사회적 가치 - nhinhi.go.kr/upload/basicbook/08.pdf · 2019. 2. 18. · eu tepsi •사회적...

사회

적 가

치 이

해와

평가

국가

공무

원인

재개

발원

_ 연구

개발

센터

사회적 가치이해와 평가

성숙한 시민사회가 등장하면서 사회혁신이 이루어지고 있다.

이에 사회적 가치와 사회적 책임에 대한 관심과 중요성, 필요성이

논의되는 만큼 공공부문에서도 사회적 가치 및 실현에 대한

고민이 필요하다.

┃ 국가공무원인재개발원_연구개발센터 ┃

사회적 가치이해와 평가

사회적 가치 이해와 평가

발행인 국가공무원인재개발원장 양향자

발행일 2019년 1월 31일

펴낸이 국가공무원인재개발원 연구개발센터

연구진 김태영 (경희대 행정학과 교수)

정효정 (단국대 교양학부 교수)

정원희 (건양대 국방경찰행정학부 교수)

송성수 (서울연구원 연구위원)

기획·디자인 디자인크레파스 02-2267-0663

일러두기

이 책은 (사)한국정책학회가 2018년도에 수행한 ‘공직·사회적 가치 교육 프로그램 연구’ 용역 결과의

주요 내용을 발췌하여 작성한 것으로 정부의 공식적인 입장이나 견해와 다를 수 있습니다.

사회적 가치

이해와 평가

005

목 차

목 차

Ⅰ사회적 가치의 이해

01 주민의 주도로 사회문제를 해결하는 게 사회혁신 008 02 공공의 이익과 공동체 발전에 기여하는 사회적 가치 027 03 국민 삶의 개선을 위한 정부 주도 혁신 051 04 시대적·사회적 요구에 걸맞는 사회적 가치 필요 068 05 사회적 가치의 최근 트렌드와 사례 079 06 영국에서 시작된 사회적 가치의 실현 과정 101

Ⅱ사회적 가치의 평가

01 한국의 사회적 가치 현실 138 02 사회적 가치의 기준 167 03 사회적 가치의 평가 178 04 사회적 가치 평가 지표 189

참고문헌 196


006

Ⅰ사회적 가치의 이해

007

사회적 가치의 이해

01 주민의 주도로 사회문제를 해결하는 게 사회혁신 _ 008

02 공공의 이익과 공동체 발전에 기여하는 사회적 가치 _ 027

03 국민 삶의 개선을 위한 정부 주도 혁신 _ 051

04 시대적·사회적 요구에 걸맞는 사회적 가치 필요 _ 068

05 사회적 가치의 최근 트렌드와 사례 _ 079

06 영국에서 시작된 사회적 가치의 실현 과정 _ 101


008

01

주민의 주도로 사회문제를 해결하는 게 사회혁신

1.사회혁신의추진배경

혁신이란 과거의 낡은 풍속이나 관행, 조직 등을 새로운 방법으로 완전히 바

꾸는 것을 의미하며 사회혁신은 우리 사회에 누적된 사회적 요구들을 시민

사회의 적극적인 참여와 함께 혁신적인 방법으로 해결하고 사회구성원들의

협동과 신뢰로 더 나은 사회적 가치를 창출하는 것을 말한다.

사회혁신을 통해 새로운 시민사회로 성장할 수 있었으며, 대표적인 예로

촛불혁명을 꼽을 수 있다. 그리고 이미 촛불혁명에서 확인되었듯이 직접 참

여를 원하는 성숙한 시민사회가 등장하였고, 사회적 기업이나 시민사회가

스스로 문제를 해결하려는 움직임이 점차 확산되고 있다. 이와 함께 커뮤니

티 활성화를 통해 주민들이 서로를 돌보고, 지역여건과 특성에 맞는 다양한

마을단위 사업이 확산되는 것도 사회혁신으로 볼 수 있다. 예를 들어 성미산

마을의 경우 마을공동체를 중심으로 육아와 교육 등을 해결하고 있다. 또한

태양광과 빗물재활용 등을 이용한 성북구 삼덕에너지 자립마을, 다가가는

보건·복지 서비스를 시행하는 부산 다복동사업 등도 사회혁신의 예이다.

인구감소, 고령화, 양극화 등 사회문제는 다양해지고 복잡해지고 있다.

009


이에 따라 국가나 지자체에서 주도적으로 이런 사회문제를 해결하기는 어렵

다. 따라서 다양한 사회적 문제를 해결하고 패러다임을 전환하기 위해서는

사회혁신이 필요하다. 그리고 스마트폰, 인공지능, 빅데이터 등의 기술이 진

보하면서 상시적인 소통이나 폭넓은 정보 공유, 온오프라인 상의 참여범위

가 확산되고 있는 만큼 사회혁신을 통해 문제해결을 위한 실마리를 찾을 수

있다.

이러한 사회혁신은 분권형 문제해결 플랫폼으로서의 공공혁신을 이루면

서 다양한 문제를 해소해주고 있다. 우선 주민들의 삶의 상태와 환경조건은

지역마다 상이하고 상대적이다. 때문에 국가 주도로 표준화된 정책을 전달

하는 시스템을 탈피해야 한다. 그리고 주민센터, 주민자치회, 마을공동체지

원센터, 사회복지관 등의 중간 지원조직을 통해 기존 공공조직을 활성화시

키고 새로운 문제해결 플랫폼을 조성하여 주민일상의 불편해소와 새로운 지

역 활력 제고에 기여해야 한다.

결국 주민과 시민사회, 기업 등 다양한 주체가 참여하여 창의적인 해결방

안을 통해 혁신사업을 추진하는 사회혁신이 부각되어야 한다.

2.사회혁신개요

사회혁신은 참여정부(정부혁신)와 박근혜정부(정부3.0)에서 「정부조직법 제34

조」에 따라 행정안전부에서 담당했다. 본 법에 따르면 사회혁신은 주민이 주

도하여 사회문제를 혁신적인 방법으로 해결함으로써 주민 삶의 질이 높아지

도록 정부가 지원하는 것을 말한다. 여기서 말하는 사회문제란 국가와 시장


010

중심으로는 그간 해결되지 못한 사회적 필요(Unmet Social Needs) 영역의 지

역현안과 주민생활불편 문제를 가리키며, 주민주도란 시민사회가 주도하여

민간의 전문성과 창의성을 사회문제 해결에 적용하고 정부는 뒷받침 및 협

력적 거버넌스를 구성한다는 의미이다. 이때 주민은 일반주민은 물론 사회

적 기업, 마을기업, 소셜벤처, 시민단체 등을 포괄하는 개념이다. 그리고 동

종·이질적인 분야가 연결되어 고정관념을 깨는 융합적이고 창의적인 해결

방안 및 새로운 프로세스를 도출하는 것이 혁신적 아이디어에 해당된다.

이와 같이 사회혁신을 통해 시민과 정부의 역할이 전환되면서 주민은 단

순 수혜자나 문제제기를 하는 당사자를 넘어 ‘문제를 해결하는 중요한 파트

너 또는 주체’로서의 역할을 하게 된다. 그리고 정부는 기획과 집행을 독점

하는 역할에서 재정을 지원하고 제도를 개선하며 플랫폼의 생태계 조성자로

역할이 전환된다.

전통적인 Top-down

지자체, 주민

중앙행정기관

혁신 플랫폼

주민, 지역사회

타기관 주민조직

플랫폼 기반 지역혁신

•하향식 •�표준화 된

모형 제공

•상향식•�개별사안별 다양한

자원 결합·공유

아이디어, 정책모형 이동 방향

시민사회·소셜벤처

기업공헌·지역금융

[그림1] 사회혁신 역할 전환

출처: 주민주도의 사회문제 해결을 위한 사회혁신 추진 계획, 행정안전부, 2017.12

011


시민 주도로 사회문제를 해결하고, 정부는 뒷받침하는

국민이 주인인 정부 구현

목표

전략

중점 추진 과제

2018년: 혁신 우수사례 창출 및 추진기반 구축

2019년 이후: 사회혁신 전국화 및 국가운영원리 정착

1. 난제 해결을 위한 작은 혁신모델 전국화

2. 시민 정책 참여 플랫폼 구축

3. 시민 주도 사회혁신 생태계 조성

4. 국가운영 프로세스에 사회적 가치 내재화

사회혁신 생태계 조성

1. 지역거점 소통협력공간 조성

2. (가칭) 열린소통포럼 구축·운영

3. 사회혁신 확산 기반 구축

사회혁신 선도사업

추진

1. 국민참여 사회문제해결 프로젝트 추진

2. 공공유휴공간 민간활용 지원사업 추진

3. 디지털 사회혁신 프로젝트 추진

국가운영에 사회적 가치

내재화

1. 지역발전특별회계 활용한 사회혁신 확산

2. 공직사회 내 사회혁신 확산 교육 추진

[그림2] 사회혁신 추진체계도

출처: 주민주도의 사회문제 해결을 위한 사회혁신 추진 계획, 행정안전부, 2017.12

사회혁신은 결국 ‘사회문제를 해결하기 위한 새로운 방법’이다(김기곤,

2017). 사회혁신의 다양한 정의들을 자세히 들여다보면 ‘사회혁신은 어떻게

시작되었는가’, ‘사회혁신은 어떤 방법으로 이루어져야 하는가’, ‘사회혁신은

어떤 결과를 도출해야 하는가’라는 사회혁신의 ‘출발-과정-결과’에 대한 답


012

이기 때문이다.1)

<표1> 사회혁신의 다양한 정의

구분 의미

영 파운데이션

• 사회혁신은 사회적 목표를 충족시키는 새로운 아이디어

• 충족되지 못한 필요를 총족시킬 새로운 아이디어를 디자인하고, 개발하고,

발전시키는 과정

스탠포드대학

소셜이노베이션

리뷰

• 사회문제에 대한 새로운 해결책, 즉 기존의 해결책보다 더 효과적이고 더

효율적이고 지속가능한 해결책이며, 해결책에서 창출된 가치는 주로 사적인

개인보다는 사회 전체에 축적

토론토

사회혁신센터

• 현존하는 사회적, 문화적, 경제적, 환경적 도전들을 해결함으로써 인간과 지

구에 혜택을 가져다 줄 수 있는 새로운 아이디어

• 사회혁신은 공공에게 도움이 되는 아이디어이며, 진정한 사회혁신은 시스템

의 변화

OECD지역경제고용개발

사회혁신 워크숍

• 사회혁신은 다양한 사회적 요구에 대한 시민사회의 역할을 확장하고 강화

시키는 관점의 전략, 개념, 아이디어, 조직적 패턴을 통칭

EU TEPSI• 사회적 필요를 충족시키는 동시에 새로운 사회적 관계와 협력을 만들어낼

수 있는 새로운 발상(상품, 서비스, 모델)이자 문제 해결을 위한 사회적 역량

(사회적 자본)을 축적하는 과정

EC

• 혁신은 새로운 아이디어와 사회적 요구를 동시에 충족시키고 새로운 사회

적 또는 협력을 창출하는 것

• 혁신은 사회에 좋을 뿐 아니라 행동하는 사회의 능력을 향상시키며 사회혁

신은 공공부문 민간부문, 제3섹터 및 가계의 경계를 넘어 발생

출처: 시민참여로 만드는 변화 사회혁신의 이해, 공직사회 사회혁신 학습 참고자료, 행정안전부, 2017 재인용

그리고 사회혁신가 제프 멀건에 의하면 사회혁신은 다음의 6단계를 거친

다(송동주 외, 2016). 물론 언제나 반드시 6단계를 거치는 것은 아니다. 어떤

단계는 생략되거나 어떤 단계들은 겹쳐서 진행되기도 한다. 그럼에도 불구

하고 6단계에 대해 소개하는 이유는 이를 통해 자신이 하고 있는 활동이 어

1) 출처: 시민참여로 만드는 변화 사회혁신의 이해, 공직사회 사회혁신 학습 참고자료, 행정안전부,

2017 재인용

013


느 단계에 속해 있는지 가늠하는 데 도움이 될 수 있기 때문이다. 그리고 각

단계는 사회혁신의 특징 및 정의와도 맞닿아 있기도 하다.

우선 1단계는 문제를 인식하고 진단하는 단계이다. 이 단계는 무엇인가

변화가 필요하다는 것을 인지하는 단계로, 여기서 가장 중요한 것은 문제를

똑바로 정의하는 것이다. 미국의 심리학자 윌리엄 제임스(William James)는

‘잘 정의된 문제는 이미 반쯤 풀린 것’이라고 말하기도 했다. 이 말은 애플사

의 스티브 잡스가 즐겨 인용한 말이기도 하다. 그리고 아인슈타인은 “만일 내

가 어떤 문제를 해결하는 데 20일간의 시간이 있다고 한다면 우선 문제정의

를 하는데 19일을 보내고 나머지 하루를 문제해결에 임할 것”이라고 말하기

도 했다. 이는 문제를 정의하는 것이 얼마나 중요한지를 보여주는 대목이다.

다음으로 2단계는 아이디어를 제안하는 단계이다. 문제정의로부터 해결

의 실마리와 선택지를 최대한 끌어내는 단계로, 이해관계자들의 이야기를

충분히 듣고 다양한 주체와 영역으로부터 아이디어를 모은다면 더욱 창조적

인 결과가 나올 수 있다. 그리고 중요한 것은 반드시 실천할 수 있는 아이디

어야 한다는 점이다.

3단계는 시제품을 시험하는 단계로, 창안된 아이디어를 시제품이나 모델

로 만들어서 시험하는 단계이다. 하루에 개인이 생각하는 아이디어는 평균

약 5천 개라고 한다. 하지만 대다수의 아이디어는 거의 모두 일시적인 공상

에 그치고 만다. 따라서 우리는 아이디어를 반드시 형태, 즉 모양으로 만들

든지 만질 수 있거나 볼 수 있는 실체로 바꾸어야 한다. 여기서 말하는 형태

와 모양에는 물리적 대상으로 바꾸는 것뿐만 아니라 그림, 만화, 스토리 등

과 같은 형태로 바꾸는 것도 포함된다.

4단계는 시제품의 지속가능성을 확인하는 단계이다. 여기에서 이해관계

자들에게 시제품에 대한 의견을 듣고, 시범사업 및 시범활용 등을 해보면서


014

지속가능한지를 점검한다. 즉 지속하기 위한 조건이 무엇인지 뽑은 다음 그

것이 충족되는지, 충족되지 않는다면 어떻게 해결해야 할지 파악하는 것이

다. 만약 이 단계에서 최종적으로 지속가능하기 힘들다고 판단되면 다시 아

이디어 제안(2단계)과 시제품 시험 단계(3단계)로 돌아간다.

5단계는 효과와 지속가능성이 확인된 아이디어와 시제품을 확산하는 단

계이다. 작은 벤처기업에서 만든 물건이 대기업으로 인수되는 과정을 통해

확산되기도 하고, 우리 동네의 성공 사례가 옆 동네 주민들에게 자극을 주어

전파되기도 한다. 그리고 이 단계에서 정책적 지원이 가능해진다.

마지막으로 6단계는 구조의 변화를 보인다. 사회혁신은 일상의 작은 변화

에서 시작할지라도 궁극적으로는 사회 구조의 변화를 꾀해야 한다. 그리고

사회 구조의 변화는 법과 규제, 인프라, 정보, 비즈니스 모델 등 사회의 모든

영역에서 새로운 아이디어가 반영되는 것을 가리킨다. 사회 구조 변화는 필

연적으로 갈등을 불러오는데, 기존의 구조 하에서 기득권을 누리던 사람들

과 마찰이 생기기 때문이다.

1.Prompts

2 Proposals

3 Prototypes

4 Sustaining

5 Scaling

6 Systemic change

[그림3] 사회혁신의 나선형 모형

015


3.사회혁신주요사례(행정안전부,2018)

1)시장혁신

사회혁신 중 시장혁신 사례에는 SK 행복나래, 해피브릿지 협동조합, 딜라이

트 보청기, 공공공간이 있다.

SK 행복나래는 SK그룹의 내부 MRO(소모성자재) 구매를 대행하는 회사였

다가 2011년 사회적 기업으로 전환하여 기업의 이익을 사회에 환원하고 다

른 사회적 기업을 지원하고 있다. 이는 대기업의 자원을 활용하여 사회적 기

업의 생태계 조성을 지원하는 것으로 SK그룹 내에서도 사회적 기업 제품을

우선적으로 구매하고 있다. 또한 명절선물기획, TV홈쇼핑 연계 등을 통해

사회적 기업의 경영, 기술, 마케팅, 유통을 전반적으로 지원한다. 이와 같은

지원을 통해 2012~2017년 동안 협력 사회적 기업의 매출 700억 원 이상이

증가하는 쾌거를 이루었다.

해피브릿지는 원래 ‘국수나무’, ‘화평동 왕냉면’, ‘도교 스테이크’ 등의 브랜

드를 가진 중견 외식업체였는데, 기존 프랜차이즈의 문제를 극복하고 사람

중심경영을 실천하기 위해 2013년 주식회사에서 직원 협동조합으로 전환하

여 해피브릿지 협동조합으로 새롭게 문을 열었다. 이곳은 직원들과 가맹점

이 조합원인 협동조합 회사로, 각자가 동등한 1표이자 동등한 1인으로 매년

총회에 참여하여 이윤분배를 비롯한 주요 의사결정을 한다. 이처럼 협동조

합으로 전환한 후 해피브릿지 협동조합은 한국프랜차이즈 및 대한민국브랜

드 대상 수상, 연간 매장 매출 약 400억 원, 공장 매출 100억 원 규모로 성장

중이다.

딜라이트 보청기는 ‘경제적 이유로 듣지 못하는 사람이 없는 세상’을 만들

겠다는 목표로 대학생 3명이 정부 보조금(34만 원)만으로 구입 가능한 저가

보청기를 생산하겠다며 야심차게 준비한 것이다. 그동안 보청기가 고가였던


016

이유는 맞춤형 주문 제작이었던 점을 파악하여 성별과 지역별 특성을 반영

하여 500명의 귓구멍을 조사한 것을 바탕으로 누구나 잘 맞는 표준 보청기

를 개발하는데 성공했다. 이를 통해 딜라이트 보청기는 연매출 16억 원 이상

을 달성하였으며 산업통상자원부장관상을 수상하는 영광을 거머쥐었다. 또

한 국제 사회책임 기업 인증제인 B코프 인증을 받았다. 국내에서 B코프 인

증은 10개 기업만 받은 거라 그 의미가 남다르다.

마지막으로 000간(공공공간)은 청년 디자이너들이 창신동 소규모 봉제공

장 밀집지역에서 배출되는 연간 8천톤 규모의 폐원단을 활용할 수 있는 방

안과 배출을 줄일 수 있는 방안을 고민한 끝에 만들어졌다. 폐원단을 활용한

제품은 물론 원단의 낭비가 없는 디자인 제품을 개발하는데 주력하였으며,

그 결과 봉제공장에서 발생하는 폐원단을 손질하여 쿠션의 속 재료로 활용

하거나 원단을 버리지 않아도 제작할 수 있는 디자인을 개발하는데 성공하

였다. 이에 따라 폐원단 배출 및 처리비용은 감축되고, 봉제공장 골목 내 공

동체도 회복되는 성과가 나타났다.

2)공동체활성화

혁신을 통해 공동체를 활성화시킨 사례로는 정읍 송죽마을공동체, 부산 동

구 이바구캠프, 수원 여기산 옹심이, 서울 도봉구 마을활력소, 광주 청춘발

산마을, 순천 ‘기적의 놀이터’가 대표적이다.

정읍 송죽마을공동체는 33가구 주민 70명이 솔티마을공동체를 구성하여

만든 단체이다. 솔티는 송죽마을의 옛 지명으로, 전통적으로 모시잎 생산지

로 유명하다. 그래서 모시를 생산하여 가공하고 판매하는 지역순환경제 체

계를 마련하였다. 우선 마을주민이 참여하는 모시작목반에서 모시잎을 생

산하면 마을기업이 모시잎을 전량 구매하여 세척 및 가공을 통해 마을 내에

017


위치한 떡집에 모시를 제공한다. 그리고 떡집은 모시 원료를 활용하여 떡의

생산 및 판매를 담당한다. 여기서 마을기업은 내장산쑥모시 영농조합으로

2013~2014년에 행정안전부의 지원을 받아 설립되어 공동체의 구심점 역할

을 해내고 있다. 이처럼 송죽마을공동체는 마을 단위의 사업을 진행하면서

매출액의 일부를 마을 공동기금으로 적립하고 2014년 1월부터는 80세 이상

마을 어르신들께 월 10만 원의 연금을 지급할 수 있게 되었다.

부산 동구 이바구캠프는 지역 내 100가구 중 30가구가 참여하는 마을기

업인 (주)다온산마을을 설립한 뒤 도시민박촌을 운영하여 지역경제 활성화와

일자리 창출에 기여하고 있다. 도시민박촌은 자체적으로 게스트하우스, 옥

상캠핑, 카페 및 미니매점, 체험프로그램을 운영하며 도시재생사업을 통해

조성된 전망대와 편백나무 숲 탐방로와도 연계하여 운영하고 있다. 또한 청

년 및 주민을 대상으로 마을스터디를 개최하여 청년의 유입 및 상생을 도모

한다. 이런 사업을 통해 이바구캠프는 일자리 창출은 물론 청년사업가와 마

을활동가를 유입하였으며, 청년과 주민 스터디 등의 지역 환원형 문화 프로

그램을 통해 생활문화를 활성화시키는데 기여하였다.

수원 여기산 옹심이는 지역 내 32가정이 참여하고, 주민센터 및 경기도 따

복공동체의 예산을 지원 받아 운영한다. 옹심이는 우선 건축폐기물 등을 무

단 투기하는 장소를 텃밭과 온실로 조성하였다. 지금까지 100여 톤의 건축폐

기물을 수거하였으며, 서로 힘을 모아 공동의 정원을 조성하고 컨테이너 온

실을 마련하였다. 온실은 커뮤니티 공간으로 활용하면서 농업교육과 유기농

먹거리 교육을 실시하기도 한다. 텃밭은 개인별로 분할하여 공동경작 및 수

확물을 활용한 자선행사를 주최한다. 마을주민들은 공동경작과 온실에서의

소통을 통해 공동체를 활성화시키고 있으며 자선행사 등을 통해 나눔문화를

확산하고 있다.


018

2016년 2월 주민운영진 19명, 자원봉사자 14명을 필두로 만들어진 서울

도봉구 마을활력소는 ‘찾아가는 동 주민센터’ 사업으로 설립된 단체로, 지역

의 동 주민센터 2층에 공유공간 은행나루를 마련하여 이곳의 운영을 직접

기획하고 있다. 처음 공동체를 구성하기 위해 도봉구 마을활력소 민관 참여

단을 결성하였으며, 공유공간 기획 전문가와 사회적 건축가가 협업하여 동

주민센터에 공유공간 은행나루를 마련하였다. 이어서 운영규정 및 매뉴얼을

수립하고 24차례의 워크숍을 거쳐 마을방송국, 문화학교, 공연, 전시 등 주

민 공유프로그램을 운영하고 있다. 현재까지 월평균 2,200여 명의 마을주

민이 공간을 이용하고 있으며, 2016년에는 전국주민자치박람회 센터활성화

부분에서 우수상을 수상하기도 했다.

광주 청춘발산마을은 2015년 2월 광주와 광주서구, 사회적 기업인 공공

미술프리즘, 현대자동차가 손잡고 단순히 낙후된 지역을 개발하는 게 아니

라 마을 보존에 중점을 두고 중장기적 관점에서 경제적 자립이 가능한 청년

마을 조성을 목표로 추진되었다. 이에 따라 폐가를 리모델링해 커뮤니티 공

간인 청춘빌리지를 만들고 버스정류장과 지도, 표지판 등을 제작하여 마을

의 환경을 개선하였다. 또한 지역주민과 청년이 운영하는 마을체험 1박2일

프로그램인 ‘이웃캠프’를 열어 단체 방문객들을 모으고, 마을 주요장소를 주

민들의 목소리로 안내하는 모바일 가이드를 운영하는 등 마을의 특성을 살

릴 수 있는 프로그램을 개발하였다. 이를 통해 발산마을의 공실률은 36% 감

소하고, 방문객은 월평균 6배 증가하는 성과가 나타났다.

마지막으로 순천 ‘기적의 놀이터’는 어린이, 시민, 전문가, 순천시가 공동

으로 참여하여 만든 어린이놀이터이다. 기적의 놀이터를 조성하기 위해 주

민간담회를 개최하여 놀이터의 유형 및 선호도를 조사하고, 어린이 디자이

너 썸머스쿨을 운영하였다. 놀이터 설계 후에는 지역 초등학교 등을 방문해

019


어린이들의 의견을 적극 반영하고, 조성 중에는 어린이 감리단 40명이 실제

현장을 방문하여 점검하는 과정을 마쳤다. 이런 과정을 통해 2016년 5월에

탄생한 기적의 놀이터 1호인 ‘엉뚱발뚱’은 기존의 획일적인 시설과 공간에서

벗어나, 놀이기구 하나 없이 자연소재인 돌, 통나무, 언덕, 잔디 등을 이용하

여 조성된 혁신적인 놀이터라는 평가를 받았다. 놀이터 운영도 시민이 직접

‘공원 놀이터 활동가(Park Player)’로 활동하여 어린이가 마음껏 뛰놀고 놀이

에 집중할 수 있도록 안전지킴이 역할을 수행한다. 앞으로 순천시는 2020년

까지 기적의 놀이터를 추가로 10곳 더 조성할 예정이다.

3)공유사회

공유를 통해 사회혁신에 성공한 사례로 광주 시민햇빛발전소, 서울 금천구

청춘삘-딩, 열린 옷장, 독산4동 행복주차골목이 있다.

광주 시민햇빛발전소는 광주햇빛발전협동조합이 시민 267명의 출자를

받고, 공공기관인 광주그린카진흥원과 업무협약을 통해 추진한 사업이다.

이 사업은 옥상부지(무상임대)에 태양광발전소를 건립하여 시간당 100kw, 연

간 12만 6,000kw의 전기를 생산하였다. 여기서 생산된 전기는 연간 2,500

만 원 수익을 창출하고, 수익의 3~5%는 시민출자자에게 배당되었다. 시민

햇빛발전소는 공공기관의 유휴공간을 활용하여 지역 에너지 문제를 해결한

것은 물론, 에너지에 대한 시민의식을 고취시키고 시민들이 대안에너지의

생산 주체로 인식할 수 있는 계기를 마련하는데 기여하였다.

서울 금천구 청춘삘-딩은 청년단체 ‘꿈지락네트워크’가 활용이 저조한 구

립독서실 건물을 발굴하여 청년활동공간으로 활용하자는 제안을 하여 조성

하게 되었다. 이곳에서 청년들은 스스로 참여하고 활동하는 청년프로그램을

운영하였는데 혼밥 청년을 위한 ‘소셜다이닝’, 청년의 시각으로 마을의 문제


020

를 해결하기 위한 ‘독산동 연구소’ 등이 대표적이다. 이 사업은 저활용 유휴

공간을 활력이 넘치는 지역의 청년활동공간으로 탈바꿈하였다는데 의미가

크며, 청년 제안과 행정의 적극적인 지원으로 조성했다는 점에서 모범적 협

치 사례로 꼽힌다.

열린 옷장은 직장인 3명이 처음 시작하였는데, 요즘 청년들이 면접용 정

장을 마련하는데 평균 35만 원을 사용한다는 사실을 듣고, 이들이 후배 청년

들을 지원하고자 만든 정장 공유 사업이다. 이 사업은 정장을 기증받아 손질

한 후 면접 등 정장이 필요한 청년들에게 저렴한 가격으로 대여 해주는 것을

기본으로, 필요에 따라 사진촬영과 머리손질 및 화장도 제공하고 있다. 열린

옷장은 서울시 및 안양시의 청년지원사업과 연계하여 비영리 사단법인을 설

립하는 성과를 보였다.

독산4동 행복주차골목은 동네의 좁은 골목길마다 발생하는 주차 문제를

해결하기 위해 동 주민센터와 주민자치 모임인 2023독산행복골목위원회 등

을 중심으로 효율적인 주차 공간 활용 방안을 모색한 끝에 마련된 사업이다.

이 사업은 낮 시간에 주차하지 않는 거주자우선 주차구역을 공유 주차구역으

로 개발하는 것으로 주민의 의견 수렴과 참여가 중요하다. 이후 주민들의 자

발적 참여를 통해 개인 소유의 주차장까지 공유를 확대한다는 계획을 갖고

있다. 이를 위해 공유주차로 이용할 주차면에 차량감지보드를 설치하고 골목

입구에서 주차가능 대수를 안내하여 공유주차를 활성화시키고 불필요한 차

량의 통행을 축소시킬 방침이다. 행복주차골목 사업을 통해 공유주차 문화를

확산시키는 것은 물론 안전하고 쾌적한 골목을 조성하는데 기여하였다.

4)디지털사회혁신

사회혁신은 디지털을 통해서도 이루어졌는데 건너유 프로젝트, 암스테르담

021


디지털사회혁신, 스타트업 ‘닷’, 농사펀드가 그 사례이다.

건너유 프로젝트는 대전 유성구 갑천이 빈번하게 범람하면서 인명사고까

지 발생하자 학생, 주부, 메이커, 디자이너 등 다양한 행위자가 갑천의 안전

상태를 확인하고 사고를 방지할 수 있는 정보시스템을 공유하고자 만든 프

로젝트이다. 이번 프로젝트는 갑천 인근에 무선 IP카메라를 장착하고, 반응

형 모바일 웹에서 해당 상황을 실시간으로 확인할 수 있는 인터페이스를 개

발한 것으로 사물인터넷(IoT)이 이용되었다. 이를 통해 스마트폰으로 갑천의

범람 여부와 안전상태를 실시간으로 확인하여 사고를 사전에 예방할 수 있

게 되었다.

암스테르담 디지털사회혁신은 암스테르담의 지리, 에너지 등의 공공데이

터를 개발하고 이를 활용하여 도시문제의 해결방안을 주민들이 직접 제안하

게 하는 프로젝트 공모 사업이다. 이 프로젝트를 통해 공개된 지리 데이터를

활용 및 가공하여 새로운 주차공간과 유휴 주차공간을 찾아 제공하는 서비

스가 개발되어 주차난이 해소되었다. 또한 에너지 소비정보 데이터를 분석

하여 각 가정에 실시간으로 에너지 사용량을 알려주는 스마트 미터기를 개

발하여 에너지 절감을 실천할 수 있게 되었다. 이 외에도 주민이 직접 제안

하고 문제를 해결하기 위해 아이디어를 내고 디지털 기술을 활용한 프로젝

트가 약 200여 개 실행되었으며, 이는 도시문제를 효율적으로 해결하는 성

과를 보였다.

스타트업 ‘닷’은 저가형 점자 정보 단말기를 개발하는 스타트업 기업으로

2015년 4월에 설립하였다. 닷은 점자가 저절로 움직이는 능동형 점자 디스

플레이 기술을 소형화, 경량화해 저가형 점자 정보 단말기 개발에 성공하였

다. 이어 점자 스마트워치 ‘닷 워치’, 점자 교육용 디바이스 ‘닷 미니’와 ‘닷 패

드’를 개발하였으며 닷 미니는 코이카와 함께 개발하여 교육을 진행하기도


022

했다. 이 기술을 이용하여 닷은 30만 원대 저가형 점자 스마트워치 개발에

성공하였으며 해외 13개국에서 350억 원 규모의 선주문을 수주하는 성과를

나타냈다. 또한 2016년 독일 iF 디자인 어워드 수상, 2015년 10월 국제전기

통신연합(ITU) 텔레콤월드 최우수 기업가 대상 수상 등 여러 국제대회에서

수상하는 영광을 얻었다.

마지막으로 농사펀드는 생산자(지역 소농)와 소비자를 직접 연결시켜주는

크라우드펀딩 플랫폼으로 2013년 오마이컴퍼니를 활용하여 첫 펀딩을 하였

고, 2015년 2월 법인을 설립하고 자체 플랫폼을 마련하였다. 농사펀드에서

는 농부가 생산물을 펀드 상품으로 만들어 올리면 소비자가 직접 투자하고

농산물을 리워드로 받는 형태를 가진다. 단 소비자의 신뢰를 확보하기 위해

농사펀드 직원들이 펀드 상품의 등록을 원하는 농부를 직접 방문해 상품을

검증하는 과정을 거친다. 이를 통해 농부는 영농자금 마련과 판로지원이라는

이득을, 소비자는 안심 먹거리를 제공 받을 수 있는 한편 2017년 2월을 기준

으로 농사펀드는 9,120명의 회원을 보유하였으며 매월 20명의 농부가 신규

로 가입하고, 650여 개의 펀딩 프로젝트가 등록되어 있다.

