procesul politicilor

7/22/2019 Procesul Politicilor

1/21

CAPITOLUL 3

Procesul politicilor europene dinperspectiv comparatAlasdair R. Young

IntroducereElaborarea politicilor i ciclul politicilorConvergena n analiza elaborriipoliticilorActorii implicai n procesul politicilor

Politica este suma politicilor publice

Stabilirea agendei: s decidem ce trebuiedecisFormularea politicilor: care suntalternativele?Luarea deciziilor: s alegem ceea ce s (nu)facem

Politica executiv: Luarea deciziei prin

delegare

Politic legislativ sau negociereinternaional?

Aplicare: politic naional legislativ iexecutiv

Politic judiciar: soluionarea disputelor

Reacii privind politica: completarea imodelarea ciclului politicilorConcluzii

LECTURI SUPLIMENTARE

3838

394042

43

44

46

46

48

5153

5455

57

Rezumat

Elaborarea politicilor n Uniunea European (UE) este un proces deosebit de complex i specific. Cu

toate acestea, acesta poate fi studiat cu succes pe baza nelegerii analizei elaborrii politicilor la nivelul

statelor i colaborrii ntre acestea. Acest capitol prezint etapele procesului de elaborare a politicilor

stabilirea agendei, formularea politicilor, luarea deciziei, punerea n aplicare i feedbackprezint

abordrile predominante n analiza fiecreia din aceste etape i discut modul n care acestea se aplic

studiului elaborrii politicilor n UE. Capitolul arat c teoriile inspirate din politicile comparate irelaiile internaionale pot explica diferitele faze ale procesului politicilor UE. Acest capitol contribuie

i la explicarea motivelor pentru care elaborarea politicilor variaz n funcie de domeniu n cadrul UE.


2/21

Alasdair R. Young

38

Introducere1

Elaborarea politicilor este extrem de complex chiar i n cadrul statelor tradiionale (Hurrelli Menon 1996; Scharpf 1997: 29; John 1998; Sabatier 1999). Este chiar mai complex n UniuneaEuropean unde structurile instituionale sunt mai dinamice, alocarea autoritii este mai contestat, iarmultiplele niveluri de guvernan implic o multitudine de actori (Hurrell i Menon 1996; McCormick2006). otui, acest capitol reia tema central a prezentului volum afirmnd c elaborarea politicilorUE poate fi studiat cu succes prin utilizarea instrumentelor generale ale tiinei politice (a se vedea deasemenea Sbragia 1992a; Peterson i Bomberg 1999; Hix 2005). Acest capitol nu i propune s ofere ointroducere n bogata literatur privind elaborarea politicilor n ntreaga multitudine de forme; ci ipropune mai degrab s prezinte acele abordri i dezbateri analitice derivate din politicile comparate irelaiile internaionale care sunt cel mai adesea utilizate, implicit sau explicit, pentru a explica elaborareapoliticilor n UE. Astfel, acest capitol situeaz elaborarea politicilor UE ntr-un context comparativ mailarg, apropiindu-se att de elaborarea politicilor la nivelul statelor, ct i de cooperarea dintre acestea.2

Intenia este ca acest capitol s serveasc drept punct trecere ntre marile teorii ale integrrii europene,

diferitele abordri privind studierea UE din capitolul 2 i tiparele elaborrii politicilor i rolul instituiilorcheie, dezvoltate n capitolul 4. Prezentul capitol ncepe prin prezentarea ciclului politicilor. Apoi arat cexist o convergen ntre politicile comparate i relaiile internaionale cu privire la cel puin analiza aunor aspecte privind procesul politicii. Dup aceea, capitolul prezint literaturile privind diferitele etapeale ciclului politicilorstabilirea agendei, formularea politicilor, luarea deciziei, punerea n aplicare ile coreleaz cu studiul UE nainte de a examina reacia la politici. Acesta se ncheie subliniind ceea ceimplic explicarea elaborrii politicilor n UE.

Elaborarea politicilor i ciclul politicilor

Procesul de elaborare a politicilor este adesea descris n mod euristic drept un ciclu al politicilor(de asemenea cunoscut drept euristica etapelor) (a se vedea Fig. 3.1): o simplificare contient aunui fenomen complex pentru a facilita nelegerea noastr (John 1998: 23-7, 36; Sabatier 1999: 6-7;McCormick 2006: 13-14; Richardson 2006: 7; Hague i Harrop 2007: 378). Ciclul politicilor este de obiceidescris drept ncepnd cu o problem ce figureaz pe agenda politic; cu alte cuvinte, aceasta devine oproblem de interes (stabilirea agendei). De ndat ce s-a luat decizia de a se aborda o anumit problem,este necesar s se formuleze propuneri specifice de aciune (formularea politicilor) i s se decid careeste cursul de aciune de urmat sau nu (decizia privind politicile). n cazul n care se ia o decizie depolitic, atunci acea politic trebuie pus n aplicare (implementarea). Ciclul politicilor subliniaz faptulc scenariul nu se oprete o dat cu implementarea politicilor, dar c efectele intenionate, inadecvate ineintenionate ale politicilor deseori furnizeaz informaii procesului politicilor.

Ciclul politicilor a fost criticat pentru c poate induce n eroare (a se vedea Sabatier 1999: 7). nprimul rnd, etapele procesului politicilor nu sunt att de individualizate dup cum implic euristica. Deexemplu, formularea politicilor poate, la fel de bine, s aib loc n momentul n care oficialitile ncearcs pun n aplicare o legislaie ambigu. n al doilea rnd, Kingdon (2003: 205-6) susine c identificareaproblemei (stabilirea agendei) i specificarea soluiei (formularea politicilor) nu au loc, n mod necesar,n ordinea descris n ciclul politicilor: uneori, acestea sunt elaborate nainte de a apariia unei problemespecifice care trebuie soluionat, iar aceste alternative sunt promovate nainte ca o anumit ocazie


3/21

Procesul politicilor europene din perspectiv comparat

39

favorabil s le impun pe agend. n al treilea rnd, ciclul nu surprinde n mod explicit interaciuneadintre multiplele politici care sunt urmrite ntr-un anume domeniu. Deseori, aceast situaie aducedup sine chestiunea coerenei politicilor, respectiv dac politici diferite i sprijin sau i mpiedicreciproc obiectivele (a se vedea, de exemplu, Streeck i Telen 2005: 19-22; Carbone 2008: 325-7). nal patrulea rnd, euristica poate da impresia c exist un singur ciclu al politicilor cnd n realitateexist mai multe cicluri de politici asincrone, care acioneaz la diferite niveluri de guvernan. Dreptconsecin, unii autori au caracterizat procesul politicilor drept cutii de gunoi, din care politicile aparntr-un mod mult mai puin predictibil dect cel sugerat de procesul decizional raional ca rspuns la

o problem identificat (Cohen et al. 1972; i, cu referin specific la UE, Richardson 2006: 24). Chiardac aceste critici nu condamn n mod necesar ciclul politicilor vzut ca un procedeu euristic, ele artrebui s ne atrag atenia asupra pericolului de a ne lsa sedui de simplitatea sa.

O critic mai profund a ciclului politicilor arat c acesta nu ofer baza pentru o teorie cauzal aelaborrii acestora care s acopere ciclul politicilor (Sabatier 1999: 7). Mai degrab, n ncercarea de aexplica fiecare etap n sine, s-au utilizat diferite abordri analitice (a se vedea, de exemplu, Petersoni Bomberg 1999; Richardson 2006: 7). Cu toate acestea, nu s-a ajuns la un acord asupra unei Marieorii n ceea ce privete elaborarea politicilor (Scharpf 1997: 19; John 1998: 195; Peterson i Bomberg1999: 272; Sabatier 1999: 261; Richardson 2006: 7). Acest capitol nu ncearc s dezvolte o explicaieatotcuprinztoare a procesului politicilor; ci mai degrab scoate n eviden abordrile analitice care aufost concepute pentru a se explica diferitele etape ale procesului politicilor.

Convergena n analiza elaborrii politicilor

Hurrell i Menon (1996) i Risse-Kappen (1996) au adus argumente n favoarea recursului la cunotineaparinnd att politicii comparative, ct i relaiilor internaionale pentru a explica elaborarea politiciin UE. Ambele contribuii evideniaz evoluiile literaturii n domeniul relaiilor internaionalenspecial cu privire la implicaiile unei complexe interdependene n cazul comportamentului statal,

FIGURA 3.1 Ciclul politicii

Evaluare

de politic

Stabilire agend

Implementare

Decizie

Formulare

de politici


4/21

Alasdair R. Young

40

atenia acordat rolurilor de actori nestatali i consecinele unei instituionalizri din ce n ce mai maria cooperrii internaionalecare descriu relaiile la nivel internaional n modaliti din ce n ce maisimilare celor gsite la nivel intern (pentru o perspectiv mai general, a se vedea 1998). Literaturaprivind cooperarea internaional n special este preocupat de ntrebrile centrale ale elaborrii politicii:dac ar trebui s existe cooperare (care implic ntrebrile dac ar trebui s se acioneze i de ctre cine)

i sub ce form, inclusiv n ceea ce privete esena (a se vedea, de exemplu, Rosenau i Czempiel 1992; O.R. Young 1999; Keohane i Nye 2001).

