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ENCONTRO INTERNACIONAL

PARTICIPAÇÃO, DEMOCRACIA E POLÍTICAS PÚBLICAS:

APROXIMANDO AGENDAS E AGENTES

23 A 25 DE ABRIL DE 2013 – UNESP – ARARAQUARA

Políticas Públicas e Espaço Público:

aproximações teóricas-conceituais no contexto

brasileiro

Elisiane Sartori (FATEC-INDAIATUBA)

Carlos Henrique Menezes Garcia (CENTRO PAULA SOUZA)

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Resumo

Pretende-se abordar neste ensaio as aproximações teórico-conceituais entre

Políticas Públicas e Espaço Público no âmbito da sociedade brasileira. Entendendo

como políticas públicas o tratamento do uso concreto e do uso simbólico das

decisões públicas, ou seja, uma resposta a um problema público. Dentro do objetivo

proposto podemos afirmar que o caminho a percorrer é longo, tanto na definição dos

termos “política pública” e “espaço público”, pois não há um consenso entre os

autores; tanto na escolha dos referenciais que apoiem esta construção. Todavia, é

visível o crescimento dos estudos em ambas as áreas no Brasil nestes últimos anos,

mesmo sem sedimentação teórica do tema.

A partir destas ideias prévias, objetivo analisar, concomitantemente, a questão

da formação democrática diante este cenário de formação de espaços públicos,

tanto de consolidação da cultura de direitos como de construção da cidadania. Com

isso, a ideia é colocar as dificuldades e avanços encontrados na formação

democrática de um país onde se tem uma sociedade dividida entre carências,

privilégios e uso clientelístico do poder público. Com isso, pretende-se responder a

seguinte questão: diante este cenário tão desigual e polarizado, como se constituem

os espaços públicos em que são criadas e implementadas as políticas públicas

nacionais?

Palavras-Chave: Espaço Público, Políticas Públicas, Democracia, Cidadania.

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Introdução

Este ensaio teórico tem o objetivo de realizar aproximações teórico-conceituais

entre Espaço Público e Política Pública no contexto da sociedade brasileira, no

intuito de propor um aprofundamento do conceito de política pública.

A constituição da formação do espaço público vem sendo tema recorrente em

vários estudos de abordagens empíricas ou teóricas nestes últimos vinte anos. Na

América Latina, mais visível a partir dos anos 90, observa-se a implantação de um

modelo mais crítico no que diz respeito às relações entre o Estado, as instituições

políticas e a sociedade, principalmente no tocante à construção da democracia,

conforme ressalta Costa & Avrizer (2004:703): “A democratização, nesse caso, já

não é mais o momento de transição, é o processo permanente e nunca inteiramente

acabado de concretização da soberania popular”. Nesse sentido, a incorporação de

conceitos como espaço público e sociedade civil se tornam imprescindíveis ao

processo de democratização.

Com isso, percebemos que somente a partir dos anos 80 é que o conceito de

espaço (esfera) público começa a fazer parte do cenário brasileiro. A emergência

dos movimentos sociais no país denota este momento em que a sociedade civil

reivindica mais e melhores espaços de atuação e da formação de um projeto político

em que pudessem ter canais de expressão e de participação popular. Todavia, este

cenário ocorre de forma nada pacífica, pelo contrário, observa-se um alto grau de

conflito entre os principais atores políticos, notadamente entre Estado e sociedade

civil, conforme salienta Dagnino (2004):

“A noção de projeto político, tomada como aquilo que orienta aquela ação, adquire então um peso explicativo que pode articular os resultados encontrados. Isso não quer dizer que Estado e sociedade civil são forças equivalentes, que sua ação política pode ter a mesma natureza ou que as distintas determinações que os estruturam possam ser abstraídas ou ignoradas em nome de escolhas puramente políticas...Os conflitos que permeiam essas relações não podem, portanto, ser simplesmente reduzidos a diferenças nas respectivas „lógicas de atuação‟, derivadas de características estruturais distintas, do Estado e da sociedade civil...” (Dagnino, 2004:281).

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Para tanto, temos a formação, mesmo que pormenorizado, do espaço público

onde passa a ocorrer a discussão, formação e implementação da agenda pública; o

local (espaço) em que se dariam as negociações e ações não mais controladas e

monopolizadas pelo Estado. Nesse contexto, ganha força a democracia

representada pela sociedade civil e a possibilidade da sociedade civil participar cada

vez mais da elaboração dessa agenda, cujo objetivo do presente trabalho é

deslindar sobre a formação do espaço público no contexto brasileiro e como as

políticas públicas passam a ganhar visibilidade e autonomia dentro destes espaços,

a partir da representação da sociedade civil.

