principios de la administración pública

REPUBLlCA DE COLOMBIA

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ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

CATEDRA COLOMBIA

PRINCIPIOSDE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

Ornar Guerrero OrozcoProfesor de La Universidad Nacional Autónoma de México

Exposidón realizada en el Aula Máxima de laEscuela Superior de Administración Pública • ESAP •Santa Fe de Bogotá, D.e., septiembre 8 de 1997

Escuela Superior de Administración PúblicaHernando Roa SuárezDirector Nacional

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© Om ar Guerrero Orozco

Impreso en ColombiaUnidad de PublicacionesESAP

Prohibida la reproducción total o parcialsin autorización escrita de la ESAP

aMAR GUERRERO OROZCO

CONTENIDO

PRESENTACION

PRÓLOGO

INTRODUCCIÓN

PRIMERA LECCiÓNLA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

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11

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Definición de Administración Pública 23El Estado 28Actividades Funcionales y Actividades Institucionales 34Lo Administrativo 36Lo Público 39La Teoría de la Administración Pública 42

SEGUNDA LECCiÓNCIENCIA DE LA ADMINISTRACiÓN PÚBLICAY LAS CIENCIAS SOCIALES 53

Economía Política y Ciencia de la Administración 54Sociología y Ciencia de la Administración 56Derecho y Administración Pública 61

PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

TERCERA LECCiÓNALREDEDOR DE LA POLlS

Política y Administración PúblicaPolítica y PolicyPolicy y Administración Pública

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657375

CUARTA LECCiÓNTIPOLOGíA DE LAS ADMINISTRACIONES DEL ESTADO 87

Diversificación de las Administraciones del Estado 88Administración de lo Exterior 92

El Ministerio de lo Exterior. 94El servicio exterior 97

Administración de Justicia 97Jurisdicción y administración. 99Concepto de administración de justicia 104

QUINTA LECCiÓNLA PRÁCTICA ADMINISTRATlVA 109

Definición del Servidor Público 110La Carrera Administrativa 116

El servicio preparatorio. 116Desarrollo de la carrera administrativa. 121La escuela profesional de servicio público. 127


El entrenamiento práctico 133Diferencia entre la Carrera Administrativay la Carrera en Administración Pública 140

SEXTA LECCiÓNLA PROFESiÓN EN CIENCIAS pOLíTICASY ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 143

Significación Histórica 145La Enseñanza de la Política 149La Licenciatura en Ciencias Políticasy Administración Pública en América Latina 153

SÉPTIMA LECCiÓNLAS ADMINISTRACIONES NO-ESTATALES 165

Administración de las Asociaciones Civiles y laParticipación Administrativa de los Ciudadanos 165Administración Pública y Administración Privada 171

FUENTES 187


PRESENTACiÓN

Entre los obstáculos más serios que ha venido afrontandola disciplina de la Administración Pública durante losúltimos decenios, se encuentra la permanente discusiónen torno a la definición de su campo de estudio. Ennuestros días, y gracias al impulso dado al proceso demodernización Y reforma del Estado, el campo de ladisciplina de la Administración Pública ha incorporadoelementos contemporáneos que alimentan su validezepistemológica y ayudan a establecer su objeto.

Hoy más que nunca se hace imprescindible una disciplinacapaz de estudiar sistemáticamente las decisiones yprocedimientos ejecutados por la burocracia al serviciodel Estado, para mantener y/o dinamizar su carácter, enuna formación social determinada, con visiónprospectiva. Notemos que, como disciplina social, laAdministración Pública tiende a estar conformada por unconjunto de conocimientos científicos, metodológicos Ytécnicos, orientados hacia la comprensión e intervenciónen los aspectos políticos de las estructuras, los procesos Yel comportamiento administrativo. Esta tendencia sepresenta a la luz de la interdisciplinariedad que se da enlas ciencias sociales contemporáneas. En virtud de ella,los análisis de la Administración Pública deben apoyarseen los aportes provenientes de la política, la economía, el

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derecho, la sociología, la antropología, la psicología, elpsicoanálisis, la ecología y la lingüística.

Cada una de estas disciplinas sociales se handesarrollado vertiginosamente y han incorporado en susanálisis, estudios sobre los problemas recientes de lopúblico y lo político-administrativo. De allí que laAdministración Pública, no se encuentra como ruedasuelta, sino que se ve rodeada de otras disciplinas socialesque comparten su objeto de estudio y desde cada unode sus ámbitos y con sus particulares desarrollos, inciden opromueven el desarrollo de campo de la AdministraciónPública y coadyuvan a definir su objeto.

Los cambios y nuevas tendencias tecnológicas,científicas, políticas y sociales demuestran el aceleradodinamismo y a veces el difuso proceso de desarrollosocial que colocan al Estado, y por ende a susadministradores, frente a nuevos y diferentes retos comoregulador de la sociedad actual.

Por lo anterior, teniendo en cuenta el amplio espectro detemas apropiados para la Administración Pública, me esmuy grato presentar a la comunidad universitaria la obra"Principios de Administración Pública", elaborada por elmaestro amar Guerrero Orozco. En primer lugar, porqueesta obra refleja de manera sintética, y con gran sentidopedagógico, el vasto recorrido intelectual de su autor,quien se ha distinguido por sus importantes aportes a ladiscusión sobre el campo de estudio de la AdministraciónPública en América Latina y por el rescate de lahistoriografía de la disciplina. En segundo lugar, porque através de ella se incentiva a nuestros estudiantes y

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OMAR GUERRERO OROZCO

egresados para que se interesen por los asuntos éticos yepistemológicos de su profesión.

Gracias a la acertada y valiosa colaboración del profesorOmar Guerrero Orozco. con esta obra la DirecciónNacional de la ESAP lanza el Programa de AdministraciónPública Contemporánea, que tiene como misión lainvestigación, la enseñanza y la extensión de los nuevosenfoques de la Administración Pública, con el fin defortalecer la capacidad de liderazgo en gerenciapública, docencia e investigación de los estudiantes yegresados de la Escuela, mediante el fortalecimiento deuna comunidad académica en torno a los problemasque enmarcan el desarrollo de la disciplina de laAdministración Pública a nivel nacional e internacional.

Así pues, esta obra contiene un amplio conjunto de losprincipios esenciales que conforman el campo del saberde la Administración Pública, sabiamente organizados ysintetizados por quien ha dedicado su vida a la docenciae investigación de la disciplina en América Latina.Considero que la obra que hoy se presenta a lacomunidad universitaria, ha de convertirse endocumento básico para todo administrador de lopúblico, pues recoge los principales conocimientos sobrelos cuales se ha edificado la disciplina de loAdministración Pública.

HERNANDO ROA SUÁREZDirector Nacional de la ESAP

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PRÓLOGO

La Administración Pública, como campo delconocimiento, estudia sistemáticamente los procesos y loactividad gubernamental oficial, conjugada con lostrazos determinados por la sociedad en su desarrollohistórico, tendiente a proponer modelos y teorías pararacionalizar, administrar, proteger y distribuiradecuadamente el bien y los asuntos públicos.Entendiendo como público, todo bien o servicio deamplia cobertura, de interés general y necesario para eldesarrollo integral de la sociedad en su conjunto. En talsentido, se tiende a superar el antiguo paradigma endonde la Administración Pública era taxativamente lasuma de la ciencia política mas la administración general;demostrando su campo teórico particular que, aunquecompartido con otras disciplinas sociales, permiteencontrar los elementos propios de la disciplina científica,garantizan su desarrollo epistemológico, Y a su vez,encuentra efectiva aplicación rigurosa en lasorganizaciones públicas.

No obstante, en la mayoría de los paíseslatinoamericanos, ha existido una marcada incertidumbreen torno a la validez de la Administración Pública comodisciplina específica, evidenciada en la predominante

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confusión que se presenta alrededor de la definición desu objeto, en la clarificación y clasificación de susparadigmas y su campo de estudio, así como en elagotamiento de enfoques dominantes; que junto con laincidencia de modelos de la administración privada,incorporados al corpus académico de la AdministraciónPública yola falta de un currículo adecuadamentedefinido para la formación en Administración Pública,debilitan su progreso disciplinar autónomo.

Sumado a lo anterior, también repercuten las escasas opoco conocidas investigaciones y aportes de rigurosidadrealizadas en América latina, particularmente en nuestropaís, consecuentemente acompañadas de unainformación importada, de manera imprecisa derealidades diferentes a la propia dinámica y tradiciónsocio-política latinoamericana, por parte deinvestigadores y expertos extranjeros que no alcanzan apercibir y comprender las precisas particularidades delmodelo público de los países latinoamericanos.

Así pues, consecuente con lo anterior, la Escuela Superiorde Administración Pública de Colombia, pretende, através del Programa de Administración PúblicaContemporánea formar, actualizar y profundizar en losconocimientos sobre los enfoques, tendencias, modelos,teorías y conceptualizaciones contemporáneas enAdministración Pública; como campo de estudioreconocido a nivel mundial, clarificando su objeto deestudio y facilitando la apropiación de algunasherramientas que podrían impulsar el desarrollo de laAdministración Pública como campo de pensamientoautónomo y preciso, de manera tal, que colabore con el

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aporte de elementos para la solución de los problemasque afronta el Estado y el gobierno en la discusión quehoy se perfila en el ámbito de las ciencias sociales enAmérica latina, y de manera particular aplicarlos al casocolombiano.

En nuestro días las tendencias contemporáneas de ladisciplina se han visto abonadas y cultivadas por cuatrorazones válidas, que catolizan el actual proceso deinvestigación en Administración Pública:

1. La apremiante necesidad de precisar y desarrollar laAdministración Pública como disciplina, tanto en lospaíses desarrollados como en los subdesarrollados. Demanera tal que la sociedad cuente con una fuente deaportes rigurosos que den luces sobre el nuevo papel delEstado frente a la problemática contemporáneamundial, en el marco de la modernización, globalización,regionalización y descentralización.

2. La vertiginosa evolución de las ciencias sociales y laproliferación de estudios sobre los nuevos problemasentre lo público/lo privado y lo político/lo administrativo.De allí que la Administración Pública, como disciplinasocial no se encuentra como rueda suelta, sino que se verodeada de otras disciplinas sociales que comparten suobjeto de estudio, en una matriz disciplinaria, que desdecada uno de sus ámbitos y con sus desarrollos, inciden opromueven el desarrollo de la misma como efectocolateral de sus objetos de estudio. Entre las másconocidas se encuentran el derecho, la economía, lasociología, la psicología política, la antropología, laadministración, la ciencia política, etc.

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3. El surgimiento de nuevos paradigmas de análisis sobreel papel del Estado y sus nuevas relaciones con lasociedad y la consecuente interpretación de la dinámicasocial. Los cambios y nuevas tendencias tecnológicas,científicas, políticas y sociales demuestran el aceleradodinamismo y a veces el difuso proceso de desarrollosocial que colocan al Estado, y por ende a susadministradores, frente a nuevos y diferentes retos comoregulador de la sociedad.

4. El movimiento revisionista que está cuestionando losdesarrollos anteriores a 1970. Hecha la respectivaevaluación, se hace necesario impulsar el desarrollo deuna disciplina científica de la administración de lopúblico, claramente diferenciada de la administraciónprivada por su ámbito y objetivos, por su particularidaddeterminada en las características de cada organizaciónestatal y por el proceso histórico que marca el desarrollode la sociedad contemporánea.

En este sentido, la Administración Públicacontemporánea debe salirse de la racionalidad legal,como racionalidad instrumental específica, parasolucionar de manera dinámica los procesos de cambiosvertiginosos evidenciados en los cambios políticos,sociales, económicos y culturales en los sistemas políticoscontemporáneos y trata de proponer solucionesingeniosas, basadas en el liderazgo, la aplicación deconocimiento al conocimiento administrativo de lopúblico, productividad en el desempeño de susfuncionarios yola gerencia pública para la solución delos problemas sociales. Puesto que la racionalidad legal,solamente basada en las normas legales, no alcanza a

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solucionar los diferentes problemas aturdiendo losprocesos socio-políticos que no admiten lazos sinoimpulso, desarrollo e investigación. Esta racionalidad hallevado a negar la propia disciplina científica, puesto quela gestión se ausenta como proceso histórico y laAdministración Pública se pierde dentro del imperialismodel derecho impidiendo observar su objeto mismo.

Los estudiantes y egresados de la ESAP, integrantes deuna comunidad académica específica, están llamados adesarrollar lo que se constituye como el inmensopatrimonio que la Escuela Superior de AdministraciónPública tiene para el Estado colombiano: "Lo ciencias ytécnicas concernientes a la Administración Pública, seconstituyen como pilar de la formación, la capacitación,la asesoría y la investigación, funciones misionales y razónde ser de la Escuela Superior de Administración Pública,en el contexto universitario y en el ámbito del gobiernonacional colombiano" (PDI-ESAP 1995-8).

Los recientes cambios socio-políticos y económicos,nacionales e internacionales; los procesos demodernización y reforma de los Estados contemporáneos;las recientes transformaciones políticas, económicas ysociales; las reformas estructurales del aparato público; elreplanteamiento de los modelos de desarrolloeconómico; los procesos de acentuación yprofundización de la economía de mercado capitalista yde la democracia liberal, en sus componentes delegitimidad, representatividad y gobernabilidad; lairrupción de la sociedad civil en los procesos de gestión ;el desarrollo de la sociedad postcapitalista, latransformación del megaestado, el desarrollo de la

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sociedad del conocimiento, entre otros fenómenos,inciden en un replanteamiento de la accióngubernamental de manera tal que canalice y dinamiceel proceso de desarrollo social hacia el siglo XXI,aprovechando las nuevas tendencias de modernizaciónde la sociedad y reforma del Estado, expresadas en losprocesos de democratización, regionalización,descentralización y planificación en los Estadoscontemporáneos.

Lo anterior, demuestra las múltiples, extensas ydiferenciadas funciones y misiones que debe enfrentar ladisciplina de la Administración Pública contemporánea,para dar coherencia, rigurosidad y actualidad a sucuerpo de principios, leyes y modelos, de manera queorienten el mejor desempeño de las organizaciones yfuncionarios al servicio del Estado contemporáneo, apartir de los cambios en los valores sociales dominantes,producto de los procesos de transformación productiva,tecnológica, educativa, política y social.

De acuerdo con todo lo anterior, la AdministraciónPública se alimenta del desarrollo social que determinala actividad estatal y el administrador público,consecuente con ello, deberá asumir su rol como agentede cambio, como agente que debe desarrollar ladisciplina y criticar los modelos a través de su capacidadcognoscitiva -como integrante de una comunidadacadémica- sensibilizando la acción gubernamentalparalelamente con la acción social, y descubriendo lascaracterísticas y particularidades de su propio sistemasocio-político, administrativo y económico. Así mismodeberá asumir su papel como Gerente Público,

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aMAR GUERRERO OROlCO

agenciando los procesos de cambio, orientados a lasatisfacción de las necesidades básicas de la mayoría dela población de manera eficiente, competitiva,productiva y rentable socialmente; con capacidad paraliderar procesos de investigación y de práctica docenteen su disciplina, área del conocimiento de valorincalculable para el próximo siglo. Si el administradorpúblico cumple ese rol estará en capacidad dedesarrollos teóricos, metodológicos y técnicos comobase de una ciencia para la Administración Pública.

Por todo lo anterior, y con la valiosa cooperación de!maestro Omar Guerrero, a partir de la presente obra"Principios de Administración Pública", el Programa deAdministración Pública Contemporánea busca estimulara los estudiantes y egresados de la ESAP, para queretomen e impulsen la discusión que sobre la disciplina dela Administración Pública se adelanta en el mundo actualy que, a su vez, permita el desarrollo de nuevaspropuestas académicas, científicas Y metodológicasapropiadas para los sistemas politico-administrativos deAmérica latina y el Caribe, y particularmente aplicarlos almodelo colombiano, para beneficio de la sociedad en elmarco del proceso de modernización de la sociedad y

reforma del Estado.

JAIME ANTONIO QUICENO GUERREROCoordinadorPrograma Administración Pública ContemporámeaAsesor de la Dirección Nacional ESAP

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OMAR GU ERRERO OROZCO

INTRODUCCiÓN

El espíritu de trabajo es acercar el estudio de laadministración pública, a quienes por primera vez tienennoticia de esta materia, así como favorecer laactualización de aquellos otros que ya son iniciados en eltema. Se trata, por consiguiente, de un trabajo quesacando fruto de las labores investigativas de su autor, hasido preparado como material de enseñanza. Tal es elmotivo por el cual su temario, obviando el tradicionalmétodo de confección por capítulos, optó por unasecuencia a través de siete lecciones.

La originalidad de esta obra no radica tanto en lasmaterias abordadas, pues el autor ha tratado de ellas enotros trabajos de manera extensa, sino en su ensambletemático unitario y sintético. Su finalidad es compendiarlos principios esenciales que sustentan el conocimientode la administración pública, como materia de estudio yejercicio profesional, tal como es visible a través de sutemario. Por este motivo, el título de! libro es mucho másmodesto de lo que a primera vista pudiera sugerir, puesno enuncia un tratado sobre el tema, sino los aspectosfundamentales Y generales que entrañan los asuntosrelativos a la administración pública.

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Parafraseando a Juan Carlos Bonnin, en su libroCompendio de los Principios de Administración Pública:

"Me propongo pues tratar de /0administración como ciencia, en lorespectivo a la teoría de los principiosproductores de las cosas administrativas'. 1

1I

Esta obra fue editada por una deferencia enormeque me brindó la Escuela Superior de AdministraciónPública de Colombia, en el marco del lanzamiento delPrograma de Administración Pública Contemporánea,bajo la atinada conducción del Dr. Hernando Roa Suárez,a quien externo mi reconocimiento y afecto.

I1I

Finalmente deseo extender una explicación queconsidero necesaria. No hay mucho lugar en esta obrapara referirnos extensamente a los problemas detraducción de la voz inglesa Policy, indebidamentevertida al español como "Política"; esta última, semántica

l. Bonnin, J.Cs. Compendio de los Principios de Administración. Madrid, Imprenta de JoséPalacios. 1834. p. 21.

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y conceptualmente corresponde más bien al vocabloPolitics. Una traducción tal, en la cual Policy se viertecomo "política", genera no sólo notables desarreglosidiomáticos y semánticos, sino también notorios erroresconceptuales. En los Estados Unidos -y otros paísesanglófonos- se utilizan las palabras Pohtics, Policy y Policecon significados diversos, y las traducciones al español dela primera y la tercera no causan problema: Política yPolicía, no así la segunda, que no tiene equivalente ennuestro idioma y, obviamente "Política" no es laadecuada.

Por consiguiente, dejamos las voces Policy yPolicies en inglés, en atención a sus raíces greco-latinas,propias también del español, tal como lo explicamos yproponemos en otro lugar.2

Ornar GuerreroCiudad Universitaria, verano de 1997

2. Guerrero, Ornar. "Las Políticas Públicas como Ámbito de Concurrencia Multidisciplinaria".Revista de Administración y Desarrollo nÚID. 29. Diciembre, 1991. Santafé de Bogotá. Escuela

Superior de Adnúnistración Pública. pp. 11-33.

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PRIMERA LECCiÓN

LA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

En esta primera lección definiremos a laadministración pública. Antes, sin embargo, debemosexplicar que definir, en un sentido muy simple y general,consiste en establecer los límites de una materia a travésde la identificación de sus atributos principales. Definir essencillamente, caracterizar a la materia de estudio.

DEFINICiÓN DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

La administración pública está caracterizada poratributos propiamente estatales. Dicha administración,por principio, es una cualidad del Estado y sólo se puedeexplicar a partir del Estado. Tal aseveración es aplicable atodas las organizaciones de dominación que se hansucedido en la historia de la humanidad, pero paranuestro caso, es suficiente con ceñirnos al Estado tal ycomo lo denominó Maquiavelo tiempo atrás: "los estadosy soberanías que han existido y tienen autoridad sobre loshombres, fueron y son, o repúblicas o principados")

3. Maquiavelo, Nicolás. El Principe. Obras Políticas. La Habana, Editorial de Ciencias

Sociales. 1971 (1532). p. 305.

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La índole de esa cualidad del Estado es elmovimiento, de modo que la administración públicaconsiste en la actividad del Estado. Tal como esobservable a lo largo del pensamiento administrativo,esta noción de administración pública ha sidoextraordinariamente consensual, tanto en el tiempo,como en el espacio. En Alemania, Carlos Marx se refirió ala actividad organizadora del Estado y Lorenz van Stein ala actividad del Estado; en tanto que los Estados Unidos,Woodrow Wilson discernía sobre el gobierno en acción,Luther Gulick sobre el trabajo del gobierno y MarshallDimock al Estado como constructor»

La voluntad del Estado supone un objeto sobre el cual actúa.Cuando la acción se repite continuamente, se llama "actividad". Loanterior sirve a Lorenz von stein para explicar que "esta actividaddel Estado, que tiene lugar mediante los órganos estatales yconstituye, por lo tanto, la vida propiamente exterior del Estado, eslo que se llama administración del Esfadd'.Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarquía. Madrid, Centro de EstudiosConstitucionales. 1981 (1850). p. 33.

La administración pública -caracterizada como laactividad del Estado- tiene por objeto a la sociedad, parala cual labora en su perpetuación y desarrollo. Por

4. Marx, Carlos. "Notas Críticas al Artículo 'El Rey de Prusia y la Reforma Social', por unPrusiano". Marx, Carlos. Manuscritos de París y Anuarios Franco-alemanes. Mélico, EditorialGrijalbo. p. 236. 5tein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarquía. Madrid, Centro deEstudios Constitucionales. 1981 (1850). p. 33. Wilson, Woodrow. "The 5tudy of Administration".Los Estados Unidos, Polítical Science QuarterIy. Vol. 2. 1887. p. 197. Gulick, Luther. "Politics,Administrationand 'The New Deal"'. Los Estados Unidos, The Annals of American Academy ofPolítical and Social Sciences. Núm. 169. 1933. p. 60. Dimock, Marshall. "The Meaning ofPrincipIes in Public Administration". Gaus, John et al. The Frontiers of Publíc Administration.New York, Russell and Russell. p. 14.

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consiguiente, dicha administración tiene su origenexistencial, así como su legitimidad y justificación, en laperpetuación y desenvolvimiento de la sociedad.

La actividad del Estado entraña una gran variedadde expresiones, lo cual no ha facilitado que el Estado sedefina por /0 que hace. Max Weber, atento a estadificultad, optó por conceptuar al Estado con base no ensus funciones o finalidades, sino con fundamento en sumedio específico: la fuerza física territorialmentemonopolizodo.' Sin embargo, la administración públicadesafía esa imposibilidad, y encuentra su definiciónagrupando las acciones primigenias y principales que elEstado realiza para perpetuar y desarrollar a la sociedad.

Con base en las argumentaciones precedentes,podemos afirmar que la administración pública constituyela actividad del Estado que está encaminada a producirlas condiciones que facilitan la perpetuación de lasociedad y crear las capacidades de desarrollo de loselementos que la constituyen.

Los elementos constitutivos de la sociedad son dedos tipos: colectivos e individuales. Dentro de la sociedadmoderna, ambos elementos deben ser potenciados demanera conjunta para producir su perpetuación yestimular su prosperidad. De hecho, como loadelantamos, la administración pública existe solamenteen función de la sociedad, de modo que es convenienteque atendamos la siguiente exposición:

5. Weber, Max."La Política como Vocación". México, Revista de Ciencias Políticas y Sociales.

Año V, núms, 16 y 17.1959. pp. 243-244.

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"¡Qué no debe esperarse de laadministración! Por sus cuidados y vigilanciase aseguran los derechos comunes ypersonales, la tranquilidad reina en lasfamilias y la paz entre los ciudadanos; laspropiedades están preservadas de laviolencia o de la astucia, la fuerza públicacontribuye al mantenimiento del orden, laindustria nacionalse aumenta con la industriaparticular, se sostiene el espíritu público, elhombre puede gozar en seguridad decuanio ama y posee, los individuos se ilustranrecíprocamente, y todos disfrutan de aquellaseguridad que aumenta a la existencia y dela felicidad objeto de sus deseos y trabajos'»

El Estado es una asociación de dominaciónobligatoria y consensual. Esta paradoja supone un puntode equilibrio donde la coerción y el consenso se concilieny coadyuven al desenvolvimiento de una sociedad, cuyaperpetuación esté fundada en la vida cívica. TomásHobbes alegaba que los hombres se habían establecidoen sociedad por temor a la muerte violenta, y que elloauspició que cedieran parte de su libertad y sesometieran a una coacción libremente aceptada.? Sinembargo, el ser humano espera mucho más que estar asalvo de la amenaza violenta de portadores privados quedetentan fuerza y aspiran a que la vida asociadacontribuya a su convivencia y bienestar.

6. Bormín, e J. B.Compendio de 1011 Principios de Administración. Madrid, Imprenta de JoséPalacios. 1834. pp. 36-37.

'. Hobbes, Thomas, Leviatán. México, Fondo de Cultura Económica. 1980 (1651).Cap, XVII.

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Hobbes también había advertido que elestablecimiento del Estado obedeció al carácter delhombre como animal político, pero más todavía al amorde los hombres a sí mlsmos,e Como el Estado se constituyóprincipalmente por la autoestima, no tanto por el amorque se tiene por los semejantes, fue la utilidad el incentivomás poderoso para su unión en la sociedad política. Elgrado de perpetuación de los estados ha obedecidomás al temor entre los hombres, que al amor que seinspiran; sin embargo, la unión política no solamente setraba gracias a la coacción, sino también debido a lapersuasión que requiere estimular la ayuda mutua.

La administración pública esencialmente consisteen una capacidad del Estado para producir dichautilidad, que a partir del siglo XVIII se proyectó en elimpulso del desarrollo de la sociedad. Tal capacidadofrece un doble significado de la administración públicay, por consiguiente, a dos definiciones, una amplia, otraestricta:

En sentido lato, administración pública es laactividad encaminada a acrecentar elpoder del Estado y expandir sus fuerzasinteriores al máximo; es decir, lo haceformidable. Constituye una capacidad queproduce poder.

En sentido estricto, administración pública esla actividad que desarrolla la vida asociadaa través del orden, la seguridad y la

8. Hobbes, Thomas. Del Ciudadano. Caracas, Instituto de Estudios Políticos. 1966 (1647).

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subsistencia; es decir, auspicia la convivenciacivilizada. Consiste en una capacidad queproduce civilidad.

"La administración pública no es meramente una máquinainanimada que ejecuta irreflexiblemente el trabajo del gobierno.Si la administración pública tiene relación con los problemas delgobierno, es que está interesada en conseguir los fines y losobjetivos del Estado. La administración pública es el Estado enacción, elEstado como constructo!'.Dimock, Marshall. '1he Meaning of Seope in Publie Administration". Gaus, John et al.The Frontiers of Publie Administration. New York, Russell and Russell. 1967 (1937). p.12.

Efectivamente: los estados más poderosos son losmejor administrados y, por consiguiente, aquellos cuyabalanza comercial es favorable, que detentan unahacienda pública sana, y que producen lo suficiente parasostener a los habitantes del país y traficar con elexcedente; pero primordialmente son poderosos porque suadministración pública ha sido capaz de alimentar y educara la población, brindarle salud y asistencia, y procurarles lonecesario para facilitar la convivencia civilizada.

EL ESTADO

Hemos definido a la administración pública comola actividad organizadora del Estado en la sociedad.Ahora debemos definir al Estado.

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El Estado constituye una categoría histórica singulary distinta a otras formas de dominación política que leprecedieron, desarrollada gracias a su configuraciónexterna, es decir, la formación y delimitación del Estadofrente a otros estados, así como a las transformaciones ensu existencia interior. Esto atañe a la magnitud, laestructuración y la trabazón organizativa, así como lacomposición social del Estado.9

El Estado moderno contiene una singularidadhistórica configurada con un conjunto de rasgos ocaracteres distintos a las formas de dominación que leprecedieron, cuya índole es multifacética, merced a laconfluencia de ingredientes políticos, económicos,sociales y jurídicos.

Esos rasgos suelen agruparse y especificarse enmodalidades que acentúan algunos aspectos prominentesdel Estado moderno, personificándolo opcionalmentecomo un Estado soberano, como un Estado nacional ocomo un Estado de Derecho. Este último, el Estado deDerecho, no constituye un fenómeno histórico concreto,sino un conjunto de rasgos característicos que identifican alEstado moderno de manera peculiar. En muchos estadoshan regido y rigen las leyes, pero la índole de la ley en elEstado de Derecho tiene un carácter distintivo. El Estado deDerecho externa con toda nitidez su configuraciónindividualista por cuanto que, al mismo tiempo, protege elderecho objetivo y las pretensiones jurídicas subjetivas de la

9. Hintze, atto. Historia de las Formas Políticas. Madrid, Revista de Occidente. 1968. pp.

13-35Y 293-322.

29" 1:'.'


ciudadanía. lO Vela tanto por la vida pública, como por lavida privada; se preocupa por igual del ciudadano, que delindividuo.

El Estado de Derecho se formó desde cuando eldespotismo ilustrado incorporó al derecho romano paralegitimar a la monarquía absolutista y dar pauta a laprotección de la esfera privada de los súbditos. Este fueun hecho extraordinariamente significativo, porque"Roma supo dar a la cultura el elemento jurídico graciasal cual han podido enlazarse las· tradiciones einstrumentos políticos heredados de Grecia", además deque "quedó montado el adjetivo de 'publicus' comocalificador de aquel slsterno".':

Tocó a losjuristas fungir como portadores del DerechoRomano, sobre cuya base se construyeron la AdministraciónPública y la Administración Judicial. Los centros educativosque revolucionaron a la organización de los gobiernosabsolutistas de entonces, fueron las Universidades deBolonio, en Italia, Leipzig, en Alemania y Salamanca, enEspaña.!2 Aunque la tradición imperante establecía que losjuristas se desempeñaran en la organización judicial, aprincipio del siglo XVI ocurrió uno de los cambios mástrascendentales en la cultura política occidental: loshombres de leyes comenzaron a ser reclutadospreferentemente para la administración pública, enespecial para los Consejos, lasCancillerías y lasSecretarías.

10. Ibíd, pp. 307-309.11. Beneyto, Juan. Historia de la AdministraC!i6n Española e Iberoamericana. Madrid, Edit.

AguiJar. 1958. p.70.12. Hintze, obra citada, pp. 113-115.

