1

Prof. dr. sc. Damir Aviani, Pravni fakultet u Splitu

TRŢIŠNO DJELOVANJE JAVNOPRAVNIH TIJELA I JAVNI

UGOVORI PREMA PRAVNOJ STEĈEVINI EUROPSKE ZAJEDNICE1

Svaka ekonomska aktivnost javnopravnog tijela, pa tako i aktivnosti

javnopravnog tijela na dodjeli javnog ugovora gospodarskom partneru,

podliježe pravilima o tržišnom natjecanju. Da bi se osiguralo slobodno tržišno

nadmetanje i tržišno djelovanje javnopravnog tijela, Europska zajednica svojim

pravilima ograničava djelovanje javne vlasti i prisiljava je da se u svojim

ekonomskim aktivnostima ponaša tržišno.

Pravna stečevina Zajednice koja se odnosi na dodjelu javnih ugovora (o

javnoj nabavi, o koncesiji i o javno-privatnom partnerstvu) temelji se na općim

naĉelima koja proizlaze iz Ugovora o osnivanju Europske zajednice, te iz

sudske prakse Europskog suda pravde, poput transparentnosti, jednakog

tretmana, slobode tržišnog natjecanja i nediskriminacije.

Dodjela ugovora o javnoj nabavi ureĎena je dvjema posebnim

smjernicama: Smjernicom 2004/18/EZ koja ureĎuje nabave takozvanih

„klasičnih“ naručitelja (klasični sektor) i Smjernicom 2004/17/EZ koja ureĎuje

nabave naručitelja odnosno subjekata koji djeluju na području vodoopskrbe,

energetike, prometa i poštanskih usluga (uslužni sektor).

Smjernica 2004/18/EZ ureĎuje i koncesije za javne radove u području

primjene te Smjernice. Ostale koncesije, koncesije javnih usluga i koncesije za

javne radove u uslužnom sektoru, te različiti oblici javno-privatnog partnerstva,

ne ureĎuju se smjernicama. Sukladno praksi Europskog suda pravde i

različitim interpretativnim priopćenjima i drugim aktima Europske komisije, na

koncesije i na razne oblike javno-privatnog partnerstva primjenjuju se pravila

koja vrijede za tržišno natjecanje, te javnopravna tijela mogu dodjeljivati

koncesije ili odabirati partnera za sklapanje ugovora o javno-privatnom

partnerstvu jedino u kontekstu učinkovite konkurencije i postupajući

transparentno

Kljuĉne rijeĉi: tržišno natjecanje, javna nabava, koncesije, javno-privatno

partnerstvo

1 Objavljeno u Zborniku radova Aktualnosti graĎanskog i trgovačkog zakonodavstva i pravne prakse, Pravni

fakultet Sveučilišta u Mostaru, Mostar, 2007., str. 169-187.

2

I. UVODNO O ZAJEDNIĈKOM I UNUTARNJEM TRŢIŠTU U EUROPSKOJ

ZAJEDNICI

Tržišno natjecanje izmeĎu poduzetnika obično se smatra pokretačkom snagom

tržišnog gospodarstva. Ono ima za posljedicu brojne pogodnosti – niže cijene, bolje

proizvode, veću mogućnost izbora za potrošače, inovacije i učinkovitije poduzetnike.

Temeljni pravni akt kojim se načelno ureĎuju zajedničko i unutarnje tržište u

Europskoj zajednici jest Ugovor o osnivanju Europske zajednice2 (dalje: Osnivački ugovor ili

samo Ugovor).

Sukladno Osnivačkom ugovoru, Europska zajednica ima zadaću da kroz uspostavu

zajedničkog tržišta i gospodarske i monetarne unije promiče, izmeĎu ostalog, visok stupanj

konkurentnosti i povezanosti gospodarskih rezultata (čl. 2.). U tu svrhu, svaka država

uspostavlja i svoje unutarnje tržište na kojem ne smije biti zapreka za tzv. četiri slobode:

slobodno kretanje roba3, osoba tj. radnika

4, usluga

5 i kapitala

6. Stoga su se slobodno kretanje

roba, osoba (uključujući tu i slobodu osnivanja poduzeća) i kapitala razvili gotovo u osnovna

načela ne samo pravne stečevine Zajednice općenito, nego i onih pravnih akata koji ureĎuju

konkurentnost na tržištu, te su imali važnu ulogu u pravnoj praksi Europskog suda pravde

(European Court of Justice, ECJ). To je posebno važno za javni sektor, koji u svojim

ekonomskim aktivnostima takoĎer mora biti na tržištu, i time izložen ne samo navedenim

tržišnim slobodama, nego i svim propisima o tržišnom natjecanju. Politika konkurencije ostaje

jedan od čuvara i pomagača četiri slobode i zajedničkog tržišta.

2Treaty Establishing The European Community, (Consolidated Version, Official Journal of the

European Union, C 321, 29.12.2006.). Brojevi članaka navedeni su u ovom radu prema toj posljednoj verziji

Osnivačkog ugovora.

3 Članci 23–31 Ugovora.

4 Članci 39-48 Ugovora.

5 Članci 49–55 Ugovora.

6 Članci 56–60 Ugovora.

3

U vrijeme zamaha liberalizacije tržišta usvojena je u Europskoj zajednici 1992. - 1993.

godine skupina smjernica o javnoj nabavi7

Unatoč početnih razočaravajućih rezultata o slabom otvaranju javnog tržišta Europske

zajednice, četiri slobode na zajedničkom tržištu i osnovna načela pravne stečevine Europske

zajednice probile su se kroz taj set smjernica i postale su dio pravne stečevine o javnoj nabavi.

Načela sprječavanja diskriminacije, transparentnosti, meĎusobnog priznavanja i

proporcionalnosti su postali osnove razmatranja za interpretaciju primjene smjernica. Iako je

voĎena rasprava o porijeklu i pravnom značenju tih načela8, sada to više nije sporno nakon

donošenja novih smjernica o postupcima dodjele javnih ugovora 2004. godine kojima su

zamijenjene smjernice iz 1992. odnosno 1993. godine.9 Naime, u smjernicama usvojenim

2004. navedene su kao temeljna načela slobode iz Osnivačkog ugovora, posebice načelo

slobode kretanja roba, načelo slobode poslovnog nastana i načelo slobode pružanja usluge, te

načela koja proizlaze iz tih sloboda kao što je načelo jednakog tretmana, načelo zabrane

diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo razmjernosti, te načelo transparentnosti,

kao i osnovna načela kojih se trebaju pridržavati državna tijela, tijela regionalnih ili lokalnih

vlasti i druga javnopravna tijela. Osim toga, smjernice o javnoj nabavi treba tumačiti, kako u

skladu s gore navedenim pravilima i načelima, tako i s ostalim pravilima Ugovora.10

1. Slobodno kretanje roba

Da bi se osiguralo slobodno kretanje roba na tržištu, propisane su odreĎene zabrane.

7 Tu skupinu smjernica o javnoj nabavi predstavljale su Smjernica Vijeća 93/37/EEC od 14. lipnja

1993., vezano uz usklaĎivanje procedura raspisivanja natječaja za javnu nabavu, OJ 1993 L 199/54; Smjernica

Vijeća 93/36/EEC od 14. lipnja 1993. o procedurama raspisivanja natječaja za javnu nabavu, OJ 1993 L 199/1;

Smjernica Vijeća 92/50/EEC od 18. lipnja 1992 vezano uz usklaĎivanje procedura raspisivanja natječaja za

ugovore o javnim službama, OJ 1992 L 209/1, (Smjernica 92/50); Smjernica Vijeća 93/38/EEC od 14. lipnja

1993. za usklaĎivanje procedura nabave za tijela koja djeluju u sektorima za vodu, energiju i transport, OJ 1993

L 199/84.

8 BRAUN Peter, Matter of Principle(s) – Ther Treatment of Contracts falling outside the scope of the

European Public Procurement Directives, (2000) 9 Public Procurement Law Review; NEUMAYER Florian,

Value for Money v. Procurement and the Fundamental E.C. Principle of Equal Treatment, (2002) 4 Public

Procurement Law Review .

9 Directive 2004/17/EC of the Europan Parliament and of the Council of 31 March 2004 coordinating

the procurement of entities operating in the water, energy, transport and postal services sectors, OJL 134,

30.04.2004, p. 1–113 (Smjernica 2004/17); Directive 2004/18/EC of the Europan Parliament and of the Council

of 31 March 2004 coordination of the procedures for the award of public works contacts, public supply contracts

and public service contracts, OJL 134, 30.4.2004, p. 114-240 (Smjernica 2004/18).

10 Paragraf. 2 Preambule Smjernice 2004/18 i paragraf 9 Smjernice 2004/17.

4

Tako, postoji zabrana carinskih pristojbi na uvoz i izvoz, te nameta s istim učinkom

izmeĎu država-članica (čl. 25. Ugovora). Kad su u pitanju odnosi države-članice s trećim

zemljama tada se primjenjuje zajednička carinska tarifa. Osobito je važna zabrana količinskih

ograničenja uvoza odnosno izvoza i zabrana svih mjera s istim učinkom izmeĎu država

članica (čl. 28. i 29. Ugovora).

