I Sosiaaliturvan kokonaisuudistus ­ SATA

Toimeksianto

Hallitusohjelman  mukaisesti  sosiaaliturvauudistuksen  tavoitteena  on  työnkannustavuuden  parantaminen,  köyhyyden  vähentäminen  sekä  riittävän  perusturvantason  turvaaminen  kaikissa  elämäntilanteissa.  Työmarkkinoiden  toimivuudenparantamiseksi  sosiaaliturvauudistuksen  yhteydessä  arvioidaan  verotuksen,perusturvan  (ml.  asumistuki)  sekä  työttömyysturvan  uudistaminen.  Etuudensaajienasemaa  parannetaan  yksinkertaistamalla  ja  selkeyttämällä  järjestelmää.  Uudistustoteutetaan siten, että  sosiaaliturvan  rahoitus on  myös pitkällä  tähtäimellä kestävälläpohjalla.  Sosiaaliturvauudistuksen  yhteydessä  selvitetään  myös  sosiaalietuuksienverotus ja asiakasmaksut.

Pääministeri Matti Vanhasen II hallituksen hallitusohjelma määrittelee sosiaaliturvanuudistamisen suuntaviivat. Komitean tehtävänä on laatia ehdotus

–  perusturvan  uudistamisesta  siten,  että  perusturvan  taso  on  riittäväerilaisissa  elämäntilanteissa  aiheuttamatta  tarvetta  turvautuaviimesijaiseen  toimeentulotukeen  ja  että  järjestelmä  on  selkeä  ja  tekeemahdolliseksi työn ja sosiaaliturvan yhdistämisen nykyistä paremmin,

–  kaikkein  pienimpien  eläketulojen  varassa  elävien  toimeentulonnykyistä paremmin turvaavasta mallista,

–  hoitotukien,  omaishoidon  tuen  ja  kotitalousvähennyksenyhteensovittamisesta saumattomalla tavalla,

– sosiaalietuuksien verotuksesta ja asiakasmaksuista,

–  ansioturvan  ja  erityisesti  työttömyysturvan  kehittämisestä  siten,  ettäsosiaaliturva  tukee  aktiivivaihtoehtoja  ja  työurien  pidentämistä.Selvitettäviä  asioita  ovat  muun  muassa  työttömyysturvankehittämistarpeet,  aikuiskoulutus­  ja  kuntoutusajan  toimeentuloturva,työvuorottelu,  työllistämistoimenpiteiden  työttömyysturvan  jamuutosturvan  toimivuuden  parantaminen  ja  välityömarkkinoidentoimeentuloturva,

–  sosiaaliturvan  kannustavuuden  parantamiseksi  ja  työnvastaanottamisen  helpottamiseksi  tarkastelemalla  erityisestisosiaaliturvan,  verotuksen,  asiakasmaksujen  sekä  työstä  saatavanansiotulon yhteisvaikutuksia,

–  lainsäädännön,  hallinnollisten  prosessien  ja  menettelytapojenyksinkertaistamisesta ja selkeyttämisestä erityisesti kansalaisen kannaltaja järjestelmän läpinäkyvyyden parantamisesta,

– sosiaaliturvan myöntämiskäytäntöjen ja maksatusten parantamiseksi jayksinkertaistamiseksi  siten, että kansalainen saa etuutensa viivytyksettäeikä toimeentuloon tule katkoksia,

– sen varmistamisesta, että sosiaaliturvan rahoitus on kestävällä pohjallapitkälläkin tähtäimellä.

Hallituksen iltakoulun kannanotto 7.5.2008

Tavoitteena on  turvata kattava  ja  tasoltaan kohtuullinen sosiaaliturva. Sosiaaliturvanon tarjottava nykyistä paremmat mahdollisuudet elämän ja muutosten hallintaan.

Kestävän  sosiaaliturvan  varmistamiseksi  sen  aktiivisuutta  edistäviä  piirteitä  onmäärätietoisesti  vahvistettava  suhteessa  passiivisiin  toimenpiteisiin.  Uudistustyössäon erityistä huomiota kiinnitettävä siihen, miten sosiaaliturva kokonaisuutena tarjoaamahdollisuuksia  ja  kannusteita  siirtyä  nopeammin  opiskelusta  työelämään,  lyhentäätyöttömyysjaksoja,  tekee  lyhytaikaistenkin  töiden  vastaanottamisen  kannattavaksi,helpottaa  vajaakuntoisten  työllistymistä,  myöhentää  eläkkeelle  siirtymistä,  rohkaistaeläkkeellä  olevia  osallistumaan  työelämään  nykyistä  enemmän  sekä  parantaatyövoiman  tuottavuutta.  Tällöin  on  etsittävä  keinoja  puuttua  muihinkin  kuintaloudellisiin työn vastaanottamista hidastaviin tekijöihin (mm. työ­ ja  toimintakyky,työelämän laatu).

Uudistustyössä  on  jatkettava  hallitusohjelmassa  aloitettua  perusturvan  kehittämistäyhtenäisemmäksi  kokonaisuudeksi,  joka  takaa  ihmisarvoisen  elämän  sairauden,työkyvyttömyyden,  vanhuuden,  työttömyyden,  lapsen  syntymän  ja  huoltajankuoleman  kohdatessa.  Kansaneläkkeen  tasoa  ja  kehitystä  määriteltäessä  on  otettavahuomioon  sen  luonne  pitkäaikaisena  turvana  muotona.  Sosiaaliturvajärjestelmääkehitettäessä on  arvioitava  myös  sitä,  miten  kustannusten  kattamiseen  tarkoitettujentulonsiirtojen ostovoima turvataan.

Sosiaaliturvan  lainsäädännön  johdonmukaisuutta  ja  ymmärrettävyyttä  onparannettava,  helpotettava  ja  nopeutettava  toimeenpanoa  ja  huolehdittavaviivytyksettömästä  käsittelystä  ja  hakumenettelyn  yksinkertaistamisesta  erityisestiasiakkaan  näkökulmasta.  Tästä  syystä  sosiaaliturvan  hajanainen  lainsäädäntö  onkoottava  johdonmukaiseksi  kokonaisuudeksi  ja  selkeytettävä  Kansaneläkelaitoksenroolia  perusturvan  toimeenpanijana  sekä  mahdollistettava  määräajat  sosiaaliturvankäsittelylle.

Sosiaaliturvauudistuksen aikataulu

SATA­komitean työ tulee saada valmiiksi 31.12.2009 mennessä seuraavasti:

­ komitean  ensimmäiset  esitykset  valmistellaan  siten,  että  ne  voidaan  tuodaeduskuntaan syysistuntokaudella 2008

­ kokonaisesityksen  peruslinjaukset  on  valmisteltava  hallituksen  15.12.2008tekemän päätöksen mukaisesti vuoden 2009 tammikuun loppuun mennessä

­ täsmennettyjen  linjausten  talous­  ja  työllisyysvaikutusten  on  oltava  käytettävissävuoden 2009 helmikuun lopussa

­ vuoden  2010  alusta  voimaan  tulevien  lakiehdotusten  on  oltava  käytettävissävuoden 2009 huhtikuun loppuun mennessä

­ muilta osin ehdotusten  ja  lainsäädännön kokonaisuudistuksen on oltava valmiinavuoden 2009 loppuun mennessä.

II Sosiaaliturvan kehittämisen lähtökohdista

Monella  eri  tavalla  kuvattuna  aineellinen  hyvinvointi  on  viime  vuosien  aikanalisääntynyt,  terveydentila  parantunut  ja  taloudellinen  turvallisuus  kohentunut.Taustalla  on  pitkään  jatkunut  talouskasvu.  Myönteinen  kehitys  ei  ole  kohdistunutsamalla  voimalla  kaikkiin.  Tulevaisuutta  tarkasteltaessa  varsinkin  ikärakenteenmuutos  ja  kansainvälistymiskehitys  asettavat  sosiaaliturvalle  haasteita,  joihin  onlöydettävä  uusia  vastauksia.  Komitea  on  arvioinut  sosiaaliturvan  tavoitteidentoteutumista tarkastelemalla ensin väestön tilaa ja sosiaalitaloutta koskevia tavoitteita,sen  jälkeen sosiaaliturvan rakenteellisiin piirteisiin  liittyviä ongelmia  ja kolmanneksitulevaisuuteen liittyviä haasteita.

Väestön tilaa ja sosiaalitaloutta koskevat tavoitteet

Sosiaaliturva on vain yksi väestön hyvinvointiin vaikuttavista  tekijöistä. Hyvinvointiriippuu  kulttuurin  perustekijöistä  kuten  yhteiskunnan  arvorakennelmasta,  taloudentoimintamekanismeista,  hallinnon  yleisestä  toimivuudesta  ja  kansainvälisestätaloudesta.  Perinteisesti  sosiaaliturvalla  on  nähty  olevan  lähinnä  tasa­arvontoteutumista vahvistava rooli yhteiskunnassa. Viime vuosina aktiivinen toimintakykyäedistävä tehtävä on kohonnut yhä selvemmin esille.

Perheen perustamisen ja lasten kasvuedellytysten turvaaminen

Suomalainen  perhepolitiikka  painottuu  lapsen  varhaisvuosiin.  Äitiys­  jalastenneuvoloiden  sekä  erilaisten  hoitovaihtoehtojen  avulla  on  pyritty  huolehtimaanturvallisesta  ja  virikkeellisestä  kasvuympäristöstä.  Perhepolitiikkaan  on  samallasuunnattu  sosiaalimenoista  muihin  maihin  verrattuna  suhteellisen  runsaastivoimavaroja.  Osittain  tästä  syystä  Suomen  hedelmällisyysluku  on  EU­maidenkorkeimpia.

Lapsiperheiden  tulokehitys  on  kokonaisuutena  tarkasteltuna  ollut  myönteinen.Huoltajuuden,  lasten  iän  ja  lukumäärän  perusteella  voidaan  todeta,  että  kahdenhuoltajan  perheet,  joissa  on  yksi  tai  kaksi  lasta,  ansaitsevat  keskimääräistä  tasoaenemmän. Sen sijaan perheet, joissa on alle kolmivuotias lapsi tai lapsia on kolme taiuseampia,  näyttävät  jäävän  keskitason  alapuolella.  Sama  koskeeyksinhuoltajaperheitä.

Suomalaisen perhepolitiikan kattavuudesta  ja monipuolisuudesta huolimatta köyhienlapsiperheiden  määrä  kasvoi  varsinkin  1990­luvun  jälkipuoliskolla.  Yhtenäselityksenä  oli  työttömyys,  mutta  myös  tulonsiirtojen  reaaliarvojen  aleneminenvaikutti  tulonjakoon.  Työllisyyden  paraneminen  ja  kohonneet  tulonsiirrot  ovatkohentaneet  lapsiperheiden  asemaa  2000­luvulla.  Se  näkyy  myös  heidän  omissaarvioissaan.  Kun  vuonna  1996  joka  neljäs  lapsiperhe  ilmoitti  menojen  kattamisenolevan hankalaa, vuonna 2004 vain yksi kahdestatoista lapsiperhe koki samoin.

Tuloerot  lapsiperheiden  välillä  ovat  kasvaneet.  Näin  siitä  huolimatta,  että  monetetuudet ovat kääntäen tuloihin sidoksissa. Etuuksia, joita tulojen kohoaminen leikkaa,ovat  asumistuki,  kotihoidon  tuki,  päivähoidon  maksut,  opintotuki  ja  myöslapsiperheitä  koskettavat  työmarkkinatuki  ja  toimeentulotuki.  Tiukka

tulosidonnaisuus  on  kuitenkin  johtanut  siihen,  että  osa  lapsiperheistä  on  ajautunuttilanteeseen,  jossa  työhön  meno  ei  ole  taloudellisesi  kannattavaa.  Ongelmanmittaluokkaa punnittaessa on huomattava, että osa vanhemmista haluaa aidosti ollakinkotona lasta hoitamassa eivätkä koe asiaa ongelmallisena.

