oszlak y orellana

7/27/2019 Oszlak y Orellana

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EL ANALISIS DE LAEL ANALISIS DE LAEL ANALISIS DE LAEL ANALISIS DE LA

CAPACIDAD INSTITUCIONAL:CAPACIDAD INSTITUCIONAL:CAPACIDAD INSTITUCIONAL:CAPACIDAD INSTITUCIONAL:aplicacin de la metodologa SADCIaplicacin de la metodologa SADCIaplicacin de la metodologa SADCIaplicacin de la metodologa SADCI

Oscar Oszlak y Edgardo Orellana1

Introduccin

Ambito de aplicacin del SADCIProductosDescripcin del SADCIImportancia de la cadena jerrquica de elementos consideradosCaptura y procesamiento de la informacin

Tipos de dficit de capacidad institucionalDficit relacionados con leyes, normas y, en general, reglas de juego.Dficit relacionados con relaciones interinstitucionales.Dficit relacionados con la estructura organizacional interna y distribucin defunciones.Dficit relacionados con la capacidad financiera y fsica de las agencias ejecutoras.Dficit relacionados con polticas de personal y sistemas de recompensas.Dficit relacionados con la capacidad individual de los participantes en las agenciasinvolucradas en el proyecto.

Procedimiento para la deteccin de DCIIlustracin de posibles DCI con relacin a un Proyecto de Riego en una provinciaConsolidacin de los dficit de capacidad institucionalMapa de relaciones inter-institucionalesPrograma de acciones requeridas para resolver los dficit de capacidadinstitucionalSistema de seguimiento, evaluacin y control de gestin del Plan

ANEXOFormularios SADCI


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EL ANALISIS DE LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL: aplicacin de lametodologa SADCI

Oscar Oszlak y Edgardo Orellana

Introduccin

SADCI (Sistema de Anlisis de Capacidad Institucional) es un desarrollo conceptual realizado porel Dr. Alain Tobelem, cuando se desempeaba como consultor del Banco Mundial (BIRF). Ha sidoaplicado en numerosos pases y en diferentes tipos de proyectos, particularmente en Amrica Latina. En

la Argentina, se ha utilizado en organizaciones tales como el Servicio Nacional de Sanidad Animal(SENASA), Sanidad Vegetal (IASCAV), Direccin Nacional de Pesca y Acuicultura, Instituto ForestalNacional (hoy Direccin Nacional de Desarrollo Forestal), Servicio Nacional de Semillas, en las hoydesaparecidas Juntas Nacionales de Granos y Carnes, Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria,SIIAP (Sistema Integrado de Informacin Agropecuaria y Pesquera), Direccin General Impositiva,Vialidad Nacional y en gran nmero de proyectos desarrollados en las provincias. En la mayora de loscasos, la metodologa se utiliz en proyectos con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo(BID) y del Banco Mundial (BIRF).

El presente documento tiene como nico propsito la difusin de la metodologa con finesdidcticos, para lo cual, partiendo del trabajo publicado de Alain Tobelem,2 se han efectuado algunasreferencias analticas e ilustrado la aplicacin del SADCI a un caso concreto: un Proyecto deReordenamiento y Mejora del Sistema de Riego en una Provincia Argentina.

Ambito de aplicacin del SADCI

La metodologa SADCI se aplica en los casos en que se necesita identificar el grado decapacidad institucional actual para llevar a cabo determinadas acciones; evaluar los obstculos y

debilidades a remover o eliminar y establecer las acciones y planes requeridos para ello. En tal sentido,su dimensin temporal de referencia es el futuro y su aplicacin est concebida particularmente paraprogramas y proyectos. La situacin tpica es el anlisis del componente de fortalecimiento institucionalrequerido para asegurar el xito de un proyecto. As fue concebido inicialmente este instrumento.

Sin embargo, el SADCI puede tambin ser aplicado para conocer los dficit de capacidad en lagestin rutinaria de una organizacin, as como para evaluar los resultados de un programa o proyecto.Dicho de otro modo, an cuando el propsito original de la metodologa no lo contemplabaexpresamente, en los hechos los autores han comprobado que el enfoque SADCI es tambin compatiblecon el anlisis de situaciones en las que el presente y el pasado pasan a ser dimensiones temporalesrelevantes y, a la vez, con casos en los que el objeto de estudio no es ya un programa o proyecto sino lagestin ordinaria de una institucin. De todos modos, el caso que se presentar ms abajo retiene lascaractersticas originales de la metodologa, en tanto es aplicada a un posible proyecto en un mbitosubnacional.


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Productos

El principal producto de la metodologa es la identificacin de los Dficit de CapacidadInstitucional (en adelante, DCI); su clasificacin en diferentes tipos de dficit atendiendo a sus posibles

causas; y la formulacin de un Componente de Desarrollo Institucional (en adelante, CDI) como unarespuesta de fortalecimiento e intervencin organizacional para la superacin de esos dficit.

Entre lo que las organizaciones ambicionan hacer (su "aspiracin" en trminos de logros de unproyecto) y lo que efectivamente consiguen, existen con frecuencia diversos obstculos o inconvenientesque por diferentes motivos impiden o entorpecen la realizacin de las diferentes tareas requeridas. Estasbrechas o dficit pueden resumirse en seis categoras de problemas cuyo anlisis sistemtico -siguiendola metodologa aqu presentada- permiten formular un Componente o Plan de Desarrollo Institucional.

Es importante destacar que la metodologa permite el anlisis de capacidad institucional en formaindependiente de la modalidad de trabajo (programas o proyectos) y estructura organizativa (estructura

jerrquica tradicional, estructura matricial, etc.). Asimismo, no se limita a los DCI que puedan existir enuna nica organizacin sino que abarca a los existentes en la trama institucional involucrada en larealizacin del Proyecto o en el desarrollo de los procesos habituales de la organizacin.

