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Principios básicos de la regulación energética - 1

Marina Serrano GonzálezSecretaria del Consejo de Administración

V Edición del Curso ARIAE de Regulación EnergéticaCartagena de Indias, 19 de noviembre de 2007

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Índice

1. Normativa aplicable

2. Liberalización y privatización

3. Suministro energético: servicio público v. servicio esencial

4. La CNE como regulador independiente

5. Consideraciones finales

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NORMATIVA APLICABLE

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Introducción

Normativa Comunitaria Normativa Española

Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 19 de diciembre de 1996 sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad

Directiva 98/30 del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de junio de 1998 sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural

Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico

Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos

Directiva 2003/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE

Directiva 2003/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 98/30

Ley 17/2007, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, para adaptarla a lo dispuesto en la Directiva 2003/54/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad

Ley 12/2007, 2007, de 2 de julio, por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, con el fin de adaptarla a lo dispuesto en la Directiva 2003/55/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural

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LIBERALIZACION Y PRIVATIZACIÓN

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Supresión del servicio público. Liberalización.

Crisis de la noción tradicional de servicio público Principios de libre mercado y apertura a la competencia Transformación de los servicios públicos El contexto liberalizador europeo: Directivas para los tres sectores energéticos

Todo ello da lugar a un marco regulador distinto que pivota sobre 3 ideas fundamentales: privatización liberalización aplicación principio de igualdad y reglas del mercado a empresas públicas y privadas

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Supresión del servicio público. Privatización.

Privatización Estado deja de ser propietario Sectores económicos controlados o gestionados por entidades o

establecimientos públicos dejan de estarlo Entornos competitivos Introducción de eficiencia. Aumento de competitividad Reducción déficit público Incidencia en las políticas de liberalización de mercados de trabajo

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Liberalización de los sectores

Liberalización Complemento de las medidas de privatización Reducción de las intervenciones públicas Afecta a una parte importante del PIB Introducción de competencia implica ganancias en eficiencia Políticas de reestructuración Desintegración vertical Desconcentración horizontal Políticas de defensa de la competencia Libre elección del consumidor

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Actividades reguladas v. actividades liberalizadas

Dos grandes bloques de actividades: Actividades susceptibles de ser liberalizadas, ejercidas por cualquier sujeto en

un régimen de libre competencia Actividades que cuando son ejercidas en régimen de monopolio se obtienen las

mayores eficiencias (actividades de red y de coordinación del sistema). Han de permanecer bajo la regulación, con una retribución indexada a un sistema de incentivos.

La regla básica es que un mismo sujeto no debe realizar simultáneamente actividades reguladas y actividades liberalizadas => Separación de actividades

Actividades liberalizadas: Generación Comercialización

Actividades reguladas Transporte Distribución

Calendario de elegibilidad

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Actividades reguladas v. actividades liberalizadas

Regímenes jurídicos diferenciados para actividades liberalizadas y actividades reguladas

Principales diferencias: Obligaciones de servicio público Libertad de instalación / libertad de contratación Retribución

Separación de actividades Separación contable: Directivas 1996 y 1998 Separación jurídica: LSE - LSH Separación de propiedad: REE / ENAGAS. Las Directivas 2003 y las leyes de transposición (Ley 12/2007 y 17/2007)

prevén la separación de los gestores de las redes de transporte en lo relativo a personalidad jurídica, organización y toma de decisiones.

Tercer Paquete UE: Separación de propiedad (TSO – ISO) y separación funcional.

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SUMINISTRO ENERGÉTICO: SERVICIO PÚBLICO V. SERVICIO ESENCIAL

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Servicio público energético

Desde inicios del siglo XX en España los suministros de energía eléctrica, hidrocarburos líquidos y de gas son declarados formalmente como SERVICIO PUBLICO RDL 22 Abril 1924 - Suministro eléctrico RDL 12 de Abril de 1924 - Suministro de combustibles gaseosos 1927 - Monopolio de Petróleos

Intervención, en principio, basada en los títulos demaniales del Estado, como vías públicas o concesiones de aguas