1 – O Espaço Público no Brasil

A diversidade de conceitos pode, por um lado, confundir mais do que elucidar

um determinado tema, mas por outro lado, pode mostrar uma rica complexidade a

ser explorada. Por conta disso, serão apresentados a seguir os principais conceitos

de espaço público que cabe dentro do cenário brasileiro e como estes conceitos

foram sendo trabalhados e implementados em nosso país.

O modelo de Esfera (Espaço) Pública habermasiano pode ser considerado, por

exemplo, como uma referência em sociedades democráticas contemporâneas. Em

Mudança Estrutural da Esfera Pública (2003), Habermas analisa as tensões e

transformações sociais e culturais do capitalismo a partir de uma categoria

sociológica e histórica, a burguesia. Para o autor um sujeito somente é capaz de

fazer parte de uma esfera (espaço) pública se conseguir ser portador de uma

“opinião pública”. A “opinião pública” se coloca, de acordo com o autor, como

fundamental ao processo de racionalização que é inerente à condição humana, ou

seja, a capacidade humana de aceitar ou não determinadas condições, por meio da

racionalização.

O público aparece, portanto, como àquele que sempre julga. Assim, o

surgimento da esfera pública se dá em um espaço público onde são colocados

assuntos de interesse geral, e esses são debatidos, criticados, analisados até a

chegada de um consenso, por meio de um julgamento. Nesse sentido, para

Habermas, a esfera pública seria a esfera de legitimação do poder público, conforme

salienta:

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“Esses juízos interditados são chamados de „públicos‟ em vista de uma esfera pública que, indubitavelmente, tinha sido considerada uma esfera de poder público, mas que agora se dissociava deste como o fórum para onde se dirigiam as pessoas privadas a fim de obrigar o poder público a se legitimar perante a opinião pública. O publicum se transforma em público, o subjectum em sujeito, o destinatário da autoridade em seu contraente (Habermas, 2003;40).

Diante este contexto, a esfera pública burguesa era composta por um conjunto

de pessoas privadas, reunidas para discutir questões privadas, publicamente

relevantes. Não obstante, a condição mínima de existência de uma esfera pública é

o acesso de todos na participação e tomada de decisão, o interessante a perguntar

é: quem faz parte desse todo? Daí podemos falar na distinção entre público e

privado. Na concepção harbemasiana, a esfera privada era constituída pela família e

sociedade civil burguesa; e a esfera pública dividia-se em política e literária. Sendo

assim, ambas as esferas – pública e privada – estão interconectadas. A esfera

pública capta as demandas e interesses da esfera privada e traz para o debate

público. Por sua vez, a esfera privada, incorpora os debates e agrega informações

que influenciam no âmbito privado. O que faz tudo isso acontecer, de acordo com

Habermas, é a comunicação e a capacidade dos atores sociais se articularem e

definirem a discussão e o espaço da discussão, ou seja, o espaço público de

interesse geral. Nesse sentido, a esfera pública tenderia a mediar as relações

políticas entre Estado e sociedade, na qual preconiza que „...somente essa dialética

de uma socialização do Estado que se impõe, simultaneamente coma a estatização

progressiva da sociedade, é que pouco a pouco destrói a base da Esfera Pública

burguesa...onde o Estado passa o provedor de garantias sociais”.

Num contexto democrático, estas questões são acirradas quando pensamos na

esfera pública numa arena decisória onde se aglutinam a vontade coletiva e as

decisões políticas minimamente convergentes (consensuais). Logicamente, de

acordo com tal concepção, uma opinião pública não se transforma automaticamente

em vontade política ou até mesmo em decisão política, daí começa um mecanismo

que se caracteriza como „policy process‟, o qual será abordado mais adiante. Aqui se

insere a ideia de sociedade civil e seus respectivos atores sociais.

