduct and Ethical Standards of Public Officers and Employees and the Anti-Graft and Corrupt Practices Act;

x x x           x x x          x x x"

At any rate, this Court has recognized the following as sufficient standards: "public interest", "justice and equity", "public convenience and welfare" and "simplicity, economy and welfare". In this case, the declared policy of optimization of the revenue-generation capability and collection of the BIR and the BOC is infused with public interest.33

We could not but deduce that the completeness test and the sufficient standard test were fully satisfied by R.A. No. 9335, as evident from the aforementioned Sections 2, 4 and 7 thereof. Moreover, Section 534 of R.A. No. 9335 also provides for the incentives due to District Collection Offices. While it is apparent that the last paragraph of Section 5 provides that "[t]he allocation, distribution and release of the district reward shall likewise be prescribed by the rules and regulations of the Revenue Performance and Evaluation Board," Section 7 (a)35 of R.A. No. 9335 clearly mandates and sets the parameters for the Board by providing that such rules and guidelines for the allocation, distribution and release of the fund shall be in accordance with Sections 4 and 5 of R.A. No. 9335. In sum, the Court finds that R.A. No. 9335, read and appreciated in its entirety, is complete in all its essential terms and conditions, and that it contains sufficient standards as to negate BOCEA’s supposition of undue delegation of legislative power to the Board.

Similarly, we resolve the second issue in the negative.

Equal protection simply provides that all persons or things similarly situated should be treated in a similar manner, both as to rights conferred and responsibilities imposed. The purpose of the equal protection clause is to secure every person within a state’s jurisdiction against intentional and arbitrary discrimination, whether occasioned by the express terms of a statute or by its improper execution through the state’s duly constituted authorities. In other words, the concept of equal justice under the law requires the state to govern impartially, and it may not draw distinctions between individuals solely on differences that are irrelevant to a legitimate governmental objective.361awphil

Thus, on the issue on equal protection of the laws, we held in Abakada:

The equal protection clause recognizes a valid classification, that is, a classification that has a reasonable foundation or rational basis and not arbitrary. With respect to RA [No.] 9335, its expressed public policy is the optimization of the revenue-generation capability and collection of the BIR and the BOC. Since the subject of the law is the revenue-generation capability and collection of the BIR and the BOC, the incentives and/or sanctions provided in the law should logically pertain to the said agencies. Moreover, the law concerns only the BIR and the BOC because they have the common distinct primary function of generating revenues for the national government through the collection of taxes, customs duties, fees and charges.

The BIR performs the following functions:

"Sec. 18. The Bureau of Internal Revenue. — The Bureau of Internal Revenue, which shall be headed by and subject to the supervision and control of the Commissioner of Internal Revenue, who shall be appointed by the President upon the recommendation of the Secretary [of the DOF], shall have the following functions:

(1) Assess and collect all taxes, fees and charges and account for all revenues collected;

(2) Exercise duly delegated police powers for the proper performance of its functions and duties;

(3) Prevent and prosecute tax evasions and all other illegal economic activities;

(4) Exercise supervision and control over its constituent and subordinate units; and

(5) Perform such other functions as may be provided by law.

x x x           x x x          x x x"

On the other hand, the BOC has the following functions:

"Sec. 23. The Bureau of Customs. — The Bureau of Customs which shall be headed and subject to the management and control of the Commissioner of Customs, who shall be appointed by the President upon the recommendation of the Secretary [of the DOF] and hereinafter referred to as Commissioner, shall have the following functions:

(1) Collect custom duties, taxes and the corresponding fees, charges and penalties;

(2) Account for all customs revenues collected;

(3) Exercise police authority for the enforcement of tariff and customs laws;

(4) Prevent and suppress smuggling, pilferage and all other economic frauds within all ports of entry;

(5) Supervise and control exports, imports, foreign mails and the clearance of vessels and aircrafts in all ports of entry;

(6) Administer all legal requirements that are appropriate;

(7) Prevent and prosecute smuggling and other illegal activities in all ports under its jurisdiction;

(8) Exercise supervision and control over its constituent units;

(9) Perform such other functions as may be provided by law.

x x x           x x x          x x x"

Both the BIR and the BOC are bureaus under the DOF. They principally perform the special function of being the instrumentalities through which the State exercises one of its great inherent functions — taxation. Indubitably, such substantial distinction is germane and intimately related to the purpose of the law. Hence, the classification and treatment accorded to the BIR and the BOC under RA [No.] 9335 fully satisfy the demands of equal protection.37

As it was imperatively correlated to the issue on equal protection, the issues on the security of tenure of affected BIR and BOC officials and employees and their entitlement to due process were also settled in Abakada:

Clearly, RA [No.] 9335 in no way violates the security of tenure of officials and employees of the BIR and the BOC. The guarantee of security of tenure only means that an employee cannot be dismissed from the service for causes other than those provided by law and only after due process is accorded the employee. In the case of RA [No.] 9335, it lays down a reasonable yardstick for removal (when the revenue collection falls short of the target by at least 7.5%) with due consideration of all relevant factors affecting the level of collection. This standard is analogous to inefficiency and incompetence in the performance of official duties, a ground for disciplinary action under civil service laws. The action for removal is also subject to civil service laws, rules and regulations and compliance with substantive and procedural due process.38

In addition, the essence of due process is simply an opportunity to be heard, or as applied to administrative proceedings, a fair and reasonable opportunity to explain one’s side.39 BOCEA’s apprehension of deprivation of due process finds its answer in Section 7 (b) and (c) of R.A. No. 9335.40 The concerned BIR or BOC official or employee is not simply given a target revenue collection and capriciously left without any quarter. R.A. No. 9335 and its IRR clearly give due consideration to all relevant factors41 that may affect the level of collection. In the same manner, exemptions42 were set, contravening BOCEA’s claim that its members may be removed for unattained target collection even due to causes which are beyond their control. Moreover, an employee’s right to be heard is not at all prevented and his right to appeal is not deprived of him.43 In fine, a BIR or BOC official or employee in this case cannot be arbitrarily removed from the service without according him his constitutional right to due process. No less than R.A. No. 9335 in accordance with the 1987 Constitution guarantees this.

We have spoken, and these issues were finally laid to rest. Now, the Court proceeds to resolve the last, but new issue raised by BOCEA, that is, whether R.A. No. 9335 is a bill of attainder proscribed under Section 22,44 Article III of the 1987 Constitution.

On this score, we hold that R.A. No. 9335 is not a bill of attainder. A bill of attainder is a legislative act which inflicts punishment on individuals or members of a particular group without a judicial trial. Essential to a bill of attainder are a specification of certain individuals or a group of individuals, the imposition of a punishment, penal or otherwise, and the lack of judicial trial.451avvphi1

In his Concurring Opinion in Tuason v. Register of Deeds, Caloocan City,46 Justice Florentino P. Feliciano traces the roots of a Bill of Attainder, to wit:

Bills of attainder are an ancient instrument of tyranny. In England a few centuries back, Parliament would at times enact bills or statutes which declared certain persons attainted and their blood corrupted so that it lost all heritable quality (Ex Parte Garland, 4 Wall. 333, 18 L.Ed. 366 [1867]). In more modern terms, a bill of attainder is essentially a usurpation of judicial power by a legislative body. It envisages and effects the imposition of a penalty — the deprivation of life or liberty or property — not by the ordinary processes of judicial trial, but by legislative fiat. While cast in the form of special legislation, a bill of attainder (or bill of pains and penalties, if it prescribed a penalty other than death) is in intent and effect a penal judgment visited upon an identified person or group of persons (and not upon the general community) without a prior charge or demand, without notice and hearing, without an opportunity to defend, without any of the civilized forms and safeguards of the judicial process as we know it (People v. Ferrer, 48 SCRA 382 [1972]; Cummings and Missouri, 4 Wall. 277, 18 L. Ed. 356 [1867]; U.S. v. Lovett, 328, U.S. 303, 90 L.Ed. 1252 [1945]; U.S. v. Brown, 381 U.S. 437, 14 L.Ed. 2d. 484 [1965]. Such is the archetypal bill of attainder wielded as a means of legislative oppression. x x x47

R.A. No. 9335 does not possess the elements of a bill of attainder. It does not seek to inflict punishment without a judicial trial. R.A. No. 9335 merely lays down the grounds for the termination of a BIR or BOC official or employee and provides for the consequences thereof. The democratic processes are still followed and the constitutional rights of the concerned employee are amply protected.

A final note.

We find that BOCEA’s petition is replete with allegations of defects and anomalies in allocation, distribution and receipt of rewards. While BOCEA intimates that it intends to curb graft and corruption in the BOC in particular and in the government in general which is nothing but noble, these intentions do not actually pertain to the constitutionality of R.A. No. 9335 and its IRR, but rather in the faithful implementation thereof. R.A. No. 9335 itself does not tolerate these pernicious acts of graft and 

corruption.48 As the Court is not a trier of facts, the investigation on the veracity of, and the proper action on these anomalies are in the hands of the Executive branch. Correlatively, the wisdom for the enactment of this law remains within the domain of the Legislative branch. We merely interpret the law as it is. The Court has no discretion to give statutes a meaning detached from the manifest intendment and language thereof.49 Just like any other law, R.A. No. 9335 has in its favor the presumption of constitutionality, and to justify its nullification, there must be a clear and unequivocal breach of the Constitution and not one that is doubtful, speculative, or argumentative.50 We have so declared in Abakada, and we now reiterate that R.A. No. 9335 and its IRR are constitutional.