Declaración formal como servicio público del suministro eléctrico en 1924 No realización de la actividad directamente por el Estado, sino por empresas privadas

o públicas a través de autorizaciones administrativas pertinentes Por tanto, no titularidad pública de la actividad, sino poderes de reglamentación y

supervisión de la actividad para la Administración Se ha venido en llamar “servicios privados de interés público” Los sucesivos Reglamentos de Verificaciones Eléctricas reiteran la declaración de

servicio público

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ELECTRICIDAD Ley 49/84, de 26 de Diciembre de Explotación Unificada del Sistema Eléctrico

la explotación unificada del sistema eléctrico nacional a través de las redes de alta tensión es un servicio público de titularidad estatal

tiene por objeto la optimización global del sistema está gestionado mediante una sociedad estatal

Ley 40/1994, de 30 de diciembre, de Ordenación del Sistema Eléctrico NacionalArt. 2: “Las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica desarrolladas en el sistema integrado constituyen un servicio público, que se extiende a la garantía de suministro que dicho sistema presta a favor de los usuarios que en el territorio nacional utilicen energía del sistema independiente” Se reconoce la libre iniciativa de las empresas para el ejercicio de las actividades La explotación unificada será realizada por el Estado mediante una empresa de mayoría

públicaEstos preceptos daban lugar a diversas interpretaciones

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Ley 54/97, de 27 de noviembre, del sector eléctrico Abandona la noción de servicio público, sustituyéndola por la expresa garantía

del suministro a todos los consumidores demandantes del servicio dentro del territorio nacional

Se reconoce la libre iniciativa empresarial para el ejercicio de las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica.

Se garantiza el suministro a todos los consumidores demandantes del servicio dentro del territorio nacional y tendrán la consideración de servicio esencial

La denominación de servicio esencial se incorpora a sugerencia del Consejo de Estado, en sustitución de “servicio de interés económico general”

Justifica las potestades de intervención que el texto atribuye a las Administraciones Públicas

Modificación introducida por la Ley 17/2007

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GAS Ley 10/1987, de 15 de junio de disposiciones básicas para un desarrollo coordinado

de actuaciones en materia de combustibles gaseosos Es servicio publico el suministro de combustibles gaseosos por canalización,

así como la actividad de producción, conducción y suministro relativas a dichos suministros.

ENAGÁS es la concesionaria de la red nacional de gaseoductos y como tal se le encomendaba la gestión del servicio de abastecimiento del mercado gasista nacional.

Por tanto, celebraba contratos de aprovisionamiento, transportaba el GNL hasta las plantas de regasificación, recibía el gas en los gaseoductos internacionales, y lo transportaba hasta las redes de distribución

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Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos El suministro de gas natural deja de ser un servicio público y se proclama la

libre iniciativa empresarial Se garantiza el suministro de gas por canalización a los consumidores

demandantes dentro del territorio nacional Tendrá la consideración de actividades de interés económico general

Consecuencias Libre iniciativa empresarial Liberalización intercambios internacionales de gas Transformación de concesiones en autorizaciones (regladas y sin reversión)

Ley 12/2007

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PETRÓLEO Monopolio de derecho desde 1927

Gestión encomendada a CAMPSA (Compañía Arrendataria del Monopolio de Petróleos S.A.)

Ley 1947 de reorganización del monopolio Derechos exclusivos para la importación de productos petrolíferos para la distribución y

para la comercialización Fijación administrativa de los precios de venta al público

Ley 34/1992, de 22 de diciembre de Ordenación del sector petrolero Declara extinguido el monopolio, desaparición derechos exclusivos sobre producción,

distribución y comercialización Desmembración de la actividad comercial de CAMPSA Las empresas accionistas pasan a desempeñar con medios propios como

concesionarios, y aún bajo la rúbrica de servicio público Ley 34/1998, de 7 de Octubre del sector de hidrocarburos

Despublificación total Aparición correlativa de obligaciones de servicio público

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LA CNE COMO REGULADOR INDEPENDIENTE

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Órganos reguladores independientes

Ente regulador del funcionamiento de los sistemas energéticos, cuyo objeto es velar por la competencia efectiva en los sistemas energéticos y por la objetividad y transparencia de su funcionamiento, en beneficio de todos los sujetos que operan en los mismos y de los consumidores.

