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Claudia Fuentes Julio & Claudio Fuentes. 2006. Las relaciones exteriores del Chile democrático. En: Chile. Política y modernización democrática. Manuel Alcántara y Leticia Ruiz-Rodríguez, editores. España. Edicions Bellaterra. pp. 233 - 258.

Relaciones Exteriores del Chile Democrático

Claudia Fuentes Julio & Claudio Fuentes Saavedra1

Introducción

El objetivo principal de este artículo es describir analíticamente lo que ha sido el desarrollo de la política exterior en el Chile democrático (1990-2006). En el relato de los objetivos programáticos y, principalmente, acciones de los tres gobiernos de la Concertación2, se intenta demostrar que el desarrollo de la política exterior ha demostrado tener una gran coherencia, se ha orientado hacia objetivos vinculados a la promoción de la paz, la promoción del comercio y el multilateralismo, y ha observado importantes hitos en la relación con América Latina. En este artículo se intentan derribar dos mitos que se han instalado en el debate político nacional y en algunos círculos académicos. Primero, la visibilidad de la actividad del gobierno de Chile en materia de promoción del comercio internacional ha llevado a pensar que el gran objetivo de la política exterior chilena ha sido la liberalización de los obstáculos para el comercio a partir de la firma de acuerdos regionales o bilaterales. En este trabajo intentamos dar una visión más amplia de lo que ha sido la política exterior chilena comprobando que en su acción internacional, Chile ha tenido objetivos económicos, políticos y de seguridad. Los económicos, vinculados a la promoción de su comercio; los políticos relacionados con el fortalecimiento del multilateralismo; y finalmente los de seguridad que involucran la promoción de la cooperación, transparencia y paz. En este sentido, Chile no ha escapado a un modelo de comportamiento tradicional de países de menor envergadura en el sistema internacional y que ya ha sido descrito por autores como Joseph Nye y Robert Keohane, entre otros (NYE 2004, KEOHANE 1989). Ellos sostienen que países de menor peso estratégico utilizan recursos de poder “blando” (soft power) para ampliar sus posibilidades de incidir en el sistema internacional. Chile ha seguido aquel modelo mediante una estrategia que combina el establecimiento de alianzas económicas para tener acceso a mercados importantes (Estados Unidos, Unión Europea, México, Argentina, China, India, Corea del Sur, etc.), participación en foros internacionales en forma pro-activa, y promoción de determinados temas de interés (resolución pacífica de controversias, democracia, seguridad humana) en espacios de cooperación horizontal con países con similares intereses.

1 Claudia Fuentes es MA en Relaciones Internacionales y Profesora Investigadora de FLACSO-Chile. Claudio Fuentes S. es Ph.D. en Ciencia Política y Director de FLACSO-Chile. Este artículo forma parte de la investigación para el proyecto FONDECYT 1050231. 2 Se trata de los gobiernos de Patricio Aylwin (1990-1994), Eduardo Frei (1994-2000), y Ricardo Lagos (2000 – 2006).

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De esta forma, la política exterior desarrollada por Chile desde el retorno de la democracia, luego de una etapa rápida de “reinserción” y que incluyó el primer período de gobierno, pasó a una etapa de promoción de estos diversos intereses políticos, económicos y de seguridad. Tal como se demuestra en este artículo, la acción del gobierno de Chile ha ido mucho más allá que la promoción de acuerdos de libre comercio. El segundo mito también destacado a nivel político y académico, es la acción internacional de Chile fuera de América Latina. Al optar Chile por un modelo de desarrollo de alta apertura y que escapa a un esquema de integración económica regional como podría ser MERCOSUR, se ha instalado la noción política que Chile intanta actuar fuera de la región, incluso más, en oposición a las tendencias predominantes que existirían en América Latina. El acuerdo bilateral con Estados Unidos, la negativa a integrarse a MERCOSUR, y la distancia en algunos temas políticos entre algunos gobiernos de la región y Chile han consolidado esta visión. En este trabajo intentamos demostrar que, por una parte, la relación de Chile con la región ha sido intensa desde el punto de vista político, económico y estratégico, y que por otra parte, varias de las iniciativas promovidas por Chile—particularmente las vinculadas con temas de paz y multilateralismo—han sido promovidas desde América Latina, esto es, con el concurso de una acción colectiva que involucra otros países de la región. Además de una serie de acuerdos comerciales firmados por Chile con países del continente, se han desarrollado iniciativas políticas de relevancia tales como la concertación que ha existido con algunos países del continente en relación al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y otros temas políticos vinculados a la promoción de la democracia y operaciones de paz, entre otros. La evidencia demuestra que la estrategia de “regionalismo abierto” ha incluido de manera importante a la región Latinoamericana.

El presente artículo se divide en tres secciones. En la primera, damos cuenta de la estrategia de inserción económica internacional. Se da cuenta en esta parte de acciones coherentes que han buscado abrir mercados y consolidar alianzas estables para la economía nacional. En la segunda parte, nos referimos a los aspectos políticos de la acción global de Chile incluyendo temas vinculados a paz, democracia y protección de los derechos humanos. En la tercera parte, analizamos la relación de Chile con América Latina, incluyendo una sección especial vinculada a la relación con los países vecinos, observando un cambio estratégico en la relación con Argentina y la continuidad de conflictos históricos en su relación con Perú y Bolivia. Inserción económica internacional

La política de internacionalización de la economía chilena impulsada por la Concertación desde inicios de los noventa representó una de las mayores innovaciones en materia de política exterior en las últimas décadas, y se convirtió además en el pilar fundamental de la estrategia chilena de apertura al mundo. El ex Ministro de Relaciones Exteriores, José Miguel Insulza, ha planteado que “una prioridad clave de la política exterior del presidente Frei es la internacionalización de economía chilena, es decir, de los esfuerzos de política exterior destinados a fortalecer y ampliar nuestra presencia internacional, en los planos del comercio y la inversión extranjera. Un país abierto al mundo como el nuestro debe vincular necesariamente los intereses de su

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inserción internacional a sus relaciones exteriores. La dimensión económica de la política exterior adquiere así un carácter prioritario” (INSULZA, 1998: 18).

El regionalismo abierto se convirtió en la estrategia de la diplomacia económica chilena en una apuesta por abrirse al comercio internacional, generando procesos de cambio y continuidad en cuanto a la inserción económica chilena que se describen a continuación. Regionalismo abierto, énfasis en América Latina (1990-1999)

Desde finales de los ochenta, el peso de los temas comerciales era significativo considerando la apertura comercial iniciada por el régimen militar. El gobierno de Patricio Aylwin decidió profundizar estas tendencias y apostar hacia la liberación del comercio internacional. De este modo, el objetivo principal de la inserción económica chilena consistió en la consolidación y ampliación de los mercados de exportación para fortalecer la presencia internacional de Chile, en los planos de comercio e inversión externa.

En gran parte debido a la naturaleza del régimen, el modelo aperturista de los ochenta se sustentaba en la unilateralidad. Esta fórmula tenía una limitación básica, no exigía reciprocidad y por lo tanto no contribuía a la apertura de otros mercados. (VAN KLAVEREN, 1998). De esta manera, la diplomacia chilena impulsó una triple estrategia de inserción que combinaba estrategias unilaterales, multilaterales, bilaterales y regionales. Esto le permitió generar múltiples instrumentos y participar en diversas instancias para asegurar el acceso a mercados mundiales y regionales.

La estrategia multilateral que aparentaba ser la opción más apropiada para los intereses chilenos porque implicaba una liberación concertada de todos los mercados del mundo, poseía el déficit propio de estas instancias de concertación en cuanto a que los compromisos adoptados aparecían limitados, graduales y restrictivos. De ahí que se optara no sólo por participar multilateralmente a través de la Ronda Uruguay (posterior OMC) sino a impulsar prioritariamente la búsqueda de instrumentos bilaterales y regionales.

El primer acuerdo que suscribió Chile dentro de esta estrategia fue con México, dando paso a una serie de negociaciones comerciales que tuvieron el foco prioritario en los primeros cuatro años de gobierno de la concertación hacia América Latina. La decisión de impulsar una política comercial desde una concepción regional que no se oponía a la participación global y donde los intereses económicos e incluso políticos se expresaban también en otras regiones del mundo, dio origen al concepto de “regionalismo abierto”. Este concepto y su práctica se ha convertido en la máxima de la política exterior de los gobiernos democráticos y se expresa según Van Klaveren de tres maneras. Primero, las distintas opciones de inserción regional no son vistas como mutuamente excluyentes, sino que tienden a complementarse. De este modo no hay incompatibilidad entre el MERCOSUR y ALCA o la pertenencia a la APEC. Segundo, los acuerdos están abiertos a la incorporación de nuevos miembros. Tercero, la profundización de los esquemas regionales procura hacerse compatible con la globalización del comercio global, evitando el surgimiento de nuevas barreras respecto de los bienes y servicios importados desde fuera de la región.(VAN KLAVEREN, 1998: 126).