Descripcin del SADCI

La estructura del SADCI presenta una jerarqua del siguiente tipo:

a. Objetivo general del proyecto u organizacin analizada.b. Objetivos particulares de cada componente del proyecto o la organizacin analizadac. Actividades o subcomponentes de cada objetivod. Tareas de cada actividad o subcomponentee Identificacin de los dficit


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Por objetivo general de un proyecto se entiende el estado de cosas al cual el proyecto contribuyea lograr y que hoy no existe o existe de manera poco satisfactoria. En el caso de una modalidad detrabajo operativa (en lugar de por programas o proyectos), lo equivalente seran la Misin, Objetivos y

Acciones de la organizacin. Y tratndose de evaluaciones ex-post, la perspectiva pasara a ser las

circunstancias que explican la concrecin o no de los objetivos del programa o proyecto. En lo sucesivo,continuaremos el anlisis de la metodologa SADCI con relacin a proyectos o programas, abandonandoeste tipo de comparaciones con modalidades de trabajo operativas o rutinarias, as como con otrasperspectivas temporales, porconsiderar que el punto que quisimos enfatizar (v.g. el mayor alcance delenfoque) ya est comprobado.3

Habitualmente los objetivos generales se enuncian en trminos de algn logro de polticaeconmica o social de mediano o largo plazos. Objetivos generales pueden ser mejorar las condicionesde higiene y salud en cierta zona, aumentar la productividad del sector agrcola, promover el crecimientode las exportaciones, incrementar la recaudacin tributaria, etc.

Es de suma importancia destacar las relaciones de causalidad entre las acciones que formanparte de la intervencin y el impacto producido por tales acciones. Una mejora importante en el sistemade administracin y cobranza de un canon de riego o un impuesto inmobiliario, por ejemplo, puede tenerefectos ms perdurables sobre el cumplimiento voluntario de los usuarios o contribuyentes y, en general,sobre el comportamiento fiscal de los ciudadanos.

El objetivo general debe desagregarse en un conjunto de objetivos particulares donde secontemplen las diferencias especficas de cada componente. Dado que la metodologa requiere evaluarla capacidad de las organizaciones y agencias ejecutoras para lograr los diferentes objetivos, stos

deben cuantificarse de alguna manera, para lo que debe suministrarse el o los indicadores decumplimiento cuantitativo del objetivo. Utilizando ejemplos del caso que se desarrollar ms abajo, sonindicadores la cantidad de nuevos contribuyentes empadronados, los incrementos en los rindes porhectrea, la expansin de la superficie cultivable bajo riego, el nmero de consorcios de riego

jurdicamente constituidos, etc.Los objetivos particulares se refieren a diferentes aspectos de las acciones a ser encaradas para

lograr el objetivo general. Los objetivos particulares deben incluir en su formulacin indicadorescuantitativos, cualitativos y cronolgicos:

1. Indicadores cuantitativos: Qu bienes o servicios? Cul es su magnitud? Con quintensidad? A quines alcanzarn?

2. Indicadores cualitativos: Para qu? Quines se perjudicarn? Quines sern los usuarios,clientes o beneficiarios?

3. Indicadores cronolgicos: Cundo o con qu frecuencia se esperan los resultados?

De los objetivos particulares, a su vez, se desprenden las actividades (a las que tambin sedenomina a veces componentes o sub-componentes). Estas permiten entender de qu manera secombinan los recursos de que dispone el proyecto para lograr el efecto o impacto buscado. Son elconjunto de procesos que permiten la transformacin de los insumos bsicos del proyecto en productosconcretos:

"Es m importante q e las acti idades estn bien definidas de modo q e sea fcil comprender


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financieros sern eficientemente transformados en bienes y servicios aprovechables." (AlainTobelem, Banco Mundial)

Los objetivos especficos del proyecto se logran cuando todas las actividades en las que se

desagregan se cumplen de manera exitosa. Por ltimo las tareas representan el menor nivel deagregacin. As como los objetivos y actividades representan

(a) lo que el nivel poltico quiere conseguir al final del perodo (los objetivos especficos);

(b) los recursos disponibles para realizarlos (organizados en actividades)

las tareas son las acciones, asignadas a una agencia o individuo responsable, con fecha de finalizacinprecisa y un producto intermedio concreto. Traducen, en definitiva:

(c) qu acciones son necesarias, quin las llevar a cabo y cundo sern realizadas para asegurarel uso ms eficiente de los recursos disponibles para alcanzar los objetivos.

Importancia de la cadena jerrquica de elementos considerados

La importancia de esta jerarqua de elementos estriba en que constituye la mejor forma decontrolar dos requisitos asociados a la formulacin de proyectos: su factibilidad y su viabilidad. Por

factibilidad se entiende la probabilidad de realizacin del objetivo u obtencin del resultado, mientrasque la viabilidad se refiere a su sostenibilidad en el tiempo, una vez concluido el proyecto o definidaslas competencias institucionales. Una coherente formulacin de objetivos, actividades y tareasgarantiza, al menos, la clara identificacin de los problemas que atentan tanto contra la posibilidad derealizacin del proyecto como de su continuidad.

En este sentido, la metodologa permite identificar un conjunto de condiciones a ser resueltaspara que las tareas puedan ser completadas y con ellas las actividades de las que forman parte.Estas condiciones de cumplimiento surgen en la medida en que las tareas han sido identificadas consumo detalle.

