Valoracin econmica del turismo en el Sistema Nacional de reas Protegidas del Ecuador

Un estudio de caso de sitios de visita en siete reas protegidas en el Ecuador continental

VALORACIN ECONMICA DEL TURISMO EN EL SISTEMA NACIONAL DE REAS PROTEGIDAS DEL ECUADOR

Un estudio de caso de sitios de visita en siete reas protegidas en el Ecuador continental

Con el nanciamiento de:

El presente documento debe citarse de la siguiente manera: Rodrguez,A., K. Lindberg, P.A. Garzn, A. Corral ,C. Baus, A. Drumm, S. Cazar, y E. Falcon. 2008. Valoracin econmica del turismo en el Sistema Nacional de reas Protegidas: un estudio de caso de siete sitios de visita en reas protegidas del Ecuador continental. The Nature Conservancy, Conservacin Internacional, Ministerio del Ambiente del Ecuador. Quito, Ecuador.

Con el apoyo tcnico de: Ministerio del Ambiente: Edgar Rivera USAID Ecuador: Douglas Mason Green Consulting: Juan Carlos Izurieta Ecociencia: Montserrat Albn Conservacin Internacional: Luis Surez, Stephen Edwards The Nature Conservancy: Vernica Arias, Paulina Arroyo, Tatiana Egez, John Terborgh

Copyright: The Nature Conservancy, Conservacin Internacional, y Ministerio del Ambiente del Ecuador.

Fotografa portada: Parque Nacional Machalilla (Mark Godfrey, The Natural Conservancy) Reserva Ecolgica Cotacachi - Cayapas (Sarah Koenen) Volcn Cotopaxi, Corredor Biolgico R.E. Antisana-P.N. Llanganates (Jacob Olander, Ecodesicin) Ro Tena, Corredor Biolgico R.E. Antisana-P.N. Llanganates (lvaro Tapia, Ecociencia)

ISBN: Diseo Grco: Impreso por:/ info@manthra.net

Esta publicacin ha sido posible gracias al generoso aporte de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos, a travs de la donacin No. EDG-A-00-01-00023-00 y de Conservacin Internacional. Las opiniones aqu expresadas pertenecen a los autores y no representan necesariamente las opiniones de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos o de The Nature Conservancy o de Conservacin Internacional

Agradecimientos Las organizaciones y autores responsables de este estudio desean expresar sus agradecimientos a todas las personas e instituciones que colaboraron para el desarrollo del mismo, de manera especial al personal tcnico de la Direccin Nacional de Biodiversidad y reas protegidas del Ministerio del Ambiente. Igualmente ha sido importante la colaboracin tcnica del Grupo Promotor para la Estrategia de Sostenibilidad Financiera del Sistema Nacional de reas Protegidas y el apoyo econmico de las organizaciones internacionales y nacionales que conanciaron este anlisis para su elaboracin y difusin. Nuestro especial reconocimiento a las siguientes personas: Los autores desean expresar un especial agradecimento a las siguientes personas e instituciones, en orden alfabtico: Alfredo Carrasco, Ministerio del Ambiente Carlos Zambrano, Parque Nacional Machalilla Eddie Coello, Parque Nacional Cotopaxi Franklin Bucheli, Corporacin Municipal Parque Nacional Cajas Freddy Egez, CAPTUR Galo Rosales, Reserva Ecolgica Cotacachi Cayapas Gerson Arias, Fundacin Rumicocha Hernn Gallardo, Parque Nacional Machalilla Ivn Lpez, CAPTUR Jos Galindo, Mentefactura Jos Saltos, Ministerio de Turismo Luis Borbr, Reserva de Produccin Faunstica Cuyabeno Luis Cuenca, Parque Nacional Podocarpus Luis Martnez, Reserva Ecolgica Cayambe Coca Marco Pino, CANODROS S.A. Miguel ngel Rivera, Parque Nacional Podocarpus Ral Garca, OPTUR Santiago Rodrguez, Corporacin Municipal Parque Nacional Cajas Vicente Encalada, Reserva Ecolgica Cotacachi Cayapas

Acrnimos BID CBD CEDA COP 7 CI ETAPA FAN FAP FIT GEF IGM MAE MEF MINTUR4

Banco Interamericano de Desarrollo Convencin de Biodiversidad Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental Sptima Conferencia de los Partes (del Convenio de Diversidad Biolgica) Conservacin Internacional Empresa Pblica Municipal de Telecomunicaciones, Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de Cuenca Fondo Ambiental Nacional Fondo de reas Protegidas Free and Independent Traveler Global Environmental Facility Instituto Geogrco Militar Ministerio del Ambiente del Ecuador Ministerio de Economa y Finanzas del Ecuador Ministerio de Turismo del Ecuador Asociacin Nacional de Tour Operadores de Turismo Receptivo del Ecuador Parque Nacional Plan Operativo Anual Reserva Ecolgica Reserva de Produccin Faunstica Sistema Nacional de reas Protegidas The Nature Conservancy Texto Unicado de Legislacin Ambiental Secundaria Agencia de los Estados Unidos de Amrica para el Desarrollo Internacional

OPTUR PN POA RE RPF SNAP TNC TULAS USAID

Tabla de contenidoResumen ejecutivo ...................................................................................................... 6 Recomendaciones ....................................................................................................... 1 7 Antecedentes ............................................................................................................. 1 9 Anlisis de necesidades de nanciamiento del SNAP ....................................................... 1 9 Objetivos ................................................................................................................... 23 Introduccin ............................................................................................................... 25 Metodologas ............................................................................................................. 30 Sitios como productos tursticos .................................................................................. 31 reas y sitios escogidos para el estudio ........................................................................ 31 Anlisis de la demanda ............................................................................................... 32 Modelos de manejo turstico ....................................................................................... 33 Diagnstico y propuestas ........................................................................................... 33 La herramienta de modelaje ....................................................................................... 34 Marco general del turismo en el SNAP ........................................................................... 38 Anlisis econmico del turismo en siete reas protegidas ................................................. 53 Visitacin y caractersticas de la demanda en las siete reas del estudio .............................. 53 Perl de los visitantes ................................................................................................. 59 Demanda potencial ................................................................................................... 61 Ingresos tursticos ....................................................................................................... 62 Modelo de generacin actual de ingresos tursticos ........................................................ 62 Gasto de manejo turstico ............................................................................................ 68 Manejo de presupuesto destinado a turismo ................................................................. 70 Gasto corriente actual y propuesto (para el umbral de sustentabilidad) .............................. 70 Costo de manejo -en gasto corriente- por categora ....................................................... 72 Monitoreo y minimizacin de impactos ambientales ....................................................... 72 Modelo nanciero actual y escenarios alternativos .......................................................... 78 Escenario actual ........................................................................................................ 79 Escenario moderado ................................................................................................. 82 Escenario econmico positivo .................................................................................... 87 Inversiones de capital ................................................................................................ 91 Viabilidad jurdica para los escenarios econmicos propuestos ........................................ 92 Oportunidades complementarias .................................................................................. 94 Figuras legales aplicables para el desarrollo de oportunidades complementarias ................. 96 Limitaciones tcnicas para la recaudacin efectiva en el SNAP ......................................... 101 Otros mecanismos de recaudacin de entradas .............................................................. 103 Recomendaciones ....................................................................................................... 105

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Resumen ejecutivoContexto nacionalEl turismo en reas protegidas es una actividad que genera benecios para la conservacin, la industria turstica y las comunidades locales. Sin embargo, actualmente tambin constituye una amenaza a la conservacin de los mismos sitios generadores de estos benecios. Esta amenaza se debe principalmente a la falta de capacidad de manejo turstico del sistema. Este estudio pretende apoyar al pas para el cumplimiento de los compromisos asumidos bajo el Convenio de Diversidad Biolgica, principalmente en lo concerniente al Plan de Trabajo para reas protegidas, aprobado por los pases signatarios en la Sptima Conferencia de las Partes cuyas metas especcas designadas como prioridades son garantizar la sostenibilidad nanciera del sistema de reas protegidas, promover la equidad en la reparticin de benecios y fortalecer la participacin de comunidades indgenas y locales.

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Foto: Arnaldo Rodrguez

Lodge en la Reserva de Produccin Faunstica Cuyabeno

Resumen ejecutivo

Otros de sus propsitos son cuanticar la contribucin del turismo al SNAP y proyectar su aporte potencial en el futuro, para poder proponer polticas especcas que optimicen la contribucin econmica del turismo hacia el SNAP el sector turstico, y hacia la reduccin de la pobreza en las comu, nidades locales. El estudio reeja los resultados de un anlisis de la situacin del turismo y sus componentes ambientales, econmicos, de la experiencia del visitante y del manejo en 7 reas protegidas del Ecuador Continental1, las cuales reciben el 80% del total de visitantes del SNAP continental (87% del total de visitantes extranjeros y 77% del total de visitantes nacionales). Para el SNAP (Sistema Nacional de reas Protegidas) la actividad turstica es una fuente importante de ingresos, y contribuye con el 95% de los ingresos autogenerados (MAE, 2006). Sin embargo, los mecanismos de generacin de ingresos no estn fundamentados en una base tcnica que corresponda con los costos reales de manejo turstico, ni con la disposicin de pago de los visitantes. Tambin hay poca claridad en cuanto al marco legal que facilitara la optimizacin del gasto turstico en servicios deseados como la provisin de hospedaje y comida, u otros compatibles con el manejo en ciertas reas. El costo del manejo adecuado del turismo en las reas protegidas ha sido un dato desconocido por el sistema. A pesar de su importancia, la reinversin (tanto en gasto corriente como en inversin de capital) para cubrir los costos de manejo turstico, ha sido inexistente o insuciente para los sitios del estudio. Eso se debe, en parte, a los complejos ujos de recursos dentro del MAE y entre ministerios, y a la dbil voluntad poltica de reinvertir de manera adecuada, basada en el desconocimiento de la realidad nanciera.

MetodologasSe establecen dos conceptos claves para este estudio: el umbral de sustentabilidad, y las oportunidades complementarias (ver recuadro 1). El primero es el requerimiento bsico para la visitacin a las reas protegidas, y consiste en el nanciamiento adecuado para proveer la capacidad, servicios e infraestructura mnimos necesarios que aseguren el bienestar de la biodiversidad y del visitante, segn las actividades permitidas en el plan de manejo de los sitios de visita. El segundo de estos conceptos incluye aquellas actividades permitidas en el plan de manejo, como la provisin de servicios de hospedaje, comida, alquiler de botes, bicicletas entre otras, cuyo desarrollo incrementara los ingresos para

RECUADRO 1.