Durante los primeros años de la década de los noventa se puso un fuerte acento en la dimensión económica de la política exterior con una dimensión latinoamericana no excluyente a la apertura global. El resultado fueron la firma de acuerdos de complementación económica con Bolivia (1993), Venezuela (1993), Colombia (1993),

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Cuba (1998), Ecuador (1994), MERCOSUR (1996), Perú (1998). Por otra parte, a finales de los noventa se firmaron importantes Tratados de Libre comercio con Canadá (1996) y Centroamérica (1999). A esto se sumó la búsqueda por la diversificación de los mercados y productos en cuanto a intercambio comercial. El objetivo era poder una gran diversificación de los mercados exportador chileno, así como en materia de importaciones. Esta característica esencial del comercio chileno se ha mantenido hasta la actualidad, denotando la opción por una opción múltiple en el comercio internacional.

Por otra parte, el proceso de internacionalización de la economía chilena no se

ha limitado solamente al intercambio comercial. Las cifras de inversión extranjera en Chile fue de US$ 7.602 millones el 2004, siendo capitales españoles los que predominan en este ámbito. (Cámara de Comercio de Santiago, 2005). La inversión externa en Chile, fue también un objetivo importante de los gobiernos de la concertación. “Se estimó que los capitales externos no sólo permitirían aumentar la tasa de inversión en el país, sino que además facilitarían su proceso de inversión en procesos productivos cada vez más internacionales, con los correspondientes efectos positivos en materia de acceso y difusión de las nuevas tecnologías, participación en redes establecidas de comercialización, etc.”(VAN KLAVEREN, 1998: 127).

A esto se suma la inversión chilena en el extranjero, esta última localizada

fundamentalmente en el Cono Sur. Desde 1990 hasta el 2004 se invirtieron casi 15 mil millones de dólares en Argentina, 4 mil en Perú, 5 mil en Brasil y 2 mil en Colombia, lo cual totaliza una cifra cercana a los 30 mil millones de dólares (ver cuadro). En esta perspectiva es importante señalar que la economía chilena tiene un producto de alrededor de 100 mil millones de dólares anuales, por lo que la cifra de inversión en el extranjero bordea el 30% del producto nacional. En el 2004 Chile fue el tercer inversionista extranjero latinoamericano- después de Brasil y México-, denotando la importancia de los privados en los temas de relaciones regionales y especialmente vecinales. La relevancia de actores privados como un agente importante de colaboración y fortalecimiento de las relaciones regionales es un tema poco profundizado tanto desde la academia como desde los tomadores de decisión en materia de política exterior. Las importantes cifras de inversión chilena en América Latina debería abrir paso a un trabajo más profundo público y privado en este sentido-

Adicionalmente, el desafío de los próximos años en materia de política exterior es cómo impulsar iniciativas de inversión chilenas más allá de la región, considerando la apertura económica hacia grandes bloques económicos y especialmente en Asia que tuvo lugar posterior a los noventas.

Cuadro 1 Inversiones Chilenas en el Exterior

Inversiones Primer Trimestre 2003 US. $ Millones

Inversiones primer trimestre 2004 US. $ Millones

246

643

Acumulado de 1990 – 2004

27.763

Destino de inversión desde 1990 Argentina 51% Brasil 14.5% Perú 13.8% Colombia 5%

Venezuela 4.5% Fuente: Cámara de comercio de Santiago, 2005

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Una apuesta por los Mega mercados: TLCs (2000-2003)

A partir de finales de los noventa la diplomacia económica se proyectó hacia megamercados internacionales. Además de la apertura hacia América Latina, el principal objetivo en este período estuvo en la negociación y la concreción de Tratados de Libre Comercio amplios que le permitieran comerciar con las principales potencias económicas del mundo. La mirada estaba puesta hacia América del Norte, la Unión Europea y el Asia- Pacífico. A final de este período se firmaron TLC con Canadá (1996), Centroamérica (1999), UE - Unión Europea (2002), Estados Unidos (2003), Corea del sur (2003)3. (ver cuadro 2).

El TLCs con Estados Unidos tuvo especial significación, ya que se firmó luego

de doce años de negociaciones bilaterales (6 de junio de 2003). La firma de tratado de Libre Comercio con Estados Unidos implica para Chile tener acceso a la economía más importante del mundo, con cerca del 22% del Producto Interno Bruto (PIB) mundial. Con un ingreso anual por habitante de US$35.400, ocho veces el chileno y un mercado equivalente a 148 veces el de Chile. Estados Unidos es el mayor socio comercial del país con un intercambio de bienes que alcanzó entre enero y agosto de 2005 US$ 7.309. Las exportaciones de bienes con destino a Estados Unidos representaron el 18% como promedio en el período 1996-2002 y las importaciones de bienes con origen estadounidense fueron de 21% para el mismo período. La total liberación de aranceles se realizará en un plazo de 10 años y se espera un crecimiento de las exportaciones hacia ese bloque en el orden de un 20% anual. (DIRECON, 2005) Por su parte, el Acuerdo con la Unión Europea (febrero, 2003) representó un éxito para la diplomacia chilena debido a la amplitud del mismo, al considerar no sólo aspectos económicos sino también políticos y de cooperación. A partir de la entrada en vigencia de este acuerdo, el bloque europeo permite la entrada de productos chilenos con arancel cero a un 85,1% de las exportaciones. Trascurridos casi dos años de la puesta en marcha del acuerdo, se ha visto un importante impulso en el intercambio comercial, con aumentos de 12% en el 2003 y sobre el 30% en el 2004. Por otra parte, históricamente los países de la Unión Europea han sido importantes socios comerciales, representando en la década pasada el 24% del comercio de Chile a nivel mundial (Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, 2004) En sus aspectos políticos el acuerdo consagra una cláusula democrática y establece principios generales como la promoción de una economía sustentable y redistribución igualitaria de los ingresos de la nación. Adicionalmente, la cooperación técnica incluye tres áreas: económica y financiera, técnica y ciencia y tecnología. Entre los sectores más beneficiados por el acuerdo se encuentra el pesquero, el agrícola, y la industria

Cuadro 2 Tratados de Libre Comercio y Acuerdos

3 Para mayores antecedentes ver: www.direcon.cl

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de Complementación Económica de Chile

América Latina Resto del Mundo Negociaciones en curso

TLC ( 2 ) TLC ( 4 ) ( 4 )

TLC Centroamérica TLC México

Acuerdos de Complementación

Económica Argentina

Bolivia Colombia Ecuador

MERCOSUR Perú

Venezuela

Acuerdos de Alcance Parcial Cuba

Acuerdos Regionales

ALADI

TLC Estados Unidos Acuerdo Unión Europea

TLC Corea del sur Canadá EFTA

ALCA TLC CHINA (falta ratificación

congresos, concluida la negociación) TLC INDIA

TLC NUEVA ZELANDIA, SINGAPUR, BRUNEI, CHILE (P4)

TLC Japón

Fuente: Dirección general de relaciones económicas internacionales. Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. 2005

Como resultado de este período la economía chilena se erige como una de las más abiertas del mundo. Al menos así lo demuestra el índice de libertades económicas que ubica a Chile en el número 11 de un ranking que incluye a 110 países (Index of Economic Freedom, 2005)4.

Los acuerdos comerciales vigentes, el mercado potencial para las exportaciones chilenas llega a 1.200 millones de eventuales compradores de los productos chilenos. Esto último sin considerar las negociaciones en curso que incluyen China, India, Japón y los denominados P4 (TLC NUEVA ZELANDIA, SINGAPUR, BRUNEI, CHILE).

