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Proyecto Apra FinalTRANSCRIPT
CURSO DE FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN DE PROYECTOS
INSTITUTO SUPERIOR DE LA CARRERA
PROYECTO: “Incumplimiento por parte de la APRA del plazo estipulado
de 90 días hábiles administrativos para el dictado del acto administrativo que dé
terminación al expediente”.
Alejandro E. Alonso.
DNI: 32.555.512
Estudiante de grado en la Carrera de Derecho – UBA.
Asistente legal en la Gerencia Operativa de Análisis y Procedimiento Inicial de
Documentación, perteneciente a la Dirección General de Evaluación Técnica de la
Agencia de Protección Ambiental.
INTRODUCCIÓN.
La Agencia de Protección Ambiental (APRA) fue creada mediante ley 2.628,
normativa sancionada el 13/12/07 y promulgada el 15/01/2008. Es una entidad
autárquica en el ámbito del Ministerio de Ambiente y Espacio Público de la CABA,
organismo con mayor competencia ambiental y autoridad de aplicación de las leyes
vigentes relacionadas con la materia de su competencia y las que en el futuro se
sancionen en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
El objetivo principal de la APRA es proteger la calidad ambiental a través de la
planificación, programación y ejecución de las acciones necesarias para cumplir con la
Política Ambiental de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Está administrada por un
presidente, designado por el Jefe de Gobierno de la CABA, el cual puede determinar la
cantidad de Directores Generales, así como sus responsabilidades primarias, hasta un
máximo de cuatro.
A continuación se describen de manera sintética las principales características de
la Agencia en cuanto a sus funciones, actividades y vinculación con otros actores:
- Principales funciones de la Agencia:
Proponer políticas y diseñar planes y programas tendientes a mejorar y
preservar la calidad ambiental de la Ciudad de Buenos Aires.
Proponer e implementar acciones vinculadas a la problemática ambiental
del Área Metropolitana.
Velar por el cumplimiento de la normativa en materia ambiental.
Representar a la Ciudad de Buenos Aires ante organismos
gubernamentales y no gubernamentales en materia ambiental.
Desarrollar y revisar sistemas de mediciones e indicadores de desarrollo
sostenible.
Dictar normas de regulación y conservación.
Implementar una política de investigación y desarrollo en materia
ambiental, estimulando la innovación tecnológica.
Concientizar a la población a través de la aplicación de programas de
educación ambiental.
Facilitar el acceso a la información ambiental.
Construir ciudadanos ambientalmente responsables e informados.
- Principales áreas de incumbencia:
Evaluación de impacto ambiental.
Sistema de control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas.
Monitoreo integral ambiental (aire, agua, ruido, suelo, antenas).
Registros.
Residuos Peligrosos y Patogénicos.
Educación ambiental.
Planes de producción limpia.
Información ambiental.
Régimen económico de promoción del desarrollo sustentable.
- Características de la agencia:
Órgano independiente, ágil y desburocratizado.
Órgano integrado por un equipo técnico altamente capacitado, que cuenta
con atribuciones específicas y ejecutivas.
Órgano con personalidad jurídica autárquica con relación al Gobierno de
la Ciudad de Buenos Aires.
1. IDENTIFICACIÓN DE LOS ACTORES.
Para realizar la identificación de los actores involucrados es conveniente hacer
un análisis en base a una segmentación de cada uno de ellos en diferentes grupos, según
la relación y vinculación con la actividad de la APRA, de modo clarificar y ordenar el
panorama:
-APRA: es la principal involucrada, ya que de ella depende gran parte de la
actividad burocrática y administrativa ambiental en esta jurisdicción y es la autoridad de
aplicación en materia ambiental en la CABA. Conviene decir que, en líneas generales,
cada expediente administrativo deriva en un acto administrativo productor de una
inscripción a un determinado registro o en la expedición de un certificado ambiental.
Por ende, la actividad administrativa comienza y finaliza en la misma Agencia, salvo
escazas excepciones. Para entender mejor el funcionamiento y composición de la
Agencia, incluyo el organigrama que se puede descargar de su página web1:
Como se observa, hay cuatro Direcciones Generales (DG) que dependen de
presidencia. A su vez, de cada DG se desprenden diversas gerencias y sub gerencias
diseñadas y dispuestas según las necesidades concretas en cada caso. También nos
encontramos con tres Unidades dependientes directamente de presidencia. Cada uno de
los órganos mencionados tiene empleados a su cargo. Al día de la fecha la APRA posee
alrededor de 500 personas dentro de su plantel.
-Ciudadanos/administrados: en este grupo se incluyen todas las personas
físicas o jurídicas que tramitan expedientes administrativos ante la Agencia. Las
tramitaciones pueden ser voluntarias (a pedido e iniciadas por el administrado) o de
oficio (el caso más común es la apertura de un expediente por una tarea de control
realizada por la DGCONT). Son los más perjudicados por una eventual ineficiencia en
la actuación administrativa. La actividad más abundante y con mayor flujo de tareas
dentro de la APRA se produce en las áreas que tienen bajo su responsabilidad la
tramitación de los expedientes administrativos, y las personas físicas o jurídicas que son
parte o contraparte en las actuaciones encuadran en este grupo.