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No Brasil, observa-se um quadro diferenciado no tocante ao avanço

democrático. É notável na constituição do espaço público brasileiro, a indistinção

entre o público e o privado, onde os interesses privados, desde sempre, se

sobrepõem aos interesses púbicos. Vários exemplos consubstanciam esta

indistinção: a questão do domínio rural na gênese da formação social brasileira e na

estrutura da propriedade agrária; o coronelismo expresso na Primeira República,

instituindo uma cidadania baseada na “cultura da dádiva” e não no reconhecimento

de direitos, o “populismo” baseado na lógica dominante das relações privadas como

forma de controle à participação popular. Todos estes movimentos leva o que

enxergamos até hoje em nossa sociedade: o clientelismo, o favoritismo, o

paternalismo, que se resumem ao nosso modo de “fazer política”, em que se

prevalece os interesses privados em detrimento aos interesses públicos, ou seja, o

espaço público é ocupado pelo espaço privado das elites, marcas da construção de

nosso Estado e de nossa sociedade (Grupo de Estudos sobre a Construção

Democrática, 1998-99: 46-48).

A partir desta contextualização, alguns autores vêm se debruçando em estudar

como se formou o espaço (esfera) público no Brasil. Destacamos os trabalhos de

Costa (1997) que aponta os anos 90 como marco dos estudos em prol do tema num

ambiente de recente democratização. Nesse momento ganha espaço estudos sobre

como se institucionalizou o processo de democrático no país, a partir de um olhar

mais cuidadoso sobre sociedade e espaço (esfera) público. A pergunta que se faz é:

como as associações da sociedade civil participam da construção de um espaço

público poroso e transparente no país?

O autor admite que ainda nos anos 70, tem-se o surgimento de organizações

que passam a sistematizar informações e divulgá-las sobre temas específicos, quais

sejam: a Igreja Católica, por meio de suas mais diversas representações e

comissões, como, por exemplo, a Comissão Pastoral da Terra, fundada em 1975; o

DIEESE (Departamento Intersindical de Estudos e Estatísticas Sociais e

Econômicas); o IBASE (Instituto Brasileiro de Análise Social e Econômica); além de

um número significativo de ONGs que participam deste processo de construção do

espaço público nacional. Daí a importância destas instituições para a formação da

agenda pública, principalmente no concernente à divulgação das informações e

diagnósticos oficiais.

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Com isso, Costa (1997) afirma ser imprescindível o papel dos meios de

comunicação para o alargamento das fronteiras temáticas do espaço público no

Brasil, pois eles permitem que as atenções públicas se voltem para as situações-

problemas que podem chegar às soluções, ou seja, o surgimento de discussões

pode se transformar em problematização visível ao poder público, o que pode levar

as demandas sociais a se caracterizarem como intervenções políticas1.

Por último, o autor ressalta a importância dos movimentos social, muito em

voga na América Latina nos anos 80, em momentos específicos e passageiros de

sua atuação. Ademais, permanecem os mesmos modelos hierárquicos e

burocratizados de relacionamento que imperam até hoje em nossa sociedade. Isto

ocorre porque os movimentos sociais envolvem um número bastante reduzido de

pessoas e de grupos sociais organizados que não conseguem transformar a vida, os

valores e hábitos de uma sociedade como um todo. Na verdade, as transformações

resumem-se a pequenas mudanças na infraestrutura comunicativa do mundo da

vida, a partir de práticas coletivas que se constituem em espaços de convivência,

nos quais os participantes tematizam problemas vivenciados em seu cotidiano

(Costa, 1997:189).

Todavia, a emergência da sociedade civil no Brasil dos anos 80 ocorre de

forma mais ampla, dentro de um processo de democratização a partir da criação de

espaços de debate, ou seja, “...a democratização se expressaria na desprivatização

do Estado, eliminando o acesso privilegiado dos interesses privados à agenda e às

decisões do Estado, e na construção da capacidade da sociedade civil e participar

efetivamente da elaboração dessa agenda e dessas decisões, conferindo a elas um

caráter verdadeiramente público” (Grupo de Estudos sobre a Construção

Democrática, 1998-99:51).

Esse quadro se acirra com a chegada do neoliberalismo no início da década de

noventa, e o fortalecimento da constituição de um Estado Mínimo em meio a um

ambiente já pormenorizado em termos socioeconômicos e uma pobreza dilacerante,

onde os cidadãos não se reconhecem como pertencentes a uma sociedade

democrática e passível de direitos mínimos. Não obstante, as demandas sociais

1 São exemplos destas problematizações o movimento das mulheres, o movimento negro, o movimento

ambientalista/ecologista e o movimento Sem-Terra, dentre outros.

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crescem de forma vertiginosa e os espaços públicos de discussão ficam cada vez

mais reduzidos, perfazendo uma não-cidadania. Assim, percebe-se o próprio limite

da constituição do espaço público dentro de uma sociedade extremamente desigual,

em que ainda são prevalecentes as relações de subordinação e de dominação.