Más allá del alcance de los acuerdos alcanzados y de las iniciativas futuras, la

política exterior chilena en los próximos años en esta materia debería centrarse en cómo afianzar lo alcanzado y mejorar la calidad de la inserción internacional. La ex canciller Alvear destacó sobre este punto que “el desafío de política exterior ya no se refiere a afianzar la inserción comercial, sino a bien a rentabilizar adecuada e intensamente todas las posibilidades y oportunidades que los tratados y acuerdos comerciales presentan” (ALVEAR, 2004). En ese sentido, la implementación y administración de los acuerdos y tratados que Chile ha suscrito recientemente se convierte en una de las tareas principales del Ministerio de Relaciones Exteriores en los próximos años. Parte sustantiva de este trabajo se vincula a cómo generar un puente efectivo entre el comercio y la inversión; la necesidad de crear alianzas estratégicas públicas y privadas potenciando proyectos de innovación- tecnología y formación de recursos humanos; y a profundizar el dinamismo del modelo exportador en cuanto a dinamismo, diversificación y sustentabilidad. Apuesta estratégica por Asia (2004-2006)

4 Los países que preceden a Chile en el ranking son los siguientes: Hong Kong, Singapur, Luxemburgo, Estonia, Irlanda, Nueva Zelanda, Reino Unido, Dinamarca, Islandia y Australia.

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Ya a partir del gobierno del Presidente Aylwin se inició una política de acercamiento con Asia- Pacífico, siendo el primer mandatario chileno en organizar una visita oficial a esta región. Sin embargo, no es hasta el 2003 con la firma del Tratado de Libre Comercio con Corea del Sur y la posterior realización de la APEC en Chile el 2004 que la diplomacia chilena comienza a concretar negociaciones y a generar una mirada estratégica con esta zona del mundo.

Las 21 economías que forman parte de APEC (Foro de Cooperación económica

del Asia Pacífico) y la incorporación de Chile (1994) a este foro económico – que representa casi el 50% del comercio mundial y un PIB combinado de 19 trillones de dólares- fue un puente vital para potenciar el comercio de Chile con estas potencias económicas. De hecho, fue en el marco de la reunión de la APEC celebrada en Santiago que se dio inicio a la negociación de un Tratado de Libre Comercio entre Chile y China, proceso que concluyó en octubre del 2005 y que culmina con la firma del tratado entre ambos países en la próxima reunión del Foro en noviembre en Corea.

Este Tratado tiene especial relevancia por las proyecciones futuras en cuanto a

las relaciones bilaterales y su impacto en América Latina, siendo el primero cuerdo con China en la región. Este país representa un mercado potencial de 1.300 millones de habitantes y un crecimiento sostenido de entre 8 y 10 por ciento en la última década. El explosivo crecimiento en el PIB chino en los últimos años le ha significado, a su vez, transformarse en un gran demandante de energía y materias primas, debiendo salir a buscar estos recursos o los insumos para su obtención a otras zonas que se los provean. Como consecuencia de su fuerte desarrollo económico, la influencia de China en la política y mercados globales es creciente, lo que es particularmente destacado en Asia. Prueba de ello son las cifras de intercambio comercial y la negociación o estudio de Tratados de Libre Comercio (TLC) con la naciones de sudeste asiático agrupadas en ASEAN (Brunei Darussalam, Camboya, Indonesia, Laos, Malasia, Myanmar, Filipinas, Singapur, Tailandia, Vietnam). China es, además, miembro fundador y activo del Foro APEC. (DIRECON, 2005)

La influencia de China en Latinoamérica va también en aumento,

profundizándose entre ambas regiones las relaciones económicas, mediante la negociación de distintos TLCs y la inversión de grandes sumas de capital en infraestructura y abastecimiento de materias primas. (Ver cuadro). En este marco, la firma del TLC China- Chile, posibilita una oportunidad para que Chile se convierta en un puente de negocios de América Latina hacia China y los países del pacífico, así como un plataforma de negocios para inversionistas extranjeros hacia la región. Esto último posibilitará además el establecimiento de alianzas con países como Perú- que están firmando acuerdos de este tipo con países del Asia- o con Brasil que es del interés estratégico de China.

Cuadro Red de negociaciones Asia- América Latina

– Chile-Corea del Sur, primer TLC transpacífico – Chile-China, Primer TLC con América Latina (etapa de negociación) – P-4, Chile- N. Zelanda, Singapur y Brunei (etapa de negociación) – Perú- Tailandia (5a. Ronda de negociación) – Perú-Singapur (negociación parte pronto) – Posibilidad de invitar Perú y Tailandia a sumarse al P-4 – Perú busca activamente un TLC con China y con India – Ofertas de un TLC de Tailandia a Chile y a Mercosur – Oferta de un TLC de Corea a Mercosur

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– Corea ya es miembro pleno del BID y China lo está solicitando Fuente: Rosales, Osvaldo. Intervención en seminario “Foros de Política Exterior”, FLACSO-Chile, 2005

Es importante señalar el aumento del intercambio comercial chileno a China y al

Asia en general, particularmente en el 2004 y primer semestre del 2005. (ver gráficos). Durante el año 2004, las exportaciones destinadas a la República Popular China alcanzaron a US$ 3.344,3 millones, lo que representa un crecimiento de 77,9% respecto al año 2003 y de 249,1% para el período 2000-2004. Por otro lado, las importaciones también han aumentado, llegando a montos sobre los US$ 1.916,7 millones en el año 2004, registrando un crecimiento del 41,1% respecto al 2003. Con esto, el saldo de la Balanza Comercial fue positivo, alcanzando un superávit de US$ 1.427,6 millones y el Intercambio Comercial llegó a los US$ 5.261,1 millones, representando un crecimiento de 62,4% con respecto al año anterior.

La República Popular China ocupa el segundo lugar como socio comercial y la

tercera posición como destino de nuestras exportaciones, captando el 10,8% del total de nuestras exportaciones y el 1,9% del total de los envíos no tradicionales. (DIRECON, 2005). El actual lugar de China como socio comercial chileno es un signo más de las grandes potencialidades del Tratado que se firmará en los últimos meses de 2005 y muestra además la importancia y la densidad de las relaciones que se establecerán con el gigante asiático en el futuro.

Cuadro Principales Socios Comerciales de Chile 1997 - 2004

1997 2000 2004 USA 19% USA 18% USA 15% Japon 11% Argentina 10% China 10%

Argentina 7,5% Japon 9,3% Argentina 8.5% Brasil 6,3% Brasil 6,6% Japon 8,4%

Corea del Sur 4,5% China 5,4% Brasil 7,8% China 3,6% Corea del Sur 3,8% Corea del Sur 4,6%

Fuente: Elaborado por FLACSO-Chile sobre los datos del Servicio Nacional de Aduanas de Chile. (2005) Intercambio comercial en millones de dólares.

Acción global: Multilateralismo

La participación en el sistema multilateral ha sido históricamente un aspecto sustantivo de la inserción de Chile en el mundo. De ahí que uno de los objetivos del primer gobierno de la concertación fue potenciar la presencia chilena en foros e instancias internacionales, lo que ha sido profundizado en forma especial bajo el

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mandato del Presidente Lagos.“ Hemos señalado que somos un país intermedio, en un mundo complejo en que cada vez son más distintas las formas de asociación y de relación, y en que es indispensable cooperar para el cumplimiento de las obligaciones internacionales, para la mantención de la paz y para el logro del bien común. Este es un país que tiene que estar en condiciones de asumir en el terreno internacional no solamente oportunidades, sino también responsabilidades”. (INSULZA, 1998: 61).

A esto se suma la necesidad por parte de Chile de buscar reglas globales que coordinen el accionar colectivo. En palabras de Juan Gabriel Valdés: “ un país pequeño en habitantes como el nuestro desea un mundo con reglas estables y conocidas en el que la acción colectiva, sujeta a consensos mayoritarios, prime sobre el acto unilateral” (VALDES, 2004). La atención de Chile en el tema multilateral se ha centrado fundamentalmente en dos temas: paz y seguridad internacional; y la promoción de la democracia, derechos humanos y desarrollo social. Paz y seguridad

La preservación de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional ha

sido un tema especialmente destacado en el gobierno del Presidente Lagos debido a la reciente participación de Chile en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (2003) y en la misión en Haití (2004), pero que sin embargo se ha desarrollado como parte de una visión programática desde el retorno de la democracia..

En materia de seguridad, la política exterior de Chile se ha adscrito al concepto

de seguridad humana a través de su participación desde 1999 en la Red de Seguridad Humana. El objetivo de esta iniciativa – impulsada por trece países denominados de pensamiento afín5- es promover una agenda internacional centrada en aquellos aspectos que inciden principalmente en la seguridad de las personas. Esto se ha traducido en un impulso a temas de la agenda internacional de seguridad que no responden a la seguridad tradicional estatal, sino a una agenda vinculada a temas como derecho internacional humanitario, operaciones de paz en el marco de la ONU, desminado humanitario y tráfico de armas pequeñas, entre otros.

