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Oscar OszlakLa formación del Estado argentinoOrden, progreso y organización nacional

94 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO

cación de gravámenes a la exportación.68 Salvo la aduana, no fue nacionalizada ninguna institución provin

cial. El gobierno nacional garantizó a la provincia el presupuesto de 1859 hasta 1866 y se hizo cargo, además, de las deudas de la Confederación, de las provinciales y de las nacionales —empréstito Baring— atendidas hasta entonces por Buenos Aires.

69 El gobierno provincial mantuvo bajo su jurisdicción al Banco de la Provincia de Buenos Aires, a pesar de los reiterados intentos de nacionalización. Controló de ese modo el crédito interno y la emisión y circulación monetaria. El gobierno nacional fue deudor permanente de la provincia durante los veinte años anteriores a la federalización de la ciudad de Buenos Aires. En 1866 debió reintegrar la jurisdicción sobre el municipio, sin haber resuelto el problema de la residencia, y quedó virtualmente en calidad de huésped de las autoridades provinciales. Asimismo, durante los primeros años las principales obras públicas fueron realizadas por el gobierno provincial.

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO

3i

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War made the State, and the State made war.

Charles Tilly

Introducción

“El Estado ha muerto; viva el Estado.” Bien podían haber sido éstas las palabras del vencedor de Pavón, luego de que su triunfo produjera el derrumbe de la Confederación Argentina y despejara el camino para la definitiva organización nacional sobre las bases impuestas por Buenos Aires.1 La promesa cierta de un futuro de abundancia y progreso hacía auspicioso el comienzo de este nuevo experimento de construcción del Estado nacional. Un ave fénix parecía renacer de las cenizas de la guerra civil.

Sin embargo, la confirmación de la hegemonía porteña sobre el resto del territorio nacional argentino, no significó la resolución del viejo problema de la institucionalización del poder que el país venía arrastrando prácticamente desde el momento mismo de su independencia. Si los acontecimientos que desembocaron en la nueva situación institucional tenían una lógica propia, inexorable, predeterminada, independiente de los actores —como afirmaba el general Mitre en su primer mensaje al Congreso—, esta lógica no podía asegurar la vigencia continuada de una solución impuesta a sangre y fuego.


Mantener y extender el movimiento iniciado desde Buenos Aires _ la “revolución liberal”— requería la centralización e ins- titucionalización del poder estatal en el nuevo gobierno nacional surgido después de Pavón. Era preciso ordenarse para ordenar; regularizar el funcionamiento de los instrumentos de dominación que harían posible el sometimiento de los diversos planos de interacción social a las exigencias de un sistema de producción que se insinuaba con fuerza avasalladora.

Por cierto, el triunfo de Pavón creaba una situación sin precedentes en la historia institucional del país. A partir de entonces, la lucha política se entabló desde posiciones diferentes. De un conflicto “horizontal”, entre pares (v.g. lucha entre caudillos —como en la larga etapa de la anarquía— o entre bloques formados por efímeras alianzas —como ocurriera durante los enfrentamientos entre la Confederación Argentina y el Estado de Buenos Aires—), se pasó a una confrontación “vertical”, entre desiguales. Toda movilización de fuerzas contrarias al orden establecido por los vencedores sería calificada, de ahí en más, como “levantamiento” o “rebelión interior”. Al carácter segmentario de la organización social se había superpuesto una dimensión jerárquica. Desde un Estado que se erigía como forma dominante de integración social y política, como instancia que abarcaba y coronaba esa organización segmentaria de la sociedad civil, una alianza de sectores sociales con aspiraciones hegemónicas pretendía resolver definitivamente un pleito de medio siglo asumiendo por la fuerza el control político del país.

Caracterizar esta alianza, que cortaba a través de regiones, “partidos”, clases, actividades y hasta familias, es una tarea que sociólogos e historiadores aún tienen pendiente.2 Convengamos al menos que el centro de la escena política fue ocupado por una coalición de fracciones de una burguesía en formación, implantada fundamentalmente en las actividades mercantiles y agroexportadoras que conformaban la todavía rústica aunque pujante economía bonaerense, a las que se vinculaban 1) por origen social, un nutrido y heterogéneo grupo de intelectuales y guerreros que por su control del aparato institucional —burocrático y militar— de la provincia porteña,

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constituía una auténtica clase política; y 2) por lazos comerciales, diversas fracciones burguesas del Litoral fluvial y el interior, cuyos intereses resultaban crecientemente promovidos a través de esta asociación.

Sin embargo, al integrar en sus filas sectores sociales tan variados, distaba mucho de ser una coalición fuerte o estable. Sus latentes diferencias internas, que pronto comenzarían a manifestarse, no eran menos profundas que las que la enfrentaban al pacto confederal. De aquí que el liderazgo inicial de Buenos Aires pronto se diluiría en un complejo proceso de recomposición de la coalición dominante, cuyos rasgos esenciales serían el descrédito y posterior crisis de su núcleo liberal nacionalista3 y el ensanchamiento de sus bases sociales a través de la gradual incorporación de las burguesías regionales. Transcurrirían todavía dieciocho años hasta que se consolidara un “pacto de dominación” relativamente estable. A lo largo de ese período, también se irían consolidando los atributos materiales del Estado, es decir, un sistema institucional con alcances nacionales. El presente capítulo está dedicado a examinar el proceso de imposición del orden y de institucionali- zación del Estado nacional durante ese lapso histórico.

Ambitos de actuación y formas de penetración del E stado

Hemos visto en el capítulo introductorio que la existencia y desarrollo de las instituciones estatales puede observarse como un verdadero proceso de “expropiación” social, en el sentido de que su creación y expansión implica la conversión de intereses “comunes” de la sociedad civil en objeto de interés general y, por lo tanto, en objeto de acción de ese Estado en formación. A medida que ello ocurre, la sociedad va perdiendo competencias, ámbitos de actuación, en los que hasta entonces había resuelto —a través de diferentes instancias y mecanismos— las cuestiones que requieren decisiones colectivas de la comunidad.

Al disolverse la Confederación Argentina, se retornó de hecho al arreglo institucional vigente antes de su creación. Con excepción de las relaciones exteriores, confiadas al gobierno provisional de Mitre, la resolución de los asuntos “públicos”


siguió en manos de los gobiernos provinciales y de algunas instituciones civiles como la Iglesia o ciertas asociaciones voluntarias. La construcción del Estado suponía enajenar a estas instituciones parte de sus facultades, apropiando ámbitos funcionales que constituirían en el futuro su legítimo d om inium . A su vez, esta apropiación implicaba una profunda transformación del marco de referencia de la actividad social.

Aun cuando la Constitución Nacional, vigente desde hacía una década, continuó proporcionando un esquema institucional y normativo imprescindible para la organización del Estado nacional, su desagregación e implementación estaban todavía pendientes. Ello suponía materializar en acción lo que hasta entonces era una formal declaración de intenciones. En parte, se trataba de adquirir el monopolio de ciertas formas de intervención social reservadas, hasta ese momento, a la jurisdicción de las provincias, aun cuando su ejercicio por éstas contraviniera expresas disposiciones constitucionales. En parte, también, de una invasión por el Estado nacional de ámbitos de acción propios “particulares”, convirtiendo sus intereses en objeto de atención e interés “público”. En parte, finalmente, de la delimitación de nuevos ámbitos operativos que ningún otro sector de la sociedad estaba en condiciones de atender, sea por la naturaleza de la actividad o la magnitud de los recursos involucrados. En otras palabras, la existencia del Estado nacional exigía replantear los arreglos institucionales preexistentes, desplazando el marco de referencia de la actividad social de un ámbito local-privado a un ámbito nacional-público. Pero al mismo tiempo, esa misma existencia del Estado implicaba una concentración de recursos materiales y de poder a partir de los cuales resultaba posible resolver — mediante novedosas formas de intervención— algunos de los desafíos que planteaba el incipiente proceso de desarrollo capitalista que tenía lugar paralelamente.

Sin perjuicio de referirme más adelante a las cristalizaciones burocráticas a través de las que se manifestó la acción del Estado, quiero detenerme aquí en las diferentes formas que asumió este proceso de apropiación y/o creación de los ámbitos de actuación que constituirían su jurisdicción funcional.


Sin duda, la transferencia —forzada o no— de funciones ejercidas de hecho por las provincias, concentró los mayores esfuerzos del gobierno nacional, que fueron dirigidos especialmente a la formación de un ejército y un aparato recaudador verdaderamente nacionales.4

Disuelta la Confederación Argentina, las fuerzas militares de Buenos Aires pasaron a constituirse en el núcleo del nuevo ejército nacional, al reunirse la Guardia Nacional de Buenos Aires con efectivos de la Confederación y transferirse al orden nacional el Ministerio de Guerra y Marina y la Inspección y Comandancia General de Armas de la provincia de Buenos Aires.5 Formalmente, Mitre organizó un ejército regular en 1864, creando cuerpos de línea que se distribuyeron estratégicamente por el interior del país. Sin embargo, transcurrirían todavía muchos años hasta que la institución militar consiguiera organizarse sobre bases más o menos estables. A las dificultades inherentes a la organización de sus cuadros, las provincias, nunca resignadas a perder su poder de convocatoria de milicias, sumarían nuevos obstáculos manifestados en diversas formas de enfrentamiento con el gobierno nacional.6

Como en el caso del ejército, aunque por razones mucho más obvias, la reorganización del sistema rentístico y su aparato recaudador se llevó a cabo a partir de los recursos y organismos correspondientes de la provincia de Buenos Aires. No obstante, transformarlos en una institución implicó desplegar diversas actividades, tales como adquirir el control de las aduanas interiores que aún se hallaban en manos de las provincias, deslindar de hecho las jurisdicciones impositivas de la nación y las provincias, asegurar la viabilidad presupuestaria de los gobiernos provinciales, organizar y uniformar los organismos de recaudación y control, y activar la búsqueda de recursos alternativos dada la insuficiencia de los ingresos corrientes.7

No menores fueron los obstáculos que halló la creación de otras instituciones destinadas a normativizar y/o ejercer control sobre las demás áreas que el gobierno nacional comenzaba a reivindicar como objeto de su exclusivo monopolio. Como en el caso del ejército y la aduana, en algunas áreas se trata-


ba de que las provincias consintieran en transferir a la nación algunas de sus prerrogativas, tales como la emisión de moneda o la administración de justicia de última instancia. La aparente simplicidad de estos actos de transferencia se vio, sin embargo, erizada de dificultades. El problema ya no se reducía a montar, sobre la base de instituciones de Buenos Aires, organismos con proyección nacional, sino a apropiar y concentrar atribuciones, ejerciéndolas a través de mecanismos generalmente creados ex novo. Esto explica en parte el fracaso de los proyectos iniciales de nacionalizar la moneda y la banca. Ganar la confianza de un comercio descreído por anteriores fracasos, cuyas prácticas seguían incorporando como premisa una total anarquía monetaria; superar las resistencias de los comerciantes y hacendados porteños, que no consentían en perder el férreo control que ejercían sobre el Banco de la Provincia de Buenos Aires, principal instrumento monetario y crediticio del país; tales algunos de los desafíos que recién pudieron vencerse dos décadas más tarde.8 Otras veces, en cambio, la provincia cedería prestamente la iniciativa, como en el caso de los esfuerzos por extender la frontera con el indio. Luego de Pavón fue el ejército nacional el que asumió esa responsabilidad, y aunque la Guardia Nacional de las provincias —especialmente la de Buenos Aires— colaboró en este esfuerzo, fue la nación la que llevó adelante la campaña y suministró el grueso de los recursos.

Pero conquistar el orden también suponía para el gobierno nacional apropiarse de ciertos instrumentos de regulación social hasta entonces impuestos por la tradición, legados por la colonia o asumidos por instituciones como la Iglesia. Su centralización en el Estado permitiría aumentar el grado de previsibilidad en las transacciones, uniformar ciertas prácticas, acabar con la improvisación, crear nuevas pautas de interacción social. A diferencia de la apropiación de áreas funcionales bajo control provincial, no había en estos casos una clara lógica de sustitución. La variedad de ámbitos operativos en los que el gobierno nacional comenzó a reclamar jurisdicción señalan más bien un alerta pragmatismo, muchas veces reñido con la filosofía antiintervencionista del liberalismo que

inspiraba su acción en otros terrenos. Este avance sobre la so- cie a civil tuvo probablemente su más importante manifestación en la tarea de codificación de fondo.

Las heterogéneas disposiciones, costumbres, instituciones y prácticas socialmente aceptadas, que desde la colonia y a través de la caótica etapa de vida independiente del país habían conformado un cuerpo jurídico amorfo e inconsistente, ueron entamente sustituidos por modernos códigos. Inspira- os en la tradición jurídica europea, pero adecuándose a la

i íosincrasia de la sociedad argentina y a los requerimientos que e nuevo orden imponía, estos códigos anticiparon y regu- aron minuciosamente los más diversos aspectos de la vida ci

vil y la actividad económica.9A veces, la apropiación funcional implicó la invasión de fue

ros ancestrales. Por ejemplo, cuando años más tarde el Estado tomó a su cargo el registro de las personas, la celebración del matrimonio civil o la administración de cementerios, funciones ra ícionalmente asumidas por la Iglesia.10 Otras veces, supu

so a incursión en ciertos campos combinando su acción con la e os gobiernos provinciales y la de los particulares. El ejem-

p o que mejor ilustra esta modalidad es la educación, área en a que el gobierno nacional tendría una creciente participación

y se reservaría prerrogativas de superintendencia y legislación genera . El caso de los ferrocarriles también representa un típico campo de incursión compartida con las provincias y el sec- or privado incluso bajo la forma de jo in t ventures —. Men

cionemos, además, las áreas de colonización, negocios banca- rios y construcción de obras públicas, como otros tantos ejem- p os e esta modalidad. A menudo el gobierno nacional utilizó a ormu a de concesión —con o sin garantía— para la ejecu- ion e as obras o la prestación de los servicios, contribuyen-

j °, ° rillación de una clase social de contratistas y socios s a o recuentemente implantada además en otros secto

res de la producción y la intermediación.11inalmente, el mismo desarrollo de las actividades produc-

ivas, a mayor complejidad de las relaciones sociales, el rápi- ° a e anto tecnológico, entre otros factores, fueron creando

nuevas necesidades regulatorias y nuevos servicios que el go-



bierno nacional comenzó a promover y tomar a su cargo. En esta categoría se inscriben actividades tan variadas como la organización del servicio de correos y telégrafos, la promoción de la inmigración, la delimitación y destino de las tierras públicas, la exploración geológica y minera, el control sanitario, la formación de docentes y el registro estadístico del comercio y la navegación.

En general, el Estado se apropió de las actividades hasta ahora mencionadas sustituyendo en su ejecución a otros agentes sociales. Esta sustitución, casi siempre imperativa, implicaba una transferencia y concentración de ámbitos funcionales cuyo control representaría, a la vez, una fuente de legitimación y de poder. Asumiendo la responsabilidad de imponer un orden coherente con las necesidades de acumulación, el Estado comenzaba a hallar espacio institucional y a reforzar los atributos que lo definían como sistema de dominación. Las otras instancias articuladoras de la actividad social cedían terreno y se subordinaban a nuevas modalidades de relación que lentamente se incorporaban a la conciencia ordinaria de los individuos y a la rutina de las instituciones.

Pero si bien la apropiación y creación de ámbitos operativos comenzó a llenar de contenido la formal existencia del Estado, también dio vida a una nueva instancia que sacudía en sus raíces formas tradicionales de organización social y ejercicio del poder político. Por eso, luego de la instalación del gobierno de Mitre, las reacciones del interior no tardaron en producirse. Fundamentalmente, se manifestaron en pronunciamientos de jefes políticos dispuestos a cambiar situaciones provinciales adictas o contrarias al nuevo régimen, así como en la continuidad de prácticas autónomas lesivas para el poder central. Antes de cumplir el primer año de su período presidencial, Mitre informaba al Congreso que si bien las provincias habían adherido al nuevo orden, se había hecho necesario prever cualquier reacción distribuyendo estratégicamente las fuerzas militares bajo su mando. Al mismo tiempo, señalaba que hallándose la sede del gobierno nacional en Buenos Aires y siendo ésta centro de todos los recursos, podían resolverse rápidamente las situaciones de desorden o rebelión.


En verdad, a pesar de que el movimiento iniciado en Buenos Aires contaba con aliados de causa en el interior, fue la rápida movilización de su ejército el argumento más contundente para “ganar la adhesión” de las provincias. La centralización del poder y los recursos resultaban insuficientes. Para ser efectiva, debía ir acompañada por una descentralización del control, es decir, por una “presencia” institucional permanente que fuera anticipando y disolviendo rebeliones interiores, y afirmando la suprema autoridad del Estado nacional

Sin embargo, esta presencia no podía ser sólo coactiva. Los largos años de guerra civil habían demostrado la inviabilidad de varios experimentos de creación del Estado, fundados en la fuerza de las armas o en efímeros pactos que cambiantes circunstancias se encargaban rápidamente de desvirtuar Si bien durante la guerra de independencia la organización del Estado nacional había tenido un claro sentido político, las luchas recientes habían puesto de relieve el inocultable contenido económico que había adquirido esa empresa. Por eso, la legitimidad del Estado asumía ahora un carácter diferente Si la represión —su faz Cóercitiva— aparecía como condición necesaria para lograr el monopolio de la violencia y el control territorial, la creación de bases consensúales de dominación aparecía también como atributo esencial de la “estatidad” Ello suponía no solamente la constitución de una alianza política estable, sino además una presencia articuladora —material e ideológica— que soldara relaciones sociales y afianzara los vínculos de la nacionalidad. De aquí el carácter multi- facético que debía asumir la presencia estatal, y la variedad de formas de penetración que la harían posible.

A pesar de ser aspectos de un proceso único, las diversas modalidades con que se manifestó esta penetración podrían ser objeto de una categorización analítica. Una primera modalidad, que llamaré represiva, supuso la organización de una fuerza militar unificada y distribuida territorialmente, con el objeto de prevenir y sofocar todo intento de alteración del orden impuesto por el Estado nacional. Una segunda, que denominaré cooptativa, incluyó la captación de apoyos entre los sectores dominantes y gobiernos del interior, a través de la

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formación de alianzas y coaliciones basadas en compromisos y prestaciones recíprocas. Una tercera, que designaré como m aterial, presupuso diversas formas de avance del Estado nacional, a través de la localización en territorio provincial de obras, servicios y regulaciones indispensables para su progreso económico. Una cuarta y última, que llamaré ideológica, consistió en la creciente capacidad de creación y difusión de valores, conocimientos y símbolos reforzadores de sentimientos de nacionalidad que tendían a legitimar el sistema de dominación establecido.

Las próximas secciones ilustrarán los mecanismos específicos a través de los cuales se expresaron estas distintas formas de penetración. Es conveniente advertir, sin embargo, que tratándose de categorías analíticas excluyentes, su examen separado no debe hacer perder de vista la simultaneidad y compleja imbricación con que se manifestaron en la experiencia histórica concreta.

P enetración represivaEsta modalidad implica la aplicación de violencia física o

amenaza de coerción, tendientes a lograr el acatamiento a la voluntad de quien la ejerce y a suprimir toda eventual resistencia a su autoridad. En la experiencia argentina, el instrumento clave empleado por el Estado para imponer esta forma de control coercitivo fue la institucionalización de un ejército nacional.

Puede parecer extraño que medio siglo después de iniciado el movimiento emancipador, y a pesar de la continuidad de los enfrentamientos armados y la guerra exterior, la organización del ejército se planteara aún como tarea pendiente. Hubo sin duda ejércitos: expedicionarios, libertadores, de línea, custodios de fronteras interiores. Hubo también intentos orgánicos de establecer una institución militar permanente, como ocurrió bajo las presidencias constitucionales de Rivadavia y Ur- quiza. Pero hasta 1862, y a todo lo largo del extenso período de guerras civiles, la conducción del aparato represivo fue un atributo compartido por el gobierno nacional y las provincias.12 Estas mantenían una guardia permanente sobre cuya

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base se constituían ejércitos locales, muchas veces coaligados con los de otras provincias para sostener enfrentamientos con el de Buenos Aires o con otras precarias coaliciones de ejércitos provinciales.

Hacia 1861, la Confederación contaba con un ejército de reserva estimado en 121.500 hombres, que cálculos más optimistas elevaban a 164.705 guardias nacionales (Memoria Guerra y Marina, 1861). Ello implicaba que una sexta parte de la población —una gran proporción de la población masculina adulta— podía ser movilizada para el servicio activo. Claro está que esas cifras eran puramente teóricas, ya que las provincias tendían a ocultar información sobre sus efectivos y a retacear su apoyo toda vez que se les requería el reclutamiento de contingentes de guardias nacionales. Esta práctica, que continuaría vigente luego de la definitiva organización nacional, manifestaba la renuencia de las provincias a ceder el privilegio de la conducción de las fuerzas militares radicadas en su territorio, base de la defensa de su autonomía pero a la vez escollo para la formación de un ejército nacional. Son elocuentes en este sentido las palabras del ministro de Guerra y Marina en 1857, cuando refiriéndose a la necesidad de establecer un sistema de relevos, basado en el principio de que todos los cuerpos debían participar con igualdad en los diversos servicios militares, señalaba como su principal objetivo desarraigar la localización de los cuerpos, que destruye toda idea de un Ejército verdaderamente nacional” (Memoria Guerra y Marina, 1857).

Ya he señalado que correspondió a Mitre la organización de un ejército regular, cuando transcurría el segundo año de su presidencia. Al comienzo, los problemas más acuciantes a resolver fueron: 1) la simultaneidad o sucesiva alternancia de los frentes de lucha, que obligaban a un permanente desplazamiento de tropas siempre insuficientes; y 2) la falta de pro- fesionalización, derivada de las dificultades de reclutamiento, ausencia de reglamentos, etc. El nuevo ejército nacional, compuesto originariamente de 6000 efectivos, debió afrontar de inmediato la defensa de la línea de frontera con el indio, al tiempo que acudía a sofocar los numerosos levantamientos



producidos en el interior luego del triunfo de las fuerzas porteñas.13 Por esta misma razón, sus dimensiones debieron modificarse reiteradamente para adecuarse a las alternativas, en gran medida imprevisibles, de la institucionalización del poder estatal.14 La falta de una ley de conscripción obligatoria —problema arrastrado prácticamente desde las guerras de la independencia— obligaba al gobierno nacional a destinar al servicio activo a guardias nacionales indisciplinados, faltos de instrucción y desprovistos del aplomo y la profesionalidad del soldado de línea. El gobierno también debió afrontar el problema de la homogeneización de los cuadros militares, ya que: 1) no se contaba con una fuerza integrada con el aporte de todas las provincias; y 2) no existía una adecuada distribución jerárquica entre los diversos rangos.15

La creación de un ejército nacional no eliminó automáticamente a las guardias nacionales mantenidas por las provincias. El gobierno nacional no contaba por entonces con poder suficiente para avasallar este caro atributo de la autonomía provincial. Además, la capacidad de convocatoria militar continuaba en manos de los gobiernos locales, por lo cual dependía de su aporte para integrar una fuerza nacional. Esta capacidad local también explica la relativa facilidad con que los caudillos provinciales organizaron ejércitos e intentaron recurrentemente alzarse contra la autoridad nacional.16

Durante más de una década, que abarcó prácticamente las presidencias de Mitre y Sarmiento, el gobierno nacional debió enfrentar rebeliones interiores, sostenidas muchas veces por poderosas fuerzas militares de las provincias. En general, estas rebeliones estuvieron inspiradas por una motivación común: la defensa de las autonomías provinciales, amenazadas por la creciente centralización del poder en un Estado nacional que, a los ojos del interior, encarnaba el proyecto hegemó- nico de Buenos Aires. Un poder capaz no solamente de reprimir insurrecciones sino también de desplegar una serie de actividades “preventivas”, dirigidas a imponer o restituir un “orden” compatible con un esquema de dominación en el que la autoridad nacional resultara afianzada.

Ya en su primer mensaje al Congreso, Mitre exaltaba el he-


roísmo de las provincias —guiadas por Buenos Aires— en su lucha “contra la barbarie, el despotismo y la montonera”. Controlada la situación en las provincias litorales y liquidadas las resistencias en Cuyo, La Rioja y Catamarca por las fuerzas de Buenos Aires17 la organización del ejército nacional se planteó en términos de una disminución de los efectivos movilizados en la campaña militar y una concentración de esfuerzos en custodiar las fronteras, especialmente las “internas”, peligrosamente acechadas y violadas por incursiones ¡indígenas.