De asemenea, n acest capitol sunt indicate schimbrile survenite n modul de analizare a elaborriipoliticilor n cadrul statelor, n special accentul mai sczut n ceea ce privete ierarhia, care rezoneazdin ce n ce mai mult cu analizele cooperrii internaionale. Aceste schimbri analitice reprezint unrspuns i o recunoatere a schimbrilor din lumea real. ncepnd cu anii 1980, privatizarea, reformeleadministrative inspirate de Noul Management Public, schimbrile din politica teritorial (precumdescentralizarea n Regatul Unit), interdependena economic crescut i dezvoltarea elaborrii politicilorcare depesc graniele statului (nu n ultimul rnd de ctre UE) au contribuit la nelegerea guvernrii ncadrul statelor europene ca manifestndu se mai puin prin structuri ierarhice ale autoritii i mai multprin negociere i persuasiune n cadrul unor reele mai descentralizate (R. Rhodes 1997; Peters 2001;

Kahler 2002: 58; Goodin et al. 2006: 11-12; Goetz 2008). Drept rezultat al ambelor schimbri, abordrileprivind analizarea aspectelor cooperrii internaionale i elaborarea politicii interne au devenit maiapropiate.

Actorii implicai n procesul politicilor

nainte de a ne ndrepta atenia ctre modurile de nelegere a procesului politicilor, este necesar sidentificm mai nti actorii implicai n acest proces. Indiferent de locul n care se desfoar elaborareapoliticilorla nivelul statelor, al UE sau pe scen internaional mai larg aceasta implic interaciunea

mai multor actori care i doresc lucruri diferite i contribuie cu resurse i capaciti diferite la procesulpoliticilor.

Principalii actori implicai n procesele politicilor la nivelul democraiilor liberale sunt politicienii,birocraii i grupurile de interes. Politicienii, fie legiuitori, fie membri ai guvernului, sunt principaliidecideni. Birocraii ofer consiliere politicienilor din cadrul administraiilor, iau unele decizii privindpoliticile i pun n aplicare politicile. Grupurile de interese ncearc s promoveze politicile i sinflueneze deciziile politicienilor i ale birocrailor i deseori joac un rol n punerea n aplicare apoliticilor.

Dei politicienii de la nivelul administraiei sunt ntotdeauna importani n procesul politicilor,importana lor ca legiuitori depinde de distribuirea puterii ntre instituiile politice (a se vedea mai

jos luarea deciziilor). n tiinele politice exist dezbateri intense despre modul n care politicienii

acioneaz sau ar trebui s acioneze. Unele (de exemplu, Dahl 1961; Beer 1982; Baumgartner i Leech1998; Grossman i Helpman 2001) i prezint ca fiind puternic condiionai de presiunile societale, decerinele electoratului i/sau de lobby-ul grupurilor de interes. Mai specific, autorii susin c politicieniiau propriile preferine, pe baza propriilor experiene i convingeri politice, fiind n acelai timp influenaide presiunile societale (Derthick i Quirk 1986; Putnam 1988; Atkinson i Coleman 1989; Evans 1993).

De asemenea, exist tendina de a prezenta birocraii ca avnd interese specifice, care pot fi teleologice(privind atingerea obiectivelor de politici, inclusiv o integrare european mai pronunat) sau reflexive(privind consolidarea puterii i a prestigiului propriei ramuri a birocraiei) (Niskanen 1971; Peters 1992:115-16; de asemenea, Dunleavy 1997). endina birocraiilor de a avea preferine determinate funcional


5/21


41

este surprins de aforismul popularizat de ctre Graham Allison (1969: 711): where you stand dependson where you sit [poziia ta depinde de care parte te afli].

Grupurile de interese sunt asociaii de persoane fizice sau alte organizaii, fr scop lucrativ,nonviolente i neguvernamentale, care conjug interese i le introduc n procesul politicilor (Keck iSikkink 1997; Clark et al.1998; Halliday 2001; Price 2003; Hawkins 2004). oate grupurile de interese

trebuie s se confrunte cu logica aciunii colective (Olson 1965). Cu alte cuvinte, trebuie s rezolveproblema pasagerilor clandestini: acele persoane sau firme se pot bucura de beneficiile aciunii colective(o politic) fr a suporta costurile de realizare a acesteia. Problema pasagerilor clandestini este cu attmai acut cu ct sunt implicai mai muli actori (n cazul unor mulimi mai mari, pasagerii clandestinisunt mai greu de identificat) i cu ct sunt mai rspndite beneficiile aciunii (cu att mai sczut esteinteresul persoanelor de a aciona). Acest lucru implic faptul c este mai uor pentru productoris se organizeze dect pentru consumatori sau pentru persoanele preocupate de mediu (pentru odiscuie critic, a se vedea G. Jordan 1998). Cu toate acestea, exist modaliti prin care consumatorii iecologitii pot depi problema aciunii colective, nu n ultimul rnd pentru c membrii sunt motivaide considerente nemateriale (G. Jordan i Maloney 1996; A. R. Young 1998), dar astfel de grupuri nusunt numeroase i sunt mai slab finanate dect interesele productorilor. n plus, multe firme dispun n

mod individual de resursele care le permit s participe n procesul politicilor. n general, politicienii ibirocraii salut intervenia grupurilor de interese i a firmelor n procesul politicilor, ntruct acesteaofer informaii, care contribuie la informarea cu privire la opiunile i alegerile de politici, i ntructmuli actori sunt afectai de politici, fiind probabil s existe o mai mare conformitate (i deci o mai mareeficacitate a politicilor) n cazul n care actorii afectai au fost parte a procesului (Lindblom 1977; Beer1982). Interesele productorilor sunt foarte bine echipate pentru a asigura aceste beneficii decidenilor,acordndu-le o poziie privilegiat n procesul politicii (Lindblom 1977).

Aceti actori joac, n procesul UE, roluri care sunt uor diferite de cele pe care le joac la nivelnaional. n UE, birocraii de la Comisie au un rol mai important n ceea ce privete stabilirea agendeii formularea politicilor i unul mai puin important n ceea ce privete punerea n aplicare a politicilordect corespondenii acestora de la nivel de stat. Membrii Parlamentului European (MPE) sunt alei

prin vot direct, dar rolul acestora tinde s fie mai limitat dect cel al parlamentarilor de la nivel naional(a se vedea Capitolul 4). Minitrii de la nivel naional se reunesc n Consiliul de Minitri i joac un rolimportant n adoptarea legislaiei, dei unul prin care i reprezint propriile interese, precum i pe celeale electoratului propriu (a se vedea Capitolul 4). Grupurile europene de interese tind s devin grupuride asociaii naionale, ceea ce poate ridica probleme pentru atingerea unor poziii comune, cu toatec exist un numr din ce n ce mai mare de grupuri europene care au membri direci (Greenwood iYoung 2005). Grupurile de productori se bucur de acces privilegiat la decidenii UE, concentrndu-sen special asupra Comisiei, care, mpreun cu resursele organizaionale i informaionale, au determinatmuli analiti s caracterizeze UE drept un mediu pluralist al elitelor (a se vedea Coen 2007: 335).

Mai mult, sub influena dezbaterii privind teoria integrrii dintre neo-funcionalism iinterguvernamentalismul (liberal) (a se vedea Capitolul 2), exist de asemenea un puternic curentn literatura referitoare la elaborarea politicii n UE care ia n considerare msura n care instituiilesupranaionale ale UEComisia, Curtea European de Justiie (CEJ) i Parlamentul European (PE)influeneaz procesul de elaborare a politicii n UE. n acest context, acestea vor fi tratate ca actori unitari,diferii, dei fiecare dintre acestea este o instituie organizat pe mai multe niveluri, cu o politic interncomplex (a se vedea Capitolul 4).


6/21

Alasdair R. Young

42

Politica este suma politicilor publice

Grupurile de interese, firmele i componentele statului care se implic n procesul politicii i gradulde autonomie de care dispune guvernul din partea actorilor societali depind de tipul politicii n cauz.

n UE, politicile respective influeneaz, de asemenea, nivelul la care se afl autoritatea de guvernareprecum i procedurile decizionale care se aplic la nivelul UE. Teodore Lowi (1964; 1972: 299) asusinut c politicile publice determin politica, identificnd trei tipuri principale de politici publicede distribuire, de reglementare i de redistribuire, fiecare caracterizat de un tip diferit de politic 3.Politicile distributive, n cazul crora nu exist perdani vizibili n cadrul comunitii politice deoarececosturile individuale sunt foarte mici i larg distribuite, precum cheltuielile n scopuri politice dinbani publici, sunt caracterizate prin relaii de susinere ntre grupurile de interese i decideni i deprincipiul noninterferenei reciproce ntre grupurile de interese. n schimb, politica de reglementare,inclusiv regulile care reglementeaz cine poate oferi servicii i care sunt acestea, care restrnge numrulde ctigtori i perdani, conduce la concuren ntre grupurile de interes. Politicile de redistribuire,precum cele asociate statului social, care presupun transferul de resurse de la un grup difuz la altul, suntcaracterizate de o politic ce se supune mpririi n clase. n ciuda importanei i a popularitii sale,teza lui Lowi a fost foarte criticat, n special deoarece este dificil s se aplice tipologia n cazul realitiinclcite a elaborrii politicii (Heidenheimer 1985: 455).