WHEREFORE, the present petition for certiorari and prohibition with prayer for injunctive relief/s is DISMISSED.

No costs.

SO ORDERED.

MARTIN S. VILLARAMA, JR.

Associate Justice

EN BANC

 

ROMEO P. GEROCHI, KATULONG NG BAYAN (KB) and ENVIRONMENTALIST CONSUMERS NETWORK, INC. (ECN),

Petitioners,

 

-versus-

 

DEPARTMENT OF ENERGY (DOE), ENERGY REGULATORY COMMISSION (ERC), NATIONAL POWER CORPORATION (NPC), POWER SECTOR ASSETS AND LIABILITIES MANAGEMENT GROUP (PSALM Corp.), STRATEGIC POWER UTILITIES GROUP (SPUG), and PANAY ELECTRIC COMPANY INC. (PECO),

Respondents.

 

G.R. No. 159796

 

Present:

 

PUNO, C.J.,

QUISUMBING,

YNARES-SANTIAGO,

SANDOVAL-GUTIERREZ,

CARPIO,

AUSTRIA-MARTINEZ,

CORONA,

CARPIO MORALES,

AZCUNA,

TINGA,

CHICO-NAZARIO,

GARCIA,

VELASCO, JR. and

NACHURA, JJ.

 

Promulgated:

 

July 17, 2007

x- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - x

 

 

DECISION

 

NACHURA, J.:

 

 

Petitioners Romeo P. Gerochi, Katulong Ng Bayan (KB), and Environmentalist Consumers Network, Inc. (ECN) (petitioners), come before this Court in this original action praying that Section 34 of Republic Act (RA) 9136, otherwise known as the Electric Power Industry Reform Act of 2001 (EPIRA), imposing the Universal Charge,[1] and Rule 18 of the Rules and Regulations (IRR)[2] which seeks to implement the said imposition, be declared unconstitutional. Petitioners also pray that the Universal Charge imposed upon the consumers be refunded and that a preliminary injunction and/or temporary restraining order (TRO) be issued directing the respondents to refrain from implementing, charging, and collecting the said charge.[3] The assailed provision of law reads:

 

SECTION 34. Universal Charge. Within one (1) year from the effectivity of this Act, a universal charge to be determined, fixed and approved by the ERC, shall be imposed on all electricity end-users for the following purposes:

 

(a) Payment for the stranded debts[4] in excess of the amount assumed by the National Government and stranded contract costs of NPC[5] and as well as qualified stranded contract costs of distribution utilities resulting from the restructuring of the industry;

 

(b) Missionary electrification;[6]

 

(c) The equalization of the taxes and royalties applied to indigenous or renewable sources of energy vis--vis imported energy fuels;

 

(d) An environmental charge equivalent to one-fourth of one centavo per kilowatt-hour (P0.0025/kWh), which shall accrue to an environmental fund to be used solely for watershed rehabilitation and management. Said fund shall be managed by NPC under existing arrangements; and

 

(e) A charge to account for all forms of cross-subsidies for a period not exceeding three (3) years.

 

The universal charge shall be a non-bypassable charge which shall be passed on and collected from all end-users on a monthly basis by the distribution utilities. Collections by the distribution utilities and the TRANSCO in any given month shall be remitted to the PSALM Corp. on or before the fifteenth (15th) of the succeeding month, net of any amount due to the distribution utility. Any end-user or self-generating entity not connected to a distribution utility shall remit its corresponding universal charge directly to the TRANSCO. The PSALM Corp., as administrator of the fund, shall create a Special Trust Fund which shall be disbursed only for the purposes specified herein in an open and transparent manner. All amount collected for the universal charge shall be distributed to the respective beneficiaries within a reasonable period to be provided by the ERC.

 

 

The Facts

 

Congress enacted the EPIRA on June 8, 2001; on June 26, 2001, it took effect.[7]

 

On April 5, 2002, respondent National Power Corporation-Strategic Power Utilities Group[8] (NPC-SPUG) filed with respondent Energy Regulatory Commission (ERC) a petition for the availment from the Universal Charge of its share for Missionary Electrification, docketed as ERC Case No. 2002-165.[9]

 

On May 7, 2002, NPC filed another petition with ERC, docketed as ERC Case No. 2002-194, praying that the proposed share from the Universal Charge for the Environmental charge of P0.0025 per kilowatt-hour (/kWh), or a total of P119,488,847.59, be approved for withdrawal from the Special Trust Fund (STF) managed by respondent Power Sector Assets and

Liabilities Management Group (PSALM)[10] for the rehabilitation and management of watershed areas.[11]

 

On December 20, 2002, the ERC issued an Order[12] in ERC Case No. 2002-165 provisionally approving the computed amount of P0.0168/kWh as the share of the NPC-SPUG from the Universal Charge for Missionary Electrification and authorizing the National Transmission Corporation (TRANSCO) and Distribution Utilities to collect the same from its end-users on a monthly basis.