La presidencia de Mitre fue un período de dura prueba para el nuevo ejército nacional. Cuando recién empezaba la organización de sus cuadros, debió enfrentar compromisos bélicos que constituían una formidable experiencia iniciática. Sólo entre 1862 y 1868 se produjeron —según Nicasio Oroño — 107 revoluciones y 90 combates en los que murieron 4728 personas.18 “No se os ocultan las dificultades con que ha debido luchar el Gobierno para poner al Ejército en pie de guerra”, expresaba el vicepresidente Marcos Paz dirigiéndose en 1866 al Congreso: “cuando ninguna preparación existía y era necesario crearlo todo con la premura exigida por las circunstancias. Armar y equipar un ejército de 25.000 hombres, proveer a su subsistencia y a sus comodidades... era una obra que a más de ser sobremanera costosa para el tesoro, requería toda la actividad, la energía y el celo de la administración”. El simultáneo o sucesivo empleo de efectivos en la frontera externa, en las provincias o en la frontera interior,19 exigió el despliegue de una creciente capacidad operativa, rapidez en la toma de decisiones y cuantiosos recursos.20 Ello se evidenció en el número de acciones militares, en la cantidad de tropas movilizadas y en el volumen de gastos realizados.

La intercambiabilidad de las fuerzas (u.g. ejército de línea o guardias nacionales) y de los destinos militares se convirtió en un hecho cotidiano, sobre todo a partir de la declaración de guerra al Paraguay.21 Ello determinó que, aun en medio de intensas polémicas, el Estado nacional continuara apelando a contingentes de guardias nacionales —reclutados por las provincias— para cubrir los servicios de frontera con el indio. Paralelamente, intentaría sin mucho éxito una suerte de cons-

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cripción obligatoria, al solicitar a los gobiernos de provine* contingentes de reclutas para remontar los cuerpos de lmea.22 Posteriormente, por ley del 21 de setiembre de 1872, dispondría innovaciones en el sistema de reclutamiento que, en lí- neas generales, se ajustarían al mismo principio aunque como en el caso anterior, tampoco tendrían vigencia efectiva.

Hasta 1876 la Guardia Nacional sirvió —como hemos visto— de importante refuerzo del ejército regular, ante contingencias que colocaban a éste en situación precaria. Al constituirse prácticamente en una institución permanente, su existencia posibilitó y aceleró la capacidad de penetración del Estado nacional en todo el ámbito territorial. Cuando en 1866 el vicepresidente Marcos Paz indicaba que todas las provincias se hallaban “representadas” en el ejército nacional, ponía de manifiesto dos circunstancias: 1) que el Estado nacional había conseguido ganar o imponer el apoyo de las provincias, pero 2) que aún no había podido establecer una fuerza diferenciada de su origen provincial y continuaba dependiendo del apoyo de los gobiernos locales para el mantenimiento del aparato represivo nacional. Por eso, cuando culminaba la presidencia de Sarmiento, el servicio de fronteras continuaba llevándose a cabo con tropas regulares y guardias nacionales.23

Antes de desaparecer, la Guardia Nacional continuaría siendo movilizada, no sólo para custodiar las fronteras interiores sino además para sofocar nuevas rebeliones. A los reiterados levantamientos de López Jordán en Entre Ríos sucedió la insurrección de Mitre, luego de las controvertidas elecciones presidenciales que llevaron al poder a Avellaneda. Este último episodio militar exigió convocar a 60.000 hombres, que se movilizaron sobre una extensa región del territorio nacional, librando batallas decisivas en las provincias de Buenos Aires y Córdoba. Un último y definitivo enfrentamiento, en 1880, cerraría un ciclo histórico de siete décadas de guerra civil: la insurrección del gobierno de Buenos Aires contra las autoridades nacionales, que originó una nueva e importante movilización. Pero para entonces el ejército nacional había adquirido un perfil institucional diferente.

Ya no era la fuerza amorfa e indisciplinada de los prime-

la conquista del orden y la institucionalización del estado 109

r0g años de la organización nacional. Desde 1876, al decretarse el licénciamiento de la Guardia Nacional, había asumido la exclusiva responsabilidad de la actividad militar, formando sus cuadros con tropas enganchadas voluntariamente. Su protagónica actuación en los hechos decisivos que eslabonaban el nuevo orden había favorecido su profesionalismo e institucionalización. Durante 18 años las fuerzas armadas nacionales habían salido airosas de sus diversos compromisos militares, ganando en capacidad organizativa y operativa. Su estricta subordinación al poder civil, destacada por Sarmiento y Avellaneda,24 acentuaron su espíritu de cuerpo evitando la división interna y el fraccionamiento partidario. Ya no tenían cabida en sus filas (o se iban extinguiendo) los enganchados involuntarios, los mercenarios extranjeros o los “destinados” por crímenes. La próspera situación económica del país durante el gobierno de Sarmiento había permitido normalizar el aprovisionamiento, vestuario, armamento y puesta al día de los sueldos.25 Nuevos institutos militares apoyaban la formación y perfeccionamiento de los cuadros.26 Y el avance tecnológico —sobre todo el acceso al ferrocarril, al telégrafo y al nuevo armamento adquirido en la década del 70— multiplicaba la capacidad ofensiva del poder militar nacional.27

Tocó a Avellaneda heredar el comando de una fuerza constituida en pivote de la penetración estatal y control coactivo del territorio nacional. Una fuerza institucionalizada en la lucha, en la renovada experimentación organizativa, en la presencia de sus efectivos en apartadas guarniciones y en múltiples escenarios de combate. Una fuerza que había conseguido deshacer la Unión del Norte, prevenir los intentos secesionistas de Corrientes, reprimir las rebeliones entrerrianas, los levantamientos de Cuyo, las montoneras riojanas, las resistencias y conspiraciones cordobesas o santafecinas. Una fuerza, en fin, que Avellaneda concentraría en la “solución final” del problema indígena, lo cual equivalía a ganar el definitivo control de extensos territorios y su incorporación al sistema productivo. Todo esto suponía mantener el nivel de actividad y la presencia institucional del aparato militar en gran parte del

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n 0 l a FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO ■


£n 1863, las sumas destinadas a cubrir los servicios de la deu- ¿a pública y el presupuesto militar representaron las dos terceras partes de las ejecuciones totales.31 La guerra de la Triple Alianza consolidó aun más esta estructura presupuestaria, al elevar tanto la significación de las asignaciones a Guerra y Marina (que oscilaron entre el 55% y el 65% del gasto total del gobierno nacional) como el pago de la deuda pública. Tal como se desprende de los cuadros 1, 2 y 3, estos dos rubros absorbieron prácticamente la totalidad de los incrementos producidos en las rentas, que entre 1863 y 1868 fueron de casi 100%.

El grado de exigencia que planteaba al Estado nacional la actividad del aparato represivo, puede también constatarse —y hasta cierto punto medirse— a través de la comparación de los gastos presupuestados con los ejecutados. En el cuadro 4 y gráfico I se han dispuesto ambas series para el Ministerio de Guerra y Marina. De su lectura surge que hasta 1880, el Estado no tenía ninguna capacidad de prever el volumen de sus gastos militares, los que a menudo superaban varias veces las cifras presupuestadas. En cambio, a medida que se avanza en la década del 80, la discrepancia resulta cada vez más insignificante.

Las cifras precedentes ponen de manifiesto el abrumador peso que tuvo el componente represivo en la configuración inicial del aparato estatal. Su contrapeso fue el incremento de los recursos, sobre todo de los provenientes del uso del crédito. En parte, su obtención fue posible merced a un celoso cumplimiento de los servicios de la deuda pública. A su vez, el florecimiento de los negocios, al amparo de un “orden” que tendía a desligar el ámbito de la producción y el comercio de la lucha armada,32 provocaba un continuo aumento de las rentas estatales.33 Este constante aumento, unido al hecho de que ahora era el gobierno nacional el que monopolizaba la poderosa aduana de Buenos Aires y, pese a sus penurias, cumplía estrictamente sus compromisos financieros, empezó a despertar el interés y la confianza del capital extranjero, ávido en ese entonces por hallar nuevas plazas para sus inversiones. De este modo, se consiguió activar un poderoso mecanismo de absorción de recursos con el que pudieron satisfacerse las exigencias del hipertrofiado aparato militar.34

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Año

1863

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1867

1868

1869

1870

Cuadro 1

Ejecuciones presupuestarias del gobierno nacional* (en pesos fuertes)

Interior

962.508

973.349

964.879

Relaciones

Exteriores

43.059

70.255

79.297

1.003.191

922.443

2.380.911

81.669

77.951

83.106

Hacienda**

Just. Culto e Inst. Púb.

Guerra y Marina*** Marina

3.353.962 223.826 3.342.347 —

2.812.948 280.151 2.983.228 —

4.019.723 353.971 7.099.276 —

4.017.112 335.718 8.308.221 —

3.412.834 404.079 9.292.770 —

Total

117.925.702

7.119.931

12.517.146

3.296.637 488.019

1.767.558 93.619 4.312.267 723.321

10.444.733

8.056.666

13.745.911

14.110.077

16.693.434

14.953.431

1.710.649

2.217.836

88.452

94.078

7.498.289

9.784.542

882.974 9.259.602

1.036.157 8.033.617

19.439.966

21.166.230

1872 2.480.299 97.029 16.027.640 1.087.421 6.770.398

1873 4.192.885 99.728 14.423.613 1.304.794 11.004.051

1874 5.835.137 128.306 13.005.967 1.397.948 9 416.837

1875 7.240.207 172.514 9.413.525 1.560.499 10.181.116

26.483.930

31.025071

29.784.195

28.567.861

1876 3.479.604 158.602 9.660.959 1.474.953 7.378.930 — 22.153.048 '

1877 2.149.007 t 113.185 9.021.198 1.288.515 7.353.055 — 19.924.960

1878 3.211.630 169.895 10.627.950 1.119.235 5.712.208 — 20.840.918

1879 2.371.566 126.010 11.066.795 1.336.597 7.622.190 — 22.523.158

1880 3.844.331 128.302 8.933.151 1.321.632 11.428.678 1.263.201 26.919.305

1881 6.216.386 296.420 10.292.107 j í 1.440.712 8.055.701 * . 2.079.836 28.381.152

1882 13.092.007 298.914 31.880.778 3.102.727 7.627.059 2.005.522 58.007.007

1883 16.464.861 345.270 13.096.881 3.862.414 8.118.074 2.943.877 44.831.376

1884 20.259.570 402.516 19.774.408 4.671.968 7.818.929 3.512.746 56.440.137

1885 20.674.665 464.662 17.744.310 4.902.279 7.734.089 3.985.654 50.505.659

1886 15.902.386 499.675 20.696.982 5.883.011 8.331.778 3.144.503 54.394.585

1887 16.305.919 1.322.584 29.536.992 6.515.421 8.328.103 3.132.969 64.693.028

1888 27.798.921 3.041.793 24.034.475 8.059.821 8.764.755 4.177.915 75.877.681

1889 50.309.448 3.246.589 26.754.086 10.161.009 9.478.050 7.301.948 107.251.130

1890 42.486.885 2.239.536 26.103.044 8.575.016 9.697.728 6.261.04 95.363.596

Fuente: Elaborado sobre la base de las Memorias del Ministerio de Hacienda.* Incluyen los ejecuciones ordinarias y extraordinarias derivadas de leyes especiales y acuerdos de gobierno.** Incluye el pago de servicios de la deuda pública, cuya incidencia oscila entre un 50 y un 90% del total ejecutado. *** A partir de 1880 los gastos correspondientes a Marina se consignan por separado.

LA

FO

RM

AC

IÓN

DE

L E

ST

AD

O A

RG

EN

TIN

OL

A C

ON

QU

IST

A D

EL

OR

DE

N Y

LA

INS

TIT

UC

ION

AL

IZA

CIÓ

N D

EL

ES

TA

DO

113


Cuadro 2

Gobierno nacionolEjecuciones presupuestarias (18 63 -1 8 9 0 )

1863 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90

I_I Deuda público.

□ Guerra y marina.

I Interior.

I hacienda, Justicia, Culto e Instrucción Pública.


Cuadro 3

Rentas ordinarias del gobierno nacional Período 1863-1880 (en miles de pesos fuertes)

Año TotalDerechos de importación

Derechos oe exportación Otros

1863 6.478,7 4.273,4 1.821,7 1 383 61864 7.005,3 4.268,7 2.221,7 514 91865 8.295,1 5.321,8 2.380,9 592 41866 9.568,6 6.686,1 2.164,3 71821867 12.040,3 , 8.713,1 2.533,6 793,61868 12.496,1 9.660,5 2.281,4 554,21869 12.676,7 9.949,8 2.489,3 237,61870 14.833,9 12.092,1 1.860,1 88171871 12.682,2 10.176,1 1.582,3 923,81872 18.172,4 14.464,9 2.621,4 1.086,11873 20.217,2 16.516,7 2.488,5 1.212,01874 16.526,9 12.512,9 2.303,0 1.711,01875 17.206,7 12.893,5 2.616,6 1.696 61876 13.583,6 9.577,7 2.591,8 1.414,11877 14.824,1 10.843,4 2.324,5 1.656,21878 18.451,9 12.033,0 2.299,6 4.119 31879 20.961,9 12.844,7 2.887,4 5.229,81880 19.594,3

-»4

12.055,8 3.520,4 4.018,1

Fuente: Memorias del Ministerio de Hacienda, República Argentina.

Cuadro 4

Gastos presupuestados, ejecuciones presupuestarias e índice de im previsión 1862 -1 890

Año

1862

Presupuestado

1

526

InteriorEjecutado

2

D iferenc.

1 2=3

Indice Presupuestado Imprev.

3:1.100=4 1

— 1.297

Guerra y M arina Ejecutado

2

D iferenc.

1-2=3

Indiceimprev.

3:1.100=4

Presupuestado

1

MarinaEjecutado

2

D iferenc.

1-2=3

Indiceimprev.

3:1.100=4

1863 _ 92 — — — 3.342 — — — — — —

1864 1.106 973 + 133 + 1,2 3.375 2.983 + 391 +11,6 — — — —

1865 1.012 965 + 47 + 4,8 2.734 7.099 -4.365 -159,6 — — — —

1866 1.097 1.003 + 94 + 9,3 2.733 8.308 -5.575 •203,4 — — — —

1867 1.091 922 + 168 + 11,8 2.813 9.293 - 6.480 -230,3 — — — —

1868 981 2.381 -1.400 •70,1 3.104 10.445 - 7.341 -236,5 — — — —

1869 1.063 1.767 -705 -60,3 3.443 8.057 -4.613 -133,9 — — — —

1870 1.405 1.711 -306 -21,8 3.728 9.260 -5.535 -148,3 — — — —

1871 1.536 2.218 -682 -44,4 4.049 8.033 -3984 -98,4 — — — —

1872 3.678 2.480 + 1198 + 32,5 4.882 6.770 -1888 -38,6 — — — —

1873 2.307 4.192 -1.885 -81,7 5.741 11.004 - 5.263 -91,7 — — — —

1874 2.484 5.835 -3.351 -134,8 5.732 9.417 3.684 -64,3 — — — —

1875 3.190 7.240 -4050 -126,9 5.939 10.181 - 4.242 -71,4 — — — —

1876 2.486 3.840 <■ •994 -40,0 5.649 7.379 -1.729 -30,6 — — — —

1877 1.877 2.149 -272 -14,5 5.016 7.353 -2.337 -46,6 — — — —

1878 2.056 3.212 -1.156 -56,2 5.218 5.712 -494 -9,4 — — — —

1879 2.015 2.371 -357 -17,7 5.110 7.622 -2.512 -49,1 — — — _

1880 2.583 3.844 -1251 -48,4 4.438 11.$9 -6.991 -157,5 r*— — — _

1881 3.262 6.216 - 2.954 -90,5 4.643 8.056 -3412 ^ ' 73-5 641 1.263 -622 -97,1

1882 4.886 13.092 -8.206 -167,9 4.841 7.627 -2.786 -57,5 845 2.080 -1.235 -146,1

1883 6.380 16.465 -10.084 ■ 158,0 5.702 8.118 -2.416 -42,4 1.743 2.006 -262 -15,0

1884 6.951 20.259 -13.309 191,4 6.151 7.819 -1.668 -27,1 2.384 2.944 -559 ■ 23,9

1885 10.330 20.675 -10.344 -100,1 7.435 7.734 -299 -4,0 2.549 3.513 -963 - 37,7

1886 8.243 15.902 -7.659 -91,9 6.938 8.332 -393 -16,7 3.514 3.986 -472 13,4

1887 9.878 16.306 -6.428 -65,0 8.121 8.328 -206 -2,5 2.753 3.144 -380 -13,8

1888 12.814 27.799 -14.976 -116,8 7.100 8.764 -1664 -23,4 3.197 3.133 -64 -2,0

1889 15.602 50.309 - 34.707 -222,4 8.311 9.478 -1.167 -14,0 2.769 '4 .178 -1.409 -50,8

1890 16.237 42.487 - 26.249 -161,6 9.507 9.697 -190 -2,0 2.908 7.302 - 4.393 •151,0

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de las Memorias del Ministerio de Hacienda.

LA

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N Y

LA

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UC

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AL

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CIÓ

N D

EL

ES

TA

DO

1

17


<Ministerio

deGuerra y Marina

(+)0

(-)20

40

60

80cz

22

! 100 QJ

^ 120

140

160

180

200

Diferencia egresos ptesup.H ejec Egresos presup. x 100

220 -

120 l a f o r m a c i ó n d e l e s t a d o a r g e n t i n o

P e n e t r a c i ó n c o o p t a t i v a

Como he señalado, la penetración cooptativa se refiere a la captación de apoyos entre los sectores dominantes locales y gobiernos provinciales, a través de alianzas y coaliciones basadas en compromisos y prestaciones recíprocas tendientes a preservar y consolidar el sistema de dominación impuesto en el orden nacional. La esencia de este mecanismo remite a las reglas más elementales del juego político: debilitar al adversario y reforzar las propias bases sociales de apoyo. Sin embargo, su aparente simplicidad no debe ocultar dos importantes consideraciones: 1) la estrecha relación entre cooptación y otras formas de penetración estatal, que en experiencias históricas concretas se reforzaban o cancelaban mutuamente; y 2) la variedad de tácticas y recursos puestos en juego, cuyo examen puede iluminar algunos aspectos todavía no suficientemente aclarados del proceso de constitución de la dominación estatal.

Para ser estrictos, ciertas formas de cooptación ya habían sido ensayadas por Buenos Aires durante los años de virtual secesión de la Confederación Argentina. Hemos visto que ni las clases dominantes porteñas constituían un bloque homogéneo ni el interior se hallaba amalgamado sin fisuras contra Buenos Aires. Luego de los sucesos del 11 de setiembre de 1852, origen del separatismo porteño, el gobierno de Buenos Aires dictó una ley autorizando al Poder Ejecutivo a efectuar los gastos necesarios para el envío y desempeño de una misión a las provincias del interior —confiada al general José María Paz— “con el objeto de promover los intereses comunes de todo género y de fortificar las relaciones recíprocas”. Aunque el objetivo inmediato de la misión —desbaratar las tratativas de Urquiza de reunir un Congreso Constituyente— resultó un fracaso, la iniciativa marcó el comienzo de una serie de acciones destinadas a convertir a Buenos Aires en el núcleo de la organización nacional. A partir de entonces, el oro de su banco y los argumentos de sus mejores hombres se convirtieron en el sutil complemento político de la acción paralelamente desarrollada en el terreno militar. Por eso pudo afirmar Mitre en 1869 que la política seguida después de la batalla de Cepe-


¿ a posibilitó que el Partido Liberal que dirigía “se hiciera un poder nacional”.35 No en vano Buenos Aires había observado durante casi una década la experiencia de la Confederación. Había detectado sus debilidades, conocía a fondo los pilares que sostenían ese precario edificio y aquellos que podían destronarlo. Y no había desechado oportunidades para poner a prueba su fortaleza.36

A pesar de que Urquiza impuso un estilo presidencial fuerte, su poder efectivo radicaba en los recursos de la provincia federalizada (su natal Entre Ríos) y en relaciones personales con caudillos locales, resabio de la tradición rosista, cuyo apoyo lejos de ser incondicional debía ser objeto de negociación permanente.37 Como fundamental factor de cohesión política, Urquiza representó la continuidad de una práctica de dominación personalista que al no contar con el sustento de una alianza política estable ni haber impuesto la estructura formal de la constitución, fue incapaz de oponer una resistencia eficaz a la acción disolvente de Buenos Aires. Su gobierno, así como el de su sucesor, Derqui, demostraron la incapacidad de la Confederación para subsistir sin la provincia porteña. Para ser viable, el Estado nacional debía contar con una clase social capaz de articular la economía a nivel nacional y desequilibrar la correlación de fuerzas políticas a nivel regional.38 Buenos Aires promovió toda posibilidad de disidencias entre Derqui y Urquiza, tratando de aliarse con el primero, a quien la tutela de Urquiza pesaba demasiado. Aunque fracasó en este propósito, su acción no sería ajena a la actitud asumida por Urquiza en Pavón. Por otra parte, no descuidó ocasión para socavar la adhesión de las provincias al gobierno del Paraná o para comprar la lealtad de jefes u oficiales confederales.39

Durante el interregno entre Pavón y la asunción de Mitre como presidente constitucional, Buenos Aires asumió de hecho el gobierno nacional. A partir de allí, como ocurrió después de la Revolución de Mayo, como lo intentaron infructuosamente Rivadavia y Urquiza, el gobierno nacional debió enfrentarse una vez más al mismo dilema: diferenciarse de su matriz porteña sin traicionar los intereses asociados al Puer-


to; pero a la vez, lograrlo sin convertirse en una mera excrecencia del autonomismo provincial. En el camino se erigía la “idea federal” como formidable obstáculo a las posibilidades expansivas de un Estado nacional. Por ello, si bien la acción desarrollada por el gobierno de Mitre fue racionalizada en el discurso político como “ganar la adhesión de las provincias , su intención última fue más bien desplazarlas como eje de articulación de relaciones sociales y sustituirlas por una instancia territorial y socialmente más abarcativa.

Sin embargo, las provincias no podían ser ignoradas en su fundamental papel constitutivo de uno de los poderes del Estado. La constitución de 1853, que creó el mecanismo del Senado, convirtió a este órgano en “la verdadera llave maestra del sistema político”.40 Formado por 20 senadores del interior y ocho del Litoral (más dos que corresponderían a la Capital Federal una vez instalada), con entera independencia de futuras fluctuaciones de la población, otorgó al interior mayoría permanente, capaz de impedir con sus dos tercios la sanción de cualquier ley. Por eso, ganar la “adhesión’ provincial implicaba la creación de mecanismos que contrabalancearan esa importante fuente de poder que había quedado formalmente reservada a las provincias, procurando un creciente control de sus situaciones locales. Los intentos en tal sentido, que reflejarían además la necesidad del Estado nacional de diferenciarse institucionalmente de las provincias, provocarían bajo nuevas formas una reedición del viejo conflicto entre federalismo y unitarismo. La reivindicación de la autonomía del Estado nacional presuponía negar que la autoridad que investía emanaba de la soberanía y autonomía provinciales — posición ardorosamente defendida por Alsina y Tejedor—. Para Mitre, como de hecho para Sarmiento más tarde, su autoridad antecedía a la de las provincias y era constitutiva de ésta.41

La historia de esos años estaría matizada por innumerables episodios en los que este principio no siempre sería respetado por las provincias, y gran parte de los conflictos suscitados entre éstas y el gobierno nacional giraría alrededor de sus respectivas autonomías.42 El ámbito jurisdiccional y el poder decisorio


de cada parte se pelearían palmo a palmo. Y no sólo a través de una discusión teórica, que desde ya fue intensa, sino además mediante la producción de hechos que pondrían a prueba las fuerzas de cada contrincante. En ese proceso se cristalizarían nuevas reglas del juego que acabarían por redefinir las características del sistema político. La autonomía y jurisdicción funcional de las provincias se irían desdibujando al ritmo de la múltiple acción penetradora del Estado nacional.

Desde el punto de vista de la modalidad que aquí nos preocupa, se trataba de incorporar a los sectores dominantes del interior, no tanto como representantes de intereses regionales o locales sino más bien como componentes de un nuevo pacto de dominación a nivel nacional. En medio de gobiernos locales recelosos y a menudo alzados, por un lado, y la poderosa provincia porteña no resignada a perder sus privilegios, por otro, el Estado nacional jugó sus cartas a dos puntas: a veces, usando la fuerza y los recursos de Buenos Aires para someter a las provincias interiores; otras, valiéndose de pactos y coaliciones con las burguesías provinciales, para contrarrestar la influencia éjfercida sobre el gobierno nacional por la burguesía porteña.

Además de la represión abierta, utilizada extensamente sobre todo durante las presidencias de Mitre y Sarmiento, el Estado fue afirmando sus bases sociales de apoyo a través del empleo relativamente discrecional de ciertos mecanismos de cooptación. Uno de ellos fue el otorgamiento de subvenciones a las provincias. Mientras en tiempos de la Confederación éstas debían contribuir, magramente por cierto, al sostenimiento del gobierno nacional, la situación se invirtió a partir del gobierno de Mitre. Sobre todo durante los primeros años de su presidencia, en que el descalabro de las finanzas provinciales ocasionado por las guerras civiles demandó la contribución del gobierno nacional para la atención de los gastos más elementales.