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Así como el Derecho Romano sirvió de materiaprima para la configuración de los cimientos del Estadomoderno, también propició una nueva vinculación entreel Estado y los funcionarios: el contrato, que inspirado enla noción contractual de arrendamiento de serviciosromano, significó una forma nueva de relación jurídicoprivada. El contrato estableció los derechos yobligaciones de los funcionarios, por un lado: y lapercepción de un salario determinado, por el otro, todavez que se estipuló el tiempo delimitable de los servicios.

En paralelo, se racionalizó el procedimiento judicialy la organización de los tribunales. El reconocimiento yprotección de los derechos subjetivos fueron poderosamente impulsados por la Revolución puritana en Inglaterra, y promovidos extensivamente por los despostismosilustrados europeos, principalmente en Francia, antes deplasmarse en la Constitución de los Estados Unidos y laDeclaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano.

El Estado moderno está caracterizado por elsometimiento de toda la actividad de la administraciónpública al derecho y por el recurso de queja ante lostribunales judiciales, por la violación de los derechosindividuales por los actos de la mísmo.» La administraciónpública es supeditada íntegramente a la ley, bajo elprincipio de legalidaá La idea de un control tan intenso,es explicable por el rechazo a los rasgos monárquicosaún perceptibles en el servicio público, durante losprimeros años de los regímenes republicanos.

13. Fischbach, Oskar Georg. Teoría General del Estado. México, Editora Nacional. 1968. pp.

43-45.

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La Constitución política está identificada con laidea de constitución del individualismo, de modo queEstado de Derecho y Estado constitucional suelenidentificarse. Tal individualismo refleja un mundo delibertades: personal, privada, de contratación, de trabajoe industria, de comercio y otras rnós.!- La esencia delorden constitucional así diseñado, es que la esfera delibertad individual es por principio ilimitada, en tanto quela facultad del Estado para invadirla es limitada porprincipio. Junto a la promoción de tales derechos, eldesarrollo y extensión de las constituciones representativas se convirtieron en un elemento primordial del Estadomoderno, cuyo saldo fueron las constituciones políticas queadoptaron el principio de la división de poderes.

Las constituciones modernas cuidan meticulosamente de acotarlas competencias de la administración pública, partiendo de loque Karl Schmitt definió como la mesurabilidad de todas lasmanifestaciones del poder del Estado, en la cual descansan elcontrol y la contabilidad de los actos del Poder Ejecutivo, ademásde la competencia y el papel del Poder Judicial. Estado deDerecho es aquél que interviene en la esfera individual, mediantepermiso legal; Estado de Derecho es aquél que establece laindependencia judicial: "El Estado burgués de Derecho se basa enet imperio de la ley: Es un Estado legalitarid'.15 Por consecuencia, elconcepto de ley no es igual al prevaleciente en cualquierorganización de dominación que se rigió por leyes. Aquí, noconsiste en un mandato de los gobernantes, porque sería igual a lavoluntad del mandante, sino en el sometimiento a la ley a partir dellegislador mismo.Schmitt, Carl. Teoría de la Constitución. México, Editora Nacional. 1961.pp. 152-153.

14. Schmitt, Carl, Teoría de la Constitución. México, Editora Nacional. 1961. pp. 145-150.15.lbíd.

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El desarrollo del Estado de Derecho ha significadoun proceso progresivo por el cual, a partir del siglo XIX, suantigua condición de Estado liberal de Derecho ha idodando paso al Estado social de Derecho. Esto esparticularmente visible en los países altamentedesarrollados, donde las constituciones democráticas hantenido un amplio desenvolvimiento.

La mutación de las características del Estadomoderno como Estado de Derecho, dando cabida a losrasgos sociales, ha superado la antigua idea deseparación absoluta entre la esfera pública y el ámbitode los derechos indlvlduoles.v Bajo esta noción, el Estadosocial de Derecho se identifica primordialmente porrasgos tales como la seguridad socia\' la coadministración de lo público, y la disminución de los riegossociales de los obreros y los asalariados en general. ElEstado social de Derecho, en contraste a su liberalancestro, se caracteriza por organizar democráticamenteno sólo al Estado, sino también a la sociedad, con la ideade ofrecer oportunidades reales de igualdad para lasclases trabajadoras dentro del proceso económico.

La generalización de la Policy social en los estadosindustrializados, principalmente en países tales comoPrusia e Inglaterra a finales del siglo XIX, obedeció a lanecesidad de superar las irregularidades sociales queestaban entorpeciendo el crecimiento económico yestimulaban los conflictos socialesY El corolario de estastransformaciones fue la conversión de los derechos

16. Kamm1er, JOrg. "El Estado Social". En Wolfang Abendroth y Kurt Lenk. Introducdón a la

Ciencia Política. Barcelona, Edit. Anagrama. 1968. pp. 98-124.17. Ibíd, p. 97, 106-107.

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liberales en derechos sociales, definidos principalmentepor el derecho a la participación democrática en la vidaeconómica.

Luego de varias décadas de evolución hacia elpresente, a pesar de las fuertes críticas a que se hasometido al Estado social de Derecho, los saldos ofrecidosal bienestar social es considerado como muy elevado.Inclusive, el desempeño de funciones sociales por elEstado ha sido considerado como una prueba demodernidad, para contrastarlo de aquellos otros estadoscuya vestustez está reflejada por la prominencia detareas primigenias, tales como la hacienda o la detenso.»

ACTIVIDADES FUNCIONALES Y ACTIVIDADESINSTITUCIONALES

Hemos adelantado que la administración públicaes la actividad del Estado. A grandes rasgos, dichaactividad puede clasificarse en dos grandes tipos:actividades funcionales y actividades institucionales.

Las actividades funcionales son las que tienencomo propósito dirigir la realización del trabajo que es elobjeto vital de la administración pública; en tanto que lasactividades institucionales son aquellas cuyo objeto es elmantenimiento y operación de la administración pública,por cuanto que constituye un organismo.

18. Junquera González, Juan. La Función Pública en la 'Europa de los Doce'. Madrid, InstitutoNacional de Adnúnistración Pública. 1986. p. 103.

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Las actividades funcionales entrañan un territoriode infinitas variedades, un abanico de aetas estatales deun orden tan diverso como lo han sido lasresponsabilidades del Estado a lo largo de la historia. MaxWeber había advertido acerca de que difícilmentehabría una tarea que no hubiera tenido alguna relacióncon el Estado, pero que al mismo tiempo se leconsiderara perpetuamente de su monopolio. Esto escierto, pero desde el siglo XVIII es evidente que el Estadoha monopolizado actividades funcionales que le soninherentes, tales como las relaciones exteriores, defensa,hacienda, justicia e interior.

Las actividades institucionales, por su parte, sonaquellas que están involucradas en Policies específicas,la seguridad y mantenimiento de la planta física, elreclutamiento y manejo de personal, así como lacontabilidad y la información. Todas estas actividades,que tienen un carácter esencial, son distintassustancialmente de las actividades funcionales no sólopor cuanto a clase, sino por el hecho que no sonrealizadas como un fin en sí mismo, sino como mediospara alcanzar los propósitos a cargo de aquellas.

El alcance de la administración pública, por consiguiente,llega al límite donde la necesidad de la realización de losfines del Estado lo demanda. No hay, pues, más límitesque esas necesidades.

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"La administración pública está relacionada con el qué y el cómodel gobierno. El qué es el objeto, el conocimiento técnico de uncampo que capacita al administrador para realizar sus tareas. Elcómo son las técnicas de dirección, los principios de acuerdo a loscuales se llevan al cabo exitosamente los programas cooperativos.Cada uno es indispensable; juntos forman la síntesis llamadaadministración".Dirnock. "Ihe study of Administration". los Estados Unidos. The American PoliticalScience Review. 1947. p. 31.

LO ADMINISTRATIVO

En administración pública todo está preñado deestatalidad, pero no todo lo estatal es administrativo. Dehecho, lo administrativo es un fenómeno tan antiguocomo el Estado, pero fue hasta el siglo XVIII que obtuvola diferenciación y singularidad que la definió dentro delmundo gubernamental.

Tal como es observable, la voz administración públicaestá integrada por dos palabras: administración y pública.

En su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativoestuvo confundido con otras materias gubernamentalestales como la justicia, la economía, las finanzas y losasuntos políticos en general. Por este motivo, cadaorganización del gobierno tenía una índole plurifuncionaly realizaba al mismo tiempo actividades administrativas,jurisdiccionales y financieras. Quizá el antecedente másantiguo de la personificación de un ente propiamenteadministrativa, lo sea la Secretaría del Despacho deEspaña establecidas en 1621 para la "resolución de

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consultas y el manejo de popeles''.» Hay que destacarque el concepto mismo de Despacho surgió del propiooficio, más que disposiciones formales previstas deantemano, debido a la exigencia de implementación delos asuntos corrientes de la administración pública. Setrata de una dependencia esencialmente administrativa,con un fuerte acento gestionador.

RAíCES ETIMOLÓGICAS DE LA VOZ ADMINISTRACIÓN

La voz Administración tiene el mismo significado en los idiomasderivados del latín; del igual modo. en los países donde se hablanestas lenguas ha tenido su mayor desarrollo la Ciencia de laadministración Pública (incluyendo a Alemania). Dicha voz tieneuna exacta correlación con el fenómeno conceptuado, lo quepuede observarse evocando su raíces: administración derivada dela voz latina administratío compuesta por ad (a) y ministrare (servir,cuidar), que era empleada entre los romanos para referir el acto ola función de prestar un servicio a otras personas. El foco de lapalabra administratio la ocupa el vocablo ministrare, que derivadel sustantivo minister ("el que sirve o ayuda"). Minister. a su vez,proviene de mmls, voz referida a lo "menor", como contraste demagis. lo "mayor". Por consiguiente, el minister era el funcionariosubordinado a la autoridad del magister. cuya tarea secircunscribía a la realización de funciones subalternas. En suma:administrare significaba entre los romanos la satisfacción de lasnecesidades de la sociedad. con un esfuerzo extra por parte de losoficiales: od ministrare.López Alvarez, Francisco. La Administración Pública y la Vida Económica enMéxico. México, Edit. Porrúa. 1956. pp. 22-23.

19. Escudero, José Antonio. Los Secretarios de Estado y del Despacho. Madrid, Instituto deEstudios Administrativos. Cuatro tomos. Tomo 1,p. 254.

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La precoz emergencia de ese tipo de instituciones,precedió el ímpetu reformista que inundó a Europa eincitó un formidable movimiento de definición de lopropiamente administrativo, que hacia el siglo XVIII seplasmó en el concepto de Policía. Esta categoría sintetizóla esencia de la idea de administración, entrañado desuyo su carácter público.

En Alemania, Johann Heinrich Gottlob van Justi explicaba que lavoz Policía (Policey) tenía dos sentidos diferentes, uno estricto, otrolato. El primero, "comprende todo lo que puede contribuir a lafelicidad de los ciudadanos, y principalmente a la conservación delorden y de la disciplina los reglamentos que miran a hacer/es lavida más cómoda, a procurar/es las cosas que necesitan parasubsistil'. Con respecto al segundo, afirmaba que "se comprendebajo el nombre de Policía, las leyes y reglamentos que conciernenal interior de un Estado, que tiran a afirmar su poder, a hacer unbuen uso de susfuerzas, a procurar la felicidad de los súbditos'.

Jusfí. Johann Heinrich Gottlob von. Elementos Generales de Policía. Barcelona, porEulalia Piferrer,Viudo, Impresora del Rey nuestro Señor. Plazo del Ángel. Año 1784. p. XI.

Durante el siglo XIX la policía se transformo enadministración pública, y del tal modo se comenzó adesarrollar la materia administrativo dentro de los asuntosgubernamentales. Tal como lo explicó un pensador:

"administrando se lleva con regularidad de losservicios públicos. Estos servicios determinan lamateria administrativa (...) los serviciospúblicosque determinan o la materia administrativoconesponden o los diversos necesidadessociales colectivos o sockues»

20. Olíván, Alejandro. De la Administradón Pública con Reladón a España. Madrid, Instituto

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La materia administrativo ha consistido de antañoun campo del Estado, cuyo referente definitorio esenciales su naturaleza pública.

LO PÚBLICO

Los asuntos administrativos del Estado entrañan unaíndole inherentemente pública, por la naturaleza socialde las funciones que realiza. La administración públicahunde sus raíces en el seno de la sociedad, y está, por asídecirlo, preñada de naturaleza social.

"La administración es una consecuencia natural del estado social.como éste lo es de la sociabilidad natural del hombre; sunaturaleza es un resultado de la comunidad, pues desde elmomento en que existe el pacto social, hay administración; así es,que siempre encontramos la naturaleza, hasta en el despotismo. Espues evidente que la administración no toma su principio enconvenios humanos, sino que es un fenómeno procedente de laexistencia misma de la sociedad, sin que los convenios o leyessirvan más que para organizarla, es decir, para determinar su modode existir, pues su existencia procede de los mismos principios quede la sociedad". (...) "Definiré pues la administración pública: esuna potencia que arregla, corrige y mejora cuanto existe, y da unadirección más conveniente a los seresorganizados y a las cosas'.Bonnin, C. J. B.Compendio de los Principios de Administración. Madrid, Imprenta deJIJosé Palacios. 1834.p. 14Y37.

Tal es la razón por la cual el orden jurídico noinstituye a la sociedad ni a la administración pública, sino

de FAtudios Administrativos. 1954. p. 79.

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solamente establece a su organización. Debido a que laadministración pública debe su vida al proceso social,dichas leyes únicamente le dan su impulso vital endeterminada dirección.

Con base en estas ideas, Carlos Juan Bonninestableció desde principios del siglo XIX, los principios dela administración pública.

1) Que la administración nació con laasociación o comunidad;

2) que la conservación de ésta es el principiode la administración;

3) que la administración es el gobierno de lacomunidad;

4) que la acción social es su carácter, y suatribución la ejecución de leyes de interésgeneral.

En sus cometidos, la administración públicarelaciona a la comunidad con los individuos, además detodo aquello que tiene que ver con su vida, goces yactividades. A ella corresponde atender las necesidadespúblicas, tiene una índole propiamente pública.

La voz pública, igual que el vocablo política, tienen lamisma raíz etimológica a histórica: ambas palabras derivande la raíz pul (multiplicidad, amplitud); de ella derivó en elgriego la palabra polis (ciudad, Estado), origen delconcepto de política, y en el latín, populus (pueblo), que es

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un sustantivo producido por la reduplicación de la voz pul. Elsustantivo populus se adjetivó en puplicus y luego enpublicus, de donde derivó la palabra público. Así, política ypública, además de este parentesco etimológico, tienen unsignificado conceptual común: ambas se refieren a locolectivo, comuntario, conjunto. Es muy significativo queentre los griegos y los romanos se identificara el Estado porsu carácter comprensivo y colectivo: Polisy República.

Es la palabra pública la que marca, con precisióninequívoca, el campo de problemas y responsabilidadesde la administración pública.

"Cuando un gobierno es organizado para la consecución de losnegocios de la comunidad, tenemos lo que ha sido llamada laadministración pública".Dimock, Morshall. "The Meaning and Scope of Public Adminislration". Gaus, John et al.The Frontiers of Public Administration. New York, Russell and Russell. 1967 (1937).p. 1.

Por consiguiente, la administración pública es másque una técnica y dirección eficientes, se interesaprimordialmente por los problemas de la sociedad. Laasociación de voluntades para la solución de un problemaen común, es la que forja los rudimentos de laadministración pública. Esta no es un fin en si mismo, sino uninstrumento del gobierno y una servidora de la comunidad."La administración pública, desde el principio hasta el final,tiene relación con los problemas sociales y económicosconcretos, tales como la salud, obras públicas, planeaciónregional y todos aquellos campos relacionados con laactividad gubemamental".21

21. Ibid.

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LA TEORíA DE LA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

La Teoría de la Administración Pública consiste en elestudio de los aspectos administrativos del Estado. A ellale atañen los principios que explican, de manera general,el ser y el devenir de la administración pública. El serde laadministración pública consiste en los elementosesenciales que la constituyen; el devenir es su evoluciónhasta el presente.

La diferenciación de lo administrativo a partir delconcepto de policía, proptcto que desde 1756 sesentaran las bases para el estudio científico de laadministración pública como una disciplinaindependiente. Lo administrativo fue diferenciado de lapolítico, lo financiero y lo económico, dentro delfenómeno estatal en su conjunto. Se trató de unaprecisión de funciones que se especializaban entre sí,pero que permanecían estrechamente relacionadasdentro de la unidad brindada por el Estado.

Por consiguiente, el Estado es la unidadfenoménica y la unidad teórica que vincula a la Cienciade la Administración Pública, con otras ciencias políticasque también tienen al Estado como objeto de estudio.

El momento histórico y teórico exacto en el cual sedefine lo administrativo dentro de los asuntos del Estado,es fácilmente perceptible en el primer libro escrito sobreCiencia de la Administración Pública. Me refiero a la obratitulada Principios de Ciencia de la Policía (Grundzatzeder Policey-Wissenschaft) de Juan Enrique von Justi,publicada en 1756. En aquél entonces, policía significaba

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aMAR GU ERRERO OROZCO

lo que hoy en día entendemos por administraciónpública. Van Justi afirmaba lo siguiente:

"La policía es una ciencia tan pococonocida, que yo oso Iisonjearme de ser elprimero que haya dado de ella un sistemafundado sobre la naturaleza misma de lacosa, y que la haya tratado a fondo eindependiente de todas las otras ciencias,que tienen alguna relación con ella. Lamayor parte de los errores que se hancometido sobre este punto, provienen dehaberse confundido la policía con la política[Staatskunsf, "arte del Estado"]. Nosotrostenemos infinidad de libros de política, en loscuales los principios de esta ciencia se hallanperfectamente bien establecidos, pero porhaber mezclado en ellos cantidad de cosasrelativas a la policía, no se ha tratado una niotra de estas ciencias como debía hacerse.En efecto, cada una de ellas tiene susextensiones y sus limitantes. La política tienepor fin la seguridad de la República tanto porfuera como por dentro, y es su principalocupación instruirse de la conducta, de lasacciones y de los objetos, o intentos de laspotencias extranjeras, ponerse a cubierto desus empresas; como también establecer unbuen orden entre los súbditos, conocer lossentimientos que los unos tienen hacia losotros; igualmente que para el gobierno,ahogar los partidos y las sediciones que seforman, y tomar las medidas necesarias para

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prevenirlas. Al contrario, el fin de la policía esasegurar la felicidad del Estado por lasabiduría de sus reglamentos, y aumentar susfuerzas y su poder tanto como sea posible.Para este efecto ella vela en la cultura de lastierras, a procurar a los habitantes las cosasde que tienen necesidad para subsistir yestablecer un buen orden entre ellos, yaunque respecto de esta última se emplea yse ocupa aún a procurar la seguridad interiordel Estado, sin embargo, en esto no es másque un instrumento de la política, y nota lasofensas que no hieren a la constitución y almantenimiento del Estado.20

"Muchos autores que han escrito sobre lapolicía, han confundido sus principios con losde hacienda, dejando muy mal, cumplidassus empresas. Yo convengo en que estas dosciencias tienen mucha relación entre sí. Lapolicía es el fundamento y la base de laCiencia de Hacienda [Cameralwissenschafto Finanzwissenschaff,] y a ella le toca verhasta que punto pueda aumentarla sinvejación del público; más no impide esto,que estas dos ciencias tengan cada una suslímites. La policía trabaja a conservar y aaumentar las rentas del Estado por lasabiduría de sus reglamentos; y el que está

20. [usti, Juan Enrique. Ciencia del Estado. Toluca, Instituto de Adnúnistraci6n Pública delEstado de México. 1996 (1756). Versión actual de la obra: Justi, [oharm Heinrich Gottlob V01\.

ElementOfl Generales de Policía. Barcelona, por Eulalia Piferrer, Viuda, Impresora del Reynuestro Señor. Plaza del Ángel. Año 1784.

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encargado de la hacienda se ocupa dedescubrir medios para emplear/as del modomás ventajoso, para poder en tiempo denecesidad o en la oportuna ocasión,subvenir a los gastos que está obligado ahacer.

"Hay otros autores que han confundido lapolicía con la economía. En este númeropuede ponerse a M. Zinke, Consejero delTribunal de Hacienda. El que estableció en elprincipio de su obra algunos principiosfundamentales de la economía, de loscuales deduce los de la policía, despuésexamina algunas circunstancias particularesde la primera, luego relativamente a lapolicía; de manera que independientementeG1e infinidad de repeticiones en que cae, notrata de policía conforme debía hacerlo,porque esta ciencia se extiende más que laeconomía, sin contar que omite una grancantidad de artículos de policíaimportantísimos, de los que no trata sino muyde paso".

La diversidad de materias representadas por lapolicía, la política, la economía y la hacienda,conservaban su vinculación a partir de la unidad estatal.El Estado era, y es, la unidad que delínea el objeto deestudio de la Ciencia de la Administración Pública.

La administración pública, en contraste a otrasdisciplinas tales como la Sociología o la Economía, no

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cuenta con la posibilidad idiomática de ligar su sustantivocon una adjetivación referente al conocimiento. Porejemplo, Sociología está compuesta por Socios -referentea la sociedad- y logos -conocimiento-, en tanto queEconomía está integrada por Eco-Oikos- y norma-nomos.conocimiento-o Es usual, por consiguiente, referirse aCiencia de la Administración.

Sin embargo, ese término no es universalmenteutilizado, aunque así se emplea en España y Alemania:Ciencia de la Administración, atendiendo que estadisciplina se refiere a la administración por antonomasia:la administración pública. -Dicho sea de paso, habidacuenta que aún no nacía la administración privadacomo una disciplina independiente, lo que ocurre en1916 con la obra de Henri Fayol, antes de esta fecha noexistía confusión alguna al respecto-o En Italia se agrega"pública", de modo que allí se llama Ciencia de laAdministración Pública. En Francia se refieren a CienciaAdministrativa.

Como derivado de las culturas administrativas deesos países, en otras naciones se utilizan indistintamente yde manera intercambiable las nociones referidas. Hayque hacer la salvedad de los Estados Unidos, donde losprofesantes de la disciplina se refieren al Estudio de laAdministración Pública.

En México se está usando más frecuentemente eltérmino Ciencia de la Administración Pública, aunque seutilizan también alternativamente las otrascategorizaciones.

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La Teoría de la Administración Pública se refiere a laCiencia de la Administración Pública, y pone el acentoen los principios que sustentan el conocimientoadministrativo, el conocimiento en sí y el uso social quetiene.

Por consiguiente, debemos desechar todainterpretación de la Ciencia de la Administración comouna disciplina solamente destinada a tratar temasinstrumentales y de escasa monta, tales como laracionalización de ingresos o los procesos administrativosinherentes al manejo de los expedientes, tal como lohacen quienes se ciñen a las actividades institucionalesantes referidas. Del mismo modo, tampoco esconveniente restringir el estudio de la administraciónpública a las aportaciones teóricas del un sólo país, pormás atracción o admiración que inspire. Tal como lo haexplicado el catedrático español Mariano Baena delAlcázar, "a pesar de que existen meritorios estudiosaislados, el pensamiento organizativo norteamericanoapenas ha despertado entre nosotros mayor eco, nislmpctio",»

Antiguamente, la Ciencia de la AdministraciónPública estaba asimilada a nociones diferentes a suespecificidad y con frecuencia se le consideraba poli,multi. pan o trans-diciplinaria. Vista de tal modo, laadministración pública aparecía como un campo deestudio residual de otras disciplinas, y por lo tanto,secundario y accesorio. Hace mucho tiempo que se

21. Baena del Alcázar, Mariano. CUl"IIO de Ciencia de la Administración. Madrid, Edit. Tecnós.

1985. p. 19.

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liberó del vasallaje a que la obligó el derecho durante laprimera mitad del siglo XX, especialmente el derechoconstitucional y el administrativo.

Una de las características sobresalientes de laCiencia de la Administración Pública, ha consistido en unproceso de construcción de su objeto de conocimiento apartir de una larga pugna por conservar su identidad ydefinición. Pocas ciencias sociales han estado tanocupadas por esta labor continua de construcciónperenne de su saber, y no resulta siempre explicable paraotros colegas porqué estamos empeñados en rescatar yresaltar continuamente nuestro pasado. "Por todo elloparece relativamente arriesgado y difícil emprender unintento científico próximo a las corrientes europeas, que,dando un salto cronológico de casi siglo y medio, enlacecon la tradición de los iniciadores de los estudiosadministrativos en España. Estos, salvo excepciones queno se encuentran entre las más meritorias, no ,escribieronestudios jurídicos, sino meditaciones sobre la construccióndel Estado"p Es el Estado, pues, el centro de gravitacióna partir del cual se desarrolla la Teoría de laAdministración Pública.

Se trata de re-tomar el hilo que se rompió hacemás de ciento cincuenta años y continuar estudiando elobjeto de análisis perdido: el Estado. Es regresar paracontinuar reconstruyendo una tradición abandonada,para conservar a la Ciencia de la Administración dondedebe de estar: estudiando al Estado. Es recuperar aquelcapítulo extraviado de las ciencias sociales, el

22.Ibid.

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Comeralismo. y evitar que se nos pierda del todo el de laCiencia de la Administración del siglo XIX.

"El Camera/ismo es virtualmente el capítulo perdido de la historiade las ciencias sociales".Small, Albion. The Cameralists: the Pioners of German Social Polity. New York, TheUniversity of Chicago Press. 1909.p. 7.

La Ciencia de la Administración no entraña unadisciplina en el sentido convencional del término,principalmente porque en su seno no existe uncondicionamiento mutuo entre el objeto y el método,que es característico a las demás ciencias. Incluso, conmucha frecuencia se invocan los instrumentosepistemológicos tan grandemente desarrollados pordisciplinas hermanas como la Sociología o la CienciaPolítica. Sólo más recientemente, las Ciencias de Policyestán contribuyendo más estrechamente con la Cienciade la Administración al desarrollo de metodologíasespecializadas, principalmente en materia deimplementación y evaluación.

El cultivo teórico de la administración pública haestado más ocupado en la edificación constante de suobjeto, que en el desarrollo y perfeccionamiento de supropia metodología: "el fin perseguido por esta llamadaCiencia de la Administración es el conocimiento de lasadministraciones públicas desde las más ampliasperspectivas, teniendo en cuenta su situación real y susrelaciones con el poder y la sociedad" .23

B. Ibid.

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En nuestra disciplina se ha renunciado a la obsesiónmetodológica de construir una ciencia convencional,pues en nuestro caso existe un predominio del objetosobre el método: "es el objeto el que dota de unidadcientífica a la materid': el Estodo.> Esto no quiere decir,sin embargo, que la peculiaridad de la Ciencia de laAdministración soslaye los asuntos de la alta teoría, sinoque hace más necesario precisar las condiciones deconocimiento a partir del objeto, no del método.

La Ciencia de la Administración, principalmentedesde la perspectiva europea continental, encuadra alas administraciones públicas dentro su contexto histórico,político y social, y está lejos de la contemplación de estasadministraciones como una organización más cuya únicafinalidad sea la eficacia inmediata, "ignorando ladiferencia abismal que media entre el poder público y lasorganizaciones prívodos't> En Gran Bretaña y los EstadosUnidos, empero, de antiguo y ahora, existen tendenciasorientadas a privilegiar ese tipo de contextuaciones yasimilarse de una manera más estrecha y comprmentidacon las apreciaciones tronsottónticos.zs

La Ciencia de la Administración, tanto en loreferente a la organización como a los medios de acciónde la administración pública, está integrada con

24. Ibíd.25. Ibíd, p. 46.26. En Gran Bretaña destaca la visualizacíón de EF. Ridley, quien añora una tradición similar a

la cameralista, propia del continente. Ridley, EF. "Public Administration: cause for Discontent".Gran Bretaña, Publíc Administration. 1972. Vol. 50. pp. 65-70. Por su parte, en Los EstadosUnidos, Daniel Martin ha reconocido plenamente la superioridad del pensamientoadministrativo europeo Ysugerido el estudio profundo de los pensadores del pasado, tales comoBonnin y A. Vivien. Martin, Daniel. "Déjá vu: French Antecedents of American PublicAdministration". Los Estados Unidos, Public Administration Review. Vol. 47, num, 4. pp. 297302.

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principios de naturaleza universal, tales como los queconstituyen y sustentan a la sociedad. Desde el siglo XIX,Carlos Juan Bonnin había advertido que por cuanto a laíndole de la sociedad, no se debe perder de vista que lanaturaleza, tanto en las cosas políticas como en lasnaturales, solamente procede con base en las leyes decreación y conservación sociales. De aquí se deduce quelos métodos de organización administrativa que noproceden de las leyes de la naturaleza política,constituyen un malP

"Lo Ciencia de /a Administración es, en efecto, la ciencia de lasrelaciones entre la comunidad y los individuos, y de los medios deconservación de esas mismas relaciones por la acción de las leyesy de los magistrados sobre las personas y las propiedades, en todoa lo que interesa el orden social".Bonnin, C. J. B. Compendio de los Principios de Administración. Madrid, Imprenta deJosé Palacios. 1834.pp. 35-36.

La Ciencia de la Administración, como ciencia queestudia el espacio público y las relaciones entre éste y elespacio privado, es una disciplina cuyo objeto deinvestigación es la administración pública.

27. Baena del Alcázar, obra citada, p. 15. Subrayado nuestro.

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SEGUNDA LECCiÓN

LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACiÓNY LAS CIENCIAS SOCIALES

Como lo hemos observado, la Ciencia de laAdministración es una disciplina singular que detenta supropio objeto de desarrollo científico. No siendo uncampo de conocimiento pluri, multi, pan otransdisciplinario, ello no quiere decir que no guardeestrechos vínculos con otras ciencias sociales que le sonafines. Aquí destacaremos las relaciones filiales queexisten entre la Ciencia de la Administración y las cienciassociales, particularmente con la Economía y laSociología, así como un campo dilecto de lashumanidades: el Derecho. Dejamos para la lecciónsiguiente los vínculos con la Ciencia Política y las Cienciasde Policy.

En ocasiones se tiene una interpretación equívocade la administración pública, a la que se juzga comomera rutina oficinesco prosaica o llanamente se ignora suestatuto científico, cuando sus merecimientosacadémicos son tan elevados como el de sus cienciashermanas. Ciertamente, algunos profesantes de laadministración pública han contribuido a producir estaequívoca concepción, pues el acento técnico ymeramente práctico que le atribuyen obra en detrimentode sus fundamentos científicos.