Države-članice moraju, takoĎer, prilagoditi sve državne monopole komercijalne

prirode kako bi se osiguralo da ne postoji nikakva diskriminacija izmeĎu državljana država-

članica u pogledu uvjeta pod kojima se robe nabavljaju i plasiraju na tržište (čl. 31. Ugovora).

Ovakvim mjerama, tj. zabranama carinskih pristojbi i zabranama količinskih

ograničavanja uvoza ili izvoza, te politikom zajedničke carinske tarife u odnosima s trećim

zemljama, Europska zajednica je uistinu carinska unija, ili preciznije kazano, politika

Zajednice u ostvarivanju slobode kretanja roba temelji se na carinskoj uniji.

2. Slobodno kretanje osoba, usluga i kapitala

Sloboda kretanja osoba odnosi se, prvo, na slobodu kretanja radnika unutar Zajednice,

i drugo, na slobodno osnivanje poduzeća. 11

Sloboda kretanja radnika unutar Zajednice ima za

posljedicu ukidanje svake diskriminacije na osnovu državljanstva izmeĎu radnika iz država-

članica u pogledu zapošljavanja, naknade i ostalih uvjeta rada i zapošljavanja.12

Slobodno

osnivanje poduzeća, uključujući pravo pokretanja i obavljanja samostalne djelatnosti te

osnivanja i upravljanja poduzećima. Izrijekom se zabranjuje ograničavanje slobode osnivanja

za državljane jedne države-članice na području druge države-članice (čl. 43. Ugovora).

TakoĎer, Vijeće i Komisija provjeravaju da uvjeti osnivanja nisu narušeni potporama koje

daju države-članice (čl. 44. Ugovora).13

11

Pravila o konkurenciji se vežu uz poduzetništvo. Puni opseg pojma "poduzeće"(undertaking) je

Europski sud pravde interpretirao kao "bilo koji subjekt koji provodi aktivnosti komercijalne ili ekonomske

prirode". Može se reći kako su ponuĎači gotovo uvijek privatni subjekti koji djeluju na tržištu, što je po definiciji

aktivnost komercijalne ili ekonomske prirode. Čak i u slučajevima da se javno poduzeće natječe za ugovor, nema

sumnje da u tom trenutku djeluje kao poduzeće koje vrši ekonomsku aktivnost. Hofer&Elser protiv Macrotrona

[1991] C–41/90.

12 Izuzetak od ovako odreĎene slobode kretanja osoba, prema izričitoj odrebi Osnivačkog ugovora (čl.

39. st. 4.), jest kod zapošljavanja u javnoj službi, što se opravdava razlozima posebnih interes države u obavljanu

takve službe.

13 Vijeće može kvalificiranom većinom na prijedlog Komisije odlučiti da se ove odredbe ne odnose na

odreĎene djelatnosti (čl. 45. Osnivačkog ugovora).

5

Osim toga, da bi se osiguralo takvo pravo osnivanja poduzeća,Vijeće i Komisija imaju

zadatak da instrumentima koji im stoje na raspolaganju osobito donošenjem smjernica,

omoguće državljanima jedne države-članice da stječe i koristi zemlju i zgrade smještene na

području druge države-članice. Isto tako, zabranjeno je ograničavati slobodu pružanja usluga

unutar Zajednice kada se radi o državljanima iz država-članica (čl. 49. Ugovora).

Sloboda pružanja usluga (čl. 49. – 55. Ugovora) znači pravo državljanina iz države-

članice koji je osnovao poduzeće u drugoj državi Zajednice da pruža usluge u Zajednici.

Usluge se odnose na aktivnosti industrijske ili trgovačke prirode, obrtništva ili strukovne

aktivnosti. To mogu biti npr. usluge prijevoza, bankovne i osiguravajuće usluge, usluge

različitih servisa i dr. OdreĎena ograničenja u slobodi pružanja usluga, temeljem nacionalnih

zakonodavstava, mogu se primijeniti jedino na sve osobe koje pružaju usluge bez razlika u

pogledu državljanstva ili prebivališta.

Četvrta sloboda iz Osnivačkog ugovora, je sloboda kretanja kapitala (čl. 56. – 60.).

Osnivačkim ugovorom se ne definira izrijekom što je sloboda kretanja kapitala, već se

odreĎuju zabrane državama-članicama na poduzimanje onih mjera koje bi ograničile tu

slobodu. Tako su zabranjena sva ograničenja plaćanja izmeĎu država-članica te izmeĎu

država-članica i trećih država. Porezni sustav države-članice ne smije dovesti u pitanje

slobodu kretanja kapitala.

3. Zajedniĉka pravila o trţišnom natjecanju

Pravila o tržišnom natjecanju ureĎena Osnivačkim ugovorom odnose se prvo, na

gospodarske subjekte, drugo, na potpore koje daju države, zatim na porezne odredbe, te

konačno, na ujednačavanje zakona.

Što se tiče pravila koja se odnose na gospodarske subjekte (čl. 81. – 86.), zbog

nepodudarnosti sa zajedničkim tržištem, zabranjeni su: sporazumi izmeĎu gospodarskih

subjekata ili zajedničkog djelovanja koji imaju za cilj spriječavanje, ograničavanja ili

narušavanje tržišnog natjecanja; svaka zloupotreba dominantnog položaja od strane jednog ili

više gospodarskih subjekata na zajedničkom tržištu ili u njegovom značajnom dijelu.

Ovdje se može uključiti antikonkurentske sporazume gospodarskih subjekata.

„Sporazum“ ne mora biti u pisanoj formi, a najčešće i nije. To je potvrdio Europski sud

pravde u mnoštvu slučajeva pri čemu je "dovoljno da su poduzeća izrazila svoju zajedničku

6

namjeru da se pojave na tržištu na specifičan način."14

Ono što je važno za situacije u

postupcima javne nabave je to da je dovoljno da se jedna od strana "dobrovoljno podvrgne

ograničavanju svoje slobode djelovanja s obzirom na drugu stranu" i bez sporazuma ukoliko

se to može zaključiti iz okolnosti.15

U slučaju javnih poduzeća ili javnih ustanova i gospodarskih subjekata kojima države-

članice daju posebna ili ekskluzivna prava, države-članice ne smiju donositi niti ostaviti na

snazi mjere koje su u suprotnosti s pravilima sadržanim u Osnivačkom ugovoru.

Gospodarskim subjektima kojima je povjereno voĎenje službi od općeg gospodarskog

interesa, ili službe koje su po svojoj prirodi monopoli koji stvaraju prihod, podliježu pravilima

sadržanim u tom Ugovoru, osobito pravilima o tržišnom natjecanju, u mjeri u kojoj primjena

takvih pravila ne spriječava obavljanje, de iure ili de facto, posebnih zadaća koje su im

dodjeljene. Razvoj trgovine ne smije biti ometan u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno interesima

Zajednice.

Sa zajedničkim tržištem, u pravilu je nespojiva potpora koju daje država-članica, ili

koja je dana putem državnih sredstava u bilo kojem obliku koji narušava ili prijeti

narušavanjem tržišnog natjecanja stavljajući u povoljniji položaj odreĎenog gospodarskog

subjekta ili proizvodnju odreĎenih roba. To je iz razloga što državne potpore utječu na

trgovinu izmeĎu država-članica. (čl. 87.)

OdreĎene državne potpore ipak su u skladu sa zajedničkim tržištem ako su socijalne

prirode i daju se pojedinim potrošačima, pod uvjetom da je bez diskriminacije u pogledu

porijekla tih proizvoda, ili se daju za popravak štete počinjene prirodnim nepogodama ili

izvanrednim dogaĎajima. U potpore spojive sa zajedničkim tržištem mogu se ubrojiti još i

potpore za promicanje gospodarskog razvoja na područjima lošeg životnog standarda, potpore

za promicanje kulture i očuvanja baštine, ali i ostale potpore koje utvrdi Vijeće. Važno je

istaći da Europska komisija neprestano nadzire sve sustave potpora koji postoji u državama-

članicama. Ima ovlast donijeti odluku o tome da dotična država mora ukinuti ili izmijeniti

potporu u ostavljenom roku. Ukoliko dotična država ne postupi sukladno odluci Komisije,

Komisija ili bilo koja druga zainteresirana država može tražiti od Suda poništavanje sporne

odluke o potpori.

14

T–7/89 Hercules protiv Komisije, 41/69 ACF Chemiefarma protiv Komisije [1970] ECR 661.

15 Franco–Japanese Ballberings OJ 1974 L343/19 [1975].

7

Porezne odredbe Osnivačkog ugovora (čl. 90. – 93.) zabranjuju svakoj državi-članici

izravnog ili neizravnog nametanja internih poreza bilo koje vrste na proizvode ostalih država-

članica, osim onih koji su izravno ili neizravno utvrĎeni za slične domaće proizvode. Takvo je

oporezivanje nedozvoljeno, jer se time štite ostali proizvodi čime se narušava konkurentnost

na tržištu.

Radi ujednaĉavanja zakona koji utječu na uspostavu i funkcioniranje zajedničkog

tržišta Vijeće, na prijedlog Komisije i nakon konzultacija s Europskim parlamentom te

Gospodarskim i socijalnim odborom, donosi smjernice koje se odnose na to područje

zakonodavne aktivnosti države-članice (čl. 94.).