 

On June 26, 2003, the ERC rendered its Decision[13] (for ERC Case No. 2002-165) modifying its Order of December 20, 2002, thus:

 

WHEREFORE, the foregoing premises considered, the provisional authority granted to petitioner National Power Corporation-Strategic Power Utilities Group (NPC-SPUG) in the Order dated December 20, 2002 is hereby modified to the effect that an additional amount of P0.0205 per kilowatt-hour should 

be added to the P0.0168 per kilowatt-hour provisionally authorized by the Commission in the said Order. Accordingly, a total amount of P0.0373 per kilowatt-hour is hereby APPROVED for withdrawal from the Special Trust Fund managed by PSALM as its share from the Universal Charge for Missionary Electrification (UC-ME) effective on the following billing cycles:

 

(a) June 26-July 25, 2003 for National Transmission Corporation (TRANSCO); and

(b) July 2003 for Distribution Utilities (Dus).

 

Relative thereto, TRANSCO and Dus are directed to collect the UC-ME in the amount of P0.0373 per kilowatt-hour and remit the same to PSALM on or before the 15th day of the succeeding month.

 

In the meantime, NPC-SPUG is directed to submit, not later than April 30, 2004, a detailed report to include Audited Financial Statements and physical status (percentage of completion) of the projects using the prescribed format.

 

Let copies of this Order be furnished petitioner NPC-SPUG and all distribution utilities (Dus).

 

SO ORDERED.

 

 

On August 13, 2003, NPC-SPUG filed a Motion for Reconsideration asking the ERC, among others,[14] to set aside the above-mentioned Decision, which the ERC granted in its Order dated October 7, 2003, disposing:

 

WHEREFORE, the foregoing premises considered, the Motion for Reconsideration filed by petitioner National Power Corporation-Small Power Utilities Group (NPC-SPUG) is hereby GRANTED. Accordingly, the Decision dated June 26, 2003 is hereby modified accordingly.

 

Relative thereto, NPC-SPUG is directed to submit a quarterly report on the following:

 

1.      Projects for CY 2002 undertaken;

2.      Location

3.      Actual amount utilized to complete the project;

4.      Period of completion;

5.      Start of Operation; and

6.      Explanation of the reallocation of UC-ME funds, if any.

SO ORDERED.[15]

 

 

Meanwhile, on April 2, 2003, ERC decided ERC Case No. 2002-194, authorizing the NPC to draw up to P70,000,000.00 from PSALM for its 2003 Watershed Rehabilitation Budget subject to the availability of funds for the Environmental Fund component of the Universal Charge.[16]

 

On the basis of the said ERC decisions, respondent Panay Electric Company, Inc. (PECO) charged petitioner Romeo P. Gerochi and all other

end-users with the Universal Charge as reflected in their respective electric bills starting from the month of July 2003.[17]

Hence, this original action.

 

Petitioners submit that the assailed provision of law and its IRR which sought to implement the same are unconstitutional on the following grounds:

 

1)      The universal charge provided for under Sec. 34 of the EPIRA and sought to be implemented under Sec. 2, Rule 18 of the IRR of the said law is a tax which is to be collected from all electric end-users and self-generating entities. The power to tax is strictly a legislative function and as such, the delegation of said power to any executive or administrative agency like the ERC is unconstitutional, giving the same unlimited authority. The assailed provision clearly provides that the Universal Charge is to be determined, fixed and approved by the ERC, hence leaving to the latter complete discretionary legislative authority.

 

2)      The ERC is also empowered to approve and determine where the funds collected should be used.

 

3)      The imposition of the Universal Charge on all end-users is oppressive and confiscatory and amounts to taxation without representation as the consumers were not given a chance to be heard and represented.[18]

 

 

Petitioners contend that the Universal Charge has the characteristics of a tax and is collected to fund the operations of the NPC. They argue that the cases[19] invoked by the respondents clearly show the regulatory purpose of the charges imposed therein, which is not so in the case at bench. In said cases, the respective funds[20] were created in order to balance and stabilize the prices of oil and sugar, and to act as buffer to counteract the changes and adjustments in prices, peso devaluation, and other variables which cannot be adequately and timely monitored by the legislature. Thus, there was a need to delegate powers to administrative bodies.[21] Petitioners posit that the Universal Charge is imposed not for a similar purpose.