4.사회혁신지원공모사업

1)국민참여사회문제해결프로젝트

최근 국민은 직접 참여하고자 하는 욕구가 급증하고, 우수한 역량 아이디어

를 활용하여 복잡하고 어려운 사회문제를 창의적으로 해결할 수 있는 능력

을 갖추었다. 이에 따라 행정안전부는 2018년 ‘국민이 직접 참여하여 살기

좋은 사회 구현’이라는 비전 아래 ‘실질적 민주주의 실현’, ‘정부 신뢰도 제

023


고’, ‘공동체 의식 함양’이라는 3가지 목표를 설정하였다. 그리고 목표 달성을

위해 국민은 직접 참여하여 사회문제를 해결하는 사업 프로세스를 만들고,

지역 네트워크는 다양한 성공사례를 확산하고 교류하며, 정부는 혁신을 지

원하고 신뢰관계를 구축하는 추진 전략을 세웠다.

우선 정부는 많은 국민들이 공감할 수 있는 과제를 선정하고, 과제를 수

행할 역량 있는 주체를 객관적이고 투명하게 선정하여 국민과 정부가 함께

혁신하는 프로젝트를 구성한다. 이때 프로젝트는 과제지정형과 자유제안형

으로 추진할 수 있다. 과제지정형 프로젝트는 실패박람회, 사회적 약자 삶의

질 향상, 시민참여 공간혁신 등의 과제를 지정해주는 것이고, 자유제안형 프

로젝트는 문제발굴부터 해결방안까지 국민들이 아이디어를 제시하고 정부

는 국민이 참여하여 과업을 수행할 수 있도록 지원하는 형태이다.

프로젝트를 통해 국민은 계획을 수립하고 집행하며 평가하는 등의 사업

전 과정에 직접 참여하여 사업의 주체가 되는 실질적 참여자가 된다. 그리고

정부는 시민단체, 지역주민, 민간기업과 지자체의 참여를 적극적으로 유도

하여 민간의 경영 노하우를 접목시키고 성공사례를 발굴하여 전국에 확산하

는 등 국민이 공감하는 실질적 사회문제를 해결하는데 앞장선다.

2)지역거점별소통협력공간조성

행정안전부는 2018년 ‘다시 국민으로’라는 비전을 내걸고, 누구나 각자의 방

식으로 지역문제 해결에 기여할 수 있는 세상을 만들고자 하였다. 즉 지역에

기반을 둔 거점 공간을 마련하고 사회혁신 플랫폼을 조성하여 국민들이 참

여하고 협력할 수 있는 프로세스를 구축하여, 이를 통해 국민 삶의 질을 개

선하고자 소통협력공간을 조성하는 것이다.

이를 위해 국가와 시장에서 발견하지 못하거나 충족되지 못한 지역문제


024

를 명확히 정의내리는 데서부터 시작하여 실제 주민이 문제해결을 주도할

수 있도록 다양한 분야를 연결하여 밀도 높은 혁신 생태계를 만들었다. 이는

‘문제정의-아이디어-빠른 검증’이라는 혁신프로세스의 기반이 된다. 정부

는 이와 같은 프로세스 기반을 조성할 수 있도록 ‘주민 주도로, 지역문제를

해결하는, 아이디어 연결공간’이라는 슬로건을 정했다.

해당 사업의 추진전략으로 ‘혁신공간 조성 및 혁신문화 정착’, ‘입주형 혁

신활동 지원’, ‘지역문제해결 생활실험 지원(리빙랩 프로젝트)’, ‘사회혁신 저변

확대’, ‘사회혁신 연구 및 혁신사례 아카이브’를 세워 진행하였다.

3)공공유휴공간민간활용지원사업

우리나라는 출산율이 낮아지면서 고령화 현상이 심각해지고, 지방이 소멸

되어 청사와 학교 등이 문을 닫으면서 전국에 유휴·저활용 국·공유재산이

산재되게 되었다. 2016년 말 현재 국유재산을 살펴보면 용도폐지 대상 유

휴 행정재산이 423필지, 9개동이 있고 일반재산 중 미활용재산은 3만 6천

필지, 형상불량 등 활용이 곤란한 재산은 14만 3천 필지가 있다. 2017년 3

월 기준 미활용 폐교는 408개교가 있으며 2017년 5월 기준 철도유휴부지는

1,755만㎡에 이른다. 하지만 이들 국·공유재산 유휴공간을 사회적 경제조

직 등 민간에서 공익목적으로 활용하고자 해도 법과 절차 등 제도적 제한이

걸림돌로 작용하는 경우가 많다.

이에 따라 지자체에서 보유하고 있는 유휴·저활용 공유재산을 대상으

로 청년주거공유공간 조성 등 민간활용 지원사업을 시범적으로 추진하여

사회적 자본을 형성하고 사회적 가치를 증진시키는 우수사례를 발굴함과

동시에 제도 정비를 통해 국유지를 대상으로 활용을 확대할 수 있는 기반을

조성하고자 했다.

025


정부

①공모계획 확정·통보

(2월말)

③공모·심사기준 마련

(3월)

②사전 사업설명회 및 수요조사(1~3월)

주민제안 등을 통한 주민·단체 의견 수렴

(1~4월)

③사업 공모·선정

(4~5월)

공모사업 제출(5월)

운영주체 모집공모

(6월)

착공(7월)

준공(11월)

④사업 추진(6~11월) ⑤우수

사례 발굴·홍보

(12월)지자체

유휴공간 정보제공 및 아이디어 제안 모집

지자체 주민, 민간단체 지자체+주민, 민간단체

유휴공간 활용 아이디어 제안

파트너십을 통한 활용계획 수립

절차예시1

유휴공간 발굴 및 활용 아이디어 제안

주민, 민간단체 지자체 지자체+주민, 민간단체

제안 아이디어 검토 및 의견수렴

파트너십을 통한 활용계획 수립

절차예시2

[그림4] 공공유휴공간 민간활용 지원사업 추진절차

출처: 사회혁신 지원 통합설명회 자료., 행정안전부, 2018

4)주민체감형디지털사회혁신활성화사업

기존 방식으로 해결이 어려운 사회문제가 등장하고 주민 주도로 디지털 기

술을 통해 사회문제를 해결할 수 있는 환경이 조성되었다. 또한 주민과 최

접점에 있는 지자체가 디지털 사회혁신을 통해 주민이 주도하여 지역현안을

발굴하고 개선하며 해결하는 사업을 지원할 필요가 생겼다. 이는 디지털기

술을 활용해 사회문제를 해결함으로써 효율과 효과성, 공공투명성을 증진하

는 활동이기도 하다.

이에 따라 주민은 자발적으로 참여하고 지자체와의 협업을 통해 지역 현

안의 특성에 맞는 혁신적인 해결방안을 모색해야 한다. 이때 교통, 의료, 환


026

경, 안전 등 다양한 분야에서 사회적 가치를 실현하고 주민이 체감하는 디지

털기술을 활용한 성공사례를 창출할 수 있어야 한다. 또한 사업효과의 극대

화를 위해 국토부 도시재생사업 등 타 부처 및 공공기관 사업과 연계하여 부

처협업의 우수사례를 발굴한다. 만약 도시재생 공모사업에 본 사업을 연계

하여 응모할 경우 채택가능성을 높이기로 2018년 2월 2일 국토부와 이미 협

의하였다.

027


02

공공의 이익과 공동체 발전에 기여하는 사회적 가치

1.사회적가치의필요성

사회적 가치는 시대에 따라 차이를 보인다. 과거의 가치는 산업화시대와 거

버넌스로 논의되었다(박상욱, 2018). 산업화시대에는 경제적 가치를 중요하게

생각하여 양적성장, 효율, 성과, 경쟁, 수월성, 속도, 엘리트주의를 표방하였

다. 또한 급속한 산업화에 의한 전통적 공동체의 와해문제에도 불구하고 사

회적 가치는 상대적으로 중요시 되지 않았다. 이때는 일방적인 거버넌스를

추구하여 통치가능성(Governability)과 관료제의 작동성을 중시하였다. 이에

따라 최고결정권자의 명령을 하향식으로 전파 및 수행하였으며 정부조직통

제를 통한 사회통제, 전 국민 동원체제를 유지하였다. 이는 형식적인 민주주

의로 통치자와 피치자의 구분이 뚜렷했음을 보여주는 것이다.

그러던 중 국내외적으로 ‘사회적 가치’와 ‘사회적 책임’에 대한 관심 그리

고 중요성 및 필요성에 대한 논의가 증가되었다(한국행정학회, 2017). 국제사

회에서 사회적 가치의 중요성 및 필요성에 대한 인식이 제고된 것이다. 이

때 세계화가 강조되면서 경쟁이 함께 강화되었고 이에 따른 부작용으로 반

세계화가 나타나기도 했다. 소비자, 근로자, 지역주민 등이 강조되고 이들


028

의 다양한 활동과 영역이 확장되면서 이해관계자의 관점 및 인식이 증대되

었다. 또한 미국은 1995년부터 2005년까지 사회책임투자 펀드(SRI, Socially

Responsible Investment Fund)를 22,900억 달러로 약 360% 증가하는 등 사회

적으로 의미 있는 기업 활동을 강조하였다. 이는 노동문제, 아웃소싱과 공급

사슬 등 새로운 노사관계를 강조하게 되면서 노사관계를 발전시켰다.

이 시기에는 새로운 질병이 등장하고 국제적으로 확산되면서 국민의 건강

을 강조하는 등 보건에 대한 관심이 높았다. 또한 자연과 기후변화 등에 대

한 국제적 논의가 확산되면서 지속가능한 개발이 화두에 올랐으며 좋은 기

업활동을 위한 지배구조의 개선을 요구하고, 기업과 정부 등에 대한 신뢰가

떨어지면서 반부패를 강조하게 되었다.

세계의 흐름에 맞춰 새 정부는 국정의 핵심가치로 사회적 가치(Social

Value)를 내세웠다(한국정보화진흥원, 2017). 사회적 가치는 인권, 안전, 환경,

사회적 약자 배려, 양질의 일자리 창출, 상생협력 등 공공의 이익과 공동

체 발전에 기여하는 가치를 말한다. 최근 우리나라에서도 사회적 경제, 기

업의 사회적 책임(CSR, Corporate Social Responsibility), 공유가치 창출(CSV,

Creating Shared Value) 등 사회적 가치 실현과 관련된 다양한 활동이 증가하

고 있다. 아울러 사회적 가치 실현을 공공부문의 핵심 운영원리로 삼고, 업

무수행 시 이를 체계적으로 실행하고 나아가 민간부문으로 확산시키려는 노

력들도 진행되고 있다.

029


<표2> 사회적 가치 관련 국정과제

인권

‘6번 국민 인권을 우선하는 민주주의 회복과 강화’, ‘13번 국민의, 국민을 위한

권력기관 개혁’, ‘46번 서민이 안심하고 사는 주거환경 조성’, ‘63번 노동존중사

회 실현’, ‘89번 장병인권보장 및 복무여건의 획기적 개선’ 등

안전

‘55번 안전사고 예방 및 재난 안전관리의 국가책임체제 구축’, ‘56번 통합적 재

난관리 체계 구축 및 현장 즉시대응 역량 강화’, ‘60번 탈원전 정책으로 안전하

고 깨끗한 에너지로 전환’ 등

노동

‘9번 적재적소 공정한 인사로 신뢰받는 공직사회 구현’, ‘16번 국민의 눈높이에

맞는 좋은 일자리 창출’, ‘18번 성별·연령별 맞춤형 일자리 지원 강화’, ‘19번

실직과 은퇴에 대비하는 일자리 안전망 강화’, ‘63번 노동존중사회 실현’, ‘66번

차별 없는 좋은 일터 만들기’ 등

일자리

‘16번 국민의 눈높이에 맞는 좋은 일자리 창출’, ‘17번 사회서비스 공공인프라

구축과 일자리 창출’, ‘19번 실직과 은퇴에 대비하는 일자리 안전망 강화’, ‘20번

좋은 일자리 창출을 위한 서비스산업 혁신’, ‘66번 차별 없는 좋은 일터 만들기’,

‘71번 휴식 있는 삶을 위한 일·생활의 균형’ 등

건강복지

‘42번 국민의 기본생활을 보장하는 맞춤형 사회보장’, ‘43번 고령사회 대비 건강

하고 품위 있는 노후생활 보장’, ‘44번 건강보험 보장성 강화 및 예방 중심 건강

관리 지원’, ‘45번 의료공공성 확보 및 환자중심 의료서비스 제공’, ‘46번 서민이

안심하고 사는 주거환경 조성’, ‘47번 청년과 신혼부부 주거부담경감’, ‘57번 국

민건강을 지키는 생활안전 강화’ 등

취약계층지원

‘18번 성별·연령별 맞춤형 일자리 지원강화’, ‘31번 교통·통신비 절감으로 국

민 생활비 절감’, ‘37번 친환경 미래 에너지 발굴 육성’, ‘51번 교육의 희망 사다

리 복원’, ‘53번 아동·청소년의 안전하고 건강한 성장지원’, ‘66번 실질적 성평

등 사회 실현’, ‘67번 지역과 일상에서 문화를 누리는 생활문화시대’ 등

상생협력

‘15번 과세형평 제고 및 납세자 친화적 세무행정 구축’, ‘23번 공정한 시장질서

확립’, ‘28번 소상공인·자영업자 역량 강화’, ‘61번 더불어 발전하는 대기업·

중소기업 상생 협력’ 등

지역경제

‘26번 사회적 경제 활성화’, ‘28번 소상공인·자영업자 역량 강화’, ‘29번 서민

재산형성 및 금융지원 강화’, ‘73번 관광복지 확대와 관광산업 활성화’, ‘75번 지

방재정 자립을 위한 강력한 재정분권’, ‘81번 누구나 살고 싶은 복지 농산어촌

조성’ 등

공동체복원‘4번 획기적인 자치분권 추진과 주민참여의 실질화’, ‘79번 도시경쟁력 강화 및

삶의 질 개선을 위한 도시재생 뉴딜 추진’ 등

책임·윤리 ‘26번 사회적 경제 활성화’ 등


030

환경

‘34번 고부가가치 창출 미래형 신사업 발굴 육성’, ‘37번 친환경 미래 에너지 발

굴·육성’, ‘58번 미세먼지 걱정 없는 쾌적한 대기환경 조성’, ‘61번 신기후체제

에 대한 건실한 이해체계 구축’, ‘82번 농어업인 소득안전망의 촘촘한 확충’ 등

참여

‘2번 반부패 개혁으로 청렴한국 실현’, ‘7번 국민주권적 개헌 및 국민참여 정치

개혁’, ‘8번 열린 혁신 정부, 서비스하는 행정’, ‘12번 사회적 가치 실현을 선도하

는 공공기관’, ‘30번 민생과 혁신을 위한 규제 재설계’, ‘35번 자율과 책임의 과

학기술 혁신 생태계 조성’, ‘43번 고령사회 대비, 건강하고 품위 있는 노후생활

보장’, ‘60번 탈원전 정책으로 안전하고 깨끗한 에너지로 전환’, ‘74번 획기적인

자치분권 추진과 주민 참여의 실질화’ 등

출처: 대한민국 정부, 2017

1)사회적책임의배경

사회적 책임(SR, Social Responsibility)이라는 개념은 기업의 사회적 책임(CSR)

에서 비롯되었다고 할 수 있다. 기업에 대하여 책임경영, 윤리경영, 준법경

영 등을 표준화, 구체화하는 과정에서 ISO 26000이 제정되었으며, 여기에

서 기업을 포함한 모든 조직의 사회적 책임을 강조하면서 SR 개념이 확산되

었기 때문이다.

캐롤(Archie B. Carroll)은 CSR 피라미드 모델을 이용하여 CSR을 경제적

책임, 법적 책임, 윤리적 책임, 자선적 책임이라는 4개의 범주로 구분하여

설명하였다. 경제적 책임에는 재화와 서비스의 효율적 생산을 통한 수익 창

출이, 법적 책임에는 법적 의무의 준수가, 윤리적 책임에는 정의롭고 공정하

며 윤리적인 활동이, 자선적 책임에는 삶의 질을 높이기 위한 기부 및 자선

과 같은 사회공헌 활동이 해당된다. CSR 피라미드 모델은 CSR에 대한 가장

대표적인 이론 중 하나로, 몇 가지 한계에도 불구하고 CSR 분야에서는 가장

일반적인 내용으로 인용되고 있다.

캐롤의 CSR 피라미드는 위계적 모형을 띠고 있으나 실제로는 경제적 책

임이 다른 책임들보다 중요하다거나 각 책임 간에 선후관계가 존재한다고

보지 않았다. 따라서 4가지 책임을 동시에 충족시켜야 한다고 주장했다.

031


자선적 책임

윤리적 책임

법적 책임

경제적 책임

[그림5] 사회적 책임 피라미드

출처: 캐롤(Archie B. Carroll)

실제 사회적 책임은 법률적 책임, 경제적 책임과 분리되어 해석될 수 없

는 일반적 개념이라고 할 수 있다. 사회적 문제가 법률적, 경제적 문제와 연

결되어 있으며 사회적 가치는 법률적, 경제적 가치와 별개의 것이 아니기 때

문이다.

따라서 CSR에 대하여 탁월하게 정리한 캐럴의 피라미드 모형은 경제적

책임, 법률적 책임, 윤리적 책임, 자선적 책임을 CSR을 설명하는 하위 개념

으로 파악함으로써 연구의 뛰어난 성과에도 불구하고 사회적 책임에 대한


032

오해와 편견을 가져오게 했다는 한계를 갖고 있다. 즉 경제적, 법률적, 윤리

적, 자선적 책임을 완수해야만 사회적 책임을 수행하는 것으로 이해되어, 사

회적 책임이라는 개념에 지나치게 큰 갓을 띄어 놓은 꼴이 된 것이다.

하지만 사회적 책임은 법률적 책임, 경제적 책임과 함께 구성원이 마땅

히 지켜야 할 책임의 일부분일 뿐이다. 특히 사회적 책임은 법률적 책임, 경

제적 책임과 동떨어져 구분되는 무엇이 아니라 사회적이면서 동시에 법률적

책임을 져야 하고, 사회적이면서도 동시에 경제적 책임도 수행해야 한다. 일

례로 공동체적 가치(사회적 책임)를 핵심으로 하는 사회적 기업의 경우, 재화

와 서비스의 효율적인 생산을 통해 이익을 창출하는 경제적 책임에 충실해

야 하며, 기업으로서 지켜야 할 법적인 의무도 준수해야 한다. 이는 사회적

책임이 법률적 책임과 경제적 책임이 분리되어 있지 않음을 의미한다.

법률적 책임

경제적 책임 사회적 책임

[그림6] 법률적 책임, 경제적 책임, 사회적 책임 관계도

출처: 한국정책학회, 2017

033


이러한 변화는 경제적 책임에 기반하고 있는 기업 부문의 변화를 보면 보

다 잘 파악된다. 특히 주주의 이익을 최우선으로 하는 기업이 앞장서서 사회

적 가치를 평가하고 보상하는 시스템을 설계하는 것은 주목할 만한 변화이

며, 경제적 이익뿐 아니라 사회적 가치와 건강한 공동체를 기반으로 하는 사

회적 기업, 협동조합, 마을기업 등으로도 확대되고 있다.

2)공공기관사회적책임(GSR)논의의배경

(1) 신자유주의에 대한 재검토

전통적 관점에 따르면 정부는 공공성을 추구하는 기관으로서 사회적 가치와

책임의 주체로 인식되었다. 정부의 행위 자체가 공익실현을 목적으로 하여

공공의 업무를 수행하는 것이기 때문에 행정사무를 수행하는 것 자체만으로

도 사회적 가치를 창출하고, 책임을 다한다는 주장인 것이다. 이 관점에 동조

하는 이들은 정부에 대하여 사회적 책임을 묻는 것은 타당하지 않다고 인식

하며, 정부의 행정사무 자체가 사회적 책임을 이행하는 것이라고 설명한다.

하지만 신자유주의 바람이 휘몰아치면서 공공 영역은 급속히 시장 영역으

로 대체 되었고, ‘공공부문의 시장화’가 빠르게 진행되면서 수많은 사회문제

가 노출되었다. 즉 시장화에 따른 외부효과가 발생한 것이다. 철도, 통신 등

국가 기반시설들이 민영화되면서 공공재의 시장화·영리화가 단행되었고,

공공부문조차 공존과 협력보다 경쟁과 효율을 우선시 하게 되었다. 이에 따

라 정부가 국민에 대한 사회적 책임을 충실히 이행하고 있는지에 대한 의문

이 제기되기 시작하였다.

일례로 코레일(KORAIL)은 자사가 보유한 용산의 병원 부지를 매각하는

과정에서 의료시설로서의 공공성보다 경영효율화라는 시장논리를 우선시하

여 수년간 시설을 방치하기도 하였다. 이처럼 공익보다는 경쟁을 통한 수익


034

을 우선시하던 공공기관 경영평가에 문제가 발생하면서, 공공기관 경영평가

방식을 개선하려는 움직임이 본격화되고 있다.

“정부는 지금까지 매출, 영업이익 같은 재무적 성과 지표를 중심으로 공

공기관을 평가했다. 하지만 앞으로는 일자리 창출, 근로여건 개선, 지역사회

발전처럼 사회적 가치를 높인 공공기관에 이전보다 더 큰 인센티브를 줄 것

이다.”2)

다시 말해 ‘문재인 정부는 경제적 가치와 사회적 가치의 재균형(Rebalance)

을 추구하고 있으며, 이에 따라 공공기관은 사회적 가치와 경쟁력을 동시에

확보하는 방안을 마련해야 한다.’는 것이다. 이처럼 신자유주의에 의해 변질

된 정부의 역할에 대한 회의적 시각이 확산되면서 정부 본연의 역할과 사회

적 책임에 대한 관심이 다시 높아지고 있다. 이는 정부(공공기관)의 사회적 가

치와 사회적 책임이 뜨겁게 논의되는 배경이기도 하다.

(2) CSR의 확산과 GSR에 대한 국제사회의 관심

학계에서도 공공기관의 사회적 책임이라는 용어는 아직 낯선 단어이다. 공

공기관이 사회적 가치를 실현해야 한다는 주장에 상이한 해석이 나오는가

하면, 공공기관의 사회적 책임에 대하여 부정적으로 인식하는 경향도 목격

되고 있다.

대의제 민주주의가 주권을 위임한 국민에 대하여 수탁자인 정부가 맡은

바 책임을 충실히 이행해야 한다는 논리를 생각하면, 정부(공공기관)의 사회

적 책임은 행정사무를 충실히 이행함으로써 획득된다. 하지만 대의제 민주

주의 이념은 각종 제도와 시스템에 의하여 다양하게 변화되었다. 자유주의

2) 곽채기 동국대 사회과학대학장이 ‘2018 공공기관 경영실적 평가지표 특별 분석 심포지엄’ 기조연

설에서 발표한 내용(동아일보, 2017.12.11)

035


적 관점에 의해 공공의 이익을 우선시하는 것에 대한 회의적 시각이 나타나

기도 했으며, 최대 다수의 최대 행복을 최우선 하는 공리주의에 대해 위험성

을 제기하는 움직임도 나타났다.

수많은 정부 형태를 띠고 있는 현대 사회에서 과연 정부(공공기관)는 정부

(공공기관)의 소임을 다하는 것만으로도 사회적 책임을 다하는 것일까? 네트

워크화 된 국제사회에서 개별 국가의 정부는 어떻게 하는 것이 사회적 책임

을 다하는 것일까?

앞서 사회적 책임(SR)이라는 용어는 국제표준화기구(ISO, International

Organization for Standardization)가 CSR을 논의하는 과정에서 확산되었다고

설명한 바 있다. 기업 활동을 통해 발생하는 다양한 외부효과에 대하여 보다

책임 있는 자세로 적극적인 해결을 주문한 CSR은 ‘대응과 자선’의 단계(CSR

1.0)를 넘어 ‘표준화와 전략의 시대’(CSR 2.0)를 지나 ‘사회가치와 Impact의

시대’(한국정책학회, 2017)로 넘어가고 있다.

다시 말해 2000년대 초반 환경오염, 아동노동착취 등 기업이 야기한 각

종 사회문제에 대하여 사후적으로 대응하던 CSR 활동이 CSR 1.0이었다면,

CSR 활동이 표준화되고 기업들이 전략적 사회공헌과 공익마케팅을 연결하

는 활동을 전개하면서 CSR 활동은 2.0으로 진화하였다. 그리고 CSR 활동이

표준화 된 데에는 UN Global Compact(유엔글로벌콤팩트) 설립, 2003년 G8

Summit3) 등을 토대로 한 국제노동권리지수(GRI, Global Reporting Initiative),

ISO 26000 등의 역할이 컸다.

CSR이 국제표준화 되면서 CSR은 전 세계 기업을 대상으로 빠르게 확산

되었다. 사후 대응적 수준으로 인식하였던 CSR이 선제적 대응을 통해 오히

3) 2003년 G8 정상회담에서 인권, 노동, 환경, 반부패 등을 강조한 지속가능경영이 의제로 채택됨


036

려 비즈니스 세계에서 새로운 경쟁우위를 확보할 수 있는 기회라는 인식이

확대되면서 CSR에 대한 관심이 확대되었기 때문이다. 아울러 CSR 활동은

비즈니스의 성공과 더불어 사회발전과 연계되었다. “대부분의 기업은 사회

문제 해결이 기업 활동의 핵심이 아니라 부수적 의무일 뿐이라는 사회적 책

임에 대한 편견을 고수하고 있다. 이를 해결하기 위해서는 공유가치의 원칙

을 세워야 한다. 이는 사회의 요구를 들어주고 문제를 해결해서 경제적 가치

와 사회적 가치를 동시에 창출한다는 원칙이다”라는 마이클 포터의 강연(국

가공무원인재개발원, 2017)은 기업이 CSR 활동을 통해 공동체 안에 개입하여

사회가치 창출과 Social Impact를 만들어내는 CSR 3.0으로의 변화를 추동

하였다.

이러한 배경 속에서 2007 UN Global Summit은 사적 이익을 추구하는

기업뿐만 아니라 공익을 실현하는 정부와 공공기관 또한 사회적 책임에 참

여하여 실천할 것을 주문하였으며, 2009년 체결된 UN Global Compact와

2010년 제정된 ISO 26000은 정부와 공공부문의 사회적 책임이 얼마나 중요

한가를 재확인하고 있다.

(3) 정부(공공부문) 신뢰 제고 필요성

OECD, 한국행정연구원 등 국내외 각종 리포트는 한국인의 한국 정부에 대

한 신뢰 수준이 높지 않음을 지적한다. OECD 보고서4)에 따르면 한국인의

정부 신뢰도는 34%인 것으로 나타났다. 이는 조사대상 41개 국가 중 26위

에 해당한다. 한국행정연구원이 발표한 자료5)에서도 국회, 정부, 검찰 등 공

4) ‘한 눈에 보는 정부 2015’

5) ‘2016년 사회통합 실태조사’

037


공기관에 대한 신뢰도는 낮았다. 4.0 만점인 신뢰도 조사에서 국회는 1.7,

중앙부처 2.0, 검찰 2.0을 보여 신뢰수준이 절반 이하임을 확인할 수 있다.

이는 시민단체(2.4)는 물론 대기업(2.2)보다도 낮은 수치였다. 세계적 명성의

글로벌 컨설팅사인 에델만(Edelman)의 조사결과에서도 한국 정부의 신뢰도

는 28개국 평균보다 13%p 낮은 28%였다. 게다가 정부 관계자에 대한 신뢰

(17%)는 정부에 대한 신뢰보다 더 낮았다.

정부에 대한 신뢰도가 낮은 이유는 정치적 요인, 정책적 요인, 경제적 요

인, 사회·문화적 요인 등으로 다양하고, 그에 따른 신뢰도 제고의 처방 또

한 상이하다. 대체로 정치 혐오, 일방적인 정책의 과정과 결과, 부정부패 등

의 요인이 정부의 신뢰도를 낮추는 주요 요인으로 파악되며, 이런 문제들을

해결함으로써 정부의 신뢰를 높이려는 것이 지금까지의 주된 해결방안이었

다. 즉 신뢰도를 높이기 위한 정부의 주도적인 노력보다는 정치적 환경이나

정책적 문제 또는 공직자 개인의 문제로 치부하는 경향을 보이고 있다.

이에 비해 정부의 신뢰도를 높이기 위한 방안으로 정부(공공기관)의 사회적

책임을 주장하고, 체계적인 평가를 제안하는 것은 신뢰도 제고를 위한 정부

의 적극적인 행위를 강조한다는 측면에서 차이가 있다. 한국정책학회(2017)

는 정부신뢰 제고를 위한 대안적 방법으로 정부의 사회적 책임을 역설하며,

정부의 사회적 책임은 합헌적 책임, 법률적 책임, 윤리적 책임, 협치적 책임,

자선적 책임으로 구성되어 있다고 주장한다. 이들은 정부와 공공기관의 활

동은 헌법과 법률을 지키는 것을 기본으로 하여 사회의 가치와 방향을 인도

하는 윤리적 책임에 충실할 것을 주문하며, 국정운영 과정에서는 국민의 참

여를 보장하는 협치적 책임을 다할 것과 자애와 박애에 토대한 자선적 책임

을 적극적으로 수행하는 것이 필요하다는 것이다.

정부의 사회적 책임이 정부의 신뢰 제고에 미치는 영향에 대하여, 한국정


038

책학회(2017)는 정부의 사회적 책임 활동이 증진되면 정부에 대한 국민의 불

신이 줄어들고, 정부의 진정성 있는 활동에 대한 긍정적 반응과 함께 점차

신뢰가 높아진다고 보았다. 이는 곧 정책을 수행하는 공직자에 대한 신뢰로

이어져 공직자의 업무에 대한 만족감, 효능감이 높아지게 되고, 이것은 다시

정부의 사회적 책임 활동이 강화되는 선순환 구조가 형성된다고 주장한다.

(4) 사회적 가치 실현 요구 증대

최근 정부 내에 ‘공공기관이 사회적 가치를 선도’해야 한다는 분위기가 확산

되고 있다. 특히 공공기관 경영평가를 원점에서 재검토하고, 사회적 가치

지표를 담겠다는 흐름이 형성되면서 사회적 가치에 대한 연구와 반응이 뜨

겁다.

문재인 대통령이 국회의원 시절 발의했던 ‘공공기관의 사회적 가치 실현

에 관한 기본법’을 김경수 의원이 다시 ‘사회적 가치 기본법’으로 발의하면서

부터 본격화되었다. 이 법안은 공공기관의 사업수행과 정책집행 과정에 있어

사회적 가치 실현을 공공기관 성과로 평가하도록 제도 개선이 필요하다는 인

식을 갖고 있다. 그래서 사회적 가치 실현을 행정 운영의 기본원리로 삼고,

효율성만을 중심으로 하기보다는 사회적 가치의 실현을 공공기관의 평가에

반영토록 하여, 우리 사회 전반의 공공성을 획기적으로 제고하고, 공동체의

발전을 달성하는 것을 목적으로 하고 있다. 즉 중앙정부, 지방자치단체, 공기

업과 공공기관들이 정책을 수립하고 집행하는 과정에서 ‘사회적 가치’를 우선

고려하도록 하고 이를 바탕으로 공공기관을 평가하겠다는 것이다. 이처럼 사

회적 가치의 구체적 실현을 요구받는 상황 속에서 가치를 구체적으로 실천하

는 방법론으로써 사회적 책임에 대한 논의가 활발해지고 있다.

039


3)GSR(GovernmentSocialResponsibility)개념

(1) GSR 필요성

정부는 주권자인 국민의 필요에 의하여 만들어진 피조물(agency)이다(한국정

책학회, 2017). 홉스는 ‘만인의 만인에 대한 투쟁’이 일어나는 야만의 상태에

서 개인의 권력을 정부에 넘겨줌으로써 정부는 권력을 위임받는 대신 사회

의 안전을 보장하게 되었다고 주장하며 사회계약설을 피력하였다. 즉 주권

자인 국민들이 본인의 권력을 정부에 위탁함으로써 정부의 권력이 발생했으

며, 정부는 권력을 위탁받은 국민에 대하여 안전보장 등의 의무를 지게 되었

다는 것이다.