1 http://www.buenosaires.gob.ar/areas/organigrama/ag_prot_ambiental.php?menu_id=0
Para determinar con mayor exactitud quiénes son aquellos posibles iniciadores
de un expediente administrativo corresponde aclarar primeramente cuales son los
trámites más cursados actualmente. Basta con analizar el flujo de expedientes en el
APRA para verificar que en su mayoría corresponden a solicitudes de emisión de
certificados e inscripciones a registros. Los más relevantes son los siguientes:
Certificado de Aptitud Ambiental (ley 123), Inscripción al Registro de Generadores de
Residuos Peligrosos (ley 2.214), Inscripción al Registro de Generadores de Residuos
Patogénicos (ley 154), Inscripción al Registro de Generadores de Contaminantes
Atmosféricos provenientes de Fuentes Fijas (ley 1.356), Inscripción al Registro de
Actividades Catalogadas como Potencialmente Contaminantes por ruidos y vibraciones
(ley 1.540), Inscripción al Registro de Generadores, Operadores y Transportistas de
Aceites Vegetales Usados (ley 3.166).
Basta dar un solo ejemplo para comprender la magnitud de eventuales
tramitaciones administrativas que deberán darse en el ámbito de la Agencia. Cuando el
legislador sancionó la ley 123 ordenó que “se encuentran comprendidos en el régimen
de la presente ley todas las actividades, proyectos, programas o emprendimientos
susceptibles de producir un impacto ambiental de relevante efecto, que realicen o
proyecten realizar personas físicas o jurídicas, públicas o privadas.” Posteriormente se
dictó la reglamentación de aquella ley. Al día de hoy, las actividades mencionadas en la
normativa se dividen en las siguientes categorías:
-Actividades Sin Relevante Efecto.
-Actividades Sin Relevante Efecto Con Condiciones.
-Actividades Con Relevante Efecto.
-Actividades Sujetas a Categorización (para determinar en qué categoría de las
tres anteriormente mencionadas recae la actividad).
A excepción de las Actividades Sin Relevante Efecto, todas las restantes deben
contar con un Certificado de Aptitud Ambiental (CAA) que se obtiene mediante la
tramitación de un expediente administrativo. Si nos ponemos a pensar en la cantidad de
actividades, proyectos y emprendimientos realizados y a realizarse dentro de la
jurisdicción de la CABA, y entendemos que gran parte de ellos requerirán la tramitación
mencionada, llegaremos a la conclusión de que serán miles de CAAs que deberán
dictarse cada año. Luego, corresponde sumar los expedientes surgidos a raíz del resto de
los trámites ya mencionados (Residuos peligrosos, Residuos patogénicos, etc.). El
resultado devendrá en una cantidad más que abundante de actos administrativos
requeridos por la ciudadanía. Otro dato no menor es que para realizar una habilitación
en el radio de la CABA se requiere obligatoriamente poseer el CAA respectivo para la
actividad a desarrollar, lo cual impulsa aún más el inicio de expedientes administrativos
ante la APRA. Además, de no poseer el titular aquel certificado, podrá ser pasible de
una sanción y hasta de una eventual clausura.
Por lo expuesto, se entiende que dentro de este grupo se encuadran todas las
posibles personas que, en el marco del conjunto de la legislación actual, tienen una
obligación de obtener un CAA o la inscripción a un determinado registro ambiental, y
que el número de aquellas es de enorme significancia.
-Otros actores: como ente con mayor jerarquía competencial ambiental en la
CABA, la APRA debe necesariamente vincularse con otros actores del tejido social.
Mencionaré, sólo a modo enumerativo, los siguientes:
Ciudadanos/administrados: serían las personas físicas o
jurídicas que no son parte de un expediente administrativo “clásico” de los
mencionados en el grupo anterior para la obtención de un certificado, sino que
en este caso actuarían desde otro ángulo o con otra función, por ejemplo
asistiendo a audiencias públicas, solicitando información ambiental, formando
parte de actividades de política o educación ambiental, realizando voluntariados,
haciendo propuestas de carácter técnico ambiental, etc. Se incluyen en este sub
grupo también a las ONGs.
Administración centralizada de la CABA: si bien la APRA es
un ente autárquico, su misión es aplicar las políticas públicas ordenadas por el
Ministerio de Ambiente y Espacio Público (MAYEP), por lo que está altamente
vinculada a la administración centralizada. Además hay que recordar que el
MAYEP ejerce el control de legalidad de los actos de la Agencia, es decir que
resuelve los recursos de alzada interpuestos por los administrados. Pero también
puede suceder que deba vincularse con otros ministerios, lo que constituiría una
actividad interadministrativa.
Administración descentralizada de la CABA: es habitual que la
Agencia se relacione con entes autárquicos con personalidad jurídica propia en
el radio de la Ciudad, por ejemplo la Auditoría General.
Poder legislativo y judicial de la CABA: la actividad legislativa
y judicial de los poderes mencionados influyen necesariamente en la actividad
de la Agencia. Las normas dictadas por la Legislatura crean derechos y
obligaciones para la APRA, y las resoluciones judiciales pueden alentar o frenar
el desarrollo de sus actividades.