Telles (1998) reforça este cenário bastante constrangedor à entrada do

neoliberalismo:

“...em um país que nem mesmo chegou a construir patamares mínimos de igualdade civil e justiça social, em que o senso de responsabilidade pública está ausente de tradições e cultura política, em que os direitos não fazem parte das „regras do jogo‟ e estão ainda longe de se constituir como medida e parâmetro na deliberação e definição de políticas que afetam a vida de todos, a chamada pauta pós-Welfare State em um contexto de crescente desregulamentação da economia, haverá de aprofundar ainda mais as desigualdades e exclusões (Telles, 1998:47).

É de fundamental importância a consolidação de espaços públicos que

preconizem a universalização dos direitos sociais por meio de seu reconhecimento e

representatividade no âmbito da sociedade civil. E é sob este ângulo que devemos

repensar as relações entre Estado, sociedade civil e mercado, em que estes três

atores possam dialogar e criar arenas decisórias e espaços públicos de intervenção

política e que tornem transparentes e éticos os usos dos recursos públicos,

neutralizando antigas práticas de clientelismo, favoritismo, dentre outras tão

perversas à nossa sociedade.

Ao passarmos pelos diferentes conceitos de espaço (esfera) público pudemos

observar, portanto, seus usos e implicações nas democracias contemporâneas, que

está muito longe de existir um consenso ou até mesmo finalização, pois necessita de

um amplo debate e aprofundamento de sua análise nas mais diversos contextos

democráticos. Na América Latina, notadamente no Brasil, ainda perdura

discrepâncias bastante acentuadas, diante de um modelo de sociedade tão desigual

e contraditória. Cabe, ainda, verificarmos como se constituem estes espaços

públicos a partir da criação e consolidação das políticas públicas, tema apresentado

a seguir.

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2 – Políticas Públicas no contexto brasileiro

Nas últimas décadas, é notório o interesse pelo campo de conhecimento

denominado políticas públicas. Por conta de todo o contexto que vivenciamos, o

tema ganha centralidade em relação à adoção de “políticas” de gastos públicos, ou

seja, o antigo modelo do papel do Estado baseado nas políticas keynesianas do

pós-guerra é substituído por políticas restritivas de gastos, com alto nível de

intervenção do Estado na economia e na consolidação das políticas sociais. Com

relação aos países em desenvolvimento, este processo se torna mais acirrado, pois

muitos desses países ainda não conseguiram atingir patamares elevados de

redução de pobreza e inclusão social da maior parte de sua população em situação

de vulnerabilidade social.

Em meio a todas estas circunstâncias, o tema políticas públicas ressurge com

grande ênfase e vários autores são retomados nesta ampla discussão tais como

Laswell (1936), Simon (1957), Lindblon (1959), Easton (1965), cada um dentro de

sua concepção sobre a racionalidade dos decisores políticos, implementação,

formulação e análise das políticas públicas. Nesse sentido, percebemos que não

existe uma única definição, nem melhor, sobre o que seja política, mas o que mais

sintetiza este conceito relaciona ao que Dye (1984) sintetiza em torno “...daquilo que

o governo escolhe fazer ou não fazer” (Souza, 2006:24).

O papel do governo, diante estas perspectivas é de fundamental importância,

ao colocar questões essenciais à população em ação, ele está utilizando de seu

poder máximo de interferir (positivamente) na vida das pessoas e, com isso, exercer

a função maior de cidadania. Logicamente, observa-se como Souza (2006)

argumenta, que existe uma “autonomia relativa do Estado”, pois embora tenha um

espaço único e privilegiado em suas ações, existe uma série de influências internas

e externas que interferem na dinâmica de suas atitudes. Assim, definir políticas

públicas é entender o processo de produção por parte do Estado de bens e serviços

que geram bem-estar à população de um país.

Toda esta discussão se torna ainda mais acirrada quando verificamos que o

papel do Estado se transforma a partir do final do século XX, ao qual passa de

formulador de políticas sociais plenas à população (modelo Keynesiano) a Estado

Mínimo (visão neoliberal), cujo resultado se dá em torno da redução dos gastos

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sociais que levam os governos a repensarem novos padrões de gestão e

financiamento das políticas públicas, notadamente nas décadas de oitenta e

noventa.