근대 이후 탄생한 상당수의 정부는 주권자인 국민과의 계약이라는 과정을

거친다. 국민은 자신들의 권한을 정부에 위탁하는 대신 정부에 대하여 수탁

받은 권한을 제대로 사용할 것을 주문하고 감시한다. 국민의 요구를 충실히

수행하는 것은 정부의 의무이며, 공공기관도 마찬가지이다. 한편 공리주의

자들이 정의하는 정부는 계몽주의자들의 그것과 상이하다. 공리주의에 근거

한 행정가들은 보다 많은 성취(행복)를 달성하기 위하여 정부는 경쟁력을 가

져야 하고, 효율성을 높이기 위한 합리적인 생각을 중심에 놓아야 한다고 주

장한다. 전자가 공동체의 안정을 위한 국민의 권리와 정부의 의무에 초점이

맞춰졌다면, 후자는 다수 국민의 욕구 충족(경제적 성취)을 위한 정부의 역할

(효율성)에 초점이 맞춰져 있다.

이처럼 정부의 성격을 어떻게 규정하는가는 정부의 책임을 설명하는 전

혀 다른 가늠자가 된다. 정부와 국민의 관계를 어떻게 규정하는지, 그 속에

서 정부의 역할이 무엇인지에 따라서 포용과 경쟁, 효과와 효율 중 우선시

하는 가치가 다르고, 이에 따른 사회체계에 차이가 나타나기 때문이다. 정부

(공공기관)의 사회적 책임을 논의하기 전에 검토해야 할 사안이 ‘정부는 공공


040

성을 대표하며, 정부의 역할 자체가 공익을 실현하는 것이기 때문에 정부의

행정사무 자체가 사회적 책임을 다하는 것’이라는 주장인데, 일견 타당한 듯

도 하지만 실상은 그렇지 않다. 정부(공공기관)는 국민들로부터 권한을 위임

받은 기관이라는 사실에 근거할 때, 정부는 국민들이 무엇을 요구하는지 정

확히 파악하여 그에 따른 행정사무를 펼쳐야하기 때문이다. 즉 ‘정부의 역할

자체가 공익을 실현하는 것’이라고 주장하기에 앞서 다양한 수준(Layer)의 공

익 중에서 국민이 요구하는 공익이 무엇인지 파악하고, 그것의 우선순위를

따져 실행해야 한다. 무한경쟁을 강조하는 시대가 있는 반면, 지속가능한 사

회를 위한 포용적 성장을 요구하는 시대가 있고, 그 시대를 관통하는 정부의

역할과 책임이 상이하기 때문이다.

(2) GSR 의의와 핵심 가치

공공기관의 사회적 책임을 정리하는 작업은 공직사회에서 당연하게 여겨온

가치에 대한 재검토이자 사회 환경을 바탕으로 한 공직 가치에 대한 재해석

그리고 다양한 사회적 가치를 공직사회에 맞게 재구조화하는 것이라 할 수

있다. 최근 공공기관 경영평가에 있어 주목할 만한 변화가 나타났다. 공공기

관 본연의 과업 수행과 함께 공공기관이 실천하는 사회적 가치를 비중 있게

평가하겠다는 것으로 공공기관이 마땅히 수행해야 할 책무에 사회적 가치

실현을 포함시키겠다는 의미이다. 공공기관의 사회적 책임은 3가지가 있다.

첫째는 공직자로서 마땅히 가져야 할 가치이다. 이 가치는 공공기관 종사자

라면 누구든 우선적으로 체득해야 할 공적가치이다. 둘째는 공직자에게 요

구되는 가치이다. 이는 공직사회가 더 청렴하기를, 더 공정하기를 바라는 국

민들의 요구이다. 셋째는 공동체 구성원이 공유해야 할 사회적 가치이다. 이

는 사회공동체가 일반적으로 동의하는 우선적인 가치이다.

041


한편 공공기관이 이행해야 할 책임은 법률 준수는 물론 법률을 공명정대

하고 효과적으로 이행하는 법률적 책임, 고용과 서비스 등을 생산하고 경제

생태계가 건강하게 유지될 수 있도록 지원하는 경제적 책임 그리고 건강한

사회를 만들기 위해 사회 구성원으로서 이행해야 하는 사회적 책임으로 구

성되어 있으며, 이것들은 서로 밀접하게 연계되어 있다. 이러한 특성을 고

려해 지금 공공기관에게 요구되는 사회적 책임의 핵심가치를 살펴보면 합헌

성, 준법성, 윤리성, 공정성, 투명성, 인권성, 지속성으로 정리할 수 있다. 공

직자가 가져야 할 전통적인 가치와 사회환경의 변화에 따라 공직자에게 요

구되는 가치, 대다수 국민이 공감할 수 있는 사회적 가치이자 법률적 측면,

도덕적, 경제적, 환경적 측면에서의 사회적 책임과 운영 과정에 있어서의 책

임이 고루 요구된다.

합헌성

지속성

인권성

투명성 공정성

윤리성

준법성

[그림7] 공공기관 사회적 책임 핵심가치 구성도


(3) GSR의 주요내용

시대에 따라서 정부의 사회적 책임은 변화하며, 이는 환경의 변화에 따라서

사회적 가치가 변하고 국민들이 정부에 대하여 요구하는 내용이 달라지기

때문이다. 정부의 사회적 책임을 설명함에 있어 유념해야 할 부분이 구시대


042

적 가치를 바탕으로 현재의 사회적 책임을 논하는 각주구검(刻舟求劍)의 우에

서 벗어나야 한다는 것이다(한국정책학회, 2017).

따라서 정부의 사회적 책임은 현재의 사회적 가치에서 출발해야 한다. 사

회적 가치를 변화시키는 내생적 요인으로 윤리의식의 변화, 생활환경의 변

화, 주류문화의 변화, 정치지향의 변화, 법과 제도의 변화 등이 있고, 외생

적 요인으로 세계 경제체제의 변화, 국제환경의 변화 등이 있다. 얼마 전 우

리는 세계사적 격변을 경험하였다. 이 과정에서 공정성과 투명성이 핵심적

인 가치로 부각되었고, 국민들의 높아진 정치 참여 욕구를 실현하는 것이 우

선과제가 되었다. 잘못된 관행을 바로 잡고 새로운 질서를 만드는 것이 새로

출범한 정부(공공기관)의 사회적 책임이 되었다.

공공기관의 사회적 책임은 원론적인 가치들을 병렬적으로 전시해 놓는 것

이 아니라 시대적 요구에 부합하는 가치를 토대로 하여 재구성하는 것이다.

공공기관의 사회적 책임을 논할 때, 먼저 검토할 가치가 합헌성이다. 우리

사회가 헌법주의에 기초하고 있다는 사실을 넘어서 현재 새로운 대한민국을

만드는 시대정신이 개헌논의 속에 녹아있기 때문이다. 헌법은 최상위 법이

자 모든 법률의 근거일 뿐만 아니라 시대정신이자 시대를 이끄는 좌표로써

한 사회의 핵심가치는 헌법에 녹아있다. 헌법 정신을 현실 세계에서 보다 구

체적으로 실현하는 수단이 법률이다. 따라서 법률은 추상성이 높은 헌법을

명확히 규정하고, 사회의 방향을 제시하는 구체적인 수단이자 행정사무의

근거가 된다. 새 정부가 100대 국정과제를 통해 적폐 철폐 및 반부패 개혁을

피력하는 것도 정부의 준법성을 강조하는 것으로 해석된다. 준법성이 중요

한 사회적 가치로 지목되는 이유이다.

그렇다고 모든 문제를 법률적인 사안으로만 처리할 순 없다. 법과 제도의

테두리 밖에서 우리의 일상에 지대한 영향을 미치는 것이 윤리적 가치이기

043


때문이다. 윤리는 보편성과 특수성을 내포하고 있고, 시대와 장소에 관계없

이 공통적으로 나타나는 핵심 덕목이 있는 동시에 사회적 환경과 특성을 반

영한 덕목이 존재하며, 공공기관에 대하여 청렴, 성실 등의 윤리성을 강조하

는 것은 동서고금을 막론한다. ‘금수저’, ‘은수저’를 넘어 ‘다이아몬드수저’라

는 말이 나올 정도로 한국사회 내 불공정 문제는 심각하다. 기울어진 운동장

에서 고통 받고 있는 다수 국민들의 호소에 정부는 적극적으로 대응해야 한

다. ‘기회는 평등하고, 과정은 공정하며, 결과는 정의로울 것’이라는 19대 대

통령의 취임연설문은 공정성이 지금 우리에게 필요한 핵심적인 사회적 가치

임을 대변한다.

투명하지 못한 정부의 일방적인 국정운영이 초래한 비극을 경험한 우리

국민에게 공공기관의 투명성은 핵심가치 중의 핵심이다. 권한을 위임받은

공공기관은 위임자인 국민에 대하여 행정사무 및 과정에 대하여 투명하게

밝힐 의무가 있으며, 국민은 어떤 정책이 어떤 과정을 거쳐 어떻게 이행되고

있는지 확인할 권리가 있다. 하지만 이 권리와 의무는 갖가지 이유로 잘 지

켜지지 않았지만, 투명성은 권리와 의무차원을 넘어서 사회 구성원의 신뢰

와 통합을 위해 우리가 지켜야 할 핵심가치임이 분명하다.

UN Global Compact, ISO 26000을 비롯한 국제사회에서 가장 일반적인

권고사항 중 하나가 인권존중이다. 인권은 차이에 대한 인정과 차별을 금지

하는 것에서부터 출발하나 아직 우리 사회는 차이를 인정하는데 인색하다.

다름을 인정하지 못하는 사회 분위기는 소수자와 약자의 권리를 무시하고

다수의 힘을 강요하여 결국 분쟁이 발생된다. 세계 최하위 수준의 성평등 지

수가 이러한 현실을 대변한다. 그리고 군을 비롯한 공직사회 내부에서 벌어

지는 성폭력, 모욕, 욕설 등은 공공기관의 인권의식 수준을 보여주고 있다.

최근 국제사회가 가장 주목하고 있는 아젠다가 지속가능성이다. 지구와


044

공동체의 지속가능한 발전을 이루기 위해 지혜를 모으는 작업은 생존의 문

제와 연결되어 있다. 국내외 행정조직도 지속가능성에 주목하며 변화하는

추세이나 지금까지 지속가능성 이슈는 기후변화와 환경보호에 초점이 맞추

어져 있다. 따라서 공동체와 균형발전 차원의 담론은 아직 초보적인 수준으

로 평가된다.

2.사회적가치란무엇인가?

1)사회적가치정의

가치란 개인적인 경험의 산물로서 사람은 경험을 통해 배우고 성장한다. 이

과정에서 지침이 만들어지는데, 이러한 지침들은 생활의 방향을 제시해주

고, 우리가 무엇인가 하도록 해주는 경향이 있으며, 선택이 필요한 상황에서

구별을 할 수 있게 해주는데, 그것을 가치라고 한다(심성보, 2014). 이처럼 가

치는 주관적인 개념으로써 개인의 경험과 환경 혹은 미래지향 등을 고려하

여 형성된다. 그에 비해 사회적 가치는 개인을 넘어서 공동체가 선호하는 가

치로서 사적 편익이 아니라 공동체가 공유하고 중요하게 여기는 것에 관심

을 갖고 추구하는 것을 의미한다. 사회적 가치는 공공영역의 공공성을 증진

하는 핵심가치로서 헌법적 가치를 토대로 하며, 이에 대해 양동수(2017)6)는

‘공공부문의 공공성을 증진하고, 국민주권을 실질적으로 구현하며, 모든 국

민이 더불어 잘 사는 미래 사회로 나아가는 데 있어 우리 사회가 회복, 지향

해야 할 핵심적인 가치로서 헌법적 가치 중에서 국민의 자유와 권리를 실질

적으로 보장하고 국민 전체의 복리를 향상시키는데 있어 긴요하고 핵심적인

가치’라고 정리했다.

6) 사회적경제 법센터 변호사. ‘사회적 가치 개념 정의와 공공부문에서의 실현방식 토론문 중

045


한편 사회적 가치(Social values)는 경제적 가치와 상반되는 개념으로 비화

폐적 가치인 정의(Justics)로 접근(이승규·라준영, 2009)된다고 정리한다.7) 사

회적 가치는 개인의 가치를 넘어서 타인과의 관계 속에서 발생하며, 사회구

성원 간의 상호성과 연대활동을 통해 경제적 이익을 얻는 것을 넘어서 사회

적 가치를 공유하는 것에 초점이 있다. 사회적 가치를 연구하는 국제적 단체

인 Social Value International은 사회적 가치에 대하여 ‘이해관계자들이 삶

의 변화를 거치면서 겪게 되는 가치’로 정리한다. 이것은 사회적 가치에 대

한 광의의 개념으로 시장가격 즉, 경제적 가치를 포괄하여 이해관계자 전체

의 삶의 변화를 통해 나타나는 가치로 규정한 것이다.

이처럼 사회적 가치는 개인의 가치와 달리 공동체 또는 사회 구성원들에

의해 구성되는 특성이 있으며, 경제적 가치와 다른 다양한 구성 원리와 평가

체계를 갖는다. 사회적 가치는 공동체가 경험하는 특성에 기인하는데, 동시

대인이 공유하는 문화와 경험, 사람들 사이의 상호작용 등에 의해 영향을 받

는다. 즉 사회적 환경, 교육, 역사, 종교, 문화, 경제적 상황 등에 따라서 다

양하게 형성된다.

일반적으로 사회적 가치는 공동체 및 사회마다 각각 중요시하는 가치 및

영역이 상이하다. Walzer는 복합적 다원주의를 기초로, 공공성을 위해 사회

적 가치의 실현을 중요시하였으며, 국적이나 시민권, 안전과 복지, 돈과 상

품, 공직, 노동, 교육, 자유, 정치권력 등을 사회적 가치로 강조하였다. 또한

하나의 규범적인 가치가 아닌 여러 영역으로 구분될 수 있음과 함께 각 국가

가 중시하는 가치는 헌법 및 기본법에 내재되어있음을 강조하였다. 따라서

7) 사회적 가치와 경제적 가치가 상반되는 개념이라는 것에 대한 반론도 적지 않음. 사회적 경제의

추구하는 사회적 기업과 협동조합 등은 사회적 가치와 경제적 가치를 동시에 추구하고 있기 때문

임. 더욱이 최근 한국사회에서는 사회적 경제가 추구하는 가치가 점차 확대되는 추세임


046

본 내용에서는 사회적 가치를 공공의 이익과 공동체의 발전에 기여할 수 있

는 가치로 정의할 수 있다.

<표3> 사회적 가치에 대한 일반적 정의

TheOxfordDictionary환경적 및 경제적 가치와 비교되는 개념으로 사회 전반에 가치가 있

거나, 가치가 있는 사회의 가치를 의미

LawDictionary사회자본과 시민복리 그리고 그들에게 영향을 주는 의사결정 능력을

포함하는 개념

BusinessDictionary

사회자본뿐만 아니라 시민복리의 주관적 측면, 예를 들어 자신에게 영

향을 미치는 의사결정에 참여할 수 있는 능력 등을 포함하는 보다 포

괄적 개념

- 영국 사회적가치법(2012)에서는 ‘사회적 가치란 한 지역(사회)의 경

제적, 사회적, 환경적 복리’로 정의

출처: 한국정보화진흥원, 2017

2)사회적가치관련이론

Walzer의 사회적가치론에 의하면 사회적 가치는 ‘사회구조에 의해 직접적으

로 다뤄지는 권리와 자유, 권한 및 기회 그리고 소득과 재산 등과 같은 가치

들’을 의미한다(한국행정학회, 2017). 이는 사회적 가치가 공동체에 의해서 부

여되고 공유되는 가치, 사회에 의해서 의미가 부여되는 가치라는 다원주의

적 정의관에 기반하고 있다.

즉 ‘사회적 가치’는 공동체의 특성에 따라 가변적이며, ‘분배되어야 할 사

회적 가치’는 특수한 사회문화적 배경을 공유하는 사람들에 의해 창출되며,

‘분배의 기준’은 가치의 특성에 적합한 것이어야 한다(임의영, 2010: 7).

Walzer의 분배와 관련된 사회적 가치의 특성을 살펴보면 다음과 같다. ①사

람들은 사회적 과정을 통해 가치의 의미를 공유한다. 따라서 사회에 따라서

사회적 가치들은 상이한 의미를 부여받는다. ②사람들은 그들 자신이 사회

047


적 가치들을 구상하고 창출하여 그것들을 소유하고 사용하는 방식에 따라

구체적인 정체성을 갖게 된다. ③모든 도덕적, 물질적 세계를 관통하는 기본

가치들을 요소로 하는 단일 집합을 구상하는 것은 불가능하다. ④분배의 기

준들과 제도들은 사회적 가치에 내재되어있다. 즉 사회적 가치를 공유하고,

사람들이 그 의미를 이해한다는 것은 가치의 분배방식, 분배 주체, 근거들을

이해하게 되는 것이다. ⑤모든 사회적 가치는 특정한 기준과 제도가 적합한

고유 분배영역을 구성하며, 이의 자율성이 확보되어야 한다.

사회적 삶의 영역이 다양하며, 각각의 영역마다 사회적으로 중요한 것으

로 인식되는 가치들도 각각 다르다. 따라서 각 사회 및 영역에서 부여하는

사회적 의미에 따라 상이한 원칙에 의해 사회적 가치를 분배하는 것이다. 따

라서 가치는 불변적인 상수로 존재하는 것이 아니라 시대적, 공간적 제약을

받는다고 하겠다. 사회 구성원들이 가지고 있는 세계관이나 신념, 삶의 방식

이 변하면 사회적 가치의 내용이나 가치의 분배방식에 대한 생각도 변화할

수 있다. 그리고 사회적 가치와 그 사회적 가치에 따른 분배방법은 현재의

사회 현상과 제도 등에 대한 관찰을 통해 도출할 수 있다.

그렇다면 사회적 가치는 어떻게 실현될 수 있을까. Walzer는 사회적 가치

를 실현하려면 정부의 역할이 중요하다고 강조한다. 사회적 가치는 공동체

가 공통으로 의미를 부여하고, 공동체의 분배 역할을 정부가 담당하기 때문

이다. 정부는 행정적 정책적으로 정의의 영역들을 확인하고 영역들 간의 경

계를 보호하면서 정책을 결정한다. 그리고 정책결정과정에서 ‘사회공동체에

서 어떤 사회적 가치가 중요한지’, ‘어떤 가치의 배분에 정부가 관여할 수 있

고 관여할 수 없는지’, ‘가치는 어떤 방법으로 분배되어야 하는지’ 등을 판단

해야 한다. 이때 사회적 가치와 사회적 부담의 유형, 그 분배원리는 고려해

야 할 변수로 작용되며, 정책결정과정에서 가장 중요한 기준은 해당 국가의


048

기본법(헌법)이라고 할 수 있다.

3)공익으로서의사회적가치

‘사회적 가치의 실현’이란 공동체의 발전을 위한 공공의 이익 실현, 즉 ‘공익

(Public Interest)의 실현’이라고 할 수 있다(한국행정학회, 2017). 여기서 공익은

‘행정 및 정책, 국가 등의 권력행위에 대한 정당성을 부여하는 기능’을 하며,

그 실현 과정에서 다양하고 복잡한 이해관계들이 상호 조정된다. 그리고 공

익의 실현여부는 행정 및 정책 등에 대한 핵심적인 평가기준이 될 수 있다.

단 공익이란 일의적인 개념보다 실체적·절차적 관점에서 볼 때 ‘전체 효

용의 극대화’, ‘사회 전체에 바람직하거나 올바르게 추론되는 가치의 실현’,

‘보편적으로 공유되는 공동의 이익’, ‘이익집단 간의 타협 내지 절차를 거친

결과’ 등으로 다양하게 이해될 수 있는 개념이다. 따라서 사회적 가치를 구

체적으로 정의하기 위해서는 공익에 대한 이해가 선행되어야 한다.

현재까지의 실정법 및 공공부문에서 강조되었던 공익은 주로 ‘전체 효용

의 극대화’ 및 ‘보편적으로 공유되는 공동의 이익’ 관점에서 바라보았다. 예

를 들어 국가 등이 주요 정책을 수립하는 과정에서 해당 정책이 필요한지의

여부를 사전에 검토하는 예비타당성조사 절차는 ‘사회·경제적 편익의 최대

화(전체 효용의 극대화) 가능성’을 검토함으로써, 해당 사업의 공익실현 가능성

을 가늠하였다. 이는 ‘사회 전체에 바람직하거나 올바르게 추론되는 가치의

실현’이라는 관점에서 공익을 바라보는 경우, 각 개인마다 바람직하거나 올

바르다고 추론하는 가치의 내용이 서로 상이하여, 결정권을 가진 자가 누구

인지에 따라 그 결론이 크게 달라질 수 있다는 우려 때문이었던 것으로 이해

된다. 단 2000년대에 이르러 공익에 대한 절차적 관점이 중요하게 부각되면

서 시민의 참여, 시민에 대한 정보공개, 시민 공론 등의 절차는 제한적이나

049


마 공익 실현에 있어 중요한 역할을 하게 되었다.

그러나 전체 효용의 극대화라는 관점은 자칫 공익을 단기적인 관점에서의

재정건전성 등 비용최소화에만 집중하게 할 우려가 있다. 이 경우 세월호 참

사에서와 같이 ‘안전 등’을 소홀히 하게 되는 원인이 된다. 따라서 앞으로는

공익을 ‘사회 전체에 바람직하거나 올바르게 추론되는 가치의 실현’이라는

보다 본질적인 관점(사회적 가치의 실현)에 주목하여 바라볼 필요가 있다.

4)데이터상에서의사회적가치

토픽맵(Topic Maps)과 워드클라우드 등의 데이터 상에서 보여 지는 사회적 가

치의 우선순위는 다음과 같다(한국정보화진흥원, 2017). 토픽맵에서 데이터 소스

의 문서량은 뉴스(909), 블로그(27), 트위터(16)의 순으로 많았고, 카테고리별

문서량은 경제, IT/과학, 사회, 정치순이었다.

새정부 출범 이후 워드클라우드를 살펴 봤을 때 급 상승 키워드로는 사회

적 가치, SK, 일자리, 공공기관 순으로 많았다. 사회적 기업, 공공데이터도

10위 내 주요 검색 키워드에 포함되었다.


050

문재인 대통령

신협

SK이노베이션

지방공기업 경영평가

일자리

성매매기업들

양극화

세종

개막 연설

SK

배려계층 고용

최태원 SK그룹 회장

사회적가치 사회적_가치

[그림8] 토픽맵

출처: Global Open Data, NOW, 한국정보화진흥원, 2018

[그림9] 워드클라우드 분석

출처: Global Open Data, NOW, 한국정보화진흥원, 2018

051


03

국민 삶의 개선을 위한 정부 주도 혁신

1.현정부의사회적가치는무엇을의미하는가?

1)현정부의사회적가치에대한논의배경

지금까지 우리 정부는 국민들과 함께 많은 성과를 이루어왔고, 국민 삶의 질

이 더 높아지도록 많은 노력을 해왔다. 전쟁 후 폐허에서 시작하여 IMF와

같은 위기도 겪었지만 현재는 국민소득 3만불, GDP 세계 11위의 경제성장

을 이루었으며, 이는 불과 70년도 안 되는 시간 동안 만들어낸 성장이다. 경

제뿐만 아니라 정치사회 측면에서도 민주주의의 발전을 이루어 대통령 직선

제, 지방자치 등의 제도적 변화도 이루었고, 지난해 촛불혁명에서 경험했듯

이 시민들의 의식과 수준도 높아졌다. 그러나 아직 부족한 부분들은 국민 삶

의 질, 정부 신뢰도, 부패인식지수로 우리 정부의 부족한 부분들을 보여준

다. 따라서 변화한 사회 환경 속에서 국민들의 행복을 위해 필요한 새로운

조건들로 사회적 가치가 중요한 논의가 되고 있다.

2018년 초 문재인 대통령은 신년사에서 “국민의 삶을 개선하기 위해 정

부도 혁신하겠습니다. 혁신의 방향은 다시 국민입니다. 정부 운영을 사회적

가치 중심으로 바꾸겠습니다. 국민의 참여와 협력을 통해 할 일을 하는 정부

가 되겠습니다. 공직사회의 낡은 관행을 혁신해서 신뢰받는 정부로 거듭나


052

겠습니다”라고 발표했다. 이는 사회적 가치를 중심으로 정부를 운영하고, 국

민의 참여와 협력을 이끌어내며, 낡은 관행을 혁신하겠다는 의미이다. 즉 우

리가 새롭게 나아가야 할 정부혁신과 사회혁신의 핵심내용이라고 볼 수 있다.

여기서 말하는 사회적 가치란 “인권, 안전, 복지, 노동, 사회적 약자의 배

려”와 같이 공동체의 지속가능성을 중시하는 가치이다. 정부의 존재 이유를

공동체 가치 회복에 놓고 재정, 인사, 조직, 성과평가 등 정부운영의 핵심기

제들을 사회적 가치라는 기준에 맞춰 재편하겠다는 의지가 담겨 있다.

[그림10] 현 정부의 사회적 가치 논의 배경

출처: 정부혁신과 사회혁신, 사회혁신추진단, 행정안전부, 2018

표 텍스트:경제성장

GDP 세계 11위, 국민소득 3만불민주주의 발전촛불시민혁명

그러나 뒤쳐져 있는 정부국민 삶의 질 29위

OECD 38개국 중(2017년, OECD)정부 신뢰도 32위

OECD 38개국 중(2017년, OECD)부패인식지수 51위

전 세계 180개국 중(2018년, TI)

053


2)새정부핵심국정과제로서의사회적가치

새 정부는 핵심 국정과제로 공공부문의 ‘사회적 가치’ 실현을 강조하였다(한

국행정학회, 2017). 이에 따라 100대 국정과제 중 ‘사회적 가치’의 실현과 밀접

하게 관련된 ‘열린 혁신정부, 서비스하는 행정(국정과제8)’, ‘사회적 가치 실현

을 선도하는 공공기관(국정과제12)’, ‘사회적 경제 활성화(국정과제26)’ 등을 포

함한 다수의 국정과제들이 선정되었다. 이는 ‘사회적 가치’가 새 정부 국정운

영의 핵심적인 방향과 가치를 담고 있음을 의미하는 것으로서, 정부와 공공

기관 전반에 걸쳐서 사회적 가치가 핵심적인 정책방향으로 수용될 필요성이

있음을 의미한다. 특히 국정과제 12번에서는 사회적 가치의 추구와 관련하

여 인권·안전·환경 및 양질의 일자리 등의 영역에서 공공기관들이 사회적

가치를 적극적으로 실현할 것을 규정하고 있다.

국정과제에서는 공공기관의 사회적 가치 실현을 위하여 2017년부터 공

공기관 비정규직을 정규직으로의 단계적 전환, 불합리한 공공기관 성과연봉

제 관련 조치의 폐기 등을 제시하였다. 또한 2017년 평가편람의 수정을 통

해 고용친화적 평가를 실현하고, 2019년부터는 사회적 가치를 반영한 공공

기관 경영평가가 실시될 수 있도록 하였다. 더불어 사회적 가치는 국가 공기

업에만 적용되는 것이 아니라 지방 공공기관에도 적용되어야 하며, 이를 위

하여 사회적 책임을 반영한 경영평가지표를 도입하도록 하고 있다.

2.사회적가치의구성은어떠한가?

1)사회적가치의구성요소와정책사례

사회적 가치를 실현하는 구성요소는 인권의 보호, 재난 등으로부터 안전한


054

근로·생활환경 유지, 노동권 보장, 양질의 일자리 창출, 건강한 생활을 위

한 복지제공, 사회적 약자 배려, 대기업·중소기업 간의 상생협력, 지역 활

성화 및 공동체 복원, 지역경제 공헌, 윤리 경영을 포함한 사회적 책임 이행,

참여를 통한 민주적 의사결정 등이 있다.

현재 사회에서 나타나고 있는 문제들과 관련된 정책에 사회적 가치를 반

영하면, 관련 정책이 어떻게 변화하고, 이에 따른 편익이 무엇인지 예시를

들어 살펴본다.