Con el tiempo, sin embargo, la significación de esos subsidios tendió a decrecer. Su monto en las asignaciones presupuestarias se mantuvo prácticamente en el mismo nivel absoluto durante casi tres décadas. Más aún, disminuyó durante los gobiernos de Avellaneda y Roca y sólo hacia el final del go-


bierno de Juárez Celman recobró y superó en algo su nivel anterior. Las cifras correspondientes se indican en el cuadro 5.

No obstante, los valores absolutos no son totalmente adecuados como indicador de la importancia de estos subsidios, ya que de acuerdo con los criterios de asignación empleados, los mismos tuvieron un peso diferencial según las provincias consideradas. En principio, se estableció una distinción entre “auxilios” y “subsidios”, es decir, entre contribuciones extraordinarias motivadas por acontecimientos que amenazaban la viabilidad financiera de una provincia y aportes ordinarios destinados a contribuir a su sostenimiento. En 1862 se adoptó, como norma de alcance general, acordar a cada provincia la suma de 1000 pesos fuertes mensuales, sin perjuicio de “auxiliar” adicionalmente a algunas de ellas. Se señalaba explícitamente que las provincias que tenían mayor población, también obtenían generalmente mayores recursos, por lo que resultaba equitativo fijar un subsidio uniforme.43 De aquí que el peso del subsidio en los presupuestos provinciales resultara muy dispar. En 1871, la provincia de San Luis recibía un subsidio del Gobierno Nacional de 26.660 pesos fuertes, equivalente a sus recursos totales propios (v.g. 26.691,68 pesos fuertes), en tanto que el subsidio a La Rioja prácticamente doblaba la cifra de sus recursos (45.150 y 27.600 pesos fuertes respectivamente). También en provincias como Catamarca, Tucumán y Mendoza la proporción era bastante significativa.

Por lo tanto, la súbita suspensión de las subvenciones a provincias cuyas situaciones no eran favorables, o el refuerzo de partidas a aquellas otras en que los sectores dominantes eran adictos al gobierno nacional, constituía un instrumento de acción política que, hábilmente manejado, permitía consolidar las posiciones de sus aliados en el interior.44

Similares efectos producía la utilización de cargos públicos como mecanismo de cooptación. La declinación de las economías del interior, acentuada con escasas excepciones a partir de la organización nacional, convirtió al empleo público en un importante factor compensador, pero a la vez en un preciado instrumento para la captación de apoyos al gobierno nacional.


- - - - - - - - - - - - - - —Cuadro 5

Subsidios del gobierno nacional a las provincias■ cnuuu IU U J -IU 7 U t e n mués ue pesos rueriesj

Año

1863Total

229,0% DE EJEC. PRESUP.

2,891864 214,8 3,021865 215,9 1,721866 170,3 1,24*1867 153,5 1,091868 148,7 0,89

O»-oco 228,0 1,521870 220,0 1,131871 f

i 216,7 1,021872 220,0 0,831873 225,0 0,731874 221,2 0,741875 225,0 0,791876 154,2 0,701877 52,5 0,261878 52,5 0,251879 52,5 0,231880 52,5 0,201881 52,5 0,181882 52,5 0,091883 97,2 0,221884 97,0 0,171885 57,0 0,101886 57,0 0,10

_ 1887 57,0 0,091888 340,2 0,451889 318,6 0,301890 154,9 0,16

Ti/ente'Memorias del Ministerio de Haciendo, Repúblico Argentino.


Romero destaca el uso del presupuesto nacional con este objeto durante el período 1862-76, especialmente a través de la creación de nutridos contingentes de funcionarios nacionales y provinciales, de profesores y maestros —en colegios llamados precisamente “nacionales” por ser pagados por el Estado— de miembros de las fuerzas armadas, del poder judicial, etc.45 Señala este autor que los ocupantes de estos nuevos cargos se convirtieron en pilares de la estabilidad política de un interior donde los “dostores” desplazaban definitivamente a los militares y caudillos. De ahí que las capitales de provincia fueran, desde entonces, principalmente centros administrativos.46

El nepotismo y la institución del spoils system , consecuencia inevitable de negociaciones pre y post-electorales, multiplicaban el uso instrumental de los cargos públicos, ya que la elección de un gobernador o de un presidente traía aparejados cambios en la administración pública, desde los niveles más bajos de las municipalidades hasta los más altos de los ministerios.47

Una idea aproximada de la importancia que fue adquiriendo este mecanismo la da el veloz crecimiento del número de empleados públicos nacionales radicados en el interior. Hasta 1862, la presencia del Estado nacional en las provincias se limitaba prácticamente a las aduanas y receptorías existentes en diversos puntos fronterizos y a las oficinas de rentas que funcionaban vinculadas al tráfico aduanero. Sólo 15 años después, una elevadísima proporción del personal civil y militar del gobierno nacional se hallaba radicado o se desempeñaba en forma itinerante en el interior del país. De acuerdo con una estimación que he efectuado para el año 1876, sobre una dotación total de 12.835 funcionarios, 10.956 se hallaban afectados de uno u otro modo a funciones desarrolladas en las provincias. Si bien gran parte de este personal era militar, también la dotación civil (y el clero, a cargo del gobierno central) era ampliamente mayoritario respecto al radicado en Buenos Aires (véase cuadro 6). Se trataba, sin duda, de una situación verdaderamente excepcional, por cuanto la centralización de la dotación y recursos del Estado en jurisdicción federal sería posteriormente la regla.


Cuadro 6

I \ * r r mi Estimación de funcionarios públicos nacionales en 1876

Dependencia Total Ciudad de Bs.As. Interior Exterior

Presidencia de la Nación 6 6 — —

Congreso Nacional 162 162 — —Ministerio del Interior 913 244 654 t 15Ministerio de Reloe. Exteriores 34 12 — 22Ministerio de Hacienda 1.304 575 729 —

Ministerio de Justicio, Culto e Instrucción Pública 1.454 125 1.329 —

Ministerio de Guetta y Marina 8.962 718 8.244 —

Totoles f 12.835 1.842 10.956 37

Fuente: Elaborado sobte la base de datos del Presupuesto Nacional contenidos en la Memoria del Ministerio de Haciendapata el año1876.

Un último mecanismo, quizás el más evidente y el que más atención ha recibido por parte de la literatura especializada, fue el de la intervención federal.48 Acordado constitucionalmente por las provincias al Poder Ejecutivo Nacional, este recurso le permitía intervenir en los asuntos provinciales a fin de “restablecer la forma republicana de gobierno cuando ésta se hallare amenazada”. La relativa vaguedad del texto constitucional sobre este asunto hizo posible que su aplicación no tuviera una modalidad precisa. Y no creo que haya sido casual que la especificación legal y reglamentaria de este atributo del Estado nacional haya estado precedida de una larga práctica, a través de la cual se fueron experimentando métodos más o menos eficaces para convertirlo en un poderoso instrumento de control sobre los poderes locales.

Los cómputos estadísticos que efectúan Sommariva y Botana, si bien sugestivos desde un punto de vista cuantitativo, son insuficientes para categorizar instancias y modalidades concretas de intervención federal. Las circunstancias fueron por lo general complejas y demandaron prolongadas y agitadas negociaciones. La falta de legislación sobre el tema, muchas veces denunciada en las memorias del ministro del Inte-


rior al Congreso, aumentaba a veces el poder discrecional de los comisionados o interventores, pero limitaba otras su capacidad de iniciativa, dependiendo, por ejemplo, de las personalidades involucradas, instrucciones recibidas, reacciones provocadas o fuerzas militares disponibles.

El empleo de la fuerza armada, la suspensión de subvenciones de la provincia insurrecta, la retirada estratégica del interventor para no legitimar con su presencia elecciones indeseables para el gobierno nacional, el pedido de auxilio o de no intervención a gobiernos de provincias vecinas, la amenaza de sanciones a provincias aliadas a movimientos insurrectos operantes en otras que demandaban la intervención, fueron algunos de los medios de que se valió el gobierno nacional para hacer más efectiva la gestión de los comisionados federales.49 Como habitualmente los levantamientos o rebeliones tenían un carácter y una base local, y sólo ocasionalmente se extendían a otras provincias, el principio divide et im pera le permitió prevenir coaliciones50 y enfrentar a las provincias una a una con notoria diferencia de fuerzas. En este proceso de continuo aprendizaje, el Estado nacional pudo desarrollar y poner a punto un instrumento invalorable, que allanaría el camino al régimen oligárquico instaurado en el 80, arrasando con los residuos federalistas que aún se oponían a su pretensión de concentrar y centralizar el poder político.

Antes de culminar el período presidencial de Mitre, este mecanismo ya había sido largamente ensayado. En sólo un año (entre mayo de 1866 y abril de 1867) las provincias de Catamarca, Mendoza, La Rioja, Santa Fe, Córdoba y Tucu- mán sufrieron disturbios y conmociones de diversa magnitud, motivando en casi todos los casos la intervención federal. La intensa actividad desplegada por el Estado nacional fue progresivamente configurando una cierta filosofía sobre el significado y alcances de este atributo constitucional, aun antes de que su ejercicio fuera reglamentado por la legislación. En 1868, Rawson fijaba la doctrina que habría de regir en este aspecto, la que extendía sobremanera la interpretación que un criterio más ajustado podría otorgar al texto constitucional:


“Si hubiera de prevalecer la doctrina de que la misión de la autoridad Nacional cuando es llamada á intervenir, es un mero instrumento de poder que va solo á sostener ó reponer al Gobierno que le llamó en su auxilio, esta preciosa garantía con la que la constitución ha entendido asegurar la estabilidad de las instituciones republicanas, —sería una garantía acordada á los malos Gobiernos, á la opresión, al despotismo. Pretender limitar las facultades del poder interventor, en previsión de peligros quimeros ó en castigo de pretendidos abusos reduciéndole al rol de simple espectador de los estravíos del Gobierno que sostiene, por grandes que ellos sean, —es convertirle en verdugo del pueblo, cuyos sufrimientos e§ llamado á presenciar, sin tener el poder de hacer cesar, buscando en la observancia de la ley la armonía de todos los intereses y de todos los derechos. El Gobierno de la Nación jamás podría aceptar tan funesto y menguado rol” (Memoria Ministerio del Interior, 1868).

Los gobiernos posteriores continuaron empleando la intervención federal como un recurso habitual, pese a que la opinión pública consideraba este procedimiento como un reiterado avasallamiento a la autonomía provincial. Juárez Celman llegaría al extremo de afirmar que todas las intervenciones federales constituían “actos de administración” (Mensaje, 1887), con lo cual pretendía legitimar la intromisión federal en las provincias y la digitación de gobernadores, por entonces practicadas desembozadamente.

La intervención federal no fue un mecanismo destinado únicamente a restablecer el orden o “asegurar la forma republicana de gobierno”, como lo quería la Constitución. Su utilización selectiva apuntó más bien a la conformación de un sistema político en el que los “partidos” provinciales dominantes se someterían a las orientaciones fijadas desde el gobierno nacional. Por eso, un análisis de la penetración cooptativa no puede dejar de considerar el carácter y el papel jugado por los partidos en esta singular etapa.

Para ser estrictos, sería erróneo calificar como partidos a la inmensa variedad de tendencias, facciones y agrupamien- tos escasamente orgánicos a través de los que se expresó la actividad política desde la independencia hasta las últimas décadas del siglo pasado. Durante ese extenso período, el término “partido” se utilizó en el sentido de “parcialidad”, de corriente aglutinadora de intereses relativamente inmediatos y


coyunturales de un segmento de la sociedad, antes que en su moderno sentido corporativo. Lideradas generalmente por caudillos que les imprimían un fuerte sello personalista, estas agrupaciones se formaban en ocasión de elecciones, designación de representantes, fijación de posiciones frente a asuntos en debate, o cuestionamiento de autoridades constituidas, desapareciendo tan pronto quedaba llenado su objeto o surgían en su seno diferencias irreconciliables. Su acción se manifestó mediante una amplia gama de formas institucionales, incluyendo logias, grupos acaudillados, sociedades patrióticas, clubes políticos y hasta salones literarios y periódicos de opinión.

La historiografía liberal nos propone sin embargo tajantes antagonismos, reduciendo el complejo y cambiante escenario de la política a partidos opuestos: unitarios y federales, “chupandinos” y “pandilleros”, nacionalistas y autonomistas. Por cierto, más allá de las efímeras facciones que permanentemente alteraban ese escenario, persistieron ciertas visiones doctrinarias (v.g. federalismo, liberalismo) que sirvieron como símbolo de identificación antes que como efectiva guía para la acción o base para la conformación de un mecanismo partidario. No puede decirse, en tal sentido, que haya existido un partido unitario de Rivadavia. Ni que el federalismo de Rosas haya sido mucho más que una bandera ideológica, por lo demás frecuentemente desconocida en los hechos por los propios federales. Refiriéndose a estos primitivos “partidos” (federal y unitario) surgidos durante el anárquico período posterior a las luchas independentistas, D’Amico señala:

“...esas denominaciones que habían existido como calificativos de partidos, después se convirtieron en denominaciones caprichosas, porque ni los unos querían la federación de los Estados Unidos, ni los otros el sistema unitario de gobierno. Esa división era enteramente personal: amigos y enemigos de Rosas”.51

Caído Rosas, tanto en la Confederación como en Buenos Aires flamantes federales se confundieron con exaltados unitarios, creándose bandos con similares teorías de gobierno pero


con diferencias de personalidad en su conducción. Eran partidos personalistas, a punto tal que Mitre gobernó con la misma Constitución de la Confederación.

Luego de Pavón, la división del partido liberal pareció reactualizar la contradicción federalismo-unitarismo, expresada en la creación de sus ramas Autonomista y Nacional lideradas por Alsina y Mitre.

“Esas personalidades no querían confesar lo vacía de principios que era la plataforma de cada una, y en artículos sin número, hacían un galimatías, que ni ellas ni nadie comprendía, y del cual parecía deducirse: que los nacionalistas (Mitre) querían la Nación Argentina predominando sobre las Provincias, o sea un gobierno absorbente y fuerte, y los autonomistas (Alsina), querían que las provincias primaran sobre la Nación, o sea un gobierno descentralizador y moderado. Pero luego se vio en la práctica, que los que subían al poder cambiaban banderas con los que bajaban y los alsinistas se hacían absorbentes y fuertes con Sarmiento y Avellaneda; mientras que los mitristas se convertían desde abajo en descentralizado- res, y enemigos de la fuerza en los gobiernos...”.52

Esta ubicuidad se manifestaba en la sucesiva creación y disolución de clubes políticos y en la frecuencia con que los integrantes de esa verdadera “clase política”, cabeza visible del nuevo régimen, cambiaban de “partido”.53 Ello revelaba una flexibilidad y un pragmatismo atentos a consideraciones ads- criptivas e intereses cambiantes, antes que a principios ideológicos contradictorios. Pero esta misma fluidez permitía al presidente de turno combinar y manipular sus variados recursos a fin de mantener y afianzar las situaciones provinciales que le eran favorables y volcar en su favor las contrarias. Un gobierno nacional al que pesaba enormemente la tutela de Buenos Aires y que aún no contaba con apoyos claros —y sobre todo estables— en el interior, debía alentar un juego político abierto en todos aquellos casos en que potenciales aliados podían llegar a controlar la escena política provincial, acudiendo en su auxilio —y cerrando el juego— cuando las circunstancias resultaban desfavorables. Despojada de retórica, la definición inicial del gobierno de Mitre sobre intervención federal y papel de los partidos resulta coherente con esta interpretación:


“Respetando el principio fundamental del sistema de gobierno establecido por la Constitución, el Ejecutivo Nacional ha procurado ser muy sobrio en el empleo de su influencia bajo cualquier, forma, en los asuntos interiores de las Provincias. Los intereses morales de las Provincias exijen que los partidos internos cuya existencia tendrá siempre razón de ser en pueblos rejidos por instituciones liberales se desenvuelvan con libertad sin sujeciones estrañas é influidos solamente por la disciplina que la misma lucha pacífica impone. El Gobierno Nacional considera que mientras las luchas de los partidos se mantengan circunscritas y aisladas en el terreno provincial, ó mientras no produzcan una subversión en el orden interno y la consiguiente requisición que la Constitución prescribe, ninguna injerencia le es dado tomar en asuntos locales sean cuales fueran las vicisitudes de la contienda y las solicitaciones que pudieran venir de uno ú otro de los partidos interesados naturalmente en tener el apoyo de la autoridad Nacional o de cualquier modo manifestada” (Memoria Ministerio del Interior, 1863).

A pesar de la relativa discrecionalidad con que aplicara este principio, el gobierno nacional no siempre las tendría todas consigo. La incompleta decantación de una fórmula política, en circunstancias contextúales particularmente desfavorables, impidieron tanto a Mitre como a Sarmiento imponer su sucesor.54 Correspondería a Avellaneda, mucho menos comprometido con las contiendas partidarias y mucho más presionado por la necesidad de crear una fuerza política propia, sentar las bases de un nuevo pacto de dominación. Su advenimiento al poder, si bien contó con las simpatías de Sarmiento, no fue el resultado de la “verdad del sufragio” que este último propiciara,55 ni de una aceitada maquinaria política.56 Pero una vez en el gobierno, apeló a todos los recursos para consolidar un mecanismo político-partidario que, mediante el control de la sucesión presidencial, permitiera al poder ejecutivo asegurar la continuidad del régimen.57

P e n e t r a c ió n m a t e r ia l

Bajo esta denominación incluiré aquellas formas de avance del Estado nacional sobre el interior, expresadas en obras, servicios, regulaciones y recompensas destinados fundamentalmente a incorporar las actividades productivas desarrolladas a lo largo del territorio nacional al circuito dinámico de la economía pampeana.58 Esta incorporación producía dos tipos


¿e consecuencias: 1) ampliaba el mercado nacional, multiplicando así las oportunidades y el volumen de los negocios; y 2) extendía la base social de la alianza que sustentaba al nuevo Estado, al suscitar el apoyo de los sectores económicos del interior beneficiados por dicha incorporación. La penetración del Estado se hacía efectiva en la medida en que los recursos movilizados permitían la articulación de actividades e intereses, conformando nuevas modalidades de relación social. ¿Pero en qué circunstancias y a través de qué mecanismos se manifestaba su presencia?

Plantear el tema de la presencia material del Estado nacional en la sociedad, en un período histórico como el considerado, exige incorporar al análisis la dimensión física o geográfica que enmarcaba y constreñía la vida de esa comunidad. Desde este punto de vista, el país se reducía a un ramillete de viejas ciudades coloniales, esparcidas sobre un vasto territorio. Poco más allá de sus límites, estos núcleos urbanos reunían la población y la economía de un espacio geográfico —la provincia— cuyos contornos políticos, como hemos visto, eran más una reivindicación originada en un localismo exacerbado por el fracaso de los sucesivos intentos de organización nacional que un territorio sobre el cual se ejerciese control efectivo-59 El “país” o territorio heredado de la colonia luego de las luchas independentistas no coincidía con el espacio de la soberanía, fuera ésta nacional o provincial. Ni siquiera con el que quedara conformado luego de las secesiones del Paraguay, el Alto Perú y la Banda Oriental.

Esa extensa geografía contenía una gradación de espacios diferenciados según lo que entonces se denominaba “la escala del progreso en la ocupación del suelo” (Memoria Ministerio del Interior, 1865). La provincia, reducida en su jurisdicción efectiva a la vida social organizada alrededor de sus escasas poblaciones, y el Desierto,60 “inconmensurable, abierto y misterioso” según lo describiera el poema de Olegario Andrade, tierra de indios y matreros, constituían en esencia dos países. Su frontera era objeto de constante lucha y negociación, y los límites provinciales se expandían o estrechaban en función de los resultados de esa lucha.61 Entre la Provincia y el Desierto


comenzaron a surgir, junto con su gradual poblamiento, estados intermedios que la Constitución Nacional denominó “territorios”, y que por coincidir con espacios prácticamente inexplorados e inhabitados, no sujetos al dominio de gobierno local alguno, quedaron subordinados a la jurisdicción nacional.

Esta particular conformación del espacio había tenido hasta entonces profundas repercusiones sobre la sociedad argentina. Afirmada por las distancias y el consiguiente aislamiento, había debilitado el desarrollo de vínculos nacionales, sentimientos de pertenencia y comunidad de destino, factores no desdeñables en la intensidad que adquirieron las guerras interiores. También había impedido la formación de un mercado nacional. En el interior, las producciones locales no consumidas dentro del ámbito geográfico inmediato, eran dificultosamente derivadas hacia los mercados a los que permitían acceder las antiguas y precarias rutas coloniales.62 La circulación había adquirido así un característico sentido centrífugo, orientada hacia mercados que luego de la independencia pasarían a estar localizados fuera del territorio nacional (especialmente en Chile y Bolivia). A su vez, la producción del Litoral pampeano fue acentuando su orientación hacia mercados ultramarinos, dada la privilegiada posición de sus puertos, la fecundidad de sus tierras y la creciente demanda para sus productos desde el exterior.

A pesar de las dificultades, las actividades mercantiles y las derivadas de la explotación pecuaria registraron importantes progresos desde comienzos de siglo. Pero su escala no se compadecía con las inmensas posibilidades que, a los ojos de esa incipiente burguesía, abrían la potencialidad del territorio y la sostenida expansión de los mercados externos. Sobre todo, teniendo a la vista el ejemplo de los Estados Unidos, otro vasto país en el que aceleradamente se quemaban las etapas que le permitirían alcanzar un lugar de privilegio en el “concierto de las naciones”.63 Esa experiencia señalaba rumbos y ponía de manifiesto carencias. Por eso la Constitución Nacional dictada en esos años no adjudicó al Estado nacional un rol abstracto ni una misión utópica, sino un programa muy concreto, avalado en situaciones comparables por resonantes


éxitos, cuya realización no haría sino materializar un orden social prefigurado en las mentes más lúcidas de la época.

No es un accidente histórico que el proceso de organización nacional comenzara a transitar terrenos más firmes recién al promediar el siglo, precisamente cuando la distancia entre el país posible y la cruda manifestación de su atraso material se hizo más patética. La organización nacional no podía apelar únicamente a argumentos ideológicos. Si bien la gesta independentista arraigó sentimientos de nacionalidad, al mismo tiempo exaltó un férreo localismo que se constituyó en importante escollo para el afianzamiento de un orden nacional.64 Tampoco era posible construir la unidad nacional mediante el solo recurso de las armas, como lo demostraban los largos años de guerras civiles. Los vínculos materiales sobre los que se asienta una comunidad nacional eran todavía débiles, y esa debilidad era en gran parte resultado de carencias notables.

Hemos visto que la formación de un mercado nacional, o más genéricamente, de una economía de mercado, exige como condición necesaria la convergencia y ensamble de los clásicos factores de la producción. Aunque el país era pródigo en tierras, su ocupación efectiva y puesta en producción exigía trabajo y capitales. No fue casual que el verbo “poblar” se hiciera sinónimo de “gobernar”, en más que un sentido simbólico.65 De nada servían las tierras ociosas; nada podía hacerse con ellas si no se contaba con fuerza de trabajo capaz de incorporarlas a la producción. Aun contando con la población necesaria, difícilmente hubieran podido explotarse grandes extensiones sin el auxilio de inversiones en capital fijo y tecnología que articularan la producción y la circulación. Y hasta tanto los hombres y los capitales no afluyeran a explotar los campos, poblar las ciudades y construir la infraestructura física que ligara las distintas etapas del proceso económico, la sociedad argentina no rompería su cerrado localismo ni emergería de su tradicional y mediocre nivel de existencia material. Esto lo sabían de sobra los saladeristas entrerrianos, los productores laneros de la campaña bonaerense, los viñateros de Cuyo y los importadores porteños. También lo conocían los inte-


lectuales y “hombres públicos” que en la época señalaron en sus discursos y escritos el programa de transformaciones que debía dar paso a un nuevo orden social.

Pero cuando en el plano institucional parecían allanados gran parte de los obstáculos que se oponían a la definitiva organización nacional, las barreras de la naturaleza y la inmovilidad o inexistencia de recursos seguían erigiendo formidables escollos. Tomemos como ilustración las comunicaciones, posiblemente el eslabón más débil de los circuitos económicos de entonces. En 1863, el ministro del Interior, Guillermo Raw- son, informaba al Congreso sobre el estado de los caminos de la república en estos términos:

“Puede decirse sin exageración que en la República Argentina no hay caminos, si no se da ese nombre a las huellas profundas y sinuosas formadas no por el arte, sino por el ir y venir de las gentes al través de vastas llanuras, por en medio de los bosques o por las cumbres de las colinas y montañas. En esta inmensa extensión de territorio se encuentran catorce o diez y seis ciudades separadas unas de otras por centenares de leguas, sin que jamás la mano del hombre se haya empleado en preparar las vías que deben servir a la comunicación entre esas escasas poblaciones. Y si la civilización, la riqueza y la fraternidad de los pueblos están en razón directa de la facilidad y rapidez con que se comunican, mucho debe ser el atraso, la pobreza y la mutua indiferencia de las Provincias Argentinas separadas entre sí por largas distancias, y por obstáculos naturales que apenas se ha intentado superar” (Memoria Ministerio del Interior, 1863).