Wilson (1980) a dezvoltat o analiz mai nuanat ce se sprijin n mod explicit pe distribuiacosturilor i beneficiilor anticipate. Atunci cnd distribuia att a costurilor, ct i a beneficiilor estelarg, este probabil s existe o politic a majoritii. Atunci cnd beneficiile sunt difuze, iar costurileconcentrate, precum n cazul proteciei consumatorilor i a mediului (a se vedea Capitolele 13 i 14),politicile publice vor fi blocate de interesele legitime care beneficiaz de status quo, cu excepia cazului ncare un antreprenor politic poate mobiliza opinia public latent n favoarea unei schimbri a politicilorpublice. Atunci cnd att costurile, ct i beneficiile anticipate sunt concentrate, precum n cazulreglementrii economice prin care unele firme ctig n defavoarea altora, este de ateptat s apar oconcuren ntre grupurile de interese (a se vedea Capitolele 5 i 15). Este probabil ca politicile publice

care implic beneficii restrnse i costuri difuze, precum reglementrile economice care i protejeaz peproductori mpotriva concurenei, s se caracterizeze printr-o politic clientelar (a se vedea capitolele5 i 15). Cu toate acestea, concluzia crucial care reiese din aceast discuie este clartipuri diferite depolitici publice sunt caracterizate prin tipuri diferite de politic, chiar dac este dificil de stabilit o liniede demarcaie precis (John 1998: 7).

Exist tendina de a trata politica extern ca fiind distinct de elaborarea politicii interne. n special, seconsider c politicile publice care privesc preocuprile fundamentale ale statului (n special securitatea)fac obiectul unei politici nalte, n care efii de guvern sunt proemineni, iar actorii societali pasivi(a se vedea Capitolul 18). Cu toate acestea, alte politici publice, cum ar fi cele ce privesc schimburilecomerciale (a se vedea Capitolul 16) i politicile internaionale de mediu (a se vedea Capitolul 13), suntdescrise drept obiectul unei politici joase, n care actorii societali se implic n mod activ i care se afl

la baza ierarhiei politice (Keohane i Nye 2001: 22-3; Hill 2003: 4) i, astfel, par a fi mai apropiate depolitica intern. Astfel, se consider c guvernele au mai mult autonomie n faa presiunilor societaleatunci cnd urmresc anumite tipuri de politic extern, mai degrab dect altele.

Cu toate acestea, distincia politic nalt/joas este problematic. Aceasta presupune o ierarhie achestiunilor care nu este durabil deoarece chestiunile nemilitareinclusiv crize financiare, pandemiii degradarea mediului (inclusiv schimbrile climatice)pot avea implicaii profunde asupra statelor(Keohane i Nye 2001: 22-3; Hill 2003: 4). Mai mult, politica extern, chiar i atunci cnd este axat pesecuritate, implic deseori politicieni, birocrai i grupuri de interes n moduri similare politicii interne(Allison 1971; Lowi 1972; Risse-Kappen 1991; Evans 1993; Hill 2003) i este de discutat dac ajunge s


7/21


43

semene din ce n ce mai mult cu politica intern (Hill 2003). Pe de alt parte, se afirm c unele chestiuni,precum energia (a se vedea Capitolul 15), considerat n mod tradiional ca fiind de ordin intern, potfi securitizate; cu alte cuvinte, poate fi prezentat ca o ameninare existenial, care necesit msuride urgen i care justific aciuni ce depesc limitele normale ale procedurii politice (Buzan et al.1998: 24). Prin urmare, nu este uor i este probabil inutil s se desemneze a priorianumite chestiuni

ca aparinnd politicii nalte ori celei joase. Cu toate acestea, discuia atrage ntr-adevr atenia asupramsurii n care guvernul dispune de autonomie din partea actorilor societali n momentul n care facealegeri n domeniul politicilor publice.

Politicile publice au efecte deosebit de profunde asupra politicii n cadrul UE (a se vedea Capitolul 4).Competena (autoritatea) aparine fie statelor membre, fie UE, ori este partajat de acestea n funcie dedomeniile de politici. Mai mult, rolurile instituiilor difer n funcie de domeniile de politici publice lanivelul UE, la fel cum pot varia regulile de adoptare a deciziilor n Consiliu. n consecin, este esenials se neleag contextul instituional n care se ia o decizie de politici publice.

Stabilirea agendei: s decidem ce trebuie decis

A decide ceea ce trebuie decis este o component crucial a procesului de elaborare a politicilor i unacare are deseori loc ntr-un context marcat de foarte multe incertitudini. De fapt, a decide ceea ce trebuiedecis implic doi pai n ciclul politicilor: stabilirea agendei i crearea politicilor. Dac o chestiune atrageatenia din punct de vedere politic, ntr-o anumit msur, aceasta reflect natura chestiuniict deserioas este problema; dac s-a produs o schimbare n privina gravitii problemei; dac o problemmai general, precum ameninarea cu dispariia a unui anumit animal, poate fi considerat dreptemblematic pentru reducerea biodiversitii; i dac are o conotaie emoional, ntruct este mult maiprobabil ca anumite chestiuni, precum cele care se refer la copii i la vtmarea corporal, s ctigesimpatia publicului i a decidenilor (Keck i Sikkink 1998: 26; Page 2006: 216).

Cu toate acestea, exist un grad semnificativ de influen, n privina stabilirii agendei, din parteaantreprenorilor politici, fie c acetia sunt grupuri de interes, politicieni sau alte persoane, care identifici valorific oportunitile de promovare a unei politici, pe care o prezint (o elaboreaz) astfel nct sfie n rezonan din punct de vedere politic (Kingdon 2003: 204-5; Price 2003: 583; Page 2006: 215). Celmai probabil, elaborarea unei chestiuni are succes dac poate fi corelat cu norme sau interese existente,susinute la scar larg (Price 2003: 597; Hawkins 2004: 780).

O comunitate epistemic este un tip specific de antreprenor politic. Este o reea de profesioniticu expertiz i competen recunoscute ntr-un anumit domeniu i cu autoritate n privina cunoateriirelevante n respectivul domeniu de politici (P. Haas 1992: 3). Membrii unei comuniti epistemicemprtesc o serie de convingeri normative, bazate pe principii, convingeri cauzale, noiuni de aprecierei de evaluare a cunoaterii i un set comun de probleme ctre care i direcioneaz expertiza. Impactul

comunitilor epistemice tinde s fie deosebit de acut n domenii foarte tehnice, precum mediul (P.Haas 1992; Zito 2001; n acest volum, Capitolul 13) i uniunea economic i monetar (Verdun 1999;McNamara 2005). Comunitile epistemice afecteaz agenda politicilor prin articularea relaiilor cauz- efect i, astfel, contribuie la circumscrierea problemelor i la propunerea de soluii (P. Haas 1992: 14).

Evenimentele pot fi, de asemenea, cruciale pentru crearea de oportuniti, astfel nct antreprenoriipolitici s i promoveze politicile (Downs 1972: 39; Kingdon 2003: 197; Page 2006: 216). Crizele potcontribui la transformarea condiiilor care pot fi trecute cu vederea n probleme care necesit o rezolvare(Kingdon 2003). De exemplu, o serie de deficiene de reglementare privind sigurana alimentelor nEuropa n timpul anilor 1980, cea mai revelatoare fiind encefalopatia spongiform bovin (ESB), au


8/21

Alasdair R. Young

44

contribuit la adoptarea unei abordri mai precaute fa de reglementarea siguranei alimentelor (Vogel2003: 568; n acest volum, Capitolul 14). Semnificaia evenimentelor aduce un element neprevzutimportant n procesul de elaborare a politicilor.

Cu toate acestea, literatura referitoare la stabilirea agendei a fost criticat pentru c este prea multinfluenat de sistemul politic din SUA n care s-a dezvoltat (Page 2006: 208-9). n special, sistemul

politic din SUA este relativ neierarhic: iniiativele de politici pot veni din multe direcii. n democraiileparlamentare, fuziunea dintre ramurile legislativ i executiv ale guvernului prin controlul exercitat departide tinde s duc la o predominare a executivului, ceea ce nseamn c exist un public int caretrebuie convins de necesitatea adugrii unei chestiuni n agend (Page 2006: 208-9).