Definicin de umbral de sustentabilidad y oportunidades complementariasEl umbral de sustentabilidad define los requerimientos necesarios para que la operacin turstica en las reas naturales no amenace al capital natural, brindando una experiencia positiva y segura al visitante, evitando la erosin cultural y generando un manejo eficiente. Las oportunidades complementarias son un modelo que adiciona bienes, actividades y servicios al umbral de sustentabilidad, para generarle ingresos econmicos adicionales al SNAP, a los empresarios privados y a las comunidades locales.

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1. Parque Nacional Podocarpus, Reserva Ecolgica Cotacachi Cayapas, Parque Nacional Cajas, Reserva de Produccin Faunstica Cuyabeno, Parque Nacional Cotopaxi, Parque Nacional Machalilla y Reserva Ecolgica Cayambe Coca.

el sistema mientras se mejora la calidad de experiencia del visitante y se crean oportunidades para la industria turstica y las comunidades locales. El estudio calcula los montos de inversin y gasto corriente necesarios para que cada rea alcance el umbral, adems de cuanticar el potencial impacto nanciero del desarrollo de una oportunidad complementaria en cada rea, con un ejemplo particular al menos. Con el n de estandarizar el anlisis se utilizaron cinco categoras para el manejo del turismo en reas protegidas: (monitoreo y minimizacin de impactos ambientales; planta turstica, servicios e infraestructura; informacin, interpretacin y promocin; seguridad y sueldos, capacitacin y gestin), las cuales abarcan la mayora de los componentes necesarios para el desarrollo de la actividad turstica en un rea protegida.

Flujos financierosLos ujos nancieros del gasto turstico de las reas protegidas se han analizado en el presente estudio. Como ujo se entienden los pasos, relaciones y montos existentes entre los diferentes niveles del Ministerio del Ambiente (incluyendo los ujos desde y hacia el rea protegida), as como los ujos entre el Ministerio del Ambiente, el Ministerio de Economa y Finanzas y el Banco Central del Ecuador. Estos ujos son centralizados y no permiten una reinversin adecuada para llenar las necesidades requeridas y facilitar el manejo sustentable de la actividad turstica en las reas. Actualmente no existe una relacin adecuada entre lo que un rea genera para el sistema y la inversin destinada al manejo del turismo. En trminos de reinversin, dos excepciones a la norma fueron identicadas en el estudio: el Parque Nacional Cajas -administrado por la Corporacin Municipal del Parque Nacional Cajas- y Papallacta -en la RE Cayambe Coca- que mantiene un convenio de manejo turstico de una zona especca con la Fundacin Rumicocha. Ambos han efectuado avances importantes en trminos de reinversin adecuada y mejoramiento de los servicios y facilidades para visitantes, dentro del marco de la sustentabilidad. Estas dos experiencias sugieren la elaboracin de un anlisis ms cercano, a n de evaluar potenciales lecciones para el resto del Sistema. Potenciales limitaciones de estos modelos por otro lado ha demostrado que la descentralizacin acarrea riesgos como la fragmentacin del SNAP, sin embargo se ha demostrado que el turismo manejado por las ONG no garantiza una gestin exitosa (Wood, 1 998, Drumm 2002).

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Visitacin y patrones de crecimiento en las reas del estudioCon datos del MAE y de la Corporacin Municipal Parque Nacional Cajas, se analiz el ujo de visitantes en el periodo 2001-2005, tanto nacional como extranjero, en las reas protegidas del estudio.

Resumen ejecutivo

El crecimiento promedio anual en la visita de las reas -para los 5 aos de anlisis- se puede calicar de bajo (5%) respecto al crecimiento del turismo en el PN Galpagos -de 10,8% promedio anual en el mismo periodo- (SPNG, 2006). La visitacin nacional a las reas del estudio ha mostrado un crecimiento de casi 6% anual (entre el 2001 y el 2005), con mayor auge a partir del 2003, ao en el que se empiezan a llevar registros de visitantes para R.E. Cotacachi Cayapas. Sin embargo, la demanda internacional -que es responsable de la gran mayora de los ingresos nancieros del sistema y que tiene el mayor potencial de contribucin econmica-, posee una baja tendencia de crecimiento (3,5%) en los ltimos aos, especialmente en comparacin con el crecimiento del 8% anual de los arribos internacionales al pas (MINTUR, 2006). A pesar del alto volumen de visitantes, algunas reas poseen tasas anuales de crecimiento muy bajas, como la RE Cotacachi Cayapas (con un 0,9% en el total y 1,5% para visitantes extranjeros) y el PN Cotopaxi (1,4% de visitantes extranjeros). Otras reas inclusive han disminuido su visitacin de ao a ao, produciendo un crecimiento negativo [PN Podocarpus (-2,5% para visitantes extranjeros2) y PN Machalilla (-3,8% para visitantes nacionales y -0,2% en el total)].

Valoracin ContingenteValoracin contingente es una tcnica econmica basada en encuestas para valorar recursos no relacionados con el mercado, tales como conservacin ambiental, el paisaje o los impactos de la contaminacin. Mientras que estos recursos generan una utilidad para la gente, algunos aspectos de ellos no tienen un precio de mercado ya que no se pueden vender. La valoracin contingente es uno de los mtodos que pueden valorar estos recursos. El mtodo de valoracin contingente usa escenarios hipotticos para determinar cmo responderan los visitantes a incrementos de precios. Por ejemplo, la valoracin contingente plantara la siguiente pregunta al turista de naturaleza: visitara el rea con un incremento X (hipottico) sobre la tarifa actual?. La variable X cambia en las encuestas para distintos respondientes. En un anlisis normal, a mayor incremento menor ser el inters en visitar el rea.

Anlisis de la demandaEl anlisis de la demanda se enfoc principalmente en determinar el perl de los visitantes y su sensibilidad al precio (para esto se aplic el mtodo de valoracin contingente), y en establecer el nivel de satisfaccin de los visitantes (por medio de encuestas en los sitios de visita). El estudio concluye que la demanda en la mayora de los casos est dispuesta a pagar ms por las entradas, pero tambin exige mejores servicios y facilidades. Los datos obtenidos sirvieron de base para la elaboracin de los diferentes escenarios de este estudio, descritos ms adelante.

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2. Estos porcentajes tienen que ser usados con cautela, ya que en ocasiones las entradas destinadas a visitantes nacionales son entregadas a visitantes extranjeros (por ejemplo 5 entradas de US $ 2 -destinadas a nacionales- igualan una entrada de US $ 10 de un extranjero).

El anlisis de la demanda potencial se complement con encuestas en Galpagos, aplicadas a turistas extranjeros de alta capacidad de expendio, para determinar el porcentaje de ellos que visita o estara interesado en visitar reas protegidas en el Ecuador Continental, el nivel de satisfaccin de aquellos que las visitaron y su disposicin al pago. Como conclusiones, vemos que de los turistas encuestados solo un 47 ,4% visit o visitar las reas protegidas en el Ecuador Continental. De los que visitaron solo un 34,4% calic su experiencia como muy buena. Los que calicaron la experiencia como regular o pobre (66,7%) atribuyeron la baja apreciacin fundamentalmente a la falta de facilidades o servicios ofrecidos. Sin embargo -y a pesar de esto-, la disposicin a pagar de estos potenciales visitantes supera las tarifas actuales.

Gasto turstico y umbral de sustentabilidadActualmente el turismo como actividad econmica no posee -en la mayora de las reas del estudio- un presupuesto acorde a sus necesidades mnimas reales. Esto origina un gasto que no alcanza el umbral de sustentabilidad, y pone en riesgo el capital natural y el mercado. Para alcanzar este umbral se requiere aumentar el gasto corriente anual de US $ 250.000 a US $ 585.000 (una brecha de US $ 335.000), para las siete reas del estudio (ver Recuadro 2).

RECUADRO 2.

Gasto corriente e inversin de capital

El gasto corriente es aquel que afecta exclusivamente al periodo en el que se origina. Es el gasto constante necesario para garantizar el adecuado manejo de la actividad turstica. La inversin de capital hace referencia a aquellas inversiones en activos a corto y largo plazo y que son necesarias para la correcta gestin del turismo.

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A nivel de categora, la brecha entre entre el gasto corriente actual y el del umbral de sustentabilidad varan signicativamente como se muestra en la Tabla 1 Brecha en gasto corriente por categora.

Visitantes del Parque Nacional Machalilla

Foto: Arnaldo Rodrguez

Resumen ejecutivo

GRFICO 1.

Gasto corriente (2005) y gasto corriente propuesto (umbral de sustentabilidad) por ao en sumatoria de las siete reas protegidas del estudio.$ 700.000 $ 334.920,59 $ 600.000 $ 585.120,22 $ 500.000 $ 400.000 $ 300.000 $ 250.199,63 $ 200.000 $ 100.000 $0

Brecha

2005 Umbral de sustentabilidadFuente: MAE, Corporacin Municipal Parque Nacional Cajas, 2006. TABLA 1.

Brecha en gasto corriente por categoraCategora Brecha para alcanzar el umbral (en base al gasto del 2005)

Monitoreo y minimizacin de impactos ambientales Planta, servicios e infraestructura Informacin, interpretacin y promocin Seguridad Sueldos, capacitacin y gestin

US $ 51.000 US $ 94.000 US $ 22.000 US $ 74.000 US $ 93.00011

Modelo actual y escenarios alternativosCon los requerimientos de gasto turstico y el anlisis de valoracin contingente se han generado tres escenarios posibles, a travs de una herramienta que permite efectuar proyecciones a 10 aos. Es importante enfatizar que estas simulaciones tienen como objetivo presentar algunos de los varios escenarios que podran mejorar el manejo del turismo en las reas del estudio y establecer una base nanciera y ambientalmente sustentable. Debido a que existe un gran nmero de variables tcnicas y sociopolticas, estas simulaciones no intentan dar recomendaciones rgidas o puntuales, sino orientar a los responsables tcnicos y polticos del manejo del turismo en el SNAP. En el primer escenario se extrapol el modelo actual, el cual, a pesar de generar recursos no toma en cuenta los costos de manejo y crea una situacin insostenible -en trminos de impactos ambientales y demanda satisfecha- en el largo plazo.

GRFICO 2.