Monet kunnat ovat viime vuosina  jäsentäneet sosiaali­  ja  terveydenhuollon palvelujaikävaiheittain.  Laajemminkin  sosiaaliturvaa  ajatellen  se  on  hyödyllinen  auttaessaanymmärtämään  elämänvaiheiden  keskinäisen  riippuvuuden.  Varhaisvuosilla  onratkaiseva  vaikutus  siihen,  miten  myöhempi  elämänura  ja  myöhemmät  pyrkimyksetvaikuttaa  elämäntapoihin  ja  ­taitoihin  onnistuvat.  Mitä  paremmin  onnistutaanvarhaisessa vaiheessa estämään ongelmien syntyminen, sitä  helpommin myöhemmätelämänvaiheet  ovat  yleensä  hoidettavissa.  Varhaislapsuus  sekä  nuoruusvuodetmäärittelevät  monella  tavalla  myöhemmän  elämän  laadun  tai  ainakin  antavattoimintamallin.  Sen  takia  lasten  tiedollisten  ja  sosiaalisten  taitojen  kehitykseenvaikuttamiseksi tarvittaisiin uusia ja tehokkaampia keinoja.

Taloudelliset voimavarat ovat yleensä niukat siinä vaiheessa kun perhettä perustetaan.Perhepoliittisin  toimenpitein  on  helpotettu  lasten  hoidon  järjestämistä,  muttasosiaalimenojen painopiste on vanhuudessa. Se on ymmärrettävää, koska vanhuudessaihmisen  toimeentulo  ja  hoito  riippuu  ratkaisevat  sosiaaliturvasta.  Voidaan  kuitenkinkysyä,  tulisiko  sosiaaliturvan  rahoituksen  painottua  toisin  elinkaarella  siten,  ettävanhuuteen  varautuminen  alkaisi  painotetusti  siinä  vaiheessa  kun  lapset  ovat  joaikuistuneet.

Kohderyhmän  elinolot  sellaisenaan  eivät  riitä  määrittelemään,  mihin  voimavarojatulisi  suunnata.  Vastaukset  riippuvat  lähtökohdiksi  asetetuista  arvostuksista.  Jostavoitellaan  vain  lapsiperheiden  köyhyyden  vähentämistä,  suositus  ei  luultavasti  oleaivan sama kuin tavoiteltaessa yleisesti hyvän kasvuympäristön luomista. Köyhyys eikuulu  hyvään  kasvuympäristöön,  mutta  huomion  kiinnittäminen  vain  siihen  saattaasyrjäyttää  joitakin  tärkeämpiä  ja  samalla  köyhyyttä  selittäviä  näkökohtia.  Lapsentulevaisuutta  ajateltaessa  huomion  tulisi  suuntautua  tasapainoisesti  aineellisten,sosiaalisten  ja  henkisten  kasvuedellytysten  turvaamiseen.  Sosiaalisten  taitojenkehittämisen  tärkeys  korostuu  nuoruusiässä,  jolloin  monet  myöhempää  elämääsäätelevät  seikat  menevät  urilleen.  Sosiaalinen  ja  henkinen  tuki  lapsuudessa  januoruudessa on ilmeisesti aliarvostettu ja alimitoitettu.

Työ­ ja toimintakyvyn edistäminen eri elämänvaiheissa

Väestön odotettavissa oleva elinikä on kohonnut nopeasti, noin viisi vuotta kuluneenkahdenkymmenen  vuoden  aikana.  Toimintakyky  näyttää  paranevan  eliniän  nousuavastaavasti.  Toisin  sanoen  eliniän  pitenemisen  mukana  tulleet  vuodet  ovatkohtuullisen  terveitä  vuosia.  Siihen  ovat  vaikuttaneet  muun  muassa  raskaiden  jakuluttavien  töiden  väheneminen  sekä  terveyttä  edistävien  elintapojen  yleistyminen.Väestön terveyserot  sen sijaan ovat  suuria.  Koulutettujen odotettavissa oleva elinikäon  vuosia  pidempi  kuin  pelkän  peruskoulun  käyneiden.  Vastaavat  erot  ilmenevätmyös  kysyttäessä  omaa  käsitystä  terveydentilasta  ja  pitkäaikaissairauksista.  Erotsaavat alkunsa jo nuorena. Koulunsa oppivelvollisuuden jälkeen lopettavat ja huonostikoulussa menestyvät oireilevat muita nuoria enemmän.

Työikäisten  koettu  terveydentila  on  kohentunut  runsaan  parinkymmenen  vuodenaikana,  mutta  sosiaaliryhmien  ero  näkyy  myös  työikäisissä.  Korkeakoulututkinnonsuorittaneet  kokevat  terveytensä  selvästi  paremmaksi  kuin  enintään  perusasteenkoulutuksen  saaneet.  Työttömistä  ja  työttömyyseläkkeellä  olevista  vajaa  kolmanneskokee  oman  työkykynsä  rajoittuneeksi.  Tästä  syystä  on  tunnettu  huolta  työttömienterveydentilan kehityksestä. Neuvolatoiminta, päivähoito, oppilashuolto, työsuojelu jatyöterveyshuolto  eivät  ole  onnistuneet  kaventamaan  eroja,  jotka  ovat  olleetpikemminkin kasvamaan päin. On  tärkeää oivaltaa,  että terveyserojen kaventaminenon  yksi  avaintekijöistä  pyrittäessä  pidentämään  työuraa  ja  työstä  poissa  oloja.Epäonnistumisen  seurauksena  menetetään  vuosittain  kymmeniä  tuhansiahenkilötyövuosia. Terveyserojen kaventaminen on keskeinen tavoite myös hallituksenkäynnistämässä terveyden edistämisen politiikkaohjelmassa.

Terveyserot  kytkeytyvät  kiinteästi  väestön  elintapoihin.  Tupakointi,ravintotottumukset  ja  liiallinen  alkoholin  käyttö  selittävät  merkittävän  osanterveyseroista. Sosiaaliturvan avulla voidaan vain rajallisesti vaikuttaa epäterveellisiinelintapoihin,  mutta sillä  voidaan  vaikuttaa terveysarviointeihin. Yhtenä  toteutuneenaesimerkkinä  on  kuntoutustarpeen  arvioinnin  liittäminen  sairausvakuutukseen,  joskinsen  toimivuudessa  on  parantamisen  varaa.  Menojen  kasvun  hillitsemiseksi  olisilöydettävä  muitakin  toimintatapoja.  Ennenaikainen  työkyvyttömyys  ja  työelämästäsyrjäytyminen  tulevat  lopulta  sosiaaliturvan  rahoitettavaksi.  Sosiaaliturvamenojentarpeettoman  kohoamisen  takia  muun  muassa  oppilashuollon  ja  työterveyshuollonmahdollisuuksia  terveyserojen  kaventajina  tulisi  tarkastella  uudella  jaennakkoluulottomalla  tavalla.  Yksilöllisen  oireiden  hoitamisen  sijasta  rahoituksentulisi kannustaa yhteisökäyttäytymisen muuttamiseen tähtäävään toimintaan.

Työhön kannustaminen

Sosiaaliturvan  tarkoituksena  on  huolehtia  toimeentulosta  silloin,  kun  toimeentulonhankkiminen  työmarkkinoilla  ei  ole  mahdollista  työttömyyden,  opiskelun,  sairaudentai  työkyvyttömyyden  vuoksi.  Käänteisenä  puolena  on  se,  että  ansiotyöhönsiirryttäessä  ansiotulojen  kasvusta  käteen  jäävä  tulolisäys  on  sitä  pienempi,  mitäparemmin  sosiaalisen  riskin  seurauksia  on  sosiaaliturvalla  katettu.  Sosiaaliturvaa onviime  vuosina  tietoisesti  pyritty  muokkaamaan  siten,  että  työn  vastaanottaminenkannattaa.  Tavoitteena  on  kohottaa  työllisyysaste  nykyisestä  noin  70  prosentista  75prosenttiin.  Mahdollisina  kohteina  on  ensi  sijassa  työttömien  ja  työkyvyttömienlukumäärän  alentaminen.  Työttömiä  oli  vuoden  2007  lopussa  vajaa  200  000  jatyökyvyttömyyseläkkeellä noin 250 000  ihmistä. Työvoiman tarjontaa voidaan  lisätämyös tehostamalla nuorten kulkua koulutuksen kautta työmarkkinoille.

Sosiaaliturvan  ja  ansiotulojen  yhteensovitusta  muuttamalla  on  pyritty  siihen,  ettälisäansioista  ja  työn  vastaanottamisesta  saatu  lisätulo  hyödyttää  henkilöä  ja perhettäkohtuullisesti.  Laskentamallien  avulla  voidaan  tehdä  arvioita  verotuksen  jatulonsiirtojen  yhteisvaikutuksista. Tällaisia  selvityksiä on  viime  vuosina  valmistunutuseitakin.  Ne  osoittavat,  että  vuoden  1996  jälkeen  ansiotulojen,  sosiaaliturvan,palvelumaksujen ja verotuksen yhteensovitusta on parannettu siten, että kynnyspalkkaon selvästi alentunut ja tuloloukkuun jäämisen todennäköisyys on pienentynyt.

Arkikokemuksen perusteella voitaneen päätellä, että ainakin yli 80 prosentin kohoavamarginaaliveroaste  on  liian  korkea.  Erään  arvion  mukaan  noin  15  prosenttia

työttömistä on  työttömyysloukussa eli  he  saisivat  työllistyessään nettotuloihinsa alle20 prosentin lisäyksen. Esimerkiksi tuloalueella,  jossa asumistuki  ja työmarkkinatukimolemmat  loppuvat,  kotitalouden  marginaaliveroaste  voi  yltää  100  prosenttiin.Täyden  100  prosentin  tuloloukussa  olevien  kotitalouksien  määrä  voi  jäädämuutamaan  tuhanteen,  mutta  kysymyksessä  on  siitä  huolimatta  korjausta  vaativaepäkohta.

Vaihtoehtoisia  keinoja  kannustinloukkujen  poistamiseksi  ja  taloudellisenkannustavuuden  parantamiseksi  on  olemassa,  mutta  ne näyttävät  vaativan  tuntuvastilisää  rahaa  tai  vastaavasti  verotulojen  pienentämistä.  Koelaskelmat  nimittäinosoittavat,  että  vähäiset  muutokset  synnyttävät  uusia  ongelmia  siirtämälläkannustinloukun  toiseen  kohtaan.  Sosiaaliturvan  ja  verotuksen  osat  kytkeytyvättoisiinsa  tavalla,  joka  pakottaa  laajaan  tarkasteluun,  mikäli  halutaan  tuntuviavaikutuksia.  Aikaisemmin  tehdyt  selvitykset  viittaavat  siihen,  että  varsinkintyöllistymiskynnyksen  tuntuva  alentaminen  on  hyvin  vaikeaa,  ellei  käytettävissä  olemerkittävää  lisärahoitusta  tai  verovähennysmahdollisuutta.  Kannustavuudentavoitteena on kasvattaa tuotannontekijäpanosta, joten lopullisia arvioita tehtäessä onotettava huomioon myös tuotannon kasvusta syntyvä lisähyöty.

Yleinen  veronalennus  lieventää  kannustinloukkuvaikutuksia  eikä  synnytä  uusia.  Onarvioitu, että laman jälkeen veronkevennysten aikaansaama ostovoiman kasvu selittääosan  toteutuneesta  työllisyyden  paranemisesta.  Toisaalta  yleisen  veronalennuksenvaikutus  on  verraten  vähäinen  pienten  ansiotulojen  alueella,  jossa  työntekijä  taiyrittäjä  on  oikeutettu  soviteltuun  sosiaaliturvaetuuteen.  Myös  ekonomistiennäkemykset verotuksen vaikutuksista vaihtelevat. Verotuksen vaikutusta työllisyyteenselvittänyt  ekonomistiryhmä  päätyi  vuonna  2005  toteamukseen,  että  josveromuutoksilla  ja  veroreformeilla  halutaan  parantaa  työllisyyttä,  verokevennyksetpitäisi kohdistaa pienituloisiin yleisten verokevennysten sijaan. Toisaalta  lisätuloihinkohdistuvat korkeat  marginaaliverot on  todettu kansainvälisissä vertailuissa Suomenerityispiirteeksi, johon on esitetty ratkaisuksi marginaaliverojen alentamista.