UE mbin pluralismul cu dominana executivului. Repartizarea puterilor pe vertical i peorizontal creeaz foarte multe puncte de acces (Peters 1994; Richardson 2006: 5). Cu toate acestea,n acele domenii de politici n care Comisia European are dreptul exclusiv de iniiativ, Comisia estepublicul int care trebuie convins s dezbat o chestiune (Majone 2005: 231; Daviter 2007: 655). Cutoate acestea, deoarece structura Comisiei este foarte fragmentat, avnd responsabiliti interne care sesuprapun, exist alternative la dispoziia unui promotor de politici n cutare de aliai birocratici pentrua dezvolta o propunere de politic public (Peters 1994: 14). n plus, Consiliul European sau Parlamentul

poate solicita Comisiei s prezinte o iniiativ de politic public i este o practic obinuit ca legislaiaUE s includ termene integrate pentru reforme. Cu toate acestea, Comisia este antreprenorul politicprin excelen n UE i elaboreaz n mod activ propuneri de politici pentru a crea susinere politic(Garrett i Weingast 1993; Jabko 2006; Daviter 2007: 659). Cu toate acestea, Comisia este constrns defaptul c are nevoie de susinere extern din partea altor actori instituionali ai UEfie din partea unorstate membre influente, fie din partea PE sau a CEJn cazul n care agenda pe care o promoveaz are oans real de adoptare (allberg 2007: 204-5).

Formularea politicilor: care sunt alternativele?

nainte de a se putea lua decizii n domeniul politicilor, trebuie redus spectrul alternativelor. Dupcum s-a discutat mai sus, acest proces nu urmrete, n mod necesar i clar, stabilirea agendei. Indiferentde ordine, se consider c formularea politicilor implic un alt grup de actori, diferit fa de cei careparticip la stabilirea agendei, iar aceasta este descris, de obicei, drept produsul unor reele de aciunen domeniul politicilor publice (Peterson 1995; Richardson 2006: 7).

Reelele de aciune n domeniul politicilor publice sunt ansambluri de legturi instituionaleformale i informale ntre actori guvernamentali i de alt natur, structurate n jurul unor convingeri iinterese comune, dei ndelung negociate, privind elaborarea i punerea n aplicare a politicilor publice(R. Rhodes 2006: 426)4. Dei aproape toat literatura referitoare la reelele de aciune n domeniulpoliticilor publice se concentreaz asupra politicilor interne, aceasta a fost aplicat pentru a explica

politica extern (Risse-Kappen 1991; Hocking 2004) i relaiile internaionale (Keck i Sikkink 1998;Reinicke 1999-2000). Se consider c reelele de aciune n domeniul politicilor publice influeneazopiunile de politici prin constituirea grupurilor care urmeaz s participe la procesul politicii (R.Rhodes 1997: 9; Peterson 2004). ermenul reea de aciune n domeniul politicilor publice surprindeo multitudine de tipuri diferite de relaii ntre actorii publici i cei privai, de la comuniti de aciunen domeniul politicilor publice bine integrate pn la reele specializate afiliate liber (Peterson 2004:120). Comunitile de aciune n domeniul politicilor publicecare au membri stabili, exclud persoaneledin afar i au membri care, n privina resurselor, depind considerabil unii de aliisunt considerate caavnd un impact semnificativ asupra formulrii politicilor i tind s promoveze continuitatea politicilor


9/21


45

in interesul membrilor participani. Dimpotriv, reelele specializate n funcie de tematic nu se bucurde o apartenen stabil i sunt deschise ctre noi membri, tinznd s cuprind preferine ale politicilorde concuren (Peterson 2004: 120).

Exist trei actori specifici n cadrul reelelor de aciune n domeniul politicilor publice care necesito atenie special: productorii, comunitile epistemice i coaliiile de sprijin. Dependena de resurse

ce se afl la baza analizei reelelor de aciune n domeniul politicilor este, de obicei, considerat caacordnd importan intereselor productorilor deoarece, deseori, ceea ce trebuie s se schimbe estecomportamentul acestora, ceea ce nseamn c au informaii detaliate despre costurile i succesulprobabil al alternativelor n domeniul politicilor i pot fie s amne punerea n aplicare a acestora,fie s acorde sprijin iniiativei (Olson 1965; Lindblom 1977; Beer 1982). Comunitile epistemice nusunt importante doar pentru stabilirea agendei, ci, de asemenea, pentru a propune soluii n cazulunor probleme identificate privind politicile publice (Peterson 2004; R. Rhodes 2006: 425). Sabatier iJenkins-Smith (1993; Sabatier 1998) susin c reelele de aciune n domeniul politicilor au tendina de acuprinde de la una pn la patru coaliii de sprijin, fiecare compus din actori din diverse organizaiiguvernamentale i private care nu doar (a) partajeaz o serie de convingeri normative i cauzale, ci (b) sei implic ntr-o mare msur n activiti coordonate n timp (Sabatier 1998: 103). Coaliiile de sprijin

sunt, astfel, reele n cadrul reelelor, care concureaz pentru a-i promova soluiile preferate n domeniulpoliticilor.

Cu toate acestea, muli consider c analiza reelelor de aciune n domeniul politicilor publice nuofer nimic mai mult dect o descriere a ceea ce se ntmpl, i nu o explicaie a modului de elaborarea politicilor (John 1998: 86; Peterson 2004: 126-7). Dowding (1995: 137) susine c metafora reelei nuare nicio valoare explicativ, deoarece natura reelei i impactul acesteia asupra rezultatelor n domeniulpoliticilor sunt ambele determinate de relaiile de putere dintre actorii implicai. Mai mult, abordarealui Kingdon (2003) prin prisma fluxurilor politicilor presupune c formularea politicilor nu urmreten mod necesar introducerea unei anumite chestiuni n agend, dup cum se sugereaz n abordareareferitoare la reelele de aciune n domeniul politicilor.

Exist, de asemenea, o serie de critici aduse abordrii referitoare la reelele de aciune n domeniul

politicilor, specifice UE. Una este aceea c elaborarea politicilor n UE este prea fluidcu diferite centrede autoritate i diferite constelaii de actori implicai n decizii specifice n domeniul de politici, chiari n cadrul aceluiai domeniu de politicipentru a fi redat de conceptul de reea (Kassim 1994: 20-2). Mai mult, deoarece punerea n aplicare a majoritii normelor UE este realizat de statele membre,Comisia are un rol direct limitat privind transmiterea politicilor, ceea ce i diminueaz intensitateaangajrii alturi de actorii societali i dependena fa de acetia. Mai mult, deoarece participanii publicii privai provin din douzeci i apte de state membre, precum i de la nivelul UE, actorii implicain procesul politicii au sisteme de valori foarte diferite i deseori au perspective foarte diferite asupraproblemelor i a soluiilor posibile, ceea ce conduce la dificultatea grupurilor de a conveni cu privire lapoziii comune care pot fi coerent nglobate n procesul politicii. Astfel, se pot identifica destul de greucomuniti de politici la nivelul UE, cea mai notabil excepie fiind reprezentat de agricultur, dar chiari aceast comunitate de politic public se erodeaz pe msur ce agricultura este redefinit drept ochestiune referitoare la schimburi comerciale, la buget i la mediu (a se vedea Capitolul 8). Prin urmare,formularea politicilor este un proces relativ deschis n UE (Richardson 2000: 1013), dar, ca n cazulstabilirii agendei, Comisia este actorul central n crearea politicilor n acele domenii de politici n careare drept exclusiv de iniiativ (Kassim 1994: 23). n mod hotrtor, rolul central pe care l are n privinastabilirii agendei i a formulrii politicilor acord Comisiei ultimul cuvnt n multe politici ale UE, chiardac rolul su n luarea deciziilor este limitat (Hix 2005: 74).


10/21

Alasdair R. Young

46

Luarea deciziilor: s alegem ceea ce s (nu) facem

Dei exist convergen ntre abordrile prin prisma politicii comparative i a relaiilor internaionalecu privire la stabilirea agendei i formularea politicilor, exist o baz comun mult mai mic n ceeace privete luarea deciziilor. Acest lucru se datoreaz n mare parte modului n care se iau deciziile ncadrul contextelor interne, prin proceduri foarte instituionalizate, inclusiv prin vot, n timp ce luareadeciziilor n relaiile internaionaleca n exemple de cooperare internaionalse desfoar de obiceiprin consens. Chiar i n acele organizaii internaionale n care deciziile obligatorii sunt adoptate prin

votprecum Fondul Monetar Internaional i Consiliul de Securitate al Organizaiei Naiunilor Unite,deciziile necesit o super-majoritate, iar actorii puternici i pstreaz dreptul de veto. Astfel cele dousubdiscipline ncearc n general s explice luarea deciziilor n contexte foarte diferite.

otui, aceste diferene reprezint un avantaj atunci cnd este vorba de explicarea lurii deciziilorn UE deoarece contextul elaborrii politicii variaz foarte mult n funcie de domeniile de politici(a se vedea Capitolul 4), de la luarea deciziilor n unanimitate de ctre statele membre, de exemplun politica extern i de securitate (Capitolul 18), pn la decizii luate pe baza votului cu majoritate

calificat (VMC) la nivelul statelor membre mpreun cu PE referitor la o propunere din partea ComisieiEuropene, de exemplu cu privire la piaa unic (Capitolul 5) i la mediu (Capitolul 13), cu multe alte

variante intermediare. Astfel, unele aspecte ale lurii deciziilor n UE au caracteristici similare politiciiexecutive i legislative din cadrul elaborrii politicilor la nivel intern, n timp ce altele sunt mai apropiatede negocierile internaionale.