Nación: se incluye en este sub grupo a la administración
centralizada y descentralizada, así como a los tres poderes nacionales. Si bien su
actividad es más lejana a la Agencia, pueden tener injerencia, especialmente en
cuanto al dictado de leyes de presupuestos mínimos ambientales. Es muy
importante destacar al ACUMAR, ya que la APRA es la representante designada
por la Ciudad para trabajar en su seno.
2. ANÁLISIS DE PROBLEMAS.
El presente proyecto intenta abordar una problemática muy común en el ámbito
del GCABA, y en particular en la APRA, la cual es la lentitud en los procedimientos
administrativos. Esto significa que el plazo existente entre la creación de una carátula de
un expediente administrativo hasta la inscripción de la disposición que resuelve el
pedido del ciudadano es demasiado extenso.
En el ámbito legal nos encontramos con que el procedimiento administrativo se
encuentra reglado por el Decreto 1510/97, que posee fuerza de ley ya que fue ratificado
posteriormente a su dictado por la Legislatura de la Ciudad. En su artículo 10 nos dice
lo siguiente: “El silencio o la ambigüedad de la Administración frente a pretensiones
que requiera de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa.
Sólo mediando disposición expresa podrá acordarse al silencio sentido positivo. Si las
normas especiales no previeran un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no
podrá exceder de sesenta días; vencido el plazo que corresponda, el interesado
requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros treinta días sin producirse dicha
resolución se considerará que hay silencio de la Administración”. Luego, en su artículo
22, inciso E, punto 1 establece: “En cuanto a los plazos: Serán obligatorios para los
interesados y para la Administración; en este último caso, su incumplimiento, traerá
aparejada la sanción disciplinaria respectiva de o los agentes implicados, sin perjuicio
de la responsabilidad personal y solidaria con el órgano administrativo por los daños y
perjuicios que ocasione su irregular ejecución”. Por último, en el punto 2 ordena: “Se
contarán por días hábiles administrativos salvo disposición legal en contrario o
habilitación resuelta de oficio o a petición de parte”.
Las normas aludidas sirven de parámetro para verificar si la actividad de la
administración cumple con los requisitos entablados en la ley, o si por el contrario se
encuentra lejos de sus aspiraciones. Conviene agregar que el mismo decreto nos habla
en su artículo 22 de principios ante los cuales debe ajustarse el procedimiento
administrativo, por ejemplo: impulsión e instrucción de oficio, celeridad, sencillez,
eficacia en los trámites y derecho a una decisión fundada. Todo lo dicho lleva a concluir
que la idea rectora y regla general de la ley es que las actuaciones administrativas se
resuelvan en el plazo ya explicado de 90 días hábiles administrativos. La excepción es
el cumplimiento tardío.
¿Por qué deben ser 90 días? Este número surge de sumar los 60 días ordenados
para la tramitación normal más los 30 días posteriores al pedido de pronto despacho
realizado por el ciudadano. Para la continuación de este estudio supondremos que el
administrado siempre solicita el pronto despacho el primer día hábil para hacerlo.
¿Cómo calcular las fechas de inicio y terminación de un expediente en el plazo
de 90 días hábiles administrativos? Para hacerlo recurrí a la página web del Colegio
Público de Escribanos de la Provincia de Buenos Aires2, la cual posee un aplicativo para
calcular lapsos por días hábiles, incluyendo feriados. A continuación transcribo los
resultados de posibles fechas de inicio de un expediente y los plazos en los cuales
deberían estar finalizados. Son fechas de inicio hipotéticas pero servirán para el
desarrollo posterior del proyecto:
- Fecha apertura: 02/01/14 – Fecha cierre: 20/05/14 – Días corridos
transcurridos: 138
2 http://www.colescba.org.ar/www/pages/calculadoraFechas/calculadoraDeFechas.jsf
- Fecha apertura: 01/03/14 – Fecha cierre: 18/07/14 – Días corridos
transcurridos: 139
- Fecha apertura: 01/06/14 – Fecha cierre: 08/10/14 – Días corridos
transcurridos: 129
- Fecha apertura: 01/11/14 – Fecha cierre: 17/03/15 – Días corridos
transcurridos: 136
- Fecha apertura: 02/01/15 – Fecha cierre: 19/05/15 – Días corridos
transcurridos: 137
- Fecha apertura: 01/05/15 – Fecha cierre: 09/09/15 – Días corridos
transcurridos: 131
- Fecha apertura: 01/08/15 – Fecha cierre: 11/12/15 – Días corridos
transcurridos: 132
Conclusión: el tiempo estimado promedio que el Decreto 1510/97 establece para
la terminación de una actuación administrativa, sin que la administración o el
funcionario de turno recaiga en responsabilidad, es de 134 días corridos, o sea 4 meses y
medio aproximadamente.
Existen varios motivos para entender que la administración pública debería
responder a la solicitud de un ciudadano dentro del plazo de 90 días, con el dictado del
acto administrativo correspondiente, sin excederse de ese plazo.
Motivos legales: acorde al artículo 10 del Decreto 1510/97, la administración
debe responder al pedido ciudadano en el plazo de 90 días hábiles administrativos. De
no ser así, recaerá en responsabilidad.