Ao Estado caberia garantir as necessidades básicas da população e sua

cidadania, que de acordo com Marshall significa um status social de igualdade que

consegue diminuir as desigualdades de classe, mas nunca eliminá-las. Nesse

sentido, com o Estado Mínimo seria garantido à população estes mínimos sociais

como assistência médica, educação básica, moradia, previdência, seguro

desemprego, entre outros. O contraditório deste cenário refere-se ao tipo ou

qualidade de bem ou serviço que está sendo oferecido à população, sendo que a

oferta do bem ou serviço pode ser até garantida universalmente, mas se o serviço

for de qualidade ruim, a classe social mais abastada irá pagar por um serviço

melhor, se direcionando ao setor privado, como ocorre no Brasil2. Por conta disso,

como afirma Trevisan (2007):

“...os direitos sociais do cidadão são complexos de serem exercidos em sua plenitude, visto que estes devem ser administrados no seio das diversas políticas públicas, visando atingir uma qualidade que seja capaz de estabelecer justiça social, ou seja, diminuir grandes desigualdades existentes”.

Todavia, com a crise do endividamento externo a partir dos anos 70 no mundo

e os dois choques de petróleo, em 1973 e 1979, o resultado foi alto índices

inflacionários e endividamento crônico em vários países desenvolvidos e

subdesenvolvidos, o que resultou num forte processo de desregulamentação do

mercado de trabalho, diminuindo a capacidade do Estado em realizar arrecadação

tributária, ao passo que o mesmo se torna mais vulnerável frente à manutenção de

seus gastos e investimentos sociais nos países. Isso exige uma reformulação do

papel do Estado enquanto financiador e garantidor de políticas públicas à população

mais vulnerável economicamente.

Desse modo, do ponto de vista da política pública, o ajuste fiscal implicou na

adoção de orçamentos equilibrados entre receita e despesa e restrições à

intervenção do Estado na economia e nas políticas sociais. Nesse sentido, o desafio

2 Nesse sentido, a situação ideal seria àquela em que os bens e serviços oferecidos pelo Estado se aproximem ao

máximo possível em qualidade daqueles oferecidos e consumidos pelas classes mais ricas.

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que se coloca refere-se à capacidade do Estado em desenhar políticas públicas

capazes de impulsionar o desenvolvimento econômico do país e de promover a

inclusão social de grande parte de sua população em situação de risco social

(Souza, 2006:21).

A partir do momento que se iniciou um processo de restrição aos gastos

públicos, começa-se a pensar no novo formato de políticas públicas voltado à busca

de eficiência. Desta forma, a eficiência passou a ser o objetivo central de qualquer

política pública, além de não se limitar às leis e regras e ser uma ação intencional,

com objetivos a serem alcançados em longo prazo, embora tenha impactos de curto

prazo.

O estudo das políticas públicas, portanto, poderia ser visto como o “Estado em

ação”, por meio das políticas sociais específicas (ou dos conjuntos de políticas) que

venham a ser analisadas como indicadores no sentido de se alcançar o maior grau

de eficiência do Estado – do Estado brasileiro em nosso caso.

Nesse sentido, quando se fala em políticas públicas “à brasileira” verificamos

certa tendência dos estudos nacionais voltados à „policy analysis‟, o que se difere

um poucos daquelas teorias e metodologias encontradas em países centrais, ditos

de economias mais avançadas, que consideram também a dimensão institucional

(„polity‟), bem como a dimensão processual („politics‟) do arcabouço teórico-

conceitual das políticas públicas, conforme assinala Frey (2000):

“Em contraposição aos países institucional e politicamente consolidados, os governos brasileiros devem ser considerados bem menos resultado da orientação ideológico-programática da população ou dos partidos do que uma consequência de constelações pessoais peculiares. O carisma do candidato como político singular pesa bem mais do que a orientação programática de seu partido” (Frey, 2000:245).

Com isso, observa-se que caso no Brasil decorre, muitas vezes, mudanças

governamentais repentinas e radicais tanto em âmbito nacional, estadual ou

municipal que se manifestam na transição de um governo para outro, assim como

durante a própria gestão. Este processo também dificulta o trabalho do pesquisador,

que acaba restringindo a sua pesquisa em análises setoriais e em estudos primários

preexistentes, ao qual podem ocorrer mudanças até durante o próprio processo de

pesquisa. Nesse sentido, faz-se necessário analisar, além dos dados empíricos da

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pesquisa, as instituições políticas e os processos políticos que delineiam a pesquisa

e os pontos de intersecção entre eles.