Si el desarrollo de las tareas se ve comprometido por alguna circunstancia de naturaleza especialexistir un dficit de capacidad, que impide o dificulta la conclusin de la actividad y por ende del objetivodel que se desprende. El cuidado por el detalle en la formulacin e identificacin de las tareas permiteestablecer cules son los dficit que las afectan, cul es su ndole y cul es su grado de criticidad yresolubilidad.

Captura y procesamiento de la informacin

La metodologa de captura de la informacin se articula alrededor de entrevistas coninformantes clave de la organizacin. Los datos transmitidos por ellos se vuelcan a un conjunto deformularios (que pueden ser procesados a travs de un software especfico si es necesario), y cuyosejemplos se incluyen como anexo en el presente documento.

En el siguiente cuadro puede verse un ejemplo de datos a completar para definir objetivos, tantoel general (asociado al proyecto y registrado con la informacin referencial del mismo) como losespecficos registrados en el Form lario A En realidad s so se circ nscribe a la en nciacin clara


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Por otro lado, las actividades permiten descomponer estos objetivos especficos en operacionesms concretas, cuyos resultados son de mayor verificabilidad. Por ejemplo, para lograr el objetivo

particular de desarrollar tecnologas informticas para la facturacin de tasas por prestacin de servicios,se requiere una serie de actividades concretas, con responsables y productos verificables.

El f l i C (t d d ti id d) l d d d d t ll li i L


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Tipos de dficit de capacidad institucional

Una vez establecidas con precisin las tareas, deben repasarse con un sentido crtico: la idea esidentificar diferentes obstculos que podran impedir la conclusin de la tarea. Representan un dficiten la medida en que existe una brecha perceptible entre lo que la tarea implica (v.g. la accin quedebe realizarse) y lo que el actor responsable (agencia, individuo, asociacin) afirma que har (lo quedesea hacer).4 Esa brecha de capacidad de la institucin u actor involucrado es la que debe identificarsey ponderarse.

Es til sealar que las acciones y esfuerzos encarados por los responsables de las

organizaciones para cerrar esa brecha no deben ser confundidos con el objetivo del proyecto. Se tratasimplemente de llegar al punto a partir del cual la organizacin se encuentra en condiciones detransformar los insumos en los resultados e impactos deseados para que los bienes, servicios oproductos lleguen a los beneficiarios. Esas tareas son slo instrumentales al objetivo del proyecto. Noobstante requieren su consideracin como un componente adicional: el de fortalecimientoinstitucional. A veces este componente se transforma en una condicin sine qua non: si no existenesfuerzos en pro del fortalecimiento en diferentes aspectos por parte de las organizaciones, no puedealcanzarse el objetivo general.5

Naturalmente esas brechas de capacidad no responden exclusivamente a factores intra-

organizacionales. Pueden deberse a restricciones contextuales o estructurales frente a los cuales laorganizacin no est en condiciones de efectuar cambios (v.g., la legislacin vigente). De acuerdo con elautor de la metodologa, existen diferentes factores que provocan problemas a nivel de tareas. Lascausales que propone son las que ha identificado como de mayor relevancia:

a. Dficit relacionados con leyes, reglas, normas y reglas de juego.


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b. Dficit relacionados con relaciones interinstitucionales.

c. Dficit relacionados con la estructura organizacional interna y distribucin de funciones.

d. Dficit relacionados con la capacidad financiera y fsica de las agencias ejecutoras.

e. Dficit relacionados con polticas de personal y sistema de recompensas.

f. Dficit relacionados con la capacidad individual de los participantes en las agencias involucradasen el proyecto.

En general el modelo de formulario empleado en la captura de los dficit es similar para lospuntos a. a e., como ejemplificamos a continuacin:

Las tareas (y sus dficit) se encuentran codificadas segn el objetivo particular y actividad a laque corresponden.

Dficit relacionados con leyes, normas y, en general, reglas de juego.

Uno de los problemas por los que las organizaciones no se encuentran capacitadas para realizarciertas tareas se vinculan con trabas normativas: leyes o decretos que impiden expresamente ciertasacciones o vacos jurdicos que no facultan expresamente a las agencias involucradas a realizarlas.Tambin entran en esta categora factores culturales o, genricamente, pautas de interaccinsocialmente aceptadas, que actan a veces como restricciones o condicionamientos para la ejecucin deciertas tareas.


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Dficit relacionados con relaciones interinstitucionales.

El objeto de anlisis se visualiza, en trminos de este tipo de anlisis, como un conjunto deagencias, organizaciones o actores, mancomunados a fin de ejecutar el proyecto. En este sentido,

pueden existir tanto casos de competencias superpuestas como de colaboracin interinstitucional. Esteanlisis permite determinar cules son las necesidades de acciones que dependen de compromisos (derecursos, apoyos, etc.) de otras organizaciones, cuya ejecucin es requisito de cumplimiento de lastareas. Por ejemplo, compromisos de suministro regular de informacin o servicios, acuerdos para laejecucin de acciones por parte de los municipios o convenios de cooperacin especficos en el marcodel proyecto.

Dficit relacionados con la estructura organizacional interna y distribucin de funciones.

La estructura organizacional interna es sumamente importante a fin de establecer qu unidadesorganizativas han de hacerse responsables del cumplimiento de las tareas. A veces, una misma tarearequiere el concurso de varias unidades en forma simultnea. Aqu se presenta la contracara de losproblemas de nivel interinstitucional pero en el plano intraorganizacional: es probable que la distribucinde funciones no sea la ptima. O bien que la unidad responsable no exista formalmente (v.g. que notenga reflejo estructural y carezca de recursos). El relevamiento de estos hechos suministra indicadoressobre la situacin organizativa interna.