II. TEMELJNA OPĆA NAĈELA PRAVA RELEVNTNA ZA TRŢIŠNO

NATJECANJE

Temeljna načela prava općenito, pa tako i ona načela koja su relevantna za tržišno

natjecanje razvijena su praksom Europskog suda. Naime Europski sud je razvio doktrinu da

pravo Zajednice ne proizlazi samo iz Ugovora i tzv. zakonodavstva, nego i iz općih načela

prava. Opća se načela prava Zajednice izvode iz različitih izvora, ali su najvažniji Ugovori

Zajednice. Tako se, iz četiri tržišne slobode iz Osnivačkog ugovora: slobode ketanja roba,

osoba, usluga i kapitala, izvode temeljna načela tržišnog natjecanja. Ta su načela:

nediskriminacije, jednakog tretmana, transparentnosti, uzajamnog priznavanja i razmjernosti.

Osobito značenje navedenih načela proizlazi iz okolnosti što su javnopravna tijela

odgovorna za njihovo ostvarenje u svojim ekonomskim aktivnostima. Takvo se poslovno

djelovanje javnopravnih tijela ogleda prilikom odabira najpovoljnijeg ponuĎača na natječaju

kojem će ponuditi sklapanje javnog ugovora o nabavi roba, radova, odnosno usluga, ili

ugovora o koncesiji ili ugovora o javno-privatnom partnerstvu. Tim je veće značenje ovih

načela ukoliko neka ekonomska aktivnost javnopravnog tijela države-članice uopće nije

ureĎena sekundarnim zakonodavstvom Zajednice.

Brojne su odluke Europskog suda (bilo European Court of Justice, ECJ bilo European

Court of First Instance, ECF) u kojima je utvrĎeno da se u slučaju kada dodjela javnog

ugovora nije ureĎena ili je samo djelomično ureĎenasmjernicom ili drugim pravnim aktom,

primjenjuju se opća pravna načela. To je osobito slučaj dodjele koncesije za gradnju u tzv.

klasičnom sektoru ako je vrijednost radova ispod odreĎenog praga, koncesije za gradnju u tzv.

8

komunalnom sektoru, koncesije za pružanje javnih usluga, ugovori o javno-privatnom

parnerstvu, ugovor o javnoj nabavi vrijednost kojeg je ispod odreĎenog financijskog praga.

Od osobitog je značenja za primjenu općih načela sudska odluka ECJ-a u slučaju

Teleaustria. Radi se o slučaju C-324/98 od 7. prosinca 2000. godine. Stranke u sporu su bili:

Teleaustria Verlags GmbH i Telefonadress GmbH protiv Telekom Austria AG, uz učesnika

Herold Business Data AG kao zainteresiranog za slučaj. U pitanju je bilo preliminarno

mišljenje Suda koje je zatražio Bundesvergabeamt – Austria (Savezni ured za javne nabave) o

tumačenju primjene Smjernice 92/50/EEC (kojom su tada bili regulirani postupci dodjele

ugovora o javnoj službi, zatim Smjernice 93/38/EEC (kojom su tada bili regulirani postupci

dodjele ugovora o javnoj službi u području telekomunikacija) i primjene pravne stečevine

Europske zajednice na postupke dodjele koncesije za javnu službu.

Naime, Teleaustria, kao pravni sljednik Post & Telegraphenverwaltung (PTV -

Poštanska i telegrafska uprava) objavila je u Službenom glasilu Austrije poziv za podnošenje

ponuda za dodjelu koncesije (public service concession) za publiciranje telefonskog imenika,

te je sklopila koncesijski ugovoru s Herold Business Data AG za proizvod i publikaciju

telefonskog imenika. Radilo se o ispunjenju obveze iz Zakona o telekomunikacijama

(Telekommuniktionsgesetz, BGBI. I No 100/1997) prema kojemu (paragraf 19) svaki

provajder javnog telefonskog servisa mora održavati (ažurirati) listu pretplatnika s njihovim

brojevima. Telekom Austria i Telefonadress nezadovoljni postupkom Teleaustrije o dodjeli

koncesije Heroldu, uputili su žalbu Saveznoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave

(Bundes-Vergabekontrollkommission), a potom i Savezni ured za javne nabave.

ECJ je zauzeo stajalište, kao prvo, da je takav ugovor u nadležnosti nacionalnog

pravosuĎa. Drugo, da se na ovaj ugovor o koncesiji usluga ne primjenju gore navedene

smjernice, ali da se na postupak dodjele takvog ugovora primjenjuju temeljna pravila

Osnivačkog ugovora, te načela nediskriminacije i transparentnosti. Obveza transparentnosti

koja je nametnuta ugovornim stranama sastoji se u osiguranju dovoljnog stupnja oglašavanja

da se osigura otvorenost tržišta usluga natjecanju, za dobrobit potencijalnih ponuditelja, i

mogućnost kontrole procedure javne nabave.

1. Naĉelo nediskriminacije

Načelo nediskriminacije sadržano je kao temeljno načelo već i u Osnivačkom

ugovoru. Primjena tog načela znači odreĎene zabrane. U prvom redu to je zabrana

9

diskriminacije temeljem nacionalnosti. Člankom. 12. Osnivačkog ugovora zabranjena je

svaka nacionalna diskriminacija. Nadalje, brojne odredbe Osnivačkog ugovora koje ureĎuju

prethodno navedene četiri slobode (kretanja roba, osoba, usluga i kapitala) imaju za svrhu

osigurati jednakopravnost izmeĎu država-članica. U tu svrhu – ostvarivanja ravnopravnosti i

nediskriminacije na tržištu pravnih subjekata pripadnika različitih država-članica – treba

tumačiti odredbe Osnivačkog ugovora o zabrani količinskih ograničavanja uvoza ili izvoza,

zabrani ograničavanja državljanima jedne države članice slobode osnivanja poduzeća u drugoj

državi članici, zabrani ograničavanja slobode pružanja usluga državljanima druge države

članice, zabrani slobodnog ometanja tržišnog natjecanja i slične odredbe.

Brojne su odluke ECJ-a kojima se objašnjava načelo nediskriminacije, odreĎujući u

svakom konkretnom slučaju da li je došlo do diskriminirajućih odluka odreĎenih tijela javne

vlasti. Tako je npr. u slučaju Commission of the European Communities v. Italian Republic

(Case C-3/88), u predmetu koji se odnosi na javni ugovor u području obrade podataka, Sud je

stao na stajalištu da načelo jednakog tretmana zabranjuje ne samo otvorenu diskriminaciju po

osnovi nacionalnosti, već i skrivene oblike diskriminacije koje proizlaze iz primjene kriterija

odabira ponuditelja. Ako su kriteriji odabira takvi da ih bez opravdanog razloga može

zadovoljiti samo npr. domaći ponuditelj, onda su takvi kriteriji diskriminirajući, što u osnovi

ima istu posljedicu kao da se radi o otvorenoj diskriminaciji.

2. Naĉelo jednakog tretmana

Za načelo jednakog tretmana, koje premda nije izrijekom definirano ni u Osnivačkom

ugovoru niti u sekundarnom pravu Europske zajednice, ipak se može kazati da je čvrsto

vezano uz pravo Zajednice.16

Opće načelo jednakog tretmana jedno je od temeljnih načela

prava Zajednice, a zabrana diskriminacije na temelju nacionalnosti samo je poseban pojavni

oblik ovog načela.17

Načelo jednakog tretmana znači da slične situacije ne smiju biti tretirane

različito. Uključuje pravo svakog potencijalnog natjecatelja za dobivanje javnog ugovora,

prvo, da zna pravila i kriterije odabira, drugo, da su kriteriji odabira objektivni, i treće, da

svaki potencijalni natjecatelj ima mogućnost na jednak način podnijeti ponudu. Sadržaj i ovog

16

Takvo je načelo izrijekom predviĎeno u Treaty establishing a Constitution for Europe, koji sporazum

nije na snazi, jer nije ratificiran u svim državam-članicama. Vidi J. Schwarze, European Administrative Law,

Sweet and Maxwell, London, 2006., str.cxxxv.

17 Odluka od 8. listopada 1980, Case 810/79, Űberschär

10

načela daje sudska praksa, kad ocjenjuje zakonitost postupanja poglavito javnopravnih tijela u

donošenju svojih akata kojima utječu na obavljanje gospodarske aktivnosti treće strane.

Nekoliko primjera iz sudske prakse dočaravaju sadržaj načela jednakog tretmana.

Jedan je primjer slučaj Skimmed-Milk Powder. Radi se o slučaju kad je Europsko vijeće htjelo

smanjiti viškove mlijeka u prahu u Zajednici, ponudivši proizvoĎačima stočne hrane da ga

koriste u svom proizvodu umijesto uobičajene soje. Problem je bio što je mlijeko u prahu bilo

približno tri puta skuplje od soje. Zbog toga bi proizvodnja stočne hrane bila skuplja, što bi

bilo na štetu uzgajivača stoke. Koristi od takve politike bi imali samo proizvoĎači mlijeka.