El dramático tono de esta descripción no alcanza sin embargo a transmitir totalmente el cuadro de precariedad dominante.66 La inexistencia de caminos se hallaba asociada a carencias de muy diversa índole, que se constituían a su vez en obstáculos para su construcción. Además de importantes problemas técnicos y económicos, la realización de un camino dependía de que previa o simultáneamente se resolvieran problemas de otra índole. Por ejemplo, la escasez de agua en ciertas travesías exigía perforaciones en busca de aguas artesianas. Accidentes naturales como ríos y montañas podían requerir la erección de puentes. A su vez, las posibilidades de internarse en extensas y desoladas comarcas debían considerar

l a c o n q u is t a d e l o r d e n y l a in s t it u c io n a l iz a c ió n d e l e s t a d o 1 37

la existencia de postas que ofrecieran albergue y facilidades para la continuación de la travesía. “Postas, correos y caminos eran necesidades que no atendía el gobierno...”67 Por otra parte, y aun satisfechos los aspectos técnicos de un posible camino, su factibilidad económica dependía en última instancia de un probable volumen de tráfico que justificara la inversión.

Estos ejemplos ilustran una típica modalidad de eslabonamiento de la actividad social, en el sentido propuesto por Hirschman.68 Hacia “atrás”, la construcción de un camino creaba la necesidad de obras complementarias tales como apeaderos, pozos artesianos y puentes. Hacia “adelante”, abría nuevas posibilidades para la ocupación y explotación de tierras, el establecimiento de mensajerías y la formación de nuevas poblaciones. Para tomar otro ejemplo, la libre navegación de los ríos originaba necesidades de canalización, obras portuarias y de balizamiento, y a su vez hacía posible el transporte de pasajeros, correspondencia y carga, fomentaba la exploración de tierras (como el territorio del Chaco) e impulsaba la ejecución de obras que unían regiones prácticamente desvinculadás entre sí. Sería posible construir otras cadenas o rastrear efectos secundarios a partir de cada uno de los fenómenos recién mencionados. Pero lo importante es reflexionar sobre el sentido más profundo de estas transformaciones, ya que la utilización acrítica de un concepto tan sugestivo como el de “eslabonamiento” conlleva el riesgo de transformar una historia rica en “accidentes” y contradicciones en un mecánico, acumulativo y, sobre todo, inevitable proceso de evolución social.

A mi juicio, ese sentido profundo de los cambios sociales ra- dica en la peculiar asociación que en cada caso se establece entre el surgimiento de una oportunidad, el desarrollo de un interés y la creación de una necesidad. Una oportunidad supone la presencia de una o más circunstancias favorables para el desenvolvimiento de alguna actividad o empresa conveniente. Esta conveniencia está determinada por el beneficio probable que la actividad puede reportar a quienes la emprendan. En la medida en que éstos perciben la oportunidad y deciden aprovecharla, desarrollan un interés, es decir, la as-


piración a una eventual obtención de aquel beneficio. Sin embargo, oportunidad e interés no son condiciones suficientes para que la actividad sea encarada. Es preciso además que el interés sea materializable. Generalmente, obstáculos o carencias dificultan su concreción por la sola acción de los actores interesados, y crean la necesidad de superarlos. Para que “alguien” esté dispuesto a satisfacer esa necesidad, debe a su vez tener un interés, basado quizás en la oportunidad que crea la necesidad de su contraparte, de la que también pueda derivar algún beneficio. Y así sucesivamente. Los “multiplicadores”, “eslabonamientos” o “círculos virtuosos” no son otra cosa, entonces, que descriptores de estos procesos de encadenamiento —y expansión— de la actividad social.

Ciertamente, estos procesos no se verificaron exclusivamente en la época histórica que estamos considerando. Más genéricamente, son propios de formaciones sociales capitalistas basadas en la acumulación, la propiedad privada y el beneficio individual. Si procuro desentrañar su funcionamiento es debido a que en ese período se estaban constituyendo los elementos (intereses, sectores, relaciones, clases) que caracterizarían al capitalismo argentino. Y es esta especificidad lo que un análisis del papel cumplido por el Estado en la articulación de la actividad social, permitiría esclarecer.

¿En qué sentido fue el Estado argentino un factor de articulación social? Aunque la pregunta remite a la esencia, a la definición misma, del concepto de Estado, lo que aquí interesa es establecer las modalidades específicas de esa articulación. Es indudable que a partir de 1862, el Estado nacional tuvo un papel preponderante en la creación de oportunidades, la generación de intereses y la satisfacción de necesidades que beneficiaron a regiones, sectores y grupos sociales cada vez más amplios. Pero el hecho saliente es que estas formas de intervención penetraban efectivamente la sociedad, convirtiendo al Estado en un factor constituyente de la misma y a su acción en un prerrequisito de su mutua reproducción. Es decir, este aspecto de la actividad estatal sirvió no solamente para unir las piezas sueltas de una sociedad nacional aún en ciernes, sino además para establecer una vincula


ción efectiva entre esa sociedad y el Estado que la articulaba. Como en definitiva constituirse en instancia de articulación de relaciones sociales es la razón de ser del Estado, esta forma de intervención tendía a afirmar su legitimación y viabilidad institucional. O sea, el reconocimiento social de su indispensabilidad, y el suministro de los apoyos y recursos necesarios, para reproducir el patrón de relaciones que su propia intervención conformaba.

No olvidemos, sin embargo, que la penetración material fue sólo una de las formas en que el Estado intentó extender su control sobre la sociedad. Por eso quizá convenga marcar algunos de sus rasgos distintivos. Al referirme a esta forma de penetración sugiero una modalidad de control social basada en la capacidad exclusiva —no compartida por ningún otro agente social— de crear, atraer, transformar, promover y, en última instancia, ensamblar los diferentes factores de la producción, regulando sus relaciones. En este sentido, la penetración material comparte con la cooptativa y la ideológica un común fundamento consensual, aun cuando este consenso tiene en cada caso referentes distintos: el interés material, el afán de poder o la convicción ideológica. En cambio, la penetración represiva implica la aplicación de violencia física o amenaza de coerción, tendientes a lograr el acatamiento a la voluntad de quien la ejerce y a suprimir toda eventual resistencia a su autoridad. El mantenimiento del orden social se sustenta aquí en el control de la violencia, a diferencia de lo que ocurre con las otras formas de penetración, en que el orden se conforma y reproduce a partir de “contraprestaciones” o beneficios que crean vínculos de solidaridad entre las partes que concurren a la relación, consolidando intereses comunes y bases de posibles alianzas. La penetración cooptativa intenta ganar adeptos a través de la promesa o efectiva concesión de alguna suerte de beneficio conducente a incorporar nuevos grupos o sectores a la coalición dominante. La penetración ideológica reviste la represión desnuda o los intereses individuales de un barniz legitimante, tendiente a convertir la dominación en hegemonía, el beneficio particular en interés general.


Claro está que estos beneficios y contraprestaciones, en tanto están dirigidos a ciertos sectores de la sociedad, implican a menudo privilegios que, por oposición, condenan a otros sectores indirectamente perjudicados a una existencia económica, cultural o políticamente marginal. Por eso la represión y las formas más consensúales de penetración son procesos simultáneos: ganar aliados da lugar muchas veces a ganar también enemigos, y el “progreso” en el que se enrolan los unos exige el “orden” que debe imponerse sobre los otros.

El revisionismo histórico argentino se ha preocupado a menudo de reivindicar sectores, actividades o regiones que fueron desplazados por el incesante desarrollo de las fuerzas productivas que acompañó el avance del capitalismo, y que el concurso del Estado contribuyó a materializar. La nostálgica evocación del boyero, del rústico tejedor, del indio de la toldería, del gaucho errante, en fin, de esa extensa galería humana que tipificó en la conciencia de las “clases acomodadas la barbarie y el atraso, no pasa sin embargo de ser un ejercicio sensiblero y en buena medida estéril.69 No resulta útil para comprender la dinámica del proceso que transformó a esa sociedad, creando redes de relación, homogeneizando intereses, originando nuevos sectores de actividad, relegando a otros, constituyendo, en fin, las bases materiales de una nación, un sistema de dominación y un nuevo modo de producción. Este es, en esencia, el sentido que tuvieron las formas de penetración estatal que denomino materiales, y que junto a la represión, la cooptación y la manipulación ideológica contribuyeron a crear un nuevo orden.

No obstante, soy consciente de que esta abstracta observación deja pendiente un análisis más minucioso del funcionamiento de este mecanismo de penetración. Por ello, aunque sin pretender ceñirme a una historia rigurosa, intentaré una interpretación matizada con algunas ilustraciones.

Nada mejor que la propia visión de los protagonistas para expresar el sentido de la acción del Estado en este terreno:

“...la situación de la República exige un pronto y saludable remedio á la miseria que la abruma. Todos los espíritus están ajitados por la presión de necesidades no satisfechas; el orden, el respeto á las Autoridades constitui


das se mantienen tan solo por la virtud de los pueblos y por el prestigio que el nuevo Gobierno Nacional debe á la grandeza de su orijen y á la sanidad probada de sus intenciones: empero hay fuerzas irresistibles que obran en el seno de las sociedades y que las precipitan á veces en abismos desconocidos, cuando la previsión de los Gobiernos no se anticipa á preparar el remedio de los males, dando dirección saludable á esa vitalidad exuberante y peligrosa. Tal es la situación de la República en mi concepto, y pienso que es necesario ganar meses y días al tiempo para presentarles algo que los aliente en su abatimiento, que los conforte en su miseria, que moralice sus sentimientos y los encamine al bien y á la prosperidad común” (Memoria Ministerio del Interior, 1863).

Tales conceptos, expresados a poco de formalizada la organización nacional, tenían un evidente contenido programático, aun cuando las circunstancias que los motivaran fueran bastante específicas.70 El desorden era tam bién visto como producto de la miseria y, si el progreso requería orden, también el orden requería progreso. Es decir, el progreso era un factor legitimante del orden, por lo que la acción del Estado debía anticiparse a resolver un amplio espectro de necesidades insatisfechas que “agitaban los espíritus” y amenazaban destruir una unidad tan duramente conseguida.

¿Pero qué necesidades? Cuando “todo estaba por hacerse” —como es frecuente leer en los escritos de la época— ¿cómo fijar prioridades si el nuevo gobierno ni siquiera conocía el verdadero estado del país? Lo primero, entonces, era tomar conciencia sobre la real envergadura de los problemas enfrentados, de las oportunidades desaprovechadas, de las aspiraciones, necesidades e intereses despertados a partir de las nuevas circunstancias que dominaban la escena político-institucional de la sociedad argentina. Un nuevo diálogo comenzaría así a entablarse entre representantes de un Estado, convencidos del inexorable destino de progreso del país, y los agentes sociales que intuían los mecanismos que podían concretarlo. Por eso no es extraño que una de las primeras medidas adoptadas en todos los ramos de la actividad del gobierno fuera establecer contacto con los gobernadores provinciales recabando información sobre los aspectos más elementales de la vida de una comunidad: producciones predominantes, estado de los caminos, facilidades acordadas a la inmigración, situación de


la educación, capacidad de convocatoria de milicias y así sucesivamente. En este sentido, los gobiernos provinciales asumieron inicialmente un claro papel de voceros de los intereses económicos de sus respectivas localidades, dada la ausencia de otros mecanismos de representación, tales como partidos u organizaciones corporativas.

Si bien los informes de gobernadores y la nutrida correspondencia y contactos mantenidos con representantes del gobierno nacional permitían, en general, contar con un elemental cuadro de situación, gran parte del papel articular cumplido por el Estado nacional se efectivizó a partir de una compleja red de interacciones entre “empresarios” estatales e individuos o sectores interesados. Resultaría difícil establecer a qué parte correspondió la mayor proporción de iniciativas. Pero lo cierto es que las condiciones creadas por el nuevo proceso ins- titucionalizador produjeron una intensa movilización de empresarios, profesionales, intermediarios políticos (o “influyentes”) y unidades estatales, dispuestos a explorar y explotar las oportunidades creadas por el propio proceso, poniendo en juego todos sus recursos.

Desde el punto de vista de la acción estatal, esto supuso echar mano a diversos mecanismos: 1) la provisión de medios financieros y técnicos para la ejecución de obras o el suministro de servicios; 2) el dictado de reglamentos que introdujeran regularidad y previsibilidad en las relaciones de producción e intercambio; 3) la concesión de beneficios y privilegios para el desarrollo de actividades lucrativas por parte de empresarios privados; y 4) el acuerdo de garantías —tanto a empresarios como a usuarios— sobre la rentabilidad de los negocios emprendidos con el patrocinio estatal, la ejecución de las obras y la efectiva prestación de los servicios. En la realidad, estos diversos mecanismos se confundían muchas veces en un mismo caso, tal como ocurriera por ejemplo con la construcción y explotación de ferrocarriles. Pero la distinción analítica permite en todo caso mostrar la variedad de manifestaciones de la presencia articuladora del Estado.

En general, y sobre todo antes de que comenzaran a afluir los empréstitos directos al gobierno nacional, los recursos fi

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZAMOS DEL ESTADO

nancieros movilizados por el Estado se orientaron hacia la ejecución de pequeñas obras de infraestructura y el establecimiento de ciertos servicios regulares. Durante la presidencia de Mitre se suscribieron numerosos contratos con empresarios privados para la construcción de caminos, la erección de puentes, el transporte de correspondencia, la mensura de tierras, etc.71 Habitualmente, las contrataciones eran precedidas por estudios técnicos a cargo de ciertos funcionarios cuya misión encerraba, en germen, funciones que serían más tarde asumidas por unidades burocráticas especializadas. Un Inspector de Postas y Caminos o un Ingeniero Nacional (como los Visitadores de Aduana o los Inspectores de Educación, en otros ramos) eran verdaderos empresarios estatales, hombres de gran versatilidad acostumbrados a recorrer el país y a enfrentar toda suerte de obstáculos. Su juicio era por lo general decisivo para poner en marcha un proyecto o concluir una negociación.

También fue evidente la influencia de estos “Adelantados” estatales en la confección de los diversos reglamentos que intentaron introducir orden en ciertas transacciones y actividades sometidas, como tantos otros aspectos de la vida del país, a la anarquía y al abuso. Por ejemplo, mediante el decreto del 30 de octubre de 1862, el flamante gobierno reglamentó el servicio de postas garantizando la regularidad de su prestación y la propiedad de los empresarios.72 De la misma manera, expidió una serie de importantes disposiciones tendientes a organizar un servicio de correos, reglamentando el funcionamiento de oficinas, la seguridad de la correspondencia y las responsabilidades emergentes del desempeño de funciones vinculadas a este ramo. También se requirieron informes a los gobernadores sobre los patrones de pesas, medidas lineales y de capacidad empleadas en cada provincia, en previsión de que su falta de uniformidad dificultaría la delincación de tierras públicas, el establecimiento de ferrocarriles o la rectificación y mensura de caminos. Algunos años más tarde se reglamentaría un sistema uniforme de pesas y medidas para todo el país.

Cuando los recursos financieros y técnicos de que podía


disponer el Estado resultaban insuficientes para encarar ciertos proyectos; o cuando la iniciativa privada descubría nuevas áreas de actividad económica potencialmente lucrativas, se apelaba habitualmente al mecanismo de la concesión estatal para la disposición de bienes o la explotación de servicios. El ejemplo quizá más difundido es el de concesión para la construcción y explotación de ferrocarriles. Sin embargo, vale la pena utilizar precisamente este ejemplo para examinar con algún detenimiento ciertos aspectos poco conocidos del mecanismo de concesión, aunque fundamentales para entender los patrones de vinculación que comenzaban a establecerse entre Estado y sociedad. Para ello recurriré al caso del Ferrocarril Central Argentino, uno de los primeros grandes proyectos encarados por el gobierno nacional bajo este sistema.73

Una ley de setiembre de 1862 autorizó al Poder Ejecutivo a contratar la construcción de un ferrocarril de Rosario a Córdoba, estableciendo las bases y condiciones a las que debía ajustarse el contrato. El proyecto ya venía siendo objeto de negociaciones desde hacía ocho años con el representante de un consorcio de capitalistas ingleses, William Wheel- wright. Dictada la ley, el Ministerio del Interior quedó encargado de proseguir las tratativas con este empresario, que en su afán de resultar adjudicatario del proyecto había iniciado por su cuenta algunas obras. Sin embargo, apartándose de las condiciones fijadas por la ley, Wheelwright exigía para firmar el contrato un acuerdo sobre cinco puntos: 1) la cesión de una legua de terreno a cada lado y en toda la extensión de la línea, con algunas excepciones; 2) la fijación del capital garantido en 6400 libras por milla74; 3) la fijación de los gastos de explotación en un 45% de los ingresos brutos; 4) un mínimo de 15% de beneficio neto antes de que el gobierno pudiera intervenir en las decisiones sobre tarifas; y 5) la exención de la garantía o caución pecuniaria a que el contratista estaba obligado por la ley.

Las propuestas, contrapropuestas y recursos arguméntales empleados por cada parte en el curso de las tratativas, fueron mostrando la variedad de intereses representados, la capaci


dad negociadora de cada una y, sobre todo, el poder relativo de los recursos puestos en juego. Finalmente, apelando al decisivo argumento de que si no se cumplían sus condiciones no podría levantar en Inglaterra los capitales necesarios para la empresa, Wheelwright obtuvo satisfacción a todas sus demandas. Claro está que en el ínterin, el ministro Rawson había mantenido negociaciones paralelas sin resultado positivo. Otros dos empresarios londinenses, Smith y Knight, presentaron al ministro una oferta aun más leonina que la de Wheelwright. También un conocido comerciante de Rosario, Aarón Castellanos, peticionó ante el ministro a nombre de varios empresarios y propietarios de esa ciudad, proponiendo encuadrarse en las condiciones fijadas por la ley, pero sin ofrecer garantías pecuniarias ni convencer demasiado a Rawson de que podría emprender la obra levantando en el país y en Europa los capitales necesarios.

Si bien es cierto que la aceptación de las condiciones de Wheelwright se fundaba en gran parte en la ausencia de alternativas, también es cierto que este último utilizaba un argumento contundente: si no se cedían a la empresa las tierras al costado de las vías (punto central de la controversia), la especulación la harían de todos modos los particulares, sin existir ninguna garantía de que ello condujera a la colonización de esas tierras. La empresa, en cambio, colonizaría planificada- mente. Ello aumentaría el tráfico y las ganancias de la empresa, lo cual disminuiría el importe de las garantías por las que el gobierno respondía hasta cubrir la rentabilidad mínimaacordada.75

Anunciando la firma del contrato a los gobernadores de provincia, el ministro del Interior solicitaba su colaboración para que se suscribiera a la empresa el mayor número de personas, con capitales grandes o pequeños, señalando que este ferrocarril era el primer paso, “la base de un plan de ferrocarriles argentinos”. Agregaba que la obra reportaría ventajas a los pueblos y a los individuos, “acreciendo la prosperidad del Litoral de la República, y haciendo participar de ella al interior, fomentando en las provincias mediterráneas nuevos gérmenes de prosperidad y de riqueza” que asegurarían la paz y


la harían “fecunda y gloriosa en el sentido del progreso” (Memoria Ministerio del Interior, 1863).

El vaticinio ministerial no era infundado. El país había comenzado a experimentar el impacto de los “caminos de fierro”, cuya extensión crecería a un ritmo vertiginoso,76 modificando radicalmente la estructura espacial y económica del país. En este contexto, fueron muy pocos quienes lograron percibir los efectos negativos que podría acarrear la particular configuración adquirida por el desarrollo de los ferrocarriles, incluso en aquellas regiones destinadas a padecer tales efectos con marcada intensidad.77

Sin caer en simplificaciones ni catalogar al ferrocarril, sin más recaudos, como un agente destructor y empobrecedor que contribuyó a quebrar un supuesto desarrollo económico autónomo —lento pero armónico— en algunas regiones del país, corresponde señalar que en algunos casos, como en Santiago del Estero, las expectativas que rodearon su llegada no fueron satisfechas. En general, los ferrocarriles nunca llegaron a integrar a las viejas poblaciones en las provincias interiores, normalmente asentadas en terrenos apenas aptos para la subsistencia. En muchos casos las vías férreas atravesaron zonas desérticas, creando estaciones efímeras que terminaron por aislar a las poblaciones asentadas en su derredor. El abaratamiento del costo de los fletes, que en teoría acompañaba al trazado de la red ferroviaria, poco significó en estos casos. Los pueblos que fueron virtualmente “esquivados” tuvieron que ejercer serias —y a menudo infructuosas— presiones para lograr el beneficio del algún ramal tardío.

El manejo relativamente discrecional de las tarifas sirvió, además, como un instrumento clave para favorecer o perjudicar el desarrollo de las diferentes regiones del país. Denunciando el supuesto incumplimiento de los términos de las concesiones en materia tarifaria, señalaba el diputado Osvaldo Magnasco en 1887:

“Han servido (los ferrocarriles) como los elementos legítimamente esperados, o por el contrario han sido obstáculos serios para el desarrollo de nuestra producción, para la vida de nuestras industrias y para el desenvolvimiento de nuestro comercio. (...) Ahí están las provincias de Cuyo, por


ejemplo, víctimas de tarifas restrictivas, de fletes imposibles, de imposiciones insolentes, de irritantes exacciones, porque el monto de esos fletes es mucho mayor que el valor de sus vinos, de sus pastos y de sus carnes (...) Ahí están Tucumán, Salta y Santiago...”.78

Puede sostenerse, entonces, que el impacto del ferrocarril fue desigual, jugando en el Litoral un rol articulador que contrasta con el disímil papel cumplido en el interior. Los ferrocarriles crearon, sin duda, un mercado interno nacional, pero sobre todo posibilitaron la explotación de la Pampa húmeda, generaron un alza inédita en el precio de la tierra y contribuyeron, de este modo, a la consolidación de los terratenientes pampeanos como clase hegemónica.79

Desde esta perspectiva más matizada, es evidente que los juicios contemporáneos sobre el “entreguismo” y los “vendepatrias” — que, sin duda, también existieron— pasan por alto tanto los factores contextúales y circunstanciales que restringían la capacidad de acción de los agentes estatales, como la complejidad de los intereses mediatos e inmediatos que intervenían en sus decisiones. Sobre todo, la urgencia de acelerar la formación de un mercado nacional y hacer sentir, en ese mismo proceso, la presencia articuladora del Estado.80

Un último punto, que también requiere alguna reflexión, es el que se refiere a la garantía estatal de que las relaciones articuladas con su auspicio se perfeccionarían bajo cualquier circunstancia. En este particular sentido, la noción de “garantía” asumía un significado mucho más lato. La garantía del Estado estipulada en un contrato de concesión no se limitaba a la asunción de un compromiso teórico ni a la eventual efec- tivización de compensaciones monetarias. Muchas veces exigía una participación intensa y protagónica en el suministro de bienes, servicios y regulaciones que formalmente podía o no corresponderle efectuar, pero cuyo compromiso no podía rehuir. Por ejemplo, en la concesión del Ferrocarril Central Argentino, el gobierno nacional intervino activamente en el trámite de expropiación y transferencia de tierras provinciales a la compañía propietaria, en virtud del contrato de concesión. Ello supuso presionar a los gobernadores, urgir a los comisionados nacionales encargados de las expropiaciones, tranquili-


zar al director residente de la empresa, pasar por alto exigencias especulativas de los propietarios de tierras o asumir costos inesperados.81

La garantía funcionaba no sólo hacia los concesionarios, sino también hacia los gobiernos provinciales y los particulares. Por ejemplo, el Estado nacional se responsabilizaba de que el ferrocarril funcionaría con regularidad, comodidad y seguridad. Para ello enviaba inspectores nacionales a examinar las vías y construcciones para determinar si se estaba en condiciones de habilitar el servicio, sin perjuicio de los informes remitidos por los técnicos de la empresa. Recogía, por otra parte, las quejas de los gobiernos provinciales y daba traslado de las denuncias a la empresa, asumiendo de este modo otra forma de garantía.82

También el Estado se constituía en vocero de los accionistas del país (incluido el propio gobierno nacional) ante la empresa del ferrocarril, ejerciendo su representación en las asambleas, denunciando la paralización de obras, exigiendo su continuación, planteando la reducción de tarifas para hacer accesible el tráfico, o requiriendo el poblamiento de las tierras entregadas como condición contractual. Excediendo incluso sus compromisos, llegó a darse el caso de que el Estado acudiera en auxilio de la empresa ante dificultades coyunturales de financiamiento.83

Otro interesante ejemplo de garantía puede hallarse en la actitud del gobierno nacional frente a la Colonia del Chubut, que inmigrantes galeses habían establecido en la Patagonia. Ante las graves dificultades iniciales enfrentadas por los colonos, derivadas de la pobreza de las tierras, la falta de agua y la escasez de todo elemento necesario para asegurar la subsistencia, el gobierno asignó en un comienzo la suma de 4000 pesos fuertes. Más tarde, ante el riesgo de que los colonos no contaran con provisiones mínimas (por subsistir las condiciones iniciales), acordó un subsidio mensual de 700 pesos fuertes para víveres. En cierto momento, frente al riesgo de que se eternizara el subsidio, comisionó a M. Alvarez de Arenales a inspeccionar el estado de la colonia y sus perspectivas.84 Finalmente, en 1867 Mitre resolvió continuar con una subven-

ción de 400 pesos fuertes, a condición de que los colonos per- manecieran en el establecimiento

Puede apreciarse entonces la multiplicidad de los compro- mtsos asumidos por el Estado. Se garantizaban los capitales en su rend.rn.ento, la fuerza de trabajo en su reproducción y la tierra en su posesión. Lucro, energía y propiedad. Tres fuerzas de cuya deb.da articulación dependía el progreso.