Kannustavuuskeskustelussa on jäänyt vähälle huomiolle se, että työvoiman kysynnänja  tarjonnan  välillä  on  huomattava  kohtaanto­ongelma.  On  arvioitu,  että  kolmannestyöttömistä  työnhakijoista  on  ammateissa,  joissa  ilmenee  suurta  työvoimanylitarjontaa.  Koulutuksen  merkitystä  saatetaan  aliarvioida  menneiden  vuosienkokemusten perusteella. Koulutuksella ei voida korjata työvoiman kysynnän puutetta,mutta  koulutuksella  voidaan  lieventää  kohtaanto­ongelmaa  ja  kannustaa  työttömiähakeutumaan  uusiin  tehtäviin  työelämässä.  Koulutukseen  investoimisen  tuottamahyöty  myöhemmässä  elinvaiheessa  riippuu  olennaisesti  pohjakoulutuksenvahvuudesta.  Mitä  paremmin  peruskoulutus  on  hoidettu,  sitä  paremmin  voidaantoteuttaa  myöhempi  täydennyskoulutus.  Jos  työttömän  pohjakoulutus  onpuutteellinen,  niin  työttömyyden  katkaisemiseksi  suunnattu  koulutus  tuottaa  useintoivottua heikompia tuloksia.

Kannustinloukkuja  ja  työmarkkinoiden  kohtaanto­ongelmia  koskevat  selvityksetvalottavat  työntekoon  esteitä  yhteiskunnan  ja  järjestelmien  tasolla.  Tällaisessamakrotarkastelussa  unohtuu  helposti,  että  ihmiset  tekevät  valintoja  järjestelmienmahdollistamissa  puitteissa  omien  yksilöllisten  preferenssien,  tavoitteiden  jarajoitusten puitteissa. Kattavaa ja perusteellista tietoa on olemassa niukasti siitä, mitentaloudelliset  kannustimet  käytännössä  vaikuttavat  ihmisten  käyttäytymiseen.  Kuinka

moni kannustinloukussa oleva on tosiasiassa työmarkkinoiden käytössä? Kuinka monihaluaisi työhön pienelläkin tulonlisäyksellä, koska työnteolla on palkan lisäksi moniamuita  lyhyen  ja  pitkän  aikavalin  etuja.  Työn  tuottaman  lisätulon  suuruus  eimuutoinkaan  ole  ainut  työn  hakemiseen  ja  vastaanottamiseen  vaikuttava  tekijä.Taloudellisen  hyödyn  lisäksi  työnhakemiseen  vaikuttavat  tarjotun  työn  laatu,työmatka sekä työnhakijan elämäntilanne ja perhesuhteet.

Käytettävissä  olevat  tiedot  viittaavat  siihen,  että  kannustinloukut  eivät  ole  niinkäänpysyvän  työsuhteen  vastaanottamisen  esteenä.  Kannustinloukut  jarruttavat  ennenkaikkea  tilapäisten  töiden  vastaanottamista.  Syynä  ei  silloinkaan  ole  välttämättäkorkea  marginaalivero.  Lyhytaikaisten  töiden  haluttavuutta  vähentää  myös  niinsanottu byrokratialoukku. Byrokratialoukulla tarkoitetaan (joko todellista tai oletettua)tukien  katkaisemiseen  lyhyen  työsuhteen  vuoksi  ja  uudelleenhakemiseen  liittyväävaivalloista paperisotaa, tukien takaisinperintää ja epävarmuutta.

Toimeentulosta huolehtiminen työkyvyn alentuessa

Sosiaaliturvan  tarkoituksena  on  vähentää  sairaudesta,  työttömyydestä,  lastenhoitamisesta,  huoltajan  menetyksestä  ja  vanhuudesta  aiheutuvaa  toimeentuloriskiä.Kattava  sosiaalivakuutus  on  siinä  onnistunut  melko  hyvin,  jos  mittarina  käytetäänesimerkiksi  väestön  tyytyväisyyttä  sosiaaliturvaan  tai  köyhyysastetta.  Tuloerojentasaamisella  ja  kattavalla  sosiaaliturvalla on  edelleen  vankka  kannatus  suomalaistenkeskuudessa.

Lähes  kolme  neljästä  vastaajista  piti  tuloeroja  liian  suurina  Suomessa  2000  ­luvunpuolivälissä.  Samoin  kolme  neljästä  suomalaisesta  olisi  valmis  korottamaan  verojasosiaaliturvan tason säilyttämiseksi. Tosin 40 prosenttia piti sosiaaliturvan tasoa jo nytliian  matalana  ja  vain  alle  kymmenen  prosenttia  piti  sosiaaliturvan  tasoa  liiankorkeana  Suomessa.  Työttömistä  ja  työkyvyttömistä  sosiaaliturvan  tasoa  piti  liianmatalana  noin  puolet,  työssä  olevista  vajaa  kolmannes.  Sosiaaliturvan  tasoa  liianmatalana  pitävien  osuus  on  kasvanut  voimakkaasti  viimeisen  kymmenen  vuodenaikana,  sillä  vuonna  1995  sosiaaliturvan  tasoa  liian  matalana  vain  15  prosenttiavastaajista. Tyytymättömyys liian matalaksi katsottua sosiaaliturvan tasoa kohtaan onkasvanut  sukupuolesta  ja  koulutustasosta  riippumatta.  Ilmiö  on  havaittukansainvälisissä  tutkimuksissakin:  hyvinvoinnin  ja  elinolojen  parantuessa,  myössosiaaliturvaan kohdistuu lisääntyviä vaatimuksia.

Eläkeläistalouksien  reaalitulot  ovat  kasvaneet  lähes  50  prosenttia  viimeisenkahdenkymmenen  vuoden  aikana,  mikä  on  enemmän  kuin  kaikkien  kotitalouksienreaalitulojen  40  prosentin  kasvu.  Eläkeläistalouksien  muita  kotitalouksia  parempitulokehitys  selittyy  sillä,  että  eläkkeelle  siirtyvät  ovat  pääosin  työeläkettä  saavia  japelkkää  kansaneläkettä  saavien  määrä  pienenee  luonnollisen  poistuman  kautta.  Sensijaan  pelkkää  kansaneläkettä  saavien  vanhus­  ja  työkyvyttömyyseläkeläistenreaalitulojen  kehitys  on  ollut  huomattavasti  vaatimattomampaa.  Tasokorotustenansiosta  myös  kansaneläkkeen  taso  on  noussut  reaalisesti.  Tuloerot  ovat  kasvaneeteläkeläistalouksien  välillä,  mutta  ne  ovat  pienemmät  kuin  ammatissa  toimivassaväestössä. Eläkeläistalouksien köyhyysriski ei ole suurempi kuin muun väestön, muttase  on  viime  vuosina  kasvanut.  Eläkeläisten  köyhyysriski  kohdistuu  ennen  kaikkeayksinasuviin eläkeläisiin,  joista suuri osa on (leski)naisia miesten  lyhyemmän eliniänseurauksena.

Työttömyys  tai  muu kyvyttömyys hankkia  elantoa  työmarkkinoilta on keskeisin  syytoimeentulo­ongelmiin  ja  köyhyyteen,  erityisesti  mikäli  henkilö  ei  oleansiosidonnaisten  etuuksien  piirissä  puutteellisen  työhistorian  vuoksi.  Pitkäaikainentyöttömyys  heikentää  edellytyksiä  palata  työmarkkinoille  ja  muodostuu  vakavaksitoimeentuloriskiksi.  Ansiosidonnainen  työttömyysturva  riittää  yleensä  turvaamaankulutustason,  mutta  jos  työttömyysjakso  pitenee  ja  toimeentulo  perustuutyömarkkinatukeen,  tarvitaan  usein  täydennyksenä  asumistukea  ja  usein  myöstoimeentulotukea. Toivotuin ja paras ratkaisu työttömyyden aiheuttamaan köyhyyteenon  työelämään  palaaminen  eikä  sosiaaliturvamuotojen  ja  työkyvyttömyyden  rajojenliudentaminen.  Sosiaalipolitiikan  tavoitteena  tulisi  olla  entistä  selvemmin  tarjotatyöllistymis­,  koulutus­  ja  kuntoutusmahdollisuuksia  siten,  että  työhön  paluutyöttömyyden, sairauden tai tapaturman jälkeen toteutuisi mahdollisimman pian.

Sosiaalivakuutusta rakennettaessa  lähtökohtana on ollut, että ansiotulojen alenemaanvaikuttava riski kuten sairaus, työkyvyttömyys tai työttömyys on selvästi todettavissaja  että  asianomainen  pyrkii  palaamaan  työelämään  mahdollisimman  pian.Sosiaaliturvan  ja  työnteon  rajojen  liudentaminen  tietyssä  mielessä  tätä  oletustavastaan.  Kokemus  on  osoittanut,  että  vakuutustoimintaan  sivuvaikutuksena  liittyvämoraalirapautuminen  koskee  myös  sosiaalivakuutusta.  Sosiaaliturvan  tulisi  sisältääsellaisia rakenteellisia piirteitä, jotka ehkäisevät moraalirapautumisen syntymisen, jossosiaaliturvan ja työnteon rajoja liudennetaan.

Köyhyyden ja syrjäytymisen vähentäminen

Suhteellinen  köyhyysaste  on  Suomessa  kuten  muissakin  Pohjoismaissa  kohtalaisenalhainen,  jos  sitä  verrataan  muihin  EU­  tai  OECD­maihin.  Suomessa  tuloerot  ovatedelleen  pienet  kansainvälisesti  arvioituna  siitä  huolimatta,  että  tuloerot  ovat  viimevuosina kasvaneet. Tulos on monen tekijän summa. Taustalla on tasa­arvoa painottavaarvorakennelma  ja  käytännössä  tähän  ovat  johtaneet  palkka­,  verotus­  jasosiaaliturvaratkaisut.  Tuloerot  ovat  kuitenkin  kasvaneet  Suomessa  monien  muidenteollisuusmaiden  tapaan.  Tuloerot  kasvoivat  erityisesti  suurituloisimpien  ja  muidenvälillä,  mutta  myös  keski­  ja  pienituloisten  välillä.  Samanaikaisesti  tulonsiirtojen  javerotuksen tuloeroja tasaava vaikutus on lieventynyt. Tulonsiirtojen tuloeroja tasaavavaikutus  on  vähentynyt  muun  muassa  siksi,  että  vähimmäisturvan  taso  on  jäänytjälkeen  jopa kolmanneksen yleisestä  tulokehityksestä. Verotuksen tuloeroja tasaavanvaikutuksen  heikkeneminen  selittyy  pääosin  ansiotuloja  lievemmin  verotettujenpääomatulojen kasvulla. Tuloerojen kasvun myötä myös suhteellinen köyhyys näyttäälisääntyvän.  Se  koskettaa  Eurostatin  käyttämän  suhteellisen  köyhyys(riski)mittarinmukaan suomalaisista joka kahdeksatta.

Sen sijaan ei­suhteellisilla mittareilla  tarkasteltuna köyhyys  ja  toimeentulo­ongelmatnäyttävät  vähentyneen.  Toimeentulotuen  saajien,  velkaantuneiden,  absoluuttisestihuono­osaisten  sekä  köyhyyttä  kokeneiden  määrä  on  ollut  laskussa  1990  ­luvunpuolivälistä  lähtien.  Esimerkiksi  vuonna  1996  yli  20  prosenttia  suomalaisistakotitalouksista  ilmoitti  menojen kattamisen olevan  hankalaa  ja 37 prosenttia  ilmoittijoutuneensa  tinkimään  peruskulutuksesta.  Vuonna  2006  vastaavasti  9  prosenttiailmoitti  menojen  kattamisen  olevan  hankalaa  ja  17  prosenttia  ilmoitti  joutuneensatinkimään peruskulutuksesta. Toimeentulo­ongelmien kanssa painivien kotitalouksienmäärä  on  vähentynyt,  mutta  toimeentulo­ongelmat  näyttävät  syventyneen

toimeentulo­ongelmista  kärsivien  kotitalouksien  keskuudessa.  Esimerkiksilyhytaikaisten  toimeentulotukiasiakkaiden  määrä  on  laskenut  jo  lamaa  edeltävälletasolle,  mutta  pitkäaikaisasiakkaiden  määrä  on  edelleen  moninkertainen  lamaaedeltäneeseen tilanteeseen verrattuna.