On the other hand, respondent PSALM through the Office of the Government Corporate Counsel (OGCC) contends that unlike a tax which is imposed to provide income for public purposes, such as support of the government, administration of the law, or payment of public expenses, the assailed Universal Charge is levied for a specific regulatory purpose, which is to ensure the viability of the country's electric power industry. Thus, it is exacted by the State in the exercise of its inherent police power. On this premise, PSALM submits that there is no undue delegation of legislative power to the ERC since the latter merely exercises a limited authority or discretion as to the execution and implementation of the provisions of the EPIRA.[22]

 

Respondents Department of Energy (DOE), ERC, and NPC, through the Office of the Solicitor General (OSG), share the same view that the Universal Charge is not a tax because it is levied for a specific regulatory purpose, which is to ensure the viability of the country's electric power industry, and is, therefore, an exaction in the exercise of the State's police power. Respondents further contend that said Universal Charge does not possess the essential characteristics of a tax, that its imposition would redound to the benefit of the electric power industry and not to the public, and that its rate is uniformly levied on electricity end-users, unlike a tax which is imposed based on the individual taxpayer's ability to pay. Moreover, respondents deny that there is undue delegation of legislative power to the ERC since the EPIRA sets forth sufficient determinable standards which would guide the ERC in the exercise of the powers granted to it. Lastly, respondents argue that the imposition of the Universal Charge is not oppressive and confiscatory since it is an exercise of the police power of the State and it complies with the requirements of due process.[23]

 

On its part, respondent PECO argues that it is duty-bound to collect and remit the amount pertaining to the Missionary Electrification and Environmental Fund components of the Universal Charge, pursuant to Sec. 34 of the EPIRA and the Decisions in ERC Case Nos. 2002-194 and 2002-165. Otherwise, PECO could be held liable under Sec. 46[24] of the EPIRA, which imposes fines and penalties for any violation of its provisions or its IRR.[25]

 

The Issues

 

The ultimate issues in the case at bar are:

 

1)      Whether or not, the Universal Charge imposed under Sec. 34 of the EPIRA is a tax; and

 

2)      Whether or not there is undue delegation of legislative power to tax on the part of the ERC.[26]

 

 

Before we discuss the issues, the Court shall first deal with an obvious procedural lapse.

 

Petitioners filed before us an original action particularly denominated as a Complaint assailing the constitutionality of Sec. 34 of the EPIRA imposing the Universal Charge and Rule 18 of the EPIRA's IRR. No doubt, petitioners have locus standi. They impugn the constitutionality of Sec. 34 of the EPIRA because they sustained a direct injury as a result of the imposition of the Universal Charge as reflected in their electric bills.

 

However, petitioners violated the doctrine of hierarchy of courts when they filed this Complaint directly with us. Furthermore, the Complaint is bereft of any allegation of grave abuse of discretion on the part of the ERC or any of the public respondents, in order for the Court to consider it as a petition for certiorari or prohibition.

 

Article VIII, Section 5(1) and (2) of the 1987 Constitution[27] categorically provides that:

 

SECTION 5. The Supreme Court shall have the following powers:

 

1.      Exercise original jurisdiction over cases affecting ambassadors, other public ministers and consuls, and over petitions for certiorari, prohibition, mandamus, quo warranto, and habeas corpus.

2.      Review, revise, reverse, modify, or affirm on appeal or certiorari, as the law or the rules of court may provide, final judgments and orders of lower courts in:

 

(a) All cases in which the constitutionality or validity of any treaty, international or executive agreement, law, presidential decree, proclamation, order, instruction, ordinance, or regulation is in question.

 

 

But this Court's jurisdiction to issue writs of certiorari, prohibition, mandamus, quo warranto, and habeas corpus, while concurrent with that of the regional trial courts and the Court of Appeals, does not give litigants unrestrained freedom of choice of forum from which to seek such relief.[28] It has long been established that this Court will not entertain direct resort to it unless the redress desired cannot be obtained in the appropriate courts, or where exceptional and compelling circumstances justify availment of a remedy within and call for the exercise of our primary jurisdiction.[29] This circumstance alone warrants the outright dismissal of the present action.

 

This procedural infirmity notwithstanding, we opt to resolve the constitutional issue raised herein. We are aware that if the constitutionality of Sec. 34 of the EPIRA is not resolved now, the issue will certainly resurface in the near future, resulting in a repeat of this litigation, and probably involving the same parties. In the public interest and to avoid unnecessary delay, this Court renders its ruling now.

 

The instant complaint is bereft of merit.

 

The First Issue

 

To resolve the first issue, it is necessary to distinguish the States power of taxation from the police power.