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Esta lección tiene el propósito tratar las relacionesentre la Ciencia de la Administración Y las disciplinassociales afines antes mencionadas, examinando lossiguientes temas:

1) que la Ciencia de la Administración es unadisciplina social con historia y propósitos tannobles como sus hermanas;

2) que su desarrollo histórico es paralelo al deesas disciplinas fraternas y que siempre hamantenido una relación de colaboracióncon ellas;

3) que es impensable la investigación, ladocencia y el ejercicio profesional de laadministración pública, sin considerar esasrelaciones.

ECONOMíA pOLíTICA Y CIENCIA DE LAADMINISTRACiÓN

La economía política tiene raíces hondas. Ademásde otros precursores que participaron en su gestación,comenzó a ser cultivada por Adam Smith en 1763 cuandoprofesaba cátedra sobre justicia, policía, ingresos y armas.En este curso, dictado en la Universidad de Glasgow,Smith trató una materia usual en aquellos tiempos: lapolicía. En Europa continental, tal como lo explicamospáginas atrás, la policía significaba lo que hoyentendemos -mutatis mutandis- por administraciónpública y así lo entendió originalmente Smith.

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"La policía es la segunda división general de la jurisprudencia. Elnombre es francés y originalmente deriva del griego Politeia. quepropiamente significaba la policía del gobierno, esto es:salubridad, seguridad y economía".

Smith, Adam. Lectures on Justlce. Pollee. Revenue and Arms.Oxford, Claremons Press. 1896. pp. 154-156.

Pero a Adam Smith le interesaba más la economíaque la policía. y las cátedras de Glasgow así lo anunciantres años antes de la aparición de su obra magna:Investigación de la Naturaleza y Causa de la Riquezade las Naciones, publicada en 1766.

La economía política nació en Gran Bretaña comorama del mismo tronco: la policía, que en Alemaniahabía inspirado desde 1727 el cultivo intenso de lasCiencias Camero/es, que constituían el conjunto de lasCiencias de la Administración en la época del Estadoabsolutista. Adam Smith redactó "un conjunto de recetaspara el estadista",22 lo que se corrobora por palabras delpropio economista escocés, cuando argumentaba queson dos los objetos de la Economía Política que debecultivar el estadista: proveer al pueblo de abundantesubsistencia, y suministrar al Estado suficientes rentas. EnGran Bretaña, la policía quedó confinada en economía,desechándose el tratamiento de la salubridad yseguridad.

En contraste, en Europa continental la policíaengendró a la Ciencia de la Administración Pública. Sinembargo, como se puede constatar en muchos textos.

22. Schumpeter, Joseph. Hiltoria del Anilllil Económi('o. México. Fondo de Cultura

&:on6mica. 1984. VoL 1, pp. 179-182

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las materias económicas siguieron presentes en el interésde los estudiosos de la administración pública. CarlosJuan Bonnin comprendió los más diversos ramos de laeconomía dentro de su obra, en tanto que Lorenzo vanStein concibió en 1865 la categoría administración de lavida económica, para comprender los diferentes modosde actividad del Estado en la producción, la distribución yel consumo.

SOCIOLOGíA Y CIENCIA DE LA ADMINISTRACiÓN

La Sociología es una disciplina más joven que laEconomía Política, ya fue engendrada en 1803 dentro delos escritos de Henri de Saint-Simón, particularmente ensus Cartas de un Habitante de Ginebra; aunque fue ensu Memoria sobre la Ciencia del Hombre, del mismoaño, donde acuñó el término Fisiología Social. En 1839, sudiscípulo y amigo Augusto Comte, nombró a la nuevadisciplina como Sociología.

La Fisiología Social había sido formulada comociencia de la organización colectiva, como una disciplina.que estudiaba la génesis y el desarrollo histórico de lossistemas sociales. En 1820, Saint-Simón produjo su obramás célebre: El Sistema Industrial, después vendrían lostrabajos de Comte y la nutrida corriente de sociólogosque fluye hasta nuestros días.

Adam Smith no fue el único fundador de laEconomía Política, pero si quien le dio la forma y el patrónsobre el cual se ha desarrollado. En 1615, Antonio

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Montcheretien había escrito su Tratado de EconomíaPolítica, acuñando el término que enunciaría a la nuevadisciplina: Economía Política, pero su obra fue más bienmediocre según cuenta Joseph Schumpeter. Algoparecido ocurrió con la Sociología, pues en su gestaciónconcurren diversos talentos: Saint-Simón, Proudhon, Marx,Tocqueville, Comte, Spencer y von Stein. También, comola Economía Política, su mayor desarrollo ocurrió en unpaís: Francia. Todos los pensadores mencionados, salvoSpencer, la cultivaron allí y más o menos en la mismaépoca: durante la primera mitad del siglo XIX.

En Francia, el terreno fue abonado por la actividadde dos fuerzas intelectuales muy poderosas. Una era lalucha contra el antropomorfismo, encabezada por losideólogos del progreso: Turgot y Condorcet; la otraestaba representada los "socialistas utópicos", según losllamó Federico Engels, corriente en la que destacaronFourier y Saint-Simón, quienes pusieron al descubierto lalimitación de las concepciones del progreso. En estaatmósfera intelectual tuvo su origen la moderna Cienciade la Administración, gestada a partir de la Ciencia de laPolicía, pero ciertamente negando su origen.

Existe una relación estrecha entre la Sociología y laCiencia de la Administración, tal como se puede percibiren Juan Carlos Bonnin y Lorenz von Stein, quienesestuvieron activos en París durante períodos de tiempomuy próximos. En la época en la cual Saint-Simón produjosu obra: El Sistema Industrial, Bonnin había hecho unabreve y fructífera incursión, única por cierto, en elnaciente campo de la Sociología. Escribió su libroDoctrino Social en 1820, se trataba de un catálogo

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político-constitucional relativo a la ciudadanía integrado91 aforismos, que enuncian los derechos del hombre y elciudadano. La obra constituye un manifiesto de laexistencia autónoma de la sociedad y propone elalumbramiento de la Ciencia Socia/' como la denominóantes que lo hiciera Comte. Bonnin visualizó a la CienciaSocial como una disciplina aplicada que instruye alhombre y regula sus derechos, y que dividió en política ymoral.

"De todo lo que el hombre debe a su inteligencia, la Ciencia Sociales la primera por su naturaleza, su importancia y su utilidad; ellatiene una aplicación más personal a los hombres que las cienciasfísicas, porque ordena la sociedad misma".Bonnin, Juon Carlos. Doctrina Social. Madrid, Imprenta de don Antonio Martínez. 1821.p.l11.

Además de esta fugaz incursión en la CienciaSocial, Bonnin ya la había cultivado dentro del estudio desu materia preferente, que redituó en su obra magna:Principios de la Administración Pública, preparada 12años antes que la Doctrina Social. Los Principiosaparecieron en 1808, pero su edición más completa fuela de 1812, donde elaboró categorías sociológicas muyrelevantes tales como: relaciones administrativas públicasy relaciones administrativas civiles. Bonnin, con base enesas categorías, afirmaba "la Ciencia de la Administraciónpuede ser considerada como el conocimiento de ciertasrelaciones soclotes".»

23. Bonnin, Jean Charles. Príncipes de l'Administation Publique. París, chezRenaudiere Imprimeur-Libraire, 1812 Tres tomos. Tomo 1,p. XV.

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Lorenzo van Stein, otro prohombre de la Ciencia dela Administración del siglo XIX, fue "el primer autor queestudió a la sociedad como concepto independiente".24Aunque su contribución fue temprana, aún no esperceptible en sus estudios sobre el socialismo y elcomunismo, preparados en 1842, sino en su versiónampliada de 1850. Van Stein había estado en París entre1840 y 1842, donde trabó amistad con Luis Blanc,Considerant y Cabet, quienes le estimularon para queestudiara al socialismo, labor de la que nacieron sus obrasSocialismo y Comunismo en Francia (1842) Y laConstitución Municipal de Francia (1843). La primera fuemuy exitosa y pronto se agotó, por lo que su autorprocedió a una segunda y tercera ediciones. Esta últimaapareció en 1850 y, según la costumbre de Stein, consistióen una relaboración que fue rebautizada como Historiade los Movimientos Sociales en Francia; pero no fue esala única novedad: había prolongado el libro con unestudio muy sugestivo titulado "El Concepto de Sociedady las leyes de su Movimiento". Este trabajo podríaconsiderarse como el acta de nacimiento formal de laSociología.

Lorenzo von Stein declaró que en su tiempoaparecieron fenómenos que antes no tenían lugar en lavida corriente y en la ciencia. Hasta esa fecha, su estudiose había confinado al seno de la Ciencia Política, peroen adelante consistiría en un campo autónomo de la"Ciencia Socia! y tomaría lugar junto a la Ciencia delEstado. Discernió de la sociedad es "una forma autónoma

24. RunciInan. W.G. Ensayos de Sociología y Política. México, Fondo de Cultura

Eccnómica.l966. p.49.

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de la vida humana" y tiene su principio en el interés como"foco de la actividad vital de todo individuo en relación aotro individuo y, por tanto, de todo movimiento socíol",>

"También el conocimiento de la vida humana ha encontrado unnuevo campo en aquellos fenómenos y le ha designado con unviejo nombre. Trátase de la Sociedad su concepto, sus elementos,su movimiento".

Von Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarquía. Madrid,Centro de Estudios Constitucionales. 1981. pp. 10Y 40.

Sin embargo, van Stein cultivó a la Sociología demanera preliminar, y como Bonnin aplicó sus categoríasal estudio de la administración pública, que fue su campode trabajo principal.26 Es una paradoja que quiencontribuyó decisivamente al estatuto autónomo de laSociología no la haya cultivado autónomamente; peroesto no resta mérito a las aportaciones sociológicas quesirvieron de base a la confección de su obramonumental: La Teoría de la Administración, publicadaen diez volúmenes entre 1865 y 1868. Dentro de dichaobra tiene un amplio tratamiento la administración de lavida social, que junto con la administración de la vidaeconómica y la administración de la vida individual,constituyen lo que Stein define como la administracióninterior.

25. Von Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarquía. Madrid, Centro deEstudios Constitucionales. 1981. pp. 10 Y40.

26. Carlos Maya, prologista del libro El Sistema Industrial de Enrique de Saint-Simón(Madrid, Ediciones de la Revista del Trabajo, 1975, pp. XUV), declara que von Stein detectóagudamente el nacimiento de la sociología en el marco de la lucha de clases de la sociedadindustrial, pero no la desarrolló más por su concepción hegeliana preferente del estudio delEstado. Así es como la investigación de los problemas del Estado y su administración, fue elcampo más cultivado por von Stein.

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La administración de la vida social constituye unmagno universo en el cual incide la cctividad del Estado,pues trata de la policía social, la política social, la policíade la medicina, la asistencia pública, la administracióndel trabajo y el sistema de capitalización social. Estacategoría conserva la riqueza de sus concepcionessociológicas. Dentro del prólogo del libro La Teoría de laAdministración, una frase resume dicha concepción: laconstitución no debe considerarse como un meroordenamiento político abstracto, sino como resultado dela "organización económica y social, que cuando semodela sobre la división de bienes materiales, hunde suhistoria en las posiciones recíprocas de las clasesdominantes y las clases trabajadoras")? Esta concepciónsirve de fundamento a la definición que brinda Van Steinde administración como la actividad del Estado de caraa la sociedad, y que la visualiza como un elementoautónomo de vida.

DERECHO Y ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

Curiosamente, estando tan íntimamenterelacionados el derecho y la administración pública,buena parte del estudio de sus relaciones partieronconceptualmente de las diferencias que les distinguen.

Como lo propuso un autor a finales del siglo XIX, poradministración debe entenderse una "expresión opuesta

27. Stein, Lorenzo. La Scienza delta Publica Amministrazione. Torino, Unione

Tipográfica Edictrice. 1897, pp. 34.

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a la constitución o a la ley, dado que designa laactividad concreta y variada del Estado, considerada endetalle, por oposición al orden público y jurídico generaly permonente''.» Esto establece porqué la constitucióndetermina la forma de gobierno, en tanto que laadministración se expresa, por ejemplo, en elnombramiento de un ministro. Puede afirmarse así, que entanto la constitución plantea los principios de larepresentación nacional, la administración convoca a laselecciones. "En realidad, la ley y la administración seoponen como la voluntad general y la voluntadparticular; como el orden general y la disposiciónespecial: la ley fija los principios y los limites de laadministración, la cual se mueve libremente en estecuadro legal, no siendo una simple aplicación de la ley".29

La distinción entre el derecho y la administración nosolamente comprende el marco constitucionales, sinotambién a las faenas de aplicación que atañen al PoderJudicial: "la administración propiamente dicha, se oponetambién a la justicia civil, penal y administrativa; la unaprotege al derecho perturbado, la otra busca y realiza lautilidad".30

Hoy en día el acento no se pone tanto en lasdiferencias entre administración y derecho, sino en losimportantes vínculos que los relaciones. Esto lo hemosdesarrollado en la cuarta lección, segunda parte.

28, Blunschli, Caspar, Derecho Público Universal. Madrid, J. Góngora Impresor. Sinaño (1876). Dos tomos. Tomo II, p. 247.

29, Ibíd, p. 248.3O,Ibíd.

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TERCERA LECCiÓN

ALREDEDOR DE LA POLlS

El siglo XX se ha caracterizado, entre otrosaspectos, por la diversificación de los estudios en temaspolíticos. Desde finales del siglo XIX y principios del XX, laCiencia Política había alcanzado plenamente su estatutocomo disciplina científica, pero no comprendía en sucampo de estudio a la totalidad de los problemaspolíticos, e inclusive, en su seno existía un nutrido debatesobre su objeto. Algunos politólogos centraban su estudioen el Estado, otros en el gobierno, unos más en el poder,en tanto que ciertos pensadores desarrollaron estudiossobre la no-decisión.

Paralelamente, la Sociología había contribuidonotoriamente a la comprensión de los temas políticos,además de la existencia de las viejas aportaciones delDerecho Público y la Economía Política.

Gradualmente la Ciencia Política se hatransformado en una disciplina especializada y, por lotanto, no cubre la totalidad del temario político. Estatarea está a cargo de la mayoría de las ciencias sociales,con diversas cuotas de conocimiento.

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Como los fenómenos políticos reclaman laconvergencia de una variedad de disciplinas, es patenteque las contribuciones individuales de cada una de ellastiene un efecto complementario. A mayor número decolaboraciones individuales de las ciencias sociales paraestudiar los fenómenos políticos, más carácter deconvergencia multidisciplinaria adquiere la agenda deltemario político.

La idea de Lorenzo von Stein, en el sentido de quela actividad del Estado integra un Sistema Positivo deCiencias Políticas, es muy útil para comprender unprospecto multidisciplinario para abordar a los fenómenospolíticos.>' El Sistema precedió el concepto de 'Cienciasdel Estado, que formuló Holtzendorff a finales del siglo XIX,y que comprendían la Teoría del Estado, el DerechoPolítico, el Derecho Internacional, la Economía Política, laHacienda y la Ciencia de la Policía.32

En esta lección abordaremos las relaciones de tresdisciplinas que tienen una injerencia fundamental en laexploración de los temas políticos, así como las relacionesestrechas que tienen entre ellas. Nos referimos a laCiencia Política, la Ciencia de la Administración Pública ylas Ciencias de Policy.

31, Lorenz von Stein. La Scienza della Publica Amministrazione. Torino, Unione Tipografico

Editrice. 1897.32. Posada, Adolfo. Tratado de Derecho Politico. Madrid, librería General de Victoriano

Suárez.1835. Dos tomos. Tomo 1,pp. 15-16.

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pOLíTICA Y ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

Uno de los temas más abundantemente trabajado,sobre todo por especialistas en Ciencia de laAdministración, es el relativo a la separación conceptualentre la política y la administración. Esta separación hasido uno de los productos de la diversificación de lasciencias políticas y al mismo tiempo, uno de los resultadosmás infructuosos del debate científico. Mucho tuvo quever en su gestación, al mismo tiempo, el imperativo delegitimar al servicio civil en los Estados Unidos desdefinales del siglo XIX, bajo criterios que confundieron elapartidismo con la apolítica, e incorporaron rasgos de laadministración de negocios privados al temario de laadministración pública.

Sin embargo, la distinción entre política yadministración constituye una de las metodologías mássocorridas entre los estudiosos de la administraciónpública, en una diversidad de poíses.» Quizá el másrepresentativo de ellos sea Gaspar Bluntschli, quienafirmaba que "la administración se opone también a lapolítica; ésta comprende entonces la alta direccióngeneral del Estado; aquella la actividad detalladainferior; la una es la misión del hombre de Estado; la otra

33. La lisia de los estudiosos del tema es larga, toda vez que ha congregado a varios de losespecialistas más acreditados: Vívíen, A Etudes Administratives. París, Editions Cujas. 1974.Dos volúmenes. La edición original es de 1845; Colmeiro, Manuel. Derecho AcbninUtrativoEspañol. Madrid y Santiago, Librerías de don Angel Calleja. 1850; Wilson, Woodrow. ''The.~dyof Administration". RU. Política! Science Quarterly. Vol. 2. 1887). Willoughby, William.PrincipIes of Public Administration. Be1timore, The John Hopkins Press. 1927;Goodnow, Frank.Polities and Administration. New York, Russell and Russell. 1900. Riggs, Fred ."Professionalism, Politica1 Scienee of Scope of Public Administration". En Olat'lesworth, OO.,Theory and Practice of Pablie Adminiatration. Philadelphia, The American Academy ofPolitical and Social Sciences. 1968.

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de los funcionarios técnicos"> El gobierno decide sobre lapaz y la guerra, y la administración organiza y regula losdetalles de estos actos. Sin embargo, Bluntschli hizo unaaclaración inmediata: "esta oposición es naturalmentemuy elástica". La política es incapaz de caminar sin elauxilio de la administración, en realidad, "muchos actosadministrativos toman un carácter político, por suimportancia general".35 Así, los actos administrativostambién reclaman la atención del estadista.

La dicotomía política-administración constituye unavariante a la distinción de esferas de poder y acción entreel gobierno y la administración, ampliamente desarrolladapor varios cultivadores de la Ciencia de la Administración enFrancia, España e Iberoamérica, a lo largo del siglo XIX.

El afán de definir los campos relativos a la CienciaPolítica y de la Ciencia de la Administración, efectuadapor comunidades científicas cada vez más especializadasy diferenciadas, fortificó un espíritu de cuerpo quedemandaba un campo del saber privativo. En paralelo,se constituyeron asociaciones especializadas en cadaámbito de estudio, con sus propios agremiados, cuyaactividad se realiza a través publicaciones igualmenteespecializadas, ya se trate de revistas, libros o antologías.Se establecieron carreras universitarias distintas, conprofesores y estudiantes diferentes, y por lo tanto, secrearon profesiones diversas. Este proceso ocurrió porigual en Europa y los Estados Unidos, así como en algunospaíses iberoamericanos.

34. Blunstchlí, Gaspar. Derecho Público Universal. Madrid, J. Góngora Impresor. Sin año(1876). Dos tomos. Tomo 11, p. 247.

35. Ibíd.

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En suma: desde muchos aspectos, la separaciónentre la política y la administración obedeció, yobedece, más al trabajo diverso de comunidadescientíficas especializadas, en búsqueda y cultivo de uncampo del saber propio, que a realidades concretas.

Otro factor que ha contribuido a confundir lasrelaciones entre la política y la administración, es ladivisión de poderes, principalmente en los regímenespresidenciales dominados por tendencias congresionales;es decir, en regímenes en los cuales hay un desequilibriofavorable al Legislativo, que propende a reducir alEjecutivo a tareas subordinadas, generalmenteconcebidas como "administrativas", conservando elLegislativo las propiamente "políticas".

En los Estados Unidos, la división de poderesformulada por Montesquieu no sólo significó unaseparación del trabajo del gobierno, sino también unprincipio de segmentación del trabajo académico de losestudiosos norteamericanos. Tanto lo primero como losegundo, han sido el origen de problemas y deficienciasde interpretación del gobierno como totalidad. Porcuanto al gobierno, las líneas generales y los principios dela división de poderes se han esforzado es hacerserealidad, a veces de manera arbitraria y artificial. Porcuanto a lo segundo, dicha división ha determinado quela mente de los catedráticos no divida sus objetos deinvestigación con arreglo a principios científicos, sino enconcordancia con instituciones establecidas. "La divisióndel trabajo entre los pensadores se convirtió en una clasede separación de poderes",»

36. Appleby, Paul. Policy and Administration. University of Alabama Press. 1949.p. 2

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En realidad, cada campo académico al divorciarsede los demás, se distancia de la realidad como totalidad,y cada luz de conocimiento especializado y parcial quees producido contrasta con las sombras dejadas por laespecialización. Esas sombras son las engendradoras demuchas de las incomprensiones que existen en lasrelaciones entre la política y la administración, así comoentre esta y la Policy.

La realidad es otra: la política y la administraciónintegran un único proceso. Los parlamentos modernosson centros activos de vida política, al tiempo que en suseno se determina la organización, competencias yfunciones de la administración pública. Paralelamente,los ejecutivos modernos legislan sobre las grandescuestiones nacionales y conducen a la administraciónpública, de los cuales son depositarios.

Las relaciones entre la política y la administraciónpública son tan íntimas y tan complejas, que aquí no haysuficiente espacio para comprenderlas globalmente, demodo que nos ceñiremos a sus vínculos a partir de laelevación de ambas materias al rango de disciplinascientíficas. La "antesala" de este hecho trascendentalpodemos encontrarlo en la obra de los consejeros depríncipes, a cuya cabeza se encuentra NicolásMaquiavelo, con la brillante cauda de pensadores quepor dos siglos desenvolvieron a la teoría de Razón deEstado. Destacaron también Juan Botero y ArnoldClapmar, cuyos trabajos contribuyeron al desarrollo delarte del gobierno. Estos consejeros de estadistas ypolíticos fueron tecnológos del poder, pero sentaron lasbases de lo que llegaría a ser la Ciencia del Estado.

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El paso siguiente ocurrió con la instauración deldespotismo ilustrado y sus programas sociales, que loidentificaron como la fase inicial del Estado de bienestar.Este paso, conocido como el tránsito del arte delgobierno a la Ciencia del Estado, consistió en laintroducción de la enseñanza de la política y loadministración pública en las universidades, proceso en elcual los alemanes fueron pioneros al instituir cátedras deestas materias en sus instituciones de educación superior.

Los monarcas alemanes juzgaron que la formaciónjurídica de los funcionarios públicos era insuficiente paraalcanzar los nuevos objetivos estatales. El Estado habíaasumido la rectoría económica y su responsabilidadsocial, ensanchando sus finalidades y sus campos deacción, de modo que desde entonces fomentó eldesarrollo de las fuerzas productivas e intervino en laformación de nuevas relaciones de producción; innovósus técnicas hacendarías, contables y presupuestales, ydesarrolló a la policía concebida como la actividadestatal encaminada a asegurar la felicidad del Estado yaumentar su poderío. En torno a esta categoría se fundóel cultivo de la Ciencia de la Policía, cuyo profesor másnotable, Juan Enrique van Justi, sintetizó magistralmenteen sus Principios de Ciencia de la Policía, publicados en1756.

La Profesión en Economía, Policía y Cameratstica.consistió en el primer esquema científico de colaboraciónen ciencias sociales, y fue el vehículo por el cual seenseñaron las Ciencias Camera/es como las disciplinasreferentes al Estado. El desenvolvimiento de estasdisciplinas fue el resultado final y fructífero del

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Corneraismo. un movimiento político organizado ypuesto en acción por una élite de administradorespúblicos alemanes que colaboraban con los príncipesgermánicos. La Economía de Estado entrañaba suintervención en los diversos órdenes de la vida productivay la Cameralística implicaba las diversas técnicas de latributación y el gasto razonables de los dineros del erariopara estimular el desarrollo. La materia principal era laPolicía, puesto que en ella se encerraba el sentido plenoque el concepto moderno de administración pública seestaba fraguando.

Esa Profesión entrañó un plan de estudiosconstituido alrededor de los problemas del Estado: erauna profesión de Estado, por y para el Estado. Lasdisciplinas profesadas eran ciencias de Estado, en eldoble sentido de referirse a él y estar a su' servicio. Elnúcleo del plan de estudios -las Ciencias Camerales- eraun conjunto de disciplinas referentes la política y formabaprofesionalmente para ejercer la administración pública.No había separación o especialización opcional de lapolítica o la administración pública, pues estabanconjuntadas en la unidad de los fines del Estado eintegradas en las Ciencias Camerales como cienciasreferentes a los asuntos políticos.

Los cameralistas identificaron y definieron dosgrandes funciones del Estado: la política y la policía,dando a cada cual su respectivo sentido semántico: laprimera defendía al Estado de sus enemigos internos yexternos, y prevenía de acechanzas y movimientossubversivos; la segunda se encaminaba a acrecentar elpoder del Estado hasta el máximo y desarrollar sus fuerzas

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interiores, al tiempo que se orientaba a proveer debienestar a los súbditos.

Una vez que el Estado absolutista fue suprimido, lacuestión varió sensiblemente, en especial ahí donde suabolición dio comienzo de manera violenta: Francia. Aquíla tradición cameral fue inexistente, pero no la policía,aunque nunca se profesó en las universidades. Pronto fuesatanizado todo aquello que se asociaba al antiguorégimen y tal fue el destino de la policía, materia querepugnaba al padre de la moderna Ciencia de laAdministración, Carlos Juan Bonnin, quien la sustituyó apartir de 1808 con la categoría: administración pública.Aunque esta noción conservó asombrosas analogías conla policía, con la obra Principios de AdministraciónPública se sustituyeron a los Principios de Ciencia de laPolicía de van Justi, que habían sido vertidos al francésen 1769.

Este _reemplazo prohijó un vigoroso desarrolloautónomo de la Ciencia de la Administración por todaEuropa y América Latina, y forjó las categorías por mediode las cuales se sigue cultivando hoy en día. Pero, almismo tiempo, modificó el esquema de vinculaciónimperante en las Ciencias Camerales como ciencias delEstado, produciendo un modelo académico de relacióndiverso.

A partir del siglo XIX, debido a la independenciadisciplinaria de las ciencias que estudiaban al Estado, elnuevo esquema de vinculación sentó bases en lacolaboración multidisciplinaria. Por consiguiente, laespecialización de campos entre la política y la

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administración pública no impidió que ambas materiasfueran profesadas y desarrolladas por las mismascomunidades científicas. Por ejemplo, la Escuela deAdministración de Madrid, fundada en 1842, sesustentaba cátedra para los funcionarios públicos sobrebases políticas, de manera similar a como se hizo en laEscuela de Administración de París en 1848. Tanto enEspaña como en Francia, se desarrolló una Ciencia de laAdministración autónoma con un profundo sentidopolítico.

En el mundo qerrnoruco. las Ciencias Comerciesfueron acogidas como una herencia y reformadas entorno a la categoría de Ciencias Políticas Positivas, cuyocentro de gravedad era el Estado. Su guía fue el notablecatedrático de la Universidad de Viena, Lorenzo vanStein, profesor de Economía, Teoría del Estado y Cienciade la Administración. Van Stein argumentó que esasciencias tenían un carácter aplicado y que eran puestasen práctica por medio de formas especiñcos deadministración, encarnadas las siguientesmanifestaciones: administración del servicio exterior,administración de la defensa, administración de lahacienda, administración de la justicia y administracióninterior. El catedrático alemán criticaba a Bonnin porreferirse sólo a la última y prefería conservar la tradicionalvisión de Ciencias de Estado, de Ciencias PolíticasPositivas según su entender.

En la actualidad, ha tendido a prevalecer la visiónde van Stein y el Estado se conserva como el foco deunidad disciplinaria de la Ciencia de la Administración, enconjunción con las disciplinas políticas que le son afines.

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pOLíTICA Y POLlCY

Hoy en día la gran novedad en el temario político,la constituyen las Ciencias de Policy (Policy Sciences). Setrata de un conjunto de disciplinas que tienden auniversalizarse, pero que principalmente se desarrollan enlos Estados Unidos. Estas disciplinas tiene como materia ala Policy, que debe ser distinguida conceptual ysemánticamente de la Politics, que es el objeto de laCiencia Política. Como es observable, los problemasinherentes a las relaciones entre la Ciencia Política y lasCiencias de Policy, comienzan con la definición ytraducción de Policy a idiomas distintos al inglés.

Los problemas semánticos y conceptuales de la vozPolicy, cuando es traducida en español por "Política", hansido identificados y discutidos por los especialistas en lamateria. Inclusive, hay problemas referentes al términomismo, como lo hace constar William Dunn, cuandoexplica que la voz Policy deriva del griego, del latín eincluso del sánscrito, y que existe un notorio parentescoentre Politics y Police, tal como se usaba en la Inglaterramedieval. Dunn cree que esta circunstancia ha sidofuente de confusión entre los campos relativos a laCiencia Política y la Administración pública, por un lado, yPolítica y las Ciencias de la Policy, por el otro, pues lasprimeras estudian a la Política y las segundas a la Policy.37Más allá del inglés, sin embargo, el problema secomplica, como en el ruso, por ejemplo, donde la vozPolitika se refiere tanto a "política", como a Policy.

37. Dunn, William. Public Policy ADalysis: an lntroduction. Prentiee-Hall, Englewood Cliffs,

N.J.1981.pp. 7-8.

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Yehezkel Oror ha externado también supreocupocion. haciendo ver que "la falta de unadiferencia entre 'Politics' y 'Policy' en un gran número deidiomas, crea un gran problema en el desarrollo delAnálisis de Políticas en muchos países. Al mismo tiempo, lafalta de esta diferencia señala realidades y percepcionesdescuidas en el Análisis de Políticas provenientes delidioma inglés".38

Estos problemas conceptuales y semánticos sonpatentes en el español, como lo hace constar JoanSubirats, quien juzga que la traducción de Policy por"Política" significa el empleo de un término equívoco ypolivalente. Sin embargo, comprensiblemente, el autorcatalán omite el empleo de cualquier otro término ycontinúa usando el de "Política" para referirse a Policy.39

Ante una situación semántica y conceptual comola narrada, en otros trabajos he propuesto el empleo dela voz Policy, tal como se hace en inglés. Además deconservar sus raíces greco-latinas", ya está en uso desdevarios años otrós.o

38. Dror, Yehezkel. "Análisis de Políticas para Gobernantes". Revista Venezolana deDesarrollo Administrativo. Núm. 1. Enero, 1982. p. 33.