Motivos de gestión: no cabe la posibilidad de admitir tolerancia frente a la
laxitud y la ineficiencia dentro de una gestión que tenga como objetivo el aumento
constante de la eficiencia y la efectividad de sus actividades. Una buena gestión, en el
marco de un Estado moderno y respetuoso de los derechos de los ciudadanos, debería
tender al progreso y mejora constante.
Motivos morales: aquí se debe aplicar la regla de oro: “haz a los demás como
quieras que te hagan a ti”. Si la administración pretende la colaboración de los
particulares y de los otros poderes, ella misma deberá actuar de ese modo primeramente.
A continuación se agrega un cuadro estadístico facilitado por la Gerencia
Operativa de Análisis y Procedimiento Inicial de Documentación (GOPROIN) que
detalla los plazos existentes mencionados, en los cuales se observa la fecha de inicio de
un expediente (caratulación) y la fecha de registro.
HAGA CLIC AQUÍ PARA VER ANEXO I.
Cabe aclarar que los actos administrativos producen efectos a partir de la puesta
en conocimiento de ellos por parte del administrado, por ende la registración, que
involucra la publicación de los actos y su consecuente notificación, tienden a la
terminación de la tramitación. Por supuesto que también existe la vía recursiva que
provoca un alargamiento en la actuación administrativa, sin embargo la interposición de
recursos no será analizada en este trabajo debido a que sucede en muy pocos casos y no
provoca por sí misma un incumplimiento del órgano o ente.
A continuación, se detallan las conclusiones extraídas del análisis de los gráficos
señalados:
- Los expedientes más antiguos tardan mayor tiempo en resolverse.
- Los expedientes de papel tardan más tiempo en resolverse en comparación con
los electrónicos.
- Existe una tendencia hacia la disminución del tiempo requerido para la
finalización de los expedientes en la medida que la apertura de estos es más reciente.
- De 67 expedientes analizados, sólo 3 culminaron dentro del período
establecido por la norma.
3. DEFINICIÓN DE OBJETIVOS.
Por todo lo expuesto, se concluye que el problema específico a tratar será el
siguiente:
“Incumplimiento por parte de la APRA del plazo estipulado de 90 días
hábiles administrativos para el dictado del acto administrativo que dé terminación
al expediente”.
4. ESTRATEGIA DE INTERVENCIÓN. CAUSAS Y EFECTOS.
No hay una única causa para el incumplimiento de los plazos por parte de la
APRA, sino que existe una multiplicidad de causales que derivan en esa falta. La
enumeración procede de mi observación y se basa en 2 años de labor en el área. Serán
agrupadas en las siguientes categorías:
- Problemas relacionados con los recursos humanos.
- Problemas relacionados con los recursos materiales.
- Problemas relacionados con el procedimiento administrativo.
Con respecto a los efectos producto del incumplimiento, estos serán agrupados
según los actores y los perjuicios sufridos:
- Perjuicios ocasionados a la APRA.
- Perjuicios ocasionados a los administrados.
- Perjuicios ocasionados a la ciudadanía en general y al medio
ambiente.
A continuación el desarrollo en detalle de cada uno:
Problemas relacionados con los recursos humanos:
La Agencia se compone actualmente de alrededor de 500 empleados, los cuales
están distribuidos de la siguiente manera: 185 en la DGCONT, 100 en la DGET, 70 en
la DGTAL, 70 en la DGAMB y 64 en Presidencia y sus Unidades dependientes, más
cierto personal eventual que completa el número total.
El personal se encuentra contratado bajo diversas modalidades. Se enumeran
según la estabilidad y los beneficios laborales propios de cada modalidad, de mayor a
menor: planta permanente, planta transitoria con cargo directivo o gerencial, planta
transitoria sin cargo, contrato de locación de servicio u obra, pasantía.
La procedencia socio/económica y cultural del personal es muy variada, así
como el nivel educacional. Conviene señalar en este punto que el GCABA posee el
Instituto Superior de la Carrera que permite la terminalidad primaria y secundaria, así
como la realización de cursos de incumbencia para el área de gobierno, al cual el
personal puede asistir con el fin de perfeccionarse.
Procedo a describir las causantes, en lo atinente al personal de la Agencia, que
generan dificultades a la hora de la tramitación de expedientes:
Bajo nivel de producción diario individual.
Bajo nivel de preparación o profesionalismo en las áreas de
incumbencia.
Ausencias injustificadas.
Incumplimiento de horarios.
Desmotivación.
Falta de comunicación, dirección y planificación general.
Insuficiente cantidad de personal en áreas críticas.
Problemas relacionados con los recursos materiales.
Hoy en día la Agencia posee tres inmuebles:
-Edificio sito en Moreno 1379: en este lugar se radican la Presidencia, sus
Unidades dependientes, La DGET, la DGTAL, y gran parte de las gerencias y
subgerencias dependientes de estas dos últimas. Posee 5 pisos, de los cuales 4 se utilizan
como oficinas administrativas y un subsuelo en el cual se archivan materiales (tanto
expedientes como insumos veterinarios). Está equipado con ciertos elementos de
comodidad, como aire acondicionado y elementos de cocina.