Analiza lurii deciziilor n UE este bine nrdcinat, n primul rnd, n noile instituionalisme:instituionalismul istoric, instituionalismul alegerii raionale i instituionalismul sociologic (Halli aylor 1996; Aspinwall i Schneider 1999; Peters 1999; Pollack 2004; i a se vedea Capitolul 2). Aexistat tendina ca varianta istoric i cea a alegerii raionale s fie aplicate mai frecvent n cazul studiilorde elaborare a politicii (Nugent 2006), n special privind politica executiv, n primul rnd n cadrulComisiei, i politica legislativ, focalizat asupra PE. Cu toate acestea, att abordarea instituionalist

sociologic, ct i cea a alegerii raionale, au fost aplicate n cazul analizelor privind luarea deciziilor nConsiliul de Minitri.

Politica executiv: Luarea deciziei prin delegare

Politica executiv este, de cele mai multe ori, asociat cu asigurarea unei autoriti politice, de exempluprin stabilirea agendei i elaborarea politicilor, precum i cu supravegherea punerii n aplicare a legislaiei.Cu toate acestea, n acest caz, noi ne concentrm asupra delegrii responsabilitii lurii deciziilor ctreorganismele executive. Att lucrrile de politic comparativ, ct i cele privind relaiile internaionaleiau n considerare decizia de a delega responsabiliti, dar lucrrile de politic comparativ, n specialprivind delegarea din partea Congresului SUA ctre agenii de reglementare independente, sunt celecare se concentreaz mai degrab asupra delegrii lurii deciziilor, dect asupra stabilirii agendei sau amonitorizrii conformitii (pentru o trecere n revist, a se vedea Pollack 2003: 20-34; i vezi Capitolul2). Aceste lucrri i au originile n raionalism, n special n analiza decident-agent. O idee importanteste aceea c decidentul (decidenii) i agentul au preferine diferite i c actul delegrii i ofer agentuluilibertatea de a-i urmri propriile preferine, i nu preferinele decidentului (decidenilor).

Se consider c beneficiile delegrii lurii deciziilor sunt deosebit de pronunate n anumitemprejurri, de exemplu n cazul unei necesiti semnificative de expertiz relevant n domeniul de


11/21


47

politici, datorit complexitii tehnice ori tiinifice a unui domeniu de politici (a se vedea Capitolul 2). nUE, ageniile specializateprecum Agenia European pentru Evaluarea Medicamentelor i AutoritateaEuropean pentru Sigurana Alimentar (a se vedea Capitolul 14)au primit sarcina de a asiguraComisiei consiliere de specialitate, care, formal, ia decizii (cel puin n anumite mprejurri) (Krapohl2004; Eberlein i Grande 2005). Delegarea lurii deciziilor este, de asemenea, mai probabil n cazul n

care ndoielile privind angajamentul politicienilor fa de o politic i pot submina eficacitatea. Problemalipsei de credibilitate a angajamentelor poate fi accentuat atunci cnd exist un conflict ntre costurilepe termen scurt i beneficiile pe termen lung (lips de corelaie temporal), precum n politica monetar(a se vedea Capitolul 7), ori atunci cnd o politic public aduce beneficii difuze, dar impune costuriconcentrate i genereaz aadar o puternic presiune politic pentru a abandona respectiva politic,precum n politica n domeniul concurenei (a se vedea Capitolul 6). De asemenea, luarea deciziilor sepoate delega pentru a face mai dificil pentru viitorii decideni s schimbe politica.

Pe de alt parte, instituionalitii de factur sociologic consider c delegarea nu are loc n modnecesar pentru c este eficient, ci pentru c este perceput ca un concept instituional legitim adecvat.Astfel, conceptele instituionale sunt copiate prin procese de emulare i difuzare. Din acest punct de

vedere, crearea Bncii Centrale Europene (BCE) s-a conturat prin acceptarea ideilor monetariste i a

perspectivei conform creia bncile centrale independente erau adecvate (McNamara 2005).Atunci cnd se deleag luarea deciziilor, predomin dou puncte de vedere diferite privind luarea

birocratic a deciziilor. Unul dintre acestea, bazat, n primul rnd, pe analiza ageniilor de reglementareindependente din SUA, subliniaz importana expertizei tehnice i a competenelor legale i considerimportant protejarea decidenilor de presiunile politice, astfel nct deciziile s poat fi luate pentrubinele general mai degrab dect n beneficiul celor puternici. Giandomenico Majone (1994: 94) susinec, deoarece are un caracter pan-european i nu este aleas n mod democratic, Comisia este maiprotejat de presiunile politice i este aadar mai probabil s ia decizii dificile i mai puin probabil sajung captiv dect autoritile naionale de reglementare.

Un punct de vedere mai puin clar asupra politicii birocratice rezult n primul rnd din analizapoliticii externe a SUA, i nu n cele din urm din studiul lui Graham Allison despre Criza rachetelor din

Cuba (Allison 1969, 1971; Allison i Zelikow 1999), care descrie politica birocratic drept o negocierentre seciuni diferite ale executivului cu preferine diferite (pentru o aplicare relevant n cazul UE, ase vedea Rosenthal 1975). Din acest punct de vedere, deciziile reflect compromisul i consensul dintreparticipani (Rosati 1981). Dei o mare parte din lucrrile referitoare la integrarea european considerComisia un actor unitar i se concentreaz asupra influenei sale n raport cu statele membre, lucrrilereferitoare la elaborarea politicii subliniaz diferene evidente n cadrul Comisiei (a se vedea, de exemplu,Capitolul 13).

Cu toate acestea, o implicaie important a abordrii decident-agent este aceea c agentul birocratic nuare libertate deplin n a lua decizii, ci este constrns de preferinele decidenilor. Gradul de constrngereprivind preferinele decidenilor depinde de ct de capabili sunt acetia s monitorizeze comportamentulagentului i dac pot sanciona comportamentul pe care nu l accept, care, la rndul su, depinde deaprobarea sau de lipsa aprobrii aciunii agentului de ctre unii dintre decideni i de posibilitatea caacetia s l protejeze (Pollack 2003). Din acest punct de vedere, orice analiz a lurii deciziilor de ctreComisie trebuie s ia n considerare autoritatea delegat n acest sens i modul n care preferinele salerelaioneaz cu cele ale statelor membre cu privire la chestiunea n discuie.


12/21

Alasdair R. Young

48

Politic legislativ sau negociere internaional?

Datorit separrii puterilor executiv i legislativ, este sub semnul ntrebrii dac politica legislativa UE, n special n PE, este mai apropiat prin analogie de cea a SUA dect de cele existente n majoritatea

statelor membre ale UE (Hix 2005; McElroy 2007). n consecin, autorii care ncearc s neleagpolitica legislativ a UE s-au bazat foarte mult pe teorii elaborate pentru a explica luarea deciziilor nCongresul SUA, n special n Camera Reprezentanilor. Cu toate acestea, se impune atenie atunci cndse fac asemenea comparaii, n special deoarece legtura dintre alegtori i reprezentani este mult maislab n PE dect n Camera Reprezentanilor, deoarece competenele Consiliului i ale PE nu sunt egaleca cele ale Senatului i Camerei i deoarece separarea puterilor executiv i legislativ este mult mai puinstrict n UE dect n SUA (McElroy 2007: 176). Mai mult, n ciuda rolului su legislativ, Consiliul pares opereze n multe privine ca o instan de negociere internaional.

Politic pur legislativ n Parlamentul European

eoria coaliiilor minimal ctigtoare (Riker 1962) se aplic, n special, n mod lurii deciziilorn UE. O coaliie minimal ctigtoare, prin implicarea unui numr minim de voturi necesare pentrua asigura victoria, nseamn faptul c sunt mai puine interese de avut n vedere i ofer membrilorcoaliiei, n special, celor decisivi n vederea crerii unei majoriti ctigtoare, o mai mare influenn privina politicii n cauz. Cu toate acestea, este mai corect s gndim n termenii unor coaliiictigtoare minimal apropiate ale legislatorilor sau ale partidelor care au preferine privind politicilerelativ apropiate (Axelrod 1970). n sistemele parlamentare o asemenea construcie a coaliiilor nu preaeste posibil pe baza discutrii punctuale, dar dinamici similare sunt evidente n momentul crerii unorguverne de coaliie (Swaan 1973; Felsenthal i Machover 2004). Cu toate acestea, contrar ateptrilor, PEare tendina de a forma coaliii supradimensionate n vederea votului, pentru a spori, n mod aparent,influena PE raportat la Consiliu. Cu toate acestea, studii recente au indicat un nceput de retragere

dinspre coaliii supradimensionate ctre modele mai normale de coaliii minimal ctigtoare, destnga sau de dreapta (Kreppel i Hix 2003).Datorit faptului c PE este un corp legislativ supranaional, n cadrul cruia legturile electorale

sunt deosebit de slabe, se acord mult atenie n privina a ceea ce motiveaz comportamentul la votal parlamentarilor (McElroy 2007: 177-8). Surprinztor, cel mai bun indicator al comportamentului la

vot al europarlamentarilor nu este naionalitatea, ci apartenena acestora la un grup parlamentar, lacentru stnga Grupul Socialitilor Europeni, la centru dreapta Grupul Partidului Popular European ialte grupuri parlamentare mai mici care demonstreaz un extraordinar de nalt grad de coeziune ncadrul studiilor empirice privind votul prin apel nominal (Kreppel 2001). Mai mult, europarlamentariiparticipau la alegeri i votau ntr-un spaiu topologic al chestiunilor bidimensional, incluznd nunumai cunoscuta dimensiune naionalism/supranaionalism, ci i o dimensiune tradiional, intern, a

dihotomiei stnga-dreapta (Hix 2001; Hix et al. 2007; McElroy 2007)

5

.