 

The power to tax is an incident of sovereignty and is unlimited in its range, acknowledging in its very nature no limits, so that security against its abuse is to be found only in the responsibility of the legislature which imposes the tax on the constituency that is to pay it.[30] It is based on the principle that taxes are the lifeblood of the government, and their prompt and certain availability is an imperious need.[31] Thus, the theory behind the exercise of the power to tax emanates from necessity; without taxes, government cannot fulfill its mandate of promoting the general welfare and well-being of the people.[32]

 

On the other hand, police power is the power of the state to promote public welfare by restraining and regulating the use of liberty and property.[33] It is the most pervasive, the least limitable, and the most demanding of the three fundamental powers of the State. The justification is found in the Latin maxims salus populi est suprema lex (the welfare of the people is the supreme law) and sic utere tuo ut alienum non laedas (so use your property as not to injure the property of others). As an inherent attribute of sovereignty which virtually extends to all public needs, police power grants a wide panoply of instruments through which the State, as parens patriae, gives effect to a host of its regulatory powers.[34] We have held that the power to "regulate" means the power to protect, foster, promote, preserve, 

and control, with due regard for the interests, first and foremost, of the public, then of the utility and of its patrons.[35]

 

The conservative and pivotal distinction between these two powers rests in the purpose for which the charge is made. If generation of revenue is the primary purpose and regulation is merely incidental, the imposition is a tax; but if regulation is the primary purpose, the fact that revenue is incidentally raised does not make the imposition a tax.[36]

In exacting the assailed Universal Charge through Sec. 34 of the EPIRA, the State's police power, particularly its regulatory dimension, is invoked. Such can be deduced from Sec. 34 which enumerates the purposes for which the Universal Charge is imposed[37] and which can be amply discerned as regulatory in character. The EPIRA resonates such regulatory purposes, thus:

 

SECTION 2. Declaration of Policy. It is hereby declared the policy of the State:

 

(a) To ensure and accelerate the total electrification of the country;

(b) To ensure the quality, reliability, security and affordability of the supply of electric power;

(c) To ensure transparent and reasonable prices of electricity in a regime of free and fair competition and full public accountability to achieve greater operational and economic efficiency and enhance the competitiveness of Philippine products in the global market;

(d) To enhance the inflow of private capital and broaden the ownership base of the power generation, transmission and distribution sectors;

(e) To ensure fair and non-discriminatory treatment of public and private sector entities in the process of restructuring the electric power industry;

(f) To protect the public interest as it is affected by the rates and services of electric utilities and other providers of electric power;

(g) To assure socially and environmentally compatible energy sources and infrastructure;

(h) To promote the utilization of indigenous and new and renewable energy resources in power generation in order to reduce dependence on imported energy;

(i) To provide for an orderly and transparent privatization of the assets and liabilities of the National Power Corporation (NPC);

(j) To establish a strong and purely independent regulatory body and system to ensure consumer protection and enhance the competitive operation of the electricity market; and

(k) To encourage the efficient use of energy and other modalities of demand side management.

 

 

From the aforementioned purposes, it can be gleaned that the assailed Universal Charge is not a tax, but an exaction in the exercise of the State's police power. Public welfare is surely promoted.

 

Moreover, it is a well-established doctrine that the taxing power may be used as an implement of police power.[38] In Valmonte v. Energy Regulatory Board, et al.[39] and in Gaston v. Republic Planters Bank,[40] this Court held that the Oil Price Stabilization Fund (OPSF) and the Sugar Stabilization Fund (SSF) were exactions made in the exercise of the police power. The doctrine was reiterated in Osmea v. Orbos[41] with respect to the OPSF. Thus, we disagree with petitioners that the instant case is different from the aforementioned cases. With the Universal Charge, a Special Trust Fund (STF) is also created 

under the administration of PSALM.[42] The STF has some notable characteristics similar to the OPSF and the SSF, viz.:

 

1)      In the implementation of stranded cost recovery, the ERC shall conduct a review to determine whether there is under-recovery or over recovery and adjust (true-up) the level of the stranded cost recovery charge. In case of an over-recovery, the ERC shall ensure that any excess amount shall be remitted to the STF. A separate account shall be created for these amounts which shall be held in trust for any future claims of distribution utilities for stranded cost recovery. At the end of the stranded cost recovery period, any remaining amount in this account shall be used to reduce the electricity rates to the end-users.[43]

 

2)      With respect to the assailed Universal Charge, if the total amount collected for the same is greater than the actual availments against it, the PSALM shall retain the balance within the STF to pay for periods where a shortfall occurs.[44]

 

3)      Upon expiration of the term of PSALM, the administration of the STF shall be transferred to the DOF or any of the DOF attached agencies as designated by the DOF Secretary.[45]

 

 

 

The OSG is in point when it asseverates:

 

Evidently, the establishment and maintenance of the Special Trust Fund, under the last paragraph of Section 34, R.A. No. 9136, is well within the pervasive and non-waivable power and responsibility of the government to secure the physical and economic survival and well-being of the community, that comprehensive sovereign authority we designate as the police power of the State.[46]

 

 

This feature of the Universal Charge further boosts the position that the same is an exaction imposed primarily in pursuit of the State's police objectives. The STF reasonably serves and assures the attainment and perpetuity of the purposes for which the Universal Charge is imposed, i.e., to ensure the viability of the country's electric power industry.