Suhteellista  köyhyyttä  mitattaessa  kotitalouden  tulot  suhteutetaan  kotitaloudenjäsenten määrään ja ikään. Eurostatin suhteellinen köyhyys(riski)raja on yksinasuvallanoin 1000 euroa kuussa nettona  ja  jokaisesta seuraavasta aikuisjäsenestä raja nousee500 euroa ja jokaisesta lapsesta 300 euroa. Näin suhteellinen köyhyys liittyy vahvastikotitaloudessa olevien työssäkäyvien osuuteen kotitalouden jäsenistä. Perheissä joissaon  pieniä  lapsia,  tai  lapsia  on  useita,  toinen  vanhemmista  on  usein  kotona  lapsiahoitamassa  ja  tämä  voi  usein  pudottaa  kotitalouden  tulot  köyhyysrajan  alapuolelle.Yksinhuoltajatalouksissa  on  jo  määritelmän  mukaisesti  lapsia  ja  korkeintaan  yksityössäkäyvä,  minkä vuoksi kotitalouden  tulot usein  jäävät  suhteellisen köyhyysrajanalapuolelle.  Eläkeläisköyhyys  liittyy  sen  sijaan  ennen  kaikkea  työeläkkeenpuuttumiseen  tai  pienuuteen  ansiotyöhistorian  aukollisuuden  seurauksena.Opiskelijoiden köyhyyttä pidetään sen sijaan hieman eri asiana kuin muiden ryhmienköyhyyttä.  Monien  mielestä  opiskelu  on  vapaaehtoista  investointia  tulevaisuuttavarten,  jonka  tuotto  tulee  aikanaan  parempien  ansioiden  muodossa.  Näin  ollentaloudellinen  niukkuus  opiskeltaessa  on  tämän  investoinnin  hinta.  Tätä  ajatustatukevat  myös  tutkimustiedot  siitä,  opiskelijat  kokevat  elämänsä  selvästimyönteisempänä  ja  onnellisempana  kuin  muut  köyhyysrajan  alapuolella  olevatkotitaloudet.

Köyhyyden  vähentämiseen  tähtääviä  toimia  ja  erilaisia  köyhyyspaketteja  onkäynnistetty  useampaan  otteeseen  tällä  vuosikymmenellä.  Ne  eivät  ole  kuitenkaantuottaneet  kaikilta  osilta  toivottua  tulosta  ja  ilmeisenä  syynä  on  ollut  panostuksenpienuus. Ylipäänsä suhteellisen köyhyyden  vähentäminen  tai edes kurissa pitäminentulonsiirroilla  vaatii,  että  maksajia  on  mahdollisimman  paljon  ja  saajiamahdollisimman  vähän.  Käytännössä  tämä  tarkoittaa  liki  täystyöllisyyttä  ja  korkeaatyössäkäyntiastetta,  joiden  ansiosta  suurin  osa  työelämän  ulkopuolellakin  olevistaovat ansiosidonnaisten etuuksien piirissä. Sen sijaan absoluuttisen köyhyyden kurissapitäminen  ja  työelämän  ulkopuolella  olevien  elintason  turvaaminen  on  suhteellisestiyhä  pienempi  kustannus  vaurastuvalle  yhteiskunnalle.  Viimeisimpien  tilastolukujenvalossa  näyttääkin,  että  suhteellisen  köyhyyden  kasvu  olisi  pysähtynyt  2000  ­luvunpuolivälin  jälkeen,  koko  laman  jälkeisen  ajan  lähes  keskeyttämättömän  kasvunjälkeen.  Todennäköisin  selitys  tälle  on  työllisyyden  paraneminen  ja  työttömyydenlasku,  minkä  ansiosta  vähimmäisturvan  varassa  elävien  määrä  on  laskenut  jasuhteellinen köyhyys vähentynyt.

Suhteellisen  köyhyyden  kasvua  arvioitaessa  on  olennaista  ottaa  tarkasteluun  myöspienituloisimpien  reaalitulojen  kehitys,  ei  pelkästään  heidän  suhteellinen  asemansatulonjaossa.  Työllisyyden  kohentumisen  myötä  yhä  useampi  pienituloinenkin  onpäässyt nauttimaan ansiotuloista tai päässyt ansiosidonnaisten etuuksien piiriin, mikäon  näkynyt  pienituloisten  reaalitulojen  kasvuna.  Pienituloisimman  kymmenyksenreaalitulot ovat kasvaneet keskimäärin 1­2 prosenttia vuodessa viimeisen kymmenenvuoden aikana. Vastaavasti keskituloisten reaalitulot ovat kasvaneet keskimäärin 2­3prosenttia  ja  suurituloisten  4­5  prosenttia  vuodessa.  Ilman  ansiotuloja  taiansiosidonnaisia  etuuksia  olevien  reaalitulot  eivät  sen  sijaan  ole  kasvaneetkäytännössä  lainkaan  viimeiseen  15  vuoden  aikana.  Tämä  selittyy  sillä,  ettei

perusturvaetuuksiin  ole  tehty  muutamaa poikkeusta  lukuun  ottamatta  tasokorotuksialaman  jälkeen.  Taustalla  on  ollut  pyrkimys  rajoittaa  sosiaalimenojen  kasvua  jatehostaa  kannustinvaikutuksia.  Tärkeimmät  perusturvaetuudet  ovat  sidottu  erilaisiininflaation  huomioon  ottaviin  indekseihin,  minkä  ansiosta  perusturvaetuuksienostovoima  on  säilynyt.  Mutta  suhteessa  ansioihin  perusturvaetuudet  ovat  jääneetjälkeen  20–30  prosenttia  kuluneiden  15  vuoden  aikana.  Tämä  selittää  myös  osansuhteellisen  köyhyyden  kasvusta,  sillä  köyhyysraja  on  sidottu  60  prosenttiinkeskimääräisestä  tulotasosta  yhteiskunnassa.  Suhteellinen  köyhyysraja  onkinreaalisesti  kasvanut  yli  30  prosenttia  kuluneen  15  aikana.  Tämän  seurauksena  yhäsuurempi  osa  perusturvan  varassa  elävistä  jää  tuloiltaan  alle  suhteellisenköyhyysrajan.

Työmarkkinoilta  syrjäytymiseen  kytkeytyvän  köyhyyskierteen  katkaiseminenyksinomaan taloudellisilla kannustimilla  ja pakotteilla eivät tutkimustietojen mukaantuota  toivottua  tulosta.  Köyhyyteen  liittyy  usein  muitakin  huono­osaisuudenriskitekijöitä,  jotka  jarruttavat  omatoimista  selviytymistä.  Köyhyyden  jasyrjäytymisen  vähentäminen  edellyttää  toimeentuloturvassa  olevien  puutteidenkorjaamisen lisäksi tehokkaampia ja myös ennakoivia interventioita palvelujen avulla.

Sosiaalimenojen kasvun hallinta

Sosiaalimenojen  kasvu  on  viime  vuodet  pysynyt  kohtuullisen  hyvin  hallinnassa.Sosiaalimenojen  suhteellinen  kasvu  pysähtyi  1980­luvun  lopulla,  mutta  kääntyijyrkkään  nousuun  lamavuosina.  Syynä  oli  työttömyyden  kasvu  jabruttokansantuotteen  aleneminen.  Laman  jälkeen  osuus  palautui  muutamassavuodessa  lamaa  edeltävälle  tasolle.  Selityksenä  oli  ripeän  talouskasvun  ja  alenevantyöttömyyden  lisäksi  sosiaalimenoihin  kohdistuneet  leikkaukset.  Osasäästöpäätöksistä  kohdistui  vain  tiettyyn  menoerään  eikä  sisältänyt  rakenteellisia  taikäyttäytymismuutoksiin  tähtääviä  pyrkimyksiä.  Suurimmaksi  osaksi  taustalla  olipyrkimys  vaikuttaa  myös  menoja  synnyttäviin  syihin.  Varsinkin  1990­luvunjälkipuoliskolla  voimistuivat  toimet  (esim.  työeläkeuudistus  ja  kansallinenikäohjelma),  jotka  tähtäsivät  työuran  pidentämiseen  ja  sitä  kautta  menojenpienentämiseen. Eläkkeelle jäämisikä onkin ollut nousussa jo useita vuosia verrattunamitä se oli lamaa edeltävällä ajalla.

Laman  aikana  sosiaali­  ja  terveyspalveluista  aiheutuvat  menot  kääntyivät  laskuun.Palvelujen  saatavuuden  parantamiseksi  on  henkilöstöä  sittemmin  lisätty,  mikä  onnäkynyt  menojen  kasvuna.  Kasvua  on  pyritty  hillitsemään  muilla  keinoilla  kuinbudjettileikkauksilla.  Palvelujen  tehokkuutta  on  parannettu  palvelurakennettarationalisoimalla  ja  tuottavuutta  parantavia  kannusteita  lisäämällä.  Uudistaminen  ontosin  edennyt  hitaammin  kuin  on  ollut  tavoitteena.  Uudistusten  suuntaviivoista  jatavoitteista on voitu sopia yhteisymmärryksessä, mutta toimeenpano on osoittautunutjähmeäksi.  Kunta­  ja  palvelurakenneuudistus  johtanee  toimintojen  rationalisoinninjatkumiseen myös tulevaisuudessa.

Tällä  hetkellä  sosiaalimenojen  suhde  bruttokansantuotteeseen  on  Suomessamaltillinen,  kun  sitä  verrataan  muihin  Länsi­Euroopan  maihin.  Samalla  on  pystyttyrakentamaan  länsieurooppalaisittainkin  sangen  kattava  ja  kohtuullisen  tasoinensosiaaliturva. Näin katsottuna Suomen  julkinen sektori näyttää tehokkaalta. Julkistenmenojen hallintaa ei kuitenkaan voida kokonaan selittää järjestelmän tehokkuudella.

Olisi kuitenkin  virhe  tuudittautua tyytyväisyyteen  julkisen sektorin  tehokkuudesta  jaolettaa  sen  ratkaisevan  tulevat  ongelmat.  Suomen  väestön  ikärakenne  on  vieläsuhteellisen  edullinen,  mutta  jo  lähitulevaisuudessa  tapahtuu  nopea  ikärakenteenheikkeneminen.  Tulevaisuudessa  odottaa  selviä  kasvupaineita  julkisten  menojenosalta.  Kestävän  julkisen  talouden  turvaaminen  edellyttää  toimenpiteitätyöllisyysasteen nostamiseksi sekä tuottavuuden kasvattamista sekä julkisten menojenkestävää hallintaa.

Sosiaaliturvan rakenteellisia haasteita

Sosiaaliturvan  historiallisesta  kehityksestä  johtuu,  että  tavallinen  tapa  jäsentääsosiaaliturvaa on sekoitus hallinnollisia, rahoituksellisia ja organisatorisia näkökohtia.Kun ongelmiin on haettu ratkaisua asia kerrallaan, kokonaiskuvan selkeys on kärsinyt.Asiakkaan  tai  etuuksien  saajan  näkökulmasta  katsottuna  toiminnot  menevät  osittainlimittäin,  osaksi  taas  irtoavat  kokonaan  toisistaan.  Seurauksena on  ollut  toimintojenhajautuminen  siten,  etteivät  ne  parhaalla  tavalla  tue  asiakkaan  ongelman  ratkaisua.Sosiaaliturvajärjestelmän  hajanaisuus  voi  johtaa  myös  kannustinongelmiin.  Lakientoimeenpanija  joutuu  vaikeuksiin  tulkitessaan  monisyistä  säädöskokonaisuutta.Lainsäätäjän  on  puolestaan  vaikea  saada  selvyys  ongelmien  ja  toimenpiteidenkeskinäisistä  suhteista  ja  ehdotettujen  muutosten  merkityksestä.  Tässä  jaksossa  ontarkasteltu sosiaaliturvan rakenteellisia haasteita useista eri näkökulmista.

Sosiaaliturva, yhteisöllisyys ja yhteiskunnan perusinstituutiot

Sosiaaliturvan tarkoitus on turvata sosiaalisia riskejä vastaan ja puuttua yksilöiden japerheiden  ongelmiin  silloin,  kun  riskien  ennakoimisen  ja  ongelmien  hoitamisenvoidaan katsoa olevan  mahdotonta tai ainakin kohtuutonta. Yleinen periaate on,  ettäterveet ja työkykyiset huolehtivat itse omasta, perheensä ja lastensa toimeentulosta jahyvinvoinnista  sekä kaikki kantavat  yleistä  vastuuta  lähimmäisistään. Sosiaaliturvantulee  mahdollisuuksien  mukaan  vahvistaa  eikä  heikentää  tämän  yleisen  periaatteentoteutumista seuraavan kolmen sosiaaliturvan tavoitteen osalta.