-Local sito en Av. Belgrano 1429: aquí funciona el MAP (Módulo de Atención
Personalizada), y desarrollan sus actividades pocas gerencias dependientes de la DGET
y DGTAL. Se utiliza primordialmente para la atención al público y el archivo de
expedientes. Posee equipamiento de oficinas con boxes de atención al público y un
sótano con cuartos dedicados al archivo de expedientes.
-Inmueble sito en Av. Castañares y Av. Escalada: allí se encuentra El Centro de
Información y Formación Ambiental (CIFA), ubicado en Villa Soldati, que cuenta con
un edificio de 2.000 m2 de superficie cubierta, diseñado a partir de las bases generales
de la arquitectura sustentable. Allí trabajan equipos interdisciplinarios de profesionales
dedicados al análisis, la planificación y la implementación de políticas ambientales en la
Ciudad, todos pertenecientes a la DGAMB y la DGCONT. Es un edificio moderno y
amplio con instalaciones para oficinas administrativas y laboratorio. También se
encuentran en ese lugar varias camionetas utilizadas por el equipo de veterinarios e
inspectores para realizar su labor.
En todas las dependencias se tramitan expedientes tanto en soporte papel como
electrónico. El sistema informático utilizado es el oficial (SADE), suministrado por el
GCABA.
El servicio de limpieza e higiene está tercerizado, así como el suministro de los
insumos necesarios para realizarlo.
Procedo a describir las causantes relacionadas a los recursos materiales que
generan dificultades al momento de la tramitación de expedientes:
Los inmuebles de Moreno y Av. Belgrano resultan insuficientes
para contener a todo el personal designado para desempeñas sus tareas allí. La
cantidad de personas en relación a los metros cuadrados de superficie supera lo
recomendable.
Los inmuebles de Moreno y Av. Belgrano poseen equipamiento
anticuado en cuanto a niveles de comodidad y estética adecuados.
En los inmuebles de Moreno y Av. Belgrano suele haber carencia
de insumos (informáticos y de higiene).
El inmueble denominado CIFA se ubica en un predio de difícil
acceso peatonal y vehicular.
Problemas relacionados con el procedimiento administrativo.
Como ya comenté, el procedimiento administrativo en la CABA se rige por el
Decreto 1510/97. Por razones de brevedad me remitiré a lo ya explicado anteriormente
en cuanto a esa norma. Sí hay que destacar que es aplicable la normativa ambiental
tanto nacional (de presupuestos mínimos) como local, por ende para entender cómo
debería desarrollarse el procedimiento administrativo en la Agencia habría que hacer un
análisis integral de todo el orden jurídico. El resultado de ese análisis está vertido en la
página web de la Agencia. En la sección de “Trámites” está explicado el procedimiento,
documentación y formularios necesarios para cada uno. Las normas más relevantes son:
-Normas locales: Decreto 1510/97, ley 123, ley 2.214, ley 154, ley 1.356, ley
1.540, ley 3.166, ley 303, Disposición 117/DGTALAPRA.
-Normas federales: ley 25.675, ley 25.612, ley 25.670, ley 25.688, ley 25.831.
-Constitución Nacional: artículo 41.
Actualmente hay dos maneras de iniciar un expediente ante el APRA:
- En cuanto a solicitudes de Certificados de Aptitud Ambiental e
inscripción al registro de Aceites Vegetales Usados, la tramitación se realiza por
internet a través de un portal específico. Allí se posibilita al administrado la carga de
archivos en formato PDF, en los cuales se ingresa la documentación necesaria para la
tramitación. Esto evita la concurrencia en persona de los titulares a la mesa de
entradas.
- Respecto al resto de los trámites, estos se realizan presencialmente en la
mesa de entradas del MAP, mediante turno previo. Allí se entrega la documentación
también en formato PDF, dentro de un CD.
No se puede dejar de mencionar que existen cientos de expedientes en formato
papel que están trámite aún, y que corresponden a inicios que datan del año 2012 hacia
atrás
Procedo a describir las causantes relacionadas con el procedimiento
administrativo que generan dificultades al momento de la tramitación de expedientes:
Contradicción normativa.
Excesivos requisitos solicitados por parte de la APRA para
finalizar un expediente.
Información desactualizada en la página web de la APRA.
Necesidad de solicitar un turno y presentarse personalmente para
iniciar un expediente.
Lentitud en la tramitación de expedientes en formato papel.
Perjuicios ocasionados a la APRA.
La Agencia de Protección Ambiental tiene las responsabilidades previstas en el
primer apartado de este trabajo, y en cuanto a la resolución de solicitudes ciudadanas se
ve compelida a resolverlas en el plazo máximo de 90 días hábiles administrativos. De
no hacerlo incurre en responsabilidad. El incumplimiento sistemático de la norma
procedimental es una potencial causa de numerosos procesos judiciales en la cual la
Agencia puede ser demandada, desde un simple amparo por mora hasta la interposición
de medidas cautelares e incluso demandas por responsabilidad civil. Los funcionarios
también se ven involucrados por el incumplimiento. Existe la posibilidad de la
interposición por un administrado del recurso de queja por retardo en la tramitación, y
finalmente la denuncia penal por incumplimiento de los deberes de funcionario público.