Diante este cenário ainda bastante precário em nossa configuração de políticas

públicas no país, tem-se o acirramento da fragilidade e reduzida densidade de

nossas instituições, cuja influência sobre as decisões políticas fica reservada a uma

elite classista. Por apresentar-se frágil na consolidação de suas instituições

democráticas, o Brasil ainda conta com várias instituições não formalizadas que

desempenham papéis fundamentais nos processos políticos e administrativos, quais

sejam: o clientelismo, o patrimonialismo e a corrupção (Frey: 2000:249).

Para tanto, devido à fluidez de nossas estruturas institucionais, é

imprescindível acrescentarmos ao processo de análise de políticas públicas,

bastante utilizado em nosso país, as condicionantes das políticas públicas „polity‟ e

„politics‟, além dos estilos políticos e do neoinstitucionalismo como partes

fundamentais das „policies analysis‟. Este novo redirecionamento dos estudos sobre

políticas públicas no Brasil se faz necessário no sentido de trazer à tona a tendência

do neo-institucionalismo de analisar não somente as instituições, mas também os

atores políticos que implementam e conduzem as políticas públicas de nosso país.

Para tanto, é importante entendermos como uma demanda social se

transforma em política pública, o que chamaríamos de “ciclo das políticas públicas”

ou “policy cycle”, que envolve necessariamente sete fases essenciais para a sua

consolidação, sejam elas: 1) identificação do problema; 2) formação da agenda; 3)

formulação de alternativas; 4) tomada de decisão; 5) implementação; 6) avaliação; e

7) extinção. Na prática, observa-se que estas etapas podem se mesclarem ou se até

mesmo se alternarem, chegando até as algumas serem dizimadas do processo.

Na identificação do problema, por exemplo, é notório quando uma população

ou parte dela passa a se incomodar com determinada situação e começa a ser

visível, para esses atores, a percepção do problema. Os principais atores,

geralmente, que se preocupam com a identificação de um problema são os partidos

políticos, os agentes políticos e as organizações não governamentais, que passam a

se organizarem na solução do problema.

Localizado a identificação do problema, temos a formação da agenda, que

pressupõe um conjunto de problemas ou temas entendidos como relevantes. De

acordo com Cobb e Elder apud Secchi (2010:36), existem três tipos de agenda: i)

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agenda política: conjunto de problemas ou temas que a comunidade política percebe

como merecedor de intervenção pública; ii) agenda formal: também conhecida como

agenda institucional, é aquela que elenca os problemas ou temas que o poder

público já decidiu enfrentar; e iii) agenda da mídia: refere-se à lista de problemas que

recebe atenção especial dos diversos meios de comunicação. Nesse sentido, os

problemas e temas entram e saem da agenda de forma, às vezes, muito rápida, o

que depende da notoriedade que o tema/problema traga à sociedade e do nível de

participação e/ou mobilização popular.

Colocado o problema, visível e relevante à sociedade, passamos à fase de

formulação e alternativas à resolução do problema. Nesse momento, os analistas de

políticas públicas, os políticos e demais atores, demonstram o que pretendem em

termos de resultado de política. Nessa etapa é o momento em que são elaborados

os métodos, os objetivos, os programas, as estratégias e as ações a serem

desenvolvidas desde então.

A posteriori, temos a tomada de decisão como um momento em que os

interesses dos atores são equacionados e as intenções de enfrentamento de um

problema público são explicitadas. Para Lindblon (1959), a tomada de decisões é um

processo de imitação ou de adaptação de soluções já implementadas em outros

momentos ou contextos.

Entre as fases de avaliação e tomada de decisão, temos a implementação da

política pública, momento em regras, rotinas, objetivos, estratégias e processos

sociais são convertidos em ações. Os autores Pressman e Wildavsky (1973),

representam o marco teórico desse tema ao publicarem “Implementation Gaps”, em

que eles afirmam que a implementação das políticas públicas não se traduz apenas

em problema técnico ou problema administrativo, mas sim em um grande

emaranhado de elementos políticos que frustram os mais bem intencionados

planejamentos (Secchi, 2010:45).

No caso do Brasil, são muitos casos em que os programas se desvirtuam na

hora da implementação. Por isso, esta fase é de suma importância para

entendermos as falhas, os obstáculos e os erros que costumam acometer este

processo nas suas diversas especificidades como, por exemplo, saúde, educação,

habitação, saneamento, etc.