1. Terveyden edistäminen2. Toimeentulon varmistaminen3. Elämän hallinnasta huolehtiminen

Hyvä  terveys on  ihmiselle arvo sinänsä,  samoin  kuin  väestön hyvä  terveydentila onkorkean  tuottavuuden  edellytys.  Terveydestä  puhuttaessa  tarkastellaan  tavallisestivain  terveyspalvelujen  riittävyyttä  ja  tällöinkin  ensi  sijassa  kuntienjärjestämisvelvollisuuteen  kuuluvien  palvelujen  kokonaisuutta.  Tällöin  unohdetaanmuu laaja terveyden edistämiseen tähtäävä toiminta ja terveydenhuollon lainsäädäntö.Terveyspalvelujen  laatu  ja  saatavuus  selittävät  vain  osan  väestön  terveydentilasta.Merkittävä  vaikutus  on  terveyskäyttäytymisellä,  elämäntavoilla  ja  elinympäristöllä.Näihin voidaan vaikuttaa monilla muilla kuin terveydenhuollon  laatua  ja saatavuuttaparantavilla keinoilla.

Kun  terveyttä pyritään edistämään, päätösten  tulisi periaatteessa perustua  tietoon erikeinojen  vaikuttavuudesta  ja panostuksen  tulisi  suuntautua sellaisiin  toimenpiteisiin,jotka tuottavat parhaan tuloksen tavoitteisiin nähden. Terveyspolitiikan viitekehyksen

tulisi  antaa  paremmat  mahdollisuudet  arvioida  toimenpiteiden  vaikuttavuutta,erityisesti  toimenpiteiden  vaikutuksia  työ­  ja  toimintakyvyn  edistämiseen.  Muutoinkäytetään  tarpeettomasti  aikaa  yksityiskohtiin,  joilla  ei  ole  välttämättä  suurtavaikutusta  kokonaisuuden  kannalta.  Terveyttä  edistävän,  sairauksia  ehkäisevän  jasairauksia  hoitavan  terveydenhuollon  painotuksiin  liittyy  erilaisia  arvostuksia  jaeettisiä  ongelmia.  Ne  eivät  kuitenkaan  ole  esteyhtenäisemmän  arviointikehikonluomiselle, vaan paremminkin peruste.

Työikäisen väestön toimeentulo riippuu ensi sijassa ansiotuloista ja niihin vaikuttavatmonet tekijät, ennen kaikkea työmarkkinoiden toimivuus. Työvoiman kysyntä riippuuolennaisesti  talouskasvun  ripeydestä,  mutta  työmarkkinoiden  toimivuuteenvaikuttavat  muutkin  seikat  kuten  työvoiman  ikärakenne,  verotus,  koulutustaso  jakoulutusmahdollisuudet sekä työehtosopimusten ja työ­ ja sosiaaliturvalainsäädännönluomat  puitteet.  Viimeksi  mainituilla  voidaan  huolehtia  siitä,  että  toimeentulo  onturvattu  myös  työttömyyden  aikana,  mutta  sosiaaliturvalainsäädännöllä  voi  ollakäänteinen  vaikutus  työmarkkinoiden  toimivuuteen.  Työ­  jasosiaaliturvalainsäädäntöä kehitettäessä onkin tavoitteeksi asetettava työmarkkinoidentoimivuuden  varmistaminen  siten,  että  työllistyminen  ja  työpaikan  vaihtaminenonnistuvat  mahdollisimman  nopeasti  ja  ongelmattomasti.  Tämän  tavoitteenonnistumiseksi tarvitaan myös asunto­ ja liikennepolitiikkaan liittyviä toimenpiteitä.

Elämänhallinnan  välineitä  tarkasteltaessa  huomio  kohdistuu  usein  niihin  ryhmiin,joiden  tarvitsema  tuki  on  ilmeisin  eli  lasten,  vammaisten  ja  vanhusten  hoidon  jahoivan  järjestämiseen.  Toimintamuodoista  esimerkkejä  ovat  päivähoito,varhaiskasvatus,  lastensuojelu,  sosiaalityö,  kotipalvelut, henkilökohtaiset avustajat  japalvelutalot.  Elämänhallinnan  yleisiin  edellytyksiin  vaikuttaa  sosiaalinen  pääoma,jolla  tarkoitetaan  jokapäiväisen  sosiaalisen  vuorovaikutuksen,  osallisuuden  jaluottamuksen  synnyttämää  yhteisöllisyyttä.  Sosiaalisen  pääoman  vahvistaminenehkäisee  syrjäytymistä  ja  häiriökäyttäytymistä  sekä  vähentää  ammatillisen  avuntarvetta. Sosiaalisen pääoman ja yhteisöllisyyden vahvistaminen voi tosin olla  joltainosin  ristiriidassa  väestön  liikkuvuutta  ja  työsidonnaisuutta  korostavan  ajattelutavankanssa.  Vahvan  yhteisöllisyyden  kääntöpuolena  on  yksilöiden  sitoutuminenlähiyhteisöönsä  ja  sen  mahdollisesti  mukanaan  tuomiin  velvollisuuksiin.Sosiaaliturvaa  kehitettäessä  tavoitteena  tulee  olla,  että  elämänhallintaan  vaikuttaviatekijöitä katsotaan osana laajempaa yhteisöllisyyden viitekehystä.

Sosiaaliturvan  rakentamisen  alkuvaiheessa  oli  selvää,  että  hyvinvoinnin  ja  turvantuottaminen  ovat  pääosin  yhteiskunnan  perusinstituutioiden  eli  perheen  jatyömarkkinoiden vastuulla. Sosiaaliturvan tarkoitus oli vain paikata edellisen kahdenepäonnistuessa  tehtävässään  sosiaalisten  riskien  kohdatessa.  Myöhemmin,yhteiskunnallisen työnjaon kehittyessä ja perheen roolin muuttuessa, sosiaaliturva onsaanut yhä vahvemman roolin esimerkiksi lasten ja vanhusten hoidon järjestämisessä.Yhteiskunnan vastuun on saatettu ajatella ulottuvan myös sellaisille alueille, joissa seei  enää  ole  sovelias  tai  riittävä  tapa  toimia.  Vastuiden  selkeyttäminen  vaatiipitkäjänteistä  työtä,  joka  nojautuu  osaksi  lainsäädännön  ja  toimintakäytäntöjenmuutoksiin, ja osaksi yleiseen kansalaiskeskusteluun.

Sosiaaliturva ja työelämä

Sosiaaliturva  on  tavanomaisesti  ymmärretty  julkiseksi  sosiaalisten  riskienhallintakeinoksi,  joka  käynnistyy,  kun  ihminen  ei  voi  hankkia  elantoaan  työnteolla.Vähitellen  tämä  vakuutusajattelun  näkökulma  on  muuttunut  monestakin  syystä.Toimeentuloturvan kriteerit ovat väljentyneet  ja sosiaaliturvan avulla on haluttu lisäävapaa­aikaa.  Työn  ja  sosiaaliturvan  rajankäynnin  laajentuessa  työolosuhteetvaikuttavat  toimeentuloturvan  kysyntään.  Lisäksi  toimeentuloturvaa  on  käytettypehmentävänä  elementtinä  työvoimaa  vähennettäessä,  mikä  on  näkynyttyöttömyyslukujen  siirtymänä  työttömyyseläkkeen  alkamisajankohtaamyöhennettäessä.  Työuraa  noudattaen  sosiaaliturvaa  voidaan  tarkastella  työelämännäkökulmasta seuraavasti:

a) työhön  ensi  kertaa  kouluttautumisen  järjestäminen  jatukeminen

b) työkyvyn  ja  työtaitojen  ylläpitäminen  kuntoutuksen,työterveyshuollon ja aikuiskoulutuksen avulla

c) lastenhoitovapaa ja hoidon tukijärjestelytd) työkyvyn  vajauksen  poistaminen  terveydenhuollon  ja

kuntoutuksen keinoilla tai työtehtäviä muuttamallae) sairauspoissaoloihin vaikuttaminenf) eläkkeelle siirtymiseen vaikuttamineng) työuran katkeaminen lomautukseen tai irtisanomiseenh) muut tilapäiset työstä poissaolot (esim. vuorotteluvapaa)

Työelämän  ja  tuotannon  kannalta  katsottuna  sosiaaliturvan  tulisi  kannustaatehokkaaseen  opiskeluun  ja  nopeaan  työmarkkinoille  hakeutumiseen.  Työelämänmuutoksiin  vastaamiseksi  ammattitaitoa  on  pidettävä  yllä  sekä  tarvittaessavarauduttava  sen  muokkaamiseen  uusiin  tehtäviin.  Sosiaaliturvan  avulla  voidaannopeuttaa  työvoiman  osaamispääoman  uusiutumista.  Työkyvyn  ylläpitäminenedellyttää  omatoimisuutta  terveyden  edistämiseksi,  mutta  myös  aktiivistatyöterveyshuoltoa ja kuntoutusta.

Väestön  uusiutumisen  turvaaminen  on  pitkällä  tähtäyksellä  työnantajien  etujenmukaista,  mutta  synnytysten  ja  lasten  hoidon  vaatimat  poissaolot  ovat  yrityksillekustannuserä.  Valtion  tehtävänä  on  varmistaa,  että  perhevapaiden  pitäminen  eisynnytä työmarkkinoilla varsinkin nuoriin naisiin kohdistuvaa diskriminointia ja sitenkohota jo ennestään korkeaa ensi synnyttäjien  ikää. Työelämän odotusten  ja perheentoivomusten  yhteensovittaminen  edellyttää  monipuolisten  hoitovaihtoehtojenolemassa oloa ja niiden joustavuuden parantamista.

Työoloja  kehittämällä  sekä  työyhteisön  toimintamalleja  muokkaamalla  voidaanvaikuttaa sairauspoissaoloihin sekä työssä jatkamiseen. Sairauspäivien osuus tehdyistätyöpäivistä  on  neljä  prosenttia  ja  keskittyy  pieneen  osaan,  tosin  vaihtuvaan,  osaantyövoimasta. Hyvien käytäntöjen saattaminen helpommin monistettaviksi ja käyttöönotettaviksi tulisi olla kiinteä osa työelämän tutkimus­ ja kehittämistoimintaa.

Sairauspoissaoloja ja eläkehakuisuutta voidaan vähentää tehostamalla nopeaa hoitoonpääsyä.  Kunnallisen  terveydenhuollon  kustannuksia  arvioitaessa  ei  useinkaanymmärretä  ottaa  huomioon  yhteiskunnan  muilla  sektoreilla  syntyviä  säästöjä.  Hidashoitoon  pääsy on  osaltaan  pidentänyt  sairauslomia  ja  pahimmillaan  saattanut  johtaaeläkkeelle  siirtymiseen.  Niin  sanottujen  leikkausjonojen  lyheneminen  on  samalla

nopeuttanut  työhön  paluuta.  Puutteita  on  edelleen  ja  erityisesti  ne  koskevatmasennuksen  hoitoa,  joka  usein  aloitetaan  liian  myöhään  ja  lisäksi  hoito  keskeytyyusein liian varhain.

Sairauden tai vamman takia työelämän ulkopuolella olevista on arvioitu noin 30 000olevan halukkaita ja kykeneviä tekemään osa­aikaista tai kokopäiväistä työtä. Osittainesteenä ovat ennakkoluulot, mutta osaksi myös epätarkoituksenmukainen lainsäädäntöja  sen  soveltaminen.  Ansiotulojen  ja  eläkkeiden  yhteensovitus  sekätyövoimaviranomaisten  toimintamahdollisuudet  vaativat  korjaamista.  Kuntoutuksentarjoamiin  mahdollisuuksiin  tulisi  turvautua  useammin.  Eläkkeeltä  kuntoutukseentulleista  yli  40  prosenttia  palaa  työelämään.  Kuntoutusvastuun  hajautuminen  johtaaepäyhdenmukaiseen kuntoutusasioiden käsittelyyn.