Takva je odluka Vijeća diskriminacijski utjecala na razne skupine poljoprivrednika, te ju je

Sud poništio, dijelom zbog povreda načela jednakog tretmana, a dijelom zbog povrede načela

razmjernosti smatrajući da nametanje obveze kupnje mlijeka u prahu nije bilo nužno za

smanjenje viškova. 18

U slučaju ARGE Gewässerschuty v. Bundesministerium für Land-und Forstwirtschaft

(C-94/99), Sud je dao prethodno mišljenje na zahtjev Bundesvergabeamt – Austria (Saveznog

ureda za javnu nabavu – Austria). Naime, problem je nastao u postupku za dodjelu ugovora o

uzimanju i analizi primjeraka vode uzetih iz različitih jezera i rijeka u Austriji tijekom dvije

godine od 1998.-2000. (public service contract) kojeg je vodio Bundesministerium für Land-

und Forstwirtschaft (Savezno ministarstvo poljoprivrede i šumarstva). U poluotvorenom

postupku dodjele ugovora ponude su poslala tri ponuĎača: ARGE Gewässerschuty i još dva

instituta iz javnog sektora koji se bave takvom djelatnošću. Ponuda koju je dao ARGE nije

prihvaćena jer je tražio veću cijenu za svoju uslugu. Uložio je prigovor Bundes-

Vergabekontropllkommission (Saveznoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave),

navodeći da je bilo povrijeĎeno načelo jednakog tretmana iz razloga što su oba javna instituta

dijelom financirana od strane države, pa su mogli ponuditi nižu cijenu. Državna komisija nije

prihvatila takav prigovor smatrajući da financijska pomoć države u konkretnom slučaju nije

bila protivna ni nacionalnom zakonu niti Osnivačkom ugovoru. Arge je uputio pritužbu

Saveznom uredu za javnu nabavu, koji je od Europskog suda tražio prethodno mišljenje. Sud

je stao na stajalište da sama činjenica što jedan ponuditelji nije u mogućnosti ponuditi jednako

nisku cijenu kao drugi ponuditelj, ne znači zbog toga da je povrijeĎeno načelo jednakog

tretmana. Ako su financijske potpore koje daje država u skladu s nacionalnim propisima i

18

Slučaj naveden prema Aron Mifsud-Bonnici, The role of the Court of Justice in the development of

the General Principles of Community Law, http://www.mifsudbonnici.com/lexnet/articles/artgenprinc.html, str.

6

11

pravnoj stečevini Europske zajednice, onda nema povrede ni jednog načela, pa tako ni načela

jednakog tretmana ni načela nediskriminacije.

U odlukama u predmetima Storebaelt19

i Walloon Buses20

Sud je imao priliku odrediti

opseg načela jednakog tretmana u području javne nabave te utvrdio da to načelo zahtjeva,

prvo, da sve ponude budu u skladu sa specifikacijama naručitelja, kako bi se zajamčila

objektivna usporedba ponuda, i drugo, da naručitelj krši to načelo i narušava transparentnost

postupka ako pojedinom ponuditelju dopusti da naknadno izmijeni ponudu i time stekne

prednost pred konkurentima. Nadalje, Sud primjećuje da „postupak usporedbe ponuda mora u

svakoj fazi biti u skladu s načelom jednakog tretmana ponuditelja i načelom transparentnosti

kako bi svi ponuditelji imali jedanke mogućnosti u fazi sastavljanja ponude.

Prema stajalištu sudske prakse, izražene u brojnim presudama, primjerice u slučaju

Commission of the European Communities v. Kingdom of Belgium (Case C-87/94) tužba zbog

povrede načela jednakosti (kao i načela transparentnosti) može se podići u svakom stadiju

postupka dodjele javnih ugovora, čak odmah nakon objave natječaja i prije podnošenja

ponuda.

3. Naĉelo transparentnosti

Načelo transparentnosti znači obvezu javnopravnog tijela koje vodi postupak dodjele

javnog ugovora osigurati javnost u svim fazama tog postupka. Načelo transparentnosti je

posebno značajno jer njegova dosljedna primjena pomaže u spriječavanju davanja prednosti

odreĎenim dobavljačima ili potencijalnim koncesionarima ili diskriminacije pojedinih

ponuditelja za sklapanje javnog ugovora.21

U ureĎenim postupcima dodjele javnog ugovora,

odreĎena razina transparentnosti pomaže u stvaranju uvjeta meĎu proizvoĎačima ili

davateljima usluga sličnim onima kod neograničenih isporuka radova, roba ili usluga na

slobodnom tržištu. Na taj se način svi zainteresirani dobavljači stavljaju u isti položaj u

pogledu njihovih pravnih pozicija. Razlika meĎu njima treba biti samo s obzirom na njihove

potencijalne mogućnosti, kako bi se mogla zajamčiti odreĎena razina konkurencije meĎu

njima. Njihove konkurentske prednosti mjere se prema službeno objavljenim kriterijima

19

Case C-243/89, Storebaelt

20 Case C-87/94, Walloon Buses

21 Praksa Europskog suda naglašava povezanost izmeĎu načela transparentnosti i načela jednakog

tretmana nastojeći osigurati korisni učinak tih načela u uvjetima nenarušenog tržišnog natjecanja. Vidi već

citirani slučaj Walloon Buses, Case C-87/94

12

odabira. Time je načelo transparentnosti najuže vezano za načela nediskriminacije i jednakog

tretmana. Što više, može se reći da je ostvarenje načela transparentnosti jedan od bitnih uvjeta

ostvarivanja i drugih načela.22

Transparentnost se, prema sudskoj praksi, može osigurati na bilo koji prikladan način,

uzimajući u obzir posebnosti djelatnosti koja je predmet ugovora.23

Načelo transparentnosti ima i antikorupcijske učinke. Može se postaviti teza da što je

niži nivo transparentnosti postupka dodjele javnih ugovora - povećava se predodžba o

korumpiranosti i obratno, što je postupak transparentniji to je mogućnost korupcije manja.24

4. Naĉelo proporcionalnosti

Načelo proporcionalnosti ili razmjernosti znači da javna vlast ne smije graĎaninu ili

pravnoj osobi nametati veće obveze nego što je to u javnom interesu strogo nužno da bi se

ostvario cilj mjere. Ako su nametnuti tereti očito nerazmjerni cilju koji se ima na umu, takvu

mjeru Sud poništava kao mjeru koja je protivna načelu razmjernosti (proporcionalnosti).25

Drugim riječima, svaka poduzeta mjera mora biti potrebna i primjerena za postizanje

objektivnog cilja. U postupcima dodjele javnih ugovora osobito je značajno da odreĎivanje

tehničkih, profesionalnih ili financijskih uvjeta koje trebaju zadovoljiti ponuĎači, ne smije biti

neprimjereno odnosno neproporcionalno predmetu ugovora.

Kad je u pitanju dodjela ugovora o koncesiji tada je osobito bitno još i pitanje trajanja

koncesije. Vremensko trajanje koncesije nije nigdje u pravnoj stečevini Europske zajednice

izrijekom ograničeno. MeĎutim, duljina trajanja koncesije je ograničena načelom

22

Ukidanje diskriminirajuće i netransparentne nabave je navedeno kao jedan od glavnih razloga za

propise kojima su prvi put cjelovito ureĎivani postupci nabave javnih radova, rebe i javnih usluga. Vidi čl. 6 i 9

preambule Smjernice 93/38, Čl. 14 Preambule Smjernice 93/36 i 93/37. Načelo transparentnosti kao temeljno

načelo, uz ostala načela, nalazi se i u preambulama Smjernice 17 i 18 iz 2004 kojima se ureĎuju postupci dodjele

ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama.

23 To načelo realizira se kroz obvezu naručitelja da javno (putem službenih i javnih glasila) oglašava i

priopćava svoju namjeru dodjele javnog ugovora, bilo o nabavi, o koncesiji ili o javno-privatnom partnerstvu,

daje periodične obavijesti javnim obavješćivanjem o sklapanju ugovora itd. Vidi: Medvedović, D., Šprajc, I.,

Postupak javnih nabavki i pravna zaštita sudionika, „Pravo u gospodarstvu“, vol. 42, no. 4, Zagreb, 2003., str.

168.

24 Kao jedne od mjera spriječavanja korupcije u javnoj nabavi P. Blomberg vidi u javnosti cijelog

postupka, u objektivnim tehničkim specifikacijama kojima moraju udovoljiti natjecatelji, objektivnim i unaprijed

objavljenim kriterijima odabira i dr. Blomberg, P., Transparency and the problem of Corruption in the field of

public procurement, www.assistum.se

25 Dobar primjer za povredu načela proporcionalnosti je u već navedenom slučaju Skimmed-Milk

Powder.