Por otro lado, el retardo de los plazos coadyuva en la falta de implementación de
las políticas públicas que la Agencia debe hacer cumplir, provocando una ineficiente
gestión y un malgasto de tiempo y recursos. No hay que olvidar que los objetivos
ambientales deben cumplirse porque derivan del imperio de la ley, y su ejecución se
realiza con fondos públicos.
Perjuicios ocasionados a los administrados.
Cuando un ciudadano inicia un expediente es por dos simples causas: tiene un
derecho (por ejemplo la facultad de exigir información ambiental en virtud de la ley
303) o tiene una obligación (verbigracia, obligatoriedad de contar con el Certificado de
Aptitud Ambiental previamente a una habilitación comercial). Sea cual fuere el caso, la
falta del cumplimiento del plazo le provocará perjuicios que podrán ser pérdida de
tiempo, dinero, esfuerzo, aplicación de multas y/o clausuras e incluso pérdida de
chances. Es evidente que al incumplir con los 90 días hábiles administrativos no sólo se
viola el derecho del ciudadano a obtener una respuesta de forma expresa y concreta a su
petición, sino que se lo fuerza a acudir a la justicia para presionar a la administración a
fin de obtener lo que reclama, lo que genera más demoras y gastos económicos para
todas las partes involucradas: para el ciudadano, para la administración demandada y
para el aparato de justicia que debe ponerse en funcionamiento por un expediente no
resuelto a tiempo.
Perjuicios ocasionados a la ciudadanía en general y al medio ambiente.
Ya dije que la Agencia debe velar por el cumplimiento de las metas ambientales
que le fija el Ministerio de Ambiente y Espacio Público. Pero si aquella suele atrasarse
con la resolución de expedientes, tiene una gestión ineficiente y desperdicia recursos
realmente será muy difícil que pueda cumplir esos objetivos. Una gestión ineficaz
repercute directamente en el ambiente porque no cumple sus cometidos, e
indirectamente en la ciudadanía a través de los daños generados en el ambiente.
5. ESTRATEGIA DE INTERVENCIÓN. PROPOSICIÓN DE
ACTIVIDADES.
Por lo expuesto anteriormente se recomienda realizar las siguientes acciones con
el fin de lograr el cumplimiento del plazo previsto por la ley:
Acciones relacionadas con los recursos humanos:
Bajo nivel de producción diario individual: en esta cuestión concurren
dos aspectos sustanciales: por un lado la falta de control de la producción diaria, y por el
otro la compensación económica insuficiente. Suele suceder que la productividad de
cada miembro de la Agencia varía por circunstancias estrictamente subjetivas e
individuales y no hay una política de seguimiento de la producción. Además no existe
un criterio lógico e uniforme en cuanto a los honorarios percibidos según la categoría,
las responsabilidades y la productividad. El resultado es una disparidad entre el trabajo
realizado y los honorarios percibidos. Una labor eficiente no necesariamente se ve
reflejada en una remuneración satisfactoria acorde a aquella. Dos trabajadores pueden
realizar su labor en diferentes niveles de eficiencia y percibir el mismo monto dinerario,
lo cual propende a un sistema inequitativo e ineficiente. Por lo desarrollado se propone
en primera medida una modificación sobre los honorarios percibidos por el personal de
la Agencia de forma tal que se aplique la regla “igual remuneración por igual tarea”, y
luego un aumento de los honorarios generales percibidos por todo el personal de la
Agencia. En segunda medida se propone la aplicación de un control sobre la producción
individual y grupal, teniendo en cuenta las características específicas de cada sector y
estableciendo una medida estándar de productividad sobre la cual deberá procurarse
trabajar de modo de superarla constantemente. Por último se propone la asignación de
un fondo especial de estímulo para los empleados que superen la media de producción
establecida, el cual podrá pagarse trimestralmente o semestralmente.
Bajo nivel de preparación o profesionalismo en las áreas de
incumbencia: la falta de preparación y profesionalismo genera constantes errores que
podrían ser evitados, por eso se propone la implementación de cursos de capacitación
para todo el personal de la Agencia en coordinación con el Instituto Superior de la
Carrera. Las capacitaciones deberán ser obligatorias y tratar sobre temas relevantes en
las temáticas de procedimiento administrativo, informática, atención al público y
relaciones de trabajo. También se propone la gestión por parte de la Agencia, con
diferentes entidades educativas, para el otorgamiento de becas de estudio para el
personal del APRA que desee profesionalizarse en temas afines a cuestiones
ambientales, administrativas, de recursos humanos, políticas públicas y finanzas
públicas.
Ausencias injustificadas: se propone la aplicación de un control estricto
con el fin de solicitar y controlar los certificados de diversa índole que justifiquen las
ausencias, y en caso de que el personal no cuento con ellos, éste deberá optar por la
quita proporcional del día no trabajado o lo compensación de las horas laborales a las
que no concurrió.
Incumplimiento de horarios: se propone la aplicación de un control
más estricto en todas las áreas mediante la implementación de un sistema de lectura de
datos biométricos para chequear la entrada y la salida del personal, y luego un control
de cumplimiento del total de horas diarias laborales exigibles.