Sosiaaliturvan rahoitus

Sosiaaliturvaa on syytä tarkastella myös rahoituksen näkökulmasta, jolloin se voidaanryhmitellä seuraavasti:

a) etuudet, joiden rahoitus on vakuutusperusteinenb) etuudet, joiden rahoitus on verotusperusteinenc) etuudet,  joiden  rahoitus  on  osaksi  tai  kokonaan

omavastuinen

Sosiaalivakuutus  kattaa  sairaudesta  tai  tapaturmasta  aiheutuvien  kustannusten  jatulonmenetysten  lisäksi  lapsen  syntymän,  huoltajan  kuoleman,  työttömyyden,työkyvyttömyyden  ja  vanhuuden  aiheuttamat  tulonmenetyksiä.  Toimeentuloturvanrahoitus on saanut erilaisia muotoja etuuslajeittain. Tapaturmavakuutus on kokonaantyönantajan  rahoittama,  muiden  etuuksien  rahoitukseen  työntekijät  osallistuvatetuuksittain vaihtelevalla osuudella. Suuntauksena on ollut jakaa ansioturvan rahoitustyönantajien  ja  työntekijöiden  kesken.  Käytännössä  on  edetty  asteittain,  jolloin  onvältetty  suuria  välittömiä  muutoksia,  mutta  samalla  linjaus  uhkaa  hämärtyä  vuosienkuluessa.  Toisena  periaatteena  on  ollut,  että  ansioturvan  rahoitusvastuu  kuuluupääosin  työnantajille  ja  työntekijöille  ja  perusturvaetuuksien  rahoitusvastuu  kuuluutaasen  valtiolle.  Käytännössä  tämäkään  periaate  ei  toteudu  johdonmukaisesti.Rahoituksen  läpinäkyvyys  on  tarpeellista  järjestelmän  hyväksyttävyydenylläpitämiseksi sekä kehittämisvastuun kirkastamiseksi.

Sosiaali­  ja  terveyspalvelujen  rahoitus  nojaa  pääosin  verotuloihin,  jostakunnallisverotus  muodostaa  suurimman  osan.  Palvelujen  tarjonta  perustuu  pääosinlakisääteisyyteen,  mutta  sen  on  joustettava  kysynnän  mukaan.  Seuraavan  vuodentalousarvioita  laadittaessa  kuntien  on  vaikea  ennakoida  tulevaa  menokehitystä  japalvelujen  kysynnän  muutoksia,  sillä  mm.  työllisyyskehitys,  hintojen  kehitys  jaerilaiset  yllättävät  kriisitilanteet  saattavat  merkittävästi  lisätä  sosiaaliturvankustannuksia  ja  sosiaali­  ja  terveyspalvelujen  tarvetta.  Kuntien  taloudellisettoimintaedellytykset  ovat  erilaiset,  vaikka  valtionosuus  tasaa  kuntien  taloudellisiatoimintamahdollisuuksia.

Osa  kunnallisten  sosiaali­  ja  terveydenhuollon  palvelujen  kustannuksista  katetaanpalvelumaksuilla.  Maksujen  määräytyminen  on  muodostunut  monimutkaiseksikokonaisuudeksi,  jonka  hallintokustannukset  ovat  tuottoon  nähden  suuret.

Ohjausvaikutus  on  toinen,  ehkä  keskeisempi,  palvelumaksujen  tarkoitus.Palvelumaksujen  periaatteena  on,  etteivät  maksut  saa  muodostua  palvelujen  käytönesteeksi.  Useamman  palvelujen  tarpeen  kasautuminen  samalle  henkilölle  ja  tuloerotvaikeuttavat tämän tavoitteen saavuttamista.

Verotuksen ja vakuutuksen avulla rahoitettuun toimintaan liittyy kielteisenä piirteenäniin  kutsuttu  ”Moral  hazard”  ­ilmiö.  Esimerkkinä  on  mainittu,  että  ilman  julkisiaterveyspalveluja  ihmiset  kiinnittäisivät  enemmän  huomiota  epäterveellisiinelintapoihinsa,  sillä  he  joutuisivat  itse  maksamaan  niistä  aiheutuvat  kustannukset.Samoin on epäilty, että  ilmaisia terveyspalveluja käytetään, vaikka todellista  tarvettaei aina olisikaan. Kuvatun ilmiön syntyä on pyritty vähentämään palvelujen käyttöönperustuvilla palvelumaksuilla, omavastuuosuuksilla sekä etuuksien karensseilla. Samatavoite  on  eräässä  mielessä  myös  työhistorian  huomioon  ottamisella  työttömyys­  jaeläketurvaa  määriteltäessä.  Tosin  eläkkeiden  kohdalla  kyse  on  myös  riskientasaamisesta yli elinkaaren, jota voitaisiin soveltaa laajemminkin sosiaaliturvassa.

Sosiaaliturvan korvauskohteet

Yleisesti ottaen sosiaaliturvan  tavoitteena on  turvata toimeentulo sosiaalisten  riskienvaralta.  Ansiosidonnainen  sosiaaliturva  turvaa  lisäksi  toimeentulon  tasonkohtuullisena  suhteessa  aikaisempiin  tuloihin.  Sosiaaliturvan  tavoitteet  voidaanryhmitellä seuraavasti

a) ansiomenetyksen korvaaminenb) perustoimeentulon varmistaminenc) kustannusten korvaaminend) työpanoksen korvaaminen

Perusturvan  tasot  ovat  poikenneet  toisistaan,  mikä  on  synnyttänyt  keskustelunperusturvan  yhtenäistämistarpeesta.  Mitoitusperusteena  keskustelussa  painottuutoisaalta  köyhyyden  poistaminen,  jolloin  viitataan  suhteelliseen  köyhyyteen  eliperusturvan  ja  yhteiskunnan  keskimääräisen  tulotason  suhteeseen.  Toisaaltaperusturvan  oikean  mitoituksen  yhteydessä  arvioidaan  perusturvan  riittävyyttäjokapäiväisen  kulutuksen  valossa.  Ansioturvan  yhtenä  mittapuuna  on  aikaisemmankulutustason  turvaaminen  sosiaalisten  riskin  kuten  sairauden  kohdattua  ihmistä.Mitoitus  on  summittainen  senkin  takia,  että  kulutustaso  vaihtelee  elämänvaiheen  jahuoltovelvollisuuksien  mukaan.  Tätä  on  pyritty  korjaamaan  lisäämällä  tukienyhteyteen  esimerkiksi  lapsikorotuksia.  Siitä  seuraa  kuitenkin  vaikeuksia  määritelläsosiaaliturva siten, että työn vastaanottaminen on kannattavaa, koska työmarkkinoillaei tunneta palkan yhteydessä maksettavia lapsikorotuksia.

Ansiosidonnaisen  sosiaaliturvan  korvausperusteet  ovat  syntyneet  eri  aikoina,  eikäniitä  ole  koskaan  arvioitu  yhtenä  kokonaisuutena.  Yksinkertaisuus  ja  selkeyspuoltaisivat  yhdenmukaista  korvaustasoa,  kannustavuus  taas  korostaa  aktiivitukienmerkitystä. Tämän ohella on huomattava myös se, onko korvaustarve syntynyt omanpäätöksen perusteella vai asianomaisesta riippumatta. Nämä kolme kriteeriä  johtavatetuustasojen  eriytymiseen,  mutta  auttavat  samalla  selkeyttämään  nykytilannetta.Perusturvan  ja  ansioturvan  yhteensovitus  toteutuu  eri  tavoin  sosiaaliturvan  erilohkoilla.

Toimeentuloturvan  ja  palvelujen  hallinnollinen  eriytyminen  on  johtanut  siihen,  ettäniiden  taloudellinen  ja  toiminnallinen  yhteisvaikutus  jää  epäselväksi.  Palvelujentarjoama  taloudellinen  hyöty  asiakkaalle  jää  yleensä  tarkastelun  ulkopuolelle.Palveluja  arvioidaan  tavanomaisesti  hoidon  laadun  ja  saatavuuden  näkökulmasta  japalvelujen  tuloksellisuutta  arvioitaessa  ne  ovatkin  tärkeitä.  Sosiaaliturvanonnistuneisuuden  arviointiin  pitäisi  kuitenkin  liittää  kiinteämmin  myös  palvelujentuotantokustannukset  ja  palveluista  perittävät  maksut  ja  maksujen  suhdemaksukykyyn.  Tältä  osin  palveluista  aiheutuvat  kustannukset,  palvelumaksut  jatoimeentuloturva liittyvät saumattomasti toisiinsa.

Osa  toimeentuloturvasta  ja  verovähennyksistä  puolestaan  kohdistuuhoitokustannusten korvaamiseen.  Korvaus  voi  koskea  syntynyttä  kustannusta,  kutenlääkkeitä  tai  lääkärinpalkkioita  tai  toimintakyvyn  heikkenemisestä  tai  vammastaaiheutuvaa potentiaalista palvelutarvetta. Eri aikoina syntyneitä toimintamalleja ei olekytketty toisiinsa luontevalla tavalla, mistä seuraa ristiriitaisia tulkintoja.

Kustannusten  korvaamisessa  noudetaan  kahta  erilaista  tapaa.  Toinen  tapa  nojaaprosenttikorvaukseen todellisista kustannuksista  ja toinen kiinteään maksuun,  joka eiseuraa  tuotantokustannuksia.  Ensin  mainittu  koskee  sairausvakuutusta  jajälkimmäinen kunnallisia  palveluja  siltä  osin kuin niitä  säädellään. Kiinteän  maksunetuna  on  asiakkaan  kannalta  maksun  ennakoitavuus,  mutta  sen  varjopuolena  onkustannustietoisuuden  heikkous.  Kustannustietoisuutta  heikentää  myös  se,  ettäavohoidosta  voi  aiheutua  asiakkaalle  enemmän  kustannuksia  kuin  laitoshoidosta.Sosiaalitoimessa  tilapäisen  kotipalvelun  vapaa  hinnoittelu  voi  aiheuttaa  asiakkaallesuuremmat  kustannukset  kuin  laitoshoito  vastaavalta  ajalta.  Terveydenhuollossaavohoidon  lääkekustannukset  asiakkaalle  voivat  kohota  suuremmiksi  kuin  hoidonkustannukset sairaalassa.

Periaatteessa  voitaisiin  käyttää  samaa  periaatetta  lääkkeiden  ja  palvelujenkustannusten  korvaamisessa.  Joko  niin,  että  joko  kiinteää  maksua  taiprosenttikorvausta  sovellettaisiin  kautta  linjan.  Prosenttikorvauksen  sovellettaisiinliukuvaa  enimmäismäärää  asiakkaan  kustannusten  hillitsemiseksi.  Tällöinsuhteellinen  omavastuu  pienenee  korvauksen  kasvaessa  ja  häviää  kokonaan  tietynrajan,  maksukaton,  jälkeen.  Tämä  merkitsisi  huomattavaa  muutosta  yleiseenkustannustietoisuuteen  sekä  samalla  avohoidon  ja  sairaalahoidon  korvauskäytäntöönsiten,  että  omavastuu  sairaalahoidosta kohoaa. Maksukertymä  voi  pysyä  samana  taimuuttua sen mukaan, mitä siitä erikseen päätetään.

Pienehkö osa sosiaalimenoista kohdistuu välittömänä korvauksena lasta, vanhusta taivammaista hoitavalle henkilölle. Tällaisia etuuksia ovat lasten kotihoidon tuki, lapsenhoitotuki  ja omaishoidon tuki. Näille  tuille on ominaista, ettei  hoitoa antava henkilöole  työsuhteessa  hoitoa  saavalle  henkilölle.  Oikeus  omaishoidon  tukeen  riippuukunnan harkinnasta. Kun kunnat käyttävät laajassa harkintavallassaan lisäksi erilaisiaarviointikriteerejä,  asettaa  tämä  omaiset  hyvin  eriarvoiseen  asemaan  asuinkunnanmukaan.

Sosiaaliturvan selkeys

Pyrittäessä  lisäämään  sosiaaliturvan  selkeyttä  ja  läpinäkyvyyttä  on  syytä  tarkastellaerikseen  etuuksien  määräytymiseen,  hallinnolliseen  organisointiin  sekä  rahoituksen

järjestämiseen  liittyviä  säännöksiä  sekä  valvonta­  ja  muutoksenhakumenettelyynliittyviä prosessisääntöjä:

Sosiaaliturvassa  havaittuja  epäkohtia  on  koetettu  korjata  lisäämällä  täsmentäviäsäännöksiä.  Täsmennyksiä  ja  uudistuksia  on  tehty  eri  aikoina  erilaisissa  oloissa  jasamalla  on  pyritty  rajaamaan  kohde  mahdollisimman  tarkasti.  Tämän  seurauksenasosiaaliturvassa eri etuuksien määräytymisperusteet, normit  ja monet muut seikat onmääritelty  toisistaan  poikkeavalla  tavalla:  esimerkiksi  tulokäsitteet  ja  tulojenyhteensovitus,  korvausasteet,  ansio­  ja  perusturvan  suhde,  yksilön  ja  kotitaloudenasema,  lapsikorotukset,  etuuksien  keskinäiset  suhteet  sekä  veronalaisuus  javerovähennykset.  Ajan  kuluessa  yksittäisten  uudistusten  ketjusta  on  muodostunutkokonaisuus,  josta  on  tullut  vaikeasti  ymmärrettäväksi  eikä  se  kaikin  osintarkkuudestaan  huolimatta  tuota  toivottua  tulosta.  Etuuksien  erilaiset  ja  huonostiyhteen  sovitetut  määräytymisperusteet  johtavat  väliinputoamisiin  jakannustinloukkuihin.