Quisiera destacar finalmente, que una importante consecuencia de estas modalidades de penetración del Estado fue el papel -directo o indirecto- que comenzó a cumplir como empleador de fuerza de trabajo y formador de un extenso sector de contratistas e intermediarios. En el primer aspecto no me refiero solamente al personal directamente empleado por el Estado, sino además al constituido por asalariados y trabajadores no permanentes indirectamente retribuidos me- dmnte fondos públicos. Es decir, me refiero a la capacidad del Estado para generar socialmente nuevas oportunidades de trabajo asalariado, extendiendo así las relaciones de produc- cion capitalistas. F

esteírnaqbaeiotT POng9'N1; de afl°S el período o m in a d o ensueltos q Kr™ nar a‘gUnaS «■'«estancias y datos sueltos observables a comienzos de la década del 80, que per-” nMoens trde ' * 7 ^ i que parece haber tenido este desconocido aspecto de la acción del Estado En elsWentfn aper,tUra de sesi°nes del Congreso de 1883, el pre-rrües L T ^ “ la “ " - ‘ «icción de diez ferrocarriles nacionales, provinciales y particulares (en ultima instes''Este ññntlZad°S P° r 61 EStad0) “ «npleaban 14.500 obre- lM r !fc nu" lcro pnopu-'i-na una pauta importante para eva-baio teta, ñf Pf ° qUf tenia’ d“ ‘ ™ d- 1« floten de tra-en las inn Pers °nál empleado por contratistas del Estado en las innumerables obras financiadas por los gobiernos na-

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LA CONQUISTA DEL ORDEN V La INST.TUC.ONALIZAC.ÓN DEL ESTADO 149


el estudio de la topografía, medición y subdivisión de las nuevas tierras conquistadas; las tareas de estibaje portuario, las obras de defensa de terrenos bajos; o la construcción de obras de infraestructura en las cabezas de los nuevos territorios nacionales.85

Si bien no es posible aventurar cifras, estas referencias reflejan al menos la enorme gravitación que la presencia material del Estado comenzó a tener en esta crucial etapa formati- va de la sociedad argentina.

P e n e t r a c ió n id e o l ó g ic a

A diferencia de las modalidades consideradas hasta ahora, la penetración ideológica apeló a mecanismos mucho más sutiles, a veces subliminales. Mecanismos que, operando sobre un campo de percepciones, valores, actitudes, representaciones y comportamientos sociales claramente asociados a los sentimientos de pertenencia a una comunidad nacional, tendieran a legitimar el nuevo patrón de relaciones sociales que se venía conformando.

La penetración ideológica, junto con la cooptación y las diversas formas de penetración material del Estado, contribuyeron a crear la base consensual sobre la cual podía construirse un sistema de dominación. Si bien, inicialmente, el Estado nacional se había edificado fortaleciendo principalmente su aparato represivo, ningún sistema de dominación estable podía sobrevivir sin consolidar, a la vez, un consenso más o menos generalizado acerca de la legitimidad del nuevo orden. Después de todo, combinaciones variables de coerción y consenso han sido siempre las bases de sustentación de cualquier esquema de dominación política.

Si bien la penetración ideológica del Estado nacional implica lograr que en la conciencia ordinaria de los miembros de una sociedad se instalen ciertas creencias y valores hasta convertirlos en componentes propios de una conciencia colectiva, es preciso diferenciar dos aspectos distintos de este proceso. Por una parte, la creación de una conciencia nacional, es decir un sentido profundamente arraigado de pertenencia a una sociedad territorialmente delimitada, que se identifica por


una comunidad de origen, lenguaje, símbolos, tradiciones, creencias y expectativas acerca de un destino compartido. Por otra, la internalización de sentimientos que entrañan una adhesión “natural” al orden social vigente y que, al legitimarlo, permiten que la dominación se convierta en hegemonía.

Así como en el primer caso, la penetración ideológica procura crear una mediación entre Estado y sociedad basada en el sentido de pertenencia a una nación,86 en el segundo promueve el consenso social en torno a un orden capitalista, un modo de convivencia, de producción y de organización social que aparece adornado de ciertos atributos y valores deseables, tales como la libertad e iniciativa individual, la aparente igualdad ante la ley de empresarios y asalariados, la promesa del progreso a través del esfuerzo personal o la equidad distributiva que eventualmente eliminará el conflicto social. En ambos casos, sin embargo, lo que está en juego es la capacidad de producción simbólica del Estado, que como se recordará es uno de los atributos de la estatidad que apela al control ideológico como mecanismo de dominación.

En términos prácticos, resulta difícil distinguir históricamente estos diferentes aspectos, sobre todo porque en sus manifestaciones concretas han tendido casi siempre a reforzarse mutuamente.

A título ilustrativo analizaré algunos de ellos, vinculados a las cuestiones de la educación, el control sobre el culto, el matrimonio civil y el servicio militar obligatorio. Cabe aclarar que estos mecanismos de concientización consiguieron perfeccionarse especialmente después de 1880.

La educación constituyó un vehículo privilegiado en el marco de la estrategia de penetración ideológica del Estado. Al respecto, Tedesco sostiene que “los grupos dirigentes asignaron a la educación una función política y no una función económica vinculada meramente a la formación de recursos humanos.8' Es decir, las funciones asignadas a la educación no se limitaron a completar el proceso socializador e integrador de nuevas generaciones de argentinos dentro de los patrones culturales hegemónicos. La escuela primaria cumplía un papel integrador no tanto por la difusión de valores nacionales


tradicionales —que sin duda realizaba—, sino por la transmi. sión de valores seculares y pautas universalistas, una de cuyas manifestaciones fue el laicismo.88

El criterio axial que lograba imponerse era el de utilizar la educación como instrumento que asegurase la gobernabilidad de “la masa”. Un pueblo embrutecido podía operar como base de maniobra de un “tirano” y, en consecuencia, ser “ingobernable”, sin importar tanto que, en estado de relativa ignorancia, ese pueblo estuviera condenado a realizar magros aportes al progreso material y social del país. La educación se concebía más como garantía del orden que como condición del progreso.

Se privilegiaba, en cambio, la preparación de sujetos aptos para el manejo de las funciones burocráticas —políticas y administrativas—, desalentando la formación de recursos humanos idóneos para insertarse en las actividades productivas.

En el marco de un régimen político oligárquico y restrictivo, esta concepción tendió naturalmente al elitismo y el enciclopedismo. La creación de “colegios nacionales” y el énfasis puesto en la enseñanza media, en desmedro de la educación primaria, confirmaban el carácter elitista que inspiraba la política oficial.89

El debato en torno a la Ley 1420 (de educación común, gratuita, laica y obligatoria) que tuvo lugar durante el año 1883, se vinculó estrechamente con el papel de la educación primaria como instrumento de control social, siendo objeto de disputa a quién debía corresponder este control. La política del gobierno nacional en esta materia avanzaba hacia una extensión del papel del Estado, a través de la expansión del aparato educativo nacional, una creciente centralización de las funciones reguladoras y la gradual “expropiación” de atribuciones a la Iglesia y a otros sectores que, desde planteos “populares”, le disputaban parcialmente facultades de control. Estos sectores advertían en el proyecto oficial un severo recorte a la autonomía de la educación, que pasaba a depender centralmente del poder político. En 1883, Eduardo Wilde reconocía la inevitabilidad del control de la instrucción pública por parte del Estado nacional.

LA CONQUISTA DEL ORDEN Y LA INSTITUCIONALIZACIÓN DEL ESTADO

Los conflictos entre Estado e Iglesia respondieron, en su origen’ a causas similares relacionadas con el poder y autono- ¡nía relativa de cada parte. A diferencia de los ejemplos “clásicos”, en la Argentina fueron los grupos católicos quienes, partiendo de algunas propuestas extremas de integración institucional planteadas en 1853, en oportunidad de dictarse la Constitución Nacional, terminaron propiciando la total separación del Estado y la Iglesia. En cambio, durante su proceso formativo, el Estado nacional no se propuso qonstituir a la Iglesia en una institución “separada” y autónoma; por el contrario, buscó sencillamente controlarla, imaginando una fórmula de “unión” que reforzara su dependencia material, institucional e ideológica.

La influencia del positivismo tuvo mucho que ver con esta actitud. Esta corriente de pensamiento, hegemónica durante la segunda mitad del siglo XIX, reconocía y valoraba —contra lo que usualmente se supone— las funciones sociales de la religión. La relación con la Iglesia tenía, para los sectores dominantes, un sentido eminentemente instrumental: si la Iglesia controlaba conciencias, el Estado controlaba a la Iglesia. En este sentido, resultan sumamente ilustrativos los argumentos expuestos por el diputado Onésimo Leguizamón, cuando en el debate en torno a la que sería Ley 1420, se oponía al proyecto católico en estos términos:

“La educación no es un asunto puramente doméstico o religioso, que afecta solamente a las conciencias o a las familias; es un asunto que se relaciona directamente con la vida social y política de la entidad nacional. (...) La influencia de la educación es un medio de gobierno, es un medio de poder sobre las sociedades y, tal vez, este es el único secreto porque todos los poderes se han disputado, en todas las épocas, el derecho exclusivo sobre la educación (...), es el poder que en cada nación es responsable de los destinos del pueblo llamado a educarse. (...) Si la educación es un medio de difundir las nociones elementales de su gobierno, una nación cometería el acto más contrario a sus propios intereses dejando que fuesen enseñados con entera libertad doctrinas y principios tendientes a derribar las instituciones que se ha dado... . Cámara de Diputados, Diario de Sesiones, 4 de julio de 1883, tomo I, pp. 478-485. Citado en Cristina San Román, Roca y su tiempo, Buenos Aires, CEAL, 1983, pp. 52-55.


Las relaciones entre Estado e Iglesia también se vieron afectadas por el proyecto oficial que instituía el matrimonio civil. Los antecedentes de esta institución en la Argentina se remontan a una ley promulgada por el gobernador santafeci- no Nicasio Oroño hacia 1867. Dos años más tarde se aprobaba el Código Civil redactado por Vélez Sarsfield, que establecía el matrimonio religioso. Sin embargo, los cambios que se venían produciendo en la estructura económica y social del país impulsaban, entre otras iniciativas, reformas en la institución matrimonial. El movimiento de bienes y personas imprimía un dinamismo inédito a la sociedad, creando en la élite gobernante la necesidad de instrumentar, en materias vinculadas con el matrimonio, mecanismos de control que la Iglesia ya no estaba en condiciones de ejercer ni garantizar.

La ley de matrimonio civil fue aprobada en 1888.90 Pese a que establecía definitivamente el control civil de esta institución, la ley presentaba claras limitaciones. Por ejemplo, no se apartaba en lo sustancial de las concepciones tradicionales sobre la familia, en particular con respecto al rol de la mujer, a la que negaba facultades para disponer de sus bienes, para celebrar contratos y contraer obligaciones, ratificando así la autoridad del pater.

Los debates en torno a la ley pusieron de manifiesto el fuerte arraigo de concepciones ultramontanas y los diversos puntos de contacto entre los sectores más reaccionarios de la sociedad y algunos miembros de la elite gobernante. La defensa de la familia autoritaria y tradicional, la clara reivindicación del modelo procreativo y la necesidad de garantizar un papel subordinado para la mujer expresaban, en última instancia, la adhesión a un modelo de sociedad que no siempre generó contradicciones insalvables entre los hombres del “progreso” argentino.

El matrimonio civil era considerado como una institución cuya función básica era “darle hijos al Estado”. El debate de fondo giraba en torno a la familia, concebida como célula social básica, como el sólido pilar de un ordenamiento social considerado deseable. Como en otros casos, las concepciones liberales cedieron ante el temor de que los efectos inesperados de cier


tas leyes más avanzadas acabaran por trastocar el orden constituido. El orden volvía a prevalecer sobre el progreso.

Como última ilustración de las modalidades de penetración ideológica del Estado nacional, me referiré a la institución del servicio militar obligatorio. Si bien en un primer análisis el tema podría vincularse más cercanamente con la modalidad de penetración represiva del Estado, una reflexión más profunda permite observarlo como un poderoso mecanismo de socialización y adoctrinamiento. ¡

El antecedente más lejano del servicio militar obligatorio fue la “Guardia Nacional”, creada después de Caseros. Durante la presidencia de Juárez Celman se introdujo un sistema de sorteos para la conformación de la Guardia91 y en 1895, en el contexto de los conflictos limítrofes con Chile, se dictaron normas que imponían la convocatoria obligada a todos los argentinos nativos que hubieran alcanzado los 20 años de edad.92 Finalmente, en 1902, La Ley 4031 (también llamada Ricche- ri) estableció el servicio militar obligatorio.

Si bien esta innovación institucional formaba parte del conjunto de medidas destinadas a perfeccionar los mecanismos represivos frente a la necesidad de garantizar la soberanía nacional, permitía satisfacer a la vez otro tipo de exigencias derivadas del mantenimiento del orden interior. Hacia fines de siglo y comienzos del actual, el dinamismo e incesante transformación de la sociedad argentina había generado diferentes focos de conflictividad, formas de cuestionamiento político y de acción colectiva que, como nunca en el pasado, preocupaban seriamente a los sectores dominantes.

El nuevo ejército creado por Roca durante su segunda presidencia, y el servicio militar obligatorio que alimentó sus contingentes, nacieron en el contexto de la “huelga general” y la “ley de residencia”, pero sus fundamentos no fueron puramente represivos. La faz coercitiva del aparato militar se complementaba, por la vía de la conscripción obligatoria, con un poderoso mecanismo de penetración ideológica y control social claramente percibido por los responsables del proyecto.

Nada mejor, para comprobar esta aseveración, que las palabras del propio coronel Pablo Riccheri, cuando en el debate


parlamentario en torno a su proyecto de organización del ejército sostenía lo siguiente:

“Un ejército que renueva así, periódicamente, recibiendo en su seno una porción notable de la mejor población del país, y que le devuelve en cambio cada año un contingente de soldados licenciados, preparados, (...) echa todos los diez años en la masa popular, cerca de un millón de buenos ciudadanos, y éste es un poderoso instrumento de moralización pública.”93

Concebido como un riguroso rito de pasaje, el servicio militar venía a cumplir fines similares a los contemplados en la Ley General de Educación y, en más de un sentido, la complementaba. Luego de pasar por las filas del ejército, el proyecto oficial preveía que los jóvenes conscriptos serían “devueltos” a sus hogares expurgados de todo sentimiento contestatario y convertidos en “elementos de moralización pública”.

Pero además, el pasaje por las filas podía constituirse también en un instrumento de homogeneización étnica —el mítico “crisol de razas” imaginado por los hombres del 80— frente al carácter aluvional que adquiría la población a medida que se extendía el proceso inmigratorio.

Este argumento se sumaba al expuesto anteriormente, cuando el ministro de Guerra Riccheri retomaba la palabra en la siguiente sesión del debate parlamentario:

“...hay un deber de parte de los gobernantes de este pueblo, y es tratar de refundir en una sola todas las razas que representan los individuos que vienen a sentarse al hogar del pueblo argentino (...) Ante todo, según nuestro entender, el servicio obligatorio va a acelerar la fusión de los diversos y múltiples elementos étnicos que están constituyendo a nuestro país en forma de inmigraciones de hombres, porque no se nos negará que el respeto, sino el amor a la misma bandera, la observancia de la misma disciplina, y quizá los mismos sinsabores, los mismos peligros, asaz poderosos para realizar esa fusión de nacionales y extranjeros, de que tanto necesitamos, para llegar de una vez al tipo que nos tiene señalado el destino .94

La carga simbólica internalizada durante el pasaje por las filas completaba un proceso de socialización que se deseaba uniforme, de modo de “argentinizar” o nacionalizar más velozmente a los hijos de una población de orígenes, lenguas y tra

diciones heterogéneas. La fusión, la homogeneización, el crisol de razas también convertiría a esos hombres en ciudadanos previsibles. Rituales y símbolos —en síntesis, instrumentos de penetración ideológica— contribuyeron a “modelar”, en su sentido estricto, esas conciencias. La idea de un destino común, la sacralización de la familia como célula básica y ámbito natural de convivencia, la construcción de un disciplinado “nosotros”, la adhesión a los justamente llamados “símbolos patrios” —a través del juramento a la bandera,<la entonación del himno nacional o el lucimiento de una escarapela durante las festividades patrias— fueron algunos de los mecanismos de los que se valió el Estado para crear en la conciencia ordinaria de los ciudadanos la convicción de que el orden instituido coincidía con un orden legítimo y deseable.

C r is t a l iz a c io n e s in s t it u c io n a l e s

Como contrapartida de estos avances sobre la sociedad civil, en el ámbito del propio Estado nacional también comenzaban a producirse cambios notables. Su aparato burocrático y normativo, correlato manifiesto de la dominación estatal, experimentaba permanentes transformaciones que no hacían sino marcar el ritmo y el carácter que adquiría su intervención social. La descentralización del control, condición inseparable de la centralización del poder, implicaba diferenciar organismos, especializar funciones, desagregar y operacionalizar definiciones normativas abstractas, sin perder de vista la necesidad de coordinar e integrar la actividad desplegada por un sistema institucional crecientemente complejo. Estas cristalizaciones de la penetración estatal no eran más que momentos en el proceso de adquisición de uno de los atributos esenciales de la estatidad: la emergencia de un conjunto funcionalmente diferenciado de instituciones públicas relativamente autónomas respecto de la sociedad civil, con cierto grado de profesio- nalización de sus funcionarios y de control centralizado sobre sus actividades.

La precariedad de este aparato al comenzar el gobierno de Mitre95 contrasta con la relativa consolidación alcanzada sólo dos décadas más tarde, cuando cuerpos de ejército se hallaban



distribuidos a todo lo largo del país y efectivos de la armada y prefectura patrullaban costas y ríos interiores; colegios nacionales, escuelas normales y numerosas escuelas primarias estatales funcionaban en capitales de provincia, territorios y colonias; más de 400 oficinas postales y más de 100 de telégrafo se habían instalado en todo el país, además de sucursales del Banco Nacional, tribunales de la justicia federal, delegaciones de la policía federal y médicos nacionales de sanidad; vastos territorios eran atravesados por ferrocarriles del Estado, que previsiblemente alcanzaban los puntos más extremos del país; cuadrillas de obreros construían las obras públicas más diversas (u.g. puentes, caminos, edificios públicos, diques, puertos, balizamientos, tendido de rieles, de hilos y postes telegráficos); colonias oficiales eran sostenidas por el gobierno en provincias y territorios, así como hoteles destinados a alojar a la creciente ola inmigratoria; y el departamento de agricultura distribuía plantas y semillas en todo el territorio. El Estado nacional se había convertido en el núcleo irradiador de medios de comunicación, regulación y articulación social, cuya difusión tentacular facilitaba las transacciones económicas, la movilidad e instalación de la fuerza de trabajo, el desplazamiento de las fuerzas represivas y la internalización de una conciencia nacional.

Pero el simple contraste de dos momentos históricos puede sugerir una evolución lineal y una predeterminación exitista poco fieles a los hechos. Ya he señalado que en los primeros años de la organización nacional, la imposición de un poder territorial efectivo se hallaba restringida no solamente por un pasado reciente —y una realidad todavía vigente— de autonomías localistas, sino también por la precariedad de recursos con que el gobierno nacional podía aspirar a articular un sistema de dominación alternativo.

El aparato institucional que surgía en esos primeros años era, esencialmente, un aparato militar. La burocracia estatal estaba constituida principalmente por los organismos castrenses, que empleaban alrededor de tres cuartas partes del total de personal a cargo del Estado nacional. Fuera de un reducido conjunto de organismos centralizados en Buenos Aires,

el gobierno sólo contaba con un ramillete de pequeñas unidades administrativas esparcidas a lo largo de las fronteras y en las principales poblaciones del interior, heredadas en su mayoría de la Confederación. Todavía a fines de los años 60, el personal civil se distribuía entre unos pocos establecimientos de enseñanza, las oficinas de correos y telégrafos, la construcción y operación de ferrocarriles nacionales, el departamento de ingenieros, las oficinas de inmigración, de estadísticas, de patentes, de agricultura, y el conjunto de dependencias de rentas, aduana, contabilidad y tesorería.96

En estas condiciones, el gobierno nacional no sólo era “huésped” poco grato en la propia Buenos Aires, sino también en las diversas poblaciones donde la actividad de sus organismos tenía por objeto consolidar su capacidad de extracción de recursos y control social. La vastedad de los territorios a controlar con personal y recursos nunca suficientes, así como las enormes distancias y dificultades de comunicación con la administración central, determinaron que la inserción de esas unidades en el medio local estuviera signada por lealtades contradictorias. Una integración poco conflictiva exigía por lo general una alta dosis de “flexibilidad” en la aplicación de las disposiciones legales y reglamentarias establecidas por las autoridades centrales, lo cual podía significar desde la aceptación de alteraciones de hecho en la observancia de los procedimientos administrativos, hasta la venalidad, el cohecho y otras formas de corrupción frecuentemente denunciadas por la prensa y los propios informes oficiales.

En el caso concreto de las aduanas y receptorías, la figura del contrabando —que desde la época de la colonia continuaba siendo una arraigada práctica— aparece señalada permanentemente como mal casi inevitable, especialmente en aquellos puestos fronterizos más alejados, con mayores dificultades de control territorial y menor significación como plaza de intercambio comercial. A menudo, la falta de control desde Buenos Aires conducía a la pronta desnaturalización de los procedimientos (v .g . mercaderías introducidas, depositadas en casas particulares y luego recién denunciadas; utilización de formularios no oficiales, fácilmente falsificables), a formas



de connivencia con, o permeabilidad a la influencia de comerciantes locales, y al sometimiento o dependencia del apoyo de caudillos locales.97

La incompleta institucionalización de las unidades administrativas nacionales en el interior también se manifestaba en su escasa especialización y reducida legitimidad. Por ejemplo, si bien las aduanas y receptorías tenían como misión específica controlar el comercio limítrofe y recaudar las rentas por derechos, era frecuente la realización de “comisiones” para el gobierno central (v.g. el embargo de bienes del gobierno paraguayo durante la Guerra de la Triple Alianza o la elección de un nuevo local para la estación del ferrocarril Central Argentino por parte de la Aduana de Rosario), la convivencia en una misma oficina con la Colectoría de la provincia y el Correo, la falta de privilegios como organismo estatal frente a la posibilidad de evicción y expropiación por parte de locadores privados o gobiernos provinciales, o la conversión de oficinas nacionales en cuarteles de gobiernos provinciales.

En tales circunstancias, resulta destacable el carácter “explorador” y “empresario” del funcionario destacado en el interior. En un período de profundos cambios en la organización productiva y espacial, los funcionarios nacionales revelaban un atento sentido de oportunidad frente a la apertura (o cierre) de posibilidades de expansión y mejoramiento de los servicios. En este aspecto, asumían un claro papel intermediador entre los intereses del gobierno nacional y los de la comunidad de su jurisdicción, sin olvidar naturalmente la promoción de sus propios intereses. Eran frecuentes las iniciativas para la simplificación de procedimientos, la concesión de ventajas a comerciantes y productores, la realización de construcciones o mejoras de inmuebles, el traslado de dependencias a centros en expansión, etc. Los informes de estos funcionarios también manifestaban preocupación por las consecuencias de las guerras y rebeliones interiores sobre la percepción de rentas, o por las tendencias centralizantes de la administración estatal en Buenos Aires.

Estas observaciones ilustran una singular etapa de transición entre la burocracia colonial y el modelo institucional que


comenzaría a delinearse a partir de la década del 80. En verdad, la herencia institucional de la Colonia influyó en muy escasa medida sobre las características que desde un comienzo fue adquiriendo el aparato burocrático del Estado argentino, a diferencia de lo ocurrido en países como Brasil, Perú o México. Fue más bien a nivel provincial donde esa herencia definió con mayor fuerza el perfil institucional de sus gobiernos.98 La observación es válida asimismo en el caso de gobiernos que asumieron algunas de las prerrogativas de un Estado nacional, aunque sin lograr adquirir plenamente sus atributos. Tales, las experiencias de la Confederación rosista, la Confederación Argentina y, en menor medida, el Estado de Buenos Aires.