Ganancias netas para el sistema bajo el escenario actualIngresos tursticos Egresos tursticos Ganancias netas para el sistema

$ 1800.000$ 1014.925,91 $ 1063.194,36

$ 1600.000$ 883.444,75 $ 925.158,57

$ 1400.000 $ 1200.000 $ 1000.000 $ 800.000 $ 600.000 $ 400.000 $ 200.000 $0

$ 968.950,69

$ 1113.871,82

$ 666.209,14

$ 633.245,12

$ 649.938,98

$ 681.910,20

$ 696.877,08

2005

$ 250.199,63

2006

$ 275.219,59

2007

$ 302.741,55

2008

$ 333.015,71

2009

$ 366.317,28

2010

Nivel de gasto promedio para el escenario bsico (US$ 1498.302,00)

GRFICO 3. 12

Ganancias netas para el sistema bajo escenario de incremento de tarifa moderadoIngresos tursticos Egresos tursticos Ganancias netas para el sistema$ 1345.956,31 $ 1450.790,00

$ 883.444,75

$ 1400.000 $ 1200.000 $ 1000.000 $ 800.000 $ 600.000 $ 400.000 $ 200.000 $0

$ 958.287,93

$ 1020.548.99

$ 1600.000

$ 1260.614,22

$ 1800.000

$ 402.949,01

$ 708.088,30

$ 725.202,27

$ 657.940,39

$ 633.245,12

$ 585.120,22

2005

$ 250.199,63

2006

$ 250.199,63

2007

$ 435.428,77

2008

$ 602.673,83

2009

$ 620.754,04

2010

Nivel de gasto promedio para el escenario bsico (US$ 1498.302,00)

$ 639.376,66

$ 811.413,34

$ 710.922,81

Resumen ejecutivo

Este escenario (Grco 2) proyecta un crecimiento mnimo de ingresos bajo el rgimen actual. El estudio demuestra que este crecimiento es frgil y no puede ser sostenido. Bajo este escenario el sistema corre el riesgo de colapsar, porque el turismo se est convirtiendo en una amenaza (en la cual se cuentan daos al entorno fsicos -erosin-, daos a la vegetacin, presiones sobre la vida silvestre, ruido, contaminacin o excesiva concentracin de visitantes) para varios sitios de visita. A su vez, estos daos pueden causar un grado insostenible de insatisfaccin de los visitantes y comprometer los ingresos a largo plazo. Los responsables de la gestin -en distintos niveles- expresan su preocupacin sobre el modelo actual y para algunos el turismo se ha transformado en una carga que va ms all de sus responsabilidades. Bajo el modelo de crecimiento moderado -Grco 3- (un modelo que integra un crecimiento en trminos econmicos, al realizarse cambios en las tarifas de ingreso y frente a un gasto corriente que garantiza el umbral de sustentabilidad), se generaran, a partir del quinto ao, mayores ganancias econmicas que en el modelo actual, pero cubriendo los costos mnimos de manejo para alcanzar el umbral de sustentabilidad. En este escenario se contempla una prdida del mercado por el aumento en las tarifas de ingreso, pero no de ingresos totales; segn el anlisis de sensibilidad al precio3.RECUADRO 3.

El escenario bsico del estudio de necesidades financieras del SNAPEl escenario bsico establecido en el estudio de necesidades del SNAP identica los , requerimientos necesarios mnimos para el manejo de un rea protegida. El manejo bsico incluye la implementacin de los siguientes programas: administracin, control y vigilancia y planicacin participativa. El valor del gasto corriente para el escenario bsico para las reas protegidas del estudio es de 1498.302,00 anuales.

Bajo el modelo econmico positivo -Grco 4- (mximo incremento -dentro de los lmites denidos por el mercado en un anlisis de valoracin contingente en las tarifaspara lograr mximos ingresos con un gasto corriente que garantice el umbral de sustentabilidad en el manejo turstico, asumiendo que no habr prdida del mercado), se establece un modelo que permite una reinversin adecuada, con una generacin de recursos que cubren no solo los costos de manejo del turismo, sino la generacin de recursos adicionales que podran ser utilizados en otras actividades de manejo, incluyendo los costos del escenario bsico determinado en el estudio de necesidades nancieras del SNAP (MAE, 2005) -ver Recuadro 3-.

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Bajo los dos ltimos escenarios -escenario de incremento de tarifa moderado y escenario Fuente: MAE, 2005. econmico positivo- se demuestra que es posible generar ingresos econmicos superiores a los que se obtienen bajo el modelo actual, pero cubriendo adecuadamente los costos de manejo del turismo con miras a alcanzar la sustentabilidad.

3. Es probable, sin embargo, como lo indica la experiencia en reas que aumentaron su tarifa, que la demanda no se vea afectada y posiblemente se incremente por las mejoras en las reas.

GRFICO 4.

Ganancias netas para el sistema bajo un escenario econmico positivoIngresos tursticos Egresos tursticos Ganancias netas para el sistema$ 2193.736,79 $ 2361.060,42

$ 2000.000$ 958.287,93 $ 1020.548,99

$ 1500.000

$ 883.444,75

$ 708.088,30

$ 1455.011,04

$ 1572.982,75

$ 633.245,12

$ 602.673,83

$ 585.120,22

$ 1000.000

$ 500.000

$0

2005

$ 250.199,63

2006

$ 250.199,63

2007

$ 435.428,77

2008

2009

$ 620.754,04

2010

Nivel de gasto promedio para el escenario bsico (US$ 1498.302,00)

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Para lograr cambios en el modelo actual es necesario revisar las tarifas actuales y ajustarlas a lo establecido en los anlisis de valorizacin contingente. Sin embargo, este incremento de tarifa requiere elevar previamente el gasto corriente para alcanzar el umbral de sustentabilidad, de lo contrario impactara negativamente a la demanda.

Inversin de capitalAdems del gasto corriente se necesita efectuar una inversin de capital en cada sitio para garantizar un nivel mnimo de sustentabilidad. A diferencia del gasto corriente, la inversin de capital no puede ser extrapolada en su totalidad, por ser dependiente del sitio del estudio. La inversin de capital para los sitios del estudio en el 2005 fue de US $ 284.792,30. El estudio indica que con US $ 510.985,00 adicionales para el ao particular de inversin, los sitios podran alcanzar el umbral de sustentabilidad (Gr-

GRFICO 5.

Inversin de capital, sumatoria de los sitios de estudio (2005 y umbral de sustentabilidad)Inversin umbral de sustentabilidad (total por sitios) Inversin 2005 (total por sitios)

$ 900.000 $ 800.000 $ 510.985,00 $ 700.000 $ 600.000 $ 500.000 $ 400.000 $ 300.000 $ 284.792,30 $ 200.000 $ 100.000 $0 1

$ 639.376,66

$ 1721.683,76

$ 2500.000

$ 2057.684,86

Resumen ejecutivo

co 5). Actualmente las inversiones se destinan principalmente al mejoramiento de la planta turstica (US $ 128.500), capacitacin y gestin (US $ 61.000,00) y seguridad (US $ 59.000,00).

Recaudacin de entradasEl estudio indica que el SNAP est perdiendo importantes ingresos por no tener tarifas establecidas de manera tcnica, y por la falta de facilidades para adquirir las mismas (incluyendo el uso de herramientas tecnolgicas como ventas por Internet) y limitaciones en los mecanismos para una recaudacin efectiva (incluyendo tercerizacin para el cobro de entradas); todo esto ligado a la falta de un marco legal operativo para solventar las limitaciones.

Oportunidades complementariasLas oportunidades complementarias constituyen un modelo que adiciona bienes, actividades y servicios al umbral de sustentabilidad, para generar ingresos econmicos adicionales al SNAP, a los empresarios privados y a las comunidades locales. Para el anlisis de oportunidades complementarias se elabor un plan de negocios por rea (a pesar de que en cada rea es factible realizarse varios ms) que determina las oportunidades perdidas al no ofrecerse bienes, servicios y actividades. Por ejemplo, se propusieron alternativas bsicas que de manera conservadora podran generar US $ 1.8 millones en ventas totales (una ganancia lquida de US $ 680.000 y un aporte adicional al sistema -adems de las tarifas de ingresode US $ 60.000), en un perodo de 5 aos Estas actividades estn siendo desaprovechadas, principalmente por la falta de aplicacin de normas y leyes como concesiones, arriendos, entre otros, pese a existir el marco legal apropiado. La inexibilidad en el sistema de cobro de tarifas -no adaptada a los cambios tecnolgicos o las tendencias del mercado, por ejemplo compra con tarjeta de crdito, compras por Internet- tambin ocasiona prdidas en el sistema. El estudio recomienda la adopcin de mecanismos innovadores para manejar el cobro de tarifas de ingreso que podran incluir un sistema de tercerizacin.

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Legalidad del turismo en reas protegidas en el EcuadorEl estudio analiza las leyes, normas y reglamentos que constituyen el marco legal para lograr cambios en las tarifas de entrada, reinversin adecuada para alcanzar umbrales de sustentabilidad y mecanismos de tercerizacin como delegacin, comodato, arrendamiento, concesin, que fomenten la aplicacin de modelos de oportunidades complementarias.

Este anlisis parte del ao 2001, cuando en el Ecuador se declara como poltica prioritaria de Estado el desarrollo del turismo. Actualmente se lleva a cabo un proceso de revisin y reforma integral al Reglamento General de Aplicacin de la Ley de Turismo. En el 2006 se rmaron Acuerdos Ministeriales que propician la descentralizacin turstica a nivel de gobiernos seccionales (por parte del Ministerio de Turismo) y la descentralizacin de competencias en temas forestales (por parte del Ministerio del Ambiente).

Sin embargo, esta prioridad en la estructura actual del MAE considera al turismo en reas protegidas como una actividad y no como un programa de manejo. Adicionalmente, el gasto de manejo para turismo en las reas no corresponde al ingreso econmico que las reas generan. Es por eso que en este estudio se analiza por separado el ingreso y el gasto. Esta independencia entre gasto-ingreso de turismo se debe al carcter histrico del presupuesto del MAE, y a la solidaridad que se ha mantenido como criterio de redistribucin de los ingresos de autogestin, sin considerar el retorno a las reas generadoras. Introducir este criterio en la estructura actual del MAE ser necesario si se quiere mantener los niveles actuales de ingreso. Por otro lado, el Libro IX del TULAS (Texto Unicado de Legislacin Secundaria del Ministerio del Ambiente) establece que dentro de las fuentes de ingreso por autogestin relacionadas con el turismo en las reas protegidas, se encuentran aquellas generadas por concesiones o arrendamiento, guras que actualmente no representan ingresos para reas protegidas, lo que demuestra que actualmente se estn perdiendo ingresos importantes para negocios complementarios.16

El Ministerio del Ambiente cuenta con nanciamiento a travs de partidas presupuestarias e ingresos de autogestin. Si bien la norma legal es clara en cuanto a la inversin de estos recursos, no lo es en cuanto a su reinversin directa, debido a que es una norma genrica y no necesariamente regula todos los aspectos relativos al nanciamiento.

Recomendaciones1. Se debe generar un cambio urgente en el modelo de manejo actual del turismo en

el SNAP, con un gasto corriente que se ajuste por lo menos a lo que se identic en este estudio como el umbral de sustentabilidad, reconociendo que el turismo debe cubrir sus costos.2. Es necesaria una inversin inicial de capital de US $ 510.985 para alcanzar el umbral

de sustentabilidad propuesto en los sitios de estudio.3. Las tarifas de ingreso deberan ser revisadas y ajustadas basadas en un criterio tc-

nico, sustentado en un anlisis de costos reales y de demanda.4. Se debe mantener la diferencia de tarifas entre visitantes nacionales y extranjeros

para ingreso por turismo en reas protegidas.