39. Subirats, [oan, Análisis de Políticas Públicas y Eficacia de la Administración. Madrid,Instituto Nacional de Administración Pública. 1989. pp. 4041. El problema de traducción alespañol es de tal relevancia, que es insuficiente con que nos lamentemos que en la versióncastellana de la Enciclopedia Internacional de Ciencias Sociales, se traduzca un artículo deHarold Lasswell titulado "Policy Sciences", por "Ciencias Praxiológicas". Ver Tomo Il, pp. 372379. Madrid, Ediciones Aguilar. 1976. Recientemente ha sido publicada en México un antologíade Yehezkel Dror, en la cual el editor y prologuista propone la traducción de Policy por "Cursode acción política"; es decir, sugiere no la traducción de la palabra, sino de su significado, lo cualno supera su confusión con "Política", pero da cuenta del problema. Dror, Yehezkel.Enfrentando al Futuro. México, Fondo de Cultura Económica. 1990. Prólogo, Selección y Notasde Samuel Schmidt p. 11.

40. Mi sugerencia no es novedosa, Manuel Carda-Pelayo la está usando desde 1987, tal comolo hace en una de sus obras cuando se refiere a las "Polícies del Estado". Garda-Pelayo, Manuel.Las Transformaciones del Estado Moderno. Madrid, Alianza Universidad. 1987. p. 35.

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Tanto la Ciencia Política, como las Ciencias dePolicy, cuentan con cultivadores propios, así como conagremiaciones y medios de divulgación tambiénprivativos. Cada cual tiene libros especializados, usuariosdiferentes, y alumnos y catedráticos diversos. Por su lado,la Ciencia Política se ha abocado al estudio del sistemapolítico, las relaciones de poder y la conducta política;por el suyo, las Ciencias de Policy se centrabanoriginalmente el estudio del Gobierno, pero cada vezmás se extienden al estudio del público y de los públicosparticulares en los que incide la Policv."

Como en el caso anterior, son las comunidadescientíficas las que han ahondado las diferencias entrePolitics y Policy, más que los fenómenos en sí.

POLlCY y ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

Antes de la irrupción de los progresos políticos quearribaron con la Revolución francesa, la policía abrazabatodo aquello que hoy conocemos como administraciónpública, era la expresión completa de la administracióndel Estado. A partir de esta Revolución, Policía fue sustituíabruscamente en Francia por voz administración pública yesta fórmula se diseminó rápidamente entre los pueblosiberoamericanos. En contraste, entre los alemanes, lasustitución fue más lenta pero inexorable,42 Y sólo en los

41. May,Peter. "Reconsidering Policy Design: Policies and Publics". Journal of Publie Polic:y.

Vol. 11, nÚID. 2 April-June, 1991. pp. 187-206.42. Robert von MohI fue el último gran cultivador de la vieja ciencia de la Policía germánica.

En alemán, la obra se denomina: Die Policey-WisBell8chaft (fue publicada en Tubingen. en1866). Lorenz von Stein fue el primer tratadista de Gencia de la Administración en Alemania.

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países anglosajones se mantuvieron ambas palabras parasignificar dos objetos distintos, y además de Policy seusaba el vocablo Police.

En Gran Bretaña, Policy se conservó para referir elarte del gobierno; Police para significar el gobierno de lasciudades y los países, y después, la conservación de lapaz y el orden. Por su parte, Administración representó elconjunto de los ministerios. En los Estados Unidos seheredó esta tradición con algunas variantes, pero encontraste con Gran Bretaña, la administración pública hasido cultivada vigorosamente desde principios de siglo yposteriormente allí fueron creadas las Ciencias de laPolicy.

Tal como lo adelantamos en la lecciónprecedente, Adam Smith profesaba una cátedra sobrePollee. junto con otras materias, y se apoyaba en elDiccionario de Johnson publicado en 1755. Decía queJohnson definía a la "Police" como una palabra queprovenía originalmente del francés, en tanto que "Policy"emanaba de Politeia. Definía a la "Police" como "'laregulación y gobierno de la ciudad o país, así como elcuidado de los hobitontes": y a 'Policv" como "el arte delgobierno, principalmente con respecto a los poderesexternos'".«

También existen fuertes diferencias de campos deconocimiento debidos a la actividad de las comunidadesacadémicas, que están activas en la administración

43. Smith, Adam, "Lectures on [ustice, Police, Revenue and Armas", delivered in the Universityof Glasgow for Adam Smith, reported by a Student in 1763". Oxford, Oaredom Press, 1896. pp.154-259.

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pública y las Ciencias de Policy. El resultado ha sido unadiferenciación de ámbitos mediante construcciónconceptual, los cuales sin embargo están traslapados,pues entre ellos existen fronteras extraordinariamentetenues y se ha desarrollado una concurrencia de trabajosacadémicos sobre el mismo punto.

La Ciencia de la Administración fue uno de losterrenos primigenios más fértiles, para el cultivo de losestudios de Policy en los Estados Unidos. Dentro dealgunos de los más antiguos libros sobre administraciónpública en los Estados Unidos, la Policy figuraba dentrode las categorías centrales, tan centrales como que deella partían definiciones de administración pública.

La primera proposición conceptual de Policy como centro de ladefinición de la administración pública, fue formulada en 1926. Suautor es Leonard White, la sugirió en el primer libro de texto de lamateria en los Estados Unidos: Introducción al Estudio de laAdministración pública. posteriormente, en un antiguo y muyconsultado artículo preparado a mediados de los años 30, MarshallDimock se refirió a que "el alcance de la administración públicaestá determinado sólo por la necesidad de ejecutar las Policies ypropósitos del Gobierno". John Pffifner y Robert Presthus, por suparte, definieron a la administración pública como un "procesorelacionado con la ejecución de las policies Públicas, abarcandoinnumerables habilidades Y usando técnicas que ordenan losesfuerzos de muchos miembros del pueblo".White, Leonard. Introducción al Estudio de la Administración Pública. México.Compañía General de Ediciones. 1964. Dimocl<.. Marsholl. ihe Meoning and Scope ofPubfic Administration". oous. John et al, The frontiers of Public Administration. NewYork. Russell and Russell. 1967 (19371. Pffifner, John and Robert Presthus. PublicAdministration. New YorK.lhe Ronald Press Company. 1967 (1935).

El desarrollo de la administración pública comodisciplina científica en los Estados Unidos, estuvo

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fuertemente influenciado por las relaciones entre lostemas políticos y los temas administrativos. Debido alfuerte prestigio alemán, principalmente a través deGaspar Blunschli, el desenvolvimiento primigenio de laCiencia de la Administración tendió a centrarse en laseparación entre política y administración. AunqueBlunschli distinguía a la administración con respecto ·01derecho público, la administración privada y la política,fue esta última distinción la que llamó poderosamente laatención en los Estados Unidos.

A partir de los trabajos de Woodrow Wilson y FrankGoodnow, proliferaron una gran cantidad decontribuciones cuya definición de la administraciónpública se basaba en su extrañación con la política. Estatendencia fue predominante hasta mediados de los años50. Sin embargo, como lo adelantamos, desde la décadade los 20, se comenzó a configurar una interpretacióndiversa cuya postura era la acentuación de los aspectoscomunes de la administración y la política, teniendocomo factor mutuo a la Policy. Esta tendencia, a la queidentifique como el Enfoque de la Política Pública enuna obra anterior,44 concebía a la administración públicacomo uno de los protagonistas de los procesos políticosque concurrían en el gobierno y, particularmente, ladefinía como la ejecución de la "Política Pública".Leonard White se refería a la administración públicacomo las "operaciones que tienen por objeto larealización o la observancia forzosa de la políticapública".45 En el mismo sentido, Marshall Dimock la definía

.4. Guerrero, Ornar. Teoria Administrativa de la Ciencia Política. México, UniversidadNacional Autónoma de México. 1982 pp. 76-77.

• 5. White, Leonard. Introducción al Estudio de la Administración Pública. México, CompañíaGeneral de Ediciones. 1964. p.l.

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como la "coordinación de esfuerzos colectivos pararealizar la política público".«

La noción de "Política Pública" se restringía a unsignificado procesal, era concebida como unprocedimiento de intercambio entre una variedad deprotagonistas de la política, en tanto que esta eraentendida como la acción del gobierno en el sentido dedeterminar a la "Política Pública". Sin embargo, en lamedida en que la administración pública era entendidaen términos del "qué" y el "cómo" del gobierno, dábasepor resultado una confusión conceptual con la política.

De tal modo, si la dicotomía política-administraciónpecaba de defecto, este "Enfoque" pecaba de exceso, yaunque hoy en día aún hay pensadores que estáninscritos en su línea teórica, lo cierto es que gradualmentese fue estrechando en su desarrollo.

En 1937 se introdujo el estudio de Policy en laEscuela Graduada de Administración Pública de la

-Universidad de Harvard y hacia 1940, con base en estaexperiencia, se formó un Comité Interdisciplinariodedicado al desarrollo curricular de la nueva disciplina.Uno de sus más fructuosos productos fue el libroAdministración Pública y Policy pública (PublicAdministration and Public Policy) de Harold Stein, quecomenzó a utilizarse como libro de texto en el año de supublicación: 1948.47

46. Dimock, Marshall YGladys Dimock. Administración Pública. México, UfEHA.1967.p. 247. Stein.liarQld. Public Administration and Public Policy. New York, Harcourt, Braceand

Company.1948.

19


Posiblemente la contribución más relevante de esaEscuela, sea una antología preparada por Carl Friedrich yEdward Masan en 1940. Esta contribución, que desde laépoca en que se formuló podría ser comparada con elaporte posterior de Harold Lasswell, padre de las Cienciasde Policy, significó un esfuerzo de síntesis de los oportesde los especialistas en administración pública al campode aquella dsciplinc." Hay que enfatizar que Friedrich eraun autor reconocido, se había formado en Alemania, supaís de origen, donde abrevó en la teoría del Estadogermánico y las disciplinas administrativas que allí secultivaban.

El objeto de la antología fue publicarexpresamente una obra de Policy, como una nuevaempresa alterna ante las tradicionales series editoriales enciencias sociales, pues existía una necesidad práctica yteórica.49 El temario de los once artículos que integran ala obra, presentados por igual número de autores, estándedicados a una variedad de campos de acción de laPolicy, tales como el empleo, mercado, control industrial,precios, presupuestos, moneda y regulación económica,entre otros.

Además, las distinciones disciplinarias de estasciencias no estaban contribuyendo al estudio integral delas Polides cuyo importancia, debido principalmente a laexpansión de las actividades del gobierno, era patente.Finalmente, muchos de los progresos más significativos delas ciencias sociales estaban entonces, y lo estuvieron de

48. Lasswell, Harold. "Policy Orientation". Lemer, Daniel and Harold Lasswell (eds.). ThePolicy Sclences. Stanford Uruversity Press. 1951. pp. 3-15.

49. Friedrich, Carl and Edward Mason (eds.). Public Policy. Harvard University Press, 1940.

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antiguo, determinados por problemas de Policy cuyapresión reclamaba soluciones. En todo caso, estas mismasdisciplinas requerían del análisis de las condiciones quedeterminaban el éxito o el fracaso de aquello que losgobiernos modernos emprendían.

Los editores aseguraban que raramente los asuntosde Policy, si no es que jamás, se habían tratado conesmero dentro de alguno de los campos de estudiocultivados en la tradicional división del trabajo de lasciencias sociales. y, por el contrario, estos asuntos seoponían a la fragmentación Y reclamaban lacolaboración de disciplinas vinculadas. Para ambos, latrascendencia del cambio por cuanto a la visualizaciónde las Policies consistía en aplicar todos los enfoquesposibles rompiendo las barreras entre los análisis teóricos yprácticos, y entre los puntos de vista meramente jurídicos,económicos y administrativos.

Esta interpretación, sustancialmente distinta al"Enfoque de la Política pública", precedió y anunció elnacimiento de las Ciencias de Policy propuesto porLasswell diez años después. Se trataba, en suma, de unasugerencia multidisciplinaria a partir del concurso de lasciencias sociales en su conjunto.

Este concepto de Policy estaba lejos de ofreceruna panacea o decir al público o al gobierno lo quedebían hacer. Su objeto era mostrar como el trabajo delos académicos Y los practicantes de la administraciónpública, puede atraer en una estrecha y fructuosacolaboración; toda vez que la Escuela de AdministraciónPública de la Universidad de Harvard se proponía

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presentar anualmente algunos de los resultados de estacolaboración.

La contribución más importante, con la quecomienza la antología, es obra de la pluma de Friedrich.50Como está destinada al tema de las relaciones entre laPolicy y la responsabilidad administrativa, buena parte de suobjeto se dedica a definir a la primera. El punto de arranquees su polémica contra la distinción entre la política y laadministración formulada por Frank Goodnow, de la queexplica que las concibe como cajas aisladas mutuamenteexcluyentes, cuando ambas juegan un papel continuo enla hechura y ejecución de la Policy, aunque como loaclara, haya más de política en la formulación y más deadministración en la ejecución. El punto de enlace está laPolicy como un continuo de hechura y ejecución, como unproceso inseparable.

Cuando los individuos o los grupos ganan o pierdenpoder en un ámbito determinado, hay política; cuandoun acto o propuesta de acción de un funcionario seorienta al interés público, hay administración. Esta mismasituación, desde otro ángulo, deriva en la definición dePolicy como "el significado común del término referido alas decisiones acerca de lo que se hace o no se hace ensituaciones dodos",» Las funciones legislativas constituyendecisiones de Policy, de modo que la hechura de Policyse considera cada vez menos como parte de laadministración pública, pero una parte al fin, al tiempoque la ejecución le corresponde plenamente.

so. Fríedrích, Carl, "Public Policy and Nature of Administrative Responsability". Obra citada,pp. 3-23.

51.11rid.

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Esta añeja interpretación de Friedrich y sus colegas,ratificada por Lasswell diez años después, no debemosdesoírlas en beneficio de un trabajo necesariamentepluridisciplinario de los temas políticos.

Otra opción fructuosa al "Enfoque de la PolíticaPública" fue ofrecida por Paul Appleby, en su obra Policyy Administración (Policy and Administration), publicadaen 1949. Aquí encontramos también el énfasis de losvínculos existentes entre la Policy y la administraciónpública.

Appleby se cine al estudio del gobierno en losEstados Unidos, que fue dividido en atención a laseparación constitucional de poderes. Uno de los efectosnegativo fue que a mediados del siglo XX, la CienciaPolítica se había convertido en una disciplinaindividualizada: buena parte de su literatura aceptabatácitamente la división de poderes y había excluido a laadministración pública de los procesos de hechura dePolicy. Del mismo modo, dicha separación sirvió desustento para la aceptación y justificación de del servicio

civil.52

Inclusive, el Presidente de los Estados Unidos fuereconocido como una excepción a esa idea, pero estoocurrió más en términos personales que en el ordeninstitucional. Su condición de hacedor de Policy seconcibió más en su carácter de individuo, que de jefe del

Poder Ejecutivo.

52. Appleby, obra citada, pp. 1-25.

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La situación real, sin embargo, es diversa:efectivamente el Congreso y las legislaturas localeshacen Policy para el futuro, pero no monopolizan estafunción. De manera similar, el Poder Judicial determina loque es la ley, pero no tiene su monopolio, puesconstantemente la administración pública expide lasreglamentaciones para el futuro y está continuamentedeterminando lo que es la ley y lo que significa entérminos de acción. Del mismo modo, los cuerposlegislativos conservan buena parte de poder sobre laadministración pública.

"Los administradores públicos participan en la hechura de Policypara el futuro, de otro modo: ellos formulan recomendacionespara la legislación, y esta es una función de la hechura de Policy".En tanto los cuerpos legislativos hacen la Policy en general, toca alos administradores públicos hacer la Policy a través de unaaplicación gradualmente menos abstracta. "La hechura de Policyen administración pública, consiste en el ejercicio de la discrecióncon respecto a cada acción".Appleby, Paul. Policy and Administration. Universityof Alabama Press. 1949.pp. 1-25.

La función de hechura de Policy no puede sersituada únicamente en un punto o sector del régimenpolítico, porque donde exista una acción afectando alpúblico, hay hechura de Policy. Ella es hecha a través detodo el gobierno, a lo largo del proceso político. Laadministración pública, en su más amplio sentido, estáinvolucrada con la hechura de Policy por cuanto a ellacorresponde su ejecución. Ella es un proceso deentremetimiento entre la hechura de Policy y la direccióntmanaqemenñ por debajo de las determinación

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emanadas de los Poderes Legislativo y JudiciaL así comode los entes populares-electorales.

Existe, pues, una relación genética entre Policy yadministración pública que conviene conservar, Y aúndesarrollar, para tener una idea cabal de sus complejasrelaciones dentro de los asuntos de Estado.

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CUARTA LECCiÓN

TIPOLOGíA DE LAS ADMINISTRACIONESDEL ESTADO

Hoy en día existe una multiplicación demanifestaciones en la vida del Estado, que ha propiciadola diversificación administrativa en su organizacióngubernamental. Antaño, como lo hemos explicado, ·10actividad administrativa tendía a condensarse en lapolicía y esta idea permaneció cuando se transformó enadministración pública. Sin embargo, la administraciónpública conservó la esencia de la policía, pero no todassus cualidades, entre ellas la administración de justicia,que le estaba subsumida dentro del ramo de la seguridad

interior.

Una de las diferencias más radicales que seencuentra entre la antigua policía y la modernaadministración pública, consiste en que esta última estádesvinculada de la administración de justicia, que se haeregido en propia del Poder Judicial. Tal desvinculación,empero, se realizó de manera gradual y hoy en día aúnexisten lazos estrechos entre ambas que nos hablan de lasépocas cuando todavía las unían pedazos del cordónumbilical de la historia. Que otra explicación se puedebrindar sobre la permanencia del Ministerio de Justicia, quesiendo una dependencia de la administración pública, estádedicada al auxilio de la administración de justicia.

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DIVERSIFICACiÓN DE LAS ADMINISTRACIONES DEL

ESTADO

Cuando la policía se convirtió en administraciónpública, su núcleo existencial sustentó un tipo general degestión que a partir

de entonces de denominó administración interior oadministración civil. Este suceso, que estuvo presente enlos albores del Estado de derecho, propicióparalelamente el perfeccionamiento de ciertas formasde administración especializadas cuyo desenvolvimientose había ido gestando a la sombra de la policía. Talesformas de gestión especiales gradualmente constituyeronfocos de profesionalización administrativa, por lo cualdurante la primera mitad del siglo XIX también sedenominaron administraciones profesionales. Ellasestuvieron dedicadas, desde principio del siglo anterior, alperfeccionamiento de la gestión singular la hacienda, lajusticia, la defensa y los asuntos exteriores.53 Finalmente,una vez que el Estado de derecho se consolidó hacia laprimera mitad del siglo XIX, la administración interiorfungió plenamente como el pivote de la administraciónpública en su conjunto, jugando las administracionesespecializadas un papel auxiliar, pero no menosrelevante.

La administración civil fue destinada a laconservación y mejoramiento de la sociedad, por lo cualtiene el carácter fundamental.54 Ella tiene como misión la

53. Oliván, Alejandro. De la Administración Pública de España. Madrid, BoixEditores. 1843. pp. 8-9.

54.Ibíd.

. 88


sobrevivencia, la vida y el bienestar del hombre, en tantoque las administraciones especiales tienen un espaciopermanentemente establecido. Mientras que el ámbitode la administración interna se expande y contrae segúnlas condiciones donde incide la acción del Estado,aquellas se conservan sin mutaciones significativas.Ciertamente la administración civil actúa entre límitesdefinidos, pero éstos son flexibles y están en perenneconstrucción y reconstrucción. El carácter dinámico de laadministración civil, mal entendido por el neoliberalismo,es lo que ha provocado las confusiones sobre el llamado"tamaño del Estado".

Las condiciones dentro de las cuales actúa elEstado, se encuentran constituidas por una variedad defenómenos y relaciones sociales complejas y cambiantes,que determinan el modo como la actividad se organizapara actuar en ellos. Esta organización está determinadapor la amplitud y variedad de la esfera de acción delEstado, y el grado de desarrollo histórico que tiene. Lasfunciones primordiales del Estado se han encaminado apatentizar su capacidad de autodeterminación anteotros estados; a desarrollar las fuerzas militares paragarantizar el ejercicio de dicha autodeterminación; apropiciar los medios económicos para hacer viable laautoderminación; Y a ejercitar la justicia para asegurar elderecho. La función interior, finalmente, desarrolla loselementos constitutivos de la sociedad Y crea lascondiciones para su desenvolvimiento.

Para hacer patente su autodeterminación frente aotros estados, un Estado nacional actúa a través de /0administración de lo exterior, para defender la

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autoderminación, la administración de /0 defensa, paranutrirla económicamente, la administración de /0hacienda, y para asegurar la convivencia social, laadministración de /0 justicia. Finalmente, para dar pie aldesarrollo material e intelectual de la comunidad social,pone en movimiento a la administración interior»

La gestión interior se denominó administración civil,debido fundamentalmente al carácter comprensivo delos asuntos sociales a su cargo, cuyo pivote es el serhumano y el uso humano de las cosas. Tal como laconcibió un autor, la administración civil observa en cadaindividuo el objeto de su solicitud, su celo y susprovidencias, porque debe conservarlo y aumentar subienestar, apartarlo del mal, acercarlo al bien, criarlo,educarlo, nutrirlo, aliviar sus necesidades, darle goces ycomodidades a sus expensas. Por cuanto a las cosas,hace uso de ellas para, multiplicándolas y extendiendo suaplicación, puedan ser aprovechadas en beneficio de losseres humanos.56

De manera similar a la administración civil, lasadministraciones profesionales también se dedican alhombre y usan a las cosas, pero de un modo muy diverso:"la administración de justicia se entiende con las personaspara refrenar sus extravíos y corregirlos, y con las cosaspara reparar las usurpaciones y los atentados cometidoscontra los derechos de la propiedad; la administraciónmilitar busca a los hombres para llevarlos al campo de

55. Stein, Lorenzo. La Scienza della Publica Amministrazione. Torino, UnioneTipográfica Edictrice. 1897. pp. ~37.

56. Sáinz de Andino, Pedro. Exposición la sobre Situación Política del Reino y mediosde BU Restauración (1829). El Pensamiento Administrattoo de Pedro StUnz de Andino: ·1829-1848. Madrid, Instituto Nacional de Administración Públíca. 1982. pp. 99-100.

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batalla y exigir de ellos el cumplimiento del deber tanjusto como duro, que la sociedad impone a sus individuos,de ofrecer su sangre en defensa de los intereses comunes(...); "la administración económica, en fin, no considera enlas personas sino la obligación de sacrificar la propiedadparticular a las necesidades comunes del Estado, y lascosas privadas no tienen otro aspecto a sus ojos, sino elde materias que ha de extraer el jugo que ha de nutrir ala comunidad social",57

La administración interna actúa en forma "benéfica. consoladora ypaternal", en tanto que la administración de justicia arregla lascontroversias entre los hombres y repara el daño causado a suspropiedades; la administración militar reclama su sangre y susbienes para la guerra; y la administración económica suparticipación en los gastos públicos. En suma, estas tres obran enforma "dura, dolorosa y punzante".Sáinzde Andino. Pedro. Exposición la sobre Situación Política del Reino y medios desu Restauración (1829). El Pensamiento Administrativo de Pedro Sáinz de Andino:/829-/848. Madrid. Instituto Nacional de Administración pública. 1982. pp. 99-100.

Es muy importante destacar que la unidad deacción de esta variedad de administraciones, una comofundamental y las otras como auxiliares, está incentivadapor la noción de unidad estatal: en última instancia, laadministración interior Y las administracionesespecializadas trabajan para el único fin de activar al

Estado.

Sin soslayar la importancia de todas lasadministraciones especializadas o profesionales, aquí

57. Ibid, pp. 100-101.

91


trataremos particularmente a las referentes a lasrelaciones exteriores y la justicia, las cuales sin dudaconstituyen dos de las administraciones estatalessingulares más significativas.

ADMINISTRACiÓN DE LO EXTERIOR

La administración de lo exterior es, por principio.una función inherente al Estado, así como el modo comose relaciona políticamente con otros estados y la formacomo arregla sus intercambios políticos con ellos.

Para ejercitar la administración de lo exterior, unEstado debe tener la condición de Estado, es decir,autodeterminar su voluntad y acción, y .asumir lasoberanía dentro de su espacio territorial y hacia elexterior.

La administración de lo exterior fue debidamentedefinida desde la primera mitad del siglo XIX, cuando sejuzgaba que la mejora y conservación de la sociedadsólo era posible si la administración pública hacía respetaral país en el exterior y guardaba los derechos de todosen el interior: "para lo primero necesita el Estado aparecefuerte, próspero y leal, pues nada atrae tanto el respetocomo ser respetable (...) no hay peor negociación que laque se entabla en actitud supliconte'',»

58. Oliván, obra citada, pp. 81-82

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Las relaciones exteriores son vínculos políticos entrelos estados, que se expresan principalmente a través detratados y la observancia del derecho internacional, queconsisten en actos propiamente administrativos. Serepresentan igualmente a través de las relacionesdiplomáticas, cuyo objeto es promover los intereses delEstado.

La administración exterior fue una de susactividades que más tempranamente propicio laprofesionalización del servicio público. Desde diversosángulos, posiblemente la diplomacia sea la actividadpolítica que más prontamente exigió una ocupaciónplena y exclusiva, así como rasgos profesionalesimpersonales de función, que demandaroncaracterísticas peculiares de quienes se dedicaron a ella.Por principio, un diplomático debía ser de fácilcomunicación humana y social, diestro en los idiomas,perseverante en la negociación, persuasivo, versado enla historia, ilustrado en la cultura clásica y con dotespolíticas.

Era usual de antiguo, los diplomáticos jubilados ycon gran experiencia dejaran mamarias y libros paraquienes desearan abocarse a la compleja ocupación delos negocios exteriores. Juan Holman, Embajador deFrancia en Suiza, escribió un libro titulado Del Empleo yDignidad del Embajador, en tanto que Carlos MaríaCaraffa, que representó a España ante el Vaticano, dejósu obra El Embajador Político Cristiano. De confecciónsimilar es el libro: El Embajador Y sus Funciones, delalemán Wicquefort .59 Incluso se prepararon textos

59. Donato, Nicolás. El Hombre de Estado. México, Tipografia Popular. 1904. Tres

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técnicos sobre las negociaciones diplomáticas, como lohizo el diplomático francés Francisco de Calliers, activodurante la primera mitad del siglo XVIII.

Paralelamente, las legaciones en el extranjerorequirieron permanencia, estabilidad y administracióncontinua, así como personal público que dominara el artede la pluma. Los Ministerios de lo Exterior fueron una de lasramas de la administración pública que se organizaron conmayor rapidez y aptitud, por su especial función.

El Ministerio de lo Exterior

Con un ánimo meramente ilustrativo, aquí haremosuna breve exposición del origen del Ministerio de loExterior, también llamado Ministerio de Estado, paraentender más adecuadamente su labor.

Desde principio del siglo XVIII, en Francia ya existíancuatro Secretarías: Negocios Extranjeros; Marina yColonias; Guerra y Casa Real; y Asuntos Eclesiásticos,además del Contralor General, a cuyo cargo estaba lahacienda pública. España, por su parte, en 1700estableció una Secretaría del Despacho Universal, que sedesdobló en 1705 en las Secretarías de Guerra y deHacienda. Un paso decisivo hacia el desarrolloadministrativo fue dado en 1714, cuando se estableció unsistema gubernamental diversificado e integral, cuyos

volúmenes [El titulo original del libro es L'uomo di Governo. Venezia, 1860]. Tres tomos. pp. 4653.

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componentes eran el Ministerio de Estado, y lasSecretarías de Justicia y Negocios Eclesiásticos; Guerra;Indias y Marina, así como el Veedor General. Tal como esnotorio, se había asumido cabalmente el modelo francés.

El Ministerio de Estado en España, de acuerdo conla Constitución de Cádiz, constituyó propiamente unainstitución diplomática de conformidad con su tradicióndieciochesca, pues tenía a su cargo las relacionesexteriores. Sus actividades funcionales se referían a losasuntos diplomáticos con las cortes extranjeras, y elnombramiento de los embajadores, ministros y cónsules.6ü

En un manuscrito anónimo preparado en 1824, seexplicaba que la [Secretaría] de Estado que por /0común trata de objetos en grande, necesita más desagacidad que tareas,' por consiguiente necesita máscabezas que brazos» Las facultades de ese Ministerioestaban perfectamente delimitadas, desde el momentode su nacimiento en 1714.62

Dicho Ministerio era portador exclusivo de lasrelaciones exteriores, a pesar de que tanto la Secretaríade Justicia, como la Secretaría de Indias y la Secretaríade Hacienda, aún intercambiaban correspondenciadirectamente con las cortes extranjeras. Sin embargo, elMinisterio de Estado, que a principios del siglo XIX todavíadesempeñaba deberes interiores, fue transformándose enuna entidad administrativa propiamente diplomática.

60. Garcia Madaria, José Maria. Introducción a la obra: Las Secretarías del Despacho.

Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública. 1982.61. Anónimo. Memoria sobre las Secretarias del Despacho (1824). Las Secretarias del

Despacho. Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública. 1982. p. 178.62. "Decreto de noviembre 30 de 1714. Competencias de la Secretaria de Estado".

Escudero, José Antonio. Los Secretarios de Estado y del Despacho, Madrid, Instituto de EstudiosAdministrativos. 1976. Cuatro tomos. Tomo 1.pp. 301-302.

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De manera similar, en México las tareasdiplomáticas estuvieron mezcladas organizativamentecon otras materias dentro de la Secretaría de Estado ydel Despacho de Relaciones Exteriores e Interiores, quefue establecida en noviembre 8 de 1821 .63 El objeto deesta institución de la administración pública era atenderlos siguientes negocios públicos: relaciones diplomáticascon las cortes extranjeras; dirección General de Correos ycompostura de caminos, calzadas, puentes y demás;todo lo demás que sea puramente de Estado; todos losramos económicos y políticos del Reino, como son jefespolíticos de las provincias, ayuntamientosconstitucionales, mayordomías de propios y arbitrios, y laprovisión general de todos los empleados de estos ramos.