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A fase da implementação pode ser realizada, portanto, de duas formas: análise

sobre a implementação propriamente dita (implementation research) e a pesquisa

avaliativa (evalution research). Na primeira o foco da pesquisa está na análise da

implementação per se, com enfoque mais no aspecto descritivo. Já na segunda, a

orientação está em focar mais as causas, falhas, erros e acertos do processo de

implementação. Em ambas as formas, é colocada à prova a capacidade dos atores

envolvidos no processo de implementação em liderar o processo, identificar

obstáculos e deficiências, além de conseguir transformar intenções políticas em

ações concretas.

Feito a implementação, a próxima fase refere-se à avaliação da política pública

no tocante ao “...processo de julgamentos deliberados sobre a validade de propostas

para a ação pública, bem como sobre o sucesso ou a falha de projetos que foram

colocados me prática” (Anderson, 1979:711 apud Secchi, 2010:49). Os tipos de

avaliações correspondem a ex ante (realizada antes da implementação), ex post

(posterior à implementação) e in itinere (feita durante o processo de implementação

para fins de ajuste imediato). O objetivo maior da avaliação é conhecer melhor como

se deu o estado da política, quais e que tipos de problemas foram gerados e

baseado em critérios de avaliação, analisar se a política pública funcionou bem ou

mal. Nesse sentido, a avaliação pode melhorar o feeling que os atores políticos

possuem sobre a política pública implementada, com a finalidade de melhorá-la.

Por último, temos o que se constitui o fim do ciclo da política pública, que

ocorre no momento de sua morte ou extinção. Os estudos sobre o término da

política pública ganha centralidade nos anos 70, nos países desenvolvidos, quando

diversas políticas públicas ligadas ao Estado de Bem-Estar Social foram colocadas

em xeque. Desde então, foi construída uma base teórica para um melhor

entendimento sobre quando morrem as políticas públicas, ou quando elas saem de

foco e até mesmo quando são substituídas por outras políticas.

De acordo com Giuliani (2005 apud Secchi, 2010:53), os fatores que

influenciam na morte de uma política pública se resumem: à resolução do problema

que originou a política pública; à ineficácia dos programas, leis e ações que ativaram

a política pública e à perda do grau de importância do problema que gerou a política

pública, embora ainda não tenha sido resolvido, porém o tema saiu da agenda

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social. Todavia, existem políticas públicas que sobrevivem mesmo depois que o

problema que as geraram já tenha sumido.

Realizada esta breve explanação sobre a formação do ciclo de políticas

públicas, bem como o seu desenho e institucionalização no contexto brasileiro, a

seguir tentar-se-á realizar uma conexão entre espaço público e políticas públicas, no

sentido de tornar mais claro a interpenetração dos temas.

3 – O espaço público como fundamento da política pública

Após termos discutido de forma resumida os dois conceitos – espaço público e

políticas públicas – a partir de vários olhares e interpretações, nesse momento, o

objetivo é localizar o tema política pública dentro da constituição do espaço público

sob diversos aspectos como dialogicidade entre sociedade civil e Estado, formação

da opinião pública via organização da sociedade civil, organização dos espaços

públicos compartilhados entre sociedade e Estado, dentre outros.

Somente retomando brevemente o conceito de esfera (espaço) pública num

contexto de regime democrático, Costa (1997) admite que “...cabe à esfera pública

uma posição central: ela se torna a arena onde se verificam, numa direção, a

aglutinação da vontade coletiva e, no sentido oposto, a justificação de decisões

políticas previamente acertadas”. Diante este modelo, observamos que a esfera

pública é um local onde se encontram diversos e diferentes tipos de opiniões que

lutam para atingir uma finalidade exclusiva, a atenção pública. Com isso, entram em

cena os atores sociais em busca de uma maior e melhor aglutinação no sentido de

tentar influenciar ao máximo o processo de decisório de formação de políticas

públicas.

Dentro deste contexto, é que ocorre a intersecção entre espaço público e

políticas públicas, constituída por meio da ação de diversos atores unidos pela força

da opinião pública, que deverá passar, necessariamente, pelo policy process ou até

mesmo policy cycle, para se transformarem em decisões políticas. Como vimos

anteriormente, o ciclo de políticas públicas é composto de várias fases, cuja intenção

maior é fazer com que a opinião pública se transforme em demanda social e essa

perpasse pela formação da agenda até chegar à implementação da política pública.