Estacionamiento en la Laguna de Limpiopungo - Parque Nacional Cotopaxi

Foto: Arnaldo Rodrguez

5. Es esencial asegurar el umbral de sustentabilidad en los sitios de visita antes de considerar

el ajuste a la tarifa de ingreso al rea protegida.6. El aumento sostenido en la demanda de la visitacin a las reas protegidas, resultado de la

implementacin de las recomendaciones propuestas, debe ser manejado de forma integral tanto nanciera, como tcnicamente.7. El turismo debe tener el carcter de programa dentro de la planicacin operativa de las

reas protegidas, y en la gestin administrativa del MAE.8. El turismo debe convertirse en un sector estratgico de relacin entre el Ministerio del

Ambiente y el Ministerio del Turismo.9. Para lograr una efectiva reinversin de recursos se recomienda la reglamentacin -mediante

Decreto Ejecutivo- del artculo 77 de la Codicacin de la Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y de Vida Silvestre, en lo relativo a nanciamiento, con el n especco de determinar que los recursos provenientes de los servicios generados por las reas protegidas se reinviertan en su administracin.10. Modelos de cogestin como el del PN Cajas y Papallacta en la RE Cayambe Coca deben ser

analizados, y sus lecciones y logros debern ser considerados para su replicacin en otras reas protegidas.11. Nuevos mecanismos de cobro de entradas deberan ser analizados e implementados, 18

como por ejemplo el cobro a travs de tarjetas de crdito, cobro directo por operadores tursticos y otras facilidades de recaudacin.12. Las guras legales (tercerizacin, delegacin, comodato, arrendamiento, concesin) que

pueden ser aplicadas bajo nuestra legislacin para actividades complementarias, deben ser identicadas de acuerdo a un anlisis tcnico y de mercado para cada caso. El anlisis tcnico debe denir la gura o contrato que podra ser utilizado.13. Llevar a cabo un estudio complementario de valoracin turstica en las comunidades circun-

dantes a las reas, con el n de identicar el aporte que ofrece el turismo en el rea protegida a las comunidades locales.14. Analizar las actividades complementarias asociadas a los sitios analizados que tienen el poten-

cial de incrementar con poca inversin la demanda y los ingresos a las reas protegidas.15. Compartir las lecciones aprendidas de sistemas de reas protegidas de pases latinoameri-

canos, con otras reas protegidas del pas.

AntecedentesAnlisis de necesidades de financiamiento del Sistema Nacional de reas Protegidas del EcuadorEn el 2005 la Direccin Nacional de Biodiversidad, reas Protegidas y Vida Silvestre del Ministerio de Ambiente, llev a cabo un anlisis de necesidades de nanciamiento del sistema nacional de reas protegidas del Ecuador, con nfasis en las reas protegidas continentales, como primer paso hacia una estrategia de nanciamiento sostenible. Para estimar las necesidades nancieras del sistema se analizaron dos escenarios de manejo. El primero el escenario bsico, conceptualizado como el manejo mnimo para establecer presencia en el rea protegida, garantizar su integridad, y facilitar su manejo participativo. El manejo bsico incluye la implementacin de dos programas: (1) administracin, control y vigilancia, y (2) planicacin participativa. El segundo, denominado escenario integral,

Bosque Andino, Corredor Biolgico, Reserva Ecolgica Antisana - Parque Nacional Llanganates

Foto: Jacob Olander

implica la implementacin de una amplia gama de actividades que garantizan el cumplimiento de los objetivos del rea protegida en el largo plazo. Este escenario supone la implementacin de los dos programas arriba mencionados y tres adicionales: (3) desarrollo comunitario y educacin ambiental, (4) turismo y recreacin, y (5) investigacin, manejo de recursos naturales y monitoreo ambiental (MAE, 2005). El estudio indica que durante el ao 2003 el nanciamiento del SNAP continental fue de US $ 2602.300 (Grco 6) que corresponden aproximadamente al 0,04% del presupuesto del Estado. Tan solo US $ 21 .564 corresponden a inversiones, mientras que de los US $ 2384.737 7 de gasto corriente el 90% se destina al pago de personal. El dcit en algunas reas protegidas es crtico, debido a que no poseen personal suciente, en algunas cada guardaparque es responsable de hasta 80.000 ha (MAE, 2005).

GRFICO 6.

Total de inversin del SNAP Continental ao 2003

20

$ 217.564 $ 2384.737

$ 1628.396

$ 756.341

Gasto inversin Gasto corrienteAdaptado de MAE, 2005

Gasto corriente directo Gasto corriente sistmico

La inversin del Estado para infraestructura e investigacin (que afecta directamente al manejo turstico pues comprende infraestructura de apoyo, planta turstica o monitoreo) es prcticamente inexistente. La inversin en infraestructura ha sido generalmente cubierta por organizaciones sin nes de lucrto o agencias de desarrolo (MAE, 2005)

Antecedentes

GRFICO 7.

Montos de participacin del Estado en la Lnea Base al 2003 en USD.Estado Otros actores

$ 858.069

$ 756.341

$ 156.958 $ 365.108 $ 74.665 $ 16.021 $ 157.575 $ 108.309 $ 12.500 $ 2.500 $ 94.255

s e o o a al ico co ale ort tur ent ativ son em bs imi ruc nsp per sion Per sist nto ten est tra oo ofe n t a to e pr mie Ma Infr sd Gas os Gas ipa dio vici Equ Me Ser

Adaptado de: MAE, 2005.

Durante el ao 2005 el sistema gener ingresos de autogestin por un monto de US $ 989.828 (Grco 8 -solamente reas protegidas del Ecuador continental-. Ms del 95% de los ingresos provinieron de la venta de especies valoradas para el ingreso de 283.330 turistas, de los cuales el 72% fueron ecuatorianos. Los ingresos de autogestin no contemplan aquellos ingresos de las reas protegidas administradas por el Estado, consecuentemente son ingresos que no se contabilizan en el presupuesto del MAE. De los US $ 989.828 generados en el ao 2005, el 96% (es decir, US $ 952.792) provino de la venta de especies valoradas a reas naturales protegidas. El 4% restante (US $ 37 .035) de patentes de operacin turstica. La tasa de crecimiento promedio de los ingresos en las reas protegidas del Ecuador continental entre los aos 2001 a 2005, fue del 6,90%. Dicho crecimiento es resultado del aumento de visitas, pues las tarifas de entrada no cambiaron en ese perodo. Del total invertido en el 2003, el 41 % (US $ 977 .688 ) fue nanciado por recursos scales, el 33,95% (US $ 809.701 ) por fondos generados por las mismas reas (venta de entradas, resultado de la actividad turstica),GRFICO 8.

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Ingreso monetario por turismo en el SNAP continental$ 1 200 000 $ 1 000 000 $ 800.000 $ 600.000 $ 400.000 $ 200.000 $0 2002 2003 2004 2005 $ 860.882,00 $ 989.828,00

Fuente: MAE, Corporacin Municipal Parque Nacional Cajas, 2006.

$ 810.208,00

$ 822.233,00

el 12,79% (US $ 305.000 ) a travs de convenios con empresas privadas el 1 1,20% (US $ 267 .081 ) el Fondo de reas Protegidas y el 1,06% (US $ 25.267 ) otras fuentes (MAE, 2005) -Grco 9-.GRFICO 9.

Distribucin de las fuentes de financiamiento del SNAP ao 2003Otros $ 25.267 FAP $ 267.081

Recursos Fiscales $ 977.688

Autogestin* $ 809.701

Al ser comparados los datos obtenidos en el Anlisis de Necesidades de Financiamiento del SNAP con los presentados en 1 998 (Valarezo, 1 999), demuestran que la situacin nanciera no ha mejorado. Adems de advertirse un aumento del dcit de recursos clave como personal, medios de transporte y equipamiento, el SNAP -a diferencia de 1998- cuenta con nuevas reas protegidas y ha dejado de recibir los aportes importantes del Parque Nacional Galpagos (MAE, 2005).

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A pesar de los aportes generados por el turismo, ste ha sido considerado como una actividad secundaria -o como una actividad que no causa impactos negativos- y no ha * De las fuentes de autogestin, un 95% vienen del turismo sido incluido como una cuenta separada en Fuente: MAE, 2005. los planes operativos anuales de la mayora de reas protegidas. Por otro lado, las tarifas de entrada a las reas protegidas continentales han sido determinadas sin una base tcnica, sobre el sustento de un anlisis de la demanda-. Sin una legislacin apropiada la reinversin en las reas no ha sido la correcta y se han perdido oportunidades econmicas al no ofrecerse servicios que llenen las necesidades de los visitantes.Convenios $ 305.000

Para entender las causas de esta situacin y proponer recomendaciones, The Nature Conservancy y Conservation Internacional han nanciado el presente estudio, que complementa el Anlisis de Necesidades de Financiamiento del Sistema Nacional de reas Protegidas del Ecuador Continental.

ObjetivosObjetivo generalEl presente estudio tiene como objetivo el generar informacin actualizada sobre la situacin del turismo en el Sistema de reas Protegidas del Ecuador (SNAP), para buscar estrategias que permitan efectuar cambios en el modelo actual de gestin, que lo conviertan en un modelo sustentable. La hiptesis inicial del estudio predice que bajo el modelo de gestin actual del turismo en el SNAP -sin una reinversin adecuada o mecanismos para optimizar los ingresos econmicos-, el sistema tiene el riesgo de erosionar su capital natural, sufrir una reduccin de la demanda y prdidas considerables de recursos potenciales que podran beneciar a la conservacin del SNAP y a la economa nacional.

Visitantes en la Reserva de Produccin Faunstica Cuyabeno

Foto: Arnaldo Rodrguez

Objetivos especficosLos objetivos especcos del presente estudio son:

Efectuar un diagnstico de la situacin del turismo en los sitios y reas escogidas y proponer, de manera participativa, escenarios que contribuyan a la sustentabilidad. Determinar modelos iniciales de oportunidades econmicas complementarias, para optimizar los ingresos a las reas. Analizar los perles y preferencias de la demanda real y potencial. Determinar la disposicin a pagar y la sensibilidad al precio de la demanda real y potencial. Determinar los componentes necesarios para el desarrollo del turismo en las reas protegidas en el largo plazo. Comprender cmo funcionan los ujos nancieros entre el SNAP y los ministerios de Ambiente y Economa. Determinar la legalidad aplicable y las limitaciones legales para la correcta operatividad del turismo dentro del SNAP. Generar un modelo que permita optimizar los ingresos econmicos generados por el turismo y que permita una reinversin adecuada, para asegurar la sustentabilidad del sistema bajo distintos escenarios.