<표4> 사회적 가치 구성요소

구성

요소의미 국내외관련논의

인권

• 행복추구권, 평등권, 정보기본권, 직업의 자유, 주거

생활의 보장 등 기본적인 인간의 존엄성 유지·보호

- 평등: 성별, 종교, 사회적 신분, 장애, 나이, 용모, 고

용형태, 학력, 혼인여부, 임신·출산, 가족 상황, 사

상·정치적 의견, 실효된 전과, 성적 취향, 병력 등에

의한 차별금지

- 정보기본권: 필요·충분한 정보 공개 및 공유

- 직업의 자유: 경제적 강자에 의한 침탈행위 시정

- 안정적인 주거생활: 과도한 집값 인상, 주택의 소유

집중과 과도한 주거비 부담, 공공임대주택의 부족 해소

• 헌법 제10조, 제39조

• ISO 26000 사회적 책임 7원칙

• UN Global Compact 원칙 1,

2, 6• G3 가이드라인

• 공공기관의사회적가치실현에

관한 기본법(안)

안전

• 재난과 안전으로부터 국민 보호

- 시장의 논리로 해결되지 않는 국민의 안전 지키기

- 국민의 귀책사유 없이 발생될 수 있는 피해 예방

- 지역·계층·연령·경제적 조건과 상관없이 동등한

수준의 안전권 보장

• 헌법 제32조, 제 34조, 제35조

• UN Global Compact 원칙 4,

5, 6• 공공기관의사회적가치실현에

관한기본법(안)

건강

복지

• 국민의 건강한 생활 보장

- 건강한 생활이 가능할 수 있도록 적절한 보건·의료

서비스 제공

- 불량한 주거환경 개선, 식품·의약품 안전, 의료접근

권 확대, 의료비 부담 완화

- 빈곤, 질병, 장애, 노령, 실업, 사망, 출산 등 사회적

위험으로부터 기초생활을 유지(사회보장 및 사회서비

스 제공)

• 헌법 제34조, 36조

• G3 가이드라인

• 사회적경제기본법(안)

• 사회적경제기업제품의구매촉

진및판로지원에관한특별법(안)



055


구성


노동

• 근로권(일할 수 있는 권리)

- 사회적·경제적 방법으로 근로자의 고용 증진

- 일자리 창출 및 안정적인 일자리로의 전환

- 실업수당의 지급대상과 급여 수준의 확대

• 노동 3권

- 근로조건 향상: 노동자와 사용자가 동등한 지위에서

자유의사에 따라 노동조건 공동결정, 최저임금인상,

고용안정, 동일가치노동 동일임금 실현

- 노조조직률, 협약적용비율 제고

• 헌법 제32조, 33조


• UN Global Compact 원칙 3, 4, 5• G3 가이드라인

• 서울 CSR 평가


진및 판로지원에관한특별법

(안)



일자리

• 양질의 일자리 창출

- 민간 일자리 창출

- 공공부문 일자리를 통해 공공서비스 확충

- 노동시간 단축 유도, 비정규직, 간접고용 노동자를 정

규직으로 유도

- 최저임금 기준 인상

- 기업규모, 고용형태, 학력에 따른 임금격차 축소

- 노동이사제 확산

• 헌법 제32조


• UN Global Compact 원칙 6• 서울 CSR 평가






사회적

약자

지원

• 경제사회적 양극화 해소

- 사회적 약자에 대한 경제·사회적 기회 제공, 사회적

약자의 참여를 통한 공동체의 활성화 및 사회통합

• 사회적 약자의 인간존엄과 가치 보장

- 일자리를 통해 적정 소득 확보

- 일자리를 얻지 못할 경우에도 적정한 사회보장 실현

- 약자에 대한 차별 시정 조치 실시

• 여성: 모든 영역에서 성평등 실현

• 노인, 청소년

• 생활능력이 없는 자(신체장애자, 질병, 노령)

• 헌법 제32조, 34조






상생

협력

• 양극화 해소, 경제성장 동력 확충

- 경제의 민주화(공정한 경제)를 위하여 규제 및 조정

- 상생협력: 중소기업의 대기업 생산 및 이익에 대한

협력이익배분제 등

• 헌법 제119조, 123조

• UN Global Compact 원칙 10• 서울 CSR 평가




056

구성


공동체

복원

• 공동체 복원을 통한 지역사회 활성화

- 지역주민의 권리의무에 대한 결정과정에 주민자치

확대

- 지역소재 기업의 기업시민으로서의 역할 강화

• 헌법 제117조, 제118조



• 사회적경제기업제품의구매촉진

및판로지원에 관한 특별법(안)



지역

경제

• 지역경제 육성을 통한 균형발전

- 자치분권과 균형발전 추진

- 열위지역에 대한 적극적 투자

- 지방에서도 자체적이고 자립적인 경제활동 활성화

- 지역의 경제활동으로 발생한 이익을 지역에 재투자

• 헌법 제123조







책임·

윤리

• 사회적 존재로서의 기업(CSR)

- 기업도 사회적 존재로서 사회에 대한 책임 활동 유도

①좋은 지배구조 형성 ②인권보호 ③노동 ④환경보호

⑤공정하고 투명한 운영 ⑥소비자보호 ⑦지역사회 참

여와 발전에 공헌


• UN Global Compact 원칙 10• G3 가이드라인




환경

• 쾌적한 생활환경 보장, 환경과 생물종을 지속가능하

게 보전

- 모든 생명체 존중, 미래세대에 대한 책임을 지고 환

경과 생물종을 지속가능하게 보전

- 미세먼지, 핵폐기물 등 여러 종류의 환경오염 축소·

방지

- 기후변화 적응 위해 화석연료 사용을 줄이고, 재생가

능에너지 사용 확산

• 헌법 제35조


• UN Global Compact 원칙 7, 8, 9• G3 가이드라인





참여

• 민주적 의사결정과 시민 참여를 통한 국민주권 실현

- 시민이 공동체 의사결정 참여

- 시민참여 조건

·관련 정보 최대한 공개

· 참여 수단으로 국민발안, 국민투표, 국민소환 등 추

가 고려

· 정부의 정책 입안, 집행, 평가의 과정에서 시민참여

적극적 보장

- 시민숙의를 국가의 권력 기구 조직과 국가 권력행사

에 도입

• 헌법 전문, 제41조, 제67조, 제72조, 제118조, 제119조, 제13조




출처: 한국행정학회, 2017

057


<표5> 사회적 가치 반영 정책 사례(예시)

사회적

가치

관련

정책사회적가치관련쟁점

사회적가치반영

정책예시창출편익

인권

보호

주택

정책

- 자가 주택 소유 욕구

증가

- 중대형 분양 아파트

중심의 공급으로 인해

빈곤층을 위한 소형

주택 부족

- 직장과 유리된 주거지

- 과도한 주거비 부담과

저소득층의 빈곤

- 주거 안정 중심 정책

- 소형 평형 및 임대아파트

공급

- 세일 앤 리스백 자산 매입

후 임대 시행 확대

- 공적임대주택 공급량 연간

17만 호 이상으로 확대

- 중증장애인 등 주거약자용

주택 우선 공급

- 저소득층의 주거권

보장

- 서민 중산층 주거안

정·주거불안 해소

- 서민경제 활성화

입시 및

취업

제도

- 지역·학력·학벌주

의 관행

- 과도한 스펙 준비 비

용

- 선입견·편견으로 인

한 불평등

- 경제적 빈곤

- 부와 빈곤의 대물림

등

- 사회적 배려 대상자 기회균

형 선발 의무화, 선발비율

확대

- 직무 중심의 블라인드 면접

및 채용

- 경제적 부와 상관없

는 균등한 기회의 보

장

- 공정·투명한 채용

문화 확립

- 차별로 인한 사회 불

만·불신 해소

재난

안전

아동·

청소년

·여성

보호

- 학대아동 등 가정폭력

의 방치

- 성·가정·여성 폭력

증가

- 범죄에 노출된 저소득

층 주거지역

- 위기아동 조기발견시스템

구축

- 아동보호 종합체계 구축

- 범죄예방 환경(CPTED) 등

예방시스템 개선 및 인프라

확충

- 아동·청소년·여성

등 안전취약계층의

안전 확보

- 안전사각지대 해소

- 사회 안전에 대한 신

뢰 형성

건강과

복지

건강

보험

- 과도한 중증치매환자

본인 부담금

- 빈곤 노인의 질병치료

어려움

- 난임 여성의 진료비

부담

- 치매국가책임제 본인부담

축소

- 65세 이상 노인 틀니 본인

부담 축소

- 난임 진료 건강보험 급여대

상 편입

- 건강에 대한 국가 책

임 강화

- 저소득층 부담 완화

등

노동권

보장

근로자

환경

- 낮은 수준의 임금

- 차별받는 비정규직

- 과도한 법정 근로시간

의 초과

- 사각지대에 놓인 근로

자 인권

- 서울시 생활임금제 도입(사

례)

- 비정규직의 정규직화

- 초과근로시간의 엄격한 관

리

- 감정 근로자 보호체계 마련

- 적정임금 확보

- 노동차별 해소

- 근로자 건강권

- 사각지대 해소


058

사회적

가치

관련

정책사회적가치관련쟁점

사회적가치반영

정책예시창출편익

일자리

창출

보건·

복지

서비스

- 부족한 공공보건복지

시설 및 서비스

- 공공보건복지 담당공

무원의 업무 과중과

스트레스

- 사회서비스 공공인프라 구축

- 사회서비스 제공 인력 보수

인상, 근로시간 단축 등 처

우개선

- 지자체 사회복지 전담공무

원 확충

- 사회적 취약계층에

대한 사회서비스 안

정적 제공 및 품질

향상

- 공공일자리 창출

- 근로환경 개선

- 국민 삶의 질 제고

공동체

복원

사회적

경제

- 사회혁신기금 조성

- 사회투자펀드 등 사회적 경

제 특성 반영한 금융시스템

구축

- 협동조합 등 사회적 경제

조직 지원

- 주민소통 및 네트워

크 형성

- 주민참여 확대

- 사회적 자본 형성

- 공동체 복원

- 지역경제 활성화

윤리·

책임

내부

관리

- 효율성, 성과 중심 조

직, 인사관리

- 내부 준법감시 시스템

부재

- 윤리 중심의 조직과 인사관

리

- 독립적, 자율적 내부통제

시스템

- 조직 내외부 신뢰 확

보

지속

가능

환경

도로

정책

- 자동차 중심의 도로

정책

- 과속으로 인한 소음과

매연

- 불편하고 좁은 보행로

- 자동차에서 보행자 중심 정

책으로 전환

- 도심 차량 속도의 제한

- 도로 축소 및 보행로 확대

- 보행로 확대

- 보행자 편의성

- 소음, 매연 저감

참여 예산

- 관 주도의 예산 편성

- 주민이 모르는 예산편

성 내역

- 주민 편익 제고에 기

여 못하는 예산

- 주민과 함께 편성하는 예산

- 주민이 이해할 수 있는 주

민친화형 쉬운 예산서 작성

- 예산을 통하여 달성할 수

있는 국민 체감성과 병행

제시

- 예산에 대한 시민권

리 확보

- 책임 있는 예산편성

과 집행

- 주민 삶의 질 제고에

기여하는 예산편성


3)법적구성요소논의

최근 사회적 경제, 기업의 사회적 책임(CSR), 공유가치 창출(CSV) 등 사회적

가치 실현과 관련된 다양한 활동이 증가하고 있다. 이에 따라 인권, 노동권,

안전, 생태, 사회적 약자 배려, 양질의 일자리, 대기업과 중소기업의 상생협

력 등 공공의 이익과 공동체 발전에 기여하는 사회적 가치가 경제운영원리

059


의 중요한 축으로 논의되고 있다(법제처, 2018)8).

지난 2017년 10월 26일 박광온 의원 등 21인과 2016년 8월 17일 김경

수 의원 등 51인은 ‘공공기관의 사회적 가치 실현에 관한 기본법안’을 발의하

였다. 해당 법안은 중앙행정기관, 지방자치단체 및 「공공기관의 운영에 관한

법률」에 따른 공공기관 등 공공기관이 정책을 수립·시행·평가하는 전 과

정에서 사회적 가치 실현을 공공부문의 핵심운영원리로 함으로써 공공부문

부터 사회적 가치 실현을 선도하고 나아가 민간부문으로 확산될 수 있도록

하는 것을 목적으로 하고 있다.

이 법안들에서 ‘사회적 가치’란 인권, 안전한 근로생활·환경 유지, 건강

한 생활이 가능한 보건복지, 노동권의 보장 및 근로조건의 향상 등을 가리킨

다. 사회적 가치 실현에 관한 기본법안을 제정하여 사회적 가치의 중요성을

강조하고 사회적 가치에 대한 공공기관의 책임성을 강화할 필요성은 인정된

다고 할 것이다. 그런데 「대한민국헌법」에서 규정하고 있는 인간의 존엄성,

근로의 권리, 환경권, 참정권 등에 열거되어 있는 사회적 가치 내용은 포괄

적이고 추상적이어서 이를 보다 구체화하는 논의가 진행되어야 한다.

결국 촛불집회와 정권교체라는 국가사회의 혁명적인 변화 이후 사회적 가

치에 대한 관심이 다시 높아지고 있는 것이다. 즉 시장 중심적인 사고와 국

가 중심적인 체제를 경험한 국민들 사이에 자본이 아닌 사람, 국가가 아닌

8) 20대 국회에서 유승민의원이 대표발의한 사회적경제기본법안(의안번호 2002616)과 윤호중의원

이 대표발의한 사회적경제기본법안(의안번호 2001614)이 논의되고 있는데, 유승민의원안에서는

“사회적경제”란 구성원 상호간의 협력과 연대, 적극적인 자기혁신과 자발적인 참여를 바탕으로

사회서비스 확충, 복지의 증진, 일자리 창출, 지역공동체의 발전, 기타 공익에 대한 기여 등 사회

적 가치를 창출하는 모든 경제적 활동을 말한다고 규정하고 있고, 윤호중의원안에서는 “사회적경

제”란 양극화 해소, 양질의 일자리 창출과 사회서비스 제공, 지역공동체 재생과 지역순환경제, 국

민의 삶의 질 향상과 사회통합 등 공동체 구성원의 공동이익과 사회연대를 바탕으로 사업체를 통

해 수행하는 모든 경제적 활동을 말한다고 규정하고 있음


060

국민 중심의 사회에 대한 갈급이 증대하면서 사회적 가치에 대한 관심이 커

지고 있다. 이러한 흐름은 법제도적인 측면에서도 나타나는데, 대표적인 것

인 김경수 의원이 대표 발의한 ‘사회적가치 기본법’으로 이는 문재인 대통령

이 국회의원 시절 발의했던 ‘공공기관의 사회적 가치 실현에 관한 기본법’을

되살린 것이다. 이 법에서는 공공기관이 추구해야 할 사회적 가치를 정의하

고, 이를 위한 의무를 규정하고 있다. 즉 정부, 지방자치단체, 공기업과 공공

기관들이 정책을 수립하고 집행하는 과정에서 ‘사회적 가치’를 우선 고려하

도록 한 것이다.

인권, 노동권, 사회적 약자 배려, 안전, 생태·환경과 지속가능성, 일자

리, 상생 등의 공동체적 가치를 실천할 것을 주요 내용으로 하고 있는 이 법

안은 ‘사회적 가치란 사회적·경제적·환경적·문화적 영역에서 공공의 이

익과 공동체 발전에 기여하는 가치로서 다음 각 목의 내용을 포괄하는 가치

를 말한다’고 정의하였다. 이상의 내용에서 확인할 수 있듯이 이 법안은 공

공기관에서 실현해야 할 사회적 가치의 개념과 범주를 정의하고, 사회적 가

치 실현을 준수해야 할 국가와 지방자치단체를 포함한 공공기관의 역할과

기본 책무를 규정하였으며, 사회적 가치 실현을 위한 공공기관의 역할을 정

의하고 사회적 가치를 실현해야 하는 공공서비스의 사업대상 등을 규정하고

있다. 이 법률안을 토대로 ‘공공기관의 사회적 가치 실현 및 사회적 책임’에

대한 논의가 활발히 전개되고 있다. 이처럼 사회적 가치 기본법은 공공혁신

의 기준점이자 우리 사회의 공공성 회복을 위한 출발점이라고 할 수 있다.

061


박광온의원대표발의안(의안번호9920)주요내용

사회적가치9)실현에관한공공기관의책무및역할(안제4조및제5조)

- 공공기관10)은 모든 정책 등을 수행할 때 사회적 가치 실현을 위해 필요한 관계 법령과 조례의

제정, 개정 및 폐지 등의 노력을 하여야 하고, 해당 기관의 특성과 여건을 반영하여 사회적 가

치가 실현될 수 있도록 해야 하며, 정책 등을 수행하는 모든 과정에서 사회적 가치 실현을 위

해 노력하여야 하고, 정책 등을 수행하는 과정에서 물품, 공사 및 용역 등에 관한 계약을 체결

하는 경우 사회적 가치를 실현하는 부문의 수주(受注) 기회가 늘어나도록 우대할 수 있음

사회적가치실현에관한기본계획수립등(안제7조부터제10조까지)

- 기획재정부장관은 사회적 가치 실현을 효율적/체계적으로 추진하기 위하여 관계 공공기관의

장과 협의하여 3년마다 기본계획안을 작성하고, 사회적가치위원회의 심의를 거쳐 확정하여야

하며, 시/도지사는 해당 지방자치단체의 사회적 가치 실현을 촉진하기 위하여 기본계획과 조

화를 이루는 지역추진계획을 3년마다 수립/추진하여야 하고, 기본계획의 수립 시 국회에, 지역

추진계획 수립 시 지방의회에 보고하도록 함

- 공공기관의 장은 기본계획에 따라 사회적 가치 실현에 관한 시행계획을 매년 수립하여 시행하

여야 하고, 기획재정부장관은 해당 연도의 연도별 시행계획과 전년도 추진실적을 종합하고 점

검하여 사회적가치위원회의 심의를 거쳐야 함

사회적가치위원회설치등(안제11조부터제15조까지)

- 기본계획의 수립에 관한 사항, 공공기관별 사회적 가치 성과평가의 기준 및 방법 등에 관한 사

항 등 사회적 가치의 실현에 관한 주요사항을 심의하기 위하여 대통령 소속으로 30명 이내의

위원으로 구성된 사회적가치위원회를 설치하고, 위원장은 위촉위원 중에서 대통령이 지명하

는 자가 되며, 지방자치단체의 지역추진계획, 연도별 시행계획 등에 관한 사항을 심의하기 위

하여 시/도지사 소속으로 지역위원회를 둘 수 있음

- 사회적가치위원회는 공공기관이 정책 등을 수행할 때 공공기관의 장에게 의견을 제시할 수 있

고, 공공기관의 장은 이를 반영하기 위하여 노력하여야 하며, 사회적가치위원회는 공공기관의

장에게 관련 자료의 제출을 요구할 수 있음

9) 이 법에서는 “사회적 가치”를 사회/경제/환경/문화 등 모든 영역에서 공공의 이익과 공동체의 발

전에 기여할 수 있는 가치로 정의하면서 인간의 존엄성을 유지하는 기본 권리로서 인권의 보호

등 13개의 내용을 포괄하고 있음(안 제3조제1호)

10) 중앙행정기관, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관, 「지방공기업법」

에 따른 지방직영기업, 지방공사, 지방공단, 「지방자치단체 출자/출연기관의 운영에 관한 법률」

에 따른 출자기관 또는 출연기관


062

사회적가치성과평가(안제16조부터제18조까지)

- 사회적 가치 성과평가에 있어 공공기관이 정책 등을 수행하는 과정에서 경제적 가치와 사회적

가치를 종합적이고 균형적으로 고려하여야 하고, 공공기관의 장은 매년도 사회적 가치의 달성

정도와 연도별 시행계획의 성과를 포함한 사회적 가치 성과를 자체평가하여야 하며, 사회적

가치 성과평가 결과 우수사례로 인정되는 소속 부서, 기관, 소속 직원, 공공기관에 포상할 수

있도록 함

김경수의원대표발의안(의안번호1624)주요내용

기본이념(안 제2조)

- 이 법은 공공기관의 정책사업 수립과 수행 과정에서 경제적 가치뿐만 아니라 공공의 이익을

중심으로 한 사회/환경/문화적 가치를 적극적으로 고려하도록 하고, 공공기관이 실현하는 사

회적 가치에 대한 정당한 평가와 사회적 가치를 실현하는 정책의 틀을 규율하며, 자유와 창의

를 존중하는 경제질서와 경제주체 간의 조화를 통한 경제민주화를 지향함과 동시에 사회통합

의 정신을 실천함을 기본이념으로 함

사회적 가치의 정의 등(안 제3조)

- 사회적 가치란 사회적/경제적/환경적/문화적 영역에서 공공의 이익과 공동체 발전에 기여하는

가치로서 인간의 존엄성을 유지하는 기본권리로서 인권의 보호 및 공동체의 이익실현, 재난과

사고로부터 안전한 근로/생활환경의 유지, 건강한 생활이 가능한 보건복지의 제공, 사회적 약

자에 대한 기회제공과 사회통합, 대기업과 중소기업 간의 상생과 협력, 윤리적 생산과 유통을

포함한 기업의 자발적인 사회적 책임이행, 시민적 권리로서 민주적 의사결정과 참여의 실현

및 공공성 강화 등을 포괄하는 가치를 말함

사회적 가치 실현대상의 범위와 역할(안 제6조부터 제9조까지)

- 공공기관의 장은 물품구입, 용역 등을 수행하거나 행정사무의 민간위탁을 수행할 때 사회책임

조달을 실행하여야 하고, 물품/용역 등에 관한 구매계약이나 위탁계약 등을 체결하려는 때에

는 사회적 가치를 실현하는 사업자의 수주기회가 늘어나도록 하여야 하며, 사회적 가치를 고

려한 계약기준을 만들어야 함

- 공공기관의 장은 해당 기관이 수행하는 도시 및 지역개발사업에 있어 계획수립/시행/성과평

가 시에 사회적 가치를 중요한 기준으로 고려하여야 하고, 공공기관이 도시 및 지역개발사업

을 수행할 때에는 해당 사업에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 사회적 가치 평가를 시

행하고 그 결과를 공사수행에 중요한 요인으로 고려하여야 함

사회적 가치 실현을 위한 지원의 원칙과 체계(안 제17조부터 제21조까지)

063


- 정부는 사회적 가치를 실현함으로써 국가경제의 건전성과 지속가능성을 강화하고 국민의 복

리증진을 지속적으로 이룩하기 위하여 사회적 가치 실현이 민간 분야에서도 이루어지도록 육

성 지원 시책을 마련하여야 하며, 사회적 가치를 실현하는 민간의 경제활동을 지원하기 위한

재원의 조성 및 자금 지원 등을 포함하는 금융시책을 수립/시행하여야 함

- 공공기관은 사회적 가치 실현을 위하여 필요한 경우 국유재산과 공유재산 등을 무상으로 대부

하거나 사용/수익하게 할 수 있으며, 정부와 지방자치단체는 예산의 범위에서 재정적 지원을

할 수 있도록 함


064

참고1 사회적가치사례,지역사회(Community)

Case1:Craft3

• 기업명: Craft3(1994년 설립된 CDFI)

• 투자자: Calvert Impact Capital

- 1988년 CDFI로 출발하여 1995년부터는 자체 채권발행* 등을 통해 재원을 조달하여

다른 CDFI 등의 중개기관, 프로젝트, 펀드 등에 투자하는 사업형태로 변모한 임팩트투

자 기관으로, 2017년부터는 기관투자자 자금을 모아 특정 사업에 연결하는 신디케이

션 서비스도 수행

* ‘Community Investment Note’. 개인들이 최저 20달러부터 투자가능하며 만기는 1~15년, 금리는 1~4%

에 달함. 동 기관은 해당 채권을 통해 2017년 현재까지 총 20억달러 이상을 조달한 바 있음

- 주거, 지역개발, 교육, 환경, 보건, 마이크로파이낸스, 신재생에너지, 소규모 기업, 지속

가능한 농업 등 9개 분야를 중점적으로 지원하며, 2016년말 현재 103개 사업에 3.2억

달러 지원 중

- 특이사항: 2017년 10월 ‘Calvert Foundation’에서 ‘Calvert Impact Capital’로 개명

• 목표하고있는사회적가치

- 미국 Pacific Northwest 지역을 중심으로 하는 경제, 생태, 가계 지원

• 주요사업내용

- 금융접근성이 낮은 기업, 비영리단체, 가계 등을 대상으로 ① 상업용 융자(부동산, 스타

트업, 기업), ② 지역개발 융자(비영리단체의 주거, 지역개발, 보건, 육아, 환경 사업), ③

보전 융자(관리대상 토지 매입, 서식지 복원, 수자원 보호), ④ 소비자 융자(주택의 정화

조, 열효율 개선) 등을 지원

• 자금조달방법: 임팩트투자(대출)

• 자금조달규모: 200만달러(3년 고정금리)

• 기타: Craft3는 1998년부터 Calvert Impact Capital로부터 자금을 지원받아 왔으며, 해당

자금은 소비자 융자를 제외한 부문들에 사용되었음

출처: GIIN 및 Calvert Impact Capital 홈페이지

065


참고2 사회적가치사례,보건(Health)

Case2:VisionSpring

• 기업명: VisionSpring

• 투자자: Acumen Fund

- 기업가 정신을 활용, 시장에 기반한 방식으로 세계 빈곤퇴치를 추구하는 대표적인

임팩트 투자 펀드로, 2001년 4월에 세계은행·유니세프 컨설턴트 출신의 미국인

Jacqueline Novograte에 의해 설립

- 최초 설립시 록펠러 재단, Cisco Systems 재단 및 개인 자선가 3명의 출자를 기반으로

하였으며, 이후 Bill & Melinda Gates 재단, Google, Skoll 재단의 출자를 유치하는 등 규

모가 더욱 확대

※2015년에만 총 13백만 달러 자금을 지원하였으며, 2015년말 현재 자산 규모는 115백만달러

- 주요 투자대상 분야는 보건의료, 에너지, 농업, 소외계층 금융서비스, 교육 등이며, 기

업당 0.3~2백만달러 규모의 자금을 기부금이 아닌 대출과 투자의 형태로 지원


- ‘볼 수 없으면 일할 수 없다’는 생각을 바탕으로, 저렴한 안경의 공급을 통해 저개발국

가·저소득층의 고용유지와 경제적 자립을 도모


- 전세계적으로 시력저하로 인한 경제력 손실은 연간 2조달러 이상이며, 개발도상국의

인구 중 90%가 시력 장애를 겪고 있음

- 동사는 시력교정이 필요하나 빈곤으로 인해 안경 대중화가 더딘 개발도상국에 2~4달

러 가량의 저렴한 안경을 판매

※ 이들이 공급하는 안경은 소비자들에게 평균 35%의 생산성 향상 및 20%의 수입 증대를 가져다주는 것으

로 분석

- 2017년 10월까지 약 4백만개의 안경을 공급하였고, 9천명 가량의 판매사업자를 양성

하여 새로운 일자리를 창출하는 한편, 8억달러 상당의 사회적 임팩트 효과를 거둔 것

으로 추산

• 자금조달방법: 임팩트투자(대출, 2005년)

• 자금조달규모: 50만달러

출처: 해외의 사회적 기업 현황과 주요 사례, 김은서, 2018


066

참고3 사회적가치사례,공공질서및안전(PublicOrderandSafety)

Case3:영국PeterboroughSIB

• 프로젝트명: Peterborough SIB

• 민간투자자: 록펠러 재단, Sainsbury’s Charitable Trust, Barrow Cadbury Trust 외 10개

기관

• 기부자(OutcomeFunder): 영국 법무부, Big Lottery Fund

• 목표하고있는사회적가치: Peterborough 교도소 출소자들의 성공적 사회 복귀 및 재

범 단절, 이를 통한 공동체의 안전 도모


- 민간 투자자들의 자금을 가지고 ‘The One Service’라는 사회적 기업이 5개의 비영리기

관과 협력하여 Peterborough 지역 교도소의 1년 이내 단기 재소자 및 출소자들을 대상

으로 약물중독을 포함한 정신과 치료, 직업훈련, 고용 연계, 주거 및 양육서비스 제공 등

을 지원

- 최초 자금을 투입했던 민간 투자자들은 SIB 만기시 별도 기관의 평가를 통해 해당 교도

소 출소자의 재범률이 전체 출소자 대비 얼마나 낮아졌는가(목표 벤치마크는 7.5%p로

설정)에 따라 원금 또는 이자를 상환 받기로 함

• 자금조달방법: SIB(Social Impact Bond, 7년 만기)

• 자금조달규모: 500만파운드

• 특이사항

- 지난 2017.7.27일(만기일), 동 프로그램을 통해 최종적으로 Peterborough 교도소 출소

자의 재범 발생 빈도가 전체 대비 9%p 감소한 것으로 평가되어 벤치마크인 7.5%p 이

상을 달성

- 이에 따라 민간 투자자들은 원금과 함께 연율 환산 3% 가량의 이자를 회수하는 데 성공

출처: 해외의 사회적 기업 현황과 주요 사례, 김은서, 2018

067


참고4 사회적가치사례,환경및에너지(EnvironmentandEnergy)

Case4:CleanEnergy

• 기업명: Clean Energy LLC

• 주요투자자: Newcom LLC*, GE**, FMO***, EBRD

* 1993년도에 컨설팅 펌으로 출발하여 사업영역을 확장해온 몽골의 투자회사. 현재 몽골 최대통신회사

인 MobiCom Corporation, 몽골 최대 항공사인 Eznis Airways를 소유하고 있으며, 그 밖에도 日 소프트뱅

크의 신재생에너지 사업부인 SB Energy Corp.과 함께 조인트벤처 형식으로 설립한 Clean Energy Asia

LLE(CEA) 등도 자회사로 보유

** GE는 투자자이자, 동 프로젝트에 터빈을 공급

*** FMO[Nederlandse Financierings-Maatschappij Voor Ontwikkelingslanden N.V.(the Netherlands

Development Finance Company)]는 1970년에 공공-민간 파트너십으로 설립된 네덜란드 개발은행으로, 지

분 구성은 네덜란드 정부 51%, 민간 대형 상업은행 42%, 기타 개인투자자·기업(100개 가량).노동조합 7%

로 이루어져 있음. 현재 전세계 약 85개국에 투자 중으로, 주요 투자대상은 개발도상국 및 신흥국의 지속가

능성을 높이고 긍정적 사회 변화를 가져올 수 있는 기업·프로젝트·금융기관들임. 특히 주민들의 일자리

와 소득 창출 지원 및 온실가스 배출 저감 등에 중점을 두고 있음


- 신재생 에너지 발전을 통한 지속가능한 환경 조성


- 몽골 최초로 민간투자로 건설된 유틸리티이자, 몽골 최초의 신재생 에너지 발전소(풍

력, 50MW 규모)인 ‘Salkhit Wind Farm’을 건설·운영하는 프로젝트로, 2013년부터 발

전설비 가동 중

- 연간 생산량은 168GWh로 몽골 전체 전력소비량의 3% 가량을 공급하는 동시에, 연간

18만톤의 CO2 배출량 감축, 12만톤의 석탄 소비량 감소, 160만톤의 물 절약 효과를

얻고 있음

- 총 3,843명의 임직원 중 3,390명이 현지 채용되어 지역 일자리 창출에 이바지하였으

며, 18개의 현지 하청업체가 참여하여 간접고용도 창출

• 자금조달방법: 임팩트투자(Debt, Equity)

• 자금조달규모: 총 1억2천만달러

출처: GIIN, Clean Energy LLC, Newcom LLC 홈페이지


068

04

시대적·사회적 요구에 걸맞는 사회적 가치 필요

1.왜사회적가치인가?

정보통신기술과 교통수단의 발달, 급속히 진행된 세계화의 물결, 다양한 문

화의 지구적 전파와 융합 등으로 인해 현대인들은 다채로운 가치의 향연 속

에 포획되었으며, 복잡 다양한 가치체계 속에서 ‘가치혼돈의 시대’를 살고 있

다(주종환, 1999). 가치는 보편성과 특수성을 동시에 품고 있는데, 흐르는 물

과 같아 고정적이지 않으며, 주변여건에 따라서 다양한 형태를 발현한다. 그

래서 어제까지 중요하게 여겼던 가치가 오늘 혹은 내일의 어느 시점에서도

핵심가치가 될 것이라고 기대하기 어렵다. 사회적 환경을 바탕으로 한 사회

적 가치는 변화의 폭과 방향성에 있어서 차이가 크다(한국정책학회, 2017).

한 사회의 사회적 가치의 변화에 영향을 미치는 요인들은 내생적 측면과

외생적 측면으로 구분된다.

069


<표6> 사회적 가치 변화에 영향을 미치는 요인 구분

구분 내생적측면 외생적측면

요인

윤리의식의 변화

생활환경의 변화

주류 문화의 변화

정치지향의 변화

법과 제도의 변화

경제체제의 변화

국제환경의 변화


1)가치변화의내생적측면

가치변화의 내생적 측면은 윤리의식의 변화, 생활환경의 변화, 주류문화의

변화, 정치지향의 변화, 법과 제도의 변화로 나누어진다.

첫째, 윤리의식의 변화이다. 한 사회가 갖는 윤리의식은 공동체에 참여하

는 다수의 사람들이 갖는 지배적인 도덕률이다. 윤리의식은 법제도와는 다

른 차원의 강제력을 가지고 있는데, 공리주의적 관점에서 봤을 때 윤리는 공

동체의 이익을 극대화하기 위해 구성원들의 암묵적 합의에 의해 형성되고

강제되며 사회적 합의이자 약속이다. 따라서 비윤리적인 행동은 법률적 처

벌을 피할 수 있을지라도 공동체 내에서 도덕적 책임은 피할 수 없다. 사회

적 합의에 의해 형성되었기 때문에 윤리의식은 고정적인 특성과 유동적인

특성을 동시에 갖고 있다. 보편성을 띤 윤리의식의 경우 후대에 지속적으로

계승되지만 급변하는 사회 속에서 새로운 윤리의식이 형성되어 기존의 윤리

의식을 대체하기도 하며, 한 사회가 무엇에 집중하느냐에 따라서도 가치의

변화가 목격되기도 한다.

둘째, 생활환경의 변화이다. 도시화, 집중화뿐만 아니라 주거환경, 교통

시스템, 근로조건, 인구 형태의 변화 등 다양한 차원에서 나타나는 생활환경

의 변화 또한 사회적 가치 변화에 영향을 준다. 생활환경의 변화에 따른 가


070

치의 변화는 (해묵은)이데올로기로부터 자유로우며, 도덕적·제도적 굴레에

얽매여 있지 않는 반면, 실생활에 기반하고 있기 때문에 실질적 문제와 솔루

션에 접해 있다. 우리는 이미 급격한 산업화와 도시화에 따른 윤리의식의 급

격한 변화를 직접 목격한 바 있다. 급속한 도시화로 인하여 마을 중심의 공

동체적 가치는 무시되었다. 반면 극단적 개인주의 가치가 팽배했으며, 경제

적 이유로 청장년층이 대거 유입된 도시 지역과 노인 인구만 남게 된 농촌

지역 간 가치의 차이도 심화되었다. 노동, 안전, 인권, 환경, 성평등 등의 기

본적인 가치에 있어 차이가 나타나고, 중요성도 변화한다. 일례로 비정규직

이 일반화되면서 ‘평생직장’이라는 가치는 사라진지 오래됐으며, 직장 내 차

별과 단절은 일상화 되었다. 이렇듯 생활환경이 빠르게 바뀌면서, 변화된 환

경에 최적화된 삶을 유지하기 위한 구성원의 사회적 가치는 변하게 된다.