Sistemas energéticos: Mercado eléctrico Mercado de los hidrocarburos líquidos y gaseosos

CNE como ente regulador (1): Concepto de regulación: nueva manera o forma de intervenir los poderes

públicos en la economía Se pasa de Estado gestor a Estado regulador Función de regulación entendida como “el conjunto de poderes de actuación

con características propias ejercitadas por órganos especiales” (MUÑOZ MACHADO)

“Un control prolongado y localizado, ejercitado por una agencia pública, sobre una actividad a la cual una comunidad atribuye relevancia social” (SALANICK)

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CNE como ente regulador (2): “Actividad continua de seguimiento de una actividad” (Monitorización) Control de poderes de diverso signo:

Normativo Supervisión Resolución de controversias Sancionador Ordenación funcionamiento mercado Ejecutivas

Atribución en bloque de las funciones de regulación sobre actividades o sectores de interés general o que afecten a derechos fundamentales a: Organismo únicos, independientes; y Establecidos ad-hoc

– COMISIONES REGULADORAS

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Origen de las comisiones reguladoras: Derecho anglosajón, especialmente, en las “independent regulatory

commissions” norteamericanas Tipo de administración neutral e independiente, que tiene fines objetivos, a

conseguir al margen y por encima de la línea política imperante Comisiones reguladoras de las “public utilities”: ordenación técnica de ciertas

actividades industriales y servicios públicos Objetivos tradicionales

Prevenir el poder de monopolio de las compañías, especialmente monopolios naturales

Evitar abusos y discriminaciones entre los usuarios (por tanto, protección de usuarios y consumidores)

Regulación de la competencia, en defensa del mercado

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Características de las “independent regulatory commissions”: Neutralidad en la aplicación de las normas referidas a sectores económicos

concretos Autonomía

Frente a decisiones y vaivenes políticos (estabilidad) Frente a sectores regulados (teoría: captura del regulador)

Requerimiento creciente de conocimientos técnicos cada vez más complejos Entidad pública con medios y capacidad suficientes Supresión de la confusión entre regulador y regulado Forma administrativa diversa

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Antecedentes CNE

Una institución en tres etapas: de la Comisión del Sistema Eléctrico Nacional a la Comisión Nacional de Energía La CSEN fue creada por la LOSEN (constituida en abril de 1995) La Disposición Transitoria Tercera de la LSE establece el cambio de denominación de la

CSEN, que pasa a llamarse CNSE (principal razón es la configuración que del “sistema eléctrico nacional” hace la LSE)

Las funciones atribuidas a la CNSE ratifican, en su mayor parte, las funciones de su antecesora: Se amplían sus facultades en materia de solicitud de información y de resolución de conflictos (función de una extraordinaria importancia en un mercado liberalizado, como se ha puesto de manifiesto en el quehacer de la institución)

En cuanto a la composición de su Consejo de Administración, se eleva a nueve el número de sus miembros, el Presidente y ocho Vocales, y se eleva asimismo la duración de su mandato a seis años. Se prevé, asimismo, que el Ministro de Industria y Energía y el Secretario de Estado de Energía y Recursos Minerales podrán asistir a las reuniones del Consejo de Administración, con voz pero sin voto, cuando lo juzguen preciso a la vista de los asuntos incluidos en el correspondiente orden del día, que deberá ser remitido a los mismos con la misma antelación que a los restantes miembros del Consejo.

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Antecedentes

Se configura la CNSE como ente regulador con objeto de velar por la objetividad y transparencia, garantizando la independencia de sus miembros Organismo público Con personalidad jurídica Patrimonio propio Plena capacidad de obrar

La CNE, nuevo órgano regulador Entrada en vigor de la LSH, cuya Disposición Adicional Undécima crea la CNE

como el ente regulador de los sistemas energéticos. En 1998 nace la CNE como el regulador energético al que se le atribuye la

misión de velar por la competencia efectiva y por la objetividad y transparencia del funcionamiento de los sistemas energéticos, en beneficio de todos los sujetos que operan en los mismos y de los consumidores.

Campo de actuación se centra en lo que la LSH define como sistemas energéticos, estos es, el mercado eléctrico y los mercados de los hidrocarburos, tanto líquidos como gaseosos.

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La CNE como regulador independiente

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CCNENE

Ley 54/1997, Ley 54/1997,

del Sector Eléctricodel Sector Eléctrico

Ley 34/1998Ley 34/1998

Sector HidrocarburosSector Hidrocarburos

No

v. 1

997

No

v. 1

997 CCNSENSE

Ley 40/1994 LOSENLey 40/1994 LOSEN

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Creación de un único regulador para los mercados energéticos, lo que suscitó, desde el inicio y al igual que en otros países europeos, importantes debates en la creación del organismo regulador.