En este sentido, el Presidente Ricardo Lagos destaca que “Chile está empeñado

en asumir su responsabilidad internacional en un mundo marcado” por una creciente interdependencia, porque existen tareas que van más allá de lo que un país por sí sólo puede organizar: grandes objetivos globales que hoy se propone la humanidad…Chile se ha integrado a la Red de Seguridad Humana, donde nuestro país, junto con un reducido número de naciones, está abocado a proponer medidas que mejoren las condiciones de seguridad en el mundo, no sólo para los estados, sino también, y muy especialmente para las persona.” (LAGOS, 2001)

En este contexto las operaciones de paz ocupan un lugar central en la agenda de

política exterior chilena en términos de contribuir a la promoción y mantenimiento de la paz mundial. La decisión de enviar contingente militar a las operaciones de paz pasa además por una opción política prioritaria por proteger a las personas- seguridad humana- , que en la mayoría de los conflictos modernos sufren graves violaciones a sus derechos humanos fundamentales.

5 La red está compuesta por trece países: Austria, Canadá, Chile, Grecia, Irlanda, Jordania, Mali, Países Bajos, Noruega, Eslovenia, Sudáfrica, Suiza y Tailandia.

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En la década de los noventa la participación chilena en operaciones de paz de las Naciones Unidas comienza a consolidarse en forma constante e importante, lo que coincide con la formulación y materialización de la política nacional que define los criterios político- estratégicos para participación en operaciones de esta índole y el procedimientos para la toma de decisiones del gobierno de Chile frente a la participación en misiones internacionales. La nueva política nacional para la participación del estado de Chile en operaciones de paz establecida en Decreto Supremo en 1996 reafirma el compromiso de “contribuir de manera activa al esfuerzo pro paz y la seguridad internacionales que desarrolla permanentemente la Organización de las Naciones Unidas”6. Este Decreto reviste gran importancia, ya que se aclaran por primera vez los objetivos político- estratégicos para el empleo de las fuerzas armadas chilenas en operaciones de paz, así como el procedimiento para la toma de decisiones del gobierno frente a las participación en misiones internacionales. Según el Decreto presidencial la participación chilena en operaciones de paz debe cumplir con el interés nacional y con los compromisos que Chile tiene con las Naciones Unidas.

En 1999 se amplía este Decreto para permitir la participación de fuerzas chilenas

en operaciones de imposición de la paz consideradas en el Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas. Ese mismo año se suscribió un Memorándum de Entendimiento con la Secretaría General de las Naciones Unidas que establece la contribución de Chile al Sistema de Acuerdos de Reservas de esa organización.

Todas estas medidas han contribuido a acrecentar la participación de las fuerzas

chilenas en misiones de paz en los noventa: Irak- Kuwait (1991), Cambodia (1992), Irak (1996), Bosnia- Herzegovina (1997), Timor Oriental (2000). El 2003 un contingente chileno participó en la fuerza de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz en Chipre. Esto último marca un hito en la participación chilena en este tipo de misiones, ya que fue la primera vez que personal chileno realiza una operación de paz con funcionarios militares argentinos bajo un mismo mando. Asimismo, es la primera operación de paz realizada en forma conjunta por el ejército y la armada de Chile. A nivel regional, Chile ha participado en conflictos en América Central y Perú- Ecuador. (Ver cuadro)

Participación de Chile en Operaciones de Paz Desde 1990 a la fecha

Año Características de la Operación militar Países N° de

participantes 1991 Fuerza Aérea de Chile, misión de observación Irak-Kuwait

UNIKOM

55 oficiales

134 profesionales

de planta

1991 Carabineros de Chile. Observadores Policiales El Salvador

ONUSAL

5 oficiales

18 suboficiales

1992 Armada de Chile, observadores militares Camboya

UNTAC

18 oficiales

86 gente de mar

1997 Carabineros de Chile, Policía Civil Bosnia-Herzegovina 71 carabineros

6 Decreto Supremo Ministerio de Defensa Nacional, “Nueva Política Nacional para la participación del Estado de Chile en Operaciones de Paz”, 1999.

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UNMBIH-IPTF entre oficiales y

suboficiales

1997 Observadores militares Ecuador-Perú

MOMEP

Seis

Dos auxiliares

1997 Ejercito

Observadores militares

Timor Oriental

UNTAAET

33 oficiales

2000 Ejercito

Observadores militares

Kosovo

UNMIK

-

2004 Ejercito

Imposición de la paz

Observadores militares

Haití

MINUSTAH

578 efectivos

Fuente: Elaborado por FLACSO-Chile a partir de Fuenzalida, (1996); Tripodi, (2004). La actual misión de Chile en la operación de paz en Haití (Fuerza Multinacional Provisional/ MINUSTAH) marca un salto cualitativo en este tipo de operaciones. Dos temas aparecen como cruciales: el envío de un número mayor de contingente en relación a operaciones previas y la participación de las tres ramas de las FFAA en forma simultánea; y la participación bajo capítulo VI de la Carta de las Naciones Unidas. Además, MINUSTAH es la primera experiencia de paz coordinada por países latinoamericanos preferentemente. La consolidación de esta operación de paz y la necesidad de generar un plan de construcción de paz en este país ocupará parte de la agenda de política exterior de Chile en el próximo año.

Por otra parte, según la experiencia de Haití también se prevé un aumento de las demandas por una coordinación doméstica más permanente, favoreciendo la relación inter- ministerial y de otros actores involucrados. La complejidad de las operaciones de paz actuales requiere de la incorporación de civiles y de organizaciones de la sociedad civil que trabajen en este ámbito. Además, las exigencias para el Ministerio de la Defensa y las propias fuerzas armadas se acrecientarán. Por ejemplo, la participación chilena en fuerzas de reserva de la ONU implica considerar la capacitación para esta tarea así como medios y equipamientos destinados a este fin. La creación del Centro Conjunto de Operaciones de Paz (CECOPAC) es un logro importante en esta materia, ya que desde este centro de instrucción se está instruyendo al personal que participa en estas misiones en el ámbito del Derecho Internacional Humanitario.

Adicionalmente, Chile ha desarrollado un compromiso en materia de desarme a

través de una serie de convenciones internacionales e inter-americanas, incluyendo su adhesión al Tratado de Proliferación Nuclear y al Tratado de Proscripción Total de Ensayos Nucleares y la Convención sobre Prohibición del Desarrollo, la Producción, el Almacenamiento y Empleo de las Armas Químicas. En forma más reciente se suscribió la Convención contra el Crimen Trasnacional Organizado y la Convención Internacional para la Supresión del Financiamiento del Terrorismo. Una de las decisiones más significativas en este ámbito fue la suscripción de la Convención sobre la Prohibición, Empleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonal el 3 de diciembre de 1997. En el 2002, para dar cumplimiento a la Convención se creó la Comisión Nacional de Desminado, y se establece un plan de acción nacional en este ámbito.(ver cuadro). El gobierno de Chile ha seguido a cabalidad el programa de trabajo en cuanto desminado humanitario y en la actualidad se está procediendo a la remoción de las minas en la frontera norte con Bolivia.

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Plan Nacional de Acción contra Minas 2002 – 2011 Año 2002 Año 2003 Año 2004 al 2011 1. Constitución CNAD 2. Envío informe transparencia 3. Preparación Plan Nacional de Acción contra Minas 4. Destrucción de stocks: - 27 agosto 2002. Destrucción de 76.388 minas antipersonal en stock Primera Región (Pampa Chaca), Arica

1. Término de destrucción de stocks: - Mayo 2003. Coyhaique y Punta Arenas, destrucción de 109.058 minas antipersonal. - Segundo Semestre 2003, cumplimiento del compromiso de destrucción de la totalidad de minas almacenadas (quedarán 6.245 en retención para efectos de instrucción de personal desminador).

1. Remoción y destrucción de campos minados. 2. Actividades de post remoción. 3. Asistencia humanitaria a las víctimas, sus familias y comunidades.

Fuente: Informe sobre Medidas de Transparencia. www.defensa.cl Promoción del multilateralismo

Chile participa activamente en los organismos del sistema de Naciones Unidas, con el objetivo de avanzar en la construcción de regímenes internacionales. “La ONU es el primer lugar donde podemos cumplir de mejor manera nuestra responsabilidad internacional, en el plano global (…) En los asuntos de paz y seguridad, como en los sociales, ambientales y otros, la cooperación en el seno de la ONU nos parece indispensable para hacer el aporte que como nación debemos hacer en una sociedad interdependiente”. (INSULZA, 1998: 163).