 

The Second Issue

 

The principle of separation of powers ordains that each of the three branches of government has exclusive cognizance of and is supreme in matters falling within its own constitutionally allocated sphere. A logical corollary to the doctrine of separation of powers is the principle of non-delegation of powers, as expressed in the Latin maxim potestas delegata non delegari potest (what has been delegated cannot be delegated). This is based on the ethical principle that such delegated power constitutes not only a right but a duty to be performed by the delegate through the instrumentality of his own judgment and not through the intervening mind of another. [47]

 

In the face of the increasing complexity of modern life, delegation of legislative power to various specialized administrative agencies is allowed as an exception to this principle.[48] Given the volume and variety of interactions in today's society, it is doubtful if the legislature can promulgate laws that will 

deal adequately with and respond promptly to the minutiae of everyday life. Hence, the need to delegate to administrative bodies - the principal agencies tasked to execute laws in their specialized fields - the authority to promulgate rules and regulations to implement a given statute and effectuate its policies. All that is required for the valid exercise of this power of subordinate legislation is that the regulation be germane to the objects and purposes of the law and that the regulation be not in contradiction to, but in conformity with, the standards prescribed by the law. These requirements are denominated as the completeness test and the sufficient standard test.

 

Under the first test, the law must be complete in all its terms and conditions when it leaves the legislature such that when it reaches the delegate, the only thing he will have to do is to enforce it. The second test mandates adequate guidelines or limitations in the law to determine the boundaries of the delegate's authority and prevent the delegation from running riot.[49]

 

The Court finds that the EPIRA, read and appreciated in its entirety, in relation to Sec. 34 thereof, is complete in all its essential terms and conditions, and that it contains sufficient standards.

 

Although Sec. 34 of the EPIRA merely provides that within one (1) year from the effectivity thereof, a Universal Charge to be determined, fixed and approved by the ERC, shall be imposed on all electricity end-users, and therefore, does not state the specific amount to be paid as Universal Charge, the amount nevertheless is made certain by the legislative parameters provided in the law itself. For one, Sec. 43(b)(ii) of the EPIRA provides:

 

 

SECTION 43. Functions of the ERC. The ERC shall promote competition, encourage market development, ensure customer choice and penalize abuse of market power in the restructured electricity industry. In appropriate cases, the ERC is authorized to issue cease and desist order after due notice and hearing. Towards this end, it shall be responsible for the following key functions in the restructured industry:

 

x x x x

 

(b) Within six (6) months from the effectivity of this Act, promulgate and enforce, in accordance with law, a National Grid Code and a Distribution Code which shall include, but not limited to the following:

 

x x x x

 

(ii)    Financial capability standards for the generating companies, the TRANSCO, distribution utilities and suppliers: Provided, That in the formulation of the financial capability standards, the nature and function of the entity shall be considered: Provided, further, That such standards are set to ensure that the electric power industry participants meet the minimum financial standards to protect the public interest. Determine, fix, and approve, after due notice and public hearings the universal charge, to be imposed on all electricity end-users pursuant to Section 34 hereof;

 

 

 

Moreover, contrary to the petitioners contention, the ERC does not enjoy a wide latitude of discretion in the determination of the Universal Charge. Sec. 51(d) and (e) of the EPIRA[50] clearly provides:

 

SECTION 51. Powers. The PSALM Corp. shall, in the performance of its functions and for the attainment of its objective, have the following powers:

 

x x x x

 

(d)   To calculate the amount of the stranded debts and stranded contract costs of NPC which shall form the basis for ERC in the determination of the universal charge;

 

(e) To liquidate the NPC stranded contract costs, utilizing the proceeds from sales and other property contributed to it, including the proceeds from the universal charge.

 

 

 

 

 

Thus, the law is complete and passes the first test for valid delegation of legislative power.

 

As to the second test, this Court had, in the past, accepted as sufficient standards the following: "interest of law and order;"[51] "adequate and efficient instruction;"[52] "public interest;"[53] "justice and equity;"[54] "public convenience and welfare;"[55] "simplicity, economy and efficiency;"[56] "standardization and regulation of medical education;"[57] and "fair and equitable employment practices."[58] Provisions of the EPIRA such as, among others, to ensure the total electrification of the country and the quality, reliability, security and affordability of the supply of electric power[59] and watershed rehabilitation and management[60] meet the requirements for valid delegation, as they provide the limitations on the ERCs power to formulate the IRR. These are sufficient standards.