Dficit relacionados con la capacidad financiera y fsica de las agencias ejecutoras.

Su propsito es establecer la cantidad de recursos de que disponen las organizaciones oagencias ejecutoras y las necesidades de insumos adicionales especficos, expresados en trminosfsicos o financieros. La inexistencia, y consiguiente necesidad, de construccin de obras deinfraestructura o el soporte financiero en los casos en que la tarea sea ofrecer a los beneficiarios lneasde crdito preferenciales, son ejemplos de situaciones en que se presentan estos dficit.

Dficit relacionados con polticas de personal y sistemas de recompensas.

Las polticas de personal en general, y de remuneraciones en particular, son sumamenterelevantes. Cobran singular importancia en los agentes dedicados a tareas gerenciales o tcnicas dentrode la organizacin. Por ejemplo, los aspectos vinculados con la aplicacin de normas de concurso,evaluacin de desempeo, promocin en la carrera, incentivos salariales, etc.

Dficit relacionados con la capacidad individual de los participantes en las agencias involucradasen el proyecto.

Por ltimo, en ninguno de los dficit mencionados con anterioridad se presenta una evaluacinde la capacidad de las personas encargadas de la implementacin de las tareas. Esto se efecta atravs de la evaluacin individual, utilizando el Formulario D6. Se trata de establecer, tarea por tarea, noya qu unidad sino quin dentro de cada una de ellas es (ser o fue) responsable por los productos oresultados de la misma. Se trata de establecer su categora jerrquica, su grado de conocimiento y siste es s ficiente lo mismo q e el ni el de informacin q e maneja s moti acin habilidades


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habilidades tiene que ver con capacidades no sustantivas, tales como el conocimiento de herramientasde procesamiento de informacin, destrezas fsicas requeridas por la tarea, etc.

Procedimiento para la deteccin de DCI

Cada una de las posibles fuentes de dficit ser evaluada en funcin de las actividades ytareas identificadas en el Formulario C. El procedimiento a seguir, en todos los casos, consiste enemplear planillas especiales (o, de hecho, pantallas del sistema computacional que soporta lametodologa SADCI) para cada tipo de DCI (Formularios D1 a D6) donde se registran -sobre la basede los datos aportados por informantes clave- aquellos hechos o situaciones, existentes o previstos,que podran comprometer la suerte del proyecto (o, al menos, la posibilidad de ejecucin de larespectiva tarea). Para ello, convendr recurrir -en los distintos componentes- a aquellos informantesque estn en mejores condiciones de evaluar la factibilidad de cada tarea. En gran nmero de casos,estos informantes coincidirn con aqullas personas que contribuyeron a desagregar las tareasincluidas en los Formularios C.

A cada informante se le preguntar, en relacin a cada una de las tareas correspondientes alas distintas actividades y componentes, si existe o es previsible que surja durante el desarrollo delproyecto, algn problema del tipo de los descriptos bajo las categoras DCI-1 a DCI-6. Esta revisindeber ser efectuada en forma sistemtica, sin omitir ninguna de las tareas. En cada una de ellas, sesolicitar al informante que estime la factibilidad de que la tarea sea realizada dentro del marcoinstitucional vigente y/o con los recursos disponibles.

Cada vez que se identifique una tarea cuya ejecucin no parece factible debido a la existencia deun DCI -actual o futuro-, se registrar tal circunstancia en el respectivo Form. D, indicando la naturalezadel problema detectado y su gravedad. Esto ltimo, tal como se sugiere en el modelo de Form. D, podrtomar la forma de un "rango de factibilidad", con valores de 1 a 5, donde 5 significa que no se prevnproblemas para ejecutar la tarea y 1 equivale a la virtual imposibilidad de realizarla, a menos que seobtengan los insumos o las decisiones necesarias.6 Los valores intermedios -4, 3 y 2- corresponden aniveles decrecientes de factibilidad (o de creciente gravedad del DCI). Por ltimo, ser convenientesolicitar al supervisor del informante que verifique y ratifique la informacin suministrada en estosformularios.

Ilustracin de posibles DCI con relacin a un Proyecto de Riego en una provincia

El caso a utilizar con fines ilustrativos permite identificar y evaluar gruesamente la capacidadde un organismo gubernamental de nivel provincial y otros actores involucrados para implementarexitosamente un Proyecto de desarrollo del riego en una regin del territorio de la Provincia. Elproyecto apunta a fortalecer consorcios de riego existentes y otros a crearse, de modo que lospropios agricultores minifundistas, con baja asistencia estatal futura, estn en condiciones de asumir

mayores responsabilidades en la gestin de un insumo crtico de la produccin, como es el agua deriego.El proyecto no lleg a implementarse, pero se utiliz la metodologa SADCI para identificar yclasificar una serie de DCI que hubieran podido dificultar su ejecucin en caso de haberlo puesto enmarcha.


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El Rgimen de Diferimiento Impositivo ha paliado los efectos adversos que se derivaran de laasuncin de nuevas responsabilidades fiscales, pero esto mismo reafirma las condiciones depaternalismo estatal.

La superficie de tierras bajo riego se ha mantenido casi constante en alrededor de 22.000 Has.desde hace casi un siglo. La regla que ha gobernado la produccin agropecuaria es que lacantidad de agua determina la cantidad de tierra sujeta a explotacin, restriccin que plantea lanecesidad de soluciones tcnicas y de comercializacin altamente creativas.

Las plantas distribuidoras de agua son dependencias municipales que no cobran el servicio perocontemplan hacerlo, lo cual supone un cambio de reglas de juego cuyos efectos debernevaluarse.