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Na concepção de Habermas (2003), esse momento é de suma importância,

pois a sociedade ao expressar sua opinião pública, ela se baseia na racionalização

que é inerente à condição humana, ou seja, todo ser humano tem em si, capacidade

de racionalizar. Também, para o auto o público, refere-se a um público que julga e,

ao passo que existe o julgamento, a opinião pública ganha publicidade, daí o

surgimento da esfera pública como um local que permite à discussão, o julgamento,

a controvérsia, o conflito e o consenso e que consiga, acima de tudo, transformar a

opinião pública em processo decisório de formulação e implementação da política

pública.

Cabe ressaltar, com isso, que um problema para se transformar em tema

público e até decisão pública depende menos de seu conteúdo e mais de questões

prático-estratégicas. Assim, problemas que são atraídos por atores sociais

poderosos podem fazer parte da agenda social mais rapidamente do que àqueles

difundidos por grupos que não fazem parte do establishment.

O papel da mídia e dos meios de comunicação, diante este processo, é de

suma importância, principalmente no tocante à formação de opinião e para a

expansão da democracia, conforme saliente Avritzer & Costa (2004): “Não há dúvida

que o campo da esfera pública controlado pelos meios de comunicação de massa

mostra relativa porosidade para absorver e processar os temas colocados pelos

atores da sociedade civil”. Para tanto, os meios de comunicação é um ator essencial

na construção do espaço público, onde se formam os debates e os conflitos, a

configuração dos problemas, a transformação do problema em processo decisório,

onde novos atores sociais são incorporados, ou seja, em que se dá a criação de um

espaço para influenciar a política.

Diante estes aspectos, nas esferas públicas é o local onde as pessoas

debatem e decidem o que deve ser feito, com isso, se organizam e tentam

influenciar àqueles que são responsáveis pela elaboração e consolidação das

decisões políticas, no sentido de formarem a agenda pública e quais os temas

entrarão nesta agenda, além de se atentarem ao fato de quem serão os agentes

econômicos e sociais que irão deter o poder sobre o processo decisório. Todavia,

não é somente o fato do tema entrar na agenda é que está garantido a sua

aplicabilidade e eficácia diante o sistema político.

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No caso do Brasil, por exemplo, uma série de circunstâncias afeta de forma

negativa este processo: o excesso de burocracia, a ineficiência, a falta de

transparência política, a falta de governança, o alto nível de corrupção, o mal uso da

máquina estatal, o favoritismo, dentre outras. Dagnino (2000) ressalta a ausência de

qualificação profissional e política dos representantes da sociedade civil que

dificultam uma participação mais igualitária nos espaços públicos, sejam eles um

saber técnico mais especializado ou o próprio conhecimento sobre o funcionamento

do Estado.

Costa (2007) admite que este ordenamento da política pública no concernente

à esfera (espaço) pública se relaciona ao modelo funcionalista, quando a esfera

pública associa-se à imagem de um mercado de opiniões públicas no qual os

diferentes atores sociais encontram-se em permanente concorrência por um

recursos escasso, qual seja, a atenção pública, baseado no policy process ou

process cycle. Ao Estado cabe, nesse sentido, intermediar estas relações, que

muitas vezes são conflituosas, buscando acoplar o máximo possível o conjunto de

interesses que representem a grande maioria de representações políticas e/ou

sociais. Resumindo, àqueles que se dispuserem a um maior nível de recursos

materiais passíveis de serem transformados em práticas sociais, certamente serão

lhes assegurado uma maior legitimação de seus interesses.

xxxxxxxx

Esse texto buscou ampliar, portanto, a construção do conceito de políticas

públicas dentro da perspectiva da formação do espaço público. Uma primeira

inferência nos leva a perceber que o caminho é longo, tanto para conceito de política

pública, quanto para espaço público. O crescimento da pesquisa e de trabalhos na

área de políticas públicas nestes últimos vinte anos, nos mostra que a sociedade

brasileira vem participando cada vez mais dos processos decisórios e intervindo

positivamente na resolução dos problemas, mesmo ainda que de forma incipiente.

Este contexto nos mostra que a esfera pública tem (re) criado espaços públicos,

onde a ação pública se torna possível. Por mais criticas que possam ser realizadas

aos conselhos, fóruns, orçamentos participativos e todos os espaços públicos que se

formaram nestes últimos anos; estes foram (e são) de fundamental importância aos

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encaminhamentos e implementações das políticas públicas no país, pois sem estes

espaços não nos seria possível a ampliação de temas essenciais ao processo de

democratização nacional.

4. – Referências Bibliográficas

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