13

proporcionalnosti, što znači da tajanje koncesije treba biti proporcionalno duljini obrta

kapitala u odreĎenom području. Koncesija treba trajati onoliko dugo koliko je potrebno da se

uloženi privatni kapital vrati uz ostvarenu „primjerenu“ dobit.26

5. Naĉelo uzajamnog priznavanja

Prema tom načelu, država-članica mora prihvatiti proizvode i usluge gospodarskih

subjekata iz drugih zemalja Zajednice ako ti proizvodi i usluge na sličan način zadovoljavaju

njezine legitimne ciljeve. Svaka država-članica mora priznavati tehničke specifikacije,

diplome, certifikate, kvalifikacije iz država-članica EZ. Sud je načelo uzajamnog priznanja

utvrdio i postupno razradio u velikom broju odluka o slobodnom kretanju roba, osoba,

kapitala i usluga.27

III. DODJELA JAVNIH UGOVORA I TRŢIŠNO NATJECANJE

1. Pojam javnog ugovora

Pod pojmom javni ugovor (public contract) u pravnoj stečevini Europske zajednice

uobičajeno se smatra posebna vrsta ugovora koje sklapa javnopravna s privatnopravnom

osobom, kojim se ostvaruje širi društveni interes, a na koje se ugovore primjenjuju posebne

pravne norme u odreĎenoj mjeri različite od normi privatnog prava.

Koncepcija javnih ugovora u pravnoj stečevini Europske zajednice, kao i u

nacionalnim pravima država članica, razvila se iz koncepcije upravnih ugovora u pravu

graĎanskih država na europskom kontinentu na kraju 19. i početkom 20. stoljeća, kada su se u

tim državama javnopravna tijela podvrgavali strogom načelu legaliteta kojim se ograničavalo

njihovo slobodno djelovanje i onda kada su ugovorima osiguravali zadovoljenje javne

26

Načelo razmjernosti takoĎer zahtjeva ravnotežu izmeĎu zahtjeva konkurentnosti i financijske

stabilnosti; trajanje se mora odrediti na način koji ne ograničava slobodno tržišno nadmetanje više nego što je to

nužno kako bi se osigurala amortizacija ulaganja i razuman povrat uloženog kapitala , istovremeno uzimajući u

obzir rizik koji je povezan s gospodarskim korištenjem koncesionara. Court of First Instance, Case T-266/97,

Vlaamse Televisie Maatschappij NV.

27 Npr. u slučajevima C-340/89, Vlassopoulou, C-76/90, Dennemeyer i drugim, Sud je našao da „čak

ako se ponude daju bez diskriminacije po nacionalnoj pripadnosti, nacionalni zahtjevi koji se odnose na

kvalifikacije mogu imati efekt ometanja učešća na natječaju osoba iz drugih država-članica“, dodajući i efekt

onemogućavanja slobodnog osnivanja poduzeća.

14

potrebe. Najširu teorijsku razradu bitnih elemenata upravnih ugovora dali su francuska i

njemačka teorija upravnog prava.28

Tri su temeljne karakteristike javnih ugovora: prvo, u subjektima ugovora, drugo, u

cilju i svrsi zbog kojeg se ugovor zaključuje, i treće, u posebnim pravilima koja vrijede pri

zaključivanju i izvršavanju ovih ugovora.29

Prva karakteristika javnih ugovora jest da je jedna strana uvijek javnopravna osoba:

država, jedinica regionalne ili lokalne samouprave i njihova tijela, ali isto tako i pravne osobe

koje se u cijelosti ili u odreĎenom značajnijem dijelu financiraju iz državnog proračuna ili

drugog javnog proračuna (javne ustanove, javna poduzeća i dr.).

Sklapanjem takvog ugovora javnopravno tijelo želi ostvariti odreĎeni javni interes,

koji može biti različit a u osnovi se svodi na zadovoljenje odreĎene javne potrebe.

Posebnost normi kojima se ureĎuju javni ugovori odnose se uglavnom na postupak

koji prethodi odabiru privatnopravnog subjekta i na sam odabir tog subjekta kojem će se

ponuditi sklapanje takvog ugovora, na pitanja pravne zaštite subjekata kojima nije ponuĎeno

sklapanje takvog ugovora, na postupak izmjene ugovora tijekom trajanja ugovornog odnosa i

dr.

Javnopravna tijela ulaze u pravne odnose s drugim subjektima na različite načine.

Jedan je način nastanka pravnih odnosa izmeĎu javnopravnog tijela i privatnopravnog

subjekta autoritativnim i jednostranim aktom javne vlasti kojim ona odlučuje o pravima,

obvezama i pravnim interesima drugog subjekta u tom odnosu i to upravnim aktom. Druga

mogućnost je da prava i obveze javnopravnog tijela i odreĎenog privatnopravnog subjekta

nastaju njihovim sporazumom, tj. suglasnošću volja koje se ispoljavaju zaključenjem ugovora.

U ovom drugom slučaju otvara se pitanje treba li javnopravnom tijelu dopustiti sklapanje

takvih ugovora na jednak način kao da se radi o poslovnom ugovoru dvaju privatnopravnih

subjekata, na koje ugovore se primjenjuje graĎansko pravo.

28

O upravnom ugovoru postoji bogata literatura. Vidi primjerice Laubadèr, A., Moderne, F., Devolvè,

P., Traité des contrats administratifs, Paris, 1983., Richer, L., Les contrats administratifs, Paris, 1991. i dr.

Gotovo svaki udžbenik upravnog prava u Francuskoj sadrži poglavlje o upravnim ugovorima.

29 Borković ovu vrstu ugovora naziva „upravni ugovor“ prema francuskoj koncepciji „contrat

administratif“. Upravni ugovor Borković okvirno definira kao „dvostrani pravni akt koji država, odnosno drugo

javnopravno tijelo zaključuje s trćim osobama (fizičkim ili pravnim) u svrhu ostvarivanja cilja od šireg

društvenog interesa a pod uvjetima utvrĎenim posebnim propisima“. Borković, I., Upravni ugovori, Zbornik

radova Pravnog fakulteta u Splitu, God. 30, br. 2, 1993., str. 423.

15

Premda se u pravnoj teoriji mogu pronaći različiti odgovori na to pitanje, činjenica je

da javnopravno tijelo u poslovne ugovorne odnose s privatnopravnim subjektima ulazi s

javnom imovinom, tj. javnim financijskim sredstvima odnosno javnim dobrima. Koristeći

javnu imovinu, javnopravno tijelo može ugovorom povjeriti izgradnju odreĎene graĎevine za

javne potrebe (npr. škole, bolnice, javne ceste, zgrade za potrebe sudstva ili vlade), zatim

pružanje javnih usluga odnosno javne službe (npr. usluge javnog gradskog prijevoza,

snabjevanje stanovništva električnom energijom, plinom, vodom, gospodarenje otpadom i

dr.), dodijeliti javno dobro na gospodarenje privatnom subjektu, ugovoriti nabavu odreĎene

robe za potrebe funkcioniranja javnopravnog tijela, javne službe i sl. Sadržajno gledajući,

predmet ugovora kojeg sklapa javnopravno tijelo s privatnopravnim subjektom mogu biti

javni radovi, javna nabava robe, te javne usluge. S obzirom na neke druge elemente u sadržaju

javnog ugovora, kao što su pitanja financiranja izgradnje ili pružanja usluga ili pitanje

raspodjele odreĎenih rizika (npr. tko snosi rizike raspoloživosti graĎevine odnosno usluge

krajnjem korisniku, pada potražnje i dr.) javni ugovori mogu biti, prvo, ugovori o javnoj

nabavi radova, roba i usluga, drugo, ugovori o koncesiji, i treće, ugovori o javno-privatnom

partnerstvu.

2. Regulatorni okvir za javnu nabavu

Temeljni akti kojima se ureĎuje sustav javne nabave su dvije smjernice: Smjernica

2004/17 kojom se ureĎuju postupci javne nabave u tzv. „utilities“ sektorima, tj. u području

vodoopskrbe, energetike, transporta i poštanskih usluga, te Smjernica 2004/18 kojom se

ureĎuju postupci za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe, te

ugovora o javnim uslugama u tzv. klasičnom sektoru.30

30

Pored te dvije smjernice, postoji cijeli niz različitih akata i dokumenata koji se odnose na javne

ugovore ili samo na neke od tih ugovora i čine pravnu stečevinu Zajednice. To su npr.: Green Paper on Public-

Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions (30.04.2004), Communication

from the Commission to the Council, the European Parliament, the Economic and Social Committee and the

Committee of Regions - Implementing European Union strategy on defence-related industries (COM (1997) 583,

12.01.1997), Commission Regulation (EC) No 1564/2005 of 7 September 2005 establishing standard forms for

the publication of notices in the framework of public procurement procedures pursuant to Directives 2004/17/EC

and 2004/18/EC of the European Parliament and of the Council (OJ L 257, 01.10.2005 p. 1–126), zatim tzv.

„Remedies directives“ odnosno smjernice o pravnim lijekovima: Council Directive 92/13/EEC of 25 February

1992 coordinating the laws, regulations and administrative provisions relating to the application of Community

rules on the procurement procedures of entities operating in the water, energy, transport and telecommunications

sectors (OJ L 076 23.03.1992 p. 14) i Council Directive 89/665/EEC of 21 December 1989 on the coordination

of the laws, regulations and administrative provisions relating to the application of review procedures to the

award of public supply and public works contracts (OJ L 395 30.12.1989 p. 33), te drugi akti

16

A) Podruĉje primjene Smjernica 2004/17/EC i 2004/18/EC

Kad se govori o području primjene Smjernica 2004/17 i 18 postavljaju se dva pitanja.