Legiferare, negociere sau argumentare? Luarea deciziilor n Consiliu

Este o important dezbatere privind modul n care Consiliul ia deciziilor. eoriile formrii coaliiilorau fost de asemenea aplicate pe o scar larg Consiliului de Minitri, cel puin atunci cnd se aplicVMC6. O serie de cercettori utilizeaz, modele formale din ce n ce mai elaborate ale votului dinConsiliu pentru a stabili relativa putere de negociere a diferitelor state membre (Bueno de Mesquitai Stokman 1994; Hosli 1994; Felsenthal i Machover 1997). Una dintre semnificaiile acestei analize


13/21


49

este aceea c preferinele relative ale guvernelor rilor membre sunt relevante; este mai posibil caguvernele cu preferine apropiate de centrul gamei de preferine cu privire la o chestiune dat s seafle ntr-o majoritate ctigtoare independent de ponderea formal a votului acestora, n vreme ce alteguverne pot avea preferine marginale i deci este mai posibil s fie izolate n cazul lurii deciziilor ncadrul UE. Exist dovezi care arat c statul membru care deine preedinia Consiliului are o influen

suplimentar, prin capacitatea de a modela agenda (allberg 2006) i prin valorificarea informaiilor salesuperioare asupra poziiilor altor state membre atunci cnd este luat decizia final (Schalk et al. 2007; R.Tomson 2008), n scopul modelrii rezultatelor pentru a reflecta ct mai bine propriile sale preferine.

Cu toate acestea, merit menionat faptul c doar puine dintre deciziile legislative sunt adoptatede ctre minitrii n cadrul Consiliului, majoritatea acestora fiind adoptate prin consens de ctrefuncionarii de rang nalt (Hage 2008; i a se vedea Capitolul 4). Mai mult, chiar i atunci cnd se aplicVMC, Consiliul tinde s caute consensul ori de cte ori este posibil (a se vedea Capitolul 4), astfelnct modelele de proceduri, de exemplu, coaliiile minimal ctigtoare, par s nu fie un bun ghid nnelegerea practicii de zi cu zi din Consiliu, nici chiar n cazul politicilor care presupun votul (Hayes-Renshaw i Wallace 2006; Schneider et al. 2006).

Modelele de negociere, care au fost dezvoltate i aplicate, n mod extensiv, negocierilor internaionale,

par s dea rezultate mai bune n cazul anticiprii deciziilor (Schneider et al.2006). n cazul negocierilor,se cade de acord asupra politicii printr-un proces de identificare al unui rezultat care s nu dezavantajezepe nimeni s duc la rezultate de tipul cel mai mic numitor comun ori prin utilizarea corelriichestiunilor supuse negocierilor, prin stimulente, sau prin ameninri (Putnam 1988). Este de ateptatca rezultatul negocierilor dintre state, dintre partenerii de coaliie sau din cadrul relaiilor industriale,s reflecte puterea relativ a actorilor, care, la rndul su, se contureaz, prin cele mai bune alternativela acordul negociat (BANA Best Alternative to a Negotiated Agreement) (Fisher i Ury 1982; Garretti sebelis 1996). Cea mai bun alternativ poate implica satisfacia cu status quo-ul ori capacitatea dea realiza unilateral obiectivele sau prin cooperarea cu un grup alternativ de actori (Moravcsik 1998;Keohane i Nye 2001). Implicaia este aceea c actorul care dispune de cea mai bun alternativ la unacord va avea cuvntul cel mai important n ceea ce privete rezultatul.

O variant aparte de analiz a negocierii este capcana deciziei comune a lui Fritz Scharpf (1988: 239;2006), n care nu exist nicio soluie care s fie preferat de ctre toi juctorii cu drept de veto n loculstatus quo-ului. Scharpf (2006: 847) subliniaz faptul c aceast capcan a deciziei comune nu este ocondiie general a procesului de elaborare a politicilor UE, dar se aplic atunci cnd instituiile creeazo variant extrem a sistemului cu juctori multipli cu drept de veto i unde costurile de tranzaciesunt ridicate, n special atunci cnd Comisia nu are drept de iniiativ. Scharpf (2006: 851) susine, cutoate acestea, c stabilirea agendei de ctre Comisie nu implic o atenuare semnificativ a implicaiilorpesimiste ale capcanei deciziei comune ntruct diversitatea preferinelor statelor membre poate artac nu exist o soluie acceptabil pentru toate (sau pentru o majoritate calificat dintre) statele membre.Implicaia este aceea c logica capcanei deciziei comune este una puternic ntr-o UE format dindouzeci i apte de state membre (Scharpf 2006: 851).

Se poate argumenta c stimulentele sau schimburile de favoruri (o mn spal pe alta) suntmijloace de a depi capcana deciziei comune (Peters 1997), dei Scharpf (2006) este sceptic n privinadisponibilitii unor astfel de tehnici de negociere n cadrul procesului fragmentat de elaborare apoliticilor din UE. n cadrul negocierilor internaionale n contexte foarte instituionalizate, dintre careUE este cel mai bun exemplu, cu toate acestea, cooperarea este facilitat deoarece participanii suntcontieni c vor interaciona n mod repetat n viitor i c vor acumula experien privind o cooperarede succes (Axelrod 1984; Peters 1997). Acest lucru poate genera o reciprocitate indirect, prin careguvernele sunt de acord pe termen scurt, n ateptarea unei luri n considerare favorabil a intereseloracestora undeva n viitor (Keohane 1986: 4). Capacitatea de a se adapta reciprocitii indirecte poate fi


14/21

Alasdair R. Young

50

unul dintre motivele principale pentru care modelele de negociere sunt mai bune la prezicerea elaborriipoliticilor n UE, fa de modelele procedurale, care nu pot surprinde iterarea (Schneider et al.2006:304-5).

Prin contrast fa de negocierea raionalist, constructivitii susin c deliberarea, argumentareai persuasiunealogica controverseipoate produce un consens raional care este superior unui

rezultat de tip cel mai mic numitor comun chiar n negocieri internaionale (Risse 2000; i a se vedeaCapitolul 2). n prezent, literatura academic privind elaborarea politicilor recunoate n general faptulc, prezentarea motivelor este important n toate etapele procesului politicilor (Goodin et al.2006: 7). Ontrebare cheie este aceea dac actorii doar ncearc s i conving pe ceilali s i modifice poziia prinrecursul la principii (aciunea retoric) sau dac sunt cu adevrat deschii la a fi convini s i modificepoziiile lor (raionalitate argumentativ) (Risse 2000: 7). Despre raionalitatea argumentativ se credec este cel mai probabil s apar n anumite condiii (Risse 2000: 1011; i a se vedea Capitolul 2), caresunt deosebit de intense n UE. Probabilitatea ca raionalitatea argumentativ s se aplice depinde deasemenea de chestiunea supus discuiei. Este cel mai probabil s aparactorii sunt cel mai probabils fie deschii la persuasiunen condiii de nesiguran, atunci cnd actorii nu sunt siguri n privinapreferinelor pe care le au ei i/sau ale celorlali actori ori sunt nesiguri n privina normei potrivite ori n

privina rezolvrii tensiunilor dintre reguli (Joerges i Neyer 1997b; Risse 2002: 601).Raionalitii de asemenea accept faptul c persuasiunea, dei de un tip mai limitat, poate aprea

prin expunerea unor noi idei cauzale (Goldstein i Keohane 1993; Sabatier i Jenkins-Smith 1993). Noileidei cauzale pot ajuta la clarificarea naturii problemelor ntlnite i/sau la iniierea actorilor cu privire lanoi ci de realizare a obiectivelor, inclusiv prin prezentarea unor noi alternative de politici (nvare apoliticilor).

Nesigurana se face cel mai probabil simit atunci cnd chestiunile sunt identificate pentru primadat, cu alte cuvinte, n momentul stabilirii agendei i formulrii politicilor. De ndat ce s-a czutde acord asupra parametrilor problemei i s-au formulat rspunsurile, implicaiile distribuionale alealternativelor devin mai clare i chiar susintorii constructivismului admit c negocierea poate nlocuidsoputa (Joerges i Neyer 1997b; Risse 2000: 20, 2002: 607). eoriile privind negocierea internaional,

deci, par s surprind mai bine procesul de luare a deciziilor n cadrul Consiliului, chiar i atunci cndse permite VMC, dect se ntmpl cu teoriile elaborate pentru a explicita comportamentul legislativ.