셋째, 주류 문화의 변화이다. 일반적으로 문화는 한 사회 구성원들에게

공통적으로 나타나는 생활 방식으로 해석되며, 이러한 생활 방식은 구성원

의 특성에 따라 다양한 형태로 나타난다. 여기서 주류 문화는 한 사회 구성

원 대부분이 공유하는 문화를 의미한다. 그리고 문화의 변화는 가치의 변화

에 직접적으로 영향을 끼친다. 문화는 역사와 사상에 기반하며 동시대인의

삶의 양태와 지향을 나타내기 때문이다. 문화예술의 사회에 대한 기여를 정

리한 자료(박신의, 2012 재인용)에 따르면 문화예술은 ‘사회적으로 가치 있는’

활동으로써 사람들의 사고를 고양시키고 그들의 심리 및 사회복지에 긍정적

으로 기여하며, 감수성을 발달시키도록 직접적으로 영향을 준다. 예술은 공

공 편의시설을 만족스럽게 하거나 활기 넘치게 만듦으로써 사회적 환경을

풍요롭게 하고, ‘문명화’ 효과의 사회적 조직의 자원이 되며 창의성을 고무

함으로써 기존의 사유 방식을 넘어서게 하고 혁신을 가능케 한다. 또한 문화

산물은 공동체의 집단적 ‘기억’이며, 미래 세대를 위한 창의적이고 지적인 아

071


이디어를 보존하는데 기여하며, 문화예술 제도는 삶의 질을 개선하고, 도시

영역에서 개인적 안전을 강화하며 길거리 폭력과 범죄를 감소시킨다는 간접

적 영향을 갖고 있다. 특히 문화는 전파성과 확산성이 강하다. 일반적으로

다수의 구성원들은 매력적인 문화에 대해 수용적 태도를 보이며, 새로운 문

화와 함께 동승한 가치에 대해 무방비적으로 노출된다. 이것이 문화의 변화

가 가치의 변화를 견인하는 이유이다.

넷째, 정치지향의 변화이다. 정치적 변화에 사회적 가치는 민감하게 반응

한다. 문화적 요인과 경제적 요인에 따른 가치의 변화가 구성원의 자발성에

기초한다면, 정치적 요인에 따른 가치의 변화는 권력의 강요에 기인하는 경

우가 많다. 정치적인 이유로 가치의 변화와 왜곡이 발생하는 경우는 국내외

에서 심심치 않게 목격된다. 단순히 이념적 수준에서 검토했을 때에도 민족

주의와 국제주의의 핵심 가치가 다르고, 사회주의와 민주주의가 추구하는

바도 다르다. 민주주의를 지향하는 이데올로기 또한 자유민주주의 가치와

사회민주주의 가치는 천양지차이다. 정치지향에 따른 사회가치의 변화는 극

단적 권위주의 정권과 민주주의 정부를 반복적으로 경험한 국가에서 뚜렷이

목격된다. 예를 들어 자유와 평등 같은 인류의 보편적 가치는 권위주의 정권

에 의해 철저히 묵살되었으며 공정성과 투명성, 다양성 등의 사회적 가치가

권위주의 정권에서 무시되는 반면, 민주주의 정부에서는 핵심적인 가치로

존중된다. 하지만 정치적 요인에 따라 인도된 사회적 가치가 사회 전반을 관

통하는 핵심 가치로 확산되는 데에는 한계가 있다. 그에 대한 반동이 작용하

기 때문이다. 반면 인위적이고 지속적으로 배제된 가치 또한 그 사회의 핵심

가치로 인정받지 못하는 한계도 있다. 하나의 국가와 사회가 어떠한 정치적

지향성을 가지고 있는가는 어떠한 사회적 가치를 추구하는가의 선결조건이

될 수 있다.


072

다섯째, 법과 제도의 변화이다. 공동체 구성원의 삶을 구체적으로 규율하

고 규정하는 것이 법과 제도이다. 우리의 일상은 촘촘하게 구성된 제도에 의

해 인도되며, 여기서 벗어날 때 사회적 비용을 치르게 된다. 다른 한편으로

제도는 구성원의 삶의 우선순위를 결정하는 요소가 되기도 한다. 제도의 변

화에 구성원들은 민감하게 반응하며, 제도 변화에 따른 손해를 피하려 노력

하기 때문이다. 일반적으로 ‘법은 도덕의 최소한’으로 해석된다. 법이 사회를

보호하기 위한 수단이라면, 도덕은 공동체의 안정을 유지하는 전제이다. 다

시 말해 법과 제도는 사회적 가치를 보호하기 위한 구체적인 도구이며, 법과

제도의 변화는 사회적 가치의 변화로 귀결된다. 일례로 학교교육 현장에서

상대평가가 강조되면 학생들 사이에 함께 공부하는 학습공동체는 붕괴되고

치열한 경쟁만 존재하게 된다.

2)가치변화의외생적측면

가치변화의 외생적 측면은 세계 경제체제의 변화, 국제환경의 변화로 나눌

수 있다.

우선 세계 경제체제의 변화이다. 경제적 환경은 사회 구성원의 가치와 인

식에 지대한 영향을 미친다(한국정책학회, 2017). 공동체 중심의 경제체제인

지, 시장 중심적 경제체제인지에 따라 사회가 추구하는 가치에 차이가 있다.

시장만능주의 시대에는 경쟁과 효율성이 지배적인 가치였으나 경제적 이익

을 극대화하기 위해 자본은 더 값싼 생산방식과 저렴한 노동을 찾았으며, 이

과정에서 노동자의 존엄성은 유린되고 아동까지 노동시장에 내 몰리게 되었

다. 한편 공동체 중심의 경제체제에는 공존과 공정성이 중요한 사회가치로

여겨졌고, 노동자의 인권과 인간의 존엄 등의 가치가 존중받았으며, 공동체

의 안정과 이익을 우선시하게 되었다. 인류 역사의 아이러니는 이러한 현상

073


이 강도와 범위에 차이가 있을 뿐 반복적으로 재생되고 있다는 것이다. 이른

바 자본주의 1.0, 자본주의 2.0, 자본주의 3.0, 자본주의 4.0이 그것이다. 특

히 자본주의가 고도화되고 그로 인해 공공영역까지 자본주의적 가치에 의해

견인되던 시대에 이르러서는 이른바 공공영역의 시장화가 심화되었다. 공

동체의 지속성과 안정을 유지하기 위하여 국가가 수행하던 사무가 시장으로

넘어가기 시작한 것이다. 이로 인해 한국사회를 비롯하여 공동체의 고유한

가치가 폄훼되고 훼손되었으며, 공동체와 더불어 사는 가치는 낡고 진부한

것으로 여겨졌다. 하지만 따뜻한 자본주의로 일컬어지는 자본주의 4.0 시대

를 맞이하여 사회의 핵심가치는 또 다시 변모하여 경쟁보다는 공존, 효율성

보다는 효과성을 지향하며, 더불어 사는 삶의 지혜를 찾고자 공정하고 정의

로운 사회를 만드는 일에 힘쓰고 있다. 그리고 사회적 경제의 성장이 이러한

변화를 대변한다.

다음으로 국제환경의 변화이다. 세계화가 급속히 진행되면서 국제적 환

경의 변화가 사회적 가치에 미치는 영향력이 증대되었다. 세계의 자본과 노

동이 몰려들면서 국가 공동체 안에 다층적 가체체계가 형성되는 한편 국가

공동체는 다양한 국제 레짐(Regime)에 더 많은 영향을 받게 되었다. 국제통

화기금(IMF, International Monetary Fund)은 세계무역 안정이라는 미명 아래

신자유주의 가치를 세계 곳곳에 전파하고 있다. ‘IMF는 신자유주의의 첨병’

이라는 평가가 나오는 이유이다. 한국도 외환위기를 극복하는 과정에서 IMF

로부터 자금을 지원받게 되었으며, 그 대가로 신자유주의 가치를 수용해야

만 했다. 사회 안정의 토대였던 정규직은 비정규직으로 빠르게 전환되었으

며, 경제적 몰락과 일자리의 불안은 사회적 가치와 구성원의 인성을 극적으

로 바꾸어 놓았다. 도전정신과 창조적 삶에 열광하던 청년들은 안정적인 일

자리를 쫓아 고시원으로 몰려들었으며, 더불어 사는 삶을 추구하던 공동체


074

적 가치는 외면당하고, 그 자리를 무한경쟁과 효율성이 대신하였다. 노동환

경 개선, 노동권 보장 등을 요구하던 노동자의 목소리는 점차 줄어들었고,

부의 양극화와 자본의 ‘갑질’은 더욱 심화되었었다. 국제적 트렌드에 맞춰 기

업은 하청과 외주화를 확대하였고 이 과정에서 공동체의 안정을 유지해 오

던 공정성이 무너지고 신뢰가 추락하는 상황이 벌어졌다. 한편 UN, ISO와

같은 국제조직을 통해 형성된 각종 레짐이 공동체의 가치에 미치는 영향도

커졌다. UN은 지속가능개발목표(SDGs, Sustainable Development Goals)를 통

하여 각 국가들이 ‘빈곤 종식’, ‘양성 평등’, ‘불평등 완화’, ‘기후변화 대응’ 등

의 사회적 가치를 실현할 것을 권고하고 있으며, ISO는 기업의 사회적 책임

(CSR)을 중심으로 하여 사회 전반적인 책임(Social Responsibility)을 강조한 ISO

26000을 권고하고 있다. 최근 국제사회에서 SDGs와 CSR은 외면할 수 없는

레짐으로 자리하고 있으며, 이것은 중요한 사회적 가치로 발전하고 있다.

2.사회적가치의특성은무엇인가?

송용한(2017)은 사회적 가치의 특성이 공동체를 향하는 가치라는 측면에서

공공성을 띠며, 사회 구성 주체에 의해 구성되는 유동성이 있고, 개인을 넘

어 공동체를 지향한다는 점에서 다양성을 내포하고, 다양한 개인들이 공존

하는 공동체에서 형성되기 때문에 상대성과 갈등 유발성이라는 성격을 갖는

다고 정리하였다. 여기에 더해 사회적 가치는 대응성과 적실성을 내포하고

있다. 송용한(2017)이 지적한 바와 같이 다양한 공동체에서 형성된 가치들은

갈등 유발성을 갖고 있으며, 이러한 상황 속에서 시대적·사회적 요구에 대

075


하여 어떻게 대응하느냐, 어느 정도 현실성과 적실성을 품고 있느냐에 따라

서 핵심적인 사회적 가치로 인정받기도 하고, 외면당하기도 한다. 아무리 이

상적인 가치일지라도 현실성이 부족하다면 핵심적인 사회적 가치로 자리 잡

기 어렵기 때문이다. 이처럼 사회적 가치는 공동체가 수행해야 할 지향점이

자 공동체의 요구에 따른 결과라는 특성을 갖고 있다.

사회적 가치의 유형에는 기본적 가치와 상대적 가치가 존재하며, 상대적

가치는 보편적 가치와 특수한 가치로 구분된다.

<표7> 사회적 가치의 주요 특성

구분 주요특성

공공성

- 사회적 가치는 공동체를 향한 가치이기 때문에 공공성이라는 특성

- 공공성이란 첫째, 누구나 접근할 수 있으며 폐쇄적이지 않음. 둘째, 이질적인 가치가

공존하며, 복수의 가치와 의견 사이에서 생성되는 것임. 셋째, 공통의 관심사를 둘러

싸고 이루어지며 차이를 조건으로 하는 담론의 공간임. 넷째, 일원적·배타적인 귀속

을 요구하지 않으며, 복수의 집단이나 조직에 관여하는 것이 가능함

유동성

- 사회적 가치는 사회 구성 주체에 의해 구성됨. 즉 시대가 변하고 사회 구성주체가 변

함에 따라 사회적 가치는 재구성되는 과정을 거치는 유동적 특성을 지님. 또한 사회

구성 주체들의 정치적 과정과 합의에 따라 일정 시점에서 중요하게 여겨지던 사회적

가치가 폐기되고 새로운 사회적 가치가 수립될 수 있음

다양성

- 사회적 가치는 사적 개인을 넘어서 공동체를 지향하는 것. 그러나 현대인은 당양한

가치관들이 공존하는 곳에서 존재. 특히 베버는 사회는 각 개인의 합으로 구성되는

것으로 봄. 이는 사회적 가치는 단일의 가치로 존재하지 않으며, 극단적으로는 개인

의 수만큼 다양하게 구성될 수 있다는 것을 의미하기도 함

- 공동체는 다양성이 인정된 사회적 합의체임. 즉 공동체 지향적인 사회적 가치는 다양

성이 보장된 개념 속에서 다양한 형태의 사회적 가치가 발현되는 것은 당연한 것임

상대성

(갈등유발

가능성)

- 사회적 가치는 다양한 개인들이 공존하는 공동체에서 형성되기 때문에 상대성과 갈

등 유발성이라는 성격을 가짐

- 사회적 가치들이 대비를 일으켜 갈등을 유발할 경우 그 갈등을 해소해 주는 또 다른

사회적 가치의 등장이 요구되기도 함

대응성- 사회적 가치는 갈등 유발성을 갖고 있으며, 갈등 상황에서 시대적·사회적 요구에 어

떻게 대응하는지에 따라서 핵심적인 사회적 가치가 될 수 있음

적실성

(공감성)

- 사회적 가치는 동시대 사람들 사이에 공감대가 형성되어 암묵적 합의가 필수적임. 따

라서 사회적 공감을 바탕으로 한 적실성이 필요

출처: ‘사회적 가치지표 고찰: 사회적 가치와 사회적 지표의 괴리’ 수정, 송용한, 2017


076

참고1 CSR유사개념

CSR유사개념의구분

‘기업의 사회적 책임(Corporate Social Responsibility, 이하 CSR)’의 정의와 유사하게 사용

되는 개념으로, 한국사회에서는 특히 ‘기업사회책임’과 ‘기업사회공헌’개념이 혼용되며, 대

체하여 ‘지속가능경영(Sustainability Management)’ 역시 많이 사용되고 있음

더불어 전통적으로는 ‘윤리경영(Ethics Management)’ 이라는 개념이 아직도 현장에서는

많이 사용되고 있으며, 최근 에서는 CSR과 차별화된 ‘CSV(Creating Shared Value)’가 대

두되고 있음

이 외에도 상생경영, 나눔경영 등 기업마다 다양한 개념을 사용하고 있으나 가장 빈번하

게 사용되는 사회공헌, 지속가능경영, 윤리경영의 개념이 있음

기업사회공헌

CSR은 기업경영 전반에 걸친 문제이며, 기업 본연의 경영활동과 매우 밀접하게 연계되어

있다고 볼 수 있음

CSR은 경제, 사회, 환경의 3대축(Triple Bottom Line)을 논의의 기본 축으로 함. 3대 축 중

사회 부문의 한 영역을 기업사회공헌으로 해석하며 기업사회공헌을 CSR의 일부로 보는

경우가 많음. 가장 많이 인용되는 Carroll의 사회적 책임에 대한 정의와 같이 CSR에 자선

적 책임까지 포함시켜서 본다면 더욱 설득력 있게 느껴짐. 이런 배경 때문으로 인해 CSR

과 사회공헌에 대한 개념적인 혼동이 발생하기 시작함

기업사회책임은 기업의 윤리적 책임, 법적 책임에 비중을 두어 기업 경영의 투명성과 책

무성을 높이고, 노동자의 인권 및 이해관계자의 이익을 존중하는 반면 기업사회공헌은 기

업의 자선적 책임에 비중을 두어 기업의 이윤을 소외계층과 공동체 발전 등을 위해 사용

하는 것을 의미

상대적으로 기업사회책임이 투입에 위치하고 있다면 기업사회공헌은 산출에 가깝게 놓여

있음. 하지만 이 부분을 명확히 구분하여 사용하고 있지 않기 때문에 CSR 개념을 정리함

077


에 있어 시민사회는 기업의 ‘사회적 책무’에, 기업은 ‘사회공헌’ 활동에 방점을 찍는 경향

을 보이고 있음

보다 경영의 본질적인 부분, CSR의 의미에 대해 생각해본다면, CSR의 이슈 중 임직원에

대한 보건, 안전의 예를 들어, 회사가 근로자의 건강과 완전을 보호하는 일은 경영 상태가

좋던 나쁘던 상관없이 절대 소홀히 할 수 없다는 것은 대부분 공감할 것임

그런데 기업이 지속적으로 연말연시에 불우이웃돕기 성금을 내 왔는데 당장 경영실적이

악화되어 회사가 어려운 상황이라면 성금을 내는 행위에 대해서는 다시 검토를 해야 함.

상황에 따라 금액을 줄이거나 내지 않을 수도 있는 것이다. 이 부분이 CSR과 사회공헌의

미묘한 차이를 보여주는 지점임

ISO 26000에서도 사회공헌을 다루고 있는 Community Involvement & Development를 설

명하면서 자선적(Philanthropy)활동에 대해 “지역사회참여와 관련하여 일부 활동들은 자

선적인 것으로 이해될 수 있으나, 자선활동 자체로는 그것이 사회적으로 긍정적인 영향을

준다고 해도 CSR을 대체하는 수단이 될 수 없다”고 설명하고 있음. 즉, CSR과 자선적 활

동에 구분이 필요하다는 의미로 해석할 수 있음

또 다른 관점에서 사회공헌활동을 기업의 의무라고 하면 오히려 제한적인 의미로 해석될

여지가 있음. 기업을 개인에 비유한다면 기부나 봉사활동에 참여하는 자선적 활동을 모든

국민의 의무라고 하는 것과 마찬가지인데 이는 대중의 공감대를 얻기 힘들 것임. 통상 국

내 기업들이 도입하고 있는 사내 모금제도, 봉사활동 프로그램 등을 임직원들에게 의무적

으로 참가해야 하는 활동이라고 한다면 오히려 그것이 설득력이 떨어질 수 있음

지속가능경영(SustainabilityManagement)

‘지속가능경영’은 환경문제와 관련하여 생겨난 개념이며 최근에는 큰 의미에서 CSR과 유

사한 개념으로 보아도 무방. 지속가능성(sustainability)이라는 개념은 독일의 산림학자인

‘한스 칼 폰 카를로비츠(Hans Karl von Calrowitz)’가 최초로 사용했다고 알려져 있음

그의 저서인 경제적 조림학(Silvicultura oeconomica, 1712)에서 나무를 벌목하는 만큼 심

어야 지속적으로 나무를 자원으로 쓸 수 있다는 산림경제학의 개념에서 출발했음. 이 지

속가능성의 개념이 환경문제에 대한 인식이 높아지면서 ‘지속 가능한 발전(Sustainable

Development)’로 확대되어 전 지구적인 개념에서 인류의 지속가능성을 이야기 하게 되었음

이러한 개념은 전 지구의 환경변화에 가장 큰 영향을 끼치고 있는 기업에게 적용되어 환

경뿐만 아니라 경제, 사회 전반에 걸쳐 기업이 책임 있게 행동할 때, 기업 또한 지속 가능

하게 발전할 것이라는 개념으로 전환되었고, 현재 지속가능경영의 개념은 지구와 인류의


078

지속 가능한 발전을 논하면서도 실제로는 기업의 지속가능성을 언급하는 개념으로 사용

되고 있음

지속가능경영은 내용상으로 CSR과 사실상 같은 개념으로 볼 수 있으나, CSR이 기업이

실천해야 할 행동 가치라면, 지속가능성은 CSR을 통해 기업이 추구하고자 하는 목적가치

또는 경영 전략적 개념으로 이해하는 것이 바람직함

윤리경영

‘윤리경영’은 현재 기업들이 가장 보편적으로 사용하는 개념으로 CSR의 개념에 기업들이

다소 부담스러워 하는 요인들이 있다면 윤리경영은 누구나 인정하는 기업의 가장 기초적

인 윤리와 관련된 내용이기 때문에 우선적으로 적용되었다고 볼 수 있음

최근 기업에 대한 사회적 책임이 확대되면서 윤리경영도 CSR의 전반적인 영역과 유사하

게 확대되고 있음. 그러나 2000년대 이후의 전반적인 흐름은 윤리경영보다는 사회적 책

임이 더욱 부각되고 있어 윤리경영은 사회적 책임을 달성하기 위한 하나의 영역으로 인식

되는 경우가 많음

일례로, 2001년 영국의 파이낸셜타임즈와 런던증권거래소가 발표한 사회책임투자 기업

선정 지수인 ‘FTSE4Good’이라는 지수는 ESG(Environment, Social & Governance) 영역을

기본으로 하여 글로벌 기업의 사회적 책임 성과를 측정하여 공시하고 있음. FTSE4Good

은 ESG와 관련된 6가지 주제(환경, 기후 변화, 인권 및 노동권, 공급 사슬 및 노동관행, 뇌

물 척결, 기업지배구조)를 기준으로 하여 기업들의 리스크와 성과를 측정함

윤리경영의 경우 기업과 조직원들이 다소 엄중하게 느끼는 경향이 있는데, CSR은 기업의

사회에 대한 능동적인 행동을 촉구하는 목적성을 가지는 한편, 윤리경영은 경영자나 조직

원들의 윤리적인 행동에 초점을 맞추는 속성이 강함

079


05

사회적 가치의 최근 트렌드와 사례

1.사회적가치는어떻게변화하였는가?

1)사회적경제의역사

서민대중들이 당면한 문제를 해결하기 위해 정부나 시장, 어떤 법이나 제도

가 나서지 않을 때, 절실한 필요와 욕구를 공유하는 당사자들이 스스로의 힘

으로 만드는 ‘사회적 발명’이 사회적 경제의 출발이다. 이와 같은 사회적 경

제는 자생적 발아(發芽)의 단계, 관습화의 단계, 법제화의 단계를 거쳐 발전

한다.

자생적 발아의 단계는 대중들이 필요와 욕구를 호혜성에 기반한 집합적인

해결을 지속적으로 시도하는 단계이다. 필요와 요구가 사라지지 않는 한 조

직적인 시도는 계속 이어진다.

관습화의 단계는 발아기의 실험적 사례들이 계속 생겨나고 그 수가 꾸준

히 증가하면서 성공의 경험들이 쌓이면 그것이 관습으로 자리를 잡는 단계

이다. 조직의 구조와 활동내용이 성공률을 높이는 방향으로 수렴되면서 어

느 정도의 정형화가 일어나고, 선행 실험의 경험과 교훈을 따라 배우려는 동

형화 경향이 생기면서 성공률도 높아진다. 일례로 영국 로치데일조합 성공

의 전후에 일어났던 일련의 현상들을 들 수 있다. 그리고 관습화 단계에서는


080

동일한 유형의 조직들이 협의체 등을 구성해서 연대하는 현상이 나타나는데

한국의 공동육아나 대안학교의 성장 과정이 해당된다.

법제화의 단계는 정부가 어떤 조직의 사회적 기능을 인정하고 법을 만드

는 단계이다. 그 유형의 조직이 지향하는 가치와 목적이 왜곡되지 않고 정형

화된 형태로 확산될 수 있게 하는 장치로서의 법률이 필요하며 신협법, 소비

자생협법 등이 여기에 해당된다. 정부의 육성 의지가 유독 강해서 정부가 민

간조직의 결성에 관해 인·허가권을 갖거나 소요경비를 국고에서 지원하는

대신 감독과 통제의 권한을 갖고자 하는 경우도 있다. 이러한 사례로는 사회

적 기업육성법, 협동조합기본법 등을 생각해 볼 수 있다. 이처럼 어떤 종류

의 법제화든, 특정 사회적 경제 조직유형이 법과 정책의 영역으로 들어오면

양적 성장속도가 매우 빨라진다.

그러나 모든 조직유형이 이상의 세 단계를 반드시, 순차적으로 밟는 것은

아니다. 예컨대 우리나라의 신협은 캐나다 안티고니쉬 운동 경험 등 서구 신

협의 체계화된 조직운영 지식을 전수받음으로써 시행착오를 겪는 실험적 발

아의 과정을 거치지 않고 관습화로 들어섰으며, 십여 년이 지나(1972년) 일찍

법제화된 경우이다. 한국 사회적 경제의 육성을 위한 생태계 조성에 대한 고

민은 더 이상 양적 성장에 초점을 맞춰서는 안 된다. 악화가 양화를 구축하

는 현상에 대한 우려 때문이다.

081


<표8> 소비(이용)의 영역

일제강점

시기

• 1920년 최초의 민간 협동조합 ‘목포소비조합’

• 1921년 조선노동공제회가 서울 관수동에 생활재 싸게 파는 조합 설립

• 1932년 현재 97개 협동조합(조합원 수 4만여 명): 소비조합이 대부분이고 생산조합,

신용조합은 3개에 불과

※ 소비조합은 영국 로치데일조합의 성공 등 서유럽의 경험이 전수된 덕에 신속한 확

산이 가능했음

※ 금융조합은 대부분 일본 금융회사나 조선총독부에 의존했고 자발적 참여의 예가

희소함

개발독재

시기

•1960년 천주교 안에서 신용협동조합 운동이 싹틈

• 1972년 신용협동조합법 제정으로 법제화

• 1972년 강원도 원주지역에서 남한강 대홍수로 인한 대책위원회 활동을 중심으로 부

락개발사업 확산 ⇒ 농촌과 광산지역에서 신협들이 조직됨

•1968년 청십자의료협동조합(장기려) 설립

•1972년 한국청십자중앙회 창립

•1989년 도시지역 의료보험 실시될 때까지 21년간 활동

• 1976년 서울 신림동 산동네에서 난곡희망의료협동조합 설립(10년만에 2,200세대로

증가)

•1979년 경기도 성남 저소득지역에서 주민신협 창립

• 1977년, 1979년, 1985년 세 차례에 걸쳐 서울에서 강제철거된 철거민들이 경기도 시

흥으로 이주해서 공동체 마을을 지어 주택 마련

시장사회

시기

•1979년 원주를 중심으로 농촌소비조합협의회 설립

• 1986〜1988년 <한살림농산>과 <한살림공동체소비자협동조합> 및 <한살림생산자협

의회> 결성

• 1999년 소비자생활협동조합법 제정

• 1994년 최초의 공동육아협동조합 <우리어린이집> 개소

※ 공동육아협동조합들이 꾸준히 확산되었고, 2004년 영육아보육법의 개정과 2013년

누리과정의 확대 실시로, 공동육아어린이집도 정부의 재정 지원 받으며 지침 준수

•1997년 최초의 대안학교 <간디청소년학교> 개교

※ 대안학교가 수십 개로 확산되고 관습화 되자 2005년 초중등교육법 개정으로 일부

학교들은 정부의 지원과 통제를 받게 됨

•1994년 안성의료협동조합 설립

•1996년 7년 전에 개원한 인천평화의원을 인천평화의료협동조합으로 전환

•2000년 안산의료협동조합 설립

※ 반면 주택조합제도는 각종 불법비리와 투기의 온상이 되어 사회적 지탄을 받음

출처: 신명호, 2015


082

<표9> 생산의 영역

일제강점

시기

• 1922년 전남 담양에서 진소(眞梳)조합을 폐지하고 새로 산업조합을 창립: 죽세공품

의 개량 발달과 매매 과정상 부정 중개인들의 부당이득을 배척하여 조합원의 이익을

증진하고 유무형의 매매의 편의를 꾀하며 금융을 완화하기 위한 것

• 1926년 경북 김천·왜관 등지에서 가마니 짜는 사람들의 생산자조합, 승입(繩叺=가

마니)조합 설립

• 1930〜1931년 평양의 파업노동자들이 해고노동자의 고용과 생계자금을 위해 작업부

및 산업조합 설치

개발독재

시기

• 1961년 국가재건최고회의가 구(舊)농협법과 농업은행법을 폐지하고 새로 농업협동조

합법 제정 ⇒ 중소기업협동조합법, 수산업협동조합법 등도 제정

• 1977년 서울 용두동의 계명(鷄鳴)조합(양계업자들의 생산자협동조합)

※ 중기협법에 근거한 수많은 사업자협동조합들(1984년 현재, 212개)이 있었으나, 기

능이 제품 가격의 협의와 출하량 조정 등에 집중돼 있어 소비자 권익을 침해한다는

지적과 함께 간부들의 불투명한 조직 운영과 내부 갈등으로 사회적 물의

시장사회

시기

• 1989년 경기 고양시 오금동 <협성산업> 생산공동체(무공해 재생비누 생산)

• 1990년 인천 송림동 <두레협업사>, 서울 하월곡동 <건축일꾼 두레>

• 1992년 서울 노원구 상계동 <실과 바늘>

• 1994년 서울 <마포건설>

• 1995년 서울 금천구 독산동 <한백>

• 1988년 경남 마산시 <광동택시>를 노동조합이 인수

• 1991년 경남 통영의 <신아조선>도 노동자 소유 기업으로 전환

• 2000년 국민기초생활보장법상 자활사업이 제도화 되면서 관습화

<표10> 교환의 영역

시기

• 1999년 대전의 <한밭레츠>, 서울 송파구의 <송파머니>

• 2000년 경기도 과천 <과천품앗이>

• 2003년 <아름다운가게>에서 공정무역으로 <아름다운커피> 설립

• 2007년 공정무역 사회적 기업 <Gru>

083


<표11> 분배 또는 이타의 영역

일제강점

시기

• 1921년 <조선사회사업협회>는 고아구호사업, 구직자 방빈

(防貧)사업 등의 복지사업 벌임. 그 외 고아원, 양로원 등 민

간 복지기관들이 많았으나 조선인의 민심수습과 조선총독

부의 동화정책에 협력하기 위한 목적이었다는 비판이 있어,

한국 사회적 경제의 원형으로 볼 수 있는지 의문

분배 영역의 사회적 경제

조직은 앞서의 다른 부문

들과 달리, 당사자주의가

아닌 이타주의에 입각

해서 사회복지 내지 사회

운동과 관련하여 공익적

목적을 실현하려는 결

사체

개발독재

시기

• 1975년 지역사회 탁아소의 효시, 서울 사당동의 <희망선교원>

※ 서울을 비롯한 수도권 빈민지역에 다양한 형태의 탁아소

설립

• 1989년 현재, 전국에 210개의 지역사회 탁아소가 있고, 이중

100개가 지역사회탁아소연합회(지탁연)에 가입(공동육아협

동조합과 달리, 부모들의 회비 비중은 극히 낮았고 외부 후

원금 내지 무급노동에 가까운 자원봉사가 주된 재원이었음)

• 1991년 영유아보육법의 제정으로 제도의 영역으로 들어감

• 1985년 서울 성북구 하월곡동 <산돌공부방>, <밤골어린이

네공부방> 개소

※공부방 확산되고 2003년 <전국공부방협의회> 발족

시장사회

시기

• 2004년 아동복지법 개정으로 공부방 기능하는 <지역아동센

터> 법제화

• 2012년 말 현재, 전국에 4,036개 센터

• 1999년 <사회복지공동모금회> 설립

• 2000년 마이크로크레디트 <신나는조합>, 2002년 <사회연대

은행> 설립

• 2006년 <아름다운재단>도 ‘희망가게’ 사업 시작

2)공유가치창출(CSV)

(1) 공유가치의 등장 배경

현대사회가 급속하게 글로벌화 되고, 네트워크화 되어가면서 비즈니스와 사

회와의 관계성에 변화가 생겼고, 이를 배경으로 CSV가 등장하였다. 즉 기업

이 경제적 가치를 창출해내기 위하여 지역의 사회 및 환경의 가치를 희생한

다는 이른바 Trade off(이율배반)의 관계성이 성립할 수밖에 없다고 하는 것

이다.

물론 이에 관해서는 경제신흥국과 선진국과의 입장이 다르다. 경제신흥


084

국은 경제적 가치를 우선시하므로 선진국의 환경규제 요구에 난색을 표명하

지만 성숙경제의 선진국은 사회·환경가치를 열위에 놓을 수만은 없기 때문

이다. 그러나 여기에서의 문제는 경제학에서 말하는 소위 ‘외부불경제’가 저

해요인이 된다. 즉 물, 공기, 희소식물 등 사회·환경에 존재하는 공유자원

을 공유하면서 그 대가를 요구받지 않는데, 일개 기업이 그것을 오염시킨다

든지 독점적으로 착취할 수도 있는 상황이 생김을 뜻한다.

누구의 것도 아니기 때문에 누구도 비난할 수 없다는 논리, 즉 ‘비즈니스

와 사회의 관계성’이란 기업이 창출해내는 경제적 가치와 지역의 사회·환경

가치의 이율배반 또는 사회·환경가치의 외부불경제라는 인식이 전제에 있

다. 돈벌이 과정에서 환경을 파괴하거나 사회에 폐해를 끼치는 것은 당연히

따라오는 부차적인 산물이며 직접적인 피해자는 존재하지 않기 때문에 괜찮

다라는 사고에 대해 ‘기업시민(Corporate citizen)’으로서 책임의식을 갖고 자율

적으로 대응하여 대가를 부담해야 한다고 주장하는 것이 종래의 기업 사회

책임이었다. 그리고 이것이 기업의 사회적 책임(CSR)의 근저에 있다고 볼 수

있다. 그러나 대가란 기업에게 있어 항상 최소화를 요구받는 존재이다.