Finalmente, se optó por la creación de un organismo único para todos los mercados energéticos y tal Exposición de Motivos de la LSH señala que la creación del organismo único

resulta necesaria “dada la vinculación e interdependencia de los sectores energéticos, la similar problemática de algunos de ellos, especialmente, del gas natural y de la electricidad, y la progresiva interrelación empresarial en este ámbito económico. Son estos los factores que recomendaron atribuir a un único órgano la regulación y vigilancia del mercado energético, para garantizar su transparencia y coordinar adecuadamente los criterios de resolución de los asuntos que conozca”.

El tiempo ha acabado dando la razón a la conveniencia de la creación de un único regulador, siendo ésta la tendencia seguida en todos los países europeos, en donde resulta extraño encontrar órganos diferenciados para la regulación de los distintos sectores energéticos.

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El ejemplo del Reino Unido: Convivencia de un regulador para el sector de gasista y un regulador para el

sector eléctrico no prosperó El Gas Act de 1986 y el Electricity Act de 1989 otorgaban autoridad legislativa

al Secretario de Estado de Industria y Comercio para nombrar directores generales independientes para gas y electricidad respectivamente y, consiguientemente, se crearon la Office of Gas Supply y la Office of Electricity Regulation.

Ambos organismos han acabado convergiendo en el Office of Gas and Electricity Markets, creado en 1999, que se configura como el regulador británico para el gas y la electricidad.

El resto de los países europeos han ido creando autoridades independientes siguiendo el camino trazado por las Directivas comunitarias. Así, se puede citar el ejemplo, entre otros, de Italia, Portugal, Suecia, Dinamarca y Francia.

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En general, es la línea seguida por casi todos los reguladores europeos que son parte del Consejo Europeo de Reguladores Energéticos (CEER), asociación que acoge los distintos reguladores energéticos nacionales con el doble objetivo de promover el desarrollo de un mercado interior de gas y electricidad eficiente y competitivo y de establecer una cooperación, intercambio de información y asistencia entre sus miembros.

Posteriormente, mediante Decisión de la Comisión Europea 203/96/CE de 11 de noviembre de 2003, se creó el ERGEG como una institución que sirve como interlocutora con la Comisión Europea y que agrupaba a reguladores independientes energéticos nacionales.

Asimismo, es la tendencia de los reguladores que conforman la Asociación Iberoamericana de Entidades Reguladores de Energía (ARIAE) que, si bien se constituyó en un principio como asociación de reguladores en el ámbito de la energía eléctrica, extendió su objeto al resto de los sectores de la energía, según el acuerdo adoptado en la junta ordinaria anual celebrada en el mes de Mayo de 2000 en Lisboa.

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En este sentido, las actuaciones de los reguladores energéticos, comunes a electricidad, gas e hidrocarburos líquidos, ha venido, además demostrando que existen unos instrumentos comunes de regulación de los sectores energéticos los conflictos de acceso a las redes las autorización de tomas de participaciones en otros sectores económicos

(función decimocuarta) la determinación de los operadores principales y dominantes en cada mercado

(Real Decreto-Ley 6/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Intensificación de la Competencia en Mercados de Bienes y Servicios y Real Decreto Ley 5 /2005, de 11 de marzo, de reformas urgentes para el impulso a la productividad y para la mejora de la contratación pública)

el análisis de las operaciones de concentración y prácticas restrictivas la instrucción de expedientes sancionadores la función inspectora.

En todas estas actuaciones se utilizan y aplican criterios y herramientas regulatorias comunes, y que operan de forma similar, sea gas, electricidad o petróleo. Como consecuencia de ello, surgen del acervo regulatorio que aplica criterios comunes a los tres sectores en este ámbito de actuación del regulador.

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Parámetros de independencia

Naturaleza jurídica de la CNE: organismo público independiente con personalidad jurídica y patrimonio propio, así como plena capacidad de obrar.

Análisis de los parámetros de independencia (1) Independencia personal

Nombramiento vocales del Consejo de Administración de la CNE corresponde al Gobierno con la participación de las Cortes Generales. Se realiza mediante Real Decreto, a propuesta del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, previa comparecencia y debate de la Comisión competente del Congreso de los Diputados. Dicha comparecencia se realiza a los efectos de constatar la competencia técnica y profesional y su que se exige a los candidatos.

El nombramiento debe recaer en personas de reconocida competencia técnica y profesional. La garantía de independencia aparece de la duración del mandato de los miembros del Consejo de Administración, que es por un periodo de seis años (prorrogable una sola vez por un periodo similar) como en otros reguladores, periodo superior a la legislatura, lo que resulta claramente beneficioso para la profesionalización e independencia de éstos. Además, los miembros sólo pueden ser cesados por causas tasadas.