Este cúmulo de deberes muestran una variedad deactividades cuyo desempeño significaba un gran desafíopara la dependencia administrativa responsable de ellos,toda vez que requería el concurso de personal cuyascualidades profesionales eran ciertamente diversas:oficiales de cancillería y diplomáticos, ingenieros deobras, funcionarios postales y servidores públicosdedicados a la administración interior. Tal fue el motivopor lo cual en 1853, esa Secretaría se dividió atendiendosus dos grandes actividades, dando origen a la Secretaríade Relaciones Exteriores, la cual es el contextoorganizativo de la vida, el espíritu y la actividad deldiplomático.

ó3. "Decreto de establecimiento de los Ministerios, de 8 de noviembre de 1821". México,Archivo General de la Nación. MS, Fondo Gobernación. sis, Caja 8/2, exp. 13.

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El Servicio Exterior

En años recientes se llevó a cabo una reforma delservicio exteriormexicano, que configura su organizaciónactual. Por principio, fue suprimida la confusión existenteentre la Secretaría de Relaciones Exteriores y el servicioexterior, toda vez que esta categoría funcionarial ya nofue definida como un órgano, sino como "el cuerpopermanente de funcionarios de Estado, encargadoespecíficamente de representarlo en el extranjero yresponsable de ejecutar la política exterior''é- Se ratificaque dicho servicio depende del Poder Ejecutivo Federal,es decir, que es un elemento de la administración públicacuya dirección y administración están a cargo de laSecretaría de Relaciones Exteriores.

Como carrera administrativa especial, el servicioexterior se debe desempeñar con base en "los principiosde preparación, competencia, capacidad y superaciónconstante, a fin de establecer un servicio permanentepara la ejecución de la política exterior de México".65

ADMINISTRACiÓN DE JUSTICIA

Dentro de un ambiente administrativo diversificado,los asuntos judiciales han adquirido un interés tan grande,que un número mayor de personas se están ocupandode la administración de justicia, como un componente

64. "Ley del Servicio Exterior Mexicano", y su Reglamento de diciembre 16 de 1993.

México, Secretaria de Relaciones Exteriores. 1994.65. Ibíd.

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singularmente importante del Estado de derecho. Debidoa la estrecha relación entre la administración pública y laadministración de justicia, los órganos por los cuales sevinculan están siendo objeto de una gran atención. Entreestos órganos, debemos considerar al recientementecreado Consejo de la Judicatura Federal, cuyo diseñoorganizativo está encaminado a cumplir con las faenasde gestión interior en el Poder Judicial.

Para la Ciencia de la Administración, administrarsignifica el desempeño de las actividades funcionales ylas actividades institucionales de la administración públicadentro de la misma entidad. Asimismo, implica al qué y alcómo de su acción: los aspectos sustantivos de laactividad y los procesos de gestión mediante los cualesse despachan los negocios públicos, los cuales seconsideran vinculados dentro del mismo espacioorganizativo, independientemente de su grado detrabazón interior.

En contraste, en la administración de justicia lasactividades funcionales y las actividades institucionales,así como el qué y el cómo, están confiados en entesdistintos, e inclusive en Poderes diferentes: la jurisdicción actividad funcional- la ejercita el Poder Judicial, en tantoque la gestión interna -actividades institucionales- estánnormalmente a cargo de un Ministerio de Justicia o de unConsejo de la Magistratura. Esta peculiar situación, cuyodiscernimiento conceptual lo abordaremos un poco másadelante, es el fruto de condiciones históricas peculiaresproducidas por el Estado de Derecho.

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Jurisdicción y Administración

La administración de justicia es un suceso cuyasraíces son antiguas, aunque su índole moderna seconfigura con el Estado de derecho, cuyo carácteresencial consiste en la división de poderes y la protecciónde los derechos individuales. Esta protección demandóantaño la edificación de un Poder superior, configurado demanera similar a las potestades del Parlamento y del Rey,convertidos en los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Para quela potestad que garantiza esos derechos individuales seelevara como Poder Judicial, fue históricamente necesarioque la jurisdicción -"decir el derecho"-, además deconstituirse como una función pública independiente, fueraseparada de la administración, con la cual convivió y seconfundió durante centurias.

En los países con tradición administrativa romana,el concepto de magistratura ha entrañado unaagregación de funciones. Tal era el caso de losgobernadores, alcaldes mayores Y corregidoresnovohispanos, a cuyo cargo estaba la justicia,hacienda, policía y guerra.66

La confusión entre jurisdicción y administraciónemanaba, pues, de que los organismos administrativosejercían la jurisdicción Y los tribunales ejercitaban laadministración pública, bajo el influjo de la idea demagistratura. En la organización y las leyes de lasasociaciones de dominación precedentes al Estado

66. González, Maria del Refugio. "De la Acumulación de Funciones a la División dePoderes". Crónica Legislativa, Nueva Época, núm. 1. Octubre 1994-marzo 1995. pp. 14-15.

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moderno, tanto en las normas constitucionales, como enla complicada distribución de las funciones públicas, eraobservable que los servicios, derechos y obligaciones delos individuos, así como las máximas y los preceptos degobierno, se referían a un conjunto de tareas y órdenesque estaban confundidos en las instituciones políticas quedesempeñaban al mismo tiempo la administración y lajurisdicción P Los tribunales de justicia ejercíanatribuciones de gobierno y los órganos administrativosdesempeñaban muchas competencias que eran del másdiverso orden y procedencia. La jurisdicción, aunqueidentificada con tribunales especiales, se hallabafraccionada y estaba confiada en una diversidad dedepositarios que la desempeñaban más con aislamiento,que con independencia.

Para asegurar la aplicación de los principios delEstado de derecho, se tenía que separar a la jurisdiccióny la administración, pero la tarea no fue sencilla aunquesolamente se visualizara desde el aspecto organizativo yfuncional, porque el proceso de implementaciónjurisdiccional-administrativo estaba enraizado tanto en uncomportamiento burocrático ancestral, como en elmodus operandide los cuerpos administrativos y judicialesde larga existencia.

Tal desvinculación sería mutuamente provechosapara la jurisdicción y la administración. En lo que toca aesta, durante el siglo XVIII se transitó gradualmente delrégimen administrativo sinodal, al sistema de Secretarías

67, Arrazola, Lorenzo y otros. Enciclopedia Española de Derecho y Administración.Madrid, Tipografía General de D. Antonio Rius y Rossell, 1848. Tomo 1,p. 528.

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de Estado y del Despacho, divorciándose gradualmentela jurisdiccional y administrativa como procesos deimplementación diversos.

En la tradición hispano-mexicana, el Ministerio deJusticia nació dentro del primer cuarto de lamencionada centuria bajo el poderoso influjo francés,separándose de las faenas propiamentejurisdiccionales. Sin embargo, desde mediados del sigloXVI comienzan a emerger los gérmenes de ladisociación entre administración y jurisdicción, pero quees más visible en 1571, cuando los negocios de justiciase restringen a lo contencioso entre partes y lospteitos/»

Fue hasta que la jurisdicción se convirtió en poderpúblico, con la irrupción de los regímenesconstitucionales, que el proceso fue facilitado por laadministración pública, que se había circunscrito a lasactividades propiamente ejecutivas de dichos regímenesy especializado a sus organizaciones en ramas peculiaresde acción. De este modo, además de los Ministeriospropios de lo exterior, interior, guerra Y hacienda, enEspaña emergió el Ministerio de Gracia y Justicio.e'

La anatomía del suceso fue la complejadisección que obró entre la policía y la justicia, bajo losregímenes del despotismo ilustrado europeo. La policíase identificó gradualmente con toda la administración

h" González, obra citada, pp. 14-15.hO. D. r. de M. y J. La Ciencia Vindicada de los Plumistas y Definición de las

Secretarias del Despacho Universal. Fechado en junio 27 de 1747. Escudero, José Antonio. LosSecretarios de Estado y del Despacho. Madrid, Instituto de Estudios Administrativos. 1976.

Cuatro tomos. Torno IV, p. 117M.

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interior del Estado, acotando sus fronteras con mayornitidez ante la justiciaJü

"El objeto que se propone la administración de justicia. es impedirlos medios de hecho o violencias que ocasionan las diferenciasque los súbditos pueden tener entre sí, y mantener la quietud ytranquilidad en el interior del Estado".

Justi, Juan Enrique Gottlob de. Elementos Generales de Policía.Barcelona, Eulalia Piferrer. 1784.pp. 170.

Juan Enrique van Justi discernía que "elmantenimiento de la justicia f. ..) pertenece a lostribunales establecidos por el soberano, y la policía tieneel simple cuidado de hacer observa las leyes y losreglamentos que de ellos emanari'Jl

Hacia el último cuarto del siglo XIX, la administracióncontrastataba nítidamente con la jurisdicción; pues como loexplayó un pensador, "la administración, propiamentedicha, se opone a la justicia civil, penal o administrativa; éstaprotege al derecho turbado, aquella busca y realiza loútil"J2 A medida de que se desarrolló el Estado de derecho,la desvinculación entre administración y jurisdicción se fueoñrrnondo.» El resultado de este proceso consistió en launificación de la impartición de la justicia dentro de un soloPoder, cuya organización ha comprendido a un conjuntode entidades de origen histórico diverso.

70. [usti, Juan Enrique Gottlob de. Elementos Generales de Policía. Barcelona, EulaliaPiferrer. 1784. pp. 173.

71.lbid.72. B1unstchli, Gaspar. La Politique. París, Libraire Guillaumin. 1879. p. :'\01.73. Beneyto, Juan. Historia de la Administración Española e Hispanoamericana.

Madrid, Aguilar. 1958. p. 557.

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La esencia de la administración de justicia es queentraña una potestad pública de máxima jerarquía, puesla jurisdicción ha dejado de ser un ramo de laadministración, transformándose en un Poder público. Talera la perspectiva de Montesquieu cuando afirmaba queel Poder Judicial debería ser una potestad invisible y nula,separado del control de una clase o una profesión." Perose trata de un poder especial, porque no tiene una índolerepresentativa, sino un papel funcional estratégico dentrodel régimen político: fungir como depositario de lo que elBarón de Montesquieu y de la Brede. concebía como elpoder terrible de juzgar y que debe ser suficientementeinstitucionalizado para evitar su filiación corporativa.

Bajo las nuevas circunstancias, la herenciaadministrativa absolutista fue usufructuada por losgobiernos constitucionales, pues la jurisdicción se habíaelevado desde su modesta condición administrativahasta el estatuto de poder público, y los tratos delPoder Ejecutivo con ella eran muy distintos. Este Poderhabía cedido la jurisdicción por mandato popular, acambio de monopolizar a la administración pública, yestaba obligado a atender el sustento gerencial delPoder Judicial cuya encomienda única y principal eratan relevante, que se plasmaba solamente en juzgar.

Sin embargo, el complejo proceso histórico quederivó en la creación del Poder Judicial y el desarrollode la administración de justicia como su único deber,fue un porto difícil; y ciertamente no se ha roto del

74. Montesquieu, barón de la Brede y (Carlos Luis Secondat). El Espíritu de las Leyes.México, Edit. Porrúa. 1980 (1748). pp. 105 Y107.

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todo un cordón umbilical entre la administración Y lajurisdicción.

La desvinculación entre administración Yjurisdicción, y su ubicación en poderes independientes,implicó la especialización del Poder Ejecutivo paraadministrar y del Poder Judicial para juzgar. Un efectosucedáneo fue la determinación de que cada uno de lospoderes que integran al régimen político, ejercitaría unafunción especial en el conjunto del régimen, en lamedida en que cada cual cumplía tareas distintas.

Corría la primera mitad del siglo XIX cuando unexperimentado funcionario público, refiriéndose a lajusticia, alegaba que ella "(...) debe ser el mayor objetode la atención y solicitud del gobierno, así como su rectaadministración es la garantía más poderosa del reposo yprosperidad de los pueblos".»

Pero, ¿qué es la administración de justicia?

Concepto de Administración de Justicia

Ella puede definirse de varios modos; por ejemplo,von Justi la identificó a partir de su objeto, explicando quedebe ayudar a la tranquilidad de los súbditos, evitando laviolencia entre ellos. En contraste, el profesor RaúlCarrancá y Trujillo se refería a las cualidades que debenadornarla, pues administrar justicia requiere competencia,

75. Sáinz de Andino, obra citada, pp. 62-63.

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en el sentido que el derecho es una técnica fina alservicio de la convivencia humana; exige probidad moralporque el derecho es el fundamento de la justicia;reclama, igualmente, capacidad laboriosa, expedición yeficacia, porque una justicia tardía es "siempre injusticia")6También podemos abordarla por las materias que trata,tal como lo manifiesta el profesor Héctor Fix Zamudio enun lúcido trabajo sobre la administración de justicio.?

El desarrollo de la categoría Poder Judicial y elconcepto administración de justicia van de la mano ycon frecuencia se confunden y aparecen comosinónimos, tal como ocurría en el siglo XIX. A pesar de esteembarazo, dentro del Estado de derecho, laadministración de justicia se representa como un conjuntoordenado de entidades jurisdiccionales, cuya nociónorganizativa entraña la función específica de administrarjusticia.78 Antonio Arrazola y sus colegas discernían que elconcepto de administración de justicia debe servisualizado en el doble plano de la teoría y la práctica:

En sentido teórico, es el poder públicoaplicado a dirimir las contiendasparticulares de los ciudadanos; en sentidopráctico, expresa la acción e institución delos tribunales, establecidos para dar a cadauno su derecho. Lo primero conduce alexamen del principio: lo segundo al del

76. Carrancá y Trujillo, Raúl. "La Administración de Justicia". México: Cincuenta Añosde Revolución. México, Fondo de Cultura Económica. Tomo Ill, pp. 147-148.

77. Fix Zamudio, Héctor. "La Administración de Justicia". Varios autores: Temas yProblemas de la Administración de Justicia en México. México, UNAM. 1985 (1982). pp. 143177.

78. Beneyto, obra citada, p. 558.

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medio, esto es, al examen del PoderJudicial, y al de /a institución de lostribuna/es' /9

Uno de los rasgos significativos de esta condiciónde potestad pública del Poder Judicial, es la capacidadde crear su propio cursus honorem de servicio público: lacarrera judicial. En la mayor parte de los países segarantizó de tal modo la inamovilidad de los magistradosy jueces, que no podrán ser depuestos de sus empleos,tanto los temporales o perpetuos, y mediando causalegalmente probada y sentenciada; ni tampocosuspendidos, sino por acusación legalmente fundada.

Un método adecuado para dar mayor precisiónconceptual a la administración de justicia, como lopropuso. Alejandro Oliván, consiste en invocar la distinciónentre administración y jurisdicción como acciones.áo De ladiferencia de las relaciones de los individuos entre sí, yentre ellos y la sociedad, brotan las dos grandes divisionesque explican la competencia del Poder Ejecutivo, por unlado, y del Poder Judicial, por el otro. La primera se refieraa la acción ejercitada sobre el campo de las relaciones ynecesidades generales de la sociedad, la segunda alespacio de la acción que juzga y aplica la ley en loscasos porticulores,»

En las sociedades modernas, donde los actosadministrativos trascendentales o cotidianos estánceñidos al derecho, el conocimiento de la administración

19. Arrazola y otros, obra citada, p. 625.10. OIiván, obra citada, p. 533.81. Ibíd, p. 536.

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de justicia es imperativo para todo aspirante a ingresar alservicio público. En Alemania, tierra donde se engendróal servidor público moderno, los servidores públicos y losservidores de la justicia se forman en las mismas aulas ycon idénticos planes de estudio.

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QUINTA LECCiÓN

LA PRÁCTICA ADMINISTRATIVA

Entendiéndose a la administración pública como elEstado en actividad, y estando sustentada en elmovimiento, la práctica administrativa constituye suesencia. En esta lección trataremos a quienes ejercitanesa práctica, el modo como está organizada y la maneracomo se adquiere. Es decir, abordaremos al servidorpúblico, la carrera administrativa y los procesos deíormoción para ajercitar el servicio público.

La pericia, según un anónimo autor, está integrada por la Teoría, laPráctica, la Cautela y la Precaución. La Teoría consiste en elconjunto de disposiciones legales que rigen el negocio del ramorespectivo; la Práctica se constituye por los métodos, las manerasy el mecanismo con que se ejecuta lo mandado: la Cautela es lapenetración de lo que sagazmente se procura descubrir; y laPrecaución es el don de la previsión y oportunidad en laresolución, antes de comunicar y sancionar los mandatos.Anónimo. Memoria sobre las Secretarías del Despacho (1824). Madrid, InstitutoNacional de Administración Pública. 1982. pp. 158-59.

Posiblemente la mejor forma de conceptuar alservidor público, consiste en hacer eco de lasexperiencias históricas acumuladas y que disfrutan de

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mayor crédito. Estamos pensando en las contribucionesde Alemania, Francia y Gran Bretaña.

DEFINICiÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO

Es frecuente que los trabajos sobre el serviciopúblico comiencen con Alemania. Ello obedece a que esla cuna del funcionario moderno y la carreraadministrativa. Tal como lo explicó Otto Hintze, "Alemaniaes el país clásico de los funcionarios en el mundoeuropeo, lo mismo que Chino en Asia y Egipto en loAnfigüedad'.82 Desde principios del siglo XX, el derechoalemán de los funcionarios era el más desarrollado enEuropa y el mundo entero. Alemania es el suelo fértilprimigenio donde se realizó la más fuerte penetración dela idea del funcionario con base en la noción de Estadode derecho, y donde tuvieron su desarrollo primigenio lossentimientos de lealtad y protección del servicio público.

En el siglo XVIII, los funcionarios en general erandenominados servidores reales (K6nogliche Bediente),pero hacia finales de la centuria se generalizó ladenominación de servidor del Estado (Staatsdiener). Hoyen día se usa la expresión funcionario (Beamter), cuyouso se remonta al siglo XIX.83

En la antigua Alemania Federal, el personal de losservicios públicos se dividía en dos categorías: los

82. Hintze, Otto. Historia de las Formas Políticas. Madrid, Revista de Occidente. 1966(1911). p. 224.

83. Ibíd, p. 220.

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funcionarios regidos por el derecho público y los agentessometidos al régimen de convenios colectivos dederecho privado. Son funcionarios los que ejercenpermanentemente las otriouciones que entrañan a lasoberanía del Estado o que, por razones de su seguridado por motivos de interés de la vida pública, no puedenconfiarse a personas sometidas a relaciones laborales dederecho prívcdo.s- Son funcionarios, por consiguiente,quienes ejercen funciones de mando y coerción, asícomo de protección ciudadana y civil, previsión social oeducación. En contraste, las actividades equiparables alas que realiza el sector privado, especialmente lasactividades económicas, las ejercen servidores que seencargan de ellas con un estatuto propio de derechoprivado.

En Francia, por su parte, son agentes públicos todaslas personas que participan de manera directa en laejecución de un servicio público, incluso si ocupan unafunción subalterna, tales como las de portero de unaoficina pública.8s Sin embargo, no todos los agentespúblicos son funcionarios. El término funcionario esutilizado en el lenguaje común para caracterizar a todoslos empleados de la administración pública, perojurídicamente tiene un alcance más restringido y no seaplica sino a cierto tipo de servidores públicos. Estoobedece a que una gran parte del personaladministrativo se encuentra ocupado bajo un régimen dederecho privado: se trata de los servidores de derechoprivado, como desemejantes a los funcionarios públicos.

84. Debbasch, Charles. Ciencia Administrativa: Administración Pública. Madrid,Instituto Nacional de Administración Pública. 1981 (1972).pp. 331-333.

85. Ibid.

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De igual modo, solamente algunos agentes estánsometidos a un régimen de derecho público y tienen lacalidad de funcionarios.

Son funcionarios, por lo tanto, los agentes públicosque gozan del régimen particular de la función publica.Los elementos que le caracterizan están constituidos porla ocupación de un cargo permanente en laadministración pública y por la titularización. un acto quele confiere la calidad de funcionario y que lo integra a lajerarquía administrativa.

La noción británica de lo equivalente al funcionaríoen Alemania y Francia, es diferente del concepto queprevalece en la mayor parte de los países de Europacontinental, además de que no existe un conceptopreciso del servidor civil (civil servant). El servidor civil es,en esencia, un agente de la corona, aunque no esindispensable el real nombramiento para adquirir estacondición. Según la Acta de Procedimiento de la Corona(Crown Proceeding Act) de 1947, además delnombramiento por la corona, el servidor público se definepor obtener su sueldo de los fondos públicos, perosolamente en el campo de su responsabilidad. Estaimprecisión emana de que en Gran Bretaña no hay,como en Francia y Alemania, un estatuto general de losfuncionarios.

En abono de una categorización más rigurosa, laReal Comisión del Servicio Civil (Royal Commission on theCivil Service) que estuvo activa entre 1929 y 1931, asícomo la Comisión Priestley de 1953-1955, adoptaron lasiguiente conceptuación: "los servidores de la corona,

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distintos de los titulares de cargos políticos o judiciales queestán empleados en una condición civil, y cuyaremuneración es pagada en su totalidad y directamentecon fondos votados por el Parlamento".86 Esta definicióntambién fue asumida en 1968 por la Comisión Fulton.

Los funcionarios provinciales no son miembros delservicio civil, a diferencia de Francia, donde los agentesde las organizaciones descentralizadas del Estado sonparte de la función pública.

Tal como es observable, el parentesco cultural ehistórico de países tan próximos como Alemania, Franciay Gran Bretaña, no supera las barreras conceptualesautóctonas de cada país. Sin embargo, existen enaquellos que se ocupan de los negocios administrativos,rasgos comunes que los identifican como servidorespúblicos, a falta de una mejor denominación.

El servidor público es aquél que independientemente de sudenominación, ya sea funcionario o servidor civil, está normadopor un régimen de función pública bajo una ley específica dederecho público o mediante disposiciones equivalentes, Y asumenactividades enmarcadas en los intereses primordiales del Estado.No se trata pues de todos los empleados o trabajadores del Estado,sino solamente aquellos que. como funcionarios, desempeñan lasfunciones esenciales que le atañen al Estado y que, en cada caso,cada Estado extiende o restringe a su arbitrio.

86. Mackenzie, W.J.M. y J.W. Grove. La Administración Central en Gran Bretaña.Madrid- Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios. 1966. p. 38.

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Uno de los rasgos que deben ser resaltados, es quela labor del servidor público se realiza de rnonercpermanente a través de una carrera administrativa; quedicha carrera exige su profesionalización; y que talprofesionalización se base en la formación y elperfeccionamiento continuo. Este conceptotradicionalmente ha excluido a legisladores,administradores de justicia y servidores políticos quelaboran con el Ejecutivo. Aquí seguimos la tradición hastadonde, hoy en día, ha sido permisible hacerlo, puesactualmente junto al funcionario, en el sentido restrictoasumido, se hace necesario preparar al diplomático, aladministrador de justicia y al servidor públicoparlamentario, creándose al efecto nuevas secciones deestudios dentro de las escuelas profesionales de serviciopúblico; así como establecer programas y asignaturascomunes, con escuelas especiales del servicio exterior yla judicatura.

En la actualidad, la noción de servidor público seaplica a los miembros del servicio exterior, de antañosometidos al prejuicio de su peculiar función deintermediario político entre los países. Su carácter devínculo exterior, su formación social cosmopolita y supotencial para fungir opcionalmente como unfuncionario internacional, ha fomentado una dudainjustificada sobre su condición de servidor públiconacional. Él tiene un carácter de servidor público delEstado, toda vez que el servicio exterior constituye unacarrera administrativa especial y, en cierto modo,ejemplar.

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Situación similar es apreciable en aquellos queestán empleados en las instituciones judiciales del Estado.Tradicionalmente, por efecto del principio de la divisiónde poderes, quienes se desempeñan en la administraciónde justicia están amparados por condiciones y normasque sufragan la independencia del Poder Judicial. Alefecto, los procesos de formación de estas personas esespecial se realiza en escuelas propias y se les inculca unsentimiento de autonomía profesional. El hecho de que latotalidad de los efectivos de la administración de justiciaprovenga de una sola profesión: la abogacía, refuerza laidiosincrasia separatista de los trabajadores de dichaadministración.

Sin embargo, la mayoría de los países define comoservidores públicos a quienes se desempeñan en el PoderJudicial,. junto con los integrantes de la administraciónpública y los empleados administrativos del PoderLegislativo. Comparten con ellos la misma normaciónlaboral, la misma protección social y los mismos derechosde sindicalización. En suma: quienes se desempeñan enla administración de justicia, igual que los trabajadores dela administración gubernamental Y los diplomáticos, sonservidores públicos y se desempeño profesional sedenomina también carrera administrativa.

Aquí debemos hacer una aclaración: carreroadministrativa, en sentido laxo, comprende a la carreraadministrativa propiamente, la carrera diplomática Y lacarrera judicial; en sentido estricto, entraña solamente ala carrera desempeñada por funcionarios públicos, no lade los diplomáticos ni la de los agentes judiciales.

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LA CARRERA ADMINISTRATIVA,

La carrera administrativa supone el desarrolloprofesional del funcionario público, que entraña unproceso de selección y formación previa al ingreso; undesempeño ascendente a través de una escala regidapor el principio de mérito; un proceso de formacióncontinua; y un minucioso programa de entrenamientopráctico. Para explorar estos relevantes aspectos de lacarrera administrativa, recurriremos a los ejemplos deAlemania, Francia y Gran Bretaña.

El Servicio Preparatorio

Alemania es el mejor ejemplo de la formaciónprofesional de servidores públicos a través del sistema depre-ingreso, es decir, un servicio preparatonov A travésde este sistema se desea que el aspirante palpe losdiversos aspectos del gobierno y que permita, a través deexámenes sucesivos, que el servicio público seautoevalúe objetivamente.

En ese país se presume que existen los mismosprincipios en el desempeño de un funcionario judicial y unfuncionario de la administración pública. Tal como lohace un juez, el funcionario aplica la ley y busca ajustar alcaso una disposición jurídica pertinente. Por consiguiente,toda su acción se lleva el cabo dentro de la ley que

87. Chapman, Brian. The Profession of Govemment. London, Unwin UniversityBooks.Tercera reimpresión (1959).1%6. pp. 1()()"109.

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dicta el curso de la gestión administrativa. La diferenciaentre el servidor de la administración de justicia y elservidor de la administración pública, consiste en que elprimero trata con negocios de litigio y el segundo conasuntos administrativos.

Este sistema tiene más de 200 años de vigencia y seha transformado muy poco hasta nuestros días. Daprincipio con la oferta de un puesto vacante, para elcual el candidato, antes del ingreso, debe mostrar suexperiencia y conocimientos en derecho, así como en losasuntos públicos. Se trata de un noviciado cuyas reglasson establecidas, aplicadas y vigiladas por el Estado, y supropósito es formar a un aspirante para que ocupe uncargo con caracteres de desempeño estándares.

En su modalidad moderna, el noviciado se organizóa partir de 1952. Su base es el examen de Estado, que severifica en tres ediciones a lo largo del proceso formativo:a) un examen de graduación universitaria; b) un períodomuy prolongado de servicio en diversos órganos de laadministración pública; c) y un examen final.

Cada iander (Estado federado) cuenta con unservicio preparatorio. Una buena muestra lo representaBaviera, cuyo primer examen es ejercitado por un sínodointegrado por un juez, un funcionario público senior y unprofesor de derecho administrativo. Consiste en unaprueba múltiple que exige la presentación escrita y oral, yconsume muchas horas. Por ejemplo, la prueba escritaestá formada por seis partes y cada una redama unmínimo de cinco horas de preparación. En cuanto alexamen oral, se centro principalmente en cuestiones

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aplicadas de derecho administrativo, además de constarde preguntas sobre las pruebas escritas.

Hasta este momento, el aspirante al servicio públicosolamente es una persona que anhela ingresar algobierno. Todavía no es un novicio, esto ocurre hasta quepresenta el segundo examen, que una vez aprobado, leotorga la denominación de Referendar. La aprobaciónde este examen es el resultado positivo a una solicitud delnovicio para ingresar a una organización administrativa,signada por el titular del gobierno de la región dondedesea laborar. En favor del solicitante obra que la únicacausa del rechazo puede ser que no haya cumplido concondiciones de desempeño claramente establecidas, yaún así, puede recurrir como primera instancia a fallo delMinistro de Justicia del Lánder.

Aquí el sistema de aprobación es más social queacadémico, pues se trata de que Referendar se empapeen la realidad administrativa y la práctica legal, y pruebala habilidad y la perseverancia en el servicio.

El titular del Gobierno tiene a su cargo la formacióngeneral del novicio, pero los aspectos de detallecorresponden a un funcionario subordinado. Durante ellargo proceso formativo, integrado por varias etapasprogramadas en una diversidad de entes públicos, cadaculminación de fase es acompañada por un informe delfuncionario tutor inmediato del Referendar.

Formalmente, y como promedio, el serviciopreparatorio debe durar un lapso de tres años y medio,pero se puede prolongar por mucho más tiempo, incluso

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hasta siete u ocho años. He aquí, paso a paso, mes pormes, el proceso de formación en el noviciado alemán:

El proceso de desarrollo de la experiencia delnovicio está compuesto por una multitud de pasos,organizaciones y propósitos. Haciendo honor a latradición germánica, da inicio en las cortes judicialesdonde el Referendar permanece durante 19 meses;luego se traslada a otra corte judicial, donde sedesempeña por 10 meses, y posteriormente se traslada adurante 5 meses a una corte civil provincial y cuatro auna corte criminal provincial. Para entonces, suentrenamiento suma 38 meses, es decir, tres años.

Los siguientes 14 meses es ocupado en laadministración pública, donde su tutor inmediato es unalto funcionario público. Luego transita hacia laadministración financiera, donde trabajo durante dosmeses, y cuatro más en otra organización similar. Lapreparación del novicio aún no termina, aunque aquí yase entrenó por 20 meses más, es decir, 1 año y 8 meses.

Todavía no es un funcionario, pues debe tomarexperiencia durante dos meses más en la administraciónsocial o en el Ministerio del Interior, además de cuatro mesesen una corte administrativa y dos en una corte laboral.

Por fin, luego de 66 meses de formación, el novicioestá en la antesala de asumir al carácter de funcionariopúblico.

El examen final se presenta cuando agoniza lapráctica en los entes públicos. Nuevamente el novicio

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presenta dos pruebas, una escrita y otra oral. A dlterencíodel primer examen de Estado, en Baviera la pruebaescrita se divide en dos secciones, una para asuntosjurídicos, otra para los administrativos. En la primerasección se pregunta sobre derecho comercial yempresarial, así como sobre derecho privado, yprocedimientos; en el segundo, sin embargo, tambiénabundan temas sobre derecho constitucional,administrativo, laboral y hasta derecho canónico, perotambién hay materias de economía, finanzas y cienciapolítica.