특히 최근 몇 년간 전 세계적으로 심각한 경기침체가 이어지면서 과연

CSR의 실천이 기업가치로 연결되는가에 대한 의문의 목소리가 높아지고

있다. 또한 기업 홍보에 도움이 되는 분야에 한정된 CSR이 뚜렷이 드러나

는 경향도 지적되고 있다. 이에 대해 마이클 포터 교수는 그의 논문에서 ‘단

순한 공정거래(Fair Trade)의 추진(적정가격으로 공급자로부터의 매수=기업의 코스

트 증가)이라는 CSR 활동이 아닌 공급자에게 기술혁신 지원을 지원하고 품

질 향상을 위한 공동 프로젝트의 추진이라는 공유가치를 창조하는 것이야말

로 기업 측에게 경제적 메리트를 확보해준다’라고 서술하고 있다. 즉 CSV나

CSR 2.0이란 새로운 개념을 가지고 단순한 코스트로서의 CSR을 졸업하고,

085


기업의 경제적 가치와 사회·환경가치가 공존할 수 있는 구조야말로 이제부

터 기업이 지향해야 할 방향성이라고 주장하는 것이다. 그야말로 사회적 책

임이라는 코스트를 부담하고 있는 기업에게 있어서 상당히 매력적인 개념이

며 새로운 인센티브가 될 수 있는 것이다.

(2) CSV 사례와 전략

현재 우리나라 대기업들은 보통 매출액의 약 1%를 사회공헌 사업에 쓰고 있

는 것으로 알려져 있다. 주로 어려운 가정을 돕고 저소득층에 연탄을 기부하

는 등 기업의 주요사업과는 거의 관계가 없는 CSR 차원에서 활동이 이루어

진다. 반면 마이클 포터 교수가 주장하는 CSV는 기업이 가진 비즈니스 모델

을 통해 사회문제를 해결하고자 하는 개념이다.

구체적으로 CSV가 기존의 CSR과 어떻게 다른지 ‘공정무역(Fair Trade)’ 사

례를 통해 확인할 수 있다. 공정무역은 개발도상국 농부들에게 더 많은 수익

을 보장한다는 취지로 생긴 무역 활동이다. 예컨대 공정무역 커피는 일반 커

피보다 보통 10% 정도 비싸게 구매해 주는 전형적인 CSR 활동이다. 하지만

이것만으로는 현지 농부들의 삶이 크게 변하지 않고, 기업 입장에서도 양질

의 원재료를 다량으로 확보하기 힘들다. 그런데 다국적 식품회사 네슬레는

아프리카의 코트디부아르에서의 코코아 생산, 인도에서의 우유 생산 과정에

서 자신들이 가진 새 품종과 농사짓는 기술, 가공기술 등을 현지 농부들에게

전해 주었다. 그러자 현지 농부들의 수입이 300% 가량이나 늘어났고 네슬레

도 양질의 원료를 확보할 수 있게 되었다. 이와 같이 사회와 기업 모두 이익

이 되는 좋은 혁신을 하자는 것이 바로 CSV이다(동아비지니스 리뷰, 2012).

공유가치를 창조할 수 있는 전략은 무엇일까. 공유가치 전략이란 자사의

경쟁력 강화와 동시에 비즈니스가 이루어지는 지역사회의 사회·경제적 상


086

황 개선을 실현하는 기업의 대응전략이라 할 수 있다. 마이클포터 교수는 다

음의 3가지 접근 방법에 의해 경쟁력 향상과 사회적 과제 해결을 위한 공헌을

동시에 실현하는 비즈니스, 즉 공유가치의 창조가 가능하다고 주장하였다.

첫째는 고객 니즈, 상품, 시장의 재구성(Reconceiving Products & Market)이

다. 사회적인 과제를 비즈니스 찬스로 포착하여 제품이나 서비스를 디자인

하고, 종래의 비즈니스에서 중요시하던 고객영역이 아닌 부문을 블루오션으

로 간주한다. 일례로 탐스라는 신발브랜드의 ‘One for one’은 최초 설립부터

신발을 한 켤레 팔면 한 켤레를 어려운 사람에게 전달하는 활동을 벌였다.

사회적 가치를 증진시키는 데 소비자들이 투명하게 참여할 수 있는 기회를

제공하면서 브랜드 가치를 올린 것이다. 또한 일본 미쯔이 화학이 개발중인

CO₂ 원료의 메탄올 제조 기술은 지구온난화라는 사회적인 과제를 비즈니스

로 해결할 수 있는 가능성을 내포하고 있다.

둘째는 가치사슬의 생산성을 재정의(Redefining Productivity in the Value

chain)하는 것이다. 가치사슬 전체를 통한 에너지 이용의 효율화, 자원의 효

율적 이용, 물류의 효율화 및 변혁, 공급자의 육성이나 지원, 종업원의 안전

위생 향상 등에 의해 경쟁력 강화를 도모한다. 전술한 네슬레의 사례 외에도

GE는 이러한 사회적 문제들을 회피하지 않고 아예 비즈니스 모델(GE의 Eco-

imagination) 자체를 이에 맞게 바꾸었는데 환경문제를 해결하기 위하여 대규

모 투자를 단행했고 큰 성공을 거두었다.

셋째는 기업이 거점을 둔 지역을 지원하는 산업 클러스터의 구축(Enabling

Local Cluster Development)이다. 기업 스스로가 지역커뮤니티의 교육 수준을

향상시키고, 공중위생을 개선하며, 인프라 및 오픈되고 투명한 시장을 정비

하는 데 공헌하는 등의 활동을 함으로써 자사의 생산성을 높이기 위한 클러

스터를 구축한다. 예컨대 미국에서는 세계 최대의 무기비료 메이커인 야라

087


(Yara) 인터내셔널사가 작물이나 비료의 수송을 위해 항만이나 도로정비에

적극 투자한 결과, 농업 클러스터가 형성되어 지역고용을 창출하였다11).

(3) CSV와 CSR의 비교

마이클 포터 교수가 주창한 CSV는 분명히 기업들의 마음을 사로잡는 매력

이 있다. CSV는 CSR보다 확실히 기업친화적인 개념이기 때문이다. 책임보

다는 공유가치라는 용어가 경영자의 부담을 덜어줄 뿐만 아니라 사회적 가

치 창출을 기업의 가치사슬 안에서 이루어 낼 수 있다는 논리를 제공하고 있

어 수익 극대화와 사회적 가치 창출 사이에서 고민하던 경영자들의 시름을

덜어 준 셈이다. 2012년 5월 한국사회책임투자포럼이 주최한 CSV 관련 토

론 자리에 참석한 포스코경영연구소의 안윤기 실장도 “CSR을 기업의 재무

적 성과와 연계해 설명하는 CSV는 새로운 질적 성장의 시대에 산업계가 선

택할 수 있는 전략적 CSR의 접근방법”이라는 의견을 피력하면서 CSV에 대

해 긍정적인 평가를 내렸다. 특히 자원의 효율적 사용 측면에서는 바람직한

CSR 활동방향이라고 하였다.

하지만 일부 CSR 전문가들은 CSV가 무비판적으로 한국사회와 기업에

수용되면서 나타나는 부정적인 측면에 주의하라고 조언한다. 대표적인 예

로 지나치게 수익극대화에 집중하고 있는 CSV의 한계를 지적하였다. CSV

는 CSR의 주요 이슈이기는 하지만 가치사슬에 직접적인 영향을 끼치지 않

는 지배구조나 노동, 인권 등의 이슈는 거의 다루지 않는다. 이러한 이슈들

은 기업의 생산성과 상관관계가 없거나 적다고 판단하기 때문이다. 그러나

독일의 CSR 전문가인 레네 슈미트페터 박사는 “기업들은 시장 밖에서도 책

11) 日本. ＥＳＧリ.サチセンタ, ‘ＣＳＶの現.と投資判.への活用’, 2012.11.1


088

임을 져야한다”고 하며 “타인에 대한 공감이 바탕이 되지 않는 CSV 역시 성

공하기 어렵다”고 부정적인 견해를 드러냈다. CSV에 대한 또 다른 비판은

CSV가 CSR의 주체를 이해관계자가 아닌 기업으로 규정하는 점을 지적한

다. CSR의 본질은 이해관계자 이슈를 기업들이 관리하고 대처하는 데에서

비롯되는데 CSV는 여전히 기업 중심 사고에 매몰되어 이해관계자와의 소통

에 적합하지 않다는 것이다(HERI 리뷰, 2012).

<표12> CSR과 CSV의 비교

구분 CSR CSV

이념 사회적으로 선한 행동 경제적 가치와 사회적 가치의 조화

핵심 개념선량한 시민으로서의 기업,

지속 가능성, 사회공헌기업과 지역공동체의 상생 가치 창출

사회공헌에 대한

인식

이익창출과는 무관한 시혜적 활동

(비용으로 인식)이익 극대화를 위한 투자로 인식

사회공헌 활동

선정과정

환경규제 등 외부압력에 의해 수동

적으로 설정기업 상황에 맞게 주체적으로 설정

출처: CSR과 CSV, 신창균, 2013

2.사회적가치의최근트렌드는무엇인가?

1)사회적가치관련국제기구(기준)

사회적 가치와 관련된 국제기구(및 기준)에는 ISO 26000(International

Organization for Standardization 26000), UN Global Compact, GRI 등이 있

으며 이들은 인권, 안전, 노동, 건강·복지, 사회적 취약계층 지원, 상생협

력, 지역경제, 일자리, 공동체복원, 환경지속성 등의 지침을 공통적으로 제

시한다.

089


ISO 26000은 기업, NGO, 정부 등 사회 구성 조직들이 사회의 지속가능

한 발전에 기여하도록 책임 있는 활동을 하는데 필요한 지침을 제공한다. 세

계인권선언, ILO협약, 기후변화협약, OECD소비자분쟁해결권고, UN-GC

등 국제지침들을 총망라한 종합적인 ‘사회적 책임의 국제이행 지침’이 그것

이다. 여기에는 사회 각 분야에서 진행되어 온 지속가능한 발전 전략과 계획

들이 ‘사회책임’이라는 틀 속에 종합적으로 담겨있다.

사회적 책임

7원칙

설명 책임

투명성

윤리적 행동

이해관계자 이해존중

법치주의 존중

국제행동 규범 존중

인권존중

사회적 책임에 대한 두 가지 기본적인 실행

사회적 책임 핵심주체

부속 문서: 사회적 책임에 관한 자발적 이니셔티브 및 도구 사례

사회적 책임에 대한 인식 이해관계자 정의 및 참여

지속가능발전

조직 지배 구조

인권노동관행

환경공정운영

관행소비자 이슈

지역사회 참여 및 개발

관련된 활동과 기대

조직을 통한 사회적 책임의 통합

조직 특성과 사회적 책임과의 관계 조직의 사회적 책임에 대한 이해

사회적 책임에 대한 의사소통

사회적 책임에 관한 신뢰성 제고

사회적 책임에 대한 자발적 이니셔티브

사회적 책임에 대한 조직의 활동과 실천에 대한

검토 및 보고

조직을 통한 사회적 책임의 통합 위한 원칙

[그림11] ISO 26000의 기본구조


1999년 1월 31일 유엔사무총장 코피아난이 세계경제포럼(WEF, World

Economic Forum) 연설을 통해 유엔이 주창한 환경, 사회 원칙의 구현을 위

한 새로운 국제 이니셔티브에 선진기업들이 참여할 것을 독려하였다. 이

후 2000년 7월 UN Global Compact가 발족되었다. 이에 따라 UN Global

Compact에 가입한 기업과 시민단체들은 공통적으로 인권, 노동, 환경, 반


090

부패와 관련한 10가지 원칙을 구현하기 위해 노력하였다.

<표13> UN Global Compact 10가지 원칙

인권1. 기업은 국제적으로 선언된 인권의 보호를 지지하여야 한다.

2. 기업은 인권침해에 가담하지 않고 있음을 확인해야 한다.

노동

3. 기업은 결사의 자유와 단체교섭의 권리를 보장해야 한다.

4. 기업은 모든 형태의 강제노동을 배제하여야 한다.

5. 기업은 아동노동을 효과적으로 폐지하여야 한다.

6. 기업은 고용 및 업무에 있어서 차별을 근절하여야 한다.

환경

7. 기업은 환경문제에 대한 예방적 접근을 지지하여야 한다

8. 기업은 환경에 대한 책임 강화에 솔선하여야 한다.

9. 기업은 환경친화적인 기술개발 및 보급을 지원하여야 한다.

반부패 10. 기업은 부당취득 및 뇌물 등의 모든 종류의 부패를 근절하기 위해 노력해야 한다.


GRI는 1997년 미국 NGO인 CERES(Coalition for Environmentally

Responsible Economies), UNEP(United Nations Environmental Programme) 등

이 중심이 되어 설립한 기구로, 2000년부터 지속가능경영 가이드라인을 제

시하였다. GRI에서 제시하는 지속가능보고서의 표준인 G4는 경제, 환경,

사회 등 지속가능경영 성과를 보고하기 위해 일반적으로 활용될 수 있도록

만들어졌다. 참고로 2000년에 G1, 2002년에 G2, 2006년에 G3, 2013년에

G4가 발표되었다.

091


<표14> GRI의 기업 운영전략 및 성과기준

경제 경제성장, 시장지위, 간접 경제효과 등

환경 원료, 에너지, 용수, 생물다양성, 대기 배출물, 폐수 및 폐기물, 제품 및 서비스, 운송 등

사회노동여건 및

관행

고용, 노사관계, 직장 보건 및 안전, 교육 및 훈련,

다양성 및 평등한 기회 등

사회

인권투자 및 조달 관행, 차별 금지, 결사 및 단체 교섭 자유, 아동 노동,

강제노동, 불만 및 고충 처리 보안 관행, 원주민 권리 등

사회 지역사회, 부패, 공공 정책, 경쟁 저해 행위, 법규 준수 등

제품책임고객 건강 및 안전, 제품 및 서비스 라벨링, 마케팅 커뮤니케이션,

고객개인정보 보호, 법규 준수 등


<표15> 사회적 가치영역과 UN Global Compact, GRI, ISO 26000의 관계

가치영역UN GlobalCompact

GRIG3가이드라인

ISO26000

인권 인권

• 인권보호조약 포함된 주요 투자 건수

및 비율

• 공급업체의 인권심사 비율

• 업무 관련 인권정책 및 절차 직원교육

• 차별 건수 및 조치

• 결사교섭단체 권리 보장

• 충분한 주의의무

• 인권위험상황

• 공모의 지양

• 고충처리

• 차별 및 약자집단

안전 노동관행 - • 직장에서의 보건 및 안전

건강복지 -

• 질병 직원 및 가족에 대한 교육, 훈련,

상담, 예방 프로그램

• 노조와의 협약상 보건 및 안전사항

-

노동

노동• 아동노동근절

• 강제노동금지

• 직장에서의 기본권

• 차별 및 약자집단

노동관행

• 고용유형

• 직원이직 건수 및 비율

• 비정규직에 제외된 혜택

• 단체교섭 대상 직원 비율

• 부상, 직업병, 손실일수, 재해건수

• 최저임금 대비 신입직원 임금비율

• 고용 및 고용관계

• 근로조건 및 사회적 보호

• 직장에서의 보건 및 안전


092

가치영역UN GlobalCompact

GRIG3가이드라인

ISO26000

사회적 취약

계층 지원노동 - • 아동노동

상생협력공정운영의

관행- -

일자리

노동 -• 직장에서의 기본권

• 시민권과 정치권

노동관행 -• 사회적 대화

• 인적개발 및 직장 내 훈련

공동체 복원 -• 주요사업장의 현지 구매정책 및 비율

• 주요사업장의 현지인 우선채용-

지역경제 - • 공익 우선 인프라투자 -

환경 지속성 환경

• 재상원료 사용 비율

• 절감한 에너지 총취수량

• 환경보호 지출 및 투자 총액

• 오염방지

• 지속가능한 자원 이용

• 기후변화 완화 및 적응

• 자연환경의 보호 및 복원


2)영국‘공공서비스(사회가치)법’

영국은 공공기관이 위탁하거나 조달하려는 서비스에 대하여 사회적, 경제

적, 환경적 가치의 창출을 고려하도록 하기 위해 2012년 3월에 공공서비

스법을 제정하였다. 해당 법은 공공기관, 정부 부처, 지자체, NHS(National

Health Service)재단, 교통, 화재예방 및 안전 서비스를 제공하는 기관, 주택

조합 등에 적용되며 보건, 주거, 교통, 폐기물 수거 등 모든 공공서비스와 관

련하여 공공기관의 조달과 위탁 행위를 하는 자도 해당된다. 공공서비스법

을 집행하기 위한 방법으로 공공기관이 계약과정을 시행하기 전에 사회적,

경제적 환경적 편익을 고려하는 것을 필수조건으로 하며, 사회적 가치와 관

련된 이슈 등을 관계 기관과 반드시 상의하도록 하였다. 그 결과 영국은 공

공서비스법 제정을 통해 사회적 가치의 확산뿐만 아니라 공공서비스의 효율

093


화도 가져오는 성과를 보였다. 그리고 사회적가치법 시행을 통해 공공서비

스 전달체계의 효율성이 제고되어 비용절감효과도 가져왔다(Social Enterprise

UK, 2012).

공공서비스법에서 정의하는 사회적 가치 개념은 위탁 및 조달과정에서 재

화와 서비스의 직접 구매와 그에 따른 결과 이상으로 창출되는 공동체를 위

한 편익이다(김영식, 2013: 16). 이처럼 공공서비스법에서는 사회적 가치에 대

해 명확하고 구체적인 정의와 그 구성요소들이 없음을 인정하고 규범적인

접근을 시도하고 있다. 즉 사회적 가치는 지역사회의 필요와 공공기관의 전

략적 목표 등에 따라 유동적으로 정해질 수 있는 개념으로 인식하는 것이다.

예를 들어 특정 지역에서 청년 실업이 심각한 사안이더라도 다른 지역에서

는 의료 불평등이 더 시급한 사안일 수 있으며, 각각의 사안은 사회적 환경

및 맥락에 따라 다르게 평가될 수 있다.

3)미국‘사회혁신청’

2009년 미국은 민간 영역의 사회혁신투자 확대를 위해 백악관 내에 사회혁

신 및 시민참여처(SICP, Office of Social Innovation and Civic Participation)를 설

치하였다(권구형, 2014: 55). 연방예산을 토대로 시민단체의 능력과 효율성을

높임과 동시에 창의적, 혁신적 아이디어를 통한 사회문제해결과 일자리 창

출을 지원할 수 있도록 민간분야의 사회혁신 투자 확대를 도모한 것이다. 즉

새로운 사회투자모델을 발굴하고 확산시키고자 하였다.

이를 위한 핵심전략은 ‘연방 사회서비스 참여 기회 확대’, ‘지역사회와 연

계하여 취약계층(청소년) 대상 고용기회 확대 및 취업능력 향상 프로그램 실

시’, ‘시민단체에 대한 정보 공개를 통해 투명성과 책임성 확보’, ‘사회혁신펀

드를 조성하여 비영리단체의 사회적 창의 프로그램 투자’ 등이 있다.


094

Pay For Success(PFS) Fund는 성과 기반 보상 예산 투자 시스템이다(권

구형, 2014: 56). 이 펀드가 조성되면 민간이 추진한 공공복지사업에 대해 성

과가 있는 경우 보상이 가능해진다. 그래서 솔트레이크시, 뉴욕시, 필라델

피아 등 지역에서 공공안전, 노숙자 자립자활, 아동교육 등 분야에서 시범적

으로 도입이 추진되었다. 이를 통해 비영리재단의 목적 재산의 활용 범위 확

대, 연방정부 내 사회혁신 투자에 대한 인식이 제고되었다.

일례로 뉴욕은 출소자의 재범률을 낮추기 위해 고용률을 높이는 것이 중

요하다고 인식하여 재소자의 직업훈련을 Pay For Success 방식으로 추진하

였다. 이에 따라 비영리단체인 Social Finance US과 파트너십을 맺고 40개

투자기관으로부터 13.5백만 달러를 조성하여, 5년간 2천 명의 재소자들을

대상으로 직업훈련을 실시하였다. 그리고 사업성과에 따라 투자기관에 보상

하였다.

4)서울‘CSR’

서울시는 2012년부터 사회적 가치를 반영한 공공조달 정책을 추진하였다.

2012년 이전부터 중증장애인생산품 생산시설, 사회적 기업, 마을기업, 여성

기업, 중소기업 등 다양한 기업을 대상으로 경쟁력을 강화시키는 정책을 실

시했을 뿐만 아니라 정책적 지원도 아끼지 않았다. 또한 공공조달 분야에서

이들에게 좀 더 집중적인 지원을 할 수 있도록 이들 모두를 통칭하는 새로운

개념을 개발하였다.

서울시는 계약제도의 혁신 정책을 통해 규모가 크고 자본력이 막강한 기

업에 비해 시장경제에서 상대적으로 소외되는 희망 기업을 공공조달 시장에

진입하도록 하고자 했다. 희망기업은 기업규모 및 가격 경쟁력 등에서 상대

적으로 약자의 지위에 있는 사회적 경제기업과 장애인기업, 소기업, 소상공

095


인을 의미한다. 이에 따라 2012년 5월 「사회변화 유도를 위한 계약제도 혁

신방안」을 발표하고, 2014년 「계약제도 공공성 강화방안」의 발표 및 시행을

하였다.

또한 사회적 가치 증대를 위한 공공조달 조례를 제정하여 우리 사회 전반

에 사회적 가치를 확산시킬 수 있는 제도적 기반을 마련하고 제도의 실효성

을 확보하고자 하였다. 이는 지방자치단체 최초로 새로운 공공조달 조례를

제정한 사례이다.

제1차 계약제도 혁신(2012년)

제1차 계약제도 혁신(2012년)

제3차 계약제도 혁신(2015~2016년)

구분

정책 목표

세부사업

• 희망기업 공공조달 시장 진입 기틀 마련

• 희망기업 공공조달 시장 자생력 확보

• 기업의 사회적 책임 이행 유도

• 불필요한 계약 관행 타파

• 계약행정 전면 공개로 투명성 강화

• 희망기업 가산점 신설

• 실적제한 완화 • 계약특수조건

제·개정

• 희망기업 가산점 확대

• 실적제한 지속 완화 • 기업의 사회적 책임

가산점 신설 • 근로자 권리보호

이행서약제 운영 • 공공조달조례 • 공공조달

가이드라인

• 계약 갑을관계 개선 • 수의계약제도 개선 • 협상계약제도 개선 • 계약정보 공개 확대

[그림12] 서울시 계약제도 혁신 정책

출처: 서울시공공조달혁신백서, 서울시, 2016


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<표16> 서울시 사회적 가치증대를 위한 공공조달에 관한 조례 주요내용

조례제정사유

(2014.5.14.시행)

• 사회적경제기업 제품 우선구매를 촉진하며 대기업, 중견기업 등과의 공사·

용역·물품구매계약시 기업의 사회적책임을 평가하여 가산점을 부여하고

• 기업의 근로자권리보호서약서 제출, 계약정보공개 등을 통해 서울시 공공조

달의 사회적 가치를 높이고자 지방자치단체 최초로 공공조달 조례 제정

적용기관

서울시본청,본부·사업소,투자기관및출연기관

• 자치구 및 서울시로부터 보조금 등을 지급받는 기관은 공공조달시 본 조례를

준용할 수 있다.(제4조 제2항)

주요내용

• 사회적경제기업의 정의(제2조)

※ 중증장애인생산품 생산시설, 자활기업, 인증/예비 사회적 기업, 협동조합,

마을기업

주요내용

• 사회적경제기업 등에 대한 공공조달 우대(제7조)

※ 사회적 경제기업과 희망기업에 대하여 입찰참가 기회를 확대하고 이들에

대한 우선구매를 촉진하여야 함

※ 사회적 가치를 고려한 공공조달을 위하여 사회적경제기업 간 제한경쟁을

실시할 수 있음

• 공공조달 가이드라인의 이행(제6조)

※ 발주 및 계약부서 담당자는 사회적 가치를 고려한 공공조달 제도가 안정적

으로 정착되고 지속 가능하도록 공공조달 가이드라인을 준수하여야 함

• 기업의 사회적책임 평가(제8조)

※ 공공조달 사업수행자 선정시 입찰참가 기업의 사회적책임 이행여부를 평

가하여 가산점 등을 부여할 수 있음


서울시는 좋은 일자리 확대, 취약계층 고용 기회 증진, 협력업체와의 상

생협력 및 공정거래, 지역경제 기여, 지역공동체 발전, 사회적 공헌 등과 같

이 공공의 이익을 중시하는 가치를 사회적 가치의 개념으로 삼았다. 그리고

사회적 가치를 평가하기 위해 공공기관의 구매와 관련하여 2013년 기업의

사회적 책임(CSR, Corporate Social Responsibility)의 기초를 마련하였다. 이를

위해 ISO 26000, 유엔시지(UNCG) 지표, GRI 가이드라인을 통합하여 117개

의 이행지표 풀을 마련하였다. 117개 이행지표 풀에 대한 전문가와 담당공

무원 의견을 반영하여 사회적 가치를 가장 잘 반영할 수 있는 25개 지표를

도출하였다.

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<표17> 서울시 계약분야 CSR 평가지표

지표명 가산점 배점

노사 간 상생협력 문화구축 노사문화 우수기업 0.5

가족친화문화 조성 가족친화경영 우수기업 0.5

장애인 권익보호·편익증진장애인 고용 촉진 기업 1.0

장애인 신규 채용 기업 2

근로자의 고용안정 비정규직 정규직화 기업 2

노동착취 근절활동임금체불 및 하도급부조리센터 확인 기업 -5

공정거래 자율준수 인중 0.5

공정경쟁 실시 불공정거래행위 시정조치 및 과징금 부과기업 -0.5

동반성장 활동하도급거래 모범업체 0.5

하도급 상습위반자로 통보받은 기업 -0.5

소비자 불만 및 분쟁해결 활동 소비자 중심경영인중 0.5

일자리 창출 신규채용 우수기업 1.0


5)SK사회적가치와책임

디지털 시대로 접어들면서 가치의 기준이 변하고 있으며, 경제적 가치의 중

요성은 상대적으로 줄어들고, 삶의 의미를 높여주는 사회적 가치의 중요성

이 커지고 있다(박성훈, 2018). 하지만 대부분의 기업은 여전히 경제적 가치

체계에 따라 사업을 하고 평가를 받는다. 문제는 이러한 기업들이 처한 사업

환경은 이미 레드오션이기 때문에 경제적 가치를 만드는 사업 요소로는 지

속가능한 경쟁력을 갖기 힘들다는 것이다.

이러한 현상은 디지털 시대에도 마찬가지이다. 디지털 사회에서는 기술

과 정보에 대한 접근비용이 상대적으로 제로에 가깝기 때문에, 경제적 가치

를 만드는 사업 요소로 경쟁우위를 만들기는 더욱 어렵다. 이때 사회적 가치

는 일종의 블루오션이 될 수 있다. 사회적 가치를 만드는 사업 요소에서 기


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업은 다른 기업 대비 차별적인 우위를 점하거나 지속가능한 경쟁력을 만들

수 있다.

기업의 사회적 가치 창출은 사업의 정당성을 키우는 활동이기도 하다. 바

둑에 비유하자면, 경제적 가치 창출이 경기 승패의 기준이 되는 집 수를 늘

리는 행동이라면, 사회적 가치 창출은 집짓기 환경을 좌우하는 세력 형성이

다. 바이오 산업이나 인공지능 산업에서 새로운 기술을 상용화하는 마지막

장벽은 결국 사회적 이슈이다. 소비자들은 기존 산업에서 사회적 가치를 많

이 창출한 기업이 새로운 사업도 바르게 할 것이라 생각하며, 결국 ‘세’가 사

업의 정당성도 만드는 것이다.

이런 점에서 SK는 사회적 가치 창출을 기업의 목표로 삼았고, 사회적 가

치 창출을 위해 다음의 실험을 하고 있다. 첫째, SK 그룹의 모든 계열사들은

사회적 가치를 회계적으로 측정한다. 사회적 가치를 측정해봐야 어떤 영역

에서 어떤 개선이 가능한지 알 수 있기 때문이다. 둘째, 계열사의 사회적 가

치 측정 결과를 기업 평가에 반영하고, 대외적으로도 공개한다. 그렇게 되면

마치 시장원리에 따라 가격이 결정되듯 사회적 가치에도 가격과 우선순위가

매겨질 수 있다. 각 계열사마다 처한 환경이 다르기 때문에 사회적 가치도

서로 다르고, 하나의 계열사 내에서도 사업에 따라 서로 다른 가치들이 존재

한다. 이러한 가치들이 시장 참여자들에 의해 평가되면, 기업은 집중해야 할

사업과 행동의 우선순위를 정할 수 있다. 셋째, 각 계열사별로 사회적 가치

와 경제적 가치를 동시에 창출할 수 있는 비즈니스를 새롭게 만들어내고자

한다. 하지만 이는 쉬운 일이 아니며, 경제적 가치에 집중했던 기존의 업무

환경을 완전히 변화시켜야 한다. 더욱이 영리기업, 특히 대기업은 애초부터

사회적 가치 창출의 전문가가 아니다. 그렇기 때문에 대기업은 사회 문제 해

결의 전문가인 사회적 기업으로부터 사회적 가치 창출 방법을 배울 수 있다.

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사회적 기업은 시장이 존재하지 않거나, 시장원리가 제대로 작동하지 못

했던 곳에서 돈도 벌고 사회문제도 해결하는 새로운 시장을 만들어 낸다. 영

리기업은 사회적 기업으로부터 새로운 시장을 탐색하는 방법, 사회적 가치

와 경제적 가치를 동시에 창출하는 방법을 배울 수 있다. 그런데 이론과는

달리 현실에서는 영리기업이 배울만한 사회적 기업 성공사례들이 많지 않다.

SK가 사회적 기업을 직접 지원을 해보니 사회적 기업 생태계의 한계를

알 수 있었다. 그래서 이를 해결하기 위해 사회적 기업 생태계를 육성하는

방안을 세웠다. 첫째, 사회적 기업이 창출하는 사회적 가치를 경제적 가치

로 변환시켜주는 인센티브 시스템을 운영한다. 둘째, 많은 사회적 기업들이

영리기업과 파트너십을 맺어 특정 사회문제를 해결하는 플랫폼을 운영한다.

셋째, 사회적 기업 전문 인재를 키워낸다. 이러한 활동을 통해 SK는 사회적

기업이 폭발적으로 늘어나 사회문제가 획기적으로 해결될 수 있기를 기대하

고 있다. 예를 들면 ‘대한민국에서 돈이 없어 밥을 굶는 어린이들을 한 명도

없게 하겠다’는 매우 도전적인 과제도 SK가 육성한 사회적 기업 생태계를 통

해 해결할 수 있다고 믿고 있다.

전문가로부터 배우는 방법 이외에도, 대기업이 잘 하는 방식으로 사회적

가치를 창출할 수 있다. 대기업이 벤처기업에 비해 잘 할 수 있는 것은 뭉쳐

서 더 큰 가치를 만드는 일이다. SK는 약 170조 원에 달하는 자산을 갖고 있

으며, SK가 가진 자산을 공유하여 누구나 새로운 부가가치를 만들고, 그들

의 가치를 덧붙여 전체 자산의 가치를 더 키울 수 있다.

비교적 공유가 쉬운 사무공간, 휴게공간, 주차장도 공유인프라의 예라고

할 수 있다. 전국 3,600여 개의 주유소 유휴 공간도 공유할 수 있고, SK의

R&D 자산을 활용하여 누구나 자신의 사업도 키우고 창업도 할 수 있을 것

이다. 이 공유인프라 안에서는 SK 내부와 외부의 구분이 따로 존재하지 않


100

으나, 한국에서 대기업의 경계는 지배구조 관련법에 의해 엄격히 규정되고

있다. 하지만 공유인프라 내에서는 사회에 더 큰 가치를 만들겠다는 같은 생

각을 공유한 사람들, 기업들 모두가 한 식구이다. 이것은 그룹의 경계를 SK

스스로 새롭게 정의하는 새로운 실험이다.

101


06

영국에서 시작된 사회적 가치의 실현 과정

1.영국의사회적가치법은?