Por lo tanto, al reconstituirse en 1862, el gobierno nacional debió afrontar una situación inédita: continuar atendiendo el funcionamiento de organismos —de la Confederación y Buenos Aires— cuya responsabilidad asumía, tratando de crear al mismo tiempo un andamiaje institucional sin cuya existencia resultaba poco menos que imposible asegurar su gestión. ¿Cuál era el modelo institucional (si es que había alguno) presente en este proceso de construcción burocrática? ¿Se trataba de una creación original o se recurría a otras experiencias? Desde el punto de vista de los determinantes sociales del modelo institucional adoptado, ¿qué organismos se creaban en respuesta a (o en anticipación de) qué problemas? ¿Qué forma organizativa (en términos de ubicación jerárquica, delimitación funcional, estructura interna, ámbito operativo) adqui- rían y por qué? Incluso, ¿por qué se asumían ciertas funciones como propias del Estado nacional y no de otros ámbitos de decisión y acción (v.g. los estados provinciales, la “iniciativa privada”, el capital nacional o extranjero)?

Sobre la existencia o no de un modelo autóctono, es evidente que la heterogeneidad congènita del aparato estatal —sus resabios coloniales, el arrastre de organismos provinciales, las precipitadas creaciones ex novo siguiendo no siempre bien asimiladas fórmulas foráneas— permite descartar, al menos, toda hipótesis acerca de una presunta concepción global de la burocracia ajustada a algún modelo nítidamente reconocible. No obstante, durante los años 60 y 70 comenzaría a manifes-


tarse, cada vez más crudamente, la influencia de modas y modelos extranjeros en la organización y procedimientos burocráticos. Convendría efectuar, tal vez, una breve digresión sobre este fenómeno, puesto que sus repercusiones trascendieron el plano de la mera creación institucional.

La imitación, fruto de la dependencia cultural e ideológica que se fue estableciendo junto con la que se consolidaba en los órdenes político y económico, influyó el pensamiento y la acción de la época. En un país nuevo, sin tradición cultural propia, que rechazaba la arcaica cultura colonial legada por una España decadente," la clase dirigente argentina miró hacia Europa y los Estados Unidos, adoptando sus modelos de organización social y funcionamiento institucional. Constitución norteamericana, prácticas presupuestarias francesas, organización administrativa y comercial inglesas, fueron sólo algunas de las múltiples manifestaciones de esta mimesis. Sin duda este fenómeno no se dio exclusivamente en la Argentina. Con distintos grados se observa en la experiencia de la mayor parte de los latecom ers al proceso de desarrollo capitalista. Ideas, innovaciones, técnicas e instituciones administrativas o políticas fueron, o bien adoptadas del exterior con adaptaciones menores, o bien desarrolladas con consciente referencia a cambios producidos externamente.

Sin embargo, en el caso de países que resolvieron exitosamente las restricciones del capitalismo tardío (v.g. Rusia, Japón, Alemania) la adopción y adaptación tuvieron una contraparte material —condiciones sociales de producción, forma de inserción en el mercado mundial— que hizo de la imitación una consideración secundaria en la evaluación de la eficacia de los trasplantes. En cambio, en el caso argentino (y, en general, en América Latina) la adopción de conceptos y modelos foráneos sobre los estándares apropiados del comportamiento institucional no siempre se ajustó a las reales necesidades de la gestión estatal, teniendo en cuenta el grado de desarrollo de las fuerzas productivas en la sociedad argentina de la época.

En cierto modo, el aparato burocrático que se concibe e intenta desarrollar en la primera etapa de la organización nacional definitiva, constituye un armazón formal que sólo muy

gradualmente irá adquiriendo contenido. Si de entrada es revestido de una apariencia solemne, racional y sofisticada, no es más que para ocultar las debilidades de un Estado aún embrionario, dotado de recursos limitados y rudimentarios, expuesto al ensayo y al error, pero en el que existe conciencia de que la recreación de formas institucionales modernas, ya ensayadas en países más evolucionados, aumentaría su legitimidad. Ello le permitiría no sólo afianzar su autoridad sino también mejorar su imagen como garante de un nuevo orden, precisamente en circunstancias en que el país comenzaba a convertirse en potencial plaza para la inversión extranjera.100

Desde el punto de vista de la diferenciación estructural y funcional del aparato burocrático, el gobierno de Mitre mantuvo el esquema previsto «n la Constitución Nacional. El despacho de los asuntos a cargo del Poder Ejecutivo continuó siendo atendido a través de cinco ministerios especializados. Resulta difícil sustraerse a la tentación de vincular la resultante distribución de funciones con las modalidades de penetración institucional del Estado y, en última instancia, con el proceso de adquisición de los atributos de la “estatidad”. Indudablemente, estos atributos se fueron conformando a través del involucramiento del Estado en procesos que implicaban una profunda transformación del marco de relaciones sociales. Esto supuso modalidades de penetración material e ideológica del Estado en la textura de una sociedad que su misma intervención contribuía a formar. De aquí la estrecha vinculación entre estas modalidades y el tipo de instituciones especializadas requeridas.

Tres ministerios se constituyeron en los instrumentos de las distintas formas de penetración ya discutidas. En primer lugar, el Ministerio de Guerra y Marina, organismo dentro del cual se fueron creando e integrando las diferentes unidades que asumieron la conducción del aparato represivo del Estado. En segundo lugar, el Ministerio del Interior, articulador de los distintos mecanismos de penetración cooptativa, cuya misma denominación señala el carácter funcionalmente indiferenciado pero estratégicamente crítico de su misión: establecer un m odus vivendi entre el Estado nacional y las provin-



cias, delimitar sus respectivas jurisdicciones, ganar aliados entre los sectores dominantes locales. Pero algo más: movilizar los recursos e instituciones disponibles para producir adelantos materiales que, a la par de afianzar la labor de cooptación, permitiera un mayor control sobre las situaciones locales. Por eso, en sus orígenes, ese ministerio asumió todas las actividades funcionalmente no delegadas a otros ministerios: desde la administración de correos y telégrafos hasta la centralización del registro estadístico; desde la canalización de las corrientes inmigratorias hasta la planificación y administración de las obras públicas o la promoción de la agricultura. En tercer lugar, el Ministerio de Justicia, Culto e Instrucción Pública, órgano fundamental de penetración ideológica en sus diversas expresiones: el derecho, la religión y la cultura. Tres vehículos de formación de conciencias, de internalización de nuevos valores, de legitimación de nuevos patrones de interacción social.

Estos tres ministerios, y sus diversas unidades, se vieron apoyados por el Ministerio de Relaciones Exteriores y el de Hacienda, cuya misión consistía, respectivamente, en: 1) la gestión diplomática tendiente a afirmar la soberanía del Estado nacional y consolidar los vínculos que permitieran la integración de la economía argentina a los mercados mundiales; y 2) la organización y administración de un eficaz aparato de extracción y captación de recursos internos y externos; sobre cuya base pudiera asegurarse la normal gestión del conjunto de unidades estatales.

N u e v a d iv is ió n s o c ia l d e l t r a b a j o

Verdaderos procesos de apropiación funcional, estos avances del Estado nacional darían lugar a que poco a poco se fuera conformando un nuevo esquema de división social del trabajo. Es decir, los ámbitos de acción individual y colectiva se redefinirían en función de la presencia de una nueva instancia de articulación y control social que cuestionaba prerrogativas, competencias y prácticas establecidas, o creaba nuevos espacios funcionales. Así, los gobiernos provinciales pronto perderían a manos del Estado nacional el poder de reunir

ejércitos, emitir moneda, decretar el estado de sitio, administrar justicia en ciertos fueros o instancias o recaudar determinados gravámenes. Su intervención se concentraría en asegurar el normal desenvolvimiento de las relaciones sociales en el ámbito local de la producción y el intercambio, fundamentalmente mediante el disciplinamiento de la fuerza de trabajo (educación, justicia, cárceles) y la provisión de algunos servicios. A su vez, las instituciones civiles y los particulares se enfrentarían a situaciones dispares. En ciertos terrenos, como la enseñanza, la beneficencia o el registro civil, sus actividades se verían circunscriptas, invadidas o expropiadas por el Estado, mientras que en otros (v .g . ejecución de obras civiles, prestación de ciertos servicios públicos) encontrarían oportunidades de desarrollar nuevas actividades bajo los auspicios y la garantía de ese mismo Estado.

Quedaría reservado al gobierno nacional un ancho abanico de funciones: desde enfrentar al indio extendiendo el control territorial hasta atraer la inmigración y asegurar el empleo productivo de la fuerza de trabajo, conducir las relaciones exteriores, atraer capitales y orientar su inversión productiva, o regularizar las relaciones económicas introduciendo reglas de previsibilidad y sanción. Es decir, aquellos aspectos de la problemática del “orden” y el “progreso” cuya resolución difícilmente podía quedar librada a la iniciativa o los recursos de algún sector de la sociedad civil.101 No obstante, durante el período que estamos considerando la acción del Estado tendió a concentrarse sobre todo en aquellas actividades que demandaban más su iniciativa y capacidad de gestión que sus recursos materiales, por entonces todavía escasos. Caben dentro de esta categoría de actividades la promoción de la inmigración, que en los años sesenta y setenta adquirió un auge considerable; la contratación de empréstitos y otras formas de financiamiento extraordinario, destinados en gran parte a solventar los gastos militares pero también a financiar la construcción y garantía estatal de los primeros ferrocarriles e, indirectamente, la concesión de crédito a empresarios privados; y, en general, las obras de infraestructura más urgentemente requeridas para acelerar la integración de los diferentes merca-



dos regionales. A pesar de todo, las vicisitudes de los conflictos armados, la vulnerabilidad estructural de la economía a las coyunturas externas y las periódicas crisis fiscales, contribuyeron a que la acción del Estado se desplazara erráticamente de uno a otro rubro, en función del surgimiento de demandas que los recursos no siempre permitían satisfacer adecuadamente.

Cabe reiterar que esta nueva división social del trabajo no sólo tuvo características cambiantes durante los dieciocho años que estamos analizando, sino también manifestaciones diferentes a nivel de las diversas instancias (nación, provincias, instituciones civiles) en que se distribuía la actividad social. Así como durante la presidencia de Mitre se tendieron las líneas estratégicas de la penetración estatal en el tejido de una sociedad aún desmembrada y convulsionada por las guerras civiles, en la de Sarmiento se profundizaron los surcos abiertos por su antecesor, dándoles contenido. Si el “orden” fue el lema recurrente en el discurso y la acción de Mitre, el “progreso” fue el leit m otiv de la gestión sarmientina. Esta se inauguró bajo los mejores auspicios: una cruenta guerra internacional prácticamente terminada, una crisis lanera recién superada, un generalizado repunte de la producción y un clima de excelentes relaciones con la provincia de Buenos Aires.102 Estas circunstancias contribuyeron a producir un inusitado despegue, una primera ola expansiva, cuyos efectos pronto se hicieron sentir en el volumen del comercio exterior, los ingresos fiscales y el gasto público. La abundancia de recursos, en gran medida producto de la contratación de empréstitos en Londres, creó nuevas posibilidades para la promoción de los negocios y redujo la incertidumbre del gobierno respecto a su propia viabilidad. Unos pocos indicadores pueden servir para apreciar la magnitud de los cambios producidos:

1867 1873 D iferencia

MILLONES S ORO MILLONES S ORO %

Exportaciones 38,5 62,4 62,1

Ingresos ordinarios del gobierno nacionol 11,7 19,6 67,5

Egresos totales del gobierno nacional 14,5 31,9 120,0


Si bien los ingresos ordinarios del Estado siguieron aproximadamente el movimiento del comercio exterior —resultado lógico dado que la estructura tributaria estaba estrechamente ligada a ese mercado— los egresos presupuestarios efectivos, en cambio, experimentaron un incremento muy superior como consecuencia de la capacidad de gasto creada por el flujo de capitales externos ingresados en forma de empréstitos. Fueron estos mayores recursos los que permitieron extender y garantizar las obras y servicios públicos, sofocar las rebeliones de los últimos caudillos e, incluso, facilitar el crédito a particulares a través de bancos oficiales.

La expansión afectó diferencialmente a las diversas regiones del país. Aquellas que consiguieron incorporarse a la economía agroexportadora vieron aumentada la capacidad contributiva de su población, dado que el incremento de los negocios y la valorización de la propiedad inmueble que acompañaron esa incorporación constituían las fuentes de los principales recursos que habían quedado reservados a la jurisdicción provincial. Ello aumentó en consecuencia las posibilidades financieras de lós gobiernos provinciales localizados en esas regiones. En cambio, las provincias marginadas del proceso de expansión “hacia afuera”, o aquellas que no consiguieron generar un mercado nacional para su producción primaria — como lo hicieron hacia el final del período Tucumán y Mendoza103— hallaron mayores dificultades para recomponer sus ya débiles finanzas y cayeron en una dependencia cada vez más estrecha de los subsidios y el empleo proporcionados por el gobierno nacional.

El cuadro resultante podría resumirse así: 1) un Estado nacional que crecía espasmódicamente, invadiendo nuevos ámbitos funcionales sujetos a alta incertidumbre, que comprometían su viabilidad política y económica, pero que al mismo tiempo le exigían desarrollar una capacidad de extracción y asignación de recursos que robustecía su presencia institucional y legitimación social; 2) Buenos Aires y, en menor medida, los demás estados provinciales de la pampa húmeda, prácticamente relevados de aquellas actividades altamente riesgo- sas como la guerra o las grandes obras de infraestructura—


pero con capacidad de generar ingresos tributarios (fundamentalmente patentes al comercio y contribuciones sobre la propiedad) suficientes para asegurar la reproducción del nuevo patrón de relaciones sociales: servicios básicos, capacitación de la fuerza de trabajo, mantenimiento del orden interno, etc.; y 3) las restantes provincias, con economías declinantes debido a su desvinculación de los mercados externos y al auge del comercio importador de Buenos Aires que gradualmente sustituía la producción local, cuya precaria situación financiera se vio muchas veces agravada por alzamientos armados dirigidos contra las autoridades nacionales o contra sus propios gobiernos.104 De esta forma se configuró una situación que tendía a reforzar la hegemonía de las provincias pampeanas y sus clases dominantes.

La distinción efectuada debe verse también desde otro ángulo. Al asumir el gobierno nacional el conflicto que por décadas había sobrellevado Buenos Aires, ésta —y más tarde sus socias menores105— se encontraron en óptimas condiciones para reorientar sus esfuerzos y recursos. A partir de 1862, mientras el gobierno nacional intentaba dificultosamente delimitar un ámbito operativo en un medio hostil y con recursos harto limitados, la ciudad y la provincia de Buenos Aires sufrían una expansión extraordinaria.106 En tanto Mitre se dedicaba a reprimir levantamientos y malones, librar la guerra del Paraguay y afrontar una pesada y creciente deuda pública, Buenos Aires prosperaba en sus escuelas, ferrocarriles, puentes, caminos y colonias agrícolas. Durante los gobiernos de Saavedra y Alsina —como más tarde los de Castro, Acosta, Casares y Tejedor— se produciría una profunda transformación institucional, física, cultural y económica de la provincia. En muchos aspectos, Buenos Aires se anticiparía en su legislación y en sus instituciones a las que luego establecería el gobierno nacional.107

La burguesía porteña se creó, de este modo, una doble base de sustentación. A través del control de las instituciones y recursos provinciales aseguró las condiciones contextúales y las garantías de coerción indispensables para organizar y promover una actividad productiva y mercantil en rápida expan

sión y frecuente transformación.106 A través de su privilegiado acceso al gobierno nacional, movilizó los recursos e instituciones que suprimirían los diversos focos de cuestionamiento al nuevo sistema de dominación y acercarían al puerto unidades productivas y mercados interiores creados a impulsos de una vasta actividad de promoción, garantía de la inversión y construcción de grandes obras de infraestructura.109

R e l a c ió n n a c ió n - p r o v in c ia s <

Hemos visto que las diferentes formas de penetración estatal produjeron sustanciales cambios en el carácter de las relaciones Estado-sociedad. Por una parte, la creciente apropiación por el Estado de nuevos ámbitos operativos y su activo involucramiento en la resolución de las dos cuestiones centrales que dominaban la agenda de una sociedad que se constituía paralelamente, dieron lugar a una nueva división social del trabajo. Por otra parte, el Estado se fue haciendo visible a través de un aparato burocrático y normativo crecientemente especializado, en el que se condensaban y cristalizaban los atributos de la “estatídad”. Naturalmente, estos procesos tendieron, al alterarse la relación de poder entre el gobierno nacional y las provincias, a desplazar los ejes de articulación social e integración política. En esta sección efectuaré algunas reflexiones sobre esos desplazamientos, sugiriendo que en menos de dos décadas, no sólo cambió globalmente la correlación de fuerzas entre el Estado (o “la Nación” en los términos de entonces) y las provincias, sino también la situación relativa de cada una de éstas con respecto al primero.

En un cierto sentido, el proceso de formación del Estado implicó la gradual sustitución del marco institucional provincial como principal eje articulador de relaciones sociales. Parte de este mismo proceso fue la transformación de diversos sectores dominantes del interior en integrantes de una coalición dominante a nivel nacional. Sin embargo, a pesar de que esto dio lugar a que las bases del poder político tendieran a perder su estrecha asociación con la dominación local, la provincia continuó siendo —al menos hasta 1880— el otro término de la contradicción que planteaba la existencia de un Estado nacional.



Esta circunstancia justifica el empleo de categorías “institucionales” —como “la provincia”— en lugar de categorías que aluden a “fuerzas sociales”. Más que los partidos, que en el limitado juego político de la época cumplían muy parcialmente el papel de mecanismos de representación de las distintas fracciones burguesas, fueron los gobiernos provinciales los que continuaron siendo los interlocutores políticos del Estado nacional y el ámbito en el que se gestaron las alianzas, oposiciones y conflictos en torno a la organización nacional. Por lo tanto, el carácter que asumió la relación entre el Estado y los diversos sectores de la incipiente burguesía no puede desconocer el papel intermediador de la instancia provincial.

De todos modos, cabe aquí reiterar una distinción entre Buenos Aires y las demás provincias, ya que sus respectivas relaciones con el Estado nacional se ajustaron a patrones diferentes. Recordemos que este Estado surgió de una solución impuesta, del desenlace de un largo período de enfrentamientos. Su existencia no puso fin a los enfrentamientos sino que contribuyó a localizarlos en el propio ámbito provincial, al constituirse en una fundamental base de apoyo institucional de fracciones burguesas del interior adictas a la políticas del gobierno nacional. El proceso de legitimación del Estado implicó centralmente la cooptación y continuado apoyo de estas fracciones, a través de una acción diversificada que tendió a promover sus intereses. La alianza inicial se vio así crecientemente engrosada por sectores dominantes del interior que descubrían que a través de su participación en las decisiones y la gestión estatal, podían incorporarse ventajosamente al circuito dinámico de la economía pampeana.

La relación nación-provincias sufrió así diversas vicisitudes en función de las resistencias y apoyos que el proyecto liberal, encarnado en el Estado, halló tanto en las provincias que habían pertenecido a la Confederación como en la propia Buenos Aires. Si bien el Estado nació con el decidido auspicio de los sectores dominantes porteños, también nació expuesto a sus tensiones y contradicciones. Buenos Aires apoyó —incluso prestando sus propias instituciones— toda iniciativa dirigida a penetrar el territorio nacional y afianzar la hegemonía


porteña. Pero resistió todo intento del gobierno nacional de coartar su autonomía y atribuciones, en tanto su pérdida suponía reducir o poner en peligro los recursos que sus sectores dominantes podían manejar en su exclusivo beneficio desde el gobierno provincial. Por más decisiva que fuera la influencia que ejercieran en el gobierno nacional, el suyo era un poder que en esta instancia compartían con las burguesías del interior. Y aunque éstas encontraban creciente terreno de convergencia en sus intereses de largo plazo con los de los sectores dominantes de Buenos Aires, no estaban dispuestas a aceptar que el Estado nacional se constituyera en un mero epítome institucional de la burguesía porteña.

Por eso es importante sustraerse a la visión maniquea que considera al sistema de dominación surgido de Pavón como simple prolongación de la burguesía porteña en el Estado. Simétricamente, tampoco debe caerse en el otro extremo de atribuirle total autonomía. Cortado el cordón umbilical con Buenos Aires, la viabilidad del Estado nacional se vio condicionada no sólo por una relación de fuerzas que fijaba límites al manejo discrecional de su aparato por parte de los sectores dominantes de Buenos Aires,110 sino también por exigencias inherentes a su reproducción que resultaban a menudo contradictorias con las necesidades expansivas de estos sectores.111

Esta circunstancia podría explicar el diferente carácter que asumieron los enfrentamientos entre el Estado nacional y las provincias a partir de 1862. Como vimos, inicialmente se produjo un arrollador avance del primero sobre el interior —con el respaldo explícito de Buenos Aires y sus aliados de causa en las provincias — , basado fundamentalmente en la represión y el control coactivo de las situaciones provinciales. Las resistencias a este avance se originaron en aquellos sectores no resignados a convertirse en víctimas de una fórmula impuesta coercitivamente, que tendía a promover los intereses asociados principal o subordinadamente a la internacionalización de la economía.

Sin embargo, el padrinazgo porteño muy pronto dio lugar a enfrentamientos en el interior de las clases dominantes de Buenos Aires, una de cuyas manifestaciones fue la división del


partido liberal en sus fracciones “nacionalista” y “autonomista”. Las relaciones del gobierno nacional con el de la provincia de Buenos Aires —controlados respectivamente por estas dos fracciones— pasó así de un deshonroso “concubinato”112 a una inestable convivencia, para luego manifestarse en un creciente distanciamiento a medida que las concesiones y compensaciones efectuadas a las provincias por un Estado que buscaba afirmar su propia personalidad institucional, fueron produciendo un reflujo del avance inicial y una paulatina inserción en el Estado de las burguesías del interior. En este proceso, los sectores dominantes de Buenos Aires comenzaron a tomar conciencia de que si bien la “delegación” de algunas atribuciones provinciales constituía una condición necesaria para viabilizar su propia fórmula política, también implicaba una efectiva pérdida de poder (v.g. el directo control de las relaciones con el exterior y el interior del país). Ello dio lugar a conductas recelosas y agraviantes, fuente de no pocos conflictos.1,1 La elección de Avellaneda y el inmediato levantamiento de Mitre fueron la primera manifestación elocuente de que se había producido un cambio de sentido en la relación nación-provincias, y la “caída de Buenos Aires”, en 1880, su más dramática expresión. Por eso es posible afirmar que el Estado nacional interiorizó en su seno el conflicto que durante décadas había dividido a Buenos Aires y el interior. Esta mediatización del conflicto convirtió al Estado en una arena de negociación y enfrentamiento, pero al mismo tiempo contribuyó a constituirlo en un actor diferenciado de las partes en pugna. Sólo cuando este “tercer personaje” entró en escena —como diría J. Alvarez , cuando el Estado pudo definir su propia personalidad y convertirse en árbitro de la situación nacional, fue posible resolver el secular conflicto definitivamente.

Desde esta óptica, podría afirmarse que el gobierno de Buenos Aires, y la burguesía porteña, fueron quizá los últimos en reconocer que el Estado había desplazado definitivamente a la provincia como centro de gravedad de la actividad social. Esto puede sonar paradójico si se tiene en cuenta que fueron esa provincia y esa burguesía quienes gestaron el nuevo Estado. Pero por esta misma razón, les resultó más difícil aceptar


que su “retoño” había cobrado entidad nacional e institucional, que sus bases sociales (y por ende, sus intereses y orientaciones) se habían diversificado, y que ya no constituía, como en un comienzo, una simple extensión en el orden nacional de la dominación que ejercían en el orden provincial.

N o t a s

1 Las palabras pronunciadas en su primer Mensaje como encargado del Poder Ejecutivo tenían ese mismo significado: “En él instante en que los poderes públicos se disolvían y en que la manifestación material de la unidad argentina se borraba, por decirlo así, era necesario pensar y decidir que ese eclipse era transitorio, y que esa disolución aparente era una verdadera labor de regeneración de la que la República surgiría en breve, fuerte, compacta y libre, reposando en las conquistas laboriosas de su pasado, en la lisonjera realidad de su presente y en las grandes promesas de su porvenir” (Mensaje, 1862).