A partir de la década de los noventa Chile ha promovido su participación como

miembro de la Comisión de Derechos Humanos de esta institución y ha presidido en una serie de oportunidades el Consejo Económico y Social (ECOSOC). Bajo la última presidencia chilena de este organismo (2002- 2004) se impulsaron una serie de iniciativas de promoción del desarrollo social, específicamente para dar seguimiento al consenso de Monterrey en el marco de los objetivos de desarrollo del milenio.

Por otra parte, Chile ha sido elegido en dos oportunidades como miembro no

permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Esto a pesar que en ambas oportunidades se produjera un debate interno sobre los posibles costos políticos que podría conllevar esta decisión. Este debate fue particularmente álgido en marzo de 2003, cuando Chile sostuvo su posición de no apoyar un ataque a Irak en dicho Consejo. En esa ocasión se indicó que tal postura podría afectar la negociación del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. El Presidente Lagos explicó su decisión sobre la base de los principios fundamentales de la política exterior chilena: respeto al derecho internacional y la solución pacífica de controversias, los que se

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sostienen en el marco de la acción multilateral en las Naciones Unidas. Al referirse a esta decisión, el Presidente Lagos destacó: “Ha sido un período difícil en el cual nuestros valores como país se pusieron a prueba frente a tensiones mayores. Tener credibilidad en la arena internacional significa tomar decisiones complejas. Nos jugamos por la defensa de la paz, por el fortalecimiento de las instituciones multilaterales, por el imperio del derecho internacional” (Lagos, 2004).

Otro logro importante en cuanto a la promoción del derecho internacional tuvo

lugar en Octubre del 2005 cuando la Comisión de Constitución del Senado aprobó por unanimidad la reforma constitucional que aprueba la incorporación de Chile a la Corte Penal Internacional (CPI). Chile había suscrito en 1998 el Estatuto de Roma que estableció la Corte, sin embargo el senado argumentó que la aprobación de la CPI requería una reforma constitucional, lo que retrasó el ingreso de Chile a este Tratado que marca un cambio sustantivo en materia de derecho internacional.

Uno de los objetivos de política exterior en este ámbito ha sido el de fortalecer

la presencia internacional a través de la promoción de candidaturas de chilenos en puestos claves de decisión internacional en las agencias de las Naciones Unidas y en el ámbito interamericano. La postulación y posterior designación de José Miguel Insulza- ex ministro del interior y canciller- refleja con claridad esta estrategia. (ver cuadro)

Chile y su presencia internacional (vía elección o designación) Organización de Naciones Unidas

Misión permanente de Chile ante Naciones Unidas. Heraldo Muñoz. - Haití. Jefe de misión Juan Gabriel Valdés

Organización Internacional del Trabajo (OIT).

Director General. Juan Somavía

Conferencia de Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD)

Vicesecretario General, Carlos Fortín

OEA Secretario General, José Miguel Insulza Comisión Interamericana de Derechos Humanos

Miembro Comisión. José Zalaquett

Corte Interamericana de Derechos Humanos

Jueza Corte Cecilia Medina.

Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

Miembro del Directorio Ejecutivo, Germán Quintana

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)

Secretaria General. Francisco Rojas Aravena

Organismo para la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina y el Caribe (OPANAL)

Secretario General. Edmundo Vargas Carreño

Fuente: Elaboración de FLACSO-Chile en base a documentos oficiales. La búsqueda de un entorno democrático y su proyección internacional y regional

ha sido otra materia relevante para los gobiernos de la concertación. Así lo refleja la Cumbre del Grupo de Río que tuvo lugar en Santiago (2001), que se abocó- entre otros temas- a la promoción y el apoyo de la democracia y la Asamblea General de la OEA de junio de 2003, que tuvo como temática central la gobernabilidad democrática.

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Asimismo, Chile suscribió la Carta Democrática Interamericana adoptada por la Asamblea General de la OEA en 2001 y participa activamente en el ámbito internacional en la Comunidad de Democracias.

Adicionalmente, una de las preocupaciones de la política exterior de Chile ha

sido el establecimiento de cláusulas democráticas en el marco de sus acuerdos de asociación o la coordinación de posiciones en materia de derechos humanos con el MERCOSUR, Grupo de Río e incluso con la UE. En este mismo marco ha buscado alianzas con países de “pensamiento afín” para impulsar iniciativas específicas, como es el caso del proyecto contra el hambre y la pobreza impulsada en las Naciones Unidas por Brasil, Chile, España y Francia.

Finalmente, una de las estrategias más usadas a partir de los noventas parar

promover incitivas concertadas ha sido a través de la llamada diplomacia de cumbres. En este sentido a participado activamente en cumbres globales de las Naciones (Cumbres sobre medio ambiente y desarrollo, Cumbre sobre desarrollo social, Cumbre sobre la mujer, etc.); cumbres Inter.-regionales, como la Europa- América Latina; cumbres subregionales (MERCOSUR); cumbres regionales (Grupo de Río); Cumbres hemisféricas o de las Américas. En este aspecto, la diplomacia de cumbres se ha constituido en una herramienta para aumentar la cooperación y el diálogo entre países de la región y del continente, así como con otras naciones y bloques políticos comerciales como Estados Unidos, Canadá , España y Portugal y la Unión Europea. (ver cuadro )

Cuadro reuniones multilaterales realizadas en Chile 1990-2004

Año Instancia Reunión 1991 OEA Asamblea General, 5 de junio (Compromiso de Santiago)

1993 Grupo de Río VII Cumbre presidencial (15 y 16 de octubre)

1996 Cumbre Iberoamericana Sexta Cumbre Iberoamericana de jefes de Estado y de Gobierno (sobre gobernabilidad democrática) 9 de noviembre

1998 Cumbre de las Américas II Cumbre 18 y 19 de abril. Temas: educación; libre comercio e integración, fortalecimiento de la democracia en su perspectiva de la gobernabilidad; y superación de la pobreza

2001 Grupo de Río XV Cumbre presidencial (17 y 18 de agosto) 2003 OEA XXXIII Asamblea General. Tema: Gobernabilidad democrática. 8-10

de junio 2004 APEC Noviembre 20-21 de 2004

Fuente: FLACSO-Chile. América Latina y los países vecinos

Todos los gobiernos de la concertación han sido enfáticos en destacar que la política exterior de Chile se hace desde y en conjunto con América Latina. Sin embargo, a partir del 2003 se ha iniciado un debate nacional y regional sobre el “aislacionismo” de la política exterior chilena y su alejamiento de la región. ¿Cómo evaluar la política exterior de Chile hacia América Latina en quince años de gobierno democrático?. Dos temas aparecen con fuerza en este debate y son centrales para responder esta interrogante:

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Primero, se enfatiza el poco interés de Chile en la región reforzada por su óptica de avanzar en acuerdos hacia mercados globales; segundo, se destacan las relaciones vecinales – particularmente con Perú y Bolivia- caracterizadas por la recurrencia de crisis. A continuación se analiza estos dos elementos de discusión y se plantea que Chile sí ha avanzado en cuanto a promover ejes de integración y cooperación en la región (comercio, inversiones, integración física, etc.), pero aún persiste una agenda más tradicional vinculada a la herencia de conflictos históricos que ha impedido lograr relaciones de cooperación e interdependencia con los vecinos del norte.

Integración latinoamericana y el interés de Chile

Como se señaló en las secciones anteriores, desde muy temprano en la década de los 90s Chile estableció una política de integración hacia la región, reflejada en su estrategia de regionalismo abierto. Una de las particularidades de este nuevo ciclo de integración en la región, es que no es un proceso centralizado o guiado por los estados—como se pretendió en el pasado—sino que involucra a un sinnúmero de actores estatales y no estatales que han establecido relaciones transnacionales. Es decir, el “sueño bolivariano” de la integración no se ha dado a partir de la voluntad política de los estados de la región, sino que a partir de un proceso de apertura económica y transformaciones tecnológicas que han comenzado a establecer puentes entre los países de la región, muchas veces al margen de la voluntad de los propios gobiernos. Resulta paradójico que mientras se observa una crisis por el tema del gas entre Chile y Argentina, las inversiones privadas chilenas en ese país han experimentaron un aumento sustantivo el año 2004. Lo mismo ocurre con las relaciones con Perú, ya que mientras se evidenciaron una serie de crisis durante el año 2005- límites marítimos o el tema del tráfico de armas hacia Ecuador- el intercambio comercial aumentó en forma sostenida.