Prvo tko primjenjuje te smjernice, odnosno na koje se naručitelje smjernice odnose i drugo, na

koje se ugovore te smjernice odnose.

a) Subjekti primjene Smjernica

Što se tiče subjekata primjene Smjernica 2004/17 i 18, to su: prvo, tradicionalna tijela

vlasti: državna, regionalna ili lokalna tijela, i drugo, pravne osobe koje su subjekti javnog

prava. Ove potonje su one pravne osobe koje su „osnovane za specifičnu svrhu za

zadovoljenje općeg interesa, a koje nemaju industrijski ili komercijalni karakter“ i koje su

takoĎer: financirane najvećim dijelom od strane države, regionalne ili lokalne vlasti ili drugog

tijela koje se ravna javnim pravom, ili su subjeti nadzora od strane države, regionalne ili

lokalne vlasti ili drugog tijela koje se ravna javnim pravom, ili imaju upravno, ili nadzorno

tijelo čijih više od polovine članova imenuje država, regionalne ili lokalne vlasti ili drugo

tijelo koje se ravna javnim pravom.

Ova tri kriterija financiranja, upravljanja i imenovanja objasnio je ECJ u slučajevima

Mannessmann, Case C-44/95, The Queen v. HM Treasury Exp. The University of Cambridge,

Case C-380/98. Kao pomoć u odreĎivanju koja su to tijela koja se ravnaju prema javnom

pravu, obe Smjernice sadrže dodatak (Anex I Smjernice 2004/17 i Anex III Smjernice

2004/18) s listom, relevantnih tijela u svakoj državi-članici, tj. s listom naručitelja. Kao opći

princip, ECJ konstatirao je da koncept tijela voĎena javnim pravom mora biti interpretirano

šire (Adolf Truly v. Bestattung Wien, Case C-373/000), što znači da je navedeni popis tijela

samo orijentacijski, a ne i iscrpan.

b) Ugovori na koje se primjenjuju Smjernice

Smjernice se odnose prvo, na ugovore o javnim nabavama, a potom i na koncesije.

Ugovori o javnim nabavama, u smislu navedenih smjernica, su naplatni ugovori

sklopljenim u pisanom obliku izmeĎu jednog ili više gospodarskih subjekata i jednog ili više

naručitelja i koji imaju za predmet izvoĎenje radova, isporuku robe ili pružanje usluga.

Postoje tri vrste ugovora o javnim nabavama ureĎene ovim smjernicama: ugovori o javnim

radovima, ugovori o javnoj nabavi robe i ugovori o javnim uslugama.

17

Ugovori o javnim radovima su ugovori o javnoj nabavi čiji je predmet izvoĎenje

graĎevinskih radova ili projektiranje, ili oboje.

Ugovori o javnoj nabavi robe su javni ugovori koji nisu ugovori o javnim radovima a

čiji je predmet kupovina, uzimanje u najam, davanje u zakup, kupnja na otplatu, sa ili bez

opcije kupnje, proizvoda.

Ugovori o javnim uslugama su ugovori su ugovori koji nisu ugovori o radovima ili

robi, a čiji je predmet pružanje usluga. 31

Smjernice 2004/17 i 18 definiraju koncesije, razlikujući dva tipa koncesija: koncesije

za javne radove i koncesija za javne usluge.

Koncesija za javne radove je ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim radovima, a

razlikuje se samo u činjenici da se naknada za radove koji se izvode sastoji ili samo od prava

na iskorištavanje radova, ili od tog prava zajedno s plaćanjem.

Koncesija za pružanje usluga je ugovor istog tipa kao i ugovor o javnim uslugama, a

razlikuje se samo u činjenici da se naknada za pružanje usluga sastoji ili samo od prava na

iskorištavanje usluga, ili od tog prava zajedno s plaćanjem.

Iz ovih definicija različitih ugovora o javnoj nabavi i ugovora o koncesiji proizlazi da

su to ugovori istog tipa, dakle, javni ugovori. MeĎutim, temeljna razlika meĎu njima je u

pitanju financiranja javnih radova odnosno prižanju usluga. Kod ugovora o javnoj nabavi,

obveza fianciranja je na strani naručitelja, a kod koncesije, obvezu financiranja radova

odnosno usluga ima koncesionar, dakle gospodarski subjekt, a ne javnopravno tijelo.

MeĎutim, koncesionar naplaćuje radove odnosno usluge od krajnjeg korisnika i time vraća

uloženi kapital i ostvaruje odreĎenu primjerenu dobit. Financijska konstrukcija takvih

koncesijskih ugovora može biti kompleksna te je ovisno o tržišnim prilikama moguće i

financijsko učešće javnog sektora u cijelom poduhvatu. Činjenica da Smjernice dopuštaju

dodatno plaćanje naknade uz pravo gospodarskog korištenja ne mijenja temeljnu razliku javne

nabave i koncesije, odnosno prirodu ugovora o koncesiji. Država tako snosi dio troškova

ostvarenja koncesije kako bi snizila cijenu za korisnika (osigurala tzv. „socijalnu“ cijenu).

Premda ove smjernice sadrže definicije obih koncesija, treba kazati da Smjernica

2004/17 ne ureĎuje ni koncesiju javnih radova ni koncesiju usluga u području primjene te

Smjernice („utilities“ sector). Jedino Smjernica 2004/18 ureĎuje koncesiju javnih radova u

31

Smjernice 17 i 18 /2004. sadrže dodatke u kojim se taksativno nabrajaju djelatnosti i poslovi koji su

predmet ugovora o javnim radovima, kao i usluge koje su predmet ugovora o javnim uslugama.

18

tzv. klasičnom sektoru. Dakle, smjernicama se ureĎuje jedino koncesija javnih radova u

klasičnom sektoru, a isključene su smjernice iz primjene na koncesiju javnih radova u

područjima vodoosprkbe, opskrbe energijom, transporta i poštanskih usluga, te na koncesiju

javnih usluga u svim područjima.

c) ugovori o javnoj nabavi na dodjelu kojih se ne primjenjuju Smjernice 2004/17 i 18

Prema njihovim izričitim odredbama, navedene smjernice se ne primjenjuju na

ugovore o javnoj nabavi u području telekomunikacija, s obzirom ma situaciju učinkovitog

tržišnog natjecanja u području telekomunikacija nakon provedbe pravila Zajednice koja su

imala za cilj liberalizaciju tog područja. Nadalje, iz primjene tih smjernica isključeni su tajni

ugovori i ugovori koji zahtjevaju posebne sigurnosne mjere odnosno koji su od specijalnog

sigurnosnog intersa. Isto tako, smjernice se ne primjenjuju na one ugovore koji su dodijeljeni

u skladu s meĎunarodnim pravilima npr. ugovori koji se odnose na sporazume sklopljene u

okviru Svjetske trgovinske organizacija (WTO).

Nadalje, postoje i posebne iznimke iz primjene Smjernica o javnoj nabavi, kao što su

stjecanje ili zakup nekretnine, usluge arbitraže i mirenja, odreĎene financijske usluge (npr.

instrumenti monetarne politike, devizni tečaj, javni dug, izdavanje, kupovina, prodaja ili

prijenos vrijednosnih papira), ugovor o zaposlenju, usluge istraživanja i razvoja.

Na kraju smjernice o javnoj nabavi se ne primjenjuju na nabave čija je vrijednost ispod

odreĎenog financijskog praga za odreĎenu vrstu ugovora.32

B) Temeljna pravila u Smjernicama 2004/17 i 18 relevantna za trţišno natjecanje

Temeljna pravila kod dodjele ugovora o javnoj nabavi, a koje imaju za svrhu slobodno

tržišno natjecanje i ostvarivanje temeljnih načela javne nabave, odnose se na nekoliko pitanja.

Prvo, to su posebna pravila kojima se ureĎuju specifikacije i ugovorni dokumenti,33

zatim,

pravila kojima se ureĎuju postupci nabave,34

potom pravila o oglašavanju i transparentnosti,35

te na kraju, pravila koja reguliraju voĎenje postupka do dodjele ugovora.36

32

Financijski prag za javne radove je 5.000.000 EUR-a, za robe i usluge, ovisno o situaciji (vrsti

usluge, tijela koje je naručilac i sl.) od 130.000 do 200.000 EUR-a. Financijski se pragovi se mijenjaju otprilike

svake dvije godine).

33 Članci 34-39 Smjernice 2004/17 i članci 23-27 Smjernice 2004/18.

34 Članak 40 Smjernice 2004/17 i članci 28-34 Smjernice 2004/18.