24

IntroduccinTurismo y reas ProtegidasTradicionalmente, las reas protegidas declaradas por el Estado han sido manejadas por autoridades gubernamentales, con el objeto de proteger a especies en peligro y la extraordinaria belleza escnica. Las presiones en los presupuestos gubernamentales, las tendencias mundiales hacia la descentralizacin, y la sociedad -que tiende a valorar el rol de la participacin no gubernamental-, han causado cambios profundos en la administracin y manejo de reas protegidas en varios pases.

Parque Nacional Machalilla - Provincia de Manab

Foto: Mark Godfrey

Estos cambios se han manifestado principalmente en dos sentidos:1. Se espera que las reas protegidas generen una buena parte de los fondos necesarios para su

propio manejo.2. Organizaciones pblicas y privadas se han involucrado en el manejo y conservacin de las

reas protegidas, ya sea apoyando a los organismos gubernamentales a cargo de las reas o a travs del manejo directo de reas protegidas particulares. Una responsabilidad adicional de los administradores de las reas protegidas es la de transmitir el concepto de conservacin al pblico. Sin un apoderamiento por parte del pblico del concepto, existe el riesgo de fracasar en el largo plazo. Este apoderamiento podra ser local, nacional o internacional. Es decisivo el desarrollo del turismo para la consecucin de esta meta, por RECUADRO 4. lo que no solo debe verse como una fuente de nanciamiento para la conservacin. El vnculo El crculo virtuoso entre el turismo y las reas protegidas es, por de las tarifas de uso turstico tanto, inevitable y profundo. El turismo debe ser parte de la estrategia de manejo del rea protegida. El documento de planicacin (o plan de manejo) debe ser el resultado de una evaluacin que fortalezca el conocimiento exhaustivo de los recursos naturales y culturales del rea. El documento determinar el estrs, sus fuentes y las amenazas a la integridad natural y cultural del rea, as como las estrategias para reducir dichas amenazas. El plan deber denir los objetivos de manejo a largo plazo y un esquema de zonicacin que identique dnde se pueden realizar ciertas actividades. Como consecuencia se obtiene una sinergia entre dos fuerzas que genera una relacin simbitica. Este principio puede aplicarse a nuestro anlisis: el turismo necesita de las reas protegidas y las reas protegidas necesitan del turismo. El turismo -y su forma orientada hacia la naturaleza, el ecoturismo- es considerado como una estrategia de manejo para reas protegidas, el mismo que implementado apropiadamente, constituye una actividad sustentable ideal. El ecoturismo debe:Tarifas de uso Basados en costos reales de manejo y ladisposicin al pago de los visitantes.

Capacidad de manejo turstico

TURISMO SUSTENTABLE

Fuerte demanda

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Salud del rea protegida El so turstico se equilibra con los impactos.

Los niveles de tarifas de uso, demanda y salud del ecosistema del rea protegida deben estar enmarcados en un crculo de retroalimentacin positiva. Los ingresos por turismo deberan responder a la demanda y, en lo posible, utilizarse para limitar la misma, en situaciones donde el turismo excesivo constituye una amenaza a la biodiversidad. Los ingresos generados a partir de las tarifas deberan invertirse en asegurar la sustentabilidad del turismo en el sitio de visita.Basado en Drumm y Moore, 2002.

Tener un impacto mnimo en los ecosistemas.

Introduccin

Contribuir econmicamente a las comunidades locales. Respetar las culturas locales. Desarrollarse usando procesos participativos que involucren a todos los actores. Ser monitoreado para que sean detectados impactos positivos o negativos.

Existen muchas razones por las que conservacionistas y administradores de reas protegidas consideran al ecoturismo como una herramienta para el manejo de reas:

El turismo convencional aparece algunas veces como una fuente de presin para la biodiversidad del rea protegida. En cambio, el ecoturismo puede ser una estrategia apropiada porque toma en cuenta las amenazas para la conservacin y los costos derivados de stas. Como mnimo, los administradores deben controlar los impactos negativos del turismo. Aun si no se implementara una planta turstica, se deben tomar medidas para asegurar que el nmero creciente de visitantes no provoque impactos negativos en la biodiversidad del rea. Entre estas medidas se incluye el aumento de personal, y el desarrollo de sistemas de monitoreo y educacin ambiental. El manejo de visitantes y la minimizacin de impactos es una responsabilidad de los administradores de rea.

El ecoturismo puede captar ingresos econmicos para las reas protegidas. Los sitios donde los visitantes no encuentren en qu gastar su dinero representan oportunidades perdidas. Cientos de miles de dlares de ingresos potenciales son perdidos por comunidades locales y administradores de rea, debido a que los turistas no tienen facilidades para el pago de tarifas y para la compra de bienes y servicios. Apropiadamente implementado, el ecoturismo puede convertirse en una fuerza importante para mejorar las relaciones entre las comunidades locales y los administradores de reas. Esta relacin es quizs el aspecto ms difcil del ecoturismo, ya que requiere llegar a niveles de comunicacin y conanza entre diferentes culturas y perspectivas, que normalmente son difciles de alcanzar. El ecoturismo puede ser una mejor opcin que otras actividades econmicas en reas naturales. Muchas reas naturales son amenazadas y necesitan ser fortalecidas para poder sobrevivir. El ecoturismo puede ayudar a proteger las reas de estas amenazas. Por ejemplo, un programa exitoso de ecoturismo puede prevenir la implementacin de actividades de explotacin de alto impacto en un rea, ya que puede generar mayores ingresos, especialmente a largo plazo. Al implementar el ecoturismo en reas protegidas, se demuestra que el turismo no tiene que ser necesariamente masivo y destructivo y que, aunque en un frgil ambiente, el desarrollo sustentable s puede funcionar en reas protegidas.27

El ecoturismo busca incrementar las oportunidades y reducir las amenazas. Si una oportunidad se alcanza entonces se convierte en un benecio. Si no se evita una amenaza, se convierte en un costo. Las oportunidades y amenazas, y sus consecuentes benecios y costos, pueden variar de situacin a situacin. Los benecios resultantes para un sector pueden representar costos para otro.

Determinar qu oportunidades deben ser buscadas y cules amenazas deben evitarse es una decisin subjetiva, en la que es preferible incluir a todos los actores. El espectro de las oportunidades y amenazas del ecoturismo no es aplicable a todas las reas protegidas. La degradacin ambiental puede variar, dependiendo de la fragilidad de los recursos naturales y los tipos de actividades que estn permitidas. Las circunstancias de cada rea protegida crean un escenario particular de oportunidades y amenazas (Drumm and Moore, 2002). En la Tabla 2 se presenta una lista de las oportunidades y amenazas ms comunes generadas por la actividad turstica.TABLA 2.

Oportunidades y amenazas generadas por el turismo

OPORTUNIDADESOportunidades econmicas

Aumenta las oportunidades de empleo para residentes locales. Incrementa los ingresos. Estimula la creacin de nuevas empresas tursticas y la diversificacin de la economa local. Incentiva la elaboracin de bienes locales. Genera ingresos por impuestos locales. Incrementa la destinacin de fondos para reas protegidas y comunidades locales.

Proteccin del Patrimonio natural y cultural

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Protege los procesos ecolgicos y las cuencas hidrogrficas. Conserva la biodiversidad de genes, especies y ecosistemas. Protege, conserva y valora el patrimonio de los recursos culturales y arquitectnicos. Transmite valores de conservacin a travs de la educacin y la interpretacin. Ayuda a comunicar e interpretar el valor del patrimonio natural arquitectnico y cultural a los residentes de las reas visitadas, y promueve una nueva generacin de consumidores responsables. Mejora las facilidades locales, el transporte y la comunicacin.

Realce de la calidad de vida

Fomenta valores estticos, espirituales y otros relacionados con el bienestar social. Apoya la educacin ambiental tanto para residentes como para visitantes. Establece ambientes atractivos en los destinos, tanto para actores locales como para visitantes. Mejora las relaciones y el entendimiento intercultural. Motiva el desarrollo de la cultura, artesanas y el arte. Aumenta el nivel de educacin de los actores locales.

Introduccin

AMENAZAS

Creacin y deterioro de senderos. Creacin y deterioro de zonas de camping. Basura. Exceso de visitantes. Caminos y vehculos para recreacin. Problemas de desechos humanos. Disturbios y habituacin de a la fauna. Conflictos de uso. Contaminacin fsica o biolgica del agua. Superdesarrollo. Introduccin de especies exticas. Desechos slidos y humanos. Vandalismo.

Prdida de hbitats. Contaminacin del aire por emisiones. Extraccin de madera. Impactos visuales y auditivos. Superpesca, pesca industrial. Impactos en la vegetacin. Dao a dunas de arena y arrecifes. Compactacin o erosin del suelo. Aumento del riesgo de incendio. Dao a sitios arqueolgicos. Caminatas o cabalgatas. Cambio de los cursos de agua. Extraccin de especies de flora o fauna como souvenirs.

Adaptado de: Eagles, McCook, Haynes, 2002.

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MetodologasEste estudio intenta comprender las complejas dinmicas -econmicas, ambientales y de manejo- generadas por el turismo dentro del Sistema Nacional de reas Protegidas del Ecuador Continental, en un estudio de caso de siete reas representativas. El Parque Nacional Galpagos ha sido excluido de este estudio por su dinmica particular, que no se equipara a la situacin de las reas continentales El estudio contiene varios componentes con metodologas particulares:

Sitios como producto turstico Anlisis de demanda Modelos de manejo turstico Diagnstico y propuestas Herramienta de modelaje de escenarios

Foto: Mark Godfrey

Manzano - Parque Nacional Machalilla

Metodologas

Anlisis del marco legal que regula el turismo en reas protegidas Propuesta legal de mecanismos de inversin y reinversin

Los anlisis y conclusiones recogen los comentarios y necesidades, y han sido concensuados por diversos actores, entre los que se incluyen guardaparques, responsables de reas protegidas, jefes de distrito, miembros de la planta central del MAE, ONGs, operadores tursticos y agencias de desarrollo.