En Hesse los exámenes son menos formalistas queen Baviera, y el acento del tercer examen recae en lafilosofía, sociología, historia del derecho y economía; entanto que en Rhin-Palatinado se prefiere la educación, elarte y los idiomas, además de la filosofía.

Una vez aprobado el tercer examen de Estado, elnovicio se ha convertido en un funcionario público, unAssesor. base de la pirámide administrativa. Hubieron depasar cinco años y medio de disciplinada y concienzudaformación profesional, cuyo núcleo consiste en un largoentrenamiento práctico.

Hacia 1979, el primer examen versaba sobrematerias jurídicas y de ciencias sociales, bajo el sistemade formación narrado. El segundo examen se referíanuevamente a derecho, pero incluía estudios enadministración pública. Habiendo aprobado el segundoexamen, la carrera transcurre dentro del sistemapromocional establecido.88

88. Ridley, F.F. Government and Administration in Westem Europe. Sufolk, Martin

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La formación dentro de la programa preparatorio,con frecuencia está acompañada por estudios deDoctorado en Derecho o en materias hermanadas, quese realiza en el sistema universitario. Igualmente, elReferendar y el Assesor son los estudiantes habituales dela Escuela de Ciencia de la Administración, establecidaen Speyer.

Desarrollo de la Carrera Administrativa

Uno de los ejemplares típicos de la carreraadministrativa lo constituye Francia, toda vez que ha sidoel modelo a seguir por muchos países.

En ese país el servicio público se reclutabaoriginalmente entre los universitarios, pero másrecientemente la administración pública ha tendido adesarrollar y perfeccionar sus propios moldes deformación. La enseñanza universitaria, que está orientadaa la producción y transmisión de conocimiento,constituye una formación muy abstracta para eldesempeño de tareas prócticos.s" Tal es ei motivo por elcual a la universidad se le confía la dotación de un nivelgeneral de conocimiento yola escuela profesionol elaprendizaje práctico.

La organización del servicio público francés se iniciócon la expedición de disposiciones especiales paraciertos sectores de la administración gubernamental,

Robertson. 1979.89. Debbasch, obra citada- p. 356.

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tales como la ley de mayo 19 de 1834, por la cual senormó la actividad del servicio exterior.90 En mayo 19 de1853 se aprobó una primera disposición general, a travésde la cual se estableció un régimen de jubilaciones. Sinembargo, a pesar de sensibles progresos a favor de laestabilidad de cargo y la fijación de los derechos de losservidores públicos, fue hasta la época de la SegundaGuerra Mundial cuando se decretó el primer EstatutoGeneral de Funcionarios, merced a la ley de septiembre4 de 1941, decretada por el gobierno de Vichy. Habidacuenta del colaboracionismo patentizado por estegobierno con la ocupación alemana, tal disposición fueanulada tras la liberación.

En octubre 19 de 1946 fue expedida una ley dondese estableció un nuevo Estatuto General deFuncionarios, a través de la cual se creó la DirecciónGeneral de la Función Pública y el Consejo Permanentede la Administración Civil.

Esa disposición fue reemplazada por otrapromulgada en febrero 4 de 1959, cuyo propósito erahacer los ajustes correspondientes a la Constituciónfrancesa de 1958. Aunque no se realizaron reformasradicales, se contemplaron asuntos puntuales referentesal Consejo Superior de la Función Pública, las comisionesadministrativas y los comités técnicos paritarios, ademásde otros asuntos relativos a calificaciones, ascensos,cesantías y similares.

90. Haro Bélchez, Guillermo, Aportaciones para la Reforma de la Función Pública enMéxico. Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública. 1988. pp. 178-179.

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El Estatuto de 1959 se restringió fundamentalmentea servidores públicos dependientes del Poder Ejecutivo,motivo por lo cual se excluyó a funcionarios judiciales,militares, administradores de corporaciones públicasindustriales y comerciales, y empleados parlamentarios.

Hoy en día Francia está renovando la organizaciónde la carrera administrativa a partir de la expedición delEstatuto General de Funcionarios del Estado y de lasColectividades Territoriales. Tal disposición está integradapor tres leyes que están formalmente separadas, peroque constituyen un conjunto articulado.9 1

La primera, una ley expedida de julio 13 de 1984,constituye el Título Primero del Estatuto y contiene losderechos y obligaciones de los funcionarios. Su ámbito deoplicoclón comprende tanto a los servidores públicos delEstado, como de las colectividades territoriales, así comolos que laboran en los organismos autónomos del Estadoy de las colectividades territoriales. La segunda ley, deenero 11 del mismo año, que constituye el Título Segundodel Estatuto, entraña las disposiciones estatutariasreferentes a la función pública del Estado. Finalmente,constituyendo el Título Tercero del Estatuto, la ley deenero 26 comprende las disposiciones estatutarias de lafunción pública territorial.

Las tres leyes sustituyeron un conjunto de textosheterogéneo cuya índole y alcance eran diversos, y querigieron a la carrera administrativa antaño.

91. Alva:rez Alvarez, Julián. "La Carrera Administrativa en España". Quito, Varios,Administración de personal y Carrera Administrativa en América. 1986. pp. 155-156.

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El ingreso a la función pública refrendó el principiotradicional de la administración pública francesa conrespecto al mérito: los concursos, a través de los cuales seopta por el servicio público. Estos concursos son de dosclases: oposiciones libres, abiertas a todos los candidatosque detenten determinados títulos; y oposicionesreservadas a los servidores públicos con cierto grado deantigüedad de desempeño y que cuenten con algunaformación. Adicionalmente, para los cuerpos defuncionarios seleccionados por la Escuela Nacional deAdministración (Ecole National d'Administration, ENA)existe una tercera vía de ingreso para el personal con unmínimo de ocho años de servicios en puestos electivos demunicipalidades, consejos regionales o generales, yconsejos de administración de asociaciones de utilidadpública; o bien, que el candidato haya sido dirigenteelegido en organizaciones sindicales de carácterrepresentativo en el nivel nacional.

Mediante la tercera vía se democratizó el ingreso ala ENA, un plantel irremediablemente elitista por elresultado de formar a los miembros del servicio públicosuperior que, además de las carreras administrativas quese aseguran, están en posibilidad de ocupar los puestosmás importantes de la administración pública francesa.

Francia es el país donde originalmente seestableció el principio del mérito, como una divisademocrática del servicio público: la Declaración de losDerechos del Hombre y el Ciudadano de 1789, artículoVI, estableció el derecho de admisibilidad a los empleospúblicos para todos los ciudadanos, sin más distinción quesus capacidades y talentos. la aplicación del tal principio

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previno toda segregación por motivos religiosos, políticosy éticos, y decretó la igualdad de sexos para el ingreso ala administración póblico.v

Los servidores públicos están agrupados encuerpos, a su vez clasificados en cuatro categorías enrazón de las titulaciones exigidas para el ingreso en loscuerpos mismos y simplemente están referidos por lasletras A, B, C y O. Igualmente, en el seno de cada cuerpoexisten uno o varios grados, que también se denominanclases; dentro de cada grado hay un determinadonúmero de escalones o niveles.

En el seno del régimen de carrera administrativaexiste un estatuto particular para cada cuerpo, a travésdel cual se determina la jerarquía de los grados, elnúmero de escalones dentro de cada grado, las reglaspromocionales entre escalones, así como el ascenso deun grado a otro. Dos casos ilustran esta configuración: enel Cuerpo de Administradores Civiles existen tres grados ocategorías, cada uno con diferente número deescalones; por su parte, en el Cuerpo de Profesores desegunda enseñanza hay un grado único, pero estádividido en varios escalones. Tratándose de una carreraadministrativa típica, la promoción entre los escalones seefectúa en forma continua: de un escalón inferior a otroinmediatamente superior, al tiempo que asciende elsueldo del servidor público promovido. Obviamente, elsistema promocional descansa en los criterios de laantigüedad y la aptitud probada.

92. Haro, obra citada, p. 200.

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También las promociones de grado se realizancontinuadamente, de un grado inferior al gradoinmediatamente superior. Sin embargo, excepcionalmente, el ascenso puede realizarse por medio de pruebas o exámenes de idoneidad. En suma, los ascensosentre grados se realizan opcionalmente a través de lassiguientes fórmulas promocionales: por nombramientorealizado por una autoridad competente, a través lapublicación en un cuadro de ascensos anual que es formulado con base en el informe de una comisiónadministrativa paritaria, tomando como fundamento lacapacidad profesional de los funcionarios; a través de lainscripción en un cuadro anual de ascensos formuladopor una comisión semejante a la anterior, cuyo sustentoes el resultado de un examen de tipo profesional; finalmente, a través de una nominación basada exclusivamente mediante concurso.

Tal como es perceptible, la noción de cuerpoconstituye la idea central de la carrera administrativafrancesa que sustituyó a la antigua idea de cuadro,establecida por el Estatuto de 1946. Esta última, vigentehasta 1959, entrañaba un conjunto de empleos queagrupaba a los servidores públicos que desempeñabanuna carrera en condiciones iguales y habían sidoreclutados a través del mismo procedimiento.93 A partirdel año referido, el cuerpo se definió como un grupo defuncionarios sujetos al mismo estatuto particular y dotadode la vocación para ocupar los mismos grados.

93. Ibíd, p. 195.

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A pesar del cambio de noción, que redituó en laconcepción de cuerpo, las líneas generales del perfil dedesempeño establecido desde 1946 se perpetuó en 1959y hasta el presente. De tal modo, con escasasvariaciones, las cuatro categorías de funcionariosestablecidas en la posguerra continúan presentes:Categoría A para los funcionarios superiores que diseñanPolicy y dirigen la administración pública; Categoría Bpara servidores públicos que básicamente hacen eimplementan Policy; Categorías C y D para los agentesmeramente implementadores.

Una carrera administrativa tan escrupulosamenteestablecida ha necesitado de una escuela profesional deservicio público: la Escuela Nacional de Administración.

La Escuela Profesional de Servicio Público

Normalmente la carrera administrativa requiere delapoyo de una escuela profesional de servicio público,establecido por los gobiernos poro la formación yperfeccionamiento de los funcionarios, así como paracolaborar en los concursos de ingreso y promoción.

Mundialmente hablando, el plantel de formaciónde funcionarios más importante es la Escuela Nacional deAdministración de Francia, establecida en octubre 9 de1945 mediante una ordenanza del gobierno provlslonol.s-

94. Ecole Nationale d'Administration. Rapport du Directeur de l'Ecole a son Conseíl

d'Adminilltration: 1945-1952. París, Imprimerie National. 1952.

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La Escuela comenzó sus actividades en noviembre 22 deaño antes mencionado, aunque oficialmente fueinaugurada por el General Charles de Gaulle endiciembre 15.

La creación de la ENA se basó en la tradiciónfrancesa de las grandes escuelas especializadas, talescomo la Escuela Nacional de Impuestos, la Escuela deMinas y la Escuela Politécnica, pero cuya diferencia conestas radica en su vocación de formar administradoresgeneralistas, no servidores públicos especializados.95

El plantel forma parte de un sistema configuradopara atender la formación y el perfeccionamiento deservidores públicos superiores, que prestan una diversidadde servicios y que antaño era causante de granconfusión.

Hasta 1945, la formación de los funcionarios erasegregativa e incompleta, pues la antigua Escuela Librede Ciencias Políticas de París, donde estudiaban, era unacentro de estudios privado que sólo ofrecía un conjuntode cursos y conferencias destinados a los altos servidorespúblicos; además, era inaccesible a los estudiantesresidentes fuera de la Capital.96 Igualmente, lasuniversidades francesas únicamente brindaban un lugaradecuado a la enseñanza de las ciencias políticas ysociales, pero no el aprendizaje administrativo requerido

95. Vemardakis, Georges. "The National School of Administrative and Public PolicyMaking in France". Revista Internacional de Ciencias Administrativas. Vol. 54, núm, 3. 1988.pp. 427-451.

96. Bertrand, André et Marceau Long, "L'Einsegnement Superieur des SciencesAdministratives". Revista Internacional de Ciencias Administrativas. Vol. XXVI,núm, 1. 1930.1%O. pp. 5-24.

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para introducir a los servidores gubernamentales en lapráctica de la función pública. En fin: los estudiosuniversitarios favorecían los procedimientos dereclutamiento estamental y plutocrático de los grandescuerpos funcionariales, Y marginaban a los jóvenescarentes de fortuna.

Por cuanto a la administración francesa, denotabala indiferenciación de tareas, desperdicio de energías,gestión torpe de los servidores encargados de laejecución cotidiana de las decisiones Y la marcha normalde los asuntos, y el confinamiento de los jóvenesredactores a funciones a las cuales no aplicaban sucultura y aptitudes. El nuevo sistema reorganizó de raíz ala función pública, creó los Institutos de Estudios Políticos(IEP) en Francia -el de París sustituyó a la Escuela Libre deCiencias Políticas-, estableció a la ENA y fundó al Centrode Altos Estudios Administrativos.

Los funcionarios superiores de la administraciónpública francesa en general se forman en la EscuelaNacional de Administración, en tanto que en los InstitutosRegionales de Administración, creados en diciembre 3 de1969, preparan a los mandos medios." Por su parte, losfuncionarios especializados se forman en escuelasparticulares que algunos Ministerios han establecido,donde suele perpetuarse la formación universitaria

original del servidor público.

97. Francois, Pierre. "Les Eíseignements d'un IRA [Instituto Regional deAdministración]". La Revue Administrative. NovA:>ec::., 1988. pp. 501-505.

129

PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLlCA

El sistema de formación imperante en Francia giraalrededor de la Escuela Nacional de Administración, uncentro gubernamental de estudios aplicados cuyopropósito es complementar la formación precedente delos programas universitarios y preparar a cursantes através del entrenamiento práctico. Al mismo tiempo,corrige los defectos del reclutamiento administrativo ydemocratiza las oportunidades de empleo en el país. Ensuma: la ENA ofrece a los funcionarios públicos unaformación humanística, pero con sentido administrativode Estado. Su misión es, brevemente hablando, mejorar ala administración pública francesa a través de laeducación administrativa del servidor público.w

La Escuela es un establecimiento decomplementación y aplicación para la formación de losservidores públicos franceses. En ella se enseñan de lastécnicas de la gestión administrativa y existe el empeñopor desenvolver en los alumnos los sentimientos de losaltos deberes que la función pública entraña, así comolos medios de ejercitarlos. El plantel está dedicada a laformación de los funcionarios que se desempeñan en elConsejo de Estado, la Corte de Cuentas, las Prefecturas,la Inspección General de Finanzas, la carrera diplomáticay los cuerpos de administradores civiles, así como de otroscuerpos que son determinados por ese Consejo. Se tratade un establecimiento público, que está abierto tambiéna las mujeres.

98. Muñoz Amato, Pedro. Introducción a la Administración Pública. México, Fondode Cultura Económica. 1957. Dos tomos. Tomo 11, p. 72.

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Admite estudiantes Y funcionarios en activo, por,medio de concursos. No se trata de una exploración quese restrinja a los conocimientos del pretendiente, puestambién se escudriña su capacidad de analizar ysintetizar, se palpa la originalidad de sus ideas y laordenación de su pensamiento, Y hasta se aprecia laelegancia de su estilo al ejercitar el arte de la pluma. Setrata de exámenes competitivos que ofrecen unasensación nítida de cualidades tales como la inteligenciay el carácter, así como otros aspectos de la personalidad

de los aspirantes.

Todos los candidatos deben tener como base de susolicitud una formación universitaria, con preferencia eneconomía, derecho, Y ciencias políticas Y sociales. Losconcursos son generosos, pues los aspirantes queevidencian deficiencias en su formación universitariapueden subsanarlas estudiando durante el primer año deingreso a la ENA, en programas diseñados ex profeso.

La creación de la ENA, hay que recordarlo, severificó en el seno de una radical reforma en la funciónpública que, entre otros objetivos, se orientó a disminuir laexclusividad de la función pública hasta entoncesdetentada por la Escuela Libre de Ciencias políticas. Estainstitución nutrió con sus egresados al servicio públicodurante la Tercera República, marginando a la clasemedia y la clase trabajadora. La conversión de esoEscuela en el Instituto de Estudios Políticos de París, y laproliferación de planteles similares en Francia, hacontribuido sensiblemente a democratizar a la funciónpública francesa. El camino hacia la democratización dela ENAse reforzó en 1983, cuando el gobierno de Francois

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Miterrand ordenó que el reclutamiento también seefectuara entre sindicatos, servidores civiles locales ylíderes de organizaciones comunales, pues todavía enesta época el IEP de París dominaba el ingreso en un80%.

En el seno de la ENA funciona el Centro de AltosEstudios Administrativos, que tiene a su cargo elperfeccionamiento del alto servicio público a través deprocedimientos distintos a los usuales en los sistemasescolarizados. Su metodología pedagógica sedesenvuelve a través de la confrontación de ideas y conbase en las experiencias vividas por los propiosfuncionarios. El diploma que brinda el Centro no otorgaderechos, es una muestra de vocación y de aptitud. Suobjeto es la formación necesaria para el ejercicio de losaltos cargos públicos y complementa la preparaciónpara la gestión y la supervisión de las empresasindustriales y comerciales nacionalizadas o controladaspor el Estado.

La ENA es una institución post-universitaria. Sumétodo de formación se sustenta esencialmente en lapasantía (estadía, stage), cuyo objeto es la capacitaciónpráctica del funcionario, así como en seminarios yconferencias. Su currícula de formación agrupa a lasmaterias que antaño eran impartidas mediante laclasificación de las cuatro secciones, que integraba elplan de estudios de 1946. Adicionalmente se impartíanasignaturas sobre contabilidad, estadística, gestión deempresas públicas, y organización y métodos, además delenguas vivas. Como su antecesora, la Escuela deAdministración de 1848-1849, un principio inmaculado de

132

_______________0:MAR GUERRERO OROZCO

la Escuela es la imparcialidad política, pues la formaciónse ciñe a una enseñanza administrativa que contribuye aentender el papel del funcionario público dentro delEstado. En ella no se efectúan labores de investigación, ni 'se realizan cursos de perfeccionamiento ni deactualización, que corresponden al mencionado Centro

de Altos Estudios.

El Entrenamiento Práctico

En las escuelas profesionales de servicio público,como la ENA, se reciben a los graduados universitarios paraser introducidos en la enseñanza administrativa estaconsiste en la capacitación práctica para el despacho delos asuntos públicos. Empero, hay países donde de maneraexcepcional se confía dicha capacitación en el serviciopúblico mismo. El país típico de esta metodología depreparación administrativa es Gran Bretaña, dondeprevalece la idea a favor de una formación basada en laexperiencia dentro del servicio civil.99 Su mejor prenda es lacúspide del servicio civil: la Clase Administrativa, muestraejemplar de un cuerpo de funcionarios públicos y del modocomo es formado a través de un sistemano-escolarizado.

Por principio hay que decir que el soslayo del papelde la teoría en la formación funcionarial en Gran Bretañaha sido considerado fuera del país como un vicio, nocomo una virtud. Desde 1934, el catedráticoestadounidense Harvey Walker identificó las tres

99.lbíd, p. 60.

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debilidades principales de la Clase Administrativa: "noconsiderar a la administración pública uno ciencia con unconjunto de principios fundamentales, y la insistencia entratarla como un arte o misterio revelado sólo a los quehan pasado por el rito de iniciación; o alternativamentecomo una facultad innata, la cual se niega a quienes nohayan sido agraciados con ella al nacer". 100

Tan atinadas fueron estas apreciaciones, que diezaños después, el Comité Assheton revisó a fondo la situacióndel entrenamiento del servicio civil y emitió fuertes crítica ala formación de la Clase Administrativa entonces vigente.Principalmente llamó la atención sobre la insuficiencia deladiestramiento después del ingreso a dicha Clase, carentede método y sujeto a un camino azaroso.

"Generalmente se deja al recluta en su escritorio mirando suspapeles, o tratando de bregar con ellos, según llegan, bajo ladirección y el consejo que su superior inmediato pueda darle.Desgraciadamente, su jefe está con frecuencia tan atareado queencuentra más fácil hacer el trabajo de nuevo, cuando esnecesario, que enseñar a su subalterno. Todo el adiestramiento queel recluta adquiere viene de observar el trabajo de otros. Esto no sedebe, sin embargo, a que la experiencia haya demostrado que laenseñanza teórica es inútil, sino a que no se la ha considerado, o seha supuesto que es inútil. Opinamos que es errónea tal suposición.A ún cuando se pueda decir que la odmintstractán esprincipalmente sentido común, creemos que el proceso de lograrel buen juicio, identificado como sentido común en esta conexión,puede facilitarse y acelerarse mediante un buen sistema deadiestramiento".Informe del Comité Assheton (1944). Muñoz Amato, Pedro. Introducción a laAdministración Pública. México. Fondo de Cultura Económica. 1957. Dos tomos. Tomo11. pp. 60-61.

100. La referencia es de Muñoz Amato, obra citada. WaIker escribió una obra dedicadaíntegramente a la formación del servicio público en Gran Bretaña, publicada en Nueva York en1935, que sirvió de fuente a Muñoz Amato.

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Esta visualización del funcionario que aún esvigente en el Reino Unido, en realidad implica una visióndel ser humano que impregna del todo al serviciopúblico. En el servicio civil predomina la convicción de'que el especialista es un hombre con perjuicios y con unaóptica sesgada que imprimirá su parcialidad a los asuntosde públicos: se prefiere, más bien, al "amateur. sinconocimientos y experiencia en otras actividades. Loadministración es un arte y se aprende con /0 prácticcrv»

A pesar de las verdades externados por la Comisiónreferida, todavía en los años 90 persisten las mismasactitudes de menosprecio sobre la teoría y los cursos deadministración pública, y hoy en día aún permanecen.

Pedro Muñoz Amato fue protagonista presencial dela inveterada actitud británica contra la pedagogía formalde la administración pública, tal como no lo hace sabercuando visitó a la Tesorería británica en el otoño de 1955:"mi apreciación se confirma con el hecho de que en lospuntos bajo consideración no ha cambiadosignificativamente la preparación de la Clase Administrativa,a pesar del progreso logrado en otros aspectos deladiestramiento después de la Guerra bajo la influencia delInforme Assheton. La División de Educación y Adiestramientode la Tesorería -el centro de coordinación para lasactividades designadas por su nombre- explica a los mismosmiembros de la Clase Administrativa que toman sus cursos la

orientación prevaleciente:

101. Laso Vallejo, Gregorio. La Función Pública en Inglaterra. Madrid. Centro deFormación y Perfeccionanúento de Funcionarios. 1965. p. 108. El énfasis en nuestro.

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'Los Assistant Principal [AsistentesPrincipales] (el rango más bajo) se reclutanpor medio de dos formas principales deconcursos que administra la Comisión deServicio Civil. La primera es para losgraduados de universidad, la segunda selimita a funcionarios con experiencia de dosaños en la Clase Ejecutiva y otras clasessimilares. En cuanto a los graduados deuniversidad no se da preferencia particular aninguna forma de estudios académicos, ni seespera que el recluta siga estudios posterioresde naturaleza académica en el campo de laadministración públicd".102

El ingreso al servicio civil, a falta de estudiosuniversitarios prestablecidos, explora más bien lanaturaleza humana de los candidatos, de modo que losexámenes escritos y orales están diseñados para elegirpersonas cuyas cualidades determinantes son lainteligencia, un buen sentido común, la integridadpersonal y la capacidad para aprender dentro delservicio.

El examen de ingreso al servicio público efectuadoen 1945 muestra con absoluta nitidez, la expectativasobre el perfil deseable del servidor civil hoy en día aúnvigente: "el candidato ideal ha de poseer una granagilidad mental, capacidad de discernir y analizar loesencial de asuntos delicados, y facilidad para expresarse

102. Muñoz Amato, obra citada, p. 62-63. El énfasis en nuestro.

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con claridad, así de palabra como por escrito".'?'Igualmente, debe ser hábil para tratar a todo tipo depersonas, adaptarse a distintas situaciones, Y ser aptopara prever y estar dotado de perseverancia. Debe serenérgico de carácter, y contar con aptitudes' paramandar de modo responsable. Deberá tenerimaginación práctica para trazar estrategias de trabajo, ysobre todo, estará dotado de buen juicio y sentido

común.

La exploración de las cualidades prominentes de la personalidadhumana, fueron aquilatadas por uno de los pocos los científicosbritánicos de la administración pública: William Robson.Lisonjeándose del gran progreso que había significado laintroducción del Método l/para el ingreso a la Clase Administrativa.Robson exaltaba sus virtudes para detectar las cualidadesintelectuales de los candidatos, particularmente para escribir ydesarrollar sus capacidades mentales. Provenientes de lasuniversidades británicas, donde se graduaron con honores. losaspirantes al servicio civil eran también preparados para lidiar conproblemas administrativos hipotéticos. Un método de selección tal,hace que las pruebas "develen el poder intelectual en acción. yhacen posible distinguir el hombre o la mujer que construyaperspectivas a partir de tipos negativos. indiferentes o excépticos".Tal es el modo como en Gran Bretaña se detectaba a hombrescon cualidades innatas de liderazgo. con capacidad decooperación, previsores ante contingencias. rápidos deaprendizaje de los hechos. Y que contaban con lucidez y habilidadde persuasión; seres humanos aptos para comprender lasimplicaciones políticas y administrativas de un problema. y darlessolución. En fin. personas competentes para trabajar en equipo yejecutar con fluidez los negocios públicos.Robson. William. ''Receof Treods in Public Administratioo". Gran Bretaña. The Polificol

Quarterly. Vol. 25. 1954. p. 343.

103. Laso Vallejo, obracitada, p. 101.

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Una óptica tal se aplica por igual al AsistentePrincipal, base de la pirámide del servicio civil, que a losconspicuos miembros de la cima de la ClaseAdministrativa. Sin embargo, entre más se eleva en laescala administrativa, más se atenúan los requisitos deformación académica y más se pondera el papel laexperiencia próctico.:«

Gran Bretaña conserva el requisito de ingresomediante concursos abiertos, que exigen una educaciónuniversitaria previa de alta calidad. Este ha sido unobjetivo plenamente alcanzado, pues a finales de losaños 50, el 80% de los miembros del servicio civilprovenían de las universidades de Oxford y Cambridge,situación que permanece igual hoy en día. El aspectodébil de sistema, empero, es que a pesar de laprocedencia de centros educativos de tan acreditadoprestigio, la índole de los exámenes aplicados y laorientación académica de las universidades mismas,implica un tipo de preparación de los candidatos que esmuy débil en ciencias sociales y muy especializada encampos de conocimiento distantes a los problemas degobierno, que son tan importantes para el serviciopúblico.

A mediados de los años 50, el examen típico que seaplicaba a los postulantes a la Clase Administrativa secentraba en el conocimiento de materias tales comohistoria, derecho, filosofía, política y economía, así comoen matemáticas y ciencias, además de idiomas e historiade las civilizaciones. Las entrevistas a los candidatos

!().I. Muñoz Amato, obra citada, p. 62-63. El énfasis en nuestro.

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estaban encaminadas a apreciar su historial, inteligenciay cualidades personales. Además, se les practicaba unaprueba escrita que incluía conocer el inglés, realizar unensayo Y demostrar conocimientos sobre asuntos

contemporáneos. lOS

También la Comisión Fulton criticó este sistema, queconfía la dirección de la administración pública aarnateurs. a generalistas que no tienen una formaciónprofesional específica. Los llamó, propiamente, "losprofanos inteligentes" Y recomendó que se les brindarauna formación más técnica en asuntos administrativos. Sinembargo, a principio de los años 70, los concursos deingreso se mantenían sustentados en cultura general yratificaban el valor principal de estudios universitariosbasados en el latín, griego Y matemáticas.106 Así, aunquelas ciencias sociales Y administración pública pudieranimplicar un sentido especializado refractario al caráctergeneralista exigido a la Clase Administrativa para elingreso, debido a que en esta etapa se requieren otrascualidades de formación fundamental, es inconvenienteignorarlos cuando ya la selección se efectuó y la carreraprofesional dio inicio. Ciertamente hubieron pensadoresadministrativos británicos que no lo ignoraron, comoRobson, para quien las ciencias sociales podían ser unvalor de unidad para que los servidores civiles elfundamento social, económico Y político de su trabajo

contextuoí.!"

105. Ibíd, p. 63.106. Debbasch, obra citada, p. 355.107. Robson, obra citada, p. 344.

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Buena parte de lo que en otros países se enseñapor medio de cursos académicos, libros y revistas, enGran Bretaña se adquiere a través del folklore del serviciocivil, tal como lo aseguró Muñoz Amato. He aquí uno delos ingredientes del subdesarrollo académico británico.

DIFERENCIA ENTRE LA CARRERA ADMINISTRATIVA YCARRERA EN ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

Ante la escuela profesional de servicio público, lasinstituciones universitarias de enseñanza en administraciónpública, y disciplinas similares tales como ciencia política,"políticas" públicas, y gobierno y asuntos públicos, suelenfungir como productoras de aspirantes al servicio público.La formación administrativa propiamente dicha seimparte en la escuela profesional de servicio público,cuyos programas de enseñanza y adiestramiento partende los requerimientos gubernamentales concretos, enconsonancia con el desempeño en cargos de laadministración pública constituidos como una carrera,como un Cursus Honorem. En una escuela tal se preparanlos aspirantes al servicio público que provienen de lasinstituciones académicas para formar al personal decarrera y los cuerpos de servidores públicos, ycapacitarlos continuamente.

Existe, pues, una sustancial distinción entre laCarrera en Administración Pública -acreditada por lostítulos y grados académicos universitarios- y la CarreraAdministrativa en el servicio público, que en GranBretaña se denomina servicio civil y en Francia función

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pública. La Carrera en Administración Pública es aquellaque, amparada por títulos tales como Licenciado enCiencias Políticas y Administración Pública, o Licenciadoen Administración Pública, emana de los cursosuniversitarios y se ejercita a través de un gradoacadémico, sea de pre-grado o de pos-grado. La carreraadministrativa, por su parte, significa un curso deprofesionalización dentro del servicio público regido porrequisitos especiales de ingreso, estabilidad y promoción,que se verifica por medio de exámenes de idoneidad,tanto para ingreso como para los ascensos. Incluye unproceso de formación continua, toda vez que laestabilidad otorga seguridad de empleo, pero tambiénexige un desempeño de calidad gradual yperiódicamente evaluado. Carrera administrativasignifica, en suma, desarrollo profesional progresivodentro de la administración pública.