En ciertas zonas, el avance de la urbanizacin desplaza la produccin a zonas marginales menosaptas, debido a la especulacin que se genera en el proceso.

2. DCI en materia de relaciones inter-institucionales

Se han recabado distintas manifestaciones de existencia de conflicto entre los organismosprovinciales responsables del riego y el desarrollo agrcola, y las Municipalidades y Comunas. Sus

respectivos objetivos, prioridades y tiempos son diferentes, lo cual dificulta una labor cooperativa.Las consideraciones polticas prevalecen en la accin de los municipios, lo cual no parececompadecerse con el rol y orientaciones de los organismos tcnicos de la Provincia.

Si bien el aporte del INIA (Instituto Nacional de Investigacin Agropecuaria) resulta muyimportante para el xito del Proyecto, no parece disponer actualmente de personal suficientecomo para intervenir activamente en el mismo.

Existen varias instituciones que deberan estar asociadas al Proyecto, tales como el propio INIA(especialmente a travs del Programa de Renovacin Rural y el proyecto Minifundio), el ProgramaSocial Agropecuario de la Secretara de Agricultura de la Nacin, los municipios, lasCoordinaciones Regionales de Asuntos Municipales (del Ministerio de Gobierno), etc. Sedesconoce por ahora el grado de compromiso que asumiran estas u otras instituciones, as comosu disposicin a suscribir acuerdos para una accin inter-institucional coordinada que puedenimplicar aportes de recursos.

Las condiciones culturales vigentes, muy influidas por el paternalismo estatal y el subsidio de

costos de produccin, constituyen una barrera muy fuerte a la incorporacin de nuevas pautasactitudinales y de comportamiento de los productores.

Al parecer, no todos los organismos estatales de la Provincia participan de la idea de que debeproducirse el tipo de transformacin que el Proyecto propone.

3 DCI en materia organi acin interna asignacin de tareas


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La Provincia carece de un rea de desarrollo rural, lo cual resta un aporte potencialmenteimportante para el xito del Proyecto.

Desde el gobierno debern constituirse las unidades tcnicas responsables de realizar estudioshidrolgicos, de salinidad, de suelos, etc., que luego se transferirn a los Consorcios para querealicen estas funciones de manera permanente. Se trata de un desafo organizativo maysculo,cuyo diseo y ejecucin requiere un anlisis muy cuidadoso.

Es muy probable que los actuales Consorcios constituidos por pocos debern reagruparse, demodo que en un valle se organicen entre 200 y 300 regantes. Esto supone un proceso denegociacin y organizacin sumamente exigente.

Si bien el reordenamiento del riego no conlleva necesariamente la presurizacin, requiere encambio poner orden en los registros. En tal sentido, el padrn de regantes contiene valores proxyy existen serias dudas sobre la informacin que recibe la Administracin Provincial Hidrulica(APH).

Aunque los consorcios son responsables de la distribucin del agua y del manejo y administracinde la cuenca, APH sigue pagando los sueldos del personal transferido, realiza las obras deinfraestructura y les presta asistencia tcnica (v.g. capacitacin en informtica, relevamiento de

cultivos). Un nuevo esquema de divisin del trabajo y asuncin de costos puede resultarproblemtico.

4. DCI en materia de polticas de personal e incentivos

Existen muy escasos incentivos para la incorporacin de personal al sector pblico. Por una parte,se encuentra congelada la dotacin, an cuando resulta posible contratar personal a travs de unrgimen de locacin de servicios.

Ante la falta de oportunidades de empleo en el sector privado, el personal permanece en suspuestos de trabajo en la Administracin, aunque no recibe va salarios una compensacinadecuada a sus esfuerzos, por lo cual tiende a deteriorarse el desempeo y a reducirse lamotivacin para la capacitacin continua o la asuncin de responsabilidades de mayor nivel casisin contrapartida salarial.

5. DCI en materia de insumos y recursos requeridos

La expansin del sector pblico y el posterior congelamiento de vacantes han producidoimportantes consecuencias sobre la cantidad y composicin del personal al servicio del Estado, alas que no escapan las instituciones que estarn involucradas en el Proyecto. Por ejemplo, la

Administracin Provincial Hidrulica, con ms de 250 empleados, cuenta apenas con un 7% deprofesionales y un 10% de tcnicos. El resto est constituido por los agrupamientos Administrativoy de Servicios Generales. De estos datos surge prima facie que se ha producido una marcadadeformacin en los c adros de personal respecto de las tareas propias del organismo Un


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Delegaciones de esta Direccin no emplean profesionales y los escasos que tena a su serviciohan pasado al rea de Hidrulica. En otras tres delegaciones se emplea, en total, a 3profesionales.

Tambin en el caso del Ente de Recursos Agropecuarios y Agroindustriales se verifica una fuerteescasez de recursos humanos calificados. Existen 6 Delegaciones, 3 de las cuales se encuentranubicadas en zonas ganaderas y 3 en zonas agrcolas. El organismo ha perdido mucho personalque se ha incorporado a la Unidad Ejecutora del Proyecto. Y aunque existe el propsito decontratar a 16 personas ms, hasta ahora slo han ingresado 5. Casi no existe personal encondiciones de asesorar a los Consorcios.

Algunos consorcios de regantes no disponen del personal necesario para la operacin ymantenimiento del riego. Si bien la APH les transfiri en algunos casos personal, muchos de estos

empleados se han jubilado, por lo que han debido recurrir a recursos alternativos (v.g. losaportados por el Programa Nacional "Trabajar").

En determinadas zonas (v.g. Chincoche), el alto nmero de propietarios de predios que trabajasimultneamente en los municipios o la administracin provincial, o son jubilados, reduceenormemente la disponibilidad de personal para cosecha.