2 La inadecuada caracterización de la clase dominante argentina ha sido destacada en el artículo de Roberto Etchepareborda, “La estructura socio-política argentina y la generación del ochenta”, L a tín A m erica n R esearch R eview , vol. XIII, Nu 1, 1978. Entre los trabajos que intentan cubrir parcialmente este vacío, se incluyen los de Tulio Halperin Dong- hi, P royecto y construcción de una n ación (A rg en tin a 1 8 4 6 -1 8 8 0 ) , Caracas, Biblioteca Ayacucho, 1980; Jorge Federico Sábato, “Notas sobre la formación de la clase dominante en la Argentina moderna (1880-1914)”, Buenos Aires, C IS E A , 1979; María del Carmen Angueira, “El proyecto confederal y la formación del Estado nacional argentino 1852-1862”, tesis de maestría Fundación Bariloche, Segundo Curso de posgrado del Departamento de Ciencias Sociales, 1978; y Waldo Ansaldi, “Notas sobre la formación de la burguesía argentina, 1780-1880”, trabajo presentado al V Simposio de Historia Económica de América Latina, Lima, Perú, 5- 8 de abril de 1978 (m im eo).

Halperin explica este desplazamiento señalando que el grupo mitrista “despegó” desde la pista formada por los intereses porteños para intentar una estrategia de vuelo a nivel nacional. A pesar de su éxito inicial (Mitre logró la presidencia), su fuerza dependía estrictamente del Estado en sus diversas manifestaciones (burocracia, ejército, gobiernos provinciales), de modo que al carecer de raíces en el seno de la sociedad, estaba fatalmente destinado a perder predicamento político en cuanto desaparecieran las circunstancias que le dieron vida. Véase Halperin (1980), op. cit.

4 En un mensaje al Congreso Mitre señalaba: “Después de cincuenta años de lucha no interrumpida había que organizar por la primera vez la nación Argentina en toda su integridad (...) había que crear en cierto


modo todos los recursos, regularizando la renta nacional totalmente desquiciada, atendiendo desde luego a todas las exigencias de una situación normal, y al mismo tiempo (...) había que organizar (...) la fuerza pública” (Mensaje, 1863).

5 Véase Haydée Gorostegui de Torres, A rg en tin a : la organ ización n a cional, Buenos Aires, Editorial Paidós, 1972.

6 Al referirme más abajo a la penetración represiva del Estado, me extenderé sobre el carácter de estos enfrentamientos.

7 Un mayor desarrollo de estos puntos puede hallarse en el capítulo IV.8 La anarquía monetaria se manifestaba en la circulación de tres o

cuatro monedas diferentes en cada provincia. Una misma moneda variaba hasta 25% de una provincia a otra. En 1875 y 1879 se dictaron leyes ordenadoras que resultaron frustradas en su aplicación. Recién en 1881 se logró ordenar el sistema monetario (ley 1130) y dos años después se dispuso la conversión de la nueva moneda a la par. En cuanto al sistema de bancos, también fueron reiterados los fracasos. Un proyecto de bancos libres fue tempranamente frustrado por el monopolio de emisión ejercido por el Banco de la Provincia de Buenos Aires. La primera Oficina de Cambio, creada en 1867, se estableció como dependencia de este mismo banco. Recién en 1872 se creó el Banco Nacional, con el aporte de capitales privados, y durante la década del 80 se fueron estableciendo otras instituciones oficiales y privadas. Cf. Rafael Olarra Jiménez, E v o lu c ió n m on eta ria a rg en tin a , Buenos Aires, Eudeba, 1968.

9 Como ocurriera en otras áreas, la codificación también recogió iniciativas y proyectos del gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Correspondió al propio Urquiza —como gobernador interino ante la renuncia de López y Planes— designar una comisión para redactar los códigos civil, penal y comercial. En 1858 la provincia puso en vigencia el código de comercio, redactado por Dalmacio Vélez Sarsfield y Eduardo Aceve- do. Mitre lo adoptaría en el orden nacional en 1862, y se mantendría vigente hasta 1889, fecha en que sería sustituido por el actual. También en 1862 se encargó a Vélez Sarsfield la redacción del código civil y en 1864, a Carlos Tejedor, el código penal. El primero fue concluido en 1869 y entró en vigencia en 1871. Recién en la década del 80 serían sancionados los códigos penal y de minería, luego de varios años de revisión y discusión parlamentaria.

10 En la ciudad de Buenos Aires, la administración de estas áreas quedaría a cargo del gobierno municipal por delegación del Estado nacional. La institución del matrimonio civil recién tendría vigencia bajo la presidencia de Juárez Celman, coincidiendo con el movimiento laicista iniciado en la década del 80.

11 Ya en tiempos de la Confederación Argentina la empresa de “Mensajerías Nacionales”, servicio de diligencias bajo concesión estatal organizado por Timoteo Gordillo (a la sazón Inspector de Postas y Caminos),


contaba como socios a Urquiza, del Carril y Virasoro, todos ellos prominentes políticos y funcionarios en la misma época. También Urquiza se asoció a Wheelwright, Thornton (ministro británico en Buenos Aires), Parish (vicecónsul), el gobierno nacional, el gobierno y el Banco de la Provincia de Buenos Aires para la construcción del ferrocarril Central Argentino. Para agregar un ejemplo más, la sociedad anónima que dio origen en 1872 al Banco Nacional fue constituida por varios conocidos empresarios, políticos y gobernadores, suscribiendo además el gobierno nacional un importante porcentaje del capital.

12 Estos ejércitos provinciales, como es sabido, tuvieron su origen en la desmovilización de tropas y la sublevación de batallones de los ejércitos revolucionarios, coincidiendo con la culminación de la guerra de la independencia y el fracaso de los sucesivos proyectos de unidad nacional. El caudillismo, la anarquía y el arraigo de la idea federal son fenómenos íntimamente vinculados a la constitución de estas fuerzas locales.

13 La permanente movilización del ejército pronto se convertiría en un fundamental instrumento de penetración y control territorial, sobre todo una vez que la experiencia de la larga y cruenta guerra con el Paraguay le otorgara una mayor aptitud profesional.

14 Por ejemplo, el primer cuerpo de ejército, al mando de W. Paune- ro, que interviniera en las operaciones contra Peñaloza, caudillo de La Rioja, fue disuelto un año después de organizado el ejército; pero a partir de 1864, la guerra qon el Paraguay exigió armar y equipar un ejército que llegó a contar con 25.000 hombres. Lo mismo ocurrió con la pequeña fuerza de marina. Reducida en un comienzo a sólo tres buques en pie de guerra (los demás fueron arrendados a particulares), pronto debió redimensionarse con motivo del conflicto bélico.

15 Sobre el primer aspecto, recién en 1866 se expresaría oficialmente que todas las provincias se hallaban “representadas” en el ejército nacional (con especial mención de la eternamente rebelde provincia de Corrientes), aun cuando ello no significaba todavía una verdadera integración. En cuanto a la distribución jerárquica, se trataba —como en otros aspectos— de una situación de arrastre. El otorgamiento de grados militares durante la guerra contra España y las disputas locales produjo una hipertrofia en el escalafón de jefes y oficiales. En 1822 se intentó ‘jubilar” (sin éxito por falta de recursos) un “excedente” de 11 generales, 63 jefes y 180 oficiales. También la Confederación Argentina legó al nuevo gobierno nacional un crecido número de personal militar que revistaba en posiciones aparentemente superiores a las que indicaban sus reales méritos, situación atribuida a “la prodigalidad de la administración caduca del Paraná . Es así como en 1864 el escalafón del personal con goce de sueldo incluía 25 generales y 60 coroneles (Alvarez, 1910). Es razonable suponer, claro está, que además de atacar estos excesos, la “racionalización de los cuadros también perseguía el propósito de depurarlos de aquellos elementos antagónicos a la causa porteña.


16 A diferencia del viejo ejército de línea, integrado por voluntarios y efectivos reclutados a partir de levas forzosas, la Guardia Nacional estaba constituida como reserva y debía cumplir obligaciones militares periódicas en caso de agresión externa o conmoción interior. En su totalidad, sus jefes y “tropa” estaban conformados por civiles.

17 Reorganizadas las fuerzas de Buenos Aires después de la batalla de Pavón, Mitre ocupó las ciudades de Rosario y Santa Fe, luego de librar combate en Cañada de Gómez. Urquiza se había retirado a Entre Ríos y pese a las presiones para que invadiera esta provincia, Mitre prefirió evitar el desgaste de su ejército, destinándolo en su lugar a cambiar las situaciones políticas de las provincias, de modo que el partido gubernista de Buenos Aires contase con gobiernos afines en todas ellas. Mitre y Urquiza llegaron a entenderse sobre la base de que: 1) la República sería gobernada con la Constitución Federal en 1853, reformada y jurada en 1860; 2) la provincia de Entre Ríos no sería invadida por las fuerzas de Buenos Aires; 3) Urquiza, como gobernador de Entre Ríos, desconocería a las autoridades de la Confederación, que de hecho había caducado, y la provincia reasumiría su soberanía dejando sin efecto las disposiciones relativas a la fijación de la capital y territorio federalizado; 4) Urquiza desarmaría las baterías construidas en el Diamante y la escuadra de la Confederación, e influiría sobre Corrientes para que adoptara una actitud similar a la de su provincia; 5) el gobierno de Buenos Aires invitaría a las provincias a reasumir su soberanía local, retirando sus autoridades del Congreso caduco, y convocaría a un nuevo Congreso para reconstruir los poderes públicos que habrían de regir la Nación. Posteriormente, las divisiones del ejército de Buenos Aires ocuparon casi todas las provincias. En la primera, Santa Fe, el presidente de la Confederación huyó y el gobernador fue depuesto. En Corrientes, no obstante la actitud pacífica que asumieron sus autoridades, el gobierno fue derrocado por un movimiento armado. Mientras un batallón mitrista iba a ocupar la provincia, desde Buenos Aires se enviaban dinero, armas y municiones. Cuando se acercaba a Córdoba el primer cuerpo de ejército de Buenos Aires al mando de Paunero, un grupo de diputados de la Legislatura provincial derrocó al gobierno y declaró su adhesión a la política de Mitre. Desde Córdoba salieron entonces varias divisiones para operar sobre Cuyo, provincias en las que también los gobiernos fueron sustituidos por hombres adictos a la política de Buenos Aires. El ataque se centró luego sobre La Rioja, foco de resistencia del general Peñaloza, quien se hallaba auxiliando en Catamarca al general Navarro. Las fuerzas combinadas de Taboada, Paunero y Rivas derrotaron a los caudillos que intentaron la resistencia. Por su parte, restablecida la paz en las provincias del Litoral, Mitre regresó a Buenos Aires con parte de su ejército y reasumió el gobierno de la provincia. La Legislatura de Buenos Aires lo autorizó a aceptar y ejercer las faculta


des inherentes al Poder Ejecutivo Nacional que delegaron en él las provincias de la Confederación y a convocar a elección de un nuevo Congreso, cuya apertura tuvo lugar el 25 de mayo de 1862. C f. Adolfo Saldías, U n sig lo d e in stitu cio n es, tomo II, La Plata, Taller de Impresiones Oficiales, 1910.

18 Declaraciones del senador Nicasio Oroño el 28 de setiembre de 1868. Citado por J. L. Busaniche, H istoria argen tin a , Buenos Aires, So- lar-Hachette, 1969.

19 A pesar de que en ciertas coyunturas el Estado debió atender al mismo tiempo estos tres frentes de conflicto, sus esfuerzos en cada uno de ellos tendieron a concentrarse en períodos diferentes: la guerra con el Paraguay, al promediar el período presidencial de Mitre; la sofocación de los levantamientos fle caudillos (v .g . los Taboada, López Jordán y el propio Mitre), entre los últimos años del gobierno de Mitre y el final de la presidencia de Sarmiento; y las campañas contra el indio, durante la presidencia de Avellaneda. En parte, esto refleja la creciente capacidad del Estado nacional para afianzar su poder frente a las situaciones provinciales, concentrando —una vez alcanzado este propósito— sus medios de coerción sobre el último escollo que se oponía al pleno control territorial: la línea de frontera con el indio. Por eso, cuando estaba empeñado en esta última campaña, podía afirmar Avellaneda en su mensaje al Congreso de 1877: “Después de estos dos últimos años, ha quedado como un hecho perfectamente demostrado que no existe ya entre nosotros teatro para esas ‘revoluciones’ que cambien con fuerza irresistible la situación de la Nación o de una provincia”.

20 Véase H. Gorostegui de Torres, op. cit.21 En 1867, divisiones del ejército del Paraguay fueron distraídas de

la contienda para sofocar rebeliones interiores. El ejército del Norte, al mando de A. Taboada y compuesto de Guardias Nacionales de Santiago, Tucumán y algunas de Catamarca y La Rioja, combinado con una división de otro ejército del interior comandado por W. Paunero, fueron destinados a combatir rebeliones en Cuyo y La Rioja. Parte de la Guardia Nacional de esas provincias y algunos cuerpos de línea permanecieron en dichas regiones en previsión de nuevos alzamientos. También el Ejército del Norte debió reprimir levantamientos en Salta y Jujuy. Parte del ejército» retornó luego a la lucha en el frente paraguayo. Terminada la guerra, se libró la orden de licénciamiento del Ejército del Norte. Por su parte, el ejército de línea destinado a cubrir el servicio de fronteras a su regreso del Paraguay debió acudir a conjurar la rebelión iniciada por López Jordán en Entre Ríos, luego del asesinato de Urquiza.

22 Por decreto del 27 de enero de 1870, Alsina —vicepresidente de la República— ordenaba que las provincias contribuyeran proporcionalmente, con un total de 2560 hombres, a la remonta de los servicios de línea a fin de cubrir sus fronteras. Se consagraba allí un principio que alteraba la base del servicio de fronteras, al disponerse que todas las pro-

1 7 8 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO L A C O N Q U IS T A D E L O R D E N Y L A IN S T IT U C IO N A L IZ A C IÓ N D E L E S T A D O 1 7 9

vincias, tuvieran o no fronteras que guardar, debían contribuir proporcionalmente a defenderlas. Fundamentando la constitucionalidad de este principio, la nota con la que el general Martín de Gainza, ministro de Guerra, enviaba el decreto a los gobernadores, señalaba que se trataba “de compartir el peso de una carga común..., porque en la vida nacional no hay antagonismo de intereses, no puede haber indiferencia tampoco, y la riqueza que encierra la provincia de Santa Fe, que es fuente de renta nacional, tiene derecho a ser defendida por el esfuerzo y sacrificio de todos, como riqueza argentina, como riqueza de todos”. Es de hacer notar que ya en 1864, Emilio Castro —futuro gobernador de Buenos Aires— había sostenido en la legislación bonaerense el carácter inconstitucional de este servicio. Y que hacia fines de esa década, el sistema de contingentes de enganchados, periódicamente enviados a las guarniciones de fronteras, daba origen a intensos debates parlamentarios y a una influyente corriente de crítica social, recogida especialmente por la literatura y el periodismo.

23 Saliendo al paso de las críticas que esta situación ocasionaba, Sarmiento encontraba en la experiencia histórica propia y ajena adecuada justificación para esta situación: “Desde las plantaciones avanzadas adonde el Gobierno de un país no alcanza, hasta el sistema militar prusiano, el deber, la obligación y la necesidad de defender la propiedad y la vida, cuando son atacadas, o la integridad y el honor nacional, reposan sobre cada individuo de la sociedad, cualquiera que sea la forma de gobierno. Las poblaciones nuevas en esta y la otra América se armaron desde el primer día de su existencia para defenderse, y sólo cuando se constituyeron en naciones, hicieron de esta defensa local un sistema de defensa común, llamándole Guardia Nacional. El ejército regular puede suplirla o exonerarla; pero toda vez que aquél no esté en proporción con la necesidad, la universalidad de los ciudadanos constituye el ejército nacional, llámese milicia, Landwer o reserva. Toda limitación que ponga al poder nacional militar sobre el uso de la Guardia Nacional, es sui- cidar la Nación y hacer nacer por fuerza lo que con tantos sacrificios destruimos o neutralizamos entre todos, a saber: las milicias que con Ramírez y Quiroga sublevaron el país y mantuvieron la guerra constante en las provincias; las de Buenos Aires, comandadas por el General D. Juan Manuel de Rosas durante veintiséis años, y las veinte mil lanzas de Entre Ríos a las órdenes del Capitán General Urquiza. La guerra civil de cincuenta años fue sólo la antigua milicia localizada bajo un caudillo” (Sarmiento, Mensaje, 1872).

24 Véanse, por ejemplo, las declaraciones en tal sentido efectuadas en los mensajes al Congreso de 1872 y 1875.

25 Este último problema constituía casi una tradición, al punto de que el pago de haberes de los 60.000 hombres convocados bajo armas en 1874, antes de ser licenciados, significó —según lo expresara Avellaneda— un “acto administrativo que no tiene hasta hoy precedentes”.

26 Entre otros, fueron creados el Colegio Militar, la Escuela Naval, la Inspectoría General del Ejército, etc.

27 Comentando tres victorias obtenidas sobre fuerzas insurrectas del interior, Sarmiento señalaba que las mismas “...confirmaban un hecho ya vulgar, pero olvidado por los rebeldes; y es que el vapor y el telégrafo andan más de carrera que los caballos en que voltejea el caudillo” (Sarmiento, Mensaje, 1874).

28 Denominación genérica de las campañas militares destinadas a reprimir las incursiones indígenas y a ganar el control sobre territorios ubicados fuera de las fronteras interiores. En particular, se aplica al conjunto de acciones militares desarrolladas contra eí indio entre mediados de los años 70 y comienzos de los 80, que culminaron con el definitivo control del territorio nacional según su actual configuración.

29 Críticas del diario L a N a ción (Buenos Aires, 14-1-76), citadas por Guillermo H. Gasio y María C. San Román, L a con q u ista del p rogreso , 1 8 7 4 -1 8 8 0 , Buenos Aires, Ediciones La Bastilla, 1977.

30 Alberto Martínez, E l ¿r e su p u e s to nacional, Buenos Aires, 1890.31 Ningún otro rubro —ni siquiera el costo del aparato recaudador-

llegó a constituir durante la presidencia de Mitre una proporción significativa del gasto público.

32 Lucha que a la vez contribuía en buena medida a aquel florecimiento. No cabe duda de que el enorme poder de compra del aparato militar afectó al conjunto de la actividad económica. La alimentación y vestuario de la tropa, la adquisición de armamentos y pertrechos, entre otros rubros, contribuyeron a dinamizar la producción y la intermediación. Durante la época de mayor gravitación de los gastos militares, la asociación entre intereses económicos y actividades bélicas popularizó al Partido Liberal de Mitre como el “partido de los proveedores”.

33 Según se desprende del cuadro 3, entre 1863 y 1868 los recursos ordinarios —fundamentalmente rentas aduaneras— crecieron en un 92,9%. El incremento resulta algo mayor si se consideran los recursos derivados del uso del crédito.

34 El presupuesto militar a partir de la década del 80 continuó creciendo en una medida no despreciable, aunque su participación relativa en el presupuesto ejecutado del gobierno nacional disminuyó en forma considerable. Pero a diferencia de décadas previas, el incremento presupuestario en valores absolutos se dedicó más a la institucionalización y equipamiento de las fuerzas armadas que a la atención de conflictos armados. La segunda presidencia de Julio A. Roca (1898-1904) marca la definitiva consolidación de la institución militar y el surgimiento de un ejército profesional y moderno. Se concreta la separación del ejército y la marina; se fundan la Escuela Superior de Guerra y la Escuela de Suboficiales y se adquieren los terrenos de Campo de Mayo.

35 Cf. Adolfo Saldías, U n sig lo de in stitu cion es, vol. II, La Plata, Impresiones oficiales, 1910.


36 En el mensaje ante el Congreso de la Confederación Argentina de 1859, el vicepresidente Del Carril atacaba al gobernador de Buenos Aires, imputándole que al pronunciarse contra la “idea federal” atacaba la soberanía y existencia de cada una de las provincias incluida Buenos Aires, conmovía el orden establecido e iniciaba un estado de guerra, consecuencia inevitable de un propósito de centralización administrativa dirigido a destruir la autonomía y personalidad política de cada provincia.

37 James R. Scobie, L a lu cha p o r la con solid a ción de la nacionalidad a rgen tin a (1 8 5 2 -1 8 6 2 ) , Buenos Aires, Hachette, 1964.

38 Scobie, ib íd em .39 Su intervención en el conflicto entre el gobernador de Córdoba De

la Peña y el de San Luis Saa mediante el envío de armas y mil onzas de oro; la proclamación de Mitre de que debía apoyarse incondicionalmente al partido liberal en el interior; y el ofrecimiento de honores y pagos de sueldos atrasados a militares (sobre todo extranjeros) al servicio de la Confederación, son algunas ilustraciones de una conducta reiterada a lo largo de esos años.

40 H. Gorostegui de Torres, op . cit.41 Cf. Bartolomé Galíndez, H istoria p olítica a rg en tin a : la revolución

del 8 0 , Buenos Aires, Coni, 1945.42 Los mensajes presidenciales no dejaban de señalar el estado —cor

dial o inamistoso— de las relaciones del gobierno nacional con las provincias. Particularmente intensos fueron los conflictos suscitados con el gobierno de la Provincia de Buenos Aires, sobre todo alrededor de la “cuestión Capital” —que en 1862 se resolvió con un rotundo triunfo del autonomismo porteño— y el de la jurisdicción sobre el municipio de Buenos Aires. Pero en general, el gobierno nacional debió disputar todos aquellos poderes que alguna vez correspondieron a las provincias, desde la exclusiva atribución de establecer el estado de sitio (que, por ejemplo, declararon algunos gobernadores ante la cercanía de las montoneras de Peñaloza) hasta la de recaudar ciertos tributos o movilizar fuerzas armadas.

43 Se exceptuaba a Buenos Aires, que tenía garantida la integridad de su presupuesto por pactos preexistentes incorporados a la Constitución.

44 Después del 80, el gobierno nacional recurriría a mecanismos más sofisticados, tales como leyes especiales, líneas de crédito privilegiadas, concesiones e inversiones directas para el desarrollo de ciertas regiones o productos (v .g . la industria azucarera tucumana).

45 Luis A. Romero, “Decadencia regional y declinación urbana en el Interior argentino (1776-1876)”, R evista P a ra g u a ya de S ociología , 42- 43, añol5, 1978.

46 En igual sentido véase H. Gorostegui de Torres, op. cit.47 Gasio y San Román, op . cit.48 Cabe aclarar que este mecanismo contiene elementos de coacción

que también permitirían caracterizarlo como un medio de penetración re


presiva. Es bien sabido que, por lo general, las intervenciones federales eran auxiliadas por fuerzas militares del ejército nacional. Pero ello no debe hacer perder de vista sus esenciales ingredientes de conciliación, negociación y compromiso, y por ende su papel en la formación de alianzas políticas. Entre los autores que han tratado extensamente el tema de la intervención federal, cabe mencionar a Luis H. Sommariva, H istoria de las intervenciones federales en las provin cias, Buenos Aires, 1929, y Natalio Botana, E l orden conservador, Buenos Aires, Sudamericana, 1978.

49 Se fue así delineando un importante papel legitimador del Estado nacional de los poderes locales, especialmente a través de la utilización diferencial de la fuerza. Por ejemplo, los interventores y comisionados nacionales se valieron de ella para imponer determinados candidatos, pero también quitaron apoyo militar al gobernador local, a veces vital para mantenerse en el poder (v .g ., caso del gobernador de Santa Fe en 1868). En otros casos, el gobierno nacional se abstuvo de intervenir, aduciendo la ausencia de “tendencia reaccionaria” o guerra civil que pusiese en peligro la tranquilidád general, aun cuando resultara obvio que sin este apoyo el gobernador local (en este caso, el de Tucumán en 1868) no podía recuperar su cargo. Similar conducta observó Sarmiento en 1872 ante la revolución de Corrientes, aun cuando envió al entonces coronel Roca y al contador mayor de la nación Cortínez con la misión de contribuir a la pacificación.

50 Como la Unión .¿el Norte, liderada por Taboada, que Sarmiento desbarató.

51 Carlos D’Amico, B u en os A ires , su s h om b res, su p olítica (1 8 6 0 - 18 90 ), Buenos Aires, Centro Editor de América Latina, 1977.

52 Carlos D’Amico, op. cit.53 Durante la década del 60, los cambios de afiliación política involu

craron a algunas figuras conspicuas de esta “clase”. Mariano Saavedra, gobernador mitrista de la provincia de Buenos Aires, pasó al autonomismo. Avellaneda, ministro de Mitre, lo fue luego de Alsina en el gobierno provincial; y Emilio Castro, otro gobernador autonomista, se convirtió al mitrismo. Cf. Romero Carranza y otros, H istoria p olítica de la A rg e n tina, Buenos Aires, Pannedille, 1975.

54 Las dificultades económicas, sumadas a la política seguida en la guerra eon el Paraguay y en las intervenciones a las provincias, crearon una fuerte oposición al gobierno de Mitre, tanto de parte de los autonomistas porteños como de un interior que, acaudillado por la provincia de Córdoba, desbarató sus propósitos continuistas. Tampoco Sarmiento, que enfrentaba los comienzos de una dura crisis sin haber conseguido sustraerse al juego de mitristas y alsinistas creando una fuerza política propia, obtuvo los apoyos necesarios para modificar la relación de fuerzas. No obstante, fue quizás el primero de los presidentes constitucionales que logró afirmar la presencia institucional del Estado nacional en la vida política del país.