La distinción anterior no significa que exista unaantinomia entre la escuela profesional de servicio públicoy el sistema universitario, sino solamente una distinción deíndoles, papeles y campos de actividad. Normalmenteambas entidades operan íntimamente relacionadas, pornecesidad de la interdependencia que nutre sus

vinculaciones.

Una vez que en esta lección hemos tratado de lacarrera administrativa, pasamos, en la siguiente, al estudiode la Carrera en Administración Pública.

141


SEXTA LECCiÓN

LA PROFESiÓN EN CIENCIAS POLíTICASY ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

La presencia de las ciencias políticas y laadministración pública en las aulas universitarias, provocaopiniones controversiales. Para algunos, las materiasadministrativas son tan prosaicas, que bien pueden seraprendidas en la práctica oficinesco sin mayorpreámbulo curricular ni metodología pedagógica. Paraotros, las ciencias políticas son materias puramenteacadémicas cuya enseñanza universitaria solo puedeproducir estudiosos, nunca políticos. Siendo así las cosas,pudiéndose formar políticos y administradores públicos sinel concurso de una institución universitaria, vale la penainquerirnos sobre la necesidad social de la profesión enCiencias Políticas y Administración Pública, porque en ellaconvergen los problemas académicos de la docencia Yla investigación de estas disciplinas, así como el de suejercicio profesional.

Antaño, cuando de política y administración setrataba, el problema se visualizaba como dicotomía. Estatendencia incluso llego a formar una escuela en losEstados Unidos y en buena medida la ciencia política y laciencia de la administración siguieron caminos diferentes.En contraste, en Europa continental Y América Latina hanpredominado versiones en las cuales la política y la

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administración son visualizadas atendiendo la necesidady deseabilidad de sus relaciones.

Esta situación ha dejado una huella sensible en elejercicio de una profesión universitaria con una ancestraltradición nacional e internacional: la Profesión en CienciaPolítica y Administración Pública. Al igual que otrascarreras universitarias establecidas para profesionalizar elejercicio de una disciplina social específica o preferente,como la Economía o la Sociología, la Profesión enCiencias Políticas y Administración Pública nació comoresultado de la necesidad de hacer aplicables esasciencias sociales.

Paradójicamente, por un lado, se ha acentuado sucarácter aplicado, y por el otro, se le incrimina porcarecer de posibilidades efectivas de cubrir del todo sucampo de actividad. Así, se le critica porque "abarcamucho y aprieta poco", pero lo que aprieta lo hace coneficiencia. Dentro de esta paradoja nace sucuestionamiento como carrera universitaria de utilidadsocial y hasta hay quien sostiene que su existencia tienedudosos fundamentos. Como si esto fuera poco, laretracción de la actividad del Estado en diversos camposde la vida económica y el bienestar social, ha provocadoque estos cuestionamientas se hagan más recalcitrantes yque aparentemente contengan una dosis de verdad.

Pero favor de la Profesión en Ciencias Políticas yAdministración Pública, existe el argumento de quemuchos de sus detractores proceden de carreras diversasa ella y que sus opiniones son interesadas y ciertamenteinfundadas, por desconocer la esencia de esta profesión.

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Aparte de puntos de vista carentes de validez, es verdadque la profesión aquí considerada requiere una revisión afondo, pues también en su seno nacen incertidumbresque se deben disipar por el bien de su presente y sufuturo. Esta lección tiene la finalidad que contribuir a esterespecto. Pensamos que ciertamente existe desconciertoconceptual, ambigüedades semánticas e ignorancia desu origen histórico, lo que ha contribuido a la confusión delos límites de su ámbito natural de actividad.Comenzaremos con el último punto.

SIGNIFICACiÓN HISTÓRICA

Es dudoso que una institución nazca Y perdure porcapricho, porque entonces sus posibilidades de existenciason raquíticas. Su vitalidad Y persistencia obedecen a lafuerza de la necesidad que la sustenta.

Cuando no existe esta necesidad, una institucióntiene vida precaria y fugaz, y desaparece rápidamente.Este no es el caso de la Profesión en Ciencias Políticas YAdministración pública, que constituye una institución sólida.A pesar de su azaroso desarrollo, ella ha proliferado en varios países de América Latina y hoy día es enseñada en unavariedad de universidades públicas y privadas. Su gestaciónocurrió en México hacia 1951 como una Licenciatura enCiencia Político, para desde 1959 convertirse en la licenciatura en Ciencias Políticas y Administración Pública. Sinembargo, sus antecedentes nacionales e internacionalesson más antiguos Y ellos son los que mejor explican sutrascendencia histórica y su importancia social.

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No examinaremos aquí los diversos oficios de loshombres que hacen política y administración, pues elloestá fuera de lugar. Sólo haremos una remembranzahistórica necesaria sobre el estatuto universitario de laProfesión en Ciencias Políticas y Administración Pública,que tiene su origen en un tiempo-espacio concretorepresentado por el nivel específico del desarrollo políticooccidental. Este desarrollo supone la formación de ciertascondiciones y, más en lo particular. un gradodeterminado de desenvolvimiento de la esfafa/idadcondición necesaria y suficiente para el nacimiento deaquella Profesión. Estas condiciones, que manifiestan unnivel maduro de desarrollo del Estado según brotó delmundo feudal, son las siguientes:

1) Disociación de la vida pública y la vidaprivada, con la consecuente ampliacióngradual de la primera a costa de lasrelaciones sociales estamentales;

2) Formación de un espacio público queemergió junto con la actividad del Estado,dentro del cual se problematizan los interesescolectivos como un deber estatal y lasrelaciones inter-individuales asumen uncarácter general;

3) Ampliación y diversificación de lasresponsabilidades del Estado, generandouna dilatación de su actividad para contribuira la formación de la sociedad civil, y másparticularmente la vida económica, la vidasocial y la vida personal;

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4) Crecimiento del organismo del Estado y delas instituciones administrativas;

5) Exigencia de un desempeño racional de laadministración pública y, por ende, laprofesionalización de los servidores públicos yde las personas que dedican su actividad ala política.

Max Weber sintetizó el movimiento hacia laprofesionalización de la política, al describir la formaciónde cinco clases de políticos: el clero, los literatos, lanobleza cortesana, los patricios y los juristas universitarios.Todos ellos habían trabajado como aliados de lospríncipes contra los estamentos Y se profesionalizaroncomo políticos durante la contienda. Al mismo tiempo, lacomplejidad de actividades del Estado en campos talescomo el servicio exterior, la guerra, las finanzas y lajusticia, propició que desde el siglo XVII se comenzaran arequerir funcionarios expertos en cada uno de estosramos. loa La diplomacia Y los consejos habían sido unaactividad política cultivada de tiempo completo. Todoeste proceso, que culminó en el XVIII, se manifestódoblemente por la formación de consejeros profesionales-los consejeros de príncipes- y la entronización de loscomisarios regios que habían sustituido a los oficiales

estamentales.

La construcción del Estado moderno estuvoacompañada por la formación del político y el

101. Weber, Max. "La Politica como Vocación". Revista Mexicana cM Ciend.. PoUtic..

y Sociales. NÚII\S. 16 Y17.1959. pp. 243-274 Y 453-475.

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administrador público profesionales. Pero, junto con ellosse había desenvuelto una tercera profesión: la de losconsejeros de estadistas, cuyas tareas consistían enprepararlos para acceder y conservar el poder. Estosfueron los primeros tecnólogos del arte del gobierno, queen su etapa más brillante formaron la escuela de laRazón de Estado. Nicolás Maquiavelo, Juan Botero yArnold Clapmar, fungieron como hacedores detecnologías del poder y diversos medios gubernativosque proyectaban la racionalización de la actividadpolítica, y derivaron cimeramente en el desarrollo de lasarcanas de imperio y arcanas de dominación comofórmulas defensivas del Estado y del portador delpoder. 109 La política, hasta este momento, consistía en loque entonces se conocío como arte del gobierno.

El paso siguiente fue la instauración del despotismoilustrado y sus programas sociales, que lo definieron comoEstado de bienestar. Este paso, conocido como el tránsitodel arte del gobierno a la Ciencia del Estado, consistió enla introducción de la enseñanza de la política y laadministración pública en las universidades, proceso en elcual los alemanes fueron pioneros al instituir a la Profesiónen Economía, Policía y Cameralística en las universidadesde Halle y Frankfurt del Oder, de la que tratamos páginasatrás. Esta carrera universitaria nació como resultado deun impulso y un proyecto fraguados al calor de las

109. Maquiavelo, Nicolás. El Príncipe. Obras Políticas. La Habana, Editorial deCiencias Sociales. 1971 (1532). Botero, Giovanni. La Razón de Estado y Otros Escritos. Caracas,Instituto de Estudios Políticos. 1983 (1589). Amold Oapmar es autor del libro De ArcanisRerunpublicarum (De los Misterios de la República), publicada en 1605, un año después de sumuerte. Sobre su obra, ver: Garda-Pelayo, Manuel. Estudio Introductorio al libro La Razón deEstado y Otros Escritos de Botero, pp. 188-189.

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condiciones históricas de entonces. El impulso consistió enel signo de aquel tiempo: crecimiento de las fuerzasproductivas como un deber de Estado. La actividadestatal encaminada a alcanzar tal propósito se llamabafomento, lo que hoy entenderíamos, mutatis mutondls.como "desarrollo". El proyecto, por su parte, era la evasióndel subdesarrollo y el logro de las bondades delbienestar.

La Profesión en Economía, Policía y Cameralísticallenó la necesidad de un profesional de la política y laadministración pública, capacitado para desempeñar losnuevos ámbitos de acción del Estado, apto para fungircomo agente de fomento del bienestar. Tal es el origende esta primigenia Profesión en Ciencias Políticas yAdministración Pública.

El perfeccíonamiento de la nueva profesiónprodujo que a dos años de su fundación, sus cursos seimpartieran a través de libros de texto, constituyéndoseuna notable institución pedagógica que pronto proliferópor todo el Imperio alemán y más allá, en Suecia.Tributarios posteriores de esta tradición son las Escuelas deAdministración Pública en España y Francia, fundadas en1843 y 1848 respectivamente, Y hoy día sus herederas deSpeyer en Alemania y en Francia.

LA ENSEÑANZA DE LA pOLíTICA

La enseñanza universitaria de la Ciencia políticacomo disciplina autónoma ha sido tardía, en

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comporocion con las lecciones extra-universitariasprofesadas de antiguo. Aunque el cultivo de la políticaen Occidente es remoto, se considera a Aristóteles comoel fundador de la ciencia política. La tradición aristotélicaestableció una fuerte corriente que centró el cultivo de lapolítica alrededor del concepto de Estado, Po/is según laconcepción helénica. En Roma se usó la categoríaCivitas y no fue sino hasta el siglo XVI que Maquiaveloimpuso el empleo de la categoría Estado. A partir delsiglo XIII surgió en Europa una nutrida y prolongadacauda de consejeros de príncipes, que Maquiavelosecularizó, sentando en nuevas bases para la política.

Hasta el siglo XVII, los consejeros dedicaron suempeño al desarrollo de tecnologías de gobierno queposibilitaran a los príncipes el acceso al poder.Gaetano Mosca ha sostenido que estos autoresenseñaban como se "podría obtener el poder supremoen una sociedad determinada y obstaculizar losesfuerzos de otros indivi-duos o grupos que intentaransustituirlos".11o Aún no se ocupaban de examinar lastendencias constantes de las sociedades humanas,"que regulan la organización de los poderes públicos".Ambas cuestiones son muy distintas, tal como esobservable en la economía política, que estudia lastendencias de una sociedad humana relativas a laproducción y distribución de la riqueza, no el arte deamasar y conservar la rlquezo.u' Un economista capazpuede ser inepto de hacer fortuna y un banqueropodría ser inhábil para comprender las leyes de la

Ito. Mosca, Gaetano. Elementi di Sdenza Política. Roma, Firenze-Torino-Milano, 1896.p.2.

111.Ibíd.

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economía y con su dominio hacer progresar sunegocio. Ello quiere decir que hasta el siglo XVII, lapolítica era concebida como una técnica del poder.

También han cultivado la política los filósofos, losteólogos Y los juristas, y buena parte de la literaturaproducida por ellos puede ser considerada de interéspolítico. Hoy en día tenemos ciencias políticas, más queCiencia Política. y así es, pues la concepción aristotélicaunitaria fue sustituida por una pluralidad de cienciassociales entre las cuales ocupa su lugar la CienciaPolítica, junto con otras más que no dejaron de ser

políticas.

Parece que la Ciencia Política adquirió estadenominación en el último cuarto del siglo XIX,particularmente entre los pensadores germánicos. Perosi Mosca tiene razón, fue en el siglo XVIII cuandoasumió un significado científico Y superó el períodotecnológico. La primera cátedra de política y retóricase estableció en la Universidad de Uppsala, Suecia, en1655, yero impartida por el profesor Johan Skyle. LaCiencia política fue introducida en la Universidad deMichigan a partir 1811, cuando se fundó la Escuela deCiencia política. En Italia se instituyó su enseñanza enoctubre de 1885, en tanto que en Francia lo fue hasta1954.112 Iberoamérica inició la enseñanza de la Cienciapolítica en el siglo XX, la profesaba Emilio Rabosa en1928 dentro de la Escuela Libre de Derecho. l l 3

112. Robson, William. Science politiqueo París, UNESCO, 1955.113. Serra Rojas, Andrés. Antología de Emilio Rabasa. México, Ediciones Oasis. 1969.

Dos tomos. Tomo Il, pp. 339-352.

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La introducción de la Ciencia Política dentro lasuniversidades, fue el resultado natural de un progresoprecedente que consistió en su gradual denominacióncomo Ciencia Política. Mosca comentó que habíanpensadores que ya usaban el termino, principalmenteHoltzendorff y Bluntschli, así como Donnat y Scolari. Elprimero había escrito sus Principios de Política en 1887,Blunschli su obra La Política desde 1876. Blunschli se refirióa la política como la ciencia del gobierno y la vidaconsciente del Estado, como la conducción de losasuntos del Estado y el arte del gobierno. Desarrolló, pues,la diferencia entre lo que llama política teórica y políticapráctica, y diferenció el comportamiento del científico ydel pofítlco.u-

Blunschli explicó que el arte de la política se rigepor el principio de la eficiencia y se manifiesta por actosque se estiman por sus resultados: una nueva creaciónsocial, el mejoramiento de las instituciones públicas o lavictoria sobre los enemigos. La Ciencia Política tiene porobjeto conocer la verdad, se glorifica por destruir el error,descubrir una ley o mostrar una regla permonente.ue

Si esto es cierto, tuvo razón William Robson cuandoen 1955, durante un seminario internacional, sostuvo quela Ciencia Política era una disciplina de cultura generalque debía servir de base para carreras profesionales,como las relaciones internacionales, el periodismo y laadministración pública. Puso como ejemplo la fundaciónde la Escuela Nacional de Administración francesa,institución no-universitaria donde era posible de tal modo

114. Blunschli, M. La Politiqueo París. Uhraire Guillaumin el Cíe., 1876. pp 1-3.115. Ibid.

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su impartición académica. Aquí, como en los tiemposcameralistas, la política se consideraba como materiabásica. Robson y sus colegas también advertían de lainconveniencia de la profesionalización de la cienciapolítica, a la que preferían como ciencia fundamental.

LA LICENCIATURA EN CIENCIAS pOLíTICAS YADMINISTRACiÓN PÚBLICA EN AMÉRICA LATINA

La profesionalización universitaria de las cienciaspolíticas y administrativas se ha desenvuelto en los paísesde América Latina, tal como es observable en Colombia,

Argentina, Chile y México.

La Escuela Superior de Administración Pública(ESAP) de Colombia da cabida a la Facultad de CienciasPolíticas Y Administrativas, cuyo objeto es la formación enla Carrera Profesional en Ciencias Políticas YAdministrativas, otorgando el título profesional deAdministrador Público.116 Siendo esta Carrera parte delsistema universitario que entraña la ESAP y existiendo enColombia la Carrera Administrativa, toda vez que la ESAPdepende del Departamento Administrativo de la Funciónpública, dicha Facultad es un semillero de profesionalesde las disciplinas políticas Y administrativas para elempleo público del país. Sus egresados pueden dedicarsu tiempo al ejercicio libre de la profesión, según sus librespareceres, pero también pueden optar a ser candidatosa la Carrera Administrativa e integrarse al servicio público.

116. "Formación Profesional en Administración Pública". Escuela Superior deAdminiBtración Pública. Universidad de Estado. Bogotá, Colombia. 1991.

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El propósito central de la Carrera en CienciasPolíticas y Administrativas, consiste en formar a unprofesional universitario capacitado para analizar elcontexto socioeconómico en el cual se desenvuelve laadministración pública. Al mismo tiempo le dota de losinstrumentos técnicos necesarios para dar solución a losproblemas administrativos. Tal es el motivo por el cual seda énfasis a su formación política.

En Argentina se cuenta con la Licenciatura enAdministración Pública y Ciencia Política. Se trata de unprograma que es impartido en el seno de la UniversidadNacional de Cuyo por la Facultad de Ciencias Políticas ySociales, que fue instituida en 1958 con la categoría deInstituto de Estudios Políticos y Sociales. El rango deFacultad lo adquirió en los años 70, antes fue una Escuela.La Licenciatura en Administración Pública y CienciaPolítica fue creada en 1970, con un perfil curricular quetiene una inclinación humanística y científica. El plan deestudios consta de cinco años y destacan las asignaturasrelativas a Políticas Púbticos.n?

Recientemente fue establecida en Chile la Carrerade Ciencias Políticas y Administrativas, cuyo objeto es"formar un profesional altamente capacitado paraintervenir en los organismos del Estado en la formulacióne implementación de las políticas públicas, como partede las programas de desarrollo; y para desempeñar a lolargo de su carrera profesional, posiciones políticas,ejecutivas, técnicas, y de asesoría en los diferentes niveles

117. Etkin,. Jorge y Aníbal Patroni. "Diagnóstico Curricular de Instituciones deFormación e Investigación en Gerencia Pública en Argentina". BueI\05 Aires, 1990. 168 pp.

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jerárquicos de las organizaciones Y sistemasgubernamentales Y administrativos, tanto en el ámbitodel gobierno y la administración central como regional ylocal".118 La Carrera es impartida por la Escuela deCiencias Políticas Y Administrativas de Universidad deLagos, fundada en agosto de 1993, Y es por lo tanto, unade las más jóvenes dentro de la región iberoamericana.

El programa de enseñanza aspira a que losalumnos comprendan las ideas del desarrollosocioeconómico, Y que las relacionen con lasconcepciones políticas Y administrativas de la direccióndel Estado. La Carrera de Ciencias Políticas YAdministrativas se orienta a proporcionar losconocimientos necesarios en las ciencias Y técnicas de laadministración pública, y las ciencias sociales,particularmente las ciencias políticas, económicas yjurídicas, así como en disciplinas cuantitativas.

Las proposiciones del seminario internacional de1955, coincidieron con acciones académicas que sehabían adoptado en México desde 1951, con lafundación de la Escuela Nacional de Ciencias Políticasy Sociales, según proyecto de Lucio Mendieta Y Núñez,a la sazón representante de México en dicho seminario.Aunque la administración pública tenía más tradicióndocente Y universitaria, en la nueva Escuela seestableció la carrera de Ciencia Política. Noconocemos precedentes decimonónicos de laenseñanza de la administración pública, salvo dentro

1\8. "Carrera de Oencias Politicas y Administrativas". Escuela de Ciencias Políticas y

Administrativas. Universidad de Lagos, Chile. 1996.

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de las lecciones de derecho administrativo en la Escuelade Jurisprudencia.

Una excepción la constituye las lecciones deadministración pública disertada por M. López Meoqui enla Escuela Nacional de Comercio y Administracióndurante 1879, que fueron recogidos en su trabajo: BreveCompendio en forma de Catecismo de las LeccionesOrales sobre Administración Público.uv Pero dichasdisertaciones se circunscribieron a la materia decontabilidad fiscal, establecida por instrucciones delgobierno. Esta institución docente había sido fundada en1854 como Escuela Especial de Comercio, para el estudiosistemático de la teneduría de libros y servía como mediode reclutamiento de alumnos sobresalientes para lasoficinas hacendarias de la administración pública.

Las materias hacendarias establecieron unatradición pedagógica. En la Secretaría de Hacienda seinstituyó un curso de Economía y Tramitación Fiscal en1933 para los Visitadores Especiales, en el cual seimpartían nociones generales de la organización de laadministración pública mexicana y cuyas leccionesfueron publicadas como Conferencia de laAdministración Pública. En esta dependencia fueestablecida la Academia de Capacitación en 1940 y enella se recogieron los diversos cursos que se veníanimpartiendo con referencia al "estudio de laadministración pública", pero que tenían títulos diversos:derecho administrativo, administración pública y

119. López Meoqui, M. Breve Compendio en Forma de Catecismo de las LeccionesOrales sobre Administración Pública. México, Imprenta Privada del Autor. 1879.

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organización administrativa. Hacia 1955 los cursos habíanprogresado y se profesaban a trovés del libro titulado:Organización Administrativa Y Política de la RepúblicaMexicana, de Roberto Chellet Osante. Las lecciones,según el texto mencionado, no se ceñían a la materiahacendaria sino todos los aspectos de la administración

pública mexicana.120

Sin embargo, el mejor ejemplo de esta tendencialo constituyó la Escuela Superior de Administraciónpública, que funcionó durante la década de los añosveinte bajo el auspicio de la Secretaria de Educaciónpública y el Departamento de Controloría, Y que formóparte de la entonces Universidad Nacional de México. Sinembargo, su inclinación siguió siendo fundamentalmentehacendaria, por lo que seguramente no hubieronmuchas objeciones cuando se fusionó con la Escuela deComercio y Administración en 1929.

En todos estos desarrollos académicos de laadministración pública se observa un gran defecto: laausencia de la Ciencia Política. Quizá esto explique elcarácter precario Y fugaz de la enseñanza de laadministración pública en México, hasta entonces.

Esa deficiencia fue subsanada con la formación dela Escuela Nacional de Ciencias Políticas y Sociales, perohasta 1959, gracias al establecimiento de la profesión enCiencias Políticas Y Administración pública. El motivo quedio vida a la nueva Escuela fue el valor preponderante

120. <:onfEmmcia de la Administración Pública. México, Secretaría de Hacienda yCrédito Público. 1933. OteI1et Osante, Roberto. Organización Administrativa y Política de la

República Mexicana. México, Sec::retaría de Hacienda, 1955.

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que mereció lo colectivo sobre los individual en losasuntos sociales, y el imperativo de hacer aplicables lasciencias sociales. Esto último era impensable en 1951 parala carrera de Ciencia Política, dotada de un generosocaudal de asignaturas políticas, sociales y económicas,además de otras de historia y geografía, pero ningunatécnica o aplicada, toda vez que contaba con un sólocurso de administración pública. No había, pues, formade sufragar su ejercicio protesíonol.i»

La adición de administración pública produjo ladosis de aplicabilidad que era su principio vital. Elargumento consistió en la ampliación de la actividad delEstado y las relaciones íntimas entre las institucionespolíticas y la administración pública, en la cual sereflejaban muchas de sus actividades. La Ciencia Políticaadquiría el sentido profesional que le daba el ejercicio dela administración pública y esta se encontrabasustentada firmemente en aquella, lo que antaño noocurrió. No cabe duda, este fue un feliz encuentro fue unmatrimonio muy bien avenido. La reforma de 1959reivindicó a las antiguas tradiciones cameralistas quetambién habían dado vida a institucionescontemporáneas similares.

Queda claro que la política y la administraciónpública han requerido ser profesadas con proximidad,para garantizar un sustento aplicado a la primera, y unfundamento político indispensable a la segunda. No hayduda que la Ciencia de la Administración es una

121. Diaz Casillas, Francisco José. Retrospectiva y Actualidad en la FormaciónProfesional en Ciencias Políticas y Administración Publica. México, Colegio Nacional enGencias Políticas y Administración Publica, 1988. pp 40-41.

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disciplina aplicada y que debe estar sustentada por laCiencia Política para combatir la tentación delgerencialismo privado.

La Profesión en Ciencias Políticas y AdministraciónPública es diversa a las llamadas liberales, cuya vocaciónse encamina al servicio de la vida personal, tales como elderecho, la medicina o la ingeniería. Aquella se orienta alos problemas públicos y la vida social. No está sujeta apatentes de corzo ni puede ni debe proyectarse almonopolio de algún campo ocupacional, como aquellasotras. El ámbito de su actividad es generosamenteamplio, abarca a la actividad del Estado en el seno de lasociedad civil en su variedad de manifestaciones. Asícomo a la Sociología atañe a las reacciones de lasociedad civil al Estado, a la Profesión en CienciasPolíticas y Administración Pública incumbe la acción delEstado sobre la sociedad.

Es innecesario enumerar las diversas esferas deactividad del Estado dentro de la sociedad civil. Sinembargo, la aplicación de esta actividad se puedeapreciar resumidamente en dos categorías: relacionespúblicas y relaciones civiles. Las primeras llenan todo eloficio de la mencionada profesión; las segundas leinteresan por su efecto público. Así pues, el campo deactividad de la Profesión en Ciencias Políticas yAdministración pública esta debidamente definido. Elproblema es de qué manera actúa en estas esferas.

Desde el ángulo de la administración pública, elasunto está muy claro: todas las dependencias delgobierno nacional Y de las entidades territoriales son

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fuente de su ocupación. Pero, ¿cuáles accionesconcretas debe realizar para justificar su formaciónprofesional? La Profesión en Ciencias Políticas yAdministración Pública no es una profesión que actúe demanera específica, sino en forma general.

Como cualquier otro profesional al servicio delEstado, el Licenciado en Ciencias Políticas yAdministración Pública está preparado para eldesempeño de funciones normales y continuadas de laadministración pública, pero la peculiaridad de suactividad consiste también en su preparación comopromotor de nuevas áreas de desarrollo; es decir, estáhabilitado para innovar y crear nuevos centros deactividad gubernamental, para diversificar susoperaciones o ceñir a lo estricto sus acciones. Estácapacitado para reformar a la administración pública ycrear nuevas técnicas y procedimientos para la actividaddel gobierno. En este sentido, el profesional en CienciasPolíticas y Administración Pública ha sido formado paraatender también las tareas contingenciales, no sóloaquellas que son rutinarias, pero en el entendido que lasfaenas de contingencia consisten en la materia prima delarte del gobierno y la Ciencia del Estado.

La diferencia específica con otros profesionalesque prestan sus servicios en la administración del Estado,consiste en que el profesional de las Ciencias Políticas y laAdministración Pública está dotado de saber y periciapolíticas. Es un experto en el arte del gobierno y laCiencia del Estado, en el sentido más generoso quetienen estas categorías. El arte del gobierno ha sido y esconsiderado como una racionalización de la política,

160

I


porque el político navega invariablemente en lasturbulentas aguas de una sociedad civil en perpetuomovimiento, sujeta al conflicto de clases y disputas por elpoder. El arte del gobierno consiste en la habilidad ycapacidad del estadista para sortear los problemas. Lapolítica es dirigir al Estado e influir en quienes lo dirigen, hadicho Weber, porque también hay políticos en laoposición.

La diferencia especifica del profesional de las Ciencias Políticas yAdministración Pública frente a otros funcionarios de Estado.consiste en su saber político para administrar con eficacia enmedio de las turbulencias sociales. Este saber. este lagos. sólo lopuede proveer la Ciencia Política.

Antaño los profesionales de la política formaroncatálogos de consejos técnicos sobre el arte delgobierno, que sirvieron de base para la tecnología delpoder por excelencia: la Razón de Estado. Despuéselaboraron programas de desarrollo del Estado bajo laégida del Cameralismo, convirtiendo al arte del gobiernoen una Ciencia del Estado universitaria. En ambosmomentos observamos los mismos elementos: desarrollo,innovación y creatividad. Hoy en día visualizamos a losprofesionales de la política y la administración públicaproduciendo nuevas tecnologías del poder: las Policiesgubernamentales. Pero, en contraste a los consejeros depríncipes, no intentan perpetuar al portador del poder,sino hacer responsable la actividad del Estado bajo elpeso de la opinión pública y los electores.

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El profesional de las Ciencias Políticas y laAdministración Pública puede un servidor público peculiar:puede y debe no sólo servir al Estado, pues las institucionespolíticas modernas no se restringen a él. Como políticodebe ser formado en los diferentes aspectos que le permitan conocer las tendencias generales de la sociedad,como decía Mosca, pero también los medios que facilitanel acceso al poder. Un plantel de Ciencias Políticas ySociales debe formar políticos sapientes del arte del gobierno, pero también de los fundamentos científicos en quedescansa este arte como Ciencia del Estado. Debe sereficiente en los procedimientos que llevan al poder o quepermiten perpetuarse en él, pero también de los fundamentos que explican los límites y condiciones en los cuales sepuede hacer política. Un plantel tal debe también formarpolitólogos, es decir, científicos de la política, que expliquenel devenir del Estado y sus relaciones con la sociedad, ydiseñen nuevos métodos para el estudio de la política.

Una profesión así se antoja no sólo muy atractiva,sino muy útil. y así debe ser cuando en los paísesiberoamericanos la política ha trascendido las oficinas, lospasillos y los cafés, y ensancha su mundo en el Congreso,las calles y los domicilios particulares. ¿No podría ayudara encauzar y organizar estos movimientos, un profesionaluniversitario de la política? Ahora que los partidos y laopinión pública están floreciendo, como nunca ennuestro siglo, ¿no sería oportuna y pertinente laparticipación de un profesional preparado especialmente para actuar en un mundo en cambio constante,determinado por ese motor de la historia que es la luchade clases?

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Creo que hay hasta ahora una versión equivocadade la profesión en Ciencias Políticas y AdministraciónPública, porque básicamente se ha entendido como unaactividad dentro de la administración publica ydesempeñando papeles rutinarios. La hemos observadocomo parte de la conservación y del conservadurismo, esdecir, como mecanismo del engranaje cotidiano de losquehaceres administrativos, cuando ella fue fundadapara desarrollar e innovar. Todavía se encuentraatrapada en la telaraña de las regulacionesintra-administrativas, sujeta de un formalismo comoalgunas otras profesiones que le son parientes cercanas,pero que por su naturaleza tienden al mantenimiento delstatu qua.