19

Ne ulazeći sada u sva temeljna pravila navedenih smjernica, ističemo samo značenje

koje imaju tehničke specifikacije koje ponuditelji trebaju ispuniti da bi mogli eventualno

dobiti mogućnost sklapanja ugovora s naručiteljem. Može se općenito kazati da tehničke

specifikacije moraju biti primjerene predmetu ugovora i ne smiju imati učinak stvaranja

neopravdanih prepreka otvaranju javne nabave tržišnom natjecanju. Tehničke specifikacije

koje sastavlja javnopravno tijelo kao naručitelj, trebaju dopustiti da javne nabave budu

otvorene za tržišno natjecanje. Radi toga mora biti moguće predati ponude koje odražavaju

raznolikost tehničkih rješenja. Bitno je istači, da svaki potencijalni ponuĎač, dakle i prije nego

li dao svoju ponudu, ako smatra da se tehničkim specifikacijama neopravdano preferira jedan

ponuditelj, ima pravo tražiti sudsku zaštitu, a rezultat može biti i poništenje natječaja, ako su

tehničke specifikacije doista takve da se njima vrijeĎaju neka od temeljnih načela slobodnog

tržišnog natjecanja.

Ono što smjernice o javnoj nabavi iz 2004. godine uvode novo u postupcima nabave

jest, izmeĎu ostalog, natjecateljski dijalog (competitive dialogue). Natjecateljski se dijalog

može provesti u slučaju osobito složenih ugovora, kada naručitelj razgovara sa svim ili samo

odabranim natjecateljima, ali - odvojeno.37

Tijekom dijaloga, naručitelj mora osigurati jednak

tretman svih ponuditelja. Posebno mora voditi računa da ne daje informacije na

diskriminirajući način koji nekim ponuditeljima može dati prednost nad drugima. Isto tako,

naručitelj ne smije drugim sudionicima otkriti ponuĎena rješenja ili druge povjerljive

informacije koje mu je priopćio neki natjecatelj. Natjecateljski dijalog je jedan fleksibilan

postupak, u kojem naručitelj razmatra sve aspekte ugovora sa svakim pojedinim

natjecateljem, ali postupak koji mora čuvati tržišno natjecanje meĎu gospodarskim

subjektima.

OdreĎene nove tehnike kupovanja stalno se razvijaju. Takve tehnike pomažu rastu

tržišnog natjecanja i pojednostavljuju javnu nabavu. MeĎutim, naručitelji se mogu služiti

elektronskim tehnikama kupovanja, pod uvjetom da takvo služenje zadovoljava pravila

sadržana u Smjernicama i načela jednakog tretmana, zabrane diskriminacije te načela

transparentnosti.38

35

Članci 41-50 Smjernice 2004/17 i članci 35-43 Smjernice 2004/18.

36 Članci 51-59 Smjernice 2004/17 i članci 44-55 Smjernice 2004/18.

37 U pitanju je „dijalog“, dakle razgovor dvojice, naručitelja i jednog od natjecatelja.

38 Smjernice 2004/17 i 18, dakle, predviĎaju pravni okvir za elektroničku nabavu uveden 2004. godine,

uključujući elektronička sredstva komunikacije, dinamičke sustave nabave i elektroničke dražbe. Pravila o

reguliranim ugovorima i oglašavanju dopunjena su posebnim propisima o Zajedničkom rječniku javnih nabava,

20

Smjernice sadrže vrlo detaljna pravila o obavijesti o namjere javne kupnje, o obliku i

načinu objave te obavijesti, o komunikaciji naručitelja i natjecatelja, o provjeri prikladnosti

gospodarskih subjekata, izbora sudionika i o dodjeli ugovora.

Ugovore bi trebalo dodjeljivati na temelju objektivnih kriterija koji osiguravaju

poštivanje načela transparentosti, zabrane diskriminacije i načela jednakog tretmana i koja

jamče da su ponude procijenjene u uvjetima učinkovitog tržišnog natjecanja.

3. REGULATORNI OKVIR ZA KONCESIJE I JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO

Neke države-članice već dugo koriste koncesije, posebice za provedbu i financiranje

velikih infrastrukturnih projekata, kao što su izgradnja željezničkih pruga i velikih dionica

cestovne mreže. Udio privatnog sektora u tim je projektima počeo opadati u prvoj četvrtini

20. stoljeća od kada su se vlade sve više izravno uključivale u izgradnju infrastrukture i

pružanje javnih usluga te upravljanje odgovarajućim sustavima. MeĎutim u posljednjih se

nekoliko godina, zbog proračunskih ograničenja i potrebe da se ograniči sudjelovanje javnih

vlasti u toj vrsti projekata, ali i želje da se u javnom sektoru iskoriste znanja i iskustva

privatnih subjekata, ponovno se javlja povećano zanimanje za koncesije.

Europska komisija je 1999. godine donijela i objavila nacrt svog priopćenja o

tumačenju odredaba prava Zajednice o javnoj nabavi koje se primjenjuju na koncesije,39

te ga

dostavila širokom krugu tijela na razmatranje. Uzimajući u obzir brojna mišljenja koje je

primila nakon objave prvog nacrta, Europska komisija je donijela Interpretativno priopćenje o

tumačenju odredaba prava Zajednice koje se primjenjuju na koncesije.40

Koncesije nisu definirane Osnivačkim ugovorom. Jedina definicija koncesije nalazi se,

kako je već rečeno, u Smjernicama o javnim nabavama. MeĎutim, jedine odredbe koje se

odnose na koncesije su one u Smjernici 2004/18, u kojoj se ureĎuju koncesije za javne radove

u klasičnom sektoru čija vrijednost je iznad odreĎenog financijskog praga (5 miliona eura).

Regulation (EC) n° 2195/2002 on the Common Procurement Vocabulary i o standardnim obrascima za objavu,

Commission Regulation (EC) No 1564/2005 of 7 September 2005 establishing standard forms for the publication

of notices in the framework of public procurement procedures pursuant to Directives 2004/17/EC and

2004/18/EC of the European Parliament and of the Council (JO n° L257 of 1/10/2005).

39 OJ C 94, 7.4.1999, p. 4.

40 Commission interpretative communication on concesson under Community law, OJ C 121/2 ,

29.4.2000.

21

Dakle, sekundarnim zakonodavstvom Zajednice nisu ureĎene i ostale koncesije: koncesije

javnih radova u uslužnom sektoru, koncesije javnih radova u klasičnom sektoru čija je

vrijednost ispod navedenog financijskog praga, te koncesije javnih usluga u oba sektora i bez

obzira na vrijednost.

To ipak ne znači, smatra Komisija u navedenom Interpretativnom priopćenju, da

koncesije izvan primjene Smjernice 2004/18 nisu regulirane pravnom stečevinom Zajednice.

Naime, koncesije podliježu pravilima i načelima Ugovora i načelima koja potječu iz prakse

Europskog suda utoliko ukoliko se temelje na državnim aktima čiji je predmet obavljanje

gospodarske djelatnosti i nabava robe. Komisija smatra da praksa Suda ukazuje na nužnost

pridržavanja načela slobodnog tržišnog nadmetanja u slučajevima dodjele javnih ugovora, čak

i onih koji nisu ureĎeni Smjernicama 2004/17 i 18.

Korak dalje otišla je Europska komisija 2004. godine kad je donijela Zelenu knjigu o

javno-privatnom partnerstvu i pravu Europske zajednice o javnim ugovorima i koncesijama

(dalje: Zelena knjiga o JPP-u).41

Ova Zelena knjiga o JPP-u obrazlaže fenomen javno-privatnog partnerstvu (dalje: JPP)

iz perspektive prava Zajednice o javnim nabavama i koncesijama. Sukladno Zelenoj knjizi,

svaki akt, bilo da je ugovorni ili jednostrani, kojim javno tijelo povjerava pružanje

gospodarske aktivnosti trećoj strani mora biti razmotreno u svjetlu propisa i načela koji

proizlaze iz ugovora, osobito u pogledu načela o slobodi osnivanja i slobodi pružanja usluga.

Pravila o unutarnjem tržištu, uključujući pravila i načela koja reguliraju javne ugovore

i koncesije se primjenjuju na bilo koju gospodarsku aktivnost, tj. bilo koju aktivnost koja se

sastoji u pružanju usluga, dobara ili poduzimanju radova na tržištu, čak ako su ove usluge,

dobra ili radovi namijenjeni pružanju „javne usluge“.

Načela o slobodi osnivanja i pružanja usluga, sukladno Zelenoj knjizi o JPP-u,

obuhvaćaju osobito načelo transparentnosti, jednakosti postupanja, razmjernosti i uzajamnog

priznavanja.

Partnerstvo javnog i privatnog sektora (Public Private Partnership, PPP) općenit je

naziv za moguće različite oblike povezanosti i suradnje tijela javne vlasti i poslovnih

41

Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and

Concessions, COM (2004) 327, 30.4.2004. Nakon javne rasprave inicirane Zelenom knjigom o JPP-u, Komisija

je izdala Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European

Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on Public-Private Partnerships and

Community Law on Public Procurement and Concessions (Priopćenje Komisije /.../ o javno-privatnom

partnerstvu i pravu Europske zajednice o javnim nabavama i koncesijama, COM (2005) 569 final.

22

subjekata čiji je cilj osigurati financiranje, izgradnju, obnovu, upravljanje ili održavanje

infrastrukturnih objekata ili osigurati financiranje i pružanje usluga od javnog interesa.