Sitios como productos tursticosEl estudio se basa en una metodologa especca desarrollada para este anlisis, en donde se selecciona una muestra de reas protegidas que tengan representatividad para el turismo, y un sitio de visita representativo. Cada sitio fue analizado como un producto turstico (entendindose como producto turstico los atractivos, bienes, servicios y actividades que integran la oferta turstica). Una vez efectuado el diagnstico del sitio, el nivel de desarrollo actual y el nivel de desarrollo propuesto, se procedi a cuanticar los componentes y a extrapolar los valores a nivel de rea.

reas y sitios escogidos para el estudioLas consideraciones para escoger a las reas y sitios de estudio fueron:1. Al menos un rea por regin natural del Ecuador continental (Costa, Sierra y Amazonia). 2. Al menos un rea en la regin norte, centro y sur del Ecuador. 3. Al menos un rea con gestin descentralizada. 4. reas con alta y baja TABLA 3. 31

visitacin.5. reas con alta

reas y sitios del estudio

biodiversidad.6. Sitios manejados

reaParque Nacional Cajas Parque Nacional Cotopaxi Parque Nacional Machalilla Parque Nacional Podocarpus Reserva Ecolgica Cayambe Coca Reserva Ecolgica Cotacachi Cayapas Reserva Faunstica Cuyabeno

Sitio de visitaLaguna La Toreadora Limpiopungo Los Frailes Cajanuma Papallacta4 Laguna de Cuicocha Laguna Grande

con el apoyo de ONG.7. Sitios con gestin

comunitaria. Las reas y sitios escogidos para el estudio se detallan en la Tabla 3:

4. El sitio de visita de Papallacta dentro del reas protegida (no en el sitio de los balnearios) no gener datos de demanda por la baja visitacin.

Anlisis de la demandaLa demanda turstica se dene como el nmero de turistas que visitan (demanda real) o podran visitar (demanda potencial) un pas, regin o rea, o que han comprado o que podran comprar un producto turstico (Boulln, 1 982). Para este estudio se efectuaron 2 anlisis: el primero -y ms exhaustivo- de la demanda real, y el segundo de la demanda potencial.

Anlisis de la demanda realEl anlisis de la demanda real tuvo como objetivo obtener informacin sobre el perl de los visitantes: caractersticas demogrcas y preferencias, capacidad de gasto y sobre todo su disposicin a pagar y sensibilidad al precio tanto para visitantes nacionales como internacionales, por medio de encuestas directas.

32

Otro de los objetivos principales del anlisis de la demanda fue determinar la sensibilidad al precio de Turistas caminando en la playa en el Parque Nacional Machalilla. los visitantes, es decir, cul sera el impacto sobre el nmero de visitantes si las tarifas de entrada a las reas se incrementaran. Un cuestionario de valoracin contingente (VC) fue utilizado y en ste los encuestados expresaron su intencin o no de visitar el rea estudiada en el caso de un incremento determinado de la tarifa.

Anlisis de la demanda potencialSirve para determinar los perles de visitantes, la disposicin al pago y el porcentaje de visitas y satisfaccin en relacin a las reas protegidas del Ecuador Continental, para evaluar las oportunidades perdidas en trminos de mercados potenciales no captados, que actualmente visitan Galpagos. El anlisis de la demanda potencial fue efectuado a bordo de la M/N Galpagos Explorer, una nave con altos estndares de servicio y con una clientela de alta capacidad de expendio.

Foto: Mark Godfrey

Metodologas

Modelos de manejo tursticoPara este estudio los consultores han denido tres modelos de manejo que se describen a continuacin:

Modelo actualEl modelo actual reeja los resultados del diagnstico efectuado entre los aos 2005 y 2006, este modelo describe el sistema de manejo turstico de los diferentes sitios del estudio. Los valores nancieros utilizados corresponden a los del ao 2005 y se obtuvieron principalmente de los planes operativos anuales, talleres y entrevistas a Responsables de las distintas reas y Directores Regionales.

Modelo de umbral de sustentabilidadEl umbral de sustentabilidad dene los requerimientos necesarios para que la operacin turstica en las reas naturales no amenace el capital natural, pueda brindar una experiencia positiva y segura al visitante y evite la erosin cultural a travs de la generacin de un manejo eciente.

Modelo de oportunidades complementariasLas oportunidades complementarias son un modelo que adiciona bienes, actividades y servicios al umbral de sustentabilidad, para generar ingresos econmicos adicionales al SNAP, a los empresarios privados y a las comunidades locales.33

Diagnstico y propuestasEl diagnstico y las propuestas se efectuaron utilizando la metodologa de Medidas de xito (Margoluis y Salafsky, 1 998). Se usaron modelos conceptuales para diagnosticar la situacin de cada sitio y rea protegida y comprender los factores contribuyentes detrs de las amenazas principales, as como para buscar soluciones que contribuyeran a mejorar la sustentabilidad de los sitios. Los modelos conceptuales han sido incluidos en los apndices. Este proceso se desarroll en distintas fases. En primer lugar se efectu un diagnstico en cada sitio escogido entre agosto y septiembre del 2005. Este diagnstico incluy visitas a los sitios en las reas protegidas seleccionadas, y entrevistas con Responsables de rea, guardaparques, miembros de las comunidades locales y turistas. Todos los datos fueron procesados, clasicados e incluidos en los primeros modelos conceptuales. Posteriormente se efectu un taller (5 de abril de 2006) con diversos operadores de turismo (miembros de OPTUR) con el n de recoger las opiniones sobre el turismo en el SNAP. Dichas opiniones fueron procesadas e incorporadas a los modelos conceptuales iniciales. Con esta informacin se procedi a desarrollar los modelos nales, los cuales fueron posteriormente revisados y valorados durante el taller nal (2 de agosto de 2006) por los Responsables de rea y

Directores Regionales. Con la informacin de los modelos conceptuales se procedi desarrollar un modelo de umbral de sustentabilidad y uno de oportunidades complementarias, los mismos que fueron cuanticados en incluidos en la herramienta de modelaje.

La herramienta de modelajeUna vez determinado el modelo conceptual se cre una herramienta multidimensional desarrollada por Green Consulting especcamente para este estudio. Esta herramienta se desarroll en MS Excel y permiti:1. Categorizar los diferentes elementos necesarios para garantizar la sustentabilidad del sitio. 2. Diagnosticar cada sitio y valorizar el gasto corriente actual, as como la inversin de capital

(modelo actual) con las justicaciones correspondientes.3. Incorporar las soluciones planteadas por los consultores, responsables de rea, jefes de

distrito, representantes de las ONGs y otros actores; y valorizar el gasto corriente actual, la inversin de capital (modelo de umbral de sustentabilidad), y plantear modelos de oportunidades complementarias con las justicaciones correspondientes.4. Extrapolar el gasto corriente de los sitios de visita a nivel de rea. 5. Reejar la visitacin actual y el porcentaje de crecimiento por rea. 6. Incorporar los resultados del anlisis de la demanda (disposicin a pagar) para estimar

potenciales ingresos.34 7. Calcular ingresos y egresos actuales y extrapolar valores. 8. Calcular ganancias netas para el sistema. 9. Calcular la inversin de capital necesaria para alcanzar el umbral de sustentabilidad.

Los valores del gasto actual fueron calculados en base a las entrevistas efectuadas a los diferentes actores -Jefes de Distritos, Responsables de rea, guardaparques, empleados de la Planta Central del MAE y fundaciones-. Los valores para el determinar gasto para el umbral de sustentabilidad fueron -en la mayora de casos- calculados en base a cotizaciones a precios del mercado o extrapolados de los valores actuales o estimados. Para la cuanticacin del gasto actual se incluyeron valores provenientes de fuentes estatales (MAE), as como de donantes (GEF, FAN, Corporacin Municipal Parque Nacional Cajas, Fundacin Rumicocha). A partir del anlisis de la demanda (especcamente el anlisis de valoracin contingente), se pudieron simular distintos escenarios en trminos de ingresos para el rea, relacionndolos con las potenciales prdidas de mercado (a mayor incremento mayor es la prdida terica de mercado). Para desarrollar esta herramienta se utiliz la siguiente clasicatoria:

Metodologas

a. Categoras. Cada categora agrupa los principales elementos para el correcto desarrollo de

la actividad turstica en reas protegidas. Todas tienen igual importancia y todas las reas tienen las mismas categoras. El balance entre las diferentes categoras es la clave para la sustentabilidad de la actividad en el rea.

Categora I. Monitoreo y minimizacin de impactos ambientales. II. Planta, servicios e infraestructura. III. Informacin, interpretacin y promocin. IV. Seguridad. V. Sueldos, capacitacin y gestin.

b. Componentes: Un componente es una unidad especca dentro de cada categora. No

todos los sitios tienen o necesitan los mismos componentes, por ejemplo para sitios de gran altitud en los Andes se incluye el componente oxgeno dentro de la categora seguridad. Este componente puede, sin embargo -por su naturaleza-, ser excluido en otros sitios. Los componentes pueden ser:i. Crticos. Aquellos componentes considerados como esenciales para la sustentabilidad 35

del sitio.ii. Importantes. Componentes que podran mejorar las condiciones actuales, pero que su

inclusin no determina necesariamente la sustentabilidad del sitio.iii. No vitales. Los propuestos por algunos actores pero que no son considerados impor-

tantes ni vitales por los consultores o el resto de actores. En algunos casos estos componentes pueden ser una carga nanciera innecesaria para el sitio.iv. Oportunidades complementarias. Componentes que han sido diagnosticados o suge-

ridos como elementos que pueden generar benecios nancieros para el rea, las comunidades locales y/o el sector privado. La cuanticacin de estos benecios ha sido calculada en una herramienta separada y no se incluye en el modelaje.v. Dependientes del sitio. Aquellos componentes que no pueden ser extrapolados porque

son especcos para el sitio.vi. Independientes del sitio. Los componentes que pueden ser extrapolados a nivel del

rea protegida.

Descripcin de las categorasMonitoreo y minimizacin de impactos ambientalesLa categora incluye todas las actividades que son necesarias para minimizar el impacto generado por el turismo en el ambiente. En esta categora se incluyen normas para visitantes (cdigos de conducta), planes de manejo y uso pblico, sistemas de manejo de visitantes (como estudios de lmites de cambio aceptable), sistemas de monitoreo y seguimiento de actividades, y manejo de desechos (manejo de basura y aguas residuales).

Planta, servicios e infraestructuraLa categora se orienta principalmente -pero no exclusivamente- al modelo de oportunidades complementarias, e incluye: Actividades (incluida guanza) y servicios (alimentacin y hospedaje). Bienes que conforman la planta turstica (todos los bienes que llenan las necesidades bsicas del turista -comer, dormir, entre otros-, por ejemplo cabaas y restaurantes) e instalaciones (construcciones especiales que facilitan el desarrollo de actividades tursticas, por ejemplo muelles, senderos, entre otros). Tambin se ha incluido -pero no necesariamente cuanticado- la infraestructura de apoyo, que corresponde a la dotacin de bienes y servicios con los que cuenta un pas para sostener las estructuras sociales y econmicas. Incluye servicios bsicos, comunicaciones, carreteras, entre otros.