사회적 가치(Social Value)12)는 유럽연합이 추구하는 ‘사회적 경제(Social

Economy)13)’를 뒷받침 하는 가치와 맥락을 같이한다. 유럽의회(European

Parliament)는 「2009년 사회적 경제에 관한 유럽의회의 결의(European

Parliament resolution of 19 February 2009 on Social Economy(2008/2250(INI))14)」

를 통하여 “사회적 경제가 이윤을 연대와 결합시키고, 고품질의 일자리

를 창출하며, 경제적·사회적·지역적 결속을 강화시키고, 사회자본(Social

Capital)15)을 생산하고, 능동적 시민정신과 연대를 고양하고 사람들을 제일

12) 사회적 가치(social value)가 무엇인가에 관하여서는 명시적 정의가 없음. 하지만 「사회적가

치법」상 사회적 가치는 어떠한 지역의 경제적·사회적·환경적 후생(well-being)을 증진시

키는 것을 지칭함. Mark Upton, Local Government Information Unit, Policy Briefing (20 August 2012), “What is social value?”.

13) 사회적 경제는 전체 유럽 기업들의 10%를 차지하고 200만개의 기업들과 총고용의 6%를 점유하

고 있으며, 주로 이들의 활동이 본질적으로 국지적 차원에 머무를 수 없다는 사실로 말미암아,

고용의 안정을 달성·유지함에 있어 매우 높은 잠재력을 보유하고 있음. European Parliament

resolution of 19 February 2009 on Social Economy (2008/2250(INI)), para. F.

14) http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&language=EN&referenc

e=P6-TA-2009-0062.

15) 사회자본(social capital)을 활용한 국부의 창출에 관한 일반론은 전재경, 사회자본법제화, 한


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존중하는 민주적 가치를 지닌 경제의 형태를 고양하는 한편, 지속가능발전

과 사회적·환경적·기술적 혁신을 지지함으로써 유럽경제에서 필수적인

역할을 수행함”(전문 1)을 지적하였다.

유럽의회의 이 결의는 프랑스(2013년) 등 유럽 일부 국가들에서 국내 이행

법안으로 채택되고 있다. 사회적 경제에 관한 유럽의회의 결의를 국내법에

반영한 영국의 「사회적가치법」은 2012년에 제정된 「공공역무(사회적가치)법」

을 말한다. 그 정식명칭은 「행정기관들로 하여금 공공역무 계약들과 관련하

여 그리고 연관된 목적들을 위하여 경제적·사회적·환경적 후생에 관하여

고려할 것을 요구하는 법률(2012.3.8.)」이다. 「공공역무(사회적가치)법」은 종래

의 「공공역무법」에 사회적 가치를 증보하는 형식을 취한다. 바꾸어 말해, 영

국은 사회적 가치를 증진시키기 위한 별도의 제정법을 마련하기보다는 공공

역무(Public service)에 사회적 가치 개념을 가미하였다. 즉 공공역무를 조달하

는 과정에서 사회적 가치를 반영하고 결과적으로 사회적 경제를 증진시키려

는 입법전략을 취하였다16).

1)「사회적가치법」개관

영국의 「사회적가치법」은 감독관들에게 조달절차 개시 이전, 조달방식의 경

제적·사회적·환경적 가치창출을 고려할 의무를 부과하며, 감독관들은 이

런 사항들에 대한 협의유무도 고려해야만 한다. 이 법률은 서비스 계약의 조

달절차 이전에 적용되며, 이 시기에 사회적 가치를 가장 효과적으로 고려할

국법제연구원, 2013.12 참조.

16) 이하의 서술체계는 「영국 사회적가치법상 조달정책 주해」(Procurement Policy Note - The Public Services (Social Value) Act 2012 - advice for commissioners and procurers)

를 기본골격으로 삼고, 영국 사회적가치법 전문 및 주석(Explanatory Note) 그리고 Policy

Briefing 등을 참고하였음

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수 있다. 서비스 조달 방식과 전체 형태 계획에 대한 정보를 알려주기 때문

에, 감독관들은 조달 이전에 사회적 가치를 고려해야 한다. 이 법률을 활용

하여 감독관들은 조달절차 개시 이전에 실행할 서비스 형태와 성과를 제고

할 수 있다. 재원이 감소하는 향후 몇 년간 주요 공공 서비스에 대한 요구도

상당히 증가할 것으로 보인다. 이런 욕구를 충족시키기 위하여, 감독관들이

대상 별로 더 혁신적이며 진보적인 서비스 제공 해결책을 모색할 필요성도

증가한다17).

그러나 최근 몇몇 감독관들은 최고 가격을 확보하고 공동체의 폭넓은 경

제적·사회적·환경적 요구를 충족할 기회를 상실하고 있다. 감독관과 조달

관은 최저 가격 이외의 자본방식 계약평가에 가치를 부여하고, 이 법률에 따

라 이런 방식은 보완된다. 각료실(Cabinet Office)의 실행아카데미는 이런 사

안들을 집중적으로 다루고 주해(Note)18)를 발간하여 법률상 감독관과 조달관

들에게 부과된 의무를 설명하고 공공역무를 조달하는 과정에서 사회적 가치

를 고려한 절차를 채택하는 방식을 제안한다. 이 주해는 행정기관들로 하여

금 법률 자체와 친숙해질 것을 권한다19).

17) http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2012/3/enacted.

18) Procurement Policy Note - The Public Services (Social Value) Act 2012 - advice for

commissioners and procurers.

19) http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2012/3/enacted.


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제1조(관계행정기관들의계약) 이 조문에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

‘기본합의’(Frame Agreement)란 공공계약 규정(Regulations)에서와 같은 의미를 가지며,

기본합의에 기초한 계약에 대한 언급이란 같은 규정에 따라 정해진 조건으로 체결된 계

약에 대한 언급을 말한다.

‘공공역무 계약’(Public Services Contact)이란 공공계약 규정에서와 같은 의미를 가진다

(그리고 공공계약 규정에 의하여 공공역무계약으로 간주되는 계약을 포함한다).

‘공공계약 규정’이란 2006년의 공공계약 규정(Public Contract Regulations 2006)(S.I.

2006/5) 또는 수시 개정에 따라 같은 규정을 대체하는 다른 규정들을 말한다.

‘관계 행정기관’(relevant authority)이란 공공계약 규정의 목적상 체약기관(contracting

authority)에 해당하는 자 또는 기구를 말한다.

제4조(약칭,발효및적용) (1) 이 법은 「2012의 공공역무(사회적가치)법」[Public

Services(Social Value) Act]으로 인용될 수 있다.

(2) 제3조와 이 조(제4조)는 이 법이 통과된 날부터 발효한다.

(3) 제1조와 제2조는 관계 내각각료가 제정법상 문서(Statutory Instrument)에 따라 발하는

명령으로 지정하는 날(공표일)에 발효한다.

(4) 이 법은 잉글랜드와 웨일즈에 효력이 미친다.

출처: 전재경, 2013

2)사회적가치법상행정기관의의무사항

「사회적가치법」의 전면 효력발생 시 감독관과 조달관에게 조달 이전 단계에,

관계 지역의 경제적·사회적·환경적 복지를 향상시킬 조달내용, 개선확보

방안, 협의 필요성에 대한 고려 의무를 부과한다. 이 법률은 2006년 공공계

약 규정(Public Contracts Regulations 2006)에 해당되는 공공서비스 계약과 기

본합의(Framework Agreements)에만 적용된다.

이 법률의 ‘공공서비스 계약’에 대한 정의는 2006년 공공계약규정의 정의

와 동일하므로 복합계약을 위한 테스트는 2006년 공공계약 규정과 동일하

다. 상품과 서비스의 복합계약은 서비스 해당가치가 계약 해당 상품의 가치

를 초과할 때만 적용된다. 노동과 서비스의 복합계약은 노동이 계약의 주된

목적에 부수적인 경우에만 해당된다.

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조달방식으로 어떻게 관계 지역의 경제적·사회적·환경적 후생을 개선

시킬 것인가를 모색할 때에, 행정기관은 조달 제안 사항들만 고려해야 한다.

또한 행정기관은 모든 상황에서 적정한 비율 한도 내에서만 그런 사항들을

고려해야 한다. 조달을 결정해야 할 긴급 상황의 경우, 현실적으로 불가하면

협의를 거치거나 경제적·사회적·환경적 후생효과를 고려할 의무를 이행

하지 않을 수 있다. 행정기관의 부적절한 지연으로 유발된 긴급성은 의무를

불이행할 정당한 사유가 될 수 없다.

제1조(관계행정기관들의계약) (8) 문제의 조달을 빨리 진행시켜야 할 긴급한 사유가 있

어 관계 행정기관이 제1항에 따라 지정된 기간 이전에 제3항, 제6항 및 제7항의 요건들

을 준수하기 곤란할 경우에 관계 행정기관은 해당 요건들의 준수가 비현실적인 한 해당

요건들을 배제할 수 있다.

(9) 이 조문이 발표된 후에 관계 행정기관 측의 부당한 지체로 인하여 적용시간이 줄어들

때에는 그 한도 내에서 제8 항을 적용하지 아니한다.

(13) 이 조는 관계 행정기관에서 추진 중인 공공역무계약 또는 기본합의가 공공계약규정이

적용대상인 경우에 한하여 그 행정기관의 조달안이나 약정에 대하여서만 적용된다.

출처: 전재경, 2013

3)관계지역의경제적·사회적·환경적후생을고려한조달절차의적용

조달절차 결과는 한 지역의 경제적·사회적·환경적 후생에 중요한 영향을

미칠 수 있다. 조달 서비스를 통해 발생한 경제적·사회적·환경적 혜택을

넘어선 부가적 가치가 종종 발생한다.


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제1조(관계행정기관들의계약) (1) 관계 행정기관이 (a) 기본합의(framework agreement)

에 근거한 계약이 아닌 공공역무계약을 체결할 경우 또는 (b) 기본합의에 근거한 계약들

의 가치에 비하여 공공역무계약이 더 큰 비중을 차지할 가능성이 있는 경우, 기본합의를

종결하는 때에 역무를 조달할 것을 의욕, 역무의 공급을 조달, 재화의 구매 또는 대차와

결부되거나 직무의 수행과 결부된 역무의 공급을 조달하는 약정을 체결하는 때에는 당

해 조달과정을 개시하기 이전에 이 조의 제3항, 제6항 및 제7항에 규정된 요건들을 준수

하여야 한다.

출처: 전재경, 2013

이 법률은 이러한 영향과 수반된 협의를 고려한 결과로서 어떠한 조달 이

행방식의 형태를 구성해야 하는지 규정하지 않으며, 조달 서비스의 결과와

세부사항을 개발할 때 잠재적 서비스에 대하여 시민과 사용자들의 견해가

포함될 수 있도록 한다. 또한 이 법률에 지정된 안건을 고려하여, 감소된 비

용으로 더 나은 결과와 성과를 획득하기 위한 조달을 더욱 강조하는 것은 더

혁신적이고 비용효과적인 해결책을 유도할 수 있다. 여러 공공기관들의 서

비스를 공동으로 실행하거나 수요를 작은 단위로 분할하는 것도 포함될 수

있다. 조달과정의 다양한 단계에서 어떻게 사회적 가치를 고려할 수 있는가

에 대한 사례는 주해(Note)의 말미에 제시되어 있으며, 이 법률을 감독관과

조달관이 실제 어떻게 적용하는지에 대한 기술적 질의응답 내용도 주해의

후반부에 제시되어 있다.

비록 이 법률이 공공계약규정의 특정 공공서비스 계약과 기본합의에만 적

용된다고 할지라도, 감독관들은 좋은 관례로써 무엇을 조달할 것인지에 대

한 제안이 어떻게 경제적·사회적·환경적 복지를 향상하여 자본의 최대가

치를 획득하고, 지방 행정기관들로 하여금 최선의 가치를 유발하게 할 수 있

도록 모색할 수 있다. 특히 시민 대상 서비스를 실행하고 조달하는 저가치

계약과 연관성이 높다. 약정(Compact)은 정부와 자발적 공동체 부분과의 관

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계를 지정한다. 제2조 제1항에 명시하기를, 정부는 경제적·사회적·환경적

가치가 정책, 프로그램 또는 서비스를 기획·개발·전달하는 기준을 구성하

도록 보장할 것이다.

이 법률은 관계 행정기관들이 경제적·사회적·환경적 후생을 정확히 어

떻게 증진시켜야 하는가를 규정하지 않는다. 이러한 결정은 관계 행정기관

들에게 맡겨져 있기 때문이다. 그리고 이 법률은 그 집행으로 인하여 증가할

수 있는 비용을 충분히 보장하지 아니한다. 개개의 행정기관의 입장에서 보

면, 추가적으로 확보되는 비용이 소액에 머물 수도 있다. 조달에 착수할 때

광범위하게 가치를 고려하고 또 이러한 상황에서 협의를 진행하며 기존에

활용할 수 있는 지도와 수단들을 활용하는 것이 최선의 방책이다20).

제3조(재정규정) 이 법이 적용됨으로써 내각각료(Minister of the Crown), 정부부처 또는

다른 공공기관에 발생된 지출에 대하여서는 의회가 정하는 바에 따라 비용을 지급한다.

출처: 전재경, 2013

4)사전조달단계

사전 조달 단계는 실행절차 단계로서 서비스를 모색하고 기획하고 특성을

개발하여 파트너, 이해당사자, 공급자들과 연계가 이루어지는 과정이다. 이

기간은 아래 상황 중 하나가 처음 발생할 경우에 개시된다.

⒜ 입찰, 입찰이나 그 협상으로 이관될 수 있는 요청 또는 조달이 예정된

공공역무계약 또는 기본합의에 참여할 것을 제안하는 요청을 목적으

로 유럽연합 관보에 통지서를 보내는 것

⒝ 이러한 계약이나 기본합의에 관하여 청약을 유인하거나 관심을 표명하

20) Explanatory Notes, Public Services (Social Value) Bill, UK, note 20 “Financial Effects

of the Bill”.


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는 것

⒞ 이러한 계약이나 기본합의에 관하여 청약을 유인하거나 관심을 표명하

기 위하여 타인과 접촉하는 것

⒟ 이러한 계약이나 기본합의에 관하여 유인이 없는 청약 또는 관심의 표

명에 호응하기 위하여 타인과 접촉하는 것

⒠ 계약의 개시 또는 기본합의의 체결

제1조(관계행정기관들의계약) (2) 관계 행정기관은 다음 각호의 어느 하나에 착수한 때

에는 제1항에서 의미하는 조달절차를 실행한 것으로 간주된다.

⒜ 입찰, 입찰이나 그 협상으로 이관될 수 있는 요청 또는 조달이 예정된 공공역무계

약 또는 기본합의에 참여할 것을 제안하는 요청을 목적으로 유럽연합 관보(Official

Journal of the European Union)에 통지서를 보내는 것

⒝ 이러한 계약이나 기본합의에 관하여 청약을 유인하거나 관심을 표명(Expression Of

Interest)하는 것

⒞ 이러한 계약이나 기본합의에 관하여 청약을 유인하거나 관심을 표명하기 위하여 타인

과 접촉하는 것

⒟ 이러한 계약이나 기본합의에 관하여 유인이 없는 청약(Unsolicited Offer) 또는 관심의

표명에 호응하기 위하여 타인과 접촉하는 것

⒠ 이러한 계약을 개시하거나 이러한 기본합의를 체결하는 것

출처: 전재경, 2013

이 법률은 행정기관들이 사전 조달단계에서 아래와 같은 사항을 고려하도

록 의무화하고 있다.

⒜ 조달하려고 제안한 것들이 어떻게 ‘관련 지역’의 경제적·사회적·환

경적 복지를 개선시킬 것인가?

⒝ 조달 절차를 이행할 때 개선을 확보하기 위해서 이런 사안들에 대하여

어떻게 협의를 진행할 것인가?

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제1조(관계행정기관들의계약) (3) 관계 행정기관은 다음 사항을 고려하여야 한다.

⒜ 예정된 조달이 관련 지역(Relevant Area)의 경제적·사회적·환경적 후생을 얼마나 증

진시킬 것인가

⒝ 조달 절차를 이행함에 있어 당해 행정기관이 이러한 증진을 확보할 목적으로 어느 정

도 행동할 수 있을 것인가

출처: 전재경, 2013

이 법률에서 ‘관련 지역(Relevant Area)’이란 행정기관(들)이 주로 영국 내

에서 임무를 수행하는 지역을 의미한다. 예를 들어 지방 행정기관이 자체 사

용을 위한 계약을 고민할 때, 비록 계약이 지방 행정기관의 일부 지역에 직

접 연관성이 있는 경우도 자체 지리적 지역성을 고려해야 한다. 자체 사용을

위한 기본합의를 구성하는 지방 행정기관과 이웃 행정기관들은 비록 합의가

일부 지역에만 직접적으로 연관되어 있다 할지라도 더 넓은 지역을 고려해

야 한다. 영국 전역을 담당하는 행정기관은 비록 계약이나 기본합의가 일부

지역에만 직접적으로 관련이 있다 할지라도 영국 전역을 고려해야 한다. 단

행정기관이 영국 이외 지역을 관할하는 경우 영국 이외 지역은 고려할 필요

가 없다.

제1조(관계행정기관들의계약) (4) 제3항에서 ‘관련 지역’이란 하나 또는 둘 이상의 관계

행정기관이 그 이름으로 공공역무계약 또는 기본합의에 기초한 계약들을 체결할 것이

예정된 지역을 의미한다.

(5) 제4항의 취지상 관계 행정기관의 지역은 영국 내외를 불문하고, 행정기관이 그 기능

을 우선적으로 행사하는 곳이다.

(6) 제3항(b)의 경우에 관계 행정기관은 조달이 예정된 사항에 관하여서만 고려하여야 하

며, 제반사정에 비례하여 고려하여야 한다.

(7) 관계 행정기관은 제3항에 따라 고려될 수 있는 사항들에 관하여 어떠한 협의에 착수

할 것인가의 여부를 고려하여야 한다.

출처: 전재경, 2013


110

비록 이 법률이 ‘관련 지역’에 관한 고려를 의무화할지라도, 체약기관

은 유럽 연합과 그 이외 지역의 공급자들이 공시된 계약에서 동등한 기반

으로 경쟁을 보장할 수 있도록 주의를 기울여야 한다. 유럽 조달 지침(EU

Procurement Directives)21), 유럽연합 조약(EU Treaty) 원칙, 영국의 국제의무와

의 정합성을 고려하여 체약기관은 다른 회원국이나 WTO 정부조달협약 당

사국의 공급자들을 차별화시키는 어떠한 행위도 하여서는 안 된다.

<표18> 기술적 질의응답

질의내용 응답내용

이 법률은 B분야의 서비스

계약과 한계치 미만 계약에

적용되는가?

이 법률은 2006 공공계약규정 별표3의 B분야와 A분야 서비스를 대상

으로 함. 이 법률은 공공계약규정에 적용되는 계약을 대상으로 하므로

관련 한계치 미만의 계약(Threshold Contracts)을 포함하지 않음

기본합의에 이 법률을

어떻게 적용할 것인가?

이 법률은 기본합의에 적용됨. 상기 공공서비스 한계 시가조정 기본합

의(Threshold Frame-Work Agreement)에 따라 조달할 때, 조달관과

감독관들은 이 법률의 규정을 고려해야 함. 합의에서 철회된 서비스 계

약에는 적용되지 않음

이 법률에 해당되지 않는

계약은 어떤 것인가?

상품과 노동에 대한 계약은 이 법률의 대상이 아님. 서비스·상품·노

동이 결합된 계약의 경우, 상품의 가치가 서비스 가치를 초과하거나,

계약의 주된 목적 대비 노동이 부수적 이상인 경우에는 적용 대상이 아

님. 2006년 공공계약 규정의 관련 자본 한계치 미만의 계약도 해당사

항이 아님. 기본합의에서 철회된 내용들도 이 법률의 대상이 아님

2006년 공공계약 규정의 범위(특정의 방위 및 안보 서비스의 경우)를

벗어난 기타 계약들도 해당사항이 아님. 비록 이러한 계약들이 이 법률

의 해당사항이 아닐지라도, 감독관은 좋은 관례로써 자본의 최대 가치

를 획득하기 위하여 경제적·사회적·환경적 복지를 고려할 수 있음.

시민 대상 서비스(예를 들어 복지, 사회, 건강 서비스) 같은 저가치 서

비스를 실행하거나 조달할 때 특히 연관성이 높음

출처: 전재경, 2013

21) 유럽연합조달지침에 관한 상세는 The European Commission, Buying Social: A Guide to

Taking Account of Social Considerations in Public Procurement, 2010 참조.

111


5)협의주체와방법

이 법률은 사전조달 기간에 누구와 협의를 해야 하는지 규정하지 않는다. 효

율적 하청(Lean Sourcing)에 관한 각료실의 조달 조언은 공식적 조달 개시이

전 공급시장과 협의를 하는 것이 중하다고 강조한다. 견고하고 지적인 상세

사항을 개발하기 위하여 조달 개시 이전에 협의하라는 원칙을 이 법률의 의

무사항이 보완하고 있다. 공동체를 대변하는 잠재적 서비스 이용자와 기관

들은 서비스를 공급하거나 실행하는 다른 기관들처럼 협의 대상이 된다.

특히 시민들에게 직접적으로 전달되는 서비스 조달의 경우, 협의가 필요

하다. 기타 공급자나 이해관계자를 포함한 자발적인 공동체는 정책, 프로그

램, 서비스를 구축 지원하는 초기 단계부터 참여해야 한다. 중앙정부 체약

기관은 정부와 그룹 간 약정(Compact) 원칙을 유념해야 한다. 다른 행정기관

들은 자발적 공동체와 지방 약정을 체결할 수 있으며, 그런 약정에 유념해야

한다. 서비스를 직접적으로 체약기관에 제공하는 경우, 예를 들어 정보기술

이나 인적 자원 같은 ‘업무지원(Back Office)’ 서비스 조달의 경우, 협의 필요

성은 낮아진다.

이 법률은 어떻게 협의가 진행되어야 하는지를 규정하지 않으므로 감독

관들은 협의기관과 대상의 욕구 및 요청사항, 조달 규모, 발생 가능한 경

제적·사회적·환경적 영향을 염두에 두어 가장 적절한 형태의 협의를 모

색해야 한다. 각료실은 협의원칙(Consultation Principles)에 협의실행 원칙을

발표했다. 행정기관이 협의 유무 및 방법을 결정할 때 이런 원칙을 고려하

기를 희망할 수 있다. 가능하다면 협의는 온라인상 ‘디지털 기반(Digital By

Default)’으로 진행해야 하지만, 행정기관이 조달할 서비스의 형태를 검토하

고 현대 It에 익숙하지 않은 잠재적 사용자의 견해를 구할 최선의 방책을 고

려할 것이라고 기대한다.


112

6)조달과정의검토및협의결과의적용

체약기관은 조달과정의 검토 및 협의 결과를 조달절차에 어떻게 적용해야

하는가? 이 법률은 공식적인 조달절차 단계에 적용되지는 않지만, 감독관들

이 사회적 가치문제를 고려한 결과 적용 방안을 모색하도록 의무화하고 있

다. 이는 입찰의 상세사항 개발과 평가를 알려줄 것이다. 각료실의 효율적

기준 운영절차는 조달절차 개시이전에 공급시장과의 연계를 매우 중요시한

다. 이 법률의 의무사항은 이런 접근방식을 보완한다.

연계방식에는 두 가지 혜택이 있다. 우선 조달 서비스의 상세내역을 기획

할 때 잠재적 서비스 이용자, 잠재적 공급자, 기타 이해당사자의 견해를 고

려하는 것이 가능하다. 이는 광범위한 경제적·환경적·사회적 관심을 반

영하여 좀 더 혁신적인 해결책을 유도할 수 있다. 다음으로 향후 조달을 위

한 잠재적 공급 기반을 환기시킬 수 있다. 만약 초기 단계에서 이루어진다

면, 요구를 충족시킬 공급기반을 준비하게(Gear Up) 할 수 있으며, 소규모 기

관이나 자선, 자발적 민간단체들이 컨소시엄을 구성하거나 계약입찰을 위한

상업적 약정이 가능하게 된다.

7)시간적·공간적적용범위

이 법률의 전면 효력이 발생한 시기에 계획하였으나 광고가 나가지 않은 조

달의 경우는 어떠한가? 이 법률은 행정기관이 조달을 제안하거나 조달서비

스를 위한 협의를 구성할 때 적용된다. 만약 법률의 전면 효력 발효시, 사전

조달 단계를 종료시킬 상황이 발생했다면, 이 법률에 적용되지 않는다. 만약

이 법률의 전면 효력 발생시, 프로젝트가 여전히 사전 조달 단계에 있고, 그

이후에 이런 상황이 처음 발생한다면 법률의 적용대상이 된다. 그러므로 행

정기관은 법률 효력발생 이전에 고려사항의 결과를 검토하고 효력발생시 고

113


려사항들이 여전히 유효한지를 파악하기 위하여 법률 규정을 확인하여야 한

다. 만약 주요한 변화가 발생할 수 있다면, 추가 고려사항이 필요할 수 있다.

행정기관들은 조달이 갑자기 발생할 경우, 법률의 고려와 협의의무가 적용

되지 않는다는 것을 인지해야 하지만, 이 경우 긴급 상황이 행정기관의 부적

절한 지연으로 발생해서는 안 된다.

제1조(관계행정기관들의계약) (10) 제1항, 제3항, 제6항 또는 제7항의 불이행은 공공계

약 규정(Regulations)을 준수하기 위하여 행해지는 어떠한 조치의 타당성에 영향을 미치

지 아니한다.

(14) 이 조문이 발효하기 이전에 행해진 조치가 이 조문이 발효한 후에 제1항, 제3항, 제6

항 및 제7항의 요건을 충족시키는 때에는 그 한도 내에서 당해 요건을 충족시킨 것

으로 본다.

출처: 전재경, 2013

이 법률은 2006년 공공계약규정의 체약기관으로 명시된 기관에 적용되

지만 예외적으로, 웨일즈 내각(Welsh Ministers), 웨일즈 수상(First Minister

of Wales), 웨일즈 내각 법무장관(Counsel General to the Welsh Assembly

Government), 웨일즈 의회위원회(National Assembly for Wales Commission) 또

는 웨일즈의 위임 기능을 전체 혹은 주로 수행하는 기타 행정기관들은 적용

대상에서 제외된다.

제1조(관계행정기관의계약) (11) 다음의 기관들은 제1항, 제3항, 제6항 또는 제7항을 준

수하도록 요구받지 아니한다.

⒜ 웨일즈 내각

⒝ 웨일즈 수상

⒞ 웨일즈 법무부장관

⒟ 웨일즈 의회위원회

⒠ 전적으로 또는 주로 웨일즈와 관련된 기능을 수행하는 관계 행정기관


114

(12) 제11항의 취지상, 관계 행정기관의 기능은 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 때에

는 웨일즈와 관련된 것으로 본다.

⒜ 당해 기관에 기능을 부여하는 규정이 웨일즈 의회의 입법권능에 속하는 경우

⒝ 당해 기관에 기능을 부여하는 규정이 웨일즈 내각에 의하여 제정된 경우

출처: 전재경, 2013

비록 이 법률에서 고려사항을 기록하라고 조치하지 않더라도, 좋은 관례

로써 체약기관은 이 법률에서 요청하는 고려사항이나 관련 후속 결정들에

대한 근거를 마련했다는 것을 명시할 공식적 기록을 유지하기를 원할 수 있

다. 또한 투명성을 확보하기 위해 체약기관은 후속적인 광고나 입찰 문서에

법률요청 사항을 고려했다는 것을 명시하기를 원할 수 있다.

8)지방행정기관의최선의가치책무와의관계

이 법률은 지방 행정기관의 최선의 가치 책무(Best Value Duty)와 어떻게 관련

되는가? 1988년의 「지방정부법(Local Government Act)」은 특정 지방정부 기

관들을 대상으로 일반적인 최선의 가치 책무를 부여하고 있으며, “경제성·

효율성·효과성이 통합되도록 정부 기능을 수행하는 방법을 지속적으로 개

선시키기 위한 약정을 만드는 것이 목적이다”는 취지를 규정하였다.

제2조(지방행정기관계약) 1988년의 지방정부법(Local Government Act 1988) 제17조

(지방 행정기관과 그밖에 다른 공공기관 계약의 경우에 비상업적 고려의 배제)의 제10항

뒤에 다음의 제11항을 신설한다.

“(11) 이 규정은 이 조의 적용을 받는 어떠한 공공기관(Public Authority)도, 2012년의 「공공

역무(사회적 가치)법」 제1조에 따라 그에게 부과된 의무를 이행하거나 촉진시키기 위

하여 필요하거나 편리하다고 판단하는 한, 이 규정에 따라 규제되는 어떠한 기능도 비

상업적 업무(Non-Commercial Matter)에 관하여 수행하는 것을 방해받지 아니한다.”

출처: 전재경, 2013

115


최선의 가치 책무를 이행할 지방정부는 서비스규정을 검토할 때, 경제

적·사회적·환경적 가치를 포함한 전반적 가치를 고려해야 하고, 지역 공

동체와 지방정부는 최선의 가치 책무에 대한 법적인 지침을 간행한다. 지방

행정기관 감독관은 최선의 가치 책무가 이 법률의 접근방식을 보완한다는

것을 인식하지만, <표19>처럼 몇 가지 차이점이 있다.

<표19> 지방행정기관 차이

구분 최선의가치책무 공공서비스(사회적가치)법

책무 가치(사회적 가치 포함) 고려 경제적·사회적·환경적 복지 개선 방안 고려

기관 지방 정부 모든 체약기관

계약 서비스, 상품, 노동 서비스만 해당

기관 지방 정부 모든 체약기관

조달 단계 과정 전체 사전 조달

계약의 가치 모든 가치 관련 유럽연합 조달 한계치 이상의 것만 해당

협의 해당 – 최종 사용자 해당 - 제공되는 서비스 관련

출처: Procurement Policy Note 2012, UK

9)그밖의정보

(1) 예시

지방행정기관은 고령자를 위한 식사·자동차 서비스의 제공을 고민한다. 사

전 조달단계에서 체약기관은 서비스를 시민들에게 직접 제공할 것이므로 기

타 관련 이해당사자뿐 아니라 잠재적 사용자와 잠재적 공급자들과 협의할

것이다. 협의결과는 많은 잠재적 서비스 이용자들이 외로움과 사회적 소외

로 고통당하고 있다는 것을 시사했다. 공동체 그룹은 지역공동체센터에서

사람들이 함께 식사를 하게 하는 서비스가 이런 고독과 소외 문제를 해결하

는데 도움을 줄 것이라고 제안한다. 지방 NHS 신탁은 발생 초기 질병 및 정


116

신 건강 문제를 감지할 수 있는 정기 건강검진 의료진과의 접촉을 통해 수혜

를 받을 잠재적 이용자들이 많을 것이라고 제안한다. 추가로 지역주민들은

새로운 공동체 센터가 가치 있는 공동체 자원을 새로이 제공할 것이라고 이

야기한다.

위원회는 이런 의견을 받아들여 결과물을 계획할 때, 이용자의 건강증진

과 진료시설 접근성 향상, 서비스 사용자들의 공동체 결속을 향상시키는 새

로운 서비스가 광범위한 경제적 사회적 혜택을 유발하기를 희망한다. 법률

의 고려사항은 서비스의 상세내역 및 경제적 행위자 선별에 관한 정보를 제

공한다. 잠재적 공급자의 기술적 혹은 전문적 능력을 고려할 때, 공급자의

유사 서비스제공 경험이 연관될 수 있다.

지방행정기관은 사람들을 지역공동체 센터에 모으는 식사·자동차 서비

스를 조달하기로 결정한다. 이런 서비스를 제공할 공급자의 기술적 능력을

고려할 때에는, 특별 교통편의 서비스제공 이력, 케이터링 경험, 고령자 서

비스 제공 경력 등이 고려된다. 확정된 선별 기준은 단일 공급자 혹은 컨소

시엄의 일부로써 서비스제공시 전문가 역할을 수행할 하청업자를 통하여 공

급자가 기술적 역량을 증명할 수 있어야 한다.

(2) 유용한 링크 및 사례연구

자생조직 전국평의회(NCVO, National Council for Voluntary Organizations)는

자생조직들이 사회적 가치를 증명할 수 있는 공공서비스 제공방안에 관한 6

개의 사례연구 ‘NCVO 사회적 가치 사례 연구’ 등을 발간했다. 감독관과 조

달관은 이런 사례를 숙지하는 것이 유용할 것이다.