Dinamica interinstituional a puterii

Dei sunt cteva domenii de politici, de exemplu, politica extern i de securitate (Capitolul 18) iaspecte ale justiiei i afacerilor interne (Capitolul 19), n care Consiliul este, n esen, singurul decident,n majoritatea domeniilor de politici ale UE, Comisia i PE joac un rol n procesul de luare a deciziilor.Majoritatea literaturii existente cu privire la interaciunea instituiilor UE n procesul de luare a deciziilor,cu rdcini n modelul raionalist, constat c influena PE este mult mai mare n cazul procedurii decodecizie dect n cazul procedurii de cooperare, i se poate susine pn la nivelul la care constituie

un colegiuitor alturi de Consiliu (Schneider et al. 2006: 303; McElroy 2007: 186). Prin contrast, seconsider c, n general, Comisia i-a pierdut influena, n vreme ce influena PE a crescut (Tomson iHosli 2006: 414; a se vedea Capitolul 4).

Cu toate acestea, literatura existent privind politica interinstituional tinde s trateze instituiiledrept actori unitari, neglijnd preferinele ce se afl n competiie dincolo de poziiile instituionalecomune (McElroy 2007: 186). Analizele unor decizii specifice ilustreaz cu toate acestea modul n careactorii din cadrul anumitor instituii, n special, Consiliul, se pot folosi de poziiile altor instituii pentrua ndrepta legislaia n direcia preferinelor acestora (sebelis 1994; A. R. Young i Wallace 2000).


15/21


16/21

Alasdair R. Young

52

fiscal din Pactul de stabilitate i de cretere (Capitolul 7)n care inta politicii sunt guvernele. Cutoate acestea, majoritatea politicilor UE caut s influeneze comportamentul persoanelor i firmelordin statele membre. Dei unele dintre astfel de politici sunt puse n aplicare prin regulamente, care seaplic n mod direct n statele membre, literatura privind punerea n aplicare se concentreaz n primulrnd asupra directivelor.

Deoarece directivele, exceptnd un numr limitat de situaii, trebuie transpuse n legislaia naionalpentru a avea efect acestea preiau anumite caracteristici ale acordurilor internaionale. n consecin,exist un grad semnificativ de suprapunere ntre explicaiile privind punerea n aplicare n UE iexplicaiile privind punerea n conformitate din cadrul relaiilor internaionale. n studiile privind attpunerea n aplicare n UE (reib 2008), ct i punerea n conformitate n cadrul relaiilor internaionale(Young 2009), se acord din ce n ce mai mult atenie impactului politicii interne asupra felului n carei dac obligaiile internaionale se traduc printr-o schimbare a politicilor publice.

n aceste relatri, dac i modul n care se face punerea n aplicare (punerea n conformitate) depindde preferinele actorilor societali cheie i ale guvernului n ceea ce privete noua obligaie n raport custatus quoi n mod crucial de ntrebarea dac oricare dintre cei ce se opun punerii n aplicare sunt saunu juctori veto (pentru anchete a se vedea reib 2008; A. R. Young 2009). Nu se poate afirma categoric

c o astfel de abordare politizat a punerii n aplicare se gsete doar n unele state membre ale UE,punerea n aplicare fiind vzut a fi apolitic n unele state sau acceptat drept corespunztoare, n ciudacosturilor, n cu totul alte state (Falkner et al.2007). Mai mult, politizarea punerii n aplicare difer nfuncie de tipul de msur impus este mai probabil ca legislaia s produc mai degrab contestaiidect schimbri administrative (Steunenberg 2007) i relevana politic a chestiunii (reib 2008; A.R. Young 2009). Acest palier larg de nelegere mascheaz un grad de dezacord cu privire importanarelativ a consideraiilor raionaliste ori constructiviste (Borzel i Risse 2007; A. R. Young 2009). Maimult, aceste consideraii se adreseaz voinei de a pune n aplicare normele UE, dar exist de asemeneachestiunea capacitii administrative a statului membru de a face acest lucru n mod efectiv.

Dei cea mai mare parte a interesului academic s-a concentrat asupra explicrii transpunere (reib2008), unii cercettori au nceput s aib n vedere modul n care s-au schimbat administraiile naionale

pentru a duce la ndeplinire politicile UE i modul n care se pot explica diferenele privind rspunsurileadministrative ale statelor membre (Kassim et al.2000; Knill 2001; Jordan 2003; Falkner et al. 2005;oshkov 2007; Falkner i reib 2008). Un anume curent din cadrul acestei cercetri examineazproliferarea unor agenii (cvasi-) independente n cadrul statelor membre (Majone 2000b; Tatcher iStone Sweet 2002; Kelemen 2002, 2004; Coen i Tatcher 2005) i modul n care acestea se integreazn reelele europene (Eberlein i Grande 2005; Egeberg 2008). Prin urmare, aceast literatur a fost maipreocupat de impactul UE asupra instituiilor naionale dect de modul n care, de fapt, instituiilenaionale pun n aplicare i impun politicile UE (a se vedea rondal 2007: 966-8, pentru o trecere nrevist).

Astfel, literatura din cadrul UE referitoare la punerea n aplicare a neglijat n mare parte componentade implementare i executare a acestora la nivelul statelor membre, maniera n care politicile se transpunn aciune pe teren (Falkner et al.2005: 17; reib 2008: 14; o excepie este Versluis 2007). n parte, aceastareflect neglijarea general a punerii n aplicare de ctre tiina politic (Goodin et al. 2006: 17; Haguei Harrop 2007: 382). O cauz complex este dificultatea de a stabili n mod sistematic dac o lege UE afost aplicat n mod corespunztor (a se vedea Falkner et al. 2005: 33-5 pentru o discuie), pentru a numai aminti ceea ce explic acest rezultat. Cu toate acestea, exist o mare variaie ntre statele membre ide la un capt la cellalt al spectrului politicilor publice cu privire la care i n ct de multe ramuri aleadministraiei aplicarea politicilor este executat de ctre stat sau de ctre actorii privai (Falkner et al.2005: 35-6).


17/21


53

n ciuda dezacordurilor i a rspunsurilor limitate, din analiza punerii n aplicare a politicilor publicen UE se evideniaz trei implicaii cruciale. Mai nti, impactul deciziilor UE, n termenii att ai costurilorct i ai provocrilor politice i administrative asociate, difer de la un stat membru la altul (Hritier etal.2001: 9; Borzel i Risse 2007). n al doilea rnd, statele membre datorit diferenelor din politicaatt legislativ, ct i executiv, precum i condiiile locale adopt politici naionale foarte diferite

pentru a pune n aplicare politici UE comune. n al treilea rnd, nu ntotdeauna, statele membre, nmod intenionat sau nu, nu respect ntotdeauna normele UE.

Politic judiciar: soluionarea disputelor

UE difer cel mai mult n raport cu organizaii internaionale membre n ceea ce privete moduln care UE reacioneaz fa de nerespectarea punerii n conformitate. n UE, procesul politic internde punere n aplicare este supravegheat de Comisie, cu ajutorul i susinerea actorilor societali ia guvernelor rilor membre, i poate fi supus pronunrii n faa instanei naionale sau europene(allberg 2003). Att studiile raionaliste, ct i cele constructiviste recunosc faptul c, prin ameninareacu o aciune n justiie, Comisia poate pune presiune cu privire la adaptarea politicilor publice, deirezultatele pot fi departe de cele intenionate (Brzel i Risse 2007: 492; pentru o analiz asupra moduluin care i ndeplinete acest rol, a se vedea Hartlapp 2007).

Deoarece o bun parte din supravegherea punerii n aplicare se realizeaz prin (ori sub ameninareacu) aciuni n justiie, pentru nelegerea punerii n aplicare a multora dintre, dar nici pe departea tuturor, politicilor UE este esenial maniera n care funcioneaz ordinea juridic a UE. Ordinea

juridic european este mult mai evoluat dect ceea ce se ntlnete n mod obinuit ntre state, i pecale de consecin, a devenit subiectul dezbaterilor dintre interguvernamentaliti i neo-funcionaliti(a se vedea Capitolul 2).

Dincolo de chestiunea orientrii ctre integrare a independenei CEJ (a se vedea Capitolul 2), existo serie de aspecte privind politica judiciar care sunt mai comune politicilor comparate dect relaiilor

internaionale (Conant 2007a). Unul se refer la care actori sunt mai capabili s profite de oportunitilede a contesta politicile publice naionale (i europene) n baza dreptului comunitar. Chiar dac actorirelativ privai de drepturi civice s-au folosit de sistemul juridic european, actori mai puternici din punctde vedere politic au tins spre o folosire mai larg i mai eficient a procedurii judiciare pentru a contestapoliticile (predominant naionale) care nu convin (Conant 2007a).