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Turistas alrededor de un rbol de ceiba - Parque Nacional Machalilla

Foto: Mark Godfrey

Metodologas

Informacin, interpretacin y promocinCategora que comprende la informacin que se brinda al visitante -folletos, mapas, entre otros-, la cual puede ser interpretativa o promocional. La informacin interpretativa es ofrecida al visitante a travs de letreros interpretativos, charlas con guas, centros de informacin turstica y material impreso. La promocin incluye alianzas estratgicas con operadores, encadenamiento, sealizacin en carreteras, pgina web, material impreso, entre otros.

SeguridadEn esta categora se agrupan los elementos que mejoran los niveles de seguridad para el visitante en caso de emergencias o accidentes y que minimizan robos y asaltos. Dentro de la seguridad se encuentran equipos para control de robos y asaltos, casetas de guardiana, personal del vigilancia del rea, cursos de primeros auxilios, botiquines, extintores de incendio, entre otros.

Sueldos, capacitacin y gestinDentro de esta categora estn todos los componentes administrativos (pago de salarios, horarios de atencin); de recursos humanos (guardaparques, encargados de cobro de tarifas de ingreso); operacionales (compra de combustibles, equipos para el control de ingreso de visitantes) y los relacionados con la capacitacin del personal del rea protegida en servicios y turismo.37

Marco legal y administrativo del turismo en el SNAPMinisterios relacionados con el turismo en el SNAP y los flujos financierosEcuador est dividido en 22 provincias, integradas en su totalidad por 21 cantones, Cada 9 provincia posee dos regmenes de gobierno: una rama presidida por un gobernador, quien es designado por el Presidente de la Repblica y una rama autnoma, presidida por un alcalde -a nivel de cantn- y un prefecto -a nivel provincial-, electos mediante voto popular. El gobierno central del Ecuador consta de 15 ministerios que regulan todas las actividades sociales y econmicas. Existen 2 ministerios que intervienen directamente en el manejo del sector ecoturstico en las reas protegidas:

Foto: Carlos Boada

Laguna Yanacocha, Corredor Biolgico, Reserva Ecolgica Antisana - Parque Nacional Llanganates

Marco legal y administrativo del turismo en el SNAP

El Ministerio del Ambiente (MAE), organismo nacional encargado del diseo de polticas ambientales y de coordinar estrategias y programas para el cuidado de ecosistemas y el uso sustentable de los recursos naturales. Propone y dene las polticas que ataen los niveles apropiados de calidad ambiental, desarrollo de bases para la conservacin y el uso sustentable de la biodiversidad y recursos naturales. El Ministerio de Turismo (MINTUR), encargado del desarrollo de la competitividad del sector turstico, y de promocionar el rol del sector como componente clave del desarrollo econmico, social y ambiental del pas. El MINTUR apunta a conseguir un modelo de administracin pblica descentralizado, efectivo y eciente.

Los fondos designados para estos ministerios no guardan relacin con la posicin del turismo en la economa nacional. Mientras Ecuador recibe US $ 373 millones del turismo internacional (Fries, R., et. al. 2006), el MINTUR recibe solamente el 0,07% del presupuesto nacional y el MAE el 0,06% (Ministerio de Economa y Finanzas, 2005). Bajo esta situacin -con recursos nancieros insucientes- la capacidad institucional de estos ministerios se ve fuertemente limitada. El MINTUR y el MAE carecen de capacidades para la efectiva capacitacin, regulacin y seguimiento. Indirectamente relacionado con la actividad turstica, pero relacionado con los ujos y presupuestos para las actividades de los ministerios arriba descritos, est el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), el cual est a cargo de la generacin de las condiciones necesarias para el desarrollo econmico y social, en concordancia con las polticas del Estado, con atribuciones para manejar la planicacin econmica, programacin macroeconmica, la redistribucin del ingreso y la asignacin de los recursos scales.

El Sistema Nacional de reas Protegidas del Ecuador (SNAP)El Sistema Nacional de reas Protegidas del Ecuador (SNAP) fue creado en 1 976, a partir de la Estrategia preliminar para la conservacin de las reas silvestres sobresalientes del Ecuador (Putney, 1 975), con el propsito de conservar la biodiversidad y el acervo histrico cultural, adems de los vestigios, yacimientos y asentamientos arqueolgicos del pas (GEF, INEFAN, 1 998). Actualmente el SNAP est constituido por 35 reas naturales: 31 reas continentales, 3 reas insulares y 1 rea marina, que cubren 4797 .204 has. de supercie terrestre -18,7% del territorio nacional- y 141 10.000 has. de supercie marina (MAE, 2006). Existen varias categoras de manejo para las reas protegidas del Ecuador. Aquellas categoras queaplican a las reas escogidas para el estudio, se describen en el Recuadro 5.

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Marco jurdico para turismo en reas ProtegidasLa base legal para realizar actividades tursticas en reas Protegidas se encuentra en las siguientes leyes y reglamentos:

RECUADRO 5.

Categoras de manejo de las reas del estudioParque nacional. Debe poseer un mnimo de 10.000 ha. donde se trata de mantener la diversidad ecolgica y biolgica y preservar el material gentico con tal manera que no se interrumpan los procesos evolutivos. Adems preservan la belleza escnica, formaciones geolgicas, y factores reguladores del ambiente. Protegen sitios, vestigios y rasgos culturales, todo dentro de terrenos de propiedad estatal impidiendo todo tipo de ocupacin o explotacin dentro de los mismos. Deben ser capaces de ofrecer oportunidades de investigacin, educacin y recreacin de forma controlada y con las instalaciones mnimas indispensables. Reserva ecolgica. Debe tener un mnimo de 10.000 ha. de extensin. Contienen recursos naturales sobresalientes, sitios, rasgos o especies de gran significado; en un ambiente con poca intervencin. Su objetivo principal es proteger la diversidad ecolgica y biolgica fenmenos especiales y factores reguladores del ambiente. Deben ser capaces de ofrecer oportunidades de educacin, investigacin y recreacin. En estos lugares es importante la participacin de las comunidades humanas que vivan dentro o en los alrededores. Reserva de produccin faunstica. Es un rea natural o parcialmente alterada, de extensin variable y suficiente para el fomento y uso econmico de la fauna silvestre. Las comunidades humanas que viven dentro o alrededor del rea tienen la prioridad del uso de los recursos y la obtencin de los beneficios generados por las actividades permitidas en el rea: fotografa, cacera, cosecha de poblaciones naturales y cra y control de poblaciones manejadas Fuente: Categoras de manejo del SNAP, Direccin Nacional Forestal, 1989. 40

Ley de turismo. Reglamento Especial de Turismo en reas Naturales Protegidas. Texto Unicado de Legislacin Ambiental. Adems de normas secundarias.

Para el presente estudio se debe analizar la situacin del turismo en el SNAP desde dos pticas legales:1. Legislacin del turismo en reas protegidas. 2. Legislacin del rgimen administrativo nanciero.

Legislacin del turismo en reas ProtegidasLos instrumentos legales vigentes para la legislacin del turismo en el SNAP son:

Marco legal y administrativo del turismo en el SNAP

Ley de turismo R.O. S-733 del 27 de diciembre de 2002.Este cuerpo legal, derog la Ley Especial de Desarrollo Turstico -emitida en el ao 1 997-, por encontrarla desactualizada. A raz de la expedicin de la nueva Constitucin Poltica en 1 998, fue necesario adecuar la normativa de leyes generales a las nuevas disposiciones constitucionales. El Decreto Ejecutivo 1424, publicado en el Registro Ocial 309 de 1 de abril del 2001, declar como 9 poltica prioritaria de estado el desarrollo del turismo en el pas. De manera general, la ley establece:

Principios de la actividad turstica. Objetivos de la poltica estatal en el tema de turismo. Denicin de las actividades tursticas. Procedimiento para la emisin de licencias nicas de funcionamiento. Atribuciones, competencias, directrices y lineamientos del Ministerio de Turismo. Tipos y temas de coordinacin con otros rganos, entre ellos el Ministerio del Ambiente para el tema del turismo en reas Protegidas. Patrimonio del Ministerio de Turismo. Financiamiento de las actividades tursticas. Creacin de Fondos para nanciamiento. Establecimiento de sanciones.41

Reglamento especial de turismo en reas Naturales Protegidas. R.O. 656 del 5 de septiembre de 2002.El presente reglamento fue expedido con anterioridad a la Ley de Turismo, al Reglamento General de Actividades Tursticas y al Reglamento General de Aplicacin de la Ley de Turismo. Sin embargo, sus disposiciones no son contrarias a la Ley de Turismo de diciembre del 2002. Posteriormente, ser el TULAS -Texto Unicado de Legislacin Ambiental Secundaria (R.O. EE-2 del 31 de marzo de 2003.)-, el que recoge lo referente al tema de turismo en el SNAP. En trminos generales, el reglamento establece:

Procedimientos aplicables a la actividad turstica en el SNAP . Regulacin de la actividad SNAP de acuerdo a las competencias y mbito de accin del Ministerio , de Turismo y del Ministerio de Ambiente. Procedimiento para el otorgamiento de autorizaciones y permisos dentro del SNAP . Modalidades tursticas permitidas en el SNAP . Instrumentos para las actividades tursticas en el SNAP .

Reglamento general de aplicacin de la ley de turismo. R.O. 244 del 5 de enero de 2004.Este reglamento establece los procedimientos y regulaciones para implementar la Ley de Turismo publicada en el 2002. Las disposiciones vertidas en ste cuerpo legal complementan lo establecido en los reglamentos de turismo en reas protegidas, actividades tursticas y de ecoturismo y sustentabilidad. Sin embargo, debido a la extemporaneidad de los dems reglamentos, han surgido varias contradicciones en su texto y en su aplicacin. Los preceptos ms importantes son los que regulan los siguientes aspectos:

mbito de accin. Funciones y atribuciones del Ministerio de Turismo. Potestad de control (descentralizacin). Temas sometidos a consulta previa. Procedimiento para la prestacin de servicios materiales por parte de la iniciativa privada. Establecimiento de tasas por servicios tcnicos y administrativos. Descentralizacin de atribuciones en materia turstica. Procedimientos y mecanismos de transferencia de atribuciones a los gobiernos seccionales autnomos. Procedimiento para la emisin de licencia nica anual de funcionamiento. Actividades tursticas en el patrimonio nacional de reas naturales protegidas. Disposiciones concernientes al ejercicio del ecoturismo.

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Actualmente existe un proceso de revisin de reforma integral al Reglamento General de Aplicacin de la Ley de Turismo. En el 2006 se rmaron acuerdos ministeriales que permiten la descentralizacin turstica a nivel de gobiernos seccionales (por parte del Ministerio de Turismo) y la descentralizacin de competencias en temas forestales (Ministerio del Ambiente).

Legislacin del rgimen administrativo financieroEsta seccin analiza las modalidades legales aplicables a la inversin y reinversin de ingresos que se generen por concepto de turismo en reas protegidas, para lo cual se debe considerar el marco legal general aplicable al Ministerio del Ambiente, como entidad del sector ejecutivo que cuenta con nanciamiento a travs de partidas presupuestarias y de la autogestin.