En la medida en que definamos a la Profesión enCiencias Políticas y Administración Pública con base en lapeculiaridad de su carácter, como una carrera deldesarrollo social y político, estaremos de nuevo mirandohacia el futuro.

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SÉPTIMA LECCiÓN

LAS ADMINISTRACIONES NO-ESTATALES

Dentro del vasto mundo de los negocios públicos,no todo lo que a ellos incumbe está a cargo de laadministración pública. Existe un amplio campo deacciones dentro de la vida pública, en el cual no existeinjerencia del Estado o es insignificante, secundaria oresidual. Aquí están activas principalmente lasasociaciones civiles, o bien, tiene lugar un nutrido ámbitode colaboración entre los ciudadanos y los gobiernos.

El efecto de la actividad de esas asociaciones y laparticipación de los ciudadanos, tiende a configurase enuna variedad de modalidades de administración quepodríamos denominar, a falta de un mejor nombre, comoadministraciones no-estatales. Tal es el tema de estalección, que está complementada por la exposición delas diferencias entre la administración pública y laadministración privada.

ADMINISTRACiÓN DE LAS ASOCIACIONES CIVILES Y LAPARTICIPACiÓN ADMINISTRATIVA DE LOS CIUDADANOS

Dentro del cultivo de las disciplinas administrativas,los campos tradicionalmente privilegiados por los

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interesados se restringían a la administración pública y laadministración privada. Sin embargo, recientemente, laemergencia de la participación de los ciudadanos abrióuna enorme brecha al estudio de la administración social,comunitaria y popular, toda vez que ha vuelto a ponerinterés en añejas instituciones que han estado vinculadascon los derechos humanos, tales como el MinisterioPúblico, el Ombusman y los tribunales de lo contenciosoadministrativo. Como parte de esta nueva atmósferacaracterizada por formas diversas de administración, hansurgido las controlarías sociales y una gran cantidad deentidades de la administración pública en las cuales seincorporó la participación de los ciudadanos.

La administración de las asociaciones civilesentraña nuevas modalidades, que se refieren a laasociación y organización de los intereses sociales. Enestas asociaciones no intervienen el Estado ni los interesesprivados: "es como un término medio entre laadministración del Estado y la de los particulares".122

Las asociaciones están organizadas racionalmentey están constituidas para satisfacer las necesidades de losasociados. La libertad es su principio y los estatutos quelas norman son votados por sus miembros, que tambiénnombran a sus dirigentes, quienes luego de un breveperíodo de ejercicio en el gobierno de la asociación, sonreemplazados. Sus funcionarios han sido calcados de losoficiales del Estado y están sujetos al control de laasociación.

122. Blunstchli, Gaspar. Derecho Público Univenal. Madrid, J. Góngora Impresor. Sinaño (1876).Dos tomos. Tomo 11, pp. 252.

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Tal como es observable, la administración de lasasociaciones civiles, hoy conocidas como OrganizacionesNo-Gubernamentales (ONG), constituye un ámbito deactividad pública que no tiene un caráctergubernamental, pero tampoco privado. Hoy en día, laadministración de estas organizaciones se ha idodesarrollando junto con una intensa intervención de laciudadanía en los asuntos públicos, que antaño estabanreservados al Estado. Se habla, pues, de la participaciónde los ciudadanos en los negocios de la cosa pública.

Aunque la auto-administración civil y laparticipación de la ciudadanía son dos fenómenosdiversos, pero su íntima relación ha provocado que seestudien de manera integrada pues frecuentementedicha participación se realiza a través de las asociacionescívicas.

La idea de lo civil ha hecho recordar las fuentesgreco-latinas de la vida política y administrativa de lacultura occidental, y hace pensar en el eclipse del EstadoAdministrativo y el ascenso del Estado Ctvico.vo El antiguoconcepto de ciudadanía entre los griegos y los romanos:la Polis y la Civitas (Ciudad), era concebida como elconjunto de los ciudadanos activos en el foro de losasuntos públicos.

La participación en los asuntos cívicos entraña unaciudadanía activa en los quehaceres del Estado, que

123. Resumen del artículo: Stivers, Camilla. "The Public Agency as Polis: ActiveGtizen" (Administration and Society. Newbury Park. Vol. 22 No. 1: Sage Publications. 1990. pp.86-105. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. Bolebn de Resúmenes.Vol. 8, núm, 2. Dic. 1991. p. 68).

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brinda más espacio a los asuntos públicos, que a losprocesos burocróticos.'> Participación significa que lasrelaciones entre los ciudadanos y los administradoresconvierten a las organizaciones públicas en nuevas Polis.en un sitio de ejercicio pleno de la democracia. Se trata,propiamente, de una militancia cívica que tiene sustentoen el aprendizaje y ejercicio de los derechos políticos,cuya finalidad es consolidar a la comunidad ciudadana.

Una de las características principales de la vidacívica, es que el ciudadano toma conciencia de sí mismocomo tal, más que como cliente y consumidor del mercadoeconómico. La militancia cívica crea condiciones socialesadecuadas para que los ciudadanos y los administradorespueden transformar el escenario de una organizaciónpública, en una Civitas. en un foro en el cual los ciudadanosdeciden como relacionarse y activar sus asuntos en pro dela utilidad pública.

"Lo participación es el encuentro entre instituciones representativas,partidos políticos, cuerpos administrativos, movimientos yorganizaciones sociales. Todos ellos con una convergencia deactuación en un punto o zona determinados".Mejía Lira. José. "La Participación Ciudadana en las Prestación de los Serviciospúblicos Municipales". México. Gestión y Estrategia. Ene.-sep. 1992. p. 61.

El concepto de participación contratasta con lasformas clásicas en las que se expresó el ideariodemocrático en los siglos XIX y XX, e inaugura una vía

124. Resumen del artículo: Boulouis, [ean, "Représentation et Participation dans la ViePolitique et Administrative" (La Partidpation Direde du Citoyen a la Vie Politique etAdministrative. Bruxelles: Bruylant, 1986. pp. 49-67. Centro Latinoamericano de Administraciónpara el Desarrollo. Boletín de Resúmenes. Vol. 8, núm, 2. Dic. 1991. p. 79).

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hacia la realización de una democracia auténtica,donde una intervención directa cuestiona el alcance dela representación. En la actualidad, el asunto de laparticipación se extiende tanto a la dimensión política,como al plano administrativo.125 La militancia cívicacomprende a las diversas manifestaciones de laexpresión ciudadana, es incluyente: abarca laparticipación ciudadana, social, comunitaria y popular.

La participación ciudadana se refiere a las relaciones políticas existentes en una Ciudad asume que unode los problemas primordiales de las sociedades consisteen el control que la sociedad debe ejercitar sobre laadministración pública. Dicha participación se desarrollade manera directa y sustituye la actividad del gobierno,que se juzga superflua, inútil o innecesaria. La participación ciudadana se incorpora plenamente a la hechurade Policy que está determinada por el interés público,que comprende desde el diseño hasta la evcluoclón.i>

"La participación ciudadana se refiere a la intervención de losparticulares en actividades públicas en tanto portadores de determinados intereses sociales". También significa la participación delos ciudadanos en la vida administrativa, entendida como la intervención individual o colectiva ante las autoridades en defensa deintereses comunes.Cunill, Nuria. Participación Ciudadana. Caracas, Centro Latinoamericano deAdministración para el Desarrollo. 1991. p.44. Resumen del articulo: Sánchez Morón,Miguel. "Citoyen et Administration: Espagne". Citoyen et Administration. Depérée,Francis comp. Bruxelles: Cabay, Bruylant. 1985. pp, 63-94. Centro Latinoamericano deAdministración para el Desarrollo. Boletín de Resúmenes. Vol. 8, núm. 2. Dic. 1991. pp.63-94).

125.Ibíd.126. Resumen del artículo: Sánchez Morón, Miguel. "Cítoyen et Administration:

Espagne" (Citoyen et Adminístration. Depérée, Francis comp. Bruxelles: Cabay; Bruylant, 1985.pp. 63-94. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. Boletín deResúmenes. Vol. 8, nüm, 2. Dic. 1991. p. 94).

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La participación popular, por su parte, refiere lasconsultas que anteceden la implementación de losprogramas comunitarios. Desde el punto de vista de lahechura de Policy, tal participación está presentesolamente en el diseño. Una representación típicaconsiste en lo que se conoce como participaciónconsultiva y que opera en la fase de planificación de unaactividad de interés público, en la cual se formula eldiagnóstico que nutre el diseño de Policy.

En lo tocante a la participación social, ellausualmente ha sido conceptuada como meraagrupación inter-individual en el seno de unaorqonizoción formal. El objeto asociativo consiste,sencillamente, en proteger los intereses mutuos.w Desdela perspectiva política, empero, cuando dichaparticipación se proyecta como una actividad pública ysupera los propósitos comunitarios, tiende a encarnar enmodalidades de acción que se asemejan a las que sonpropias de la participación ciudadana.

La participación comunitaria tiene un largo historialde vinculación las Policies asistenciales del gobierno.Antaño se le conocía como desarrollo comumtarlo.as Hoyen día, habiendo dejado un comportamientomeramente reactivo, la participación comunitaria se haconvertido en un impulso de esfuerzos para mejorar sunivel de vida con base en la iniciativa, desarrollando unsentido más bien cívico. Dicha participación comprendela intervención en labores administrativas comunitarias,

121. Cunill, Nuria. Participación Ciudadana. Caracas, Centro Latinoamericano deAdministración para el Desarrollo. 1991. pp. 44-45.

I28.Ibíd.

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tales como el suministro de servicios públicos, que antañoestaban reservadas a los gobiernos locales y aún losnacionales.

El capítulo de la participación de la ciudadanía enlos negocios de la res publica apenas se estácomenzando a escribir, en la densa agenda de la teoríade la administración pública contemporánea. Aquísolamente hemos querido ofrecer algunas líneas dedesarrollo, que son las más significativas e interesantes.

ADMINISTRACiÓN PÚBLICA Y ADMINISTRACiÓN PRIVADA

Durante el siglo XX, principalmente a partir de losaños veinte, existió la pretensión dentro de algunoscírculos académicos de la administración privada, asícomo en algunos ámbitos de la administración pública,por asimilar en una única teoría ambos campos del saber.En años recientes, merced a la irrupción delneoliberalismo, esa tendencia tendió a tomar nuevosbríos. Empero, eso pretensión experimentada en losEstados Unidos, escasamente ha tenido éxito en otrospaíses, principalmente debido a la persistenciadominante de la tradición política y jurídica románica enel estudio de los asuntos políticos y administrativos.

En buena medida, esa visualización ha obedecidoal desconocimiento de la naturaleza de la administraciónpública y, en ocasiones, a la ignorancia de la índole de laadministración privada. Igualmente, otra fuente dedesconcierto ha sido la debilidad de las

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conceptuaciones de la segunda, a partir de problemassemánticos tan elementales como los referentes a lapalabra "administración".

Por principio, hay que recordar que la palabraAdministración se aplicaba exclusivamente a laadministración pública, y que fue hasta la aparición de laobra de Henri Fayol, en la segunda década del siglo XX,que tal vocablo se comenzó a aplicar a la administraciónde las empresas privadas. En los Estados Unidos, por suparte, se empleaba el término "dirección" (Managemen~para referirse a ella.

La palabra dirección es usada en español con undoble significado y, por lo tanto, en forma ambigua; poruna parte, es empleada para hacer referencia alproceso de gobernar, significando de esta manera:mandar, regular, conducir; por otra parte, implicamanejar o odmínístror.tw Una palabra emparentada conella es el vocablo gestión, que significa "manejo" o"administración", y su origen se remonta a la palabralatina gestio-onem; de este modo, el gestor es unmanejador, manipulador o procesador. En español,gestión también equivale en inglés a Management(manejo, conservando su sentido desde el latín); el errorproviene cuando del inglés u otra lengua, gestión setraduce al español por "dirección".

129. Max Nurock explicó que en latín la palabra dirección se refiere a las funcionesinherentes de la clase gobernante y que está claramente emparentada con los vocablos rex,regerey regulatio. "The Etirnology of Adnúnistration" Israel. Public Administration. Num. 4. p. 38.

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Existen, sin embargo, otras causas que son fuentede confusión; tal es el caso del idioma alemán, en el cualel mandar, regular o conducir, se denomina mando ocomando (Kommand); y el manejar, gestionar yadministrar se denomina (Direklion). Esta es la formacomo utilizó Carlos Marx ambas palabras en El Capital. Enrealidad, dirección es equivalente de gerencia (de la vozlatina gerére, dirigir), en tanto que administración lo es degestión; por consiguiente, cuando se emplean losvocablos dirección y gerencia, se hace referencia almando, a la capacidad de ordenar, en tanto quecuando se emplean los de gestión y administración sehace alusión, como su nombre lo indica, al manejo, a laacción de realizar algo. 13o

Se debe ofrecer un reconocimiento a Ramón Alvarez Martínez,quien en 1928 tradujo la obra The Principies of CientificManagement de Frederick Taylor, a la que tituló: Principios delManejo Científico. En efecto, Management fue vertida al españolcomo manejo, atendiendo la tradición española que se refería almanejo de los negocios hacendarios y el manejo de los negociosprivados, según fueron empleados por Saavedra Fajardo yJovellanos respectivamente.Taylor Wislow [Frederick]. Principios del Manejo Científico. Monterrey, Ediciones de laCompañía Fundidora de Fierro y Acero de Monterrey. Editorial Cultura. 1928. Colofónde los editores.

Siendo palabras diversas, administración y dirección-o manejo-, tal como son utilizadas por los profesantes dela administración privada, tienden a identificarse en elmismo punto. Ambas se refieren al trabajo de dirección y

130. Marx, Carlos. El Capital. México, Fondo de Cultura Económica. Tres tomos. 1968.Tomo1, sección correspondiente a la "cooperación"

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vigilancia que se ejercita sobre los trabajadores de laempresa, se productiva o de servicios. Dicho trabajoexplica nítidamente la esencia del concepto de"administración" en la esfera privada.

El trabajo de dirección y vigilancia es unanecesidad que brotó del proceso de produccióncombinada de obreros trabajando en cooperación,porque la división técnica del trabajo requirió de unesfuerzo de armonía, coordinación y unidad. Laadministración de la empresa privada, a cuyo cargo estála dirección y vigilancia, encarna el trabajo intelectualque se ha separado del trabajo material para conducirloy someterlo a control. Toca a dicha administración dararmonía, coordinación y unidad al trabajo materialsocialmente cornblnodo.r» Por consiguiente, el trabajode dirección y vigilancia fue la respuesta a la necesidadde concierto exigido por el proceso directo deproducción que adoptó la forma de un procedimientosocialmente combinado, y que había abandonado lamodalidad de un trabajo de productoresindependientes. 132

La Ciencia Administrativa privada, especialmente lacultivada por autores tales como Henri Fayol, LyndallUrwick y sus muchos discípulos, ha estudiado el trabajo dedirección y vigilancia. Tal como lo propuso Fovol. lascinco operaciones de una empresa, a saber: técnica,comercial, financiera, de seguridad y contable, sonarmonizadas por una sexta función: la "administración".l33

131. Ibíd, P 367.132.Ibíd.

133. Fayol, Henri. Administración Industrial y General. México, Edit. HerreroHermanos. 1969 (1916). p. 138.

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Esta administración, que Fayol se cuida de no confundircon la gerencia, constituye empero la función de lagerencia por antonomasia: "administrar, es prever,organizar, mandar, coordinar y controlar (...) ejercer lagerencia es conducir la empresa hacia su objetivo tratar desacar elmejorpartido de todos los recursos de que dispone;es asegurar la marcha de las seis funciones esenciales (...) laadministración no es más que una de las seisfunciones cuyamarcha debe asegurar la gerencid'.134

La gerencia se encarga, a través de laadministración, de conducir y armonizar como un todo laoperación de la empresa privada. Administración ydirección, que también Fayol se propuso no confundir,sino vincular, son finalmente lo mismo.!» Prever, organizar,mandar tcommondemenñ. coordinar y controlar, comoadministración, vienen a ser finalmente la organizaciónde la gerencia para cumplir el trabajo de dirección; estasactividades son la organización administrativa a través dela cual la gerencia armoniza y da coherencia a laempresa como un cuerpo social.

"Administrar. es prever, organizar, mandar, coordinar y controlar (...)Comprendida así la administración no es ni un privilegio exclusivo,ni una misión especial del jefe o de los directivos de la empresa; esuna función que se reparte, como las demás funciones, entre lacabeza y los miembros del cuerpo social" (...) Ninguna de las cincofunciones precedentes está encargada de articular el programageneral de la empresa, de constituir el cuerpo social, de coordinaresfuerzos, de armonizar actos (...) constituyen otra función distintaque se designa habitualmente con el nombre de administracióri'.Fayol. Henri. Administración Industrial y General. México. Edil. Herrero Hermanos.1969. p. 138-139.

134. Ibíd, p. 139.m.Ibíd.

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Tal como es observable, el concepto de"administración" en la administración privada se refiereestrictamente a la dirección y constituye una funcióninterior dentro de la empresa, no una actividadexteriorizante hacia la clientela o el mercado.Simplemente, "administración" en administración privadaen igual a "dirección".

Esta apreciación es fácilmente corroborable en laspropuestas de Lyndall Urwick, quien planteó unaorganización gerencial similar del trabajo de dirección, asaber: vaticinio, planeamiento, organización, mando ycontrol.os El pensador estadounidense Luther Gulickdiseñó un acróstico conocido como el POSDCORB, através del cual propuso un esquema de organizacióngerencial similar: POSDCORB significa Aanificar, Oganizar,staffing (personal), Drigir, Coordinar, Reporting (informar)y Budgeting (presupuestar).137 Este célebre acróstico notiene originalidad, tal como lo explicó su autor, puesconstituyó sencillamente una adaptación del conceptoadministrativo de Fayol. Su aporte estriba en que Gulick,de manera transparente, señaló que "si se aceptan estossiete elementos como los principales deberes de undirectivo, se deriva de ello que deben ser organizados demanera independiente como subdivisiones delejecutivo",138 Desde entonces, la mayor parte de lospensadores administrativos privados han labrado sobreestas ideas el desarrollo de la disciplina que cultivan, pues

136. Urwick, Lyndall. Los Elementos de la Administración. México, Edit. HerreroHermanos. 1974 (1942).

137. Gulick, Luther. "Notas sobre la Teoría de la Organización". Gulick, Luther yLyndall Urwick Ensayos sobre la Ciencia de la Administración. Madrid, Escuela Nacional deAdministración Pública. 1973 (1936). p.47.

138. Ibíd, p. 48.

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como lo explayó Alejandro de Tocqueville: "como se ve,la historia es una galería de cuadros donde hay pocosoriginales y muchas copias'.

He aquí, brevemente hablando, la bIblia de laadministración privada que se debe a la pluma de Fayol,Gulick y Urwick. En suma: la organización gerencial deltrabajo de dirección, tal y como la estudia la CienciaAdministrativa privada, corresponde a la organización enla gerencia cuyo trabajo consiste en planificar, organizar,conducir y controlar, el trabajo realizado por los obreros ylos empleados en general.

Este sintético estudio de a administración privada,tiene dos propósitos: en primer lugar, destaca lasdiferencias abismales que distinguen a la administraciónpública como institución del Estado y la administraciónprivada como institución de la sociedad civil. El análisistestimonia la necesidad de deslindar las esferas deestudio correspondientes a la administración pública y laadministración privada, ya no buscando semejanzas, sinosus evidentes diferencias. Sólo en la medida en queaprendamos a distinguirlas, podremos precisar y valorarun problema hasta ahora poco atendido: las relacionesentre la acción gubernamental y la producciónmercantil.

El estudio de la administración pública como laactividad del Estado, permite rebasar las visionesintrospectivas y gerenciales del Poder Ejecutivo,frecuentemente inclinadas a equiparar el procesoadministrativo interno del gobierno, con el procesoadministrativo de la empresa privada. En vez de buscar la

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identidad de principios y prácticas en el gobierno y laempresa privada, la Ciencia de la Administración Públicaobservará la acción del Estado sobre la reproducción delas condiciones y relaciones de producción mercantil; esdecir, las condiciones materiales y sociales en las cualesse desarrolla la empresa privada. El gobierno procuracondiciones materiales adecuadas y estimulantes a laempresa privada, a la par de que contribuye a reproducirlas relaciones entre el capital y el trabajo en el interior dela empresa.

En segundo lugar, la distinción de campos permiteencontrar un fenómeno equivalente en la administraciónpública y la administración privada: la unidad de lapolítica y la administración. Aunque la dicotomíapolítica-administración es un enfoque de laadministración pública, en cierto grado se ha inspirado enel apoliticismo gerencial de la empresa privada. Losestudiosos de la administración industrial no formularonuna dicotomía política-administración que separara laadministración privada, de la política; simplemente, por sunaturaleza no estatal, la concibieron como apolítica.

Sin embargo, aunque la administración privada noes una institución estatal, esto no quiere decir que no seencuentre enfrascada en la política. Lo está en lamedida en que en el seno de la empresa, la relaciónpropietario-productor es una relación que estáinvolucrada en la lucha de clases. La administraciónprivada es el producto no sólo de la necesidad dedirección del trabajo asociado, sino de la necesidad deldominio de ese mismo trabajo. Por lo tanto, en la mismaforma como en la acción gubernamental se plasman en

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unidad la política y la administración, en la administraciónprivada se concretan en unidad la dirección y el dominio.

La necesidad de diferenciar ambasadministraciones no es muy antigua, surge con laemergencia de la gran industria privada en el últimocuarto del siglo XIX. Hasta donde sabemos, tocó enmérito a Gaspar Bluntschli de ser el primer científico de laadministración pública que planteó el estudiodiferenciado de la administración del Estado, por un lado,y la administración privada, por el otro, con base en susdiferencias. Debido al crecimiento de las empresasindustriales y la unidad económica de la órbita delcapitalismo, estas empresas habían crecido yreclamaban para sí una vasta y compleja organizaciónadministrativa.

El concepto de administración en su sentido másamplio, tiene un significado más general que lo relativo ala vida pública, es decir, la administración del Estado.Existe también una administración de la iglesia, otra delculto y una mós de la corporación. Hay variasadministraciones, no una solo.w Dentro de este abanicode administraciones, la administración privada esconsiderada como un deber de la familia, de laasociación o de una religión, pero nunca como un deberhacia el Estado. De la administración pública seencargan funcionarios, de la privada los gerentes.

139. Blunstchli, obra citada, pp. 149.

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Por consiguiente. debe "oponerse la administración privada a lapública (...) "la administración pública se basa en el derecho y eldeber públicos; la administración privada tiene su base en elderecho privado y se deja al arbitrio de los particulares".Blunstchli, Gmpar. Derecho Público Universal. Madrid, J. Góngora Impresor. Sin año(1876). Dos tomos. Tomo 1, pp. 149.

La administración privada es aquella que esdesempeña por quienes se ocupan de las personas y delpatrimonio de los particulares. La administración públicaejerce la autoridad del Estado, actúa y restringe encualquier lugar donde la necesidad y la seguridad loreclaman. "Es su verdadera esfera la del /mperium, de laJorisdictio. que no puede abandonar a la administraciónprivada".140 La administración pública aplica la coerción yse apoya en el uso de la fuerza física. Esta condición eshistórica, se desconocía en la Edad Media donde elEstado aún estaba proceso de formación y permitía quelos particulares incautaran los bienes, y que se produjeranlas venganzas familiares y las guerras entre los señoresfeudales.

En los tiempos modernos, la fuerza física ha sidoconcentrada y monopolizada por el Estado, pues lacoacción no debe dejarse a merced de las pasiones delos particulares. Son ellas los elementos definitorios de laadministración pública, como aplicación y ejercicio de laautoridad del Estado. En contraste, "la libre administraciónprivada recobra su imperio donde sólo se hallan susintereses", ajenos a la intervención del Estodo.i-n Lainiciativa individual osciló en dos extremos históricos: elfeudalismo y el absolutismo, porque en el primero logró

140. Ibíd, p. 250.W.lbíd.

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_______________O::::.:M:..:.:.:.AR GUERRERO OROZCO

una ilimitada libertad y en el segundo casi ocurre sucompleta extinción.

La clave de la distinción de esfera de naturalezaentre la administración pública y la administraciónprivada, se encuentra en la relación entre los interesesgenerales y los intereses particulares. En un punto mediosituado entre ambos, fluyen diversas e importantescuestiones. Si consideramos que la nación es unorganismo político, y la sociedad el conjunto de las clasesy los individuos, entonces la diferencia de los intereses deambos es muy importante porque la nación y la sociedadtienen relaciones estrechas: "el Estado goza del bienestarde la sociedad y padece sus males, y la sociedadnecesita con frecuencia del auxilio del Estodo.!« Pero laoposición no es radical, por lo que el estadista debeponer sus ojos igualmente en los intereses generales y losintereses individuales, atendiendo a esas importantes ydiversas cuestiones que mencionamos, y que seencuentran en ambos.

Este campo intermedio reclama a la administraciónprivada si predomina el interés privado, y las fuerzas quesuministra la sociedad son suficientes. Pero cuando losintereses públicos están comprometidos, o los interesessociales -que se suman a los privados- reclaman suintervención, entonces la administración pública ocupaaquel espacio. Hay un campo intermedio incompartiblepor la administración pública y la privada, una tierra denadie que sólo puede invadir una de talesadministraciones, según el predominio del interés público

142. Ibíd.

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O del interés privado. El peso de una u otra administraciónpara ocupar este espacio intermedio es diferente. Losingleses y los norteamericanos lo han entregado a laadministración privada, en tanto que los franceses lo hanconfiado a la administración pública. Inclusive, Blunstchlicree que en Francia el Estado y la sociedad se hanconfundido, lo que también ha ocurrido con los interesespúblico y privados. En Alemania imperó una situaciónintermedia, en la cual se aceptó la separación entre lasociedad y el Estado, en la que se confía en la iniciativade los particulares y se acepta la intervención del Estadocuando las fuerzas de la sociedad sean insuficientes.

"La administración pública y la administración privada no producenlos mismos efectos ni tienen las mismas cualidades. La una esesencialmente general, extendiéndose uniformemente sobre todaslas clases de la sociedad y el territorio, o al menos sobre susdivisiones orgánicas: provincias, distritos, municipios, que tienen sunormas legales y sus ordenanzas magistrales. La otra, por elcontrario, es ordinariamente local, ligada al domicilio de laspersonas que de ellas se ocupan, y sólo excepcionalmenteextiende sus ramificaciones por la asociación por la cual es muyvariada. Cada cual puede elegir el método que mejor le cuadre,sin que haya generalmente decisiones autoritarias que la sujeten,dejándose todo a la previsión yola voluntad del interesado".Blunstchli, Gaspar. Derecho Público Universal. Madrid, J. Góngora Impresor. Sin año(1876). Dos tomos. Tomo 1. pp. 150.

Bluntschli abundó sobre las diferencias entre laadministración pública y la administración privada: laprimera exige capacidad, y educación técnica ypráctica de los funcionarios, a los que vigila y controla.Pero esto no debe ocurrir en la administración privada,

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porque su principio es la libertad, aunque por imitaciónde la administración pública se han implantado en ellalos principios propios de la administración estatal. Sinembargo, "la copia es menos perfecta y menos seguraen sus resultados, que el rnodelo.ic Una vez que laadministración privada se ha establecido y consolidado,nace en ella la negligencia que es el "vicio ordinario de laburocracia". Incluso llega a ser arbitraria, parcial e ineficazpara percatarse de la existencia de intereses privados. Afavor de la administración privada se puede decir, sinembargo, que estando basada en la libertad individual,potencia el talento de los hombres, exige laresponsabilidad de la autogestión, y actúa por su cuentay riesgo.

Se opone Bluntschli a una exagerada supervisióndel Estado sobre la administración privada, porqueasfixiaría la libertad. En su apoyo cuenta con el profesorfrancés A. Vivien, quien sostiene que aquella exageraciónabre el paso al socialismo y al comunismo, en tanto quela autogestión lo cierra. Pero también se opone a lasuperposición de los intereses privados a los interesessociales, que son los que están próximos a los públicos:sólo se debe dejar en manos de los particulares lo que lasociedad puede hacer por sí misma.

Con respecto a la diferencia entre laadministración pública y la administración privada, lodeseable es su coexistencia y la acción en lo común delestadista y el particular para fomentar con ello el espíritude ciudadanía.

143. Ibíd, p. 151.

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Otro autor igualmente lúcido realizó unainterpretación de las diferencias entre la administraciónpública y la administración privada, precisamente enGran Bretaña, cuando corría el año de 1921. Se trata deW. H. Moreland, un distinguido hombre de cienciasantropológicas que incursionó brillantemente en laCiencia de la Administración Pública.

Uno de los pasajes mejor tratados por Moreland,consisto pues en su estudio sobre la distinción entreadministración pública y administración privada, conbase en "la precisión científica". Su idea es la siguiente:

El campo de acción de la administración públicadepende de la política, pero como ciertos estadosemprenden algunas actividades por medio de empresaspúblicas y otros las dejan a la iniciativa de los particulares,este campo no puede definirse bajo una regla comúnpara todos los estados. Sin embargo, una distinciónpuede ser establecida y es aquella que señala la líneadivisoria entre administraciones concentradas yadministraciones difusas, sobre lo cual ya habíaadelantado Blunstchli. La administración pública secaracteriza esencialmente por ser difusa, en tanto que laadministración privada por ser concentrada. Un Ministerioopera en un amplio territorio, sobre diversas ciudades ysimultáneamente, en tanto que una empresa particularradica en un lugar y en ella ejerce su actividad. Porconsiguiente, "el examen de estos y otros tipos deactividades lleva a la conclusión de que la administracióndifusa requiere de métodos diferentes a los empleados enla administración concentrada y, dado que la mayorparte de la administración pública es difusa, el estudioso

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de estas cuestiones puede por lo pronto dedicar suatención a ésta, dejando los casos excepcionales deadministración pública concentrada para considerarlosvinculados al estudio de la empresa privodo"!«

Hoy en día es insuficiente la identificación de cadaadministración con lo difuso o lo concentrado, pues laglobalización económica traspasa las fronteras e influyetodo el orbe. Sin embargo, el resto de los ingredientesdistintivos siguen de pie y es inconveniente desconocerlossi se desea entender nítidamente en que consisten laadministración pública y la administración privada.

1".Moreland, W. H "The Science of Public Administration". Gran Bretaña/QuarterlyReview. Vol. 235.1921. p. 416.

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