El personal disponible y los recursos afectados, no permiten evitar el deterioro creciente de la

infraestructura de riego.

La problemtica especfica de los diferentes distritos de riego determina que las soluciones debanser estudiadas caso por caso, lo cual hace ms gravoso el Proyecto.

6. DCI en materia de informacin, capacitacin y destrezas a nivel individual

Si bien la Universidad Provincial forma profesionales en las reas de Ingeniera Agronmica,Recursos Naturales y Agro-industria, buena parte de los graduados se halla empleada y es

posible que deba recurrirse a profesionales de fuera de la Provincia para cubrir los requerimientosde personal que exija el Proyecto.

Algunos municipios cuentan con Departamentos Tcnicos que mantienen una relacin de apoyo yasistencia con los Consorcios, pero en su mayora no dispone del personal con el perfil requerido,lo cual abre la opcin de capacitar al personal empleado para cumplir con ese rol o incorporarprofesionales y tcnicos externos.

Se espera que los Consorcios dispongan de capacidad propia para realizar estudios en materiade salinidad de las aguas, hidrologa, etc. Esta capacidad es hoy inexistente y deber apelarseseguramente a la formacin de profesionales para que asuman este rol.

Un gran nmero de productores no califica como tales. No manejan adecuadamente las tcnicasproductivas, no introducen mejoras e ignoran a menudo la potencialidad productiva de sus predioso las posibilidades de agregar alor econmico a s prod ccin


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Consolidacin de los dficit de capacidad institucional

Una vez completado el anlisis de DCI de diferente naturaleza y alcance, podr comprobarse

que muchos de ellos se repiten varias veces a lo largo de la lista de tareas. Es decir, se observarque la realizacin de varias tareas tropieza con el mismo dficit. Adems, es probable que laevaluacin de la capacidad del personal -analizada en el Form. D6 tarea por tarea- tambin muestrerepeticiones. Por lo tanto, resultar necesario consolidar los DCI identificados de una maneraprctica, de modo de poder analizarlos agregadamente y definir soluciones para su superacin. Paraello, el SADCI propone dos cuadros o formularios de consolidacin de DCI (v.g. E1 y E2). En elFormulario E1, se consolidan todos los correspondientes a las primeras cinco categoras de DCI (v.g.D1 a D5). En el Formulario E2, que incorpora informacin relativa al nmero y tipo de personalafectado, se consolidan los DCI identificados en el Formulario D6.

Con la consolidacin de los DCI se habrn obtenido varias cosas:

a) Una precisa identificacin de las actividades y tareas que presentan dficit para su realizacin.b) Una categorizacin y descripcin detallada del tipo de dficit que afecta a cada tarea;c) Una indicacin de su gravedad relativa;d) Una medida del impacto global de cada tipo de dficit sobre el conjunto de tareas que demandara la

ejecucin del Plan.

De esta manera, se dispondr de una base informativa de gran riqueza, que permitir un altogrado de visibilidad sobre la envergadura de los problemas a resolver y sus posibles solucionestcnicas o polticas.

La experiencia de la aplicacin del SADCI demuestra que, llegado a esta instancia, se abre unabanico de acciones y decisiones potenciales para superar los DCI, que caen dentro de cuatrocategoras bsicas:

1) Obtencin de recursos humanos, fsicos o financieros necesarios para llevar a cabo las tareasdesagregadas que presentan DCI. Por ejemplo, apelando una vez al caso analizado, personal

especializado para reforzar las reas de fiscalizacin o de control de calidad de aguas; equipamientomvil y de anlisis qumico que permita un control eficaz de la calidad del agua suministrada por losconsorcios de riego; sistemas y equipamiento de computacin para mejorar los sistemas deinformacin y seguimiento de muestras y anlisis; o refuerzos en las partidas presupuestarias parabienes y servicios no personales que permitan atender pagos de viticos, publicidad institucional,mantenimiento y reparacin de vehculos, etc.

2) Contratacin de servicios de consultora para viabilizar tareas de carcter no permanente cuya

realizacin resulta imposible encarar con recursos propios. Por ejemplo, para la preparacin depliegos de licitaciones, el diseo y programacin de sistemas informticos, la instalacin y puesta enmarcha de nuevas tecnologas de gestin, etc.

3) Capacitacin orientada a proporcionar informacin, aumentar conocimientos y/o modificar actitudesdel personal actual o a contratar en el futuro, en la medida requerida para el eficaz cumplimiento des s respecti os roles en el marco del pro ecto


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nuevas estructuras organizativas, imponer nuevos gravmenes o contraer emprstitos; firma deacuerdos o convenios entre las Municipalidades y otras instituciones (v.g. para el cruzamiento deinformacin con fines de fiscalizacin); descongelamiento de vacantes que posibilite la contratacinde personal especializado requerido por el proyecto; etc.

Obviamente, el tipo de accin o decisin requerida depender de la naturaleza de las tareasque presentan dficit pero, en trminos generales, puede sealarse que la ventaja de utilizar elenfoque propuesto es que permite un mayor control sobre la relacin causa-efecto existente entreutilizar determinados instrumentos y conseguir determinados resultados.

El Plan de fortalecimiento surgir, as, como un resultado natural de la metodologa propuesta.Como se conoce en qu momento debe ejecutarse cada tarea, quin debe ejecutarla, qu recursosrequiere, qu dficit presenta su ejecucin y cules son los insumos o decisiones necesarias para queresulten viables, quedan prcticamente definidos, con mucha precisin:

a) El tipo de insumos (v.g. consultora, capacitacin, personal, equipamiento) y de decisionesnecesarios.

b) El volumen o dimensionamiento de estos recursos.c) La programacin en el tiempo de la incorporacin de los recursos y/o la adopcin de las decisiones.