Implicaiile directe ale deciziilor curii tind s fie relativ restrnse, cerndu-se guvernelor statelormembre s fie conforme numai cu cerinele specifice ale deciziei (Conant 2007a), cu toate c guvernelepot extinde implicaiile ctre alte situaii similare. Cu toate acestea, implicaiile hotrrilor curii pot fiextinse i exploatate de ctre antreprenorii politici, dup cum este de notorietate ceea ce a fcut ComisiaEuropean atunci cnd a dezvoltat conceptul de recunoatere reciproc pornind de la hotrrea CEJ ncazul Cassis de Dijon(Alter i Meunier-Aitsahalia 1994; i a se vedea Capitolul 5). Cu toate acestea, chiar

implicaiile restrnse ale hotrrilor CEJ pot fi semnificative, cel puin cu privire la politici specifice.n mai multe ocazii, cum ar fi de exemplu, acordul UE cu SUA privind furnizarea numelor pasagerilorde pe liniile transatlantice (a se vedea Capitolul 19), CEJ a hotrt, de obicei la cererea ParlamentuluiEuropean, c o norm EU a fost adoptat printr-o procedur necorespunztoare i trebuie aplicat oregul decizional diferit. Hotrrea CEJ mpotriva Consiliului pentru eecul adoptrii politici comunen domeniul transporturilor duce la apariia spectrului unei dereglementri impuse de curte privindtransportul rutier de mrfuri, care a ridicat costul absenei unui acord pentru cei ce se opun liberalizriii a ntrit poziia celor care doreau o liberalizare pe scar mai larg (A. R. Young 1995). Hotrrile CEJau avut de asemenea implicaii semnificative pentru politicile sociale i de ocupare a forei de munc ale


18/21


19/21


20/21

Alasdair R. Young

56

atunci cnd se ncearc o analiz a procesului de luare a deciziilor n cadrul Consiliului. Prima etap apunerii n aplicare a politicilor n cadrul UE (transpunere) este mai bine pus n valoare de abordriledin perspectiva relaiilor internaionale, dei maniera n care, politicile sunt transpuse n practic ine deresortul politicilor comparate, chiar dac literatura existent este mai degrab subdezvoltat, cu excepianotabila a politicii judiciare. Politicile comparate ofer de asemenea cea mai larg discuie asupra

dinamicilor reaciilor privind politica. Astfel, n funcie de ce se dorete a fi explicat se alege subdisciplinacea mai potrivit. Mai mult, n mod crucial, au loc discuii intense n cadrul fiecrei subdiscipline nprimul rnd ntre raionalism i constructivism asupra modului n care sunt elaborate politicile.

n ciuda nevoii de a adapta uneltele analitice subiectelor investigaiei, din discuia precedent se potextrage mai multe implicaii generale. n primul rnd, fiecare aspect al elaborrii politicii este contestabil,ncepnd cu ntrebarea dac o condiie este o problem care trebuie abordat pn la modul n carepoate fi abordat, la modul n care va fi abordat la modul n care acea decizie va fi pus n practic, lantrebarea dac acea alegere trebuie revzut. Astfel, n al doilea rnd, atenia la actori este esenial:aciunea este central pentru elaborarea politicilor. n al treilea rnd, ideile conteaz. Ideile dau formdorinelor actorilor, cel puin n sensul nelegerii mijloacelor de atingere a scopurilor, iar actorii folosescidei pentru a-i urmri obiectivele lor prin ncercarea de a-i convinge pe alii. n al patrulea rnd,

structurile instituionale au cel puin implicaii acolo unde actorii, cel mai probabil, sunt preponderenii fr ndoial dau form dezideratelor actorilor respectivi. n consecin, acest capitol contribuie laexplicarea motivelor pentru care elaborarea politicilor n UE difer de la o arie tematic la alta.

Note

1 Doresc s le mulumesc lui Maurizio Carbone, Kelly Kollman, John Peterson, Mark Pollack, Anke Schmidt-Felzmann, Myrto sakatika, Steve Woolcock, i Helen Wallace pentru comentariile aduse versiunilor iniiale aleacestui capitol. Acest capitol se bazeaz pe cercetrile finanate de Consiliul de Cercetare Economic i Social

(RES-062-23-1369).2 Abordarea din punctul de vedere al politicilor comparate i al relaiilor internaionale pentru a explicaelaborarea politicilor publice este o tem de baz, chiar dac n mare parte ntr-un mod implicit, pentru Moranet al. (2006).3n articolul su din 1972, Lowi include un al patrulea tip de ingredient al politicii, care include stabilirea unornoi agenii, propagand, dar acesta este mai puin folosit n mod obinuit.4 Sabatier i Jenkins Smith (1993: 17) folosesc termenul subsistem al politicii pentru a surprinde acelaifenomen politic.5ns, aceast inferen se bazeaz numai pe analiza votului prin apel nominal, utilizat numai pentru o treimedin timp, i pe deducia preferinelor ideologice ale europarlamentarilor n funcie de anumite voturi, care arputea fi strategice ori contingente (McElroy 2007: 180).6Pentru o discuie mai ampl a literaturii existente a se vedea Hayes-Renshaw i Wallace (2006: 314-17).7 n contextul politicilor externe, punerea n aplicare nseamn adeseori a-i determina pe alii s acceptepreferinele UE (de exemplu, n cadrul acordurilor comerciale multilaterale sau acordurilor privind mediul)ori s i schimbe comportamentul n conformitate cu preferinele UE (de exemplu, cu privire la drepturileomului). Capacitatea UE de a-i influena pe alii, ceea ce Laatikainen i Smith (2006) au denumit eficacitatea saextern, se bucur de relativ puin atenie din partea cercettorilor (Jrgensen 2007), cu excepia problematiciistrintii apropiate (a se vedeaCapitolul 17).8Dei, formal, aceti autori discut despre instituii, definiiile acestora acoper majoritatea politicilor, cuexcepia deciziilor ad-hoc (Streeck i Telen 2005: 10; Hall i Telen 2009: 3).


21/21

LECTURI SUPLIMENTARE

Moranet al.(2006) ofer un studiu extins privind analiza elaborrii publice a politicilor n general. Cu

privire la stabilirea agendei n UE a se vedea Peters (1994). Pentru o discuie plin de nelegere literaturii

privind reelele de aciune n domeniul politicilor publice n UE vezi Peterson (2004). Zito (2001) ofer un

frumos studiu de caz a impactului epistemic al comunitii asupra elaborrii politicilor n UE. Pentru otrecere n revist a lobby-ului n UE, a se vedea Coen i Richardson (2009). Cu privire la comportamentul

la vot n Parlamentul European a se vedea Hix et al.(2007) i McElroy (2007), iar pentru procesul de luare

a deciziilor n Consiliu a se vedea Hayes-Renshaw i Wallace (2006) i Schneider et al. (2006). Pentru o

trecere n revist a literaturii privind punerea n aplicare n UE a se vedea Treib (2008). Cu privire la politica

judiciar din UE a se vedea Conant (2007a). Pentru corelarea informaiilor politice n general a se vedea

Hall i Thelen (2009) i Streeck i Thelen (2005).

Coen, D., i Richardson, J. (2009) (ed.), Lobbying the European Union: Institutions, Actors, and Issues

(Oxford: Princeton University Press).

Conant, L. (2007a), Review Article: The Politics of Legal Integration,Journal of Common Market Studies,

45/s1: 45-66.

Hall, P. A., i Thelen, K. (2009), Institutional Change in Varieties of Capitalism, Socio-Economic Review,7/1: 7-34.

Hayes-Renshaw, F., i Wallace, H. (2006), The Council of Ministers, ediia a doua, (Basingstoke: Palgrave

Macmillan).

Hix, S., Noury, A., i Roland, G. (2007), Democratic Politics in the European Parliament, (Cambridge:

European University Press).

McElroy, G. (2007), Legislative Polities, in K. E. Jrgensen, M. A. Pollack, i B. Rosamond (ed.), The

Handbook of European Union Politics(London: Sage), 175-94.

Moran, M., Rein, M., i Goodin, R. E. (2006) (eds.), The Oxford Handbook of Public Policy(Oxford: Princeton

University Press).

Peters, B. G. (1994), Agenda-Setting in the European Community,Journal of European Public Policy,1/1:

9-26.Peterson, J. (2004), Policy Networks, in A. Wiener and T. Diez (ed.), European Integration Theory,prima

ediie (Oxford: Oxford University Press), 117-35.

Schneider, G., Steunenberg, B., i Widgren, M. (2006), Evidence with Insight: What Models Contribute

to EU Research, in R. Thomson, F. N. Stokman, C. H. Achen, i T. Knig (ed.),The European Union Decides

(Cambridge: Oxford University Press), 299-316.

Streeck, W., i Thelen, K. (2005), Introduction: Institutional Change in Advanced Political Economies,

in W. Streek and K. Thelen (eds.).Beyond Continuity: Institutional Change in Advanced Political Economies

(Oxford: Oxford University Press), 1-39.

Treib, O. (2008), Implementing and Complying with EU Governance Outputs, Living Reviews in

European Governance, 3/5, disponibil la: http://www.livingreviews.org/lreg- 2008-5 (accesat 3 martie 2009).

Zito, A. R. (2001), Epistemic Communities, Collective Entrepreneurship and European Integration,

Journal of European Public Policy, 8/4: 585-603.


57

procesul politicilor

Documents