 

It may be noted that this is not the first time that the ERC's conferred powers were challenged. In Freedom from Debt Coalition v. Energy Regulatory Commission,[61] the Court had occasion to say:

 

In determining the extent of powers possessed by the ERC, the provisions of the EPIRA must not be read in separate parts. Rather, the law must be read in its entirety, because a statute is passed as a whole, and is animated by one general purpose and intent. Its meaning cannot to be extracted from any single part thereof but from a general consideration of the statute as a whole. Considering the intent of Congress in enacting the EPIRA and reading the statute in its entirety, it is plain to see that the law has expanded the jurisdiction of the regulatory body, the ERC in this case, to enable the latter to implement the reforms sought to be accomplished by the EPIRA. When the legislators decided to broaden the jurisdiction of the ERC, they did not intend to abolish or reduce the powers already conferred upon ERC's predecessors. To sustain the view that the ERC possesses only the powers and functions listed under Section 43 of the EPIRA is to frustrate the objectives of the law.

 

 

In his Concurring and Dissenting Opinion[62] in the same case, then Associate Justice, now Chief Justice, Reynato S. Puno described the immensity of police power in relation to the delegation of powers to the ERC and its regulatory functions over electric power as a vital public utility, to wit:

 

Over the years, however, the range of police power was no longer limited to the preservation of public health, safety and morals, which used to be the primary social interests in earlier times. Police power now requires the State to "assume an affirmative duty to eliminate the excesses and injustices that are the concomitants of an unrestrained industrial economy." Police power is now exerted "to further the public welfare a concept as vast as the good of society itself." Hence, "police power is but another name for the governmental authority to further the welfare of society that is the basic end of all government." When police power is delegated to administrative bodies with regulatory functions, its exercise should be given a wide latitude. Police power takes on an even broader dimension in developing countries such as ours, where the State must take a more active role in balancing the many conflicting interests in society. The Questioned Order was issued by the ERC, acting as an agent of the State in the exercise of police power. We should have exceptionally good grounds to curtail its exercise. This approach is more compelling in the field of rate-regulation of electric power rates. Electric power generation and distribution is a traditional instrument of economic growth that affects not only a few but the entire nation. It is an important factor in encouraging investment and promoting business. The engines of progress may come to a screeching halt if the delivery of electric power is impaired. Billions of pesos would be lost as a result of power outages or unreliable electric power services. The State thru the ERC should be able to exercise its police power with great flexibility, when the need arises.

 

 

 

 

 

 

This was reiterated in National Association of Electricity Consumers for Reforms v. Energy Regulatory Commission[63] where the Court held that the ERC, as regulator, should have sufficient power to respond in real time to changes wrought by multifarious factors affecting public utilities.

 

From the foregoing disquisitions, we therefore hold that there is no undue delegation of legislative power to the ERC.

 

Petitioners failed to pursue in their Memorandum the contention in the Complaint that the imposition of the Universal Charge on all end-users is oppressive and confiscatory, and amounts to taxation without representation. Hence, such contention is deemed waived or abandoned per Resolution[64] of August 3, 2004.[65] Moreover, the determination of whether or not a tax is excessive, oppressive or confiscatory is an issue which essentially involves questions of fact, and thus, this Court is precluded from reviewing the same.[66]

 

As a penultimate statement, it may be well to recall what this Court said of EPIRA:

 

One of the landmark pieces of legislation enacted by Congress in recent years is the EPIRA. It established a new policy, legal structure and regulatory framework for the electric power industry. The new thrust is to tap private capital for the expansion and improvement of the industry as the large government debt and the highly capital-intensive character of the industry itself have long been acknowledged as the critical constraints to the program. To attract private investment, largely foreign, the jaded structure of the industry had to be addressed. While the generation and transmission sectors were centralized and monopolistic, the distribution side was fragmented with over 130 utilities, mostly small and uneconomic. The pervasive flaws have caused a low utilization of existing generation capacity; extremely high and uncompetitive power rates; poor quality of service to consumers; dismal to forgettable 

performance of the government power sector; high system losses; and an inability to develop a clear strategy for overcoming these shortcomings.

 

Thus, the EPIRA provides a framework for the restructuring of the industry, including the privatization of the assets of the National Power Corporation (NPC), the transition to a competitive structure, and the delineation of the roles of various government agencies and the private entities. The law ordains the division of the industry into four (4) distinct sectors, namely: generation, transmission, distribution and supply.

Corollarily, the NPC generating plants have to privatized and its transmission business spun off and privatized thereafter.[67]

 

 

Finally, every law has in its favor the presumption of constitutionality, and to justify its nullification, there must be a clear and unequivocal breach of the Constitution and not one that is doubtful, speculative, or argumentative.[68] Indubitably, petitioners failed to overcome this presumption in favor of the EPIRA. We find no clear violation of the Constitution which would warrant a pronouncement that Sec. 34 of the EPIRA and Rule 18 of its IRR are unconstitutional and void.

 

WHEREFORE, the instant case is hereby DISMISSED for lack of merit.

 

SO ORDERED.