Uno de los elementos significativos en este ámbito fue la asociación de Chile al

MERCOSUR (1996), cuya propuesta inicial incluía un acuerdo de libre comercio, un protocolo adicional de integración física y un acuerdo para la participación de Chile en todas las instancias políticas de este de este acuerdo subregional. Chile optó por no tener asociación plena a este mecanismo por dos motivos: El promedio de los aranceles externos del MERCOSUR no era compatible con los chilenos más bajos y había una importante diferencia entre el arancel único de Chile y el arancel diferenciado que mantenía este acuerdo. Además, la participación plena en el MERCOSUR habría obligado a Chile a negociar conjuntamente con el resto de los miembros todo acuerdo comercial con terceros países, lo que se oponía a su estrategia de regionalismo abierto(Fermandois & Henríquez, 2005). Las dificultades para ser miembro pleno que se enfrentaron a mediados de los noventa persisten hasta la actualidad, lo que ha hecho poner el acento en otras fórmulas para que los países miembros puedan avanzar en la coordinación de políticas sectoriales (financieras, legales, tributarias) que puedan fortalecer el proceso de integración del MERCOSUR. Se han hecho avances en cuanto a infraestructura e integración física que se han desarrollado el marco de MERCOSUR y la creciente importancia de este aspecto en el marco de la necesidad de impulsar proyectos energéticos subregionales.

Adicionalmente, las estadísticas muestran que Chile posee importantes intereses económicos y comerciales en la región, lo que ha sido promovido a través de los diferentes acuerdos económicos y comerciales que se mantienen casi todo los países de América Latina, así como en el ámbito subregional.

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Del intercambio comercial global de Chile, América Latina representó en el periodo

enero 2002- enero 2003 un 27.16%, dos puntos más que el experimentado en el período enero 2003- enero 2004 (25%). La balanza comercial en el intercambio Chile América Latina arroja resultados negativos, ya que las importaciones desde América Latina sobrepasan las exportaciones realizadas. Para el período enero 2003- enero 2004, en términos de exportaciones, América Latina (excluyendo a México) constituye el cuarto mercado con un 14% del total, después de Asia, NAFTA, y Europa. Desde el punto de vista de las importaciones, América Latina (excluyendo a México) constituye la primera región. (Fuentes & Fuentes, 2004)

Según cifras de la Cámara de Comercio de Santiago, Argentina está recibiendo la mayor cantidad de inversión privada en la actualidad. En el primer trimestre del 2004 concentró el 70 por ciento de las operaciones. A distancia le siguieron las inversiones efectuadas en Perú (5,4 por ciento), Colombia (3,8 por ciento) y Ecuador (3,8 por ciento).Como muestra el siguiente gráfico sobre la inversión chilena acumulada desde 1990 al primer trimestre del 2003, la mayor participación la presenta Argentina con un 50,4 % de las inversiones, seguido de Brasil y Perú. (Cámara de Comercio de Santiago, 2003).

inversión chilena 1990- 2003 (I trimestre)

50%

15%

14%

5%5%

1%10%

argentinabrasilperucolombiavenezuelaboliviaotros

Fuente: Cámara de Comercio de Santiago, 2004

Adicionalmente, durante el año 2003 Chile recibió 1.612.970 entradas de extranjeros, el 77% proviene de América Latina y el Caribe.7 De ese total, sobre el 60% del turismo proviene de América del Sur, cerca de un 13% de América del Norte y 1% de América Central y el Caribe. Las cifras de intercambio comercial y de inversión chilena en la región son producto tanto de las negociaciones comerciales impulsadas por la cancillería como del interés privado por expandir sus negocios. Ambas denotan el interés chileno con la región, refirmando la preocupación por generar escenarios de estabilidad y cooperación.

7 SERNATUR. Servicio Nacional de Turismo de Chile.

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Relaciones vecinales: transformación estratégica y herencia de conflictos

Los niveles de avance en las relaciones vecinales en los gobiernos de la concertación son disímiles. Uno de los pasos más significativos en la historia de Chile y de su política exterior en los noventas fue la resolución de los conflictos limítrofes pendientes con Argentina. No obstante, las relaciones con Bolivia y Perú están entrampadas producto de tensiones derivadas de reclamaciones territoriales por parte de Bolivia y de definición marítima en el caso de Perú. Al respecto, se observa una relación de dos ritmos: En el caso de Argentina, se advierten problemas propios de una relación que avanza en términos de interdependencia económica y política., mientras que en el caso de los países del norte, todavía existe un condicionamiento mayor de los temas pasados a la agenda de integración futura. Argentina: una alianza estratégica

Un nuevo patrón de relación entre Chile y Argentina fue impulsado a partir de los noventas (Rojas, 2003). Uno de los temas que se ubicó primero en la agenda bilateral fue resolver los temas limítrofes pendientes, donde el Tratado de Paz y Amistad (1984) apareció como la piedra fundacional de esta relación. En 1978, la crisis del Beagle tuvo a ambas naciones al borde de la guerra, conflicto que fue superado gracias a la Mediación Papal y a la firma de este Tratado que no sólo está referida a los problemas específicas de la delimitación marítima en este caso, sino que además establece mecanismos de solución pacífica de controversias.

En la primera Cumbre Presidencial Aylwin-Menem en agosto de 1990, se

instruyó a la Comisión Mixta binacional que definiera de manera explícita el conjunto entre zonas y puntos en que existían diferentes interpretaciones sobre el borde fronterizo. La Comisión concluyó que existían 24 puntos de controversia a lo largo de la frontera y se logró un acuerdo en 22 de ellos. En estos casos, el tipo de compensación establecido evitó que un país obtuviera ganancias territoriales globales a partir de ajustes puntuales. Esto fue posible fue posible “ porque a su vez el trabajo de las cancillerías recogió una dimensión de política de estado, es decir, el desarrollo de acciones y la ejecución que buscan satisfacer intereses que van más allá de una administración específica o de un interés político coyuntural “ (Rojas, 2003: 95). Los dos puntos pendientes eran Laguna del Desierto y Campos de Hielo. El primero fue resuelto vía arbitraje, mientras que el segundo fue solucionado durante el gobierno de Frei quien suscribió con Menem un acuerdo que fue ratificado por los respectivos parlamentos.

El fin de los conflictividad derivada de los conflictos limítrofes impulsó el

desarrollo de una agenda amplia de cooperación en el terreno político y estratégico. A esto se sumó además una importante y estrecha agenda económica y comercial impulsada por el sector privado en ambos países e impulsada por el Acuerdo de Complementación Económica de 1991. En este ámbito, Argentina se ha afianzado como un socio fundamental para Chile y viceversa. En los últimos años Argentina ocupa el tercer lugar o cuarto de importancia en cuanto a intercambio comercial y el primero desde la óptica latinoamericana. Por otra parte, el país trasandino es el principal destino de la inversión chilena en el exterior, la que ha bordeado el 50% de la inversión desde los noventa. Adicionalmente, es importante destacar que Brasil ocupa un lugar

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destacado en el comercio exterior de Chile y en materia de inversiones, por lo que la vinculación con los dos socios principales del MERCOSUR posee una creciente importancia.

Una de las características fundamentales en la relación chileno- argentina se vincula a la generación de mecanismos de diálogo y cooperación bilateral. Es decir, la institucionalización de la relación ha sido uno de los grandes éxitos de la relación bilateral que se impulsó desde los noventa. Esto ha permitido generar relaciones estables y con una mirada al largo plazo, y que además posibilitan sortear las crisis bajo mecanismos establecidos institucionalmente. Una de las primeras fórmulas que se establecieron fueron las cumbres presidenciales bilaterales. Así “cada encuentro presidencial ha producido una declaración conjunta sustantiva, que aborda los temas cruciales de la relación bilateral y señala derroteros para actuar en el sistema regional e internacional” (Rojas, 2003: 110).

En forma paralela a esta instancia se crearon distintas fórmulas de interlocución

y decisión política entre ambos países. Destacan tres instancias: Primero, el mecanismo permanente de consultas y coordinación política de alto nivel entre los ministerios de Relaciones Exteriores; segundo, la reunión 2+2, que corresponde al encuentro regular de los Ministros/as de Relaciones Exteriores y de Defensa; tercero, el Comité permanente de seguridad argentino-chileno (COMPERSEG). En todos estos espacios de diálogo se ha hecho posible concordar una serie de iniciativas conjuntas, así como el posicionamiento común en una serie de temas de la agenda internacional.