Falta de comunicación, dirección y planificación general: se propone
la creación de un plan de comunicación e integración entre las áreas de dirección,
administración y operación, mediante el cual se pondrá en conocimiento a todo el
personal sobre las competencias, los fines y los políticas ambientales en las cuales la
APRA debe trabajar. Se podrá implementar a través de diversas charlas realizadas por el
presidente de la Agencia y personal directivo, en las cuales se explicará lo anteriormente
detallado (es decir: para qué existe la agencia, qué hace, cómo lo hace y dónde lo hace),
lo cual ayudará a entender la misión del organismo. A su vez se propone el desarrollo de
actividades grupales y recreativas para generar mayor integración en el personal, como
visitas a museos, realización de actividades físicas, participación en jornadas solidarias,
paseos, caminatas, visitas a reservas naturales, etc., con el fin de mejorar el clima
laboral y los lazos afectivos.
Insuficiente cantidad de personal en áreas críticas: se proponen dos
alternativas. La primera es la reasignación del personal derivándola desde las áreas
superpobladas hacia las áreas críticas. De ser insuficiente, la segunda opción es la
contratación de más personal con capacitación para esos sectores.
Desmotivación: esta cuestión se produce por diversas causas, pero en
líneas generales se debe al descontento con los honorarios percibidos, a cierta
imposibilidad de crecimiento profesional, a una falta de dirección constante y mantenida
en el tiempo y a la falta de diálogo y participación en las decisiones. Esta situación se
corregirá en la medida que se realice una aplicación integral de las acciones propuestas
anteriormente.
Acciones relacionados con los recursos materiales:
Los inmuebles de Moreno y Av. Belgrano resultan insuficientes para
contener a todo el personal designado para desempeñar sus tareas allí. La cantidad
de personas en relación a los metros cuadrados de superficie supera lo
recomendable: se establecen dos propuestas excluyentes: realizar modificaciones
estructurales en ambos inmuebles con el fin de aumentar el espacio físico y generar
mayor comodidad y confort en el desarrollo del trabajo diario, o proponer en el ámbito
del MAYEP y Jefatura de Gobierno la posibilidad de mudar a la Agencia, junto con el
personal de Moreno y Av. Belgrano, a un inmueble más grande.
Los inmuebles de Moreno y Av. Belgrano poseen equipamiento
anticuado en cuanto a niveles de comodidad y estética adecuados: según lo optado
en el punto anterior se podrá realizar una reparación y modificación progresiva en
ambos inmuebles con el objetivo de mejorar las instalaciones, o derivar ese gasto de
dinero y tiempo en el traslado del personal a otro edificio que ya esté en mejores
condiciones.
En los inmuebles de Moreno y Av. Belgrano suele haber carencia de
insumos (informáticos y de higiene): se propone aumentar el presupuesto para el área
de mantenimiento e insumos y reducirlo en un área de importancia secundaria, con el
fin de realizar una licitación para la contratación de un servicio de insumos al menor
costo posible.
El inmueble denominado CIFA se ubica en un predio de difícil
acceso peatonal y vehicular: se propone la puesta en marcha de un plan entre la APRA
y el órgano con competencia en cuestiones viales para realizar obras de vialidad y
mantenimiento en el área, así como mejorar la accesibilidad tanto en forma vehicular
como peatonal.
Acciones relacionados con el procedimiento administrativo:
Contradicción normativa: se propone el armado de grupos de trabajo
integrados por técnicos y abogados especializados en las temáticas ambiental y
administrativa, con el fin de realizar una revisión exhaustiva de toda la normativa
aplicable a cada tipo de trámite en particular, de modo de reformar o eliminar las
reglamentaciones que contradigan normas superiores.
Excesivos requisitos solicitados por parte de la APRA para finalizar
un expediente: a través de los mismos grupos de trabajo mencionados en el punto
anterior se propone reformular los requisitos legales y técnicos específicos de cada
trámite en la medida que la legislación actual lo permita, sin descuidar las obligaciones
legales y ambientales, de modo de facilitar la incorporación de mayor cantidad de
ciudadanos al circuito administrativo.
Información desactualizada en la página web de la APRA: se propone
la realización de reuniones bimestrales entre el área encargada del soporte web y las
diferentes gerencias, a fin de que se revise y actualice la información vertida en
internet.
Necesidad de solicitar un turno y presentarse personalmente para
iniciar un expediente: se propone la aplicación del mismo sistema web que
actualmente se utiliza para realizar los trámites de Certificado de Aptitud Ambiental y
Aceites Vegetales Usados a todos los demás expedientes cuya trata refiere a las leyes
nombradas al principio de este trabajo (ley 154, ley 2.214, ley 1.356, etc.).
Lentitud en la tramitación de expedientes en formato papel: se
propone la puesta en marcha de una digitalización masiva y compulsiva para todos los
expedientes papel y su posterior incorporación al sistema de expediente electrónico, de
modo de acelerar las actuaciones en un sistema más ágil, seguro y amigable con el
medio ambiente.
En las siguientes páginas se desarrollarán el gráfico de problemas y el gráfico de proyectos.