Svrha je JPP-a je uključivanje privatnog financiranja razvoja infrastrukture, umijesto

tradicionalnog financiranja iz javnog proračuna. Tijekom posljednjih desetak godina fenomen

JPP-a se razvio u brojnim područjima djelovanja javnog sektora. Različiti čimbenici

objašnjavaju povećano pribjegavanje JPP-ima. Prvo, u situacijama proračunskog ograničenja

države, JPP udovoljava potrebi privatnog financiranja javnog sektora. Zatim, obično se ističe

veća korist u javnom životu koji pružaju know-how i radne metode privatnog sektora. Na

kraju, razvoj JPP-a je dio šire promijene uloge javnog sektora u pružanju javnih usluga, koji

se iz uloge izravnog subjekta mijenja u ulogu organizatora, regulatora i kontrolora.

Dva su temeljna modela JPP-a: tzv. čisti ugovorni model i institucionalni model. Kod

čisto ugovornog modela, partnerstvo je osnovano isključivo na ugovoru. Institucionalni

modeli JPP-a uključuju osnivanje tijela koje bi zajednički držali javni i privatni partner.42

Kod ugovornog modela JPP-a, čin dodjele ugovora o JPP-u odabranom privatnom

partneru odreĎen je kao javni ugovor. Dva su najznačajnija modela: BOT (Build – Operate -

Transfer, izgradi – upravljaj – prenesi), te PFI (Private Finance Initative, privatna financijska

inicijativa).

Kod BOT modela, privatni partner pruža uslugu javnosti umijesto, iako pod kontrolom

javnog partnera. Privatni se partner financira od pristojbi nametnutih korisnicima usluga uz

mogućnost subvencije javnog tijela. U pitanju je koncesijski model i moguć je jedino kod tzv.

komercijalnih projekata (izgradnja hotela, studentskih domova, vodoopskrbnog sustava, ceste,

željeznice itd.).

Kod PFI modela, privatni partner gradi i/ili upravlja infrastrukturom za javnog

partnera. Zatim, privatni partner naplaćuje isporučene usluge (graĎevinu ili javnu službu) od

javnog sektora u vidu najamnine, a ne od krajnjeg korisnika. Plaćanja javnog sektora mogu

biti fiksna, ali se mogu izračunavati kao varijabilna. Takav je model primjenjiv kod tzv.

nekomercijalnih projekata (škole, zgrade za potrebe sveučilišta, bolnice, sudovi, zatvori,

graĎevine za opotrebe obrane, policije i sl.). Nakon isteka roka na koji je ugvoreno JPP, bez

obzira je li u pitanju BOT ili PFI model, graĎevina u pravilu prelazi u vlasništvo javnog

partnera.

42

Države-članice koriste različite termine u ovom kontekstu, npr. Kooperationsmodell, joint venture, i

dr. Na takve se modele ne primjenjuju pravila Zajednice o javnim ugovorima.

23

Velika prednost modela JPP-a za javni sektor jest u raspodjeli rizika. U klasičnoj

javnoj nabavi većinu rizika preuzima javni sektor. U JPP-u rizici se raspodjeljuju, ovisno o

prilikama na tržištu, ali u pravilu većinu rizika preuzima privatni partner. Što više, ako

privatni partner preuzme rizik projektiranja, izgradnje, održavanja i upravljanja graĎevinom i

barem još jedan rizik: rizik raspoloživosti graĎevine korisnicima ili rizik varijacije u potražnji,

tada prema stajališu EUROSTAT-a, plaćanje najma korištenja graĎevine ne računaju se u

tekuće zaduženje kapitalnih investicija javnog sektora, već je izvanbilančna imovina.43

Ono što je bitno za tržišno djelovanje javnopravnih tijela kod javnoprivatnog

partnerstva jest odabir partnera. Normativni okvir koji ureĎuje odabir privatnog partnera, bio

je predmetom koordinacije Zajednice na nekoliko razina i stupnjeva intenziteta sa širokom

lepezom pristupa koji postoje na nacionalnoj razini, premda svaki akt javnopravnog tijela

kojim se dodjeljuju zadaci trećoj strani ureĎen minimumom osnovnih načela koji proizlaze iz

Osnivačkog ugovora. Zelenom knjigom o JPP-ima, Komisija je pokrenula raspravu o

najboljem načinu osiguravanja da se JPP- može razviti u kontekstu učinkovite konkurencije i

pravne razvidnosti (transparentnosti). Kako se čisto ugovorno parnerstvo u Zelenoj knjizi

odreĎuje kao čin dodjele javnog ugovora, to se na ugovorne modele JPP-a , osobito na odabir

parnera i sklapanje ugovora primjenjuju Smjernice o javnoj nabavi. Koncesijski model JPP-a

(BOT) ravna se prema odredbama koje se odnose na koncesije. Dakle, nema posebnih pravnih

odredbi u pravnoj stečevini Europske zajednice koje bi se imale primijeniti samo na JPP.

Zakljuĉna razmatranja

Zaključno se može reći, kako pravila o tržišnom natjecanju i konkurenciji, kao i

pravila o javnoj nabavi, koncesijama i javno-privatnom partnerstvu potječu iz istih vrijednosti

koje su temelj stvaranja Europske zajednice, zajedničko tržište bez diskriminacije i jednakih

mogućnosti. Pravila o javnoj nabavi, o dodjeli koncesija ili o javno-privatnom partnerstvu

ciljaju na istu grupu subjekata, na javnopravna tijela koja u svojim ekonomskim odnosno

komercijalnim aktivnostima, unatoč što djeluju u javnom interesu, ne smiju postupati iure

imperii.

Svaka ekonomska aktivnost javnopravnog tijela, pa tako i aktivnosti javnopravnog

tijela na dodjeli javnog ugovora gospodarskom partneru, podliježe pravilima o tržišnom

43

New decision of EUROSTAT on deficit and debt: Treatment of public-private partnership, 18/2004 –

11 February 2004, http://europa.eu.int/comm/eurostat. Prema toj odluci Ugovor o JPP-u ima status „of balance

sheet treatment“, ako je raspodjela rizika kako je gore navedeno.

24

natjecanju. Da bi se osiguralo slobodno tržišno nadmetanje i tržišno djelovanje javnopravnog

tijela, Europska zajednica svojim pravilima ograničava djelovanje javne vlasti i prisiljava je

da se u svojim ekonomskim aktivnostima ponaša tržišno. Osnovna svrha jest učinkovitije

raspolaganje javnim sredstvima.

Pravna stečevina Zajednice koja se odnosi na dodjelu javnih ugovora (o javnoj nabavi,

o koncesiji i o javno-privatnom partnerstvu) temelji se na općim naĉelima koja proizlaze iz

Ugovora o osnivanju Europske zajednice, te iz sudske prakse Europskog suda pravde, poput

transparentnosti, jednakog tretmana, slobode tržišnog natjecanja i nediskriminacije. Ova

načela primjenjuju se na sve postupke dodjele javnih ugovora, uključujući i one koji izlaze

izvan okvira Smjernica o javnoj nabavi radi niže financijske vrijednosti (nabave ispod

financijskog praga) ili radi njihovog sadržaja (npr. koncesije za javne usluge).

Dodjela ugovora o javnoj nabavi ureĎena je dvjema posebnim smjernicama:

Smjernicom 2004/18/EZ koja ureĎuje nabave takozvanih „klasičnih“ naručitelja (klasični

sektor) i Smjernicom 2004/17/EZ koja ureĎuje nabave naručitelja odnosno subjekata koji

djeluju na području vodoopskrbe, energetike, prometa i poštanskih usluga (uslužni sektor).

Djelokrug primjene Smjernica 2004/17 i 18 utvrĎen je i obuhvaća naručitelje i

ugovore o javnoj nabavi, vrijednosne pragove i posebna isključenja. Posebno poglavlje u

Smjernici 2004/18 posvećeno je koncesiji za javne radove u klasičnom sektoru. Unutar ovog

okvira, posebni zahtjevi utvrĎeni su kako bi se zajamčilo puno poštivanje općih načela

tijekom postupka javne nabave. Posebno su regulirane tehničke specifikacije i ugovorni

dokumenti, različite vrste postupaka nabave, oglašavanje i transparentnost, kao i provedba

postupka, uključujući kvalitativan odabir i dodjelu ugovora. Posebni zahtjevi primjenjuju se

na natječaje za projekte u klasičnom sektoru, a takoĎer i za koncesije za javne radove u istom

području.

Ostale koncesije, koncesije javnih usluga i koncesije za javne radove u uslužnom

sektoru, te različiti oblici javno-privatnog partnerstva, ne ureĎuju se smjernicama. Sukladno

praksi Europskog suda pravde i različitim interpretativnim priopćenjima i drugim aktima

Europske komisije, na koncesije i na razne oblike javno-privatnog partnerstva primjenjuju se

pravila koja vrijede za tržišno natjecanje, te javnopravna tijela mogu dodjeljivati koncesije ili

odabirati partnera za sklapanje ugovora o javno-privatnom partnerstvu jedino u kontekstu

učinkovite konkurencije i postupajući transparentno

25

Smjernice 2004/17 i 18 predviĎaju pravni okvir za elektroničku nabavu, uključujući

elektronička sredstva komunikacije, dinamičke sustave nabave i elektroničke dražbe. Pravila

o reguliranim ugovorima i oglašavanju dopunjena su posebnim propisima o Zajedničkom

rječniku javnih nabava i o standardnim obrascima za objavu.