Uno de los elementos más significativos de los avances de la agenda chileno-

argentina hacia una alianza estratégica se vincula a los temas de seguridad y defensa. Así lo señaló recientemente el Ministro de Defensa de Chile, Jaime Ravinet, “creo que nadie podría negar en el país que el cambio estratégico más importante que ha experimentado Chile durante los últimos años ha sido la consolidación de la relación de cooperación con Argentina, que tuvo un cambio estratégico histórico, desde el conflicto centenario heredado desde la etapa de formación de nuestros estados nacionales, a la cooperación, a partir de la década del 90. Este no es un cambio más, sino que uno fundamental. Modifica positiva y radicalmente la seguridad exterior del país, y debe ser preservado y consolidado ahora y en el futuro8”.

Esto ha sido especialmente relevante en el ámbito de las Medidas de Confianza

(MCM) en cuanto al fortalecimiento de la transparencia y temas de cooperación militar. Especialmente significativa fue la realización el 2003 del primero de estos ejercicios entre los Ejércitos de Argentina y Chile, los cuales han sido reiterados en años siguientes. Asimismo, en el 2005, y por primera vez en la historia, 50 guardiamarinas argentinos realizan su crucero de instrucción en el buque de instrucción chileno, la Escuela Esmeralda. Adicionalmente, ambos países han participado en diversas operaciones de paz de las Naciones Unidas, destacando la misión de mantenimiento de paz en Chipre- donde se incorporaron efectivos chilenos al contingente argentino de la misión- así como la participación de ambos países en la operación en Haití (MINUSTAH). En la actualidad ambos gobiernos están trabajando en la creación de una

8 Discurso "Balance y perspectivas de la Defensa Nacional” Clase Magistral del Ministro de Defensa, Jaime Ravinet en la inauguración del año académico de las Fuerzas Armadas. www.defensa.cl

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fuerza combinada de paz entre Chile y Argentina. Esta sería la primera experiencia de construcción de una fuerza combinada entre dos naciones de la región.

En cuanto al nivel más político la relación bilateral, también se presentan

avances sustantivos en transparencia mutua en las políticas bilaterales. Esta práctica se inició con la publicación en ambos países de una nueva versión de los libros de la defensa, y con la publicación, el año 2001, de la metodología estandarizada común para medir el gasto de defensa, preparado por ambos Ministerios de Defensa en conjunto con la CEPAL.

En definitiva, la relación argentino-chilena en los últimos quince años se presenta como un buen ejemplo de cooperación internacional en amplias materias. La experiencia de ambas naciones posibilita reconocer la importancia que posee la resolución de los temas vinculados a la soberanía territorial (Rojas, 2003) y la necesidad de fundar relaciones bilaterales sobre la base de relaciones institucionalizadas. Chile – Perú. Relación a distintos Ritmos A partir de la década de los 90s, la relación bilateral entre Chile y Perú, puede ser analizada desde tres ejes de acción. Primero, una agenda de corte histórico que pone el acento en temas de carácter limítrofe, los que en gran medida se remontan a la herencia de la Guerra del Pacífico. Segundo, los temas vinculados a la generación de medidas de confianza mutua y cooperación en temas de seguridad. Finalmente, un eje ligado al desarrollo económico y todos aquellos componentes que fomenten la relación e intercambio comercial de manera fluida. Al analizar la relación entre Chile y Perú en este período se evidencian una coexistencia de diversas agendas a ritmos diferentes. Mientras se avanza en la densificación de los vínculos en materia económica y comercial, en forma paralela se observan tensiones derivas del ámbito político en cuanto a la agenda histórica y su legado. Esto último ha impedido generar relaciones institucionales que brinden estabilidad a la relación y ciertamente producirá creciente tensiones entre agendas que avanzan a ritmos distintos, pero que se superponen. Uno de los temas que marcaron la relación durante la administración de Aylwin y Lagos fueron precisamente los esfuerzos para poner fin a los puntos pendientes del Tratado de 1929. Luego de un frustrado esfuerzo en 1994, cinco años más tarde- bajo mandato de Eduardo Frei- se firmó el Acta de Ejecución de este Tratado. Según el documento, el gobierno de Chile debía entregar después de setenta años el malecón de desembarco, la estación de ferrocarril y un local para una oficina de aduana en Arica. A pesar de haber puesto fin a este tema pendiente, la relación chilena-peruana no comenzó un período de mayor cooperación como algunos plantearon en ese entonces. De hecho, ya a partir de 1985 la cancillería peruana ha planteado los temas de la delimitación marítima como un tópico central. Este tema adquirió relevancia y generó tensión bilateral el 2005, debido a un proyecto de ley del ejecutivo de Perú y que fue aprobado por el congreso, en el cual se establecían las líneas de base para medir el entorno marítimo. Más allá de las posiciones específicas de cada país en esta materia, este tema sin duda, se transformará en uno permanente de la agenda de ambas naciones en los próximos años.

Adicionalmente en materia fronteriza existe desde 1999 un Comité de Fronteras que reúne al sector público y privado con el ánimo de avanzar en la integración de

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ambos países. Los temas del Comité de Frontera a la vez son subdivididos en tres comisiones: facilitación fronteriza; infraestructura, transporte y normas; y comisión de integración (Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile: 2004). Un avance en materia de integración fronteriza se produjo en agosto del 2005 al concretar el libre tránsito con carácter turístico entre ciudadanos de Chile y Perú, vale decir sin porte de pasaporte, la medida fue aludida por ambas cancillerías como un instrumento de generación de confianza y entendimiento mutuo. Este tema alcanza particular relevancia considerando que según datos de la cancillería chilena, en la actualidad residen más de 54 mil peruanos en este país y por lo tanto un tema de creciente importancia.

En relación con los temas de seguridad y defensa hay que señalar que se han logrado instaurar tres importantes instancias de diálogo entre Chile y Perú. Esto incluye las rondas de conversaciones de altos mandos de las Fuerzas Armadas (constituida en 1985); El Comité de Seguridad y Defensa (COSEDE) (constituido en el 2001) y el Comité permanente de consulta y coordinación política, más conocido como 2 + 2 creado en el año 2001. Estas instancias han permitido coordinar políticas conjuntas entre ambos países. Sin embargo, en la medida que una crisis afecta la relación bilateral éstos espacios no actúan y en definitiva se han suspendido. En lo relacionado al comercio y las inversiones se ha mantenido un crecimiento sostenido durante la última década, con intercambios comerciales que hoy en día bordean cifras superiores a los mil trescientos millones de dólares anuales. (Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile: 2004) Si bien la balanza ha sido históricamente positiva hacia Chile, en el año 2004 cambió para favorecer a Perú. Esto último ha distendido la agenda bilateral en esta materia, ya que previamente se criticaba el desequilibrio de la balanza comercial favorable a Perú. Otro aspecto importante de la relación comercial es el tema de la inversión extranjera directa, IED. Al año 2004, la inversión Chilena en el Perú alcanzaba los 4.000 millones de dólares, distribuida en el sector energía (50%), servicios (30%) y industrial (20%). Se espera que la agenda en materia económica avance de manera importante en los próximos años, particularmente en el tema de inversiones y comercio recíproco. Ciertamente, una relación de mayor proyección estratégica en este tema que posibilite mirar juntos a otros mercados y diseño de proyectos comunes estará marcada en el futuro inmediato por las tensiones en el ámbito político, así como por la capacidad futura de abrir espacios de oportunidad para la concertación política. Bolivia. Una herencia histórica

La historia de Chile y Bolivia se ha caracterizado por la inestabilidad y la recurrencia de crisis en la relación bilateral. “De los últimos 50 años, en apenas once ambos gobiernos han mantenido relaciones diplomáticas. Periódicamente campañas de un extremo nacionalismo enturbian la amistad creando climas de tensión y agresividad”. (Maira, 2004: p.9).

La agenda entre ambos países está marcada por el legado histórico de la Guerra

del Pacífico y la pérdida la denominada cualidad marítima de Bolivia. Mientas Chile enfatiza que el Tratado de 1904 posterior a este conflicto pone fin a todo litigio fronterizo, mientras que en Bolivia se considera que en el se cometió una injusticia histórica al privarlos de salida soberana al océano pacífico. La demanda boliviana por

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soberanía en algún puerto del Pacífico es un tópico permanente de la agenda política exterior de este país a partir de 1910 y lo ha seguido siendo por más de cien años.