INCUMPLIMIENTO POR PARTE DE LA APRA DEL PLAZO ESTIPULADO DE 90 DÍAS HÁBILES ADMINISTRATIVOS PARA EL DICTADO DEL ACTO ADMINISTRATIVO QUE DÉ TERMINACIÓN AL
EXPEDIENTE
Bajo nivel de producción Contradicción normativa.
Perjuicios ocasionados a la Agencia de Protección
Ambiental
Perjuicios ocasionados a la ciudadanía en general y al
medio ambiente
Perjuicios ocasionados a los administrados
Responsabilidad de la Agencia.
Responsabilidad de los funcionarios.
Demandas judiciales.
Pérdida de tiempo, dinero y esfuerzo.
Aplicación de multas y clausuras.
Violación de sus derechos.
Incumplimiento de la política ambiental.
Daño al ambiente. Daño a las personas a través
del ambiente.
ÁRBOL DE PROBLEMAS
Bajo nivel de producción Contradicción normativa.
CUMPLIMIENTO EFECTIVO POR PARTE DE LA APRA DEL PLAZO ESTIPULADO DE 90 DÍAS HÁBILES ADMINISTRATIVOS PARA EL DICTADO DEL ACTO ADMINISTRATIVO QUE DÉ TERMINACIÓN AL
EXPEDIENTE.
Acciones relacionados con los recursos
humanos
Acciones relacionados con los recursos
materiales
Acciones relacionados con el procedimiento
administrativo
Igualación de honorarios y
aumento general.
Control sobre la producción
individual y grupal.
Fondo especial de estímulo.
Capacitación obligatoria en
coordinación con el ISC.
Otorgamiento de becas de
estudio.
Implementación de lector de
datos biométricos.
Plan de comunicación e
integración.
Organización de actividades
grupales y recreativas.
Revisión de normativa
aplicable.
Reformulación de
requisitos legales y
técnicos.
Actualización bimestral de
página web.
Implementación de sistema
online para todos los
trámites.
Digitalización masiva de
todos los expedientes
papel.
Modificaciones
estructurales en inmuebles
ó
Traslado de la Agencia.
Reparación y modificación
progresiva de instalaciones.
Aumento del presupuesto en
área de mantenimiento e
insumos.
Obras de vialidad y
mantenimiento en CIFA.
Beneficios ocasionados a la Agencia de Protección
Ambiental
Beneficios ocasionados a la ciudadanía en general y al
medio ambiente
Beneficios ocasionados a los administrados
Agencia exenta de responsabilidad. Funcionarios exentos de
responsabilidad. Disminución de demandas judiciales.
Ahorro de tiempo, dinero y esfuerzo.
No aplicación de multas y clausuras.
Respeto a sus derechos.
Cumplimiento de la política ambiental.
Protección del ambiente. Protección de las personas a
través del ambiente.
ÁRBOL DE PROYECTOS
6. PLANIFICACIÓN/PROGRAMACIÓN.
Se define a continuación la matriz de proyectos a partir del enfoque Marco
Lógico. El sistema a utilizar será el que se muestra a continuación:
HAGA CLIC AQUÍ PARA ACCEDER AL CUADRO
SUPUESTOS EXTERNOS
INSUMOS
OBJETIVO GENERAL
OBEJTIVOS ESPECÍFICOS
RESULTADOS
ACTIVIDADES
SUPUESTOS EXTERNOS
SUPUESTOS EXTERNOS
SUPUESTOS EXTERNOS
SUPUESTOS EXTERNOS
Respecto a la programación de actividades, la misma se esboza a través de un
Diagrama de Gantt. A continuación se expone el modelo a utilizar, y luego el link para
acceder al mismo:
TAREAS SEPTIEMBRE
2015
OCTUBRE
2015
NOVIEMBRE
2015
DICIEMBRE
2015
ENERO
2016
ACTIVIDAD 1
ACTIVIDAD 2
ACTIVIDAD 3
ACTIVIDAD 4
HAGA CLIC AQUÍ PARA ACCEDER AL DIAGRAMA
7. EVALUACIÓN. CONCLUSIÓN.
La evaluación de impacto de las actividades deberá realizarse luego de haber
finalizado aquellas, y deberá ser hecho por la Gerencia Operativa de Análisis y
Procedimiento Inicial de Documentación. El sistema de evaluación de impacto
consistirá en el armado de nuevos cuadros (de formato igual a los que se han exhibido al
principio del presente trabajo en el Anexo I), conteniendo la información de los
expedientes finalizados mes tras mes. Allí se constatarán las fechas de inicio
(caratulación) y finalización (registro), y la cantidad de días hábiles administrativos
utilizados para concluirlos. Por último, se constatará la efectividad del proyecto en la
medida en que la Agencia de Protección Ambiental cumpla con lo dispuesto en el
Decreto 1510/97, y los expedientes administrativos concluyan antes de la finalización
del plazo de 90 días hábiles administrativos. De haberse alcanzado esa meta, el presente
proyecto habrá tenido éxito. De no haberlo alcanzado, el proyecto deberá ser
reformulado mediante la preparación de un nuevo diagnóstico y la proposición de
nuevas actividades acordes a la situación objetivo deseada.