Viime vuosien aikana on tehty useitakin toimeentuloturvan selkeyttämiseen tähtääviäesityksiä  ja  monia  niistä  on  myös  toteutettu.  Elämäntilanteiden  erilaisuus  luoluonnostaan painetta sosiaaliturvajärjestelmän yhä pidemmälle viedylle eriytymiselle.Jossain  vaiheessa  käy  kuitenkin  niin,  että  sosiaaliturvan  kokonaisuutta  enää  hallitaeikä  sitä  liioin  voida  asiallisesti  perustella.  Käytännössä  on  kuitenkin  vaikea  löytäätasapainoa  toisaalta  etuusjärjestelmän  yksinkertaisuuden  ja  hallittavuuden  sekätoisaalta  tukien  kustannustehokkaan  kohdentamisen  välillä.  Etuusjärjestelmänyksinkertaistaminen  vähentää  aina  etuuksien  tarkkaa  kohdentumista  ja  toisin  päin.Tämä  ristiriita  näiden  kahden  järjestelmää  koskevan  tavoitteen  välillä  tulee  ilmiesimerkiksi pyrittäessä purkaa etuusjärjestelmän synnyttämiä kannustinloukkuja.

Suomalainen  sosiaaliturvan  hallinto  on  paljon  kansallisia  erityispiirteitä  omaavakokonaisuus,  jota  voi  luonnehtia  toimeenpanon  osalta  pitkälle  hajautetuksi  malliksi.Eri  aikoina  luoduille  etuusjärjestelmille  on  rakennettu  omia  hallinnollisiajärjestelyjään, samalla kun vanhojen hallintorakenteiden toiminta on jatkunut rinnalla.Erilaisilla  historiallisilla  kompromisseilla  toisaalta  eri  puolueiden  kesken  sekäkompromisseilla puolueiden  ja  työmarkkinajärjestöjen välillä on ollut ymmärrettäviäperusteita.  Hallinnollisilla  järjestelyillä  on  saatettu  vähentää  toimeenpanovaiheeseenliittyviä epäluuloja.

Sosiaali­  ja terveyspalvelujen tuottajina  ja  järjestäjinä  ja myös toiminnan ohjeistajinakunnilla  on  Suomessa  kansainvälisesti  tarkasteltuna  keskeinen  rooli.  Tähän  onerilaisia  historiallisia  selityksiä,  yhtenä  vahva  kunnallinen  itsehallinto,  jonka  juuretovat  osin  maan  harvassa  asutuksessa.  Kuntaverkostoon  turvautumalla  on  voituvarmistaa  kattavat  palvelut  maan  kaikkiin  osiin.  Hajautus  on  synnyttänyt  myös  ei­toivottua erilaisuutta kuntien tulkitessa eri tavoin valtakunnallista normistoa.

Kelan  maksamien  sosiaaliavustusten  toimeenpanoa  lukuun  ottamatta  muuntoimeentuloturvan  toimeenpano  on  hajautettu  useiden  toimijoiden  kesken.Työeläkkeiden  toimeenpanosta  huolehtivat  useat  työeläkeyhtiöt,  ­kassat  ja  ­säätiöt.Tapaturmavakuutuksesta  vastaavat  tapaturmayhtiöt.  Ansiosidonnainentyöttömyysturva on hajautettu työttömyyskassoille. Sosiaalivakuutuksen etuudet ovatkuitenkin  täsmällisesti  säädeltyjä.  Näin  ollen  kilpailu  käydään  muiden  seikkojenperusteella.

Viime  vuosina  on  noussut  korostuneemmin  esille  markkina­  ja  asiakasohjauksenmerkitys  sosiaaliturvan  toimeenpanon  tehostamisessa.  Toistaiseksi  se  on  näkynytlähinnä  kuntien  ja  sairaanhoitopiirien  organisoimana  kilpailuttamisena  taityöeläkeyhtiöiden  kilpailuna  työnantajista.  Varsinaisen  asiakkaan  mahdollisuudetvalita palvelut ovat laajentumassa ostosetelien myötä.

Asiakkaan  etuja  hajanainen  toimeenpanokoneisto  ei  aina  palvele  parhaalla  tavalla.Erilaisista  tulkinnoista  seuraa  eriarvoisuutta  ja  useita  yksiköitä  koskevien  asioidenhallinnollinen  käsittelyaika  voi  muodostua  kohtuuttoman  pitkäksi.  Kattavaa  arviotahajautuksen merkityksestä yhdenvertaisuuden tai kustannusten osalta ei ole tehty.

Sosiaaliturvan määräytymisperusteita, toimeenpanoa, rahoitusta ja valvontaa on syytätarkastella  yhtenä  kokonaisuutena,  jos  halutaan  arvioida  sosiaaliturvajärjestelmäntoimivuuteen  liittyviä ongelmia. Kuten edellä on  todettu, nimenomaan pienituloistenja  monien  tuloharkintaisten  etuuksien  varassa  olevien  kotitalouksien  sosiaaliturvaperustuu  vaikeasti  hahmotettavaan  kokonaisuuteen.  Etuuksienmääräytymisperusteiden  lisäksi  niiden  toimeenpanoon,  rahoitukseen  ja  valvontaanliittyvät  tekijät  auttavat  löytämään  eri  keinojen  esimerkiksi  kannustinloukkujenpurkamiseen.

Tulevaisuuden haasteita

Väestön  ikääntyminen  tulee  nostamaan  sosiaalimenoja  samalla,  kun  työikäisenväestön  väheneminen  hidastaa  kansantulon  kasvua.  Ensimmäisen  kerranhyvinvointivaltiokauden  historiassa  työikäisen  väestön  määrä  kääntyy  laskuun.Muutos on merkittävä, koska ensimmäistä kertaa rahoittajien osuus supistuu menojenkasvun  jatkuessa.  Samanlainen  kehitys  on  nähtävissä  muissakin  länsimaissa.Suomessa  poikkeuksellisen  suuren  sodanjälkeisen  ikäluokan  takia  muutos  on  useitamuita  maita  nopeampi.  Luotettavimmin  on  arvioitavissa  eläkkeiden  menokehitys.Vanhusvaltainen  ikärakenne  nostaa  eläkemenojen  lisäksi  myös  sosiaali­  jaterveyspalvelujen  kysyntää,  mutta  siihen  vaikuttavat  monet  muutkin  tekijätikärakenteen  lisäksi.  Niiden  paino  osoittautunee  ikärakenteen  vaikutustasuuremmaksi.  Esimerkiksi  lääkkeiden  ja  rokotteiden  tuotekehitys  voi  tuodakustannuslisäysten rinnalla kustannuksia pienentäviä vaikutuksia.

Näköpiirissä oleviin  eläkemenojen kasvuun on pyritty  varautumaan  rahastoimalla  jaeläkkeiden  määräytymisperusteita  muokkaamalla.  Sosiaalimenojen  kehitystä  onarvioitu  kattavasti  SOMERA  ­toimikunnan  mietinnössä  2000­luvun  alussa.Mietintöön  sisältyy  useita  vaihtoehtoisia  laskelmia.  Perusvaihtoehdon  mukaansosiaalimenot kohoaisivat  suhteessa bruttokansantuotteeseen  vuosituhannen vaihteennoin  25  prosentin  tasosta  vajaaseen  30  prosenttiin  vuonna  2050.  Nousupaineentaustalla  oli  pääosin  työeläkkeiden  kasvu.  Laskentaolettamusten  vaikutuksen  esillesaamiseksi  tarkasteltiin  myös  muiden  keskeisten  rakenteellisten  tekijöidenkehitysennusteiden  vaikutusta  tulevaisuuden sosiaalimenoihin. Tarkasteltuja  tekijöitäolivat  syntyvyyden,  kuolleisuuden,  maahanmuuton,  eläkeiän,  tuottavuuden,työllisyyden,  rahastojen  tuoton,  indeksoinnin  ja  aikuiskoulutuksen  kehitysennusteet.Rakenteellisten  tekijöiden  kumulatiiviset  vaikutukset  voivat  muuttaa  menokehitystämerkittävästi. Toimikunta totesi, että menoihin vaikuttavien demografisten tekijöidenvastapainona  tulisi  kyetä  turvaamaan  kohtuullinen  talouskasvu  ja  hyvä  työllisyys.

Nämä  puolestaan  riippuvat  tuotannon  kilpailukyvystä,  johon  sosiaalimenotvaikuttavat yhtenä tekijänä.

Suuri  osa  sosiaaliturvasta  on  sidoksissa  työelämään  ja  palkkakustannuksiin.  Lähespuolet  sosiaalimenoista  maksetaan  eläkkeinä  ja  eläkkeet  riippuvat  ansiotulojenkehitystä.  Menojen  merkityksen  arvioiminen  kilpailukyvyn  kannalta  on  kuitenkinvaikea  tehtävä, koska kokonaispalkka on osa kokonaisuutta. Vaikutukset voivat ollavälillisiä ja näkyä kasvavan verokiilan tuomana haittana.

Sosiaaliturvan,  sosiaalimenojen  ja  kilpailukyvyn  välisten  yhteyksien  luonteesta  ontoisistaan  poikkeavia  tutkimustuloksia.  On  tutkimuksia  joissa  on  esitetty  korkeidensosiaalimenojen heikentävän talouskasvua ja sitä kautta heikentävän mahdollisuuksiapitää  yllä  sosiaaliturvan  entistä  tasoa.  Perusteena  on  pääosin  toteamus  verotuksentuotannontekijöiden  käyttöä  vinouttavasta  vaikutuksesta.  Mutta  talouskasvun  jakilpailukyvyn  maavertailuissa  monet  korkean  veroasteen  ja  kattavan  sosiaaliturvanmaat  sijoittuvat  kuitenkin  vuodesta  toiseen  hyvin.  Esimerkkinä  voidaan  mainitaSuomi  ja  muut  Pohjoismaat.  Kilpailukyvyn  kannalta  sosiaalimenojen  suuruuttaolennaisempi  tekijä  näyttääkin  olevan  se,  miten  sosiaalimenoja  käytetään  ja  kuinkahyvin ne tukevat luottamuksen ja sosiaalisen pääoman syntyä. Sosiaaliturvan kykyynluoda  sosiaalista  pääomaa  vaikuttaa  vahvasti  myös  kansakunnan  koko,  hallinnontoimivuus ja sosiaalinen koheesio.

Globaalistumisen  vaikutukset  ovat  vasta  osittain  nähtävissä.  Pienen  ja  pitkällekehittyneen  valtion  kuten  Suomen  mahdollisuus  tarjota  tuotantotoiminnallekilpailukykyiset  puitteet  riippuvat  yhä  enemmän  osaamisesta  ja  henkisestäuusiutumisesta.  Uusiutumiskyky  näkyy  käytännössä  paitsi  menestyksellisenätuotekehittelynä  ja  markkinointina  myös  työprosessien  ja  työolojen  kehittymisenäsekä  koulutuksen  ja  tutkimuksen  uudistumisena.  Kysymys  ei  ole  vain  Suomessasyntyneen  väestön  tarjoamasta  potentiaalista.  Merkitystä  on  myös  sillä,  mitenSuomessa  koulutetut  tulevat  käyttämään  osaamistaan  suomalaisen  yhteiskunnanhyväksi, miten onnistutaan käyttämään maahan muuttajien työpanos sekä millaiseksimuodostuu  kansakunnan  osaamistaso.  Viimeksi  mainittu  tarkoittaa  maastamuuttaneiden ja maahan muuttaneiden koulutus­ ja osaamistasoa.