55 Sarmiento cifraba esperanzas en sustituir la influencia de l0s caudillos por la de hombres dispuestos a colaborar con el Ejecutivo Nacional, lo que debía expresarse en los comicios. No obstante, las elecciones se desenvolvieron en un clima de violencia y fraude. Sarmiento mismo lo reconoció en el Mensaje al Congreso de ese año: “Las fuerzas nacionales suplieron en algunas partes la falta de autoridad de las policías locales. Los partidos se han echado en cara fraudes recíprocos...” (Mensaje, 1874).

56 Avellaneda fue apoyado por sectores del interior, otrora pertenecientes al Partido Liberal, que permanecieron fieles a Sarmiento al producirse una escisión en 1868; por algunos grupos del viejo Partido Federal; y por otros núcleos provinciales, todos los cuales constituyeron el llamado Partido Nacional. Como en 1868, Adolfo Alsina fue el candidato del Partido Liberal Autonomista, pero su nominación resultó cuestionada tanto por ser vicepresidente en ejercicio como por identificárselo como cabal representante del porteñismo. Mitre, candidato del Partido Liberal Nacionalista, tuvo posibilidades de imponerse en Buenos Aires, Corrientes, Santiago del Estero y San Juan. Perdidas las esperanzas de triunfo luego de los comicios, Alsina se decidió a pactar con Avellaneda una fórmula mixta (nacional-autonomista) integrada con Mariano Acosta como vicepresidente, la que triunfó el 12 de abril de 1874 por amplia mayoría de electores.

57 La llamada “conciliación de los partidos” primero, y la “liga de gobernadores” después, apuntaron al control electoral de los gobernadores provinciales, pieza clave para allanar la negociación anticipada del sucesor presidencial.

58 Por circuito dinámico de la economía pampeana entiendo el conjunto de actividades productivas, mercantiles y financieras que, basadas en el intercambio con el exterior, se desarrollaban en Buenos Aires y su h in terla n d pampeano.

59 Aludiendo a la escasa población de su provincia, el gobernador de San Juan expresaba en 1863 en carta al ministro del Interior Rawson. “la Provincia de San Juan, puede decirse, está limitada a la ciudad, suburbios y Departamentos rurales adyacentes” (Memoria Ministerio del Interior, 1863).

60 El temprano calificativo de “desierto” ha sido atribuido al desconocimiento geográfico. Por tradición se lo siguió utilizando aun después de corroboradas las posibilidades productivas de las regiones conquistadas a los indígenas.

61 Sobre el tema de la frontera interior y sus movimientos existe una extensa bibliografía. Algunos títulos incluyen a Roberto Cortés Conde, E l p ro greso a rgen tin o; y las colaboraciones de Néstor T. Auza y Colin M. Lewis en Gustavo Ferrari y Ezequiel Gallo, comps., L a A rg en tin a del ochen ta al cen ten ario, Buenos Aires, Sudamericana, 1980.

62 Para un trabajo que presta especial atención a este punto, véase


Roberto Cortés Conde, E l p ro g reso argen tin o, Buenos Aires, Sudamericana, 1979.

63 Los testimonios que recoge la historiografía argentina acerca de la influencia de la experiencia norteamericana sobre el pensamiento y la acción de los estadistas argentinos son tan numerosos como coincidentes. Los documentos oficiales, incluso originados en niveles de autoridad intermedios, así lo ratifican. Escribía, por ejemplo, el presidente de la Comisión de Inmigración de la Provincia de Buenos Aires al ministro del Interior Rawson: “Cuál llegará a ser... el desenvolvimiento de nuestras industrias y la animación producida por la planteación de otras nuevas, fácil es concebirlo, por tener el ejemplo de los Estados linidos” (Memoria Ministerio del Interior, 1863).

64 La patria grande” y la “patria chica”, símbolos de esta contradicción, fueron tema recurrente de trabajos clásicos de la literatura Argentina, como el F a cu n d o de Sarmiento y el D o g m a socia lista de Echeverría.

65 Esta observación alude ala famosa frase “gobernar es poblar” acuñada por Juan B. Alberdi, máximo inspirador de la Constitución argentina.

66 En sus M em oria s de un viejo, Vicente G. Quesada (Víctor Gálvez, 1942) relata las duras alternativas de una travesía entre Rosario y Córdoba, hacia mediados de la década del 50. Andando sin rumbo a través de una planicie ondulada, sin árboles ni accidentes, sobre una tierra seca y polvorienta, la soledad era únicamente interrumpida por las tropas de carretas o las arrias de muías, expuestas a ser atacadas y robadas por los indios.

67 Víctor Gálvez, op. cit.68 Albert O. Hirschman, “A linkage approach to development”, E co-

n om ic D ev elo p m en t a n d C u ltu ra l C h a n g e (en español, E l trim estre eco n óm ico, 1977).

69 Esta afirmación, sin duda controvertida, merece algunas pun- tualizaciones. Si bien este ensayo no pretende dilucidar cuestiones de tipo historiográfico, conviene aclarar que no siempre, en el marco del revisionismo histórico, la reivindicación de los sectores, actividades o regiones desplazadas por el desarrollo capitalista se tradujo en evocación nostálgica de un pasado tradicional, precapitalista. Distintas expresiones* de esta corriente —en toda la gama del espectro ideológico— han “detectado” en estos sectores y actividades (denominadas “industrias artesanales” o simplemente “artesanías del interior”) el germen (abortado) de un desarrollo capitalista “autónomo”. Más que a evocación nostálgica (subyacente en muchas lecturas revisionistas), en algunos casos habría que referirse a una búsqueda retrospectiva del burgués progresista y nacionalista” o del “demiurgo industrialista . La identificación y a veces el compromiso político militante de los intelectuales revisionistas con el proyecto industrializador de un sector del ejército en la década del 40, con el peronismo después, o con el


desarrollismo más tarde, reforzaron esta tendencia en la producción historiográfica.

70 El párrafo transcripto es parte de un memorándum dirigido p0r el ministro del Interior al presidente Mitre, en el que al detallar las negociaciones mantenidas con empresarios británicos y argentinos pa. ra conceder la construcción del Ferrocarril de Rosario a Córdoba (o Central Argentino), señalaba la imperiosa necesidad de emprender la obra, incluso pasando por alto exigencias lesivas para el interés nacional inmediato.

71 Según el caso, se utilizó la contratación directa o la licitación, estableciéndose el pago de una suma global en el caso de obras y de sumas mensuales o anuales en el caso de servicios. En ocasiones, el gobierno encargaba la realización de obras concediendo el beneficio de su explotación (v .g . peajes). A menudo, la iniciativa y propuesta de obras y servicios correspondió a los propios empresarios que luego resultaban adjudicatarios de las mismas.

72 Con ello se intentaba extirpar prácticas abusivas inveteradas, sobre todo de parte de los propios funcionarios públicos que no pagaban el servicio de “postage”, produciendo un recargo considerable a los maestros de posta que a veces acababan por interrumpir el servicio.

73 El análisis se basará en cartas e informes oficiales. Un estudio sobre los efectos económicos de este ferrocarril puede hallarse en Paul B. Goodwin Jr., “The Central Argentine Railway and the economic development of Argentina”, H isp a n ic A m erica n H istorica l R eview , vol. 57, N° 4, noviembre 1977.

74 Suma que servía de base para el cálculo de la rentabilidad mínima a que tendría derecho la empresa.

75 Cabe hacer notar que Wheelwright también propuso como opción encarar la obra bajo su dirección, levantando capitales en el país, entre los particulares y el gobierno, y en el extranjero, a través de la provisión de equipo y material rodante. Que el gobierno optara por conceder la obra aceptando las condiciones de la empresa, y que ésta posteriormente obtuviera un enorme beneficio al constituir una compañía de tierras subsidiaria, transferirle las tierras adjudicadas a un valor ínfimo y reducir de este modo sus utilidades nominales a los efectos de la garantía estatal, no modifica la razonabilidad de la decisión adoptada. A veces, los juicios retrospectivos no toman en cuenta cuánto pesan imperiosas circunstancias. “Aproximar a la capital de la República las relaciones que hoy existen a distancias remotas”, señalaba, por esos años, Irineo Vega, inspector de Postas y Caminos del Oeste, “es una medida política que por sí sola se recomienda, pues así se hace efectiva la acción del Gobierno” (Memoria Ministerio del Interior, 1865).

76 De los 39 km construidos hacia 1860 se pasó a 732 en 1870, a 2313 en 1880, a 9254 en 1890 y a 16.767 una década más tarde. Véase “El desarrollo de los ferrocarriles argentinos desde su comienzo hasta fines de


1913”, en el A n u a rio de la D irección G en eral de E sta d ística s, Buenos Aires, 1914, pp. 865 y ss. Citado en Roberto Cortés Conde, “Problemas del crecimiento industrial (1870-1914)”, artículo incluido en T. S. Di Telia, G. Germani, J. Graciarena y colaboradores, A rg en tin a , socied a d de m a sas, Buenos Aires, EUDEBA, 1965, pág. 47.

17 Tal es el caso de la provincia de Santiago del Estero, donde en 1884 el presidente de la Comisión Popular de Recepción del Ferrocarril en Santiago del Estero, Dr. Argañaraz, saludaba alborozado la llegada del ferrocarril en estos términos: “¡Bienvenido seas, portador del progreso y prosperidad! (...) La llegada del ferrocarril a esta capital es un acontecimiento que hará época en los anales de nuestra historia...”. Diario E l País, 14 de octubre de 1884, Santiago del Estero. Citado en Raúl Dar- goltz, H a ch a y Q u ebra ch o: S a n tia g o d el E stero , el d ra m a de una p r o v in cia, Buenos Aires, Ediciones del Mar Dulce, 1985, pp. 88 y 89.

78 Extracto de un discurso pronunciado en 1887 en la Cámara de Diputados de la Nación. Citado en Raúl Dargoltz, op . cit., pág. 85.

79 Jorge Schvarzer apujita, al respecto: “Esa enorme inversión fue realizada en sociedad más o menos explícita entre terratenientes pampeanos, especuladores e intermediarios ingleses. Los terratenientes se beneficiaban del alza brusca e inaudita del precio de la tierra mientras los segundos extraían jugosas comisiones en cada una de las facetas del negocio. Los intermediarios británicos atraían al capital necesario interesado en un triple sentido: la inversión de excedentes líquidos en ese medio de transporte ofrecía elevadas tasas de retorno; la compra de locomotoras, rieles y equipos que fabricaba la industria británica abría paso a un excelente negocio comercial y, finalmente, esas operaciones preparaban la explotación de las Pampas que beneficiaría, mediante la oferta de materias primas y alimentos locales, a la metrópoli . En opinión de este autor la malla ferroviaria tendida en la Argentina constituyó un factor promotor de la siderurgia británica. Impulsó efectivamente la producción primaria, pero fue también un factor de estancamiento al desalentar la industrialización y contribuir a la confusión entre “modernización formal” y “riqueza real”. Véase Jorge Schvarzer, L a in d u stria q u e su p im o s con seg u ir , Buenos Aires, Planeta, 1996, pp. 66-68.

89 N© muchos años después, cuando refiriéndose a la concesión del Ferrocarril Argentino, un observador afirmaría que fue “la empresa generadora de todas las demás de su género, sostenidas ó planteadas en el país con capitales extraños”; que Santa Fe debía en gran parte sus adelantos a esa concesión, “que pareció en su tiempo enorme y fue tan combatida entonces como justificada lo ha sido en la actualidad; que era un sebo necesario, y que perdiendo a los ojos de la rutina miope, el país ganaba en realidad intensamente”. Véase Carlos E. Villa- nueva, E l litora l y el in terior, Buenos Aires, Colegio Pío IX de Artes y Oficios, 1887.

1 8 6 LA FORMACIÓN DEL ESTADO ARGENTINO

81 Es interesante como ilustración el esfuerzo desplegado en dg ciembre de 1866 para lograr que el gobierno de la provincia de Córdoba cediera las tierras expropiadas al gobierno nacional (para que éste, a su vez, pudiera transferirlas a la compañía del ferrocarril), en una carrera contra el tiempo para producir un impacto psicológico en la reunión de accionistas que debía tener lugar en Londres dos meses más tarde.

82 Por ejemplo, mediante nota del 9 de noviembre de 1866, el gobernador de Córdoba denunciaba al ministro del Interior que en los hechos la introducción del ferrocarril en nada había modificado las condiciones en que se encontraba el Interior mediterráneo con relación al Litoral, pues el tráfico continuaba efectuándose como antes, por medio de carretas de bueyes. Ello se debía en apariencia a deficiencias del servicio y de la administración de la empresa.

83 En febrero de 1867, la Compañía del Ferrocarril Central Argentino solicitó al gobierno argentino una ayuda de 300.000 libras esterlinas para proseguir las obras, dada la incertidumbre y el endurecimiento del mercado financiero de Londres con motivo de la crisis de 1866/7. El gobierno argentino propuso emitir bonos del crédito público y suscribirse a la suma requerida con el producido de aquella colocación.

84 El informe de Arenales es un magnífico estudio antropológico en el que se desmenuza la vida de esa comunidad, caracterizando a los vagos, los disconformes, las relaciones con indios vecinos, los esfuerzos de exploración de territorios contiguos y la viabilidad futura de la colonia.

85 A nivel provincial y municipal cabría mencionar además la construcción de hospitales, cementerios, asilos y obras de urbanización, tales como pavimentos, redes cloacales y de electricidad.

86 Para un tratamiento detenido del concepto de nación como mediación entre Estado y sociedad, véase O’Donnell, 1982.

87 Véase Juan Carlos Tedesco, E d u ca ción y so cied a d en la A rgen tin a (1 8 8 0 -1 9 0 0 ) , Buenos Aires, CEAL, 1982, pág. 36.

88 La violenta campaña de política educativa lanzada por Ramos Me- jía en 1906 expresa una reacción (nacionalista) algo tardía contra la secularización de la enseñanza y un intento de reforzar los mecanismos de control social ante el crecimiento de los niveles de conflicto social. Los años previos al centenario marcan, precisamente, el apogeo del anarquismo y la plena incorporación a la agenda del Estado de la denominada “cuestión social”.

89 Al respecto, Tedesco iop. cit.) señala que hacia 1890, y gracias a la acción desplegada por las primeras camadas de maestros normalistas, formados en una tradición cuasipositivista, comenzó a reclamarse la introducción del trabajo manual como materia de enseñanza. Pero, agrega, “esta acción estuvo limitada a las provincias de Buenos Aires y el Litoral; el resto sólo participó muy embrionariamente y, a pesar del entusiasmo con que se encaró la tarea, no logró cambiar la fisonomía de la educación .


90 En su tesis doctoral presentada en 1882, Julio Sánchez Viamonte plantea la necesidad del matrimonio civil. La tesis fue rechazada y más tarde publicada con un prólogo de Nicolás Matienzo.

91 Este sistema fue rápidamente abandonado como consecuencia de irregularidades cometidas a través del pago a reclutas sustitutos, dispuestos a reemplazar a los sorteados.

92 También en este caso se produjeron irregularidades, ya que muchos convocados conseguían eludir esta obligación por la vía de la ocupación de un cargo público o la emigración.

93 Debate Parlamentario sobre la Ley de Servicio Militar Obligatorio, 28a. sesión ordinaria, 11 de setiembre de 1901. Citado enR. Rodríguez Molas, E l servicio m ilitar obligatorio, Buenos Aires, CEAL, 1983, pág. 107.

94 Debate Parlamentario sobre la Ley de Servicio Militar Obligatorio. 29a sesión ordinaria, 12 de setiembre de 1901. En Rodríguez Molas, op. cit. pág. 109.

95 En la Memoria de 1863 presentada al Congreso Nacional, el ministro Dalmacio Vélez Sarsfíeld expresaba: “El Gobierno Nacional tal como lo ha creado la Constitución, principió a mediados de octubre del año pasado en que se formaron los ministerios. Nada existía, faltaban los primeros antecedentes indispensables a toda Administración. Recién entonces acababa de establecerse la residencia de las autoridades nacionales... No había Tesorería ni Contaduría Nacional; todo era preciso crearlo, aun para el servicio.más urgente”.

96 Los organismos que conformaban la administración central tenían escasa incidencia dentro del total de las ejecuciones presupuestarias. En 1870 —según Memorias del Ministerio de Hacienda— la instrucción pública en las provincias costó al gobierno nacional casi un 50% del total invertido en sueldos de funcionarios y gastos de oficina de la administración central. La garantía pagada al Ferrocarril Central Argentino costó un 28,1% de esta última suma, mientras que los gastos para el sostenimiento del ejército y la “pequeña marina”, o los exigidos por la guerra de Entre Ríos, la superaron varias veces.

97 Los informes de unidades administrativas del gobierno elevados durante esos años dan reiterada cuenta de estas circunstancias. Conservando todavía esa frescura e ingenuidad que emana del relato meticuloso de lo*cotidiano, aunque sin renunciar al lenguaje obsecuente y retórico, estos informes proporcionan una curiosa pero bastante fidedigna imagen del significado, alcances y dificultades de la acción de un Estado que pretendía hacer sentir su presencia institucional.

98 En su segunda carta a Pedro de Ángelis, Echeverría señalaba la razón fundamental por la cual el Cabildo colonial persistió en las localidades como institución: “tenía la sanción del tiempo, radicada en la costumbre. De ahí emanaba su fuerza y vitalidad, sobre todo en la época de la anarquía”. Echeverría, op . cit.

" Verdad es que en España la cultura pública raya a tan bajo nivel,

188 LA FORMACION DEL ESTADO ARGENTINO

que parece una ironía el que aquellos hombres creyeran en serio que estaban civilizando el continente americano.” Juan Álvarez, H istoria s de la p ro vin cia de S a n ta F e (Buenos Aires, 1910).

100 Resulta ilustrativo, en tal sentido, el hecho de que la “cuestión indígena” sólo consiguió resolverse definitivamente a partir de la plena asunción de esta responsabilidad por parte del Estado nacional. Las numerosas y célebres campañas llevadas a cabo hasta entonces durante más de medio siglo, habían resultado infructuosas. El ejemplo de la Conquista del Desierto muestra, como pocos, la íntima correlación entre orden y progreso, al combinar en una misma estrategia de penetración estatal componentes coercitivos y materiales que permitieron incorporar amplios territorios al proceso productivo, consolidar la propiedad fundaría y afianzar institucionalmente al ejército nacional.

101La imitación no se restringió a la esfera organizacional del Estado sino que también caracterizó a sus políticas. Sorprende, por el grado de actualización, la frecuentación de autores de moda, de cuyo juicio se valían funcionarios y legisladores por igual para avalar sus respectivas posiciones frente a asuntos en debate. Son ilustrativas en este sentido las frecuentes polémicas sobre temas económicos, en las que se apelaba a la autoridad externa o se aludía a exitosas (o fracasadas) experiencias foráneas. Basta citar los enfrentamientos entre proteccionistas y librecambistas, conversionistas y anticonversionistas, partidarios del presupuesto equilibrado y emisionistas.

102 El hecho de que el líder del autonomismo, Adolfo Alsina, ejerciera la vicepresidencia contribuyó sin duda a este mejoramiento de las relaciones, sometidas a tantas fricciones y enfrentamientos durante la presidencia de Mitre.

103 La producción de azúcar en Tucumán y de vino en Mendoza adquirieron creciente significación para la economía de estas provincias recién a partir de la década del 70, y sobre todo con la llegada del ferrocarril. La situación de las finanzas de estas provincias entre fines del siglo pasado y comienzos del actual ha sido estudiada por Balán y López Nisnovich, “Burguesías y gobiernos provinciales en la Argentina: la política impositiva de Tucumán y Mendoza entre 1870 y 1974”, D esarrollo E con óm ico , vol. 17, N° 67, octubre-diciembre de 1977.

104 De este último grupo corresponderá excluir más adelante a las provincias que, como ya he indicado, consiguieron crear mercados nacionales para su producción agro-industrial.

105 Es el caso de Entre Ríos hasta el asesinato de Urquiza y las rebeliones de López Jordán, y de Córdoba y Santa Fe en la década del 70, acompañando la efímera prosperidad que en el orden nacional iniciara la presidencia de Sarmiento.

106 Por entonces se produjo el comienzo de lo que se conoce como el segundo gran período de fundación urbana del país. Decidida la erección de pueblos en todos los partidos que no tuviesen centro de pobla


ción, se fundaron en apenas dos años (entre 1863 y 1865) nada menos que 21, construyéndose en todos ellos los edificios públicos necesarios. Saldías, op. cit.

107 Sobre todo, en la organización de los tribunales de justicia y en el sistema de educación común.

i°8 Descontando los servicios de su deuda pública (que exigían casi el 50% de los recursos ordinarios), el presupuesto de la provincia de Buenos Aires para 1877 destinaba un 20% del remanente a la educación secundaria y superior, un 30% a la administración de justicia y cárceles, más del 20% a la administración de los poderes ejecutivo y legislativo, y casi un 10% a obras públicas. En cambio/la seguridad pública —básicamente el batallón y regimiento provinciales— demandaban menos del 10%. .

109 Con esta división funcional la actividad económica de la provincia se desenvolvería sin mayores sobresaltos, justificando afirmaciones como ésta: “El presupuesto de la provincia... no tiene puede decirse partidas eventuales. Marca en tódos sus capítulos propósitos decididos, para obtener resultados, previstos también” (Rufino Varela, en la Memoria del Ministerio de Hacienda de la Provincia de Buenos Aires, 1877). El contraste con la siempre incierta situación de las finanzas nacionales resulta, en tal sentido, sumamente elocuente.

110 Aunque no siempre eficaz para contrarrestar la influencia de Buenos Aires, la fórmula constitucional para la composición del Senado de la Nación —que asignaba igual representación a todas las provincias- impuso claras restricciones a la hegemonía porteña y a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo Nacional. Al menos, mientras este último no dispuso del aparato represivo y jurídico necesario para anular, mediante el recurso de la intervención federal a las provincias, el poder equilibrador del Congreso. Pero cuando ello ocurrió, ya la base social del Estado se había transformado; las burguesías “del interior” se estaban convirtiendo aceleradamente en burguesía nacional y sólo debían definir con el sector “ultralocalista” de la burguesía porteña los términos de un nuevo pacto de dominación.

111 Por ejemplo, las resistencias de los ganaderos del Litoral a la imposición de derechos sobre las exportaciones, crearon severas restricciones a la capacidad de generación de recursos tributarios del gobierno nacional. Pese a que la recaudación de estos gravámenes fue perdiendo importancia en el cuadro de recursos fiscales, el gobierno nacional pudo resistir la presión de este sector para su eliminación.

Ante el fracaso de la iniciativa de Mitre de declarar a Buenos Aires capital de la República, las autoridades nacionales pasaron a residir en esta ciudad en el carácter de “huéspedes”. Esta situación se prolongó hasta 1880, cuando luego de la derrota porteña a manos del ejército nacional se resolvió definitivamente la llamada “cuestión capital”.

ü 9 Además de los ejemplos indicados previamente, pueden mencio-


narse los conflictos en torno a la jurisdicción sobre los territorios conquistados en la Campaña del Desierto y los suscitados entre el Banco Nacional y el Banco de la Provincia de Buenos Aires. Estos últimos han sido analizados en un trabajo de Susana Rato de Sambuccetti, A v ella n eda y la nación versu s la p ro vin cia de B u en os A ires , Buenos Aires, Ed. La Pléyade, 1975.

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EL COSTO DEL PROGRESO Y LA REPRODUCCIÓN DEL ESTADO

4

Los impuestos son el precio que pagamos por la civilización.

Juez Oliver W. Holmes

In t r o d u c c ió n

Pocas veces una famosa frase, como la del epígrafe, sintetiza tan bien un aspecto de la realidad social encerrando, a la vez, tantas ambigüedades. Si la civilización tiene precio es porque a “alguien” le cuesta producirla. En este caso, ese alguien no es una abstracción sino un sujeto social concreto. Un sistema institucional —el Estado en su manifestación material—, cuya viabilidad exige el continuado ejercicio de la capacidad de extraer de la sociedad los recursos necesarios para reproducirse y reproducir un determinado orden social. La pretensión de ejercer esta capacidad extractiva —la “potestad fiscal” en términos constitucionalistas— no sólo se halla respaldada por recursos de coerción sino además por la legítima invocación de ser el Estado el único actor capaz de garantizar la vigencia y continuidad de ciertos parámetros de organización social. Esos parámetros definen un sistema de convivencia que nuestra frase denomina “civilización”.

En el presente capítulo propongo estudiar el “precio de la civilización en un contexto y tiempo históricos bastante singulares, tanto por la naturaleza del Estado que apropiaba los recursos como por el particular significado que la noción de “ci-

oscar oszlak - teoriadelestadofts.files.wordpress.com · oscar oszlak la formación del estado...

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