En resumen, y una vez ms con respecto al caso presentado,

La metodologa SADCI, en una primera instancia, facilita la desagregacin del objetivo general delcomponente en objetivos inmediatos y actividades, a travs de anlisis de situacin y diagnsticosrealizados por consultores especializados en las reas sustantivas vinculadas a los aspectosrelacionados con riego, tecnologas agrcolas, infraestructura de obra y administracin catastral ytributaria. Para ello, podra llegar a recomendarse la contratacin de un equipo consultor queincluyera expertos en ingeniera civil, administracin y recaudacin tributaria, sistemas deinformacin, catastro, etc.

En una segunda instancia, el diagnstico permite desagregar las tareas de cada actividad, detectar

posibles dficit de capacidad institucional y estimar su gravedad. Esta es una tarea propia deespecialistas en desarrollo organizacional, orientados a la planificacin estratgica y alfortalecimiento institucional. En el equipo consultor esta tarea debera ser llevada a cabo por expertosen la aplicacin de la metodologa SADCI, con amplio conomicimiento de la especificidad de lagestin pblica.

Mapa de relaciones inter-institucionales

Un proyecto de las caractersticas del utilizado como ejemplo involucra a un gran nmero deactores, entre los que pueden mencionarse a los productores, los consorcios, los organismos de lasreas de riego y desarrollo agrcola del gobierno provincial, el INIA, los municipios y comunas, losregistros catastrales, etc. Segn la naturaleza de los componentes del Proyecto, estos actores podrndesempear roles muy diferentes y, a menudo, llevar a cabo tareas que requieran su mutuainteraccin, cooperacin y responsabilidad comn en la produccin de resultados.

Por lo tanto res lta importante determinar c l es el mapa q e describe el conj nto de roles


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Adems, se limita a establecer las lneas de relacin que, en un caso vinculan y en otro vincularan,7a cada uno de los actores con todos los dems, en la medida en que efectivamente se verifique algntipo de interaccin. Cada una de estas lneas, adems de ser claramente identificadas, indicarn lanaturaleza del vnculo y, por lo tanto, el tipo de compromiso asumido en el marco del Proyecto.

De este modo, el juego de Mapas se constituye en una herramienta de gran importancia paraevaluar eventuales dficit que pueden presentarse en las lneas que vinculan a los actores, as comopara registrar las decisiones y acciones a producirse una vez que el Proyecto se encuentre enejecucin.

Para ejemplificar en forma clara la forma en que lucen estos diagramas, presentamos acontinuacin y a ttulo de ejemplo un juego de estos mapas, aclarando que, para facilitar su lecturase han incluido en el diagrama las descripciones narrativas de probables roles y potencialessituaciones de dficit, en este caso interinstitucional.

Administracion

Provincial del Agua

Direccin General

de Riego y Drenaje

Ministerio de

Desarrollo de la

Produccin y del

Turismo

Direccion de

Recursos

Agropecuarios y

Agroindustrias

Departamento XX

Distrito de Riego

XX1

Distrito de Riego

XX2

Distrito de Riego

XX3

Consorcio de

Regantes del

Distrito XX2

Consorcio de

Regantes del

Distrito XX3

Consorcio de

Regantes del

Distrito XX1

Unidad Ejecutora

Provincial

Direccion General

de Rentas

Registro Catastral

La APA opera y mantiene

el sistema de riego, aunque

no puede evitar su deterioro

Productores IndividualesLos productores no alcanzan niveles

elevados de productividad debido a su

atomizacin, por lo que registran morosidad

en el pago de impuestos territoriales y

Los consorcios que agrupan a los

productores son renuentes a asumir la OyM

debido al mal estado de conservacin de la

infraestructura del sistema de riego

Los registros de catastro se

encuentran desactualizados y

son poco confiables

Ejemplo de un mapa de relaciones interinstitucionales

Relevamiento de estado actual de situacin


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Administrac ion

Provincial del Agua

Direccin General

de Riego y Drenaje

Ministerio de

Desarrollo de la

Produccin y del

Turismo

Direccion de

Recursos

Agropecu arios y

Agroindustria s

Departamento XX

Distrito de Riego

XX1

Distrito de Riego

XX2

Distrito de Riego

XX3

Consorcio de

Regantes del

Distrito XX2

Consorcio de

Regantes del

Distrito XX3

Consorcio de

Regantes del

Distrito XX1

Unidad Ejecutora

Provincial

Registro Catastral

UOC

Agricola

UOC

Riego

Fondo Permanente

para Inversiones

en Infraestr. de

Riego

Instituto Nacional

de Tecnologa

Agropecua ria

La APA transfiere a los consorcios

la operacin y mantenimiento de lasobras rehabilitadas y controla su

estado de conservacin en forma regular

Productores Individuales

Los productores reciben asistencia tcnica en

tecnologas de produccin y de gestin

Los consorcios asumen las

operacin del sistema de riego

y el compromiso de su mantenimiento

Los registros de

catastro se

depuran, en la

medida que suregularizacin es

condicin de

acceso a los

servicios de riego

Ejemplo de un mapa de relaciones interinstitucionales

Imagen objetivo

El Fondo permite la rehabilitacin de

la infraestructura de riego y viabiliza

la transferencia de su operacin hacia

los consorcios de regantes

La UOC de At.

Agrcola y el INTA

asisten a los

productores a

cambiartecnologas

o tipos de

explotacin

agropecuaria

Programa de acciones requeridas para resolver los dficit de capacidad institucional

Consiste en una especificacin de los diferentes tipos de acciones y/o decisiones que se estimennecesarias para solucionar los dficit de capacidad institucional detectados en el inventario obtenido en

el Resultado C.