Marco legal y administrativo del turismo en el SNAP

Normativa relativa a la reinversin directa en reas protegidas de ingresos generados por turismoLa normativa relativa a la reinversin de ingresos generados por turismo en reas protegidas plantea los siguientes marcos de regulacin: Regulacin para que los ingresos de autogestin de rea protegida sean reinvertidos directamente en el SNAP Para lograr una efectiva regulacin se debera trabajar en la reglamentacin -mediante Decreto Ejecutivo- del artculo 77 de la codicacin de la Ley Forestal y de Conservacin de reas Naturales y de Vida Silvestre, relativo a nanciamiento. En tal virtud, se propone una norma que permita al Ministerio reinvertir directamente los ingresos recaudados en reas protegidas. La administracin de los recursos econmicos recaudados por los servicios prestados dentro de las reas naturales protegidas -incluso los fondos obtenidos por la concesin de patentes de operacin turstica en los parques nacionales5, los permisos de naturaleza similar a las patentes6 y los derechos de ingreso de visitantes a las reas protegidas7- se depositarn en la Cuenta Especial que se denominar Fondo Forestal, del Banco Central del Ecuador, y se invertirn exclusivamente en programas de forestacin y reforestacin, conservacin, manejo forestal, industrializacin, capacitacin, investigacin y administracin de reas naturales y de vida silvestre, de conformidad con el distributivo que ser elaborado por el Ministerio de Economa y Finanzas y aprobado por la Comisin Especializada Permanente de lo Tributario, Fiscal y Bancario del Congreso Nacional.8 En el TULAS se establece que la programacin presupuestaria anual, el establecimiento del calendario de desembolsos y la distribucin de los valores recaudados estarn a cargo del MAE.9 Segn el TULAS, de los valores que se recaudan directamente por las dependencias o funcionarios del MAE se deposita el porcentaje que le corresponde al Distrito Regional en su cuenta de ingresos en el Banco Nacional de Fomento, y el porcentaje correspondiente a Planta Central en sus cuentas rotativas de ingresos del Ministerio del Ambiente. No obstante, la experiencia histrica demuestra que al regular la reinversin directa de los ingresos recaudados en las reas naturales protegidas, se ha optado por un escenario legislativo y por un contenido de naturaleza tributaria, regulado en una norma de jerarqua legal. Existen otros escenarios viables para regular la reinversin directa. basados en experiencias regulatorias vigentes en el marco del rgimen turstico aplicable dentro del patrimonio natural de reas protegidas y expresadas en el Reglamento General de Actividades Tursticas.10 Estos escenarios deben5. Ibd. Artculo 76, lit. h). 6. Ibd. 7. Ibd. Lit. j) 8. Ley Forestal. Artculo 77. 9. T.U.L.A.S. Libro III. Artculo 214. 10. Reglamento General de Actividades Tursticas. Registro Ocial 726 de 1 de diciembre de 2002. 7

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analizarse en el contexto jurdico apropiado y proveen un elemento de potencial relevancia para los nes de regulacin de los ingresos de autogestin. Dentro de los escenarios se contempla a las comunidades legalmente reconocidas, capaces de ejercer actividades de ecoturismo de manera directa, sin intermediarios, y de realizar la comercializacin de sus productos y completar la cadena de valor operativa por s mismas. La viabilidad de alternativas jurdicas tambin puede fundamentarse en la legislacin de reas protegidas, segn se analiza a continuacin: Escenario alternativo 1: Acuerdo Ministerial Existe una evidente competencia otorgada al MAE para la administracin de los recursos. Tal distribucin podra regularse mediante Acuerdo Ministerial, con la nalidad de autorizar la reinversin de los ingresos de autogestin en las reas protegidas. La aplicabilidad de esta facultad se evidencia en el Libro IX del T.U.L.A.S. El problema es que dicha norma no ha sido formulada bajo parmetros de autogestin y la propuesta normativa regulara nicamente la distribucin de los fondos para efectos de su reinversin directa. Su depsito en la cuenta nica estatal no podra regularse a travs de esta alternativa normativa, pues es materia regulada en la Ley de Presupuestos del Sector Pblico.11 Para que ello ocurra, debe necesariamente existir una reforma legal. Escenario alternativo 2: Decreto Ejecutivo44

La alternativa ms viable es un Decreto Ejecutivo, pues regulara la distribucin de los recursos recaudados por concepto de pago por servicios en las reas naturales. La viabilidad de esta norma se da en la medida en que la norma legal autoriza la inversin de los recursos recaudados por concepto de concesin de patentes de operacin turstica en los parques nacionales,12 permisos de naturaleza similar a las patentes13 y los derechos de ingreso de visitantes a las reas protegidas14 por nes relativos a capacitacin, investigacin y administracin de reas naturales. Aunque la norma legal es clara en cuanto a la inversin de los recursos, no lo es en cuanto a su reinversin directa. Y no lo es porque la norma legal es general y regula todos los aspectos relativos al nanciamiento. Ante esta situacin, procedera la reglamentacin de este artculo mediante un Decreto Ejecutivo, pues la reglamentacin de esta norma legal, con el n especco de determinar que los recursos provenientes de los servicios de las reas protegidas se inviertan en su administracin, al no contravenir ni alterar el sentido del artculo 77 de la Ley Forestal, estara cumpliendo con su funcin normativa sustancial.

1 Artculo 5. 1. 12. Ibd. Artculo 76, lit. h). 13. Ibd. 14. Ibd. Lit. j).

Marco legal y administrativo del turismo en el SNAP

RECUADRO 6.

Fuentes y formas de ingreso al EstadoLos tributos buscan obtener recursos presupuestarios dirigidos a la prestacin y atencin de servicios pblicos. La Constitucin establece tres clases de tributos: impuestos, tasas, y contribuciones especiales. Esta diferenciacin nace, bsicamente, de la naturaleza de los servicios pblicos. Impuestos: son tributos que se pagan por la adquisicin/transmisin de bienes, frutos o mercancas; por los ingresos derivados de actividades mercantiles y por los ingresos derivados del ejercicio de profesiones liberales 15. Tasas: son aquellos tributos cuyo hecho imponible puede consistir, tanto en una actividad administrativa de la que deriva un beneficio o ventaja especial para una determinada persona, o en una utilizacin por el particular del dominio pblico o en una actividad administrativa que afecta especialmente a un administrado.16 Contribuciones especiales: a diferencia de las tasas y de los impuestos, son tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtencin de un beneficio o de un aumento del valor de sus bienes por el sujeto pasivo, como consecuencia de la realizacin de obras pblicas o del establecimiento o ampliacin de servicios tambin pblicos.Fuente: CEDA 2006

Regulacin de cobro de tasas en reas protegidas De acuerdo a la Constitucin y al Cdigo Tributario, la potestad tributaria le corresponde a la Funcin Legislativa a travs de Ley.

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Estructura del Ministerio del Ambiente del EcuadorLa Ley Forestal y de reas Naturales Protegidas y de Vida Silvestre, establece que la mxima autoridad ambiental nacional es el Ministro del Ambiente, el cual preside la Comisin Nacional de Coordinacin, organismo que dirige el Sistema Descentralizado de Gestin Ambiental17. El Ministerio cuenta con los sectores productivos tcnicos, asesores y de apoyo para la aplicacin de las polticas ambientales. En el Grco 10 puede observarse al nivel tcnico-administrativo, representado por las subsecretaras y los distritos regionales. Los organismos de asesora son: auditoria interna, asesora jurdica, planicacin y asuntos internacionales.

15. Ver Diccionario Enciclopdico de Derecho Usual. Tomo III. Editorial Heliasta. Buenos Aires, Argentina, 1 972. Pg. 664. 16. Tribunal Constitucional. Resolucin No. 01 7-2002-TC publicada en el Registro Ocial No. 692 de 28 de octubre de 2002 Pginas 29-32. 1 . Mecanismo de coordinacin transectorial, que integra la cooperacin de los diferentes mbitos de gestin ambiental. 7

GRFICO 10.

Estructura organizativa del Ministerio del Ambiente del EcuadorComisin Nacional de Coordinacin

Ministro

Dr. PN Galpagos Auditora Interna

Asesora Jurdica Subsecretara de Desarrollo Organizacional Planificacin

Asuntos Internacionales

Subsecretara de Capital Natural

Subsecretara de Gestin Ambiental Costera

Subsecretara de Calidad Ambiental

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Dir. Biodiversidad y reas Protegidas

Dir. Nacional Forestal

Dir. Control y Prevencin de la Contaminacin

Dir. Gestin Ambiental Local

Distritos

Fuente: Pgina oficinal del Ministerio del ambiente, www.ambiente.gov.ec

El nivel de apoyo son todas las unidades a cargo de la subsecretara de desarrollo organizacional. El director del Parque Nacional Galpagos reporta directamente al (la) Ministro/a. De acuerdo al Artculo 12 del Libro I de la Autoridad Ambiental, del Texto Unicado de Legislacin Ambiental Secundaria, las responsabilidades de las autoridades desconcentradas son las siguientes:

Director tcnico de rea (jefe de distrito regional forestal). Profesional lder de equipo regional forestal. Profesional lder de equipo regional de biodiversidad, reas protegidas, vida silvestre, bioseguridad y acceso a recursos genticos. Profesional responsable de rea natural protegida.

Marco legal y administrativo del turismo en el SNAP

Segn el Art. 1 las atribuciones y responsabilidades del profesional responsable de rea natural 9, protegida son las siguientes:

Asegurar el cumplimiento y difusin de las polticas y estrategias, en su mbito de accin. Asegurar el cumplimiento e implementacin del plan de manejo del rea natural protegida. Cumplir y hacer cumplir el marco legal especco y general en su mbito de accin. Guiar, controlar y disponer atribuciones y responsabilidades a los dems profesionales, tcnicos, asistentes y auxiliares del rea natural protegida. Implementar, evaluar y monitorear programas de uso sustentable y conservacin de las zonas de amortiguamiento del rea natural protegida, en coordinacin con los profesionales de Forestal. Desarrollar, evaluar y monitorear programas de turismo y recreacin orientados a la naturaleza, en su mbito de accin. Fomentar la participacin social y comunitaria en la conservacin y manejo sustentable del rea natural protegida. Coordinar y promover la participacin de los gobiernos seccionales autnomos en su mbito de accin. Calicar y otorgar licencias a guas naturalistas, de acuerdo a la base legal contenida en el Libro IV De la Biodiversidad Ttulo V De los Guas Naturalistas del presente Texto Unicado de Legislacin Secundaria Ambiental, atribucin que tambin es delegada al Lder de Equipo Regional de Biodiversidad, reas Pro