Ansiotuloerot  ovat  viime  vuosina  kasvaneet  monissa  maissa.  Tuotantorakenteenmuutos  yhdistyneenä  kansainvälistyviin  työmarkkinoihin  kasvattanee  erojatulevaisuudessakin.  Samaan  aikaan  arvostus­  ja  elintapaerot  korostuvat.  Joseriytyminen  työmarkkinoilla  jatkuu  ja  voimistuu,  se  herättänee  kysymyksen,  onkososiaaliturvan  tehtävänä  seurata  sitä  aikaisemmin  omaksutulla  tavalla  vai  tyytyävaimennettuun  riskin  kattamiseen.  Tätä  punnittaessa  on  toisaalta  otettava  huomioonmaksujen  ja  etujen  läpinäkyvyyden  vaatimus  ja  toisaalta  harkittava  sosiaaliturvantasaavan roolin merkitystä.

Sosiaaliturvan muutostarpeita arvioitaessa on usein ohitettu se, että globalisoituminenon  tarjonnut  uusia  mahdollisuuksia  tuotannon  lisäksi  myös  osaavalle  työvoimalle.Ensi  sijassa  huomiota  on  kiinnitetty  siihen,  että  tiedon  siirron  nopeutuminen  jalogistiikan kehittyminen ovat avanneet monia alueellisia ja toiminnallisia vaihtoehtojatuotannon  järjestelemiseksi.  Tuotantoa  on  siirtynyt  uusille  ja  kehittyvillemaantieteellisille  alueille.  Monet  vanhat  teollisuusalueet  ovat  menettäneetkilpailukykyänsä  ja  erityisesti  alueen  ikääntyneet  ja  heikosti  koulutetut  työntekijät

ovat  joutuneet vaikeuksiin. Mutta samalla erittäin osaavan työvoiman markkina­alueon  globaalistunut,  mikä  on  lisännyt  sekä  työmarkkinoiden  eriytymistä  ettätyöntekijöiden mahdollisuuksien ja intressien eriytymistä.

Yhdessä  nämä  kaksi  piirrettä  merkitsevät,  että  vanha  säätelyjärjestelmä,  jonkahenkinen perusta oli ”yhteinen kansantalous”, on menettämässä sidosvoimaansa. Kuntuotanto voi etsiytyä nopeasti uusille alueille,  tuotannontekijöistä pääoma ei ole yhtätiukasti  sidoksissa  paikalliseen  työvoimaan  kuin  aikaisemmin.  Sen  seurauksenasosiaaliturva  ei  myöskään  ole  samalla  tavalla  solidaarisuuden  ja  tehokkuudenvaatimukset  yhdistävä  osa  yhteiskuntapolitiikkaa.  Suuria  sarjoja  valmistavassateollisessa toiminnassa pääoma etsiytyy sinne, missä tuotto on suurin.  Innovoiva osatyövoimasta  puolestaan  ei  ole  sidoksissa  tehdasrakennuksiin,  vaan  etsiytyy  sinne,missä työehdot ovat parhaat. Korkeapalkkaisen ja globaaleilla markkinoilla liikkuvantyövoiman  intressit  ovat  toisenlaiset  kuin  kansallisilla  markkinoilla  toimivientyöntekijöiden,  puhumattakaan  ilman  työtä  jääneistä.  Tämä  heijastuu  myössosiaaliturvaan kohdistuviin odotuksiin.

Kansallisen  kilpailukyvyn  säilyttäminen  edellyttää  lisääntyvää  tehokkuutta  myöskotimarkkinoiden  kysynnän  varassa  olevilta  toimijoilta.  Julkisen  sektorin  tehokkuusvaikuttaa osaltaan kilpailuedellytyksiin. Se on jo johtanut tuotannon kilpailuttamisen,ulkoistamisen  ja  uudelleen  järjestelyjen  lisääntymiseen  sekä  työmarkkinoidenmonimuotoistumiseen.  Työllisyyden  hitaat  muutokset  kätkevän  taakseen  sen,  ettätyöpaikkoja ja työsuhteita syntyy ja kuolee entistä nopeammalla vauhdilla.

Tuotannon  ja työmarkkinoiden muutos on ollut käynnissä  jo pitkän aikaa, mutta senvaikutukset ovat  alkaneet  näkyä  suuremmassa  mittakaavassa  vasta  viime  vuosina  japitkään  ne  liitettiin  laman  vaikutuksiin.  Mitä  ilmeisimmin  tämä  prosessi  jatkuu.Muutosta  on  kuvattu  sanomalla,  että  on  siirrytty  hyvinvointivaltiostakilpailijavaltioon.  Se  kuvaa  valtion  uutta  roolia  sen  huolehtijana,  että  kokoyhteiskunta  on  organisoitu  tehokkaasti  sosiaaliturvaa  myöten  ja  että  työkyky,  työnkannustimet  ja  osaaminen  on  arvossaan.  Kilpailuvaltiossa  aktiivisuutta  edistäväsosiaaliturva  saa  näkyvämmän  roolin  ja  passiivinen  turva  joutuu  kriittiseenpunnintaan.

Yhtenä esimerkkinä globaalin talouden merkityksestä on ajankohtainen finanssikriisi,joka  on  asteittain  muuttunut  reaalitalouden  taantumaksi.  Yhden  suurenkansantalouden  kestämättömälle  pohjalle  rakentunut  kasvu  on  muodostunutglobaaliksi  ongelmaksi,  joka  heijastuu  myös  suomalaisen  sosiaaliturvankehittämismahdollisuuksiin ja – tarpeisiin.

Monet  ovat  huolissaan  siitä,  että  tämä  johtaa  liian  kovaan  yhteiskuntaan.  Joskorostetaan  voimakkaasti  työn  tärkeyttä,  samalla  alikorostetaan  niiden  ihmistenasemaa,  joilla  ei  ole  roolia  työelämässä.  Sen  on  sanottu  näkyneen  muun  muassaperusturvan  sekä  lastensuojelun  ja  vanhustenhuollon  heikentymisenä.  Tätä  huoltapunnittaessa  on  arvioitava  perusteellisesti,  miten  heikoimpien  asemasta  tulisimuuttuneissa  oloissa  huolehtia.  Onko  toimeentuloturva  ensi  sijainen  keino  vaipitäisikö  etsiä  muita  tuki­  ja  aktivointimuotoja?  Muuttuneissa  oloissa  on  etsittäväuusia mahdollisuuksia erityisesti niille, jotka ovat ajautuneet ulkopuolisiksi.

Periaatteellisista  lähtökohdista  vallinnee  kohtalaisen  laaja  yhteisymmärrys.Yhteiskunnan  elinvoimaisuuden  turvaamisen  tärkeydestä  oltaneen  samaa  mieltä,samoin  kuin  siitä,  että  sosiaalinen  yhteisvastuu  on  osa  kestävää  yhteiskuntaa.Kysymys  on  siitä,  millainen  sisältö  näille  ilmaisuille  voidaan  ja  halutaan  antaa.  Onilmeistä,  että  heikoimmin  menestyneiden  aseman  parantaminen  ei  onnistu  vanhojakeinoja  voimistamalla.  Heidän  toimintaedellytystensä  vahvistaminen  on  mahdollistahyväksymällä  lähtökohdaksi  työmarkkinoiden suurempi eriytyminen  ja  rakentamallasiihen  sopiva  palkka,  verotus  ja  sosiaaliturva.  Sosiaalisten  ja  käytännönammattitaitojen  vahvistaminen  kuuluu  osana  tähän  politiikkaan,  joka  kytkeesosiaaliturvan  ja  koulutuspolitiikan  tältä  osin  kiinteästi  toisiinsa.  Heikoimpaanasemaan työmarkkinoilla jääneiden aseman parantaminen ei onnistu passiivisen tulojatasaavan  tasa­arvoajattelun  pohjalta.  Heikompien  aseman  parantaminen  edellyttäädynaamista  otetta,  joka  kohentaa  ja  laajentaa  heikoimpien  toimintakykyä  ja  ­edellytyksiä tavalla, johon sisältyy aito usko uusiin mahdollisuuksiin.

Henkiseen  uusiutumiseen  ja  luovuuteen  perustuva  politiikka  ei  voi  toteutua  elleihyväksytä  epäonnistumisen  riskiä.  Kaikki  uusi  ja  lupaava  ei  lopulta  osoittaudukaankannattavaksi.  Yrittäjäriskin  ottamiseen  vaikuttaa  se,  kuinka  joustavastituotannontekijöistä  aiheutuvat  kustannukset  voidaan  sopeuttaakannattavuuskehitykseen.  Työntekijöiden  intressinä  puolestaan  on  työttömyysriskinpienentäminen  ja  turvallisuuden  vahvistaminen  irtisanomissääntöjen  jatyöttömyysturvan  avulla.  Nämä  erilaiset  tavoitteet  tulisi  onnistua  yhdistämään  siten,että lopputulos vahvistaa yhteiskunnan uudistumista  ja elinvoimaisuutta,  ja on viimekädessä  molempien  tavoitteiden  takeena.  Tehokkaasti  toimivat  työmarkkinat  ovattässä ratkaisevassa asemassa.

Työvoiman  liikkuminen  yli  valtakunnan  rajojen  vaikuttaa  hitaasti,  mutta  varmastisosiaaliturvaan  kohdistuviin  odotuksiin.  Maahanmuuttajien,  maasta  muuttajien  jamaassa  pysyvästi  asuvien  kohteleminen  oikeudenmukaisella  tavalla  vaati  osakseenkasvavaa  huomiota.  Etuuksien  määräytyminen  ja  rahoituksen  järjestäminen  tuleetoteuttaa  siten,  että  se  vahvistaa  osaamispääomaa  ja  tuotannon  kestäviäkasvuedellytyksiä.

On  käynyt  yhä  ilmeisemmäksi,  että  haasteet  keskittyvät  uhkaavaan  heikkeneväänelatussuhteeseen.  Kestävän  julkisen  talouden  turvaaminen  edellyttää  toimia,  jotkaestävät  elatussuhteen  heikkenemisen.  Olemme  jo  tottuneet  ajatukseen,  että  suurtenikäluokkien  siirtyminen  eläkkeelle  johtaa  väistämättä  siihen,  että  työelämänulkopuolella olevien määrä kasvaa työssä oleviin nähden. Niin ei kuitenkaan tarvitsekäydä.

Jos  työllisyysaste  saadaan  kohoamaan  ensi  vuosikymmenellä  78  prosenttiin,elatussuhde  ei  ennusteiden  mukaan  nouse  yli  nykyisen  tason  seuraavienneljänkymmenen  vuoden  aikana.  Tavoitteen  ei  pitäisi  olla  mahdoton.  Tällainentyöllisyystaso  on  saavutettu  Hollannissa,  joka  osaltaan  perustuu  osa­aikatyönyleisyyteen. Se on mahdollista, jos työhön tullaan varhaisemmin, jos työttömyysjaksotovat  lyhyempiä  ja  jos  työstä  lähdetään  myöhemmin.  Senkään  ei  pitäisi  ollamahdotonta. Jos suomalaisten nuorten aikuisten työllisyysaste vastaisi Tanskan tasoa,saisimme  työllisyysastetta  nostettua  kolmella,  ehkä  neljällä  prosenttiyksiköllä.  Jostyöttömyysjaksot puolittuisivat,  esimerkkinä  Ruotsi,  työllisyysasteemme  nousisi pariprosenttiyksikköä  lisää.  Mikäli  työstä  vielä  lähdettäisiin  eläkkeelle  pari  vuotta

myöhemmin  kuten  Norjassa,  78  prosentin  työllisyysaste  olisi  saavutettu  myösSuomessa.

Jos  onnistumme  saavuttamaan  korkean  työllisyysasteen  ja  sitä  kautta  hyvinhallinnassa olevan rahoituksen, voimme rauhallisin mielin varautua tuleviin eläke­  jaterveysmenoihin,  kantaa vastuumme  tulevista  sukupolvista  ja  huolehtia  myös  niistä,jotka  eivät  työ­  ja  toimintakyvyn  puutteen  takia  ole  voineet  osallistua  työelämään.Tavoite ei  toteudu  itsestään,  vaan  vaatii  muutoksia  sosiaaliturvaan  ja ennen kaikkeatoimia, jotka parantavat osaamista, parantavat työ­ ja toimintakykyä sekä tekevät työnsaamisen ja tarjoamisen mahdolliseksi.