Se expresan en trminos de:

a) Meses/hombre de consultora a contratar, con los perfiles correspondientes a cada tipo de consultor,trminos de referencia con responsabilidades y requisitos, fechas y plazos de contratacin.


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c) Recursos humanos a contratar con especificacin de los perfiles de cargos y requisitos, as como suincorporacin en el tiempo; inversiones en infraestructura, bienes y muebles, equipos y sistemas; yotros recursos requeridos para superar los dficit observados.

d) Decisiones requeridas, con especificacin de quines y cundo deben adoptarlas, as como, en loposible, a travs de qu instrumentos (v.g. leyes, decretos, ordenanzas, acuerdos, convenios).

Las acciones y decisiones propuestas deben encuadrarse en un marco poltico-institucional, queentre otras cosas, permita identificar precondiciones para la ejecucin de ciertas acciones, establezcaplazos y condicionalidades, etc. Por ejemplo, de considerarse necesario, debera incluir una adecuadasensibilizacin y publicidad de las medidas a adoptar, a fin de ganar el consenso y apoyo de laciudadana. Los costos de campaas de este tipo, si fuera el caso, deberan incluirse entre los DCIrelativos a insuficiencia de insumos financieros.

Sistema de seguimiento, evaluacin y control de gestin del Plan

Con la aplicacin de la metodologa SADCI se obtiene una base de datos con informacin sobreobjetivos, actividades, tareas y DCI cargada en un sistema computacional que puede incluir un mdulode monitoreo para el seguimiento y la emisin de informes sobre los desvos, con posibilidades deestablecer su causa y registrar las acciones correctivas a ser tomadas. Naturalmente, en la medida quelas acciones del proyecto se encuentran expresadas en la forma de tareas, la informacin de monitoreo

debe ser cargada con similar detalle, haciendo el control ms efectivo e impidiendo la emisin deinformes de seguimiento puramente formales. Mantener actualizada la informacin de monitoreo permitea los ejecutores de cada componente conocer el estado de avance, las dificultades y atrasos producidos,los resultados alcanzados, su comparacin con las metas establecidas, los recursos invertidos y laseventuales reprogramaciones que deban efectuarse.


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ANEXO

Formularios SADCI

F-A Objetivos del programa

F-B Procesos / Recursos

F-C Tareas

F-D 1 DCI desde el punto el vista de las reglas del juego

F-D 2 DCI desde el punto el vista de las relaciones interinstitucionales

F-D 3 DCI desde el punto el vista de organizacin y asignacin de funciones

F-D 4 DCI desde el punto el vista de las polticas de personal

F-D 5 DCI desde el punto el vista de insumos fsicos y recursos humanos

F-D 6 DCI relativos a la capacidad individual de las personas intervinientes

F-E 1 Consolidacin de DCI relativos a falta de capacidad institucional norelacionados con capacidades individuales

F-E 2 Consolidacin de DCI relativos a la capacidad individual


21/31

Objetivo General:

Objetivos Especficos

Cdigo Descripcin de Objetivos Especficos Indicadores Cuantitativos Impactos Esperados Beneficiarios

Formulario A: Objetivos del programa

Provincia: Programa: Nacional: Provincial:


22/31

Prog. Proceso

Muebles /

Equipos

Gasto en

Personal

Gastos

Grales.

Formulario B: Procesos / Recursos

CdigoDescripcin de la Actividad Total en $

Prestacio-

nes

Viajes y

Viticos

Construc-

cionesOtrosLogstica Vehculos



23/31

Prog. Proc. Tarea

Formulario C: Tareas

CdigoDescripcin de Tarea Resultado de Tareas (y fecha) Ejecutor de la Tarea X Observaciones



24/31

Prog. Proc. Tarea 1 2 3 4 5Descripcin del DCI y explicacin de sus impactos negativos

Gravedad del DCI

Formulario D 1: DCI desde el punto el vista de las reglas del juego

Cdigo



25/31


Gravedad del DCI

Formulario D 2: DCI desde el punto el vista de las relaciones interinstitucionales

Cdigo



26/31


Gravedad del DCI

Formulario D 3: DCI desde el punto el vista de organizacin y asignacin de funciones

Cdigo



27/31


Gravedad del DCI

Formulario D 4: DCI desde el punto el vista de las polticas de personal

Cdigo



28/31


Gravedad del DCI

Formulario D 5: DCI desde el punto el vista de insumos fsicos y recursos humanos

Cdigo



29/31

Prog. Proc. Tarea A B C D E F G Informacin Conocimiento Know-How 1 2 3 4 5

Formulario D 6: DCI relativos a la capacidad individual de las personas intervinientes

Nmero y Categora de Empleados

Categoras de Empleados

Cdigo Descripcin de Dficit de Capacidad Gravedad del DCI


A: B: C: D:

E: F: G:


30/31

1 2 3 4 5

Formulario E 1: Consolidacin de DCI relativos a falta de capacidad institucional no relacionados con capacidadesindividuales

Cdigos de

DCITareas Afectadas (Cdigos)

Gravedad Promedio

del DCIDescripcin del DCI



31/31

A B C D E F G 1 2 3 4 5

Categoras de Empleados

Gravedad Promedio

del DCI

Formulario E 2: Consolidacin de DCI relativos a la capacidad individual

Cdigos de

DCI

Categora de Empleados / Beneficiarios AfectadosTareas AfectadasDescripcin del Dficit de Capacidad


A: B: C: D:

E: F: G:

oszlak y orellana

Documents