Esto último ha sido motivos de constantes problemas en la relación con Chile, y

los gobiernos de la Concertación no han sido la excepción. La situación Chile - Bolivia cobró especial relevancia en el año 2003, producto que la demanda marítima fue una de la principales reivindicaciones de las protestas de octubre que terminaron por desestabilizar el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada, sustituyéndolo por Vicepresidente Mesa. Posteriormente el enero del 2004 en el marco de la Cumbre de Monterrey, México, ambos presidentes sostuvieron un agudo diálogo en el cual el Presidente Lagos ofreció “relaciones diplomáticas aquí y ahora”. Sin embargo, más allá de las relaciones diplomáticas formales, la calidad de la relación bilateral está determinada por la falta de entendimiento mínimo entre ambos países por la naturaleza del problema planteado.

Pese a esta condición, es importante consignar que ha partir de 1990 se han

puesto en marcha algunos mecanismos bilaterales de cooperación tales como: el mecanismo de consultas política a nivel de vicecancilleres instaurado en 1993; la Comisión administradora del acuerdo de complementación económica, el Comité de fronteras Chile – Bolivia que funciona desde 1997 y el Grupo de trabajo sobre el libre tránsito. Este mecanismo de consultas políticas, sumado a encuentros presidenciales han abierto posibilidades de coordinación. Los esfuerzos de Chile y Bolivia para promover la interconexión terrestre son un buen ejemplo de esta agenda de cooperación. Ambos países trabajan a partir del Grupo técnico mixto constituido en el año 2002, mediante un Memorándum de entendimiento sobre desarrollo de infraestructura de conexiones para el transporte entre Bolivia y Chile. Los principales temas de trabajo hacen referencia al Eje interoceánico conexión Arica-Santa Cruz-Cuiabá y la identificación de los pasos fronterizos entre otros (Difrol: 2005).

En cuanto al intercambio económico entre ambos países, éste es particularmente

bajo en relación a otros países de la región y a nivel mundial. Bolivia es el socio comercial numero 27 para la economía chilena y la inversión externa directa y limitada. Una de las principales críticas recibidas desde Bolivia se vincula al déficit comercial por parte de este país y a la actitud proteccionista de Chile en cuanto a una serie de productos. A finales del 2005 se firmó un acuerdo que profundizó el Acuerdo de Complementación Económica (ACE Nº22), el cual establece un acceso favorable de los productos bolivianos a Chile. Este tipo de acuerdo asimétrico- que entrará en vigor en el 2006- fue visto por las autoridades chilenas no sólo como una posibilidad de aumentar el comercio recíproco sino como una manifestación política de generar espacios preferenciales para la cooperación con este país del norte.

Adicionalmente, otro ámbito específico de la relación se vincula al tema migratorio. Según el último Censo realizado en Chile el año 2002, el total de residentes Bolivianos en Chile alcanzó un total de 10.919 personas. Esto lo convierte en el tercer país de Latinoamérica que más residentes tiene en Chile, solo lo superan Argentina y Perú. En un reciente acuerdo en octubre del 2005 se autorizó el ingreso de turistas bolivianos con su documento de identidad, eliminando la solicitud de pasaportes. Esta medida fue evaluada por ambos países como una fórmula para estimular el intercambio entre ambos países y facilitar el libre tránsito en la frontera.

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Otra de las medidas que ha generado gran resonancia positiva en ambos países se vincula a la decisión de Chile de avanzar en la eliminación de las minas antipersonales sembradas en la frontera con Bolivia, en cumplimiento de la Convención de Ottawa. Sin embargo, a pesar de estas iniciativas, se aprecia un limitado número de instancias de cooperación bilateral, muchas de las cuales se ven empañadas por la persistencia de los conflictos derivados del eje soberano territorial. Conclusiones

La política exterior de Chile en los tres gobiernos de la Concertación (1990-2006) ha demostrado gran consistencia. Los ejes de su acción internacional han estado dominados por la promoción de acuerdos para promover las exportaciones de Chile, el desarrollo de una política orientada a atraer inversiones al país, la promoción de la paz, el respeto por los derechos humanos, la democracia y cooperación en el plano multilateral, y la resolución de conflictos limítrofes pendientes con países vecinos. Tal como podríamos esperar de un país con un peso estratégico menor en el escenario internacional, su estrategia ha apuntado al uso de las oportunidades del medio ambiente externo para favorecer sus objetivos y la búsqueda de constitutirse en un actor creible para el entorno mundial. Como resultado de esta política, Chile se ha convertido en el segundo país después de México con el mayor número de acuerdos de cooperación económica en el mundo. Adicionalmente, se encuentra participando de una multiplicidad de instancias multilaterales y ha hecho esfuerzos por desarrollar fluidos vínculos en diversas regiones del planeta. A nivel Latinoamericano, el logro más destacado es el cambio estratégico de la relación con Argentina. De una relación marcada por la desconfianza que predominó hasta la década de los 80s, se pasó a una relación donde una vez resueltos los conflictos limítrofes pendientes se avanzó en un cambio estratégico significativo. Ambos países hoy no se observan como rivales, sino que más bien como actores complementarios en el sistema internacional. Los temas pendientes en la agenda internacional de Chile podrían resumirse en tres. En primer término, está pendiente la reforma al ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. Aunque en este artículo no hemos hecho mención a esta parte de la política exterior, es poco lo que se ha avanzando en materia de las respuestas burocráticas a los nuevos desafíos que impone estar insertos en un mundo más diversificado, con más actores e interactuando con más regiones. Al final del gobierno de Ricardo Lagos se inició un debate en la Cancillería sobre el tema, pero no se alcanzó a materializar en una propuesta de reforma integral al ministerio respectivo. Queda pendiente el debate sobre la formación de los diplomáticos, la política de incentivos, la inserción de personal técnico no de carrera, la relación y coordinación entre ministerios, la integración de la mujer al trabajo de la Cancillería, y la estructura del ministerio y su proceso de toma de decisiones, entre otras esferas. Lo avanzado en los últimos 16 años se hizo con una estructura burocrática que no ha cambiado en lo sustancial desde antes de 1973. Un segundo tema se relaciona con temas heredados del pasado y que entorpecen la vinculación en la frontera norte de Chile. Sin duda la cuestión marítima con Bolivia y la reciente decisión de Perú de avanzar en la proyección de la línea de frontera hacia el

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Pacífico serán dos nudos problemáticos a enfrentar en los próximos años. La resolución de ellos podría transformarse en una gran oportunidad para los tres países de avanzar de una relación de suma-cero, a una relación de suma positiva donde las tres naciones percibieran una ganancia a partir de la cooperación. Sin embargo, la herencia de desconfianzas y los timings políticos diversos en los tres países han obstaculizado la posibilidad de sentarse a negociar una solución. Mientras el gobierno chileno a indicado que es imposible avanzar en la relación sin la renaudación de relaciones diplomáticas, el gobierno boliviano ha sostenido que sin la discusión del acceso soberano al pacífico no pueden reestablecerse las relaciones bilaterales. Un juego de suma-cero con resultado incierto. Un tercer gran elemento de la agenda internacional de Chile es la posibilidad de contribuir a la concertación Latinoamericana en asuntos globales. Dado que las grandes decisiones vinculadas al comercio, seguridad, justicia internacional, y paz se están tomando en foros globales (OMC, Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, Asamblea de Naciones Unidas, etc.), resulta un imperativo intentar coordinar posturas entre países con intereses comunes. Ellos se encuentran dentro y fuera de América Latina. Sin embargo, existen oportunidades relevantes para avanzar en una mejor coordinación de la acción colectiva regional en foros de carácter global. Chile podría ocupar un rol importante como articulador de tales consensos. No obstante, la experiencia reciente ha demostrado en temas vitales (libre comercio, patentes, rol de la ONU en preservación de la paz), los países de la región se han fragmentado y mostrado posturas disimiles. Las diferencias ideológicas entre los gobiernos, los intereses de corto plazo de algunos gobiernos, y los problemas de liderazgo de algunos líderes de la región han generado fricciones y diferencias significativas. América Latina y el Caribe tienen ventajas comparativas para convertirse en un actor global más significativo: la mayoría de los países son democráticos y defienden los principios que aquello involucra, la totalidad está por colocar en la agenda internacional cuestiones vinculadas al desarrollo y la justicia social, se trata de una región pacífica y sin grandes confrontaciones inter-estatales. Sin embargo, hasta el momento y salvo en contadas oportunidades, la región no se ha transformado en un actor crucial en el ámbito global. Chile podría contribuir a potenciar una acción colectiva en temas de interés común mediante la acción conjunta con países claves del continente incluyendo a Argentina, Brasil y México.

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