Los miembros están sujetos al régimen de incompatibilidades de altos cargos. Igualmente, se produce la incompatibilidad al cese del cargo y durante los dos años posteriores, para ejercer actividad profesional alguna relacionada con los sectores energéticos.

Fuente de financiación, que ha permitido a la CNE dotarse de independencia económica y financiera, pues tiene garantizados los recursos necesarios para el cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas, sin depender de las aportaciones de los Presupuestos Generales del Estado

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Parámetros de independencia

Análisis de los parámetros de independencia (2) Capacidad Auto-organizativa

Disposición Adicional Undécima, apartado decimosexto de la LSH dota a la CNE de autonomía y capacidad para establecer su organización y funcionamiento interno, así como para seleccionar y contratar su personal

Carácter de sus funciones Carácter normativo v. carácter consultivo CNE goza de importantes funciones con una notable incidencia en los mercados

energéticos. Muchas tienen carácter consultivo, a diferencia de otros reguladores europeos en que son resolutorias (como la fijación de las tarifas), y otras funciones son ejecutivas (como la función decimocuarta, que ha ido adquiriendo una gran relevancia).

Las decisiones de la CNE son recurribles ante el Ministro de Industria, Turismo y Comercio a excepción de las resoluciones en los conflictos de gestión económica y técnica del sistema y de transporte eléctrico y las Circulares de solicitud de información.

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Principales funciones de la CNE

Función genérica, acompañada de un listado concreto de actuaciones Función genérica de velar por la competencia efectiva en los sistemas

energéticos, y por la objetividad y transparencia de su funcionamiento en beneficio de todos los sujetos que operan en dichos sistemas y de los consumidores

Funciones concretas Funciones consultivas Propuesta o informe Normativa Resolución de conflictos y arbitrales Inspección Incoación e instrucción de expedientes sancionadores Aplicación del derecho de la competencia Ejecutivas o de gestión

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Nuevas competencias por la Ley 17/2007

Atribución de nuevas funciones a la Comisión Nacional de Energía Supervisión de:

Nivel de transparencia y competencia Asignación de capacidad de interconexión Mecanismos para solventar congestión de capacidad en las redes Tiempo utilizado por el transportista y empresas de distribución para

efectuar conexiones y reparaciones Separación efectiva de cuentas de generación, transporte, distribución y

suministro Condiciones y tarifas de conexión de nuevos productores Actividad de la Oficina de Cambios de Suministrador Etiquetado de electricidad y garantía de origen

A tal efecto podrá dictar Circulares, para recabar información La CNE remitirá un informe anual al MITyC analizando el grado de desarrollo

de la competencia en el mercado eléctrico, incluyendo, en su caso, propuestas de reforma regulatoria

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Nuevas competencias por la Ley 12/2007

Atribución de nuevas funciones a la Comisión Nacional de Energía Nuevas funciones de supervisión relativas a

La gestión y asignación de capacidad de interconexión Mecanismos destinados a solventar la congestión de la capacidad en las redes Tiempo utilizado por los T&D en efectuar conexiones y reparaciones La adecuada publicación de la información necesaria por parte de los T&D sobre las

interconexiones, la utilización de la red y la asignación de capacidades a las partes interesadas

Separación efectiva de cuentas con objeto de evitar subvenciones cruzadas entre actividades

Condiciones de acceso al almacenamiento La medida en que las empresas T&D están cumpliendo sus funciones Nivel de transparencia y competencia El cumplimiento de la normativa y procedimientos que se establezcan relacionados

con los cambios de suministrador, así como la actividad de la Oficina de Cambios de Suministrador

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Consideraciones finales

La CNECNE se crea como

Órgano reguladorÓrgano regulador independiente

Integrador Integrador en el ámbito de sus actuaciones a los

sectores de la electricidad, del gas y de los productos

derivados del petróleo VigilanteVigilante del mercado energético integrado, velando

por la competencia, objetividad y transparencia de

funcionamiento

Órgano reguladorÓrgano regulador independiente

Integrador Integrador en el ámbito de sus actuaciones a los

sectores de la electricidad, del gas y de los productos

derivados del petróleo VigilanteVigilante del mercado energético integrado, velando

por la competencia, objetividad y transparencia de

funcionamiento

FINDE LA

PRESENTACIÓN

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