이 법의 시행으로 인하여 공공부문에서 얼마나 많은 인력이 추가로 고용

될 수 있을 것인가의 여부는 측정할 수 없다. 일자리 창출은 이 법률의 요건

117


을 충족시켜야 하는 관계 행정기관의 재량에 달려 있기 때문이다. 하지만 이

법 시행으로 인한 공공부문에서의 추가적 인력고용은 현저하지 않을 것으로

예상된다22).

10)결론

‘유럽 경제에서 사회적 경제가 차지하는 비중이 약 10%’라는 EU의회의 발표

는 영국의 사회적가치법이 ‘공공재정의 약 10%를 사회적 가치를 위하여 지

출할 수 있다’고 권하는 것과 같은 맥락이다. 영국의 사회적가치법은 조달에

관한 현행 영국법이나 유럽지침들에 우선하지 않으며 현행법이나 지침들과

조화를 이룰 것을 요구한다23). 따라서 영국은 사회적 경제를 관통하는 사회

적 가치를 확산시키는 방안으로 별도의 사회적가치법을 제정하기보다 종래

공공역무를 조달하는 법률에 사회적 가치 개념을 덧붙임으로써 사회적 가치

가 기존의 체계 속에 편입될 수 있는 경로를 취하였다.

영국의 사회적가치법은 재정적 가치(financial value)와 사회적 가치 사이의

균형을 회복하려는 최초의 입법적 시도로 이해된다24). 우리나라의 「사회적

기업 육성법」은 「중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률」 제2조 제

2호에 따른 공공기관의 장은 사회적 기업이 생산하는 재화나 서비스의 우선

구매를 촉진하여야 한다(제12조 제1항)고 규정한다. 동법은 사회적 기업이라

는 경제적 주체를 상정하고 있지만, 지역의 경제적·사회적·환경적 후생을

22) U.K. Parliament, Explanatory Notes, Public Services (Social Value) Bill, note 21 “Effects

of the Bill on Public Sector Man-power”

23) Julian Dobson, Commissioning for social value: what the Public Services (Social Value) Act 2012 means in practice, HQN Limited, August 2012: 2

24) Ibid.


118

고려하여 (서비스)조달 절차를 운용한다는 개념이 없다. 나아가 협동조합기본

법에 의하여 설립된 협동조합들은 우선구매에서도 별도의 고려를 받지 못한

다. 협동조합기본법은 ‘국가 및 공공단체는 협동조합 등 및 사회적협동조합

등의 사업에 대하여 적극적으로 협조하여야 하고, 그 사업에 필요한 자금 등

을 지원할 수 있다.(제10조 제2항)’는 추상적 책무만을 규정한다.

사회적 기업이나 협동조합은 지역의 사회적 경제를 담당하고 이를 통하여

사회적 가치를 실현시키는 주체들이다. 하지만 지역의 사회적 가치는 중앙

정부로부터 배려받기 힘들다. 공공역무(Public Service)는 용역(Service)에 해당

하고 용역은 ‘수요물자’에 해당하기 때문에 이론상으로는 「조달사업에 관한

법률」의 적용을 받지만 동법은 모든 수요기관들의 조달업무를 중앙행정기관

의 장(조달청장)이 관장하는 집중적 구조를 취한다.

따지고 보면, 정부경제가 여전히 큰 비중을 차지하는 우리나라는 대부분

의 역무(용역)를 중앙행정기관 또는 그 산하기관이 직접 제공하고 있고 지방

자치단체조차 대부분의 공공역무를 행정기관 자신이나 사업소들로 하여금

제공하게 하고 있어 민간에서 공공역무를 조달한다는 개념이 생소하다. 이

러한 구조는 「국가연구개발사업 등의 성과평가 및 성과관리에 관한 법률」이

나 「엔지니어링산업진흥법」에서도 마찬가지이다. 그렇기 때문에 사회적 기

업이나 협동조합을 만들어 놓고도 이를 통하여 조달할 역무(용역)가 거의 존

재하지 않는다. 사회적 가치 내지 사회적 경제를 배려하는 영국의 입법동향

은 조직법만 만들고 마는 우리나라에 대하여 ‘작은 정부’와 ‘분권화’라는 차원

에서 시사하는 바가 크다.

119


2.정부는사회적가치법을어떻게운영할것인가?

1)「사회적경제기본법」

심각한 양극화로 인하여 대한민국이라는 공동체는 내부로부터의 붕괴위기

에 직면하게 되었다. 국가가 책임지는 복지와 자유시장경제가 만들어내는

성장을 더욱 발전시켜야 하지만 국가와 시장만으로 건강한 공동체를 만드는

데에는 한계가 존재하기 때문이다. 이에 따라 건강한 공동체를 만들기 위한

사회적 가치들에 주목하기 시작하였다. 사회적 가치에는 빈곤을 해소하는

복지, 따뜻한 일자리, 사람과 노동의 가치, 협력과 연대의 가치, 지역공동체

의 복원 그리고 이러한 것들을 추구하는 사람들의 선한 정신과 의지 등이 해

당된다. 그리고 사회적 경제가 건강한 공동체를 만들고 양극화를 해소하는

데 기여할 것으로 보았다. 사회적 경제는 사회적 가치를 추구하는 모든 경제

적 활동을 의미한다. 그래서 사회적 경제 조직들이 자생력을 갖고 지속적인

성장을 할 수 있도록 환경을 조성하고자 2016년 10월 「사회적경제 기본법」

을 발의25)하였다.

「사회적경제 기본법」의 주요 목적은 사회적 경제 조직들이 자생력을 갖고

지속적인 성장을 하기 위해서 사회적 경제의 통합생태계를 조성하고 통합적

인 정책추진체계를 구축하기 위한 제도를 개선하는 데 있다. 사회적 경제 발

전을 위한 정책의 수립·총괄·조정 등에 관하여 필요한 사항을 정함으로써

사회적 경제의 발전을 효율적으로 추진하기 위함이다. 그리고 사회적 경제

조직의 설립·운영 및 지원에 관한 규정을 마련하여 체계적인 사회적 경제

지원 환경을 조성하는데 기여하고자 하였다.

25) 20대 국회 유승민 의원(안)


120

<표20> 사회적경제 기본법 주요내용

가. 이 법은 사회적경제의 지속적 발전을 위하여 필요한 통합생태계와 통합적인 정책추진체계를 구

축하여 사회적경제조직의 설립ㆍ경영의 지원 및 일자리 창출을 도모함으로써 양극화 해소, 건

강한 공동체의 조성 및 국민경제의 균형 발전에 이바지함을 목적으로 함(안 제1조)

나. 구성원 상호간 협력과 연대, 적극적인 자기혁신과 자발적인 참여를 바탕으로 사회서비스 확충,

복지의 증진, 일자리 창출, 지역공동체의 발전, 기타 공익에 대한 기여 등 사회적 가치를 창출하

는 모든 경제적 활동을 “사회적경제”로 정의함(안 제2조제1호)

다. 사회적 기업, 협동조합, 마을기업, 자활기업, 농어촌공동체회사 등을 “사회적경제조직”으로 정

의함(안 제2조제3호)

라. 국가는 사회적경제 발전을 위한 종합적인 시책을 세우고, 그 추진에 필요한 행정적ㆍ재정적 지

원방안 등을 강구하여야 하고, 지방자치단체는 국가의 시책과 지역적 특성을 고려하여 사회적

경제 발전에 필요한 시책을 강구하도록 함(안 제4조)

마. 사회적경제의 발전 및 사회적경제조직의 지원ㆍ육성에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는

경우를 제외하고는 이 법에 따르도록 함(안 제5조)

바. 기획재정부장관은 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 사회적경제 발전에 관한 기본계획을 5년마다 수립하도록 함(안 제6조)

사. 기획재정부장관 및 관계 중앙행정기관의 장은 기본계획에 따라 사회적경제의 발전과 관련된 소

관 주요 시책의 시행계획을 매년 수립ㆍ시행하도록 함(안 제8조)

아. 시ㆍ도지사는 사회적경제의 발전에 관한 지역계획을 수립ㆍ시행하도록 함(안 제9조)

자. 사회적경제의 발전에 관한 주요 시책을 심의ㆍ조정하기 위하여 대통령 소속으로 사회적경제위

원회를 두도록 함(안 제10조)

차. 시ㆍ도지사는 지역의 특성에 맞는 사회적경제 발전에 관한 주요 시책을 심의ㆍ조정하기 위하여

시ㆍ도사회적경제위원회를 두도록 함(안 제12조)

카. 사회적경제조직은 전국ㆍ지역단위, 업종ㆍ분야단위 협의회를 설립할 수 있도록 함(안 제14조)

타. 기획재정부장관은 사회적경제 활성화사업에 관한 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 한국사

회적경제원을 두도록 함(안 제15조)

파. 기획재정부장관은 지역중심의 사회적경제 활성화사업을 효과적으로 수행하기 위하여 사회적경

제 권역별 통합지원센터를 지정할 수 있도록 함(안 제16조)

하. 정부는 사회적경제 금융기반 조성과 사회적경제조직의 지원에 필요한 재원을 확보하기 위하여

사회적경제 발전기금을 설치ㆍ운영하도록 함(안 제17조)

거. 국가 및 지방자치단체는 사회적경제조직이 생산하는 재화나 서비스의 구매촉진 및 판로확대를

위하여 필요한 지원 및 시책을 종합적이고 효과적으로 추진하도록 함(안 제21조)

121


너. 국가와 지방자치단체는 사회적경제 발전에 대한 민간부문의 참여를 유도할 수 있도록 정책을

개발ㆍ시행하고 그 여건을 조성하도록 함(안 제24조)

더. 국가와 지방자치단체는 사회적경제조직 간 사업연합 및 협의체 구축을 촉진하고 이에 필요한

지원을 할 수 있도록 함(안 제27조 및 제28조)

출처: 사회적경제기본법

「사회적경제 기본법」에서 말하는 ‘사회적 경제’란 구성원 상호간의 협력과

연대, 적극적인 자기혁신과 자발적인 참여를 바탕으로 사회서비스 확충, 복

지의 증진, 일자리 창출, 지역공동체의 발전, 기타 공익에 대한 기여 등 사회

적 가치를 창출하는 모든 경제적 활동을 가리킨다. ‘사회적경제 활성화사업’

은 국가와 지방자치단체가 사회적 경제의 발전을 위하여 사회적경제조직의

설립·운영을 지원하고 자생적 성장기반을 확충하는 사업이다. 그리고 사회

적 경제조직의 범위는 <표21>과 같다.

<표21> 기본법 상 사회적경제조직의 범위

가. 「사회적 기업 육성법」 제2조제1호에 따른 사회적 기업

나. 「협동조합 기본법」 제2조에 따른 협동조합, 협동조합연합회, 사회적협동조합 및 사회적협동조

합연합회

다. 「국민기초생활 보장법」 제15조의3에 따른 광역자활센터, 제16조에 따른 지역자활센터 및 제18조에 따른 자활기업

라. 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」 제2조제1항제9호에 따른 마을기업

마. 「농어업인의 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」 제19조의3에 따라 재정 지

원 등을 받는 법인·조합·회사·농어업법인·단체

바. 「농업협동조합법」에 따른 조합 및 중앙회

사. 「수산업협동조합법」에 따른 조합 및 중앙회

아. 「산림조합법」에 따른 조합, 중앙회 및 조합공동사업법인

자. 「엽연초생산협동조합법」에 따른 조합과 중앙회

차. 「신용협동조합법」에 따른 신용협동조합 및 신용협동조합중앙회

카. 「새마을금고법」에 따른 금고 및 중앙회

타. 「소비자생활협동조합법」에 따른 조합, 연합회 및 전국연합회


122

파. 「중소기업협동조합법」에 따른 중소기업협동조합

하. 「장애인고용촉진 및 직업재활법」 제2조제8호에 따른 장애인 표준사업장

거. 「장애인복지법」 제58조제1항제3호에 따른 장애인 직업재활시설

너. 「사회복지사업법」에 따른 사회복지법인

더. 그 밖에 사회적경제를 실현하거나 사회적경제조직을 지원하기 위하여 설립된 법인 또는 단체


「사회적경제 기본법」에서 사회적 가치에 대한 정의를 하지 않았으나, 기본

원칙으로써 제시되어있는 내용들이 ‘사회적경제 기본법’에서 실현해야 될 것

으로 인식하고 있는 사회적 가치라고 볼 수 있다. 여기에는 ‘조직의 자율성

및 투명성’, ‘민주적 의사결정 구조 및 이해관계자 참여’, ‘공익과 사회적 목적

을 위한 이윤 사용’, ‘사회적 경제의 지속가능한 성장’ 등의 내용이 포함되어

있다.

<표22> 사회적 경제기본법 상의 사회적 가치에 대한 정의

제3조(기본원칙) ① 사회적경제조직은 사회적 가치를 실현하여야 한다.

② 사회적경제조직은 자율적이고 투명하게 운영되어야 한다.

③ 사회적경제조직은 민주적인 의사결정구조를 갖추어야 하며 그 의사결정구조에 다양한 이해관계

자가 참여할 수 있도록 노력하여야 한다.

④ 사회적경제조직은 발생한 이윤을 구성원 공동의 이익과 사회적 목적의 실현을 위하여 우선 사용

하여야 한다.

⑤ 사회적경제조직은 사회적경제의 지속가능한 성장을 위하여 상호간 협력하여야 한다.


2)「사회적경제기업제품의구매촉진및판로지원에관한특별법」

우리 사회에는 경제적 양극화로 인하여 파생된 수많은 사회적 갈등과 병폐

가 존재한다. 극소수의 이윤 과점을 위하여 사회 구성원 다수가 희생하는 구

조적 문제로 인하여 실업자 문제가 만성화되어 있고, 빈곤의 악순환 속에서

서민들의 상대적 박탈감과 낮은 삶의 질이 심각한 사회문제로 대두되었다.

123


따라서 경쟁주의와 양극화를 조장하는 시장경제를 치유하고 보완해 줄 인간

적 경제 기제의 강구가 필요해졌다.

이에 따라 호혜와 협동 그리고 공생의 미덕을 기저에 두고 단기적인 이윤

창출보다는 인간다운 노동과 일자리를 제공하면서도 사회적 가치의 생산을

중시하는 공동체적 기업문화를 기반으로 하는 ‘사회적 경제’에 주목하게 되

었다. 사회적 경제를 활성화하기 위한 적절한 제도적, 입법적 근거를 마련

하여 사회적경제생태계가 원활히 조성되고 규모가 확대될 수 있도록 하고자

2016년 8월, 「사회적경제기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 특별법」을

발의26)하였다.

이 법의 주요 목적은 사회적경제기업의 주체인 사회적 기업, 협동조합,

마을기업, 자활기업 등의 확산을 유도하기 위하여 중앙정부와 지방자치단체

가 앞장서서 사회적 경제 주체들이 경쟁력과 자립성(지속가능성)을 확보하도

록 생산성 제고 및 판로확대 등의 적극적인 지원책을 강구하는 것이다.

<표23> 사회적경제 기업 제품의 구매촉진 및 판로지원에 관한 특별법 주요내용

가. 구매촉진 및 판로지원의 대상이 되는 사회적경제기업을 정의함(안 제2조)

나. 사회적경제기업제품 구매촉진과 관련된 국가 및 지방자치단체, 공공기관, 사회적경제기업, 국민

의 역할과 기본책무를 규정함(안 제3조 및 제4조)

다. 사회적경제기업제품의 구매촉진을 위한 기본계획 수립을 규정하고, 기본계획에 근거하여 매년

시·도지사가 시·도별 구매촉진 지원계획을 수립하고 시행하도록 함(안 제5조 및 제6조)

라. 구매촉진계획 등 사회적경제기업제품 구매촉진과 관련한 주요 사항을 심의·의결하는 기구로

사회적경제기업제품구매촉진위원회를 설치 및 운영하도록 함(안 제7조)

마. 고용노동부장관이 구매촉진기본계획에 근거하여 공공기관의 장이 따라야 하는 사회적경제기업

제품 구매지침을 수립하도록 함(안 제8조)

26) 20대 국회 서형수 의원(안)


124

바. 공공기관의 장이 구매지침에 따라 매 회계연도별로 사회적경제기업 제품 구매시행을 위한 시행

계획을 수립하고, 시행계획에 따른 실적을 제출하도록 함(안 제9조 및 제10조)

사. 고용노동부장관이 판로확대가 필요하다고 인정되는 사회적경제기업제품을 사회적경제기업 간

경쟁제품으로 지정할 수 있도록 하고, 사회적경제기업 간 경쟁의 계약방법, 참여자격 등을 규정

함(안 제11조부터 제13조까지)

아. 사회적경제기업 간 경쟁 등을 통해 공공기관과 조달계약을 체결하는 사회적경제기업의 직접생

산 여부를 공공기관의 장이 확인하도록 하고, 직접생산 확인증명 발급, 이의제기, 직접생산 확

인취소 등에 관한 절차를 규정함(안 제14조부터 제16조까지)

자. 공공기관의 장이 특별한 이유가 없을 경우 사회적경제기업 제품을 우선구매하도록 하고, 수의

계약을 통한 구매 시 선정기준과 절차를 규정함(안 제18조 및 제19조)

차. 공공기관의 소관사무를 민간위탁할 경우 사회적경제기업을 우대할 수 있도록 함(안 제20조)

카. 사회적경제기업 제품의 판로확대를 위한 지원사업을 허용하고, 조달청장이 사회적경제기업제품

구매촉진을 위해 협력하도록 함(안 제21조 및 제24조)

타. 공공구매에 참여하는 사회적경제기업이 사회적 책임을 준수하고, 품질인증을 받도록 함(안 제

22조 및 제23조)

파. 사회적경제기업제품의 구매촉진 및 판로지원을 위해 전자정보관리체계 구축, 구매담당자 및 사

회적경제기업에 대한 교육, 재정지원, 국·공유재산의 무상대부, 사회적경제기업 판매장 설치,

사회적경제기업구매지원센터 설치 및 운영 등의 지원사업을 할 수 있도록 함(안 제25조부터 제

31조까지)

하. 정부가 사회적경제기업제품의 구매실적이 우수한 공공기관 또는 지자체를 포상하고, 구매실적

을 공공기관의 평가요소로 활용할 수 있도록 하며, 필요 시 권한을 위임하고, 다른 법률에 우선

적용할 수 있도록 함(안 제32조부터 제34조까지)

출처: 사회적경제 기업 제품의 구매촉진 및 판로지원에 관한 특별법

「사회적경제기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 특별법」에서 정의한

‘사회적 경제’란 사회구성원 또는 공공에 대한 공헌을 목적으로 하는 경제활

동으로서, 이윤배분의 사회성과 운영의 민주성이 보장되며, 생산의 최종목

적이 잉여창출이 아닌 생산 또는 교환, 분배, 소비와 같은 살림살이로써의

경제활동을 본원으로 하여 호혜성과 나눔의 재분배 원리로 움직이는 경제이

다. ‘사회적 가치’는 고용창출이나 노동통합, 사회서비스 공급, 지역사회 재

생, 공동체의 이익 실현, 환경적 지속가능성 등 노동, 복지, 인권, 환경 차원

에서 공동체에 제기되는 문제를 해결하는 과정에서 생겨나는 재정적·비재

125


정적 편익이다. ‘사회적 경제기업’은 「사회적경제기본법」 제3조 제2호의 사회

적 가치를 추구하면서 재화 및 용역의 구매·생산·판매·소비 등 영업활동

을 하는 사업조직으로 범위는 <표24>와 같다.

<표24> 특별법 상 사회적경제조직의 범위

가. 「사회적 기업 육성법」 제2조제1호에 따른 사회적 기업

나. 「협동조합 기본법」 제2조에 따른 협동조합, 협동조합연합회

다. 「협동조합 기본법」 제2조에 따른 사회적협동조합 및 협동조합연합회

라. 「소비자생활협동조합법」 제2조에 따른 소비자생활협동조합

마. 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」 제2조제1항제9호에 따른 마을기업

바. 「국민기초생활보장법」 제18조에 따른 자활기업

사. 「농어업인 삶의 질 향상 및 농어촌지역 개발촉진에 관한 특별법」 제19조의3에 따라 재정지원

등을 받는 법인·조합·회사·농어업법인·단체

아. 「농업협동조합법」에 따른 지역농업협동조합과 지역축산업협동조합 및 품목별·업종별 협동조

합과 농업협동조합중앙회. 다만, 「농업협동조합법」 제134조의2(농협경제지주회사) 및 제134조

의3(농업금융지주회사)에 따른 사업조직은 제외한다.

자. 「수산업협동조합법」에 따른 지구별 수산업협동조합, 업종별 수산업협동조합 및 수산물가공 수

산업협동조합과 수산업협동조합중앙회. 다만, 「수산업협동조합법」 제138조제1항제2호(중앙회

출자회사) 및 제138조제1항제3호(은행법에 따른 은행업무)은 제외한다.

차. 「산림조합법」에 따른 지역산림조합, 품목별·업종별 산림조합, 조합공동사업법인 및 산림조합중앙회

카. 「엽연초생산협동조합법」에 따른 엽연초생산협동조합과 엽연초생산협동조합중앙회

타. 「신용협동조합법」에 따른 신용협동조합 및 신용협동조합중앙회

파. 「새마을금고법」에 따른 새마을금고 및 새마을금고중앙회

하. 「중소기업협동조합법」에 따른 협동조합, 사업협동조합, 협동조합연합회, 중소기업중앙회

거. 「고용정책 기본법」 제28조 또는 「사회적 기업 육성법」 제5조제2항에 따라 지방자치단체장이나

중앙행정부처의 장에 의해 지정되는 예비사회적 기업

너. 「사회적경제기본법」 제3조제6호의 사회적경제조직

더. 그 밖에 기업·법인·단체 중 관계 법령과 대통령령으로 정하는 바에 사회적경제기업으로 등록

된 사업조직

출처: 사회적경제 기업 제품의 구매촉진 및 판로지원에 관한 특별법


126

3)「공공기관의사회적가치실현에관한기본법안」

2014년 6월에 발의된 「공공기관의 사회적 가치 실현에 관한 기본법안」이 부

결된 후 2016년, 2017년에 재발의27)되면서 현 정부의 사회적 가치 실현에

대한 관심이 높아졌으며, 현재 입법 논의 중이다. 사회적 가치는 공공의 이

익과 공동체 발전에 기여하는 가치로써 안전에 대한 국민적 우려가 확대되

고 고용불안과 양극화 등으로 국민 삶의 질이 악화되는 상황에 국민적 불안

을 해소하고 사회통합을 이루어 나가기 위해서 추구해야 할 핵심적 가치이

다. 사회적 경제, 기업의 사회적 책임(CSR), 공유가치 창출(CSV) 등 사회적

가치 실현과 관련된 다양한 활동이 증가하고 있으나, 공공기관의 공공성에 대

한 국내외 평가는 낮은 수준이며, 공공기관에 대한 국민적 신뢰도 미흡하다.

「공공기관의 사회적 가치 실현에 관한 기본법안」의 주요 목적은 사회적 가

치 실현을 공공부문의 핵심 운영원리로 삼고, 업무수행 시 이를 체계적으로

실행하도록 유도하는 것이다. 그리고 공공부문부터 사회적 가치 실현을 선

도하고 나아가 민간부문으로 확산시키는 것에 있다.

<표25> 공공기관의 사회적 가치 실현에 관한 기본법안

가. 이 법은 사회적경제의 지속적 발전을 위하여 필요한 통합생태계와 통합적인 정책추진체계를 구

축하여 사회적경제조직의 설립ㆍ경영의 지원 및 일자리 창출을 도모함으로써 양극화 해소, 건

강한 공동체의 조성 및 국민경제의 균형 발전에 이바지함을 목적으로 함(안 제1조)

나. 구성원 상호간 협력과 연대, 적극적인 자기혁신과 자발적인 참여를 바탕으로 사회서비스 확충,

복지의 증진, 일자리 창출, 지역공동체의 발전, 기타 공익에 대한 기여 등 사회적 가치를 창출하

는 모든 경제적 활동을 “사회적경제”로 정의함(안 제2조제1호)

다. 사회적 기업, 협동조합, 마을기업, 자활기업, 농어촌공동체회사 등을 “사회적경제조직”으로 정

의함(안 제2조제3호)

27) 20대 국회 김경수 의원(2016), 박광온 의원(2017)(안)

127


라. 국가는 사회적경제 발전을 위한 종합적인 시책을 세우고, 그 추진에 필요한 행정적ㆍ재정적 지

원방안 등을 강구하여야 하고, 지방자치단체는 국가의 시책과 지역적 특성을 고려하여 사회적

경제 발전에 필요한 시책을 강구하도록 함(안 제4조)

마. 사회적경제의 발전 및 사회적경제조직의 지원ㆍ육성에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는

경우를 제외하고는 이 법에 따르도록 함(안 제5조)

바. 기획재정부장관은 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 사회적경제 발전에 관한 기본계획을 5년마다 수립하도록 함(안 제6조)

사. 기획재정부장관 및 관계 중앙행정기관의 장은 기본계획에 따라 사회적경제의 발전과 관련된 소

관 주요 시책의 시행계획을 매년 수립ㆍ시행하도록 함(안 제8조)

아. 시ㆍ도지사는 사회적경제의 발전에 관한 지역계획을 수립ㆍ시행하도록 함(안 제9조)

자. 사회적경제의 발전에 관한 주요 시책을 심의ㆍ조정하기 위하여 대통령 소속으로 사회적경제위

원회를 두도록 함(안 제10조)

차. 시ㆍ도지사는 지역의 특성에 맞는 사회적경제 발전에 관한 주요 시책을 심의ㆍ조정하기 위하여

시ㆍ도사회적경제위원회를 두도록 함(안 제12조)

카. 사회적경제조직은 전국ㆍ지역단위, 업종ㆍ분야단위 협의회를 설립할 수 있도록 함(안 제14조)

타. 기획재정부장관은 사회적경제 활성화사업에 관한 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 한국사

회적경제원을 두도록 함(안 제15조)

파. 기획재정부장관은 지역중심의 사회적경제 활성화사업을 효과적으로 수행하기 위하여 사회적경

제 권역별 통합지원센터를 지정할 수 있도록 함(안 제16조)

하. 정부는 사회적경제 금융기반 조성과 사회적경제조직의 지원에 필요한 재원을 확보하기 위하여

사회적경제 발전기금을 설치ㆍ운영하도록 함(안 제17조)

거. 국가 및 지방자치단체는 사회적경제조직이 생산하는 재화나 서비스의 구매촉진 및 판로확대를

위하여 필요한 지원 및 시책을 종합적이고 효과적으로 추진하도록 함(안 제21조)

너. 국가와 지방자치단체는 사회적경제 발전에 대한 민간부문의 참여를 유도할 수 있도록 정책을

개발ㆍ시행하고 그 여건을 조성하도록 함(안 제24조)

더. 국가와 지방자치단체는 사회적경제조직 간 사업연합 및 협의체 구축을 촉진하고 이에 필요한

지원을 할 수 있도록 함(안 제27조 및 제28조)

출처: 공공기관의 사회적 가치 실현에 관한 기본법안


128

「공공기관의 사회적 가치 실현에 관한 기본법안」에서 ‘사회적 가치’는 인

권, 안전, 환경, 사회적 약자 배려, 양질의 일자리창출, 상생협력 등 공공의

이익과 공동체 발전에 기여하는 가치로 정의하고 있다.

<표26> 공공기관의 사회적 가치 실현에 관한 기본법안에서의 사회적 가치 정의

제3조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. “사회적 가치”란 사회·경제·환경·문화 등 모든 영역에서 공공의 이익과 공동체의 발전에 기여

할 수 있는 가치로서 다음 각 목의 내용을 포괄한다.

가. 인간의 존엄성을 유지하는 기본 권리로서 인권의 보호

나. 재난과 사고로부터 안전한 근로·생활환경의 유지

다. 건강한 생활이 가능한 보건복지의 제공

라. 노동권의 보장과 근로조건의 향상

마. 사회적 약자에 대한 기회제공과 사회통합

바. 대기업, 중소기업 간의 상생과 협력

사. 품위 있는 삶을 누릴 수 있는 양질의 일자리 창출

아. 지역사회 활성화와 공동체 복원

자. 경제활동을 통한 이익이 지역에 순환되는 지역경제 공헌

차. 윤리적 생산과 유통을 포함한 기업의 자발적인 사회적 책임 이행

카. 환경의 지속가능성 보전

타. 시민적 권리로서 민주적 의사결정과 참여의 실현

파. 그 밖에 공동체의 이익실현과 공공성 강화

출처: 공공기관의 사회적 가치 실현에 관한 기본법안

129


참고1 영국사회적가치법원문

PublicServices(SocialValue)Act2012

2012CHAPTER3

An Act to require public authorities to have regard to economic, social and environmental

well-being in connection with public services contracts; and for connected purposes. [8th

March 2012]

Be it enacted by the Queen’s most Excellent Majesty, by and with the advice and

consent of the Lords Spiritual and Temporal, and Commons, in this present Parliament

assembled, and by the authority of the same, as follows:—

1.Contractsofrelevantauthorities

(1) If a relevant authority proposes to procure or make arrangements for procuring the

provision of services, or the provision of services together with the purchase or hire of

goods or the carrying out of works, by—

(a) entering into a public services contract that is not a contract based on a framework

agreement, or

(b) concluding a framework agreement as regards which public services contracts are

likely to constitute the greater part by value of the contracts based on the agreement,

it must comply with the requirements in subsections (3), (6) and (7) before starting

the process of procurement.

(2) The authority is to be treated for the purposes of subsection (1) as having started the


130

process of procurement as regards what is proposed to be procured as soon as it

takes whichever of the following steps is the first to occur—

(a) sending a notice to the Official Journal of the European Union for the purpose of

inviting tenders, requests to be selected to tender or to negotiate or requests to

participate in relation to a public services contract or framework agreement relating

to what is proposed to be procured;

(b) publishing an advertisement seeking offers or expressions of interest in relation to

such a contract or framework agreement;

(c) contacting a person in order to seek an offer or expression of interest in relation to

such a contract or framework agreement;

(d) contacting a person in order to respond to an unsolicited offer or expression of

interest in relation to such a contract or framework agreement;

(e) entering into such a contract or concluding such a framework agreement.

(3) The authority must consider—

(a) how what is proposed to be procured might improve the economic, social and

environmental well-being of the relevant area, and

(b) how, in conducting the process of procurement, it might act with a view to securing

that improvement.

(4) In subsection (3) “the relevant area” means the area consisting of the area or areas

of the one or more relevant authorities on whose behalf a public services contract is,

or contracts based on a framework agreement are, intended to be made.

(5) For the purposes of subsection (4) the area of a relevant authority is an area

consisting of the area or areas by reference to which the authority primarily exercises

its functions, disregarding any areas outside the United Kingdom.

(6) The authority must consider under subsection (3)(b) only matters that are relevant to

what is proposed to be procured and, in doing so, must consider the extent to which

it is proportionate in all the circumstances to take those matters into account.

(7) The authority must consider whether to undertake any consultation as to the matters

that fall to be considered under subsection (3).

(8) If an urgent need to arrange the procurement in question makes it impractical to

comply with the requirements in subsections (3), (6) and (7) before the time indicated

by subsection (1), a relevant authority may disregard the requirements to the extent

that it is not practical to comply with them.

(9) Subsection (8) does not apply to the extent that the time available is reduced by

undue delay on the part of the authority after this section has come into force.

131


(10) Failure to comply with subsection (1), (3), (6) or (7) does not affect the validity of

anything done in order to comply with the Regulations.

(11) The following are not required to comply with subsections (1), (3), (6) and (7)—

(a) the Welsh Ministers;

(b) the First Minister for Wales;

(c) the Counsel General to the Welsh Assembly Government;

(d) the National Assembly for Wales Commission;

(e) a relevant authority whose functions are wholly or mainly Welsh devolved

functions.

(12) For the purposes of subsection (11) a function of a relevant authority is a Welsh

devolved function if—

(a) provision conferring or imposing that function upon the authority is within the

legislative competence of the National Assembly for Wales, or

(b) provision conferring or imposing that function upon the authority is made by the

Welsh Ministers.

(13) This section has effect in relation to a relevant authority’s proposed procurement

or arrangements for procurement only if the public services contract or framework

agreement in contemplation is such that the Regulations would have effect in relation

to it.

(14) If anything done before the commencement of this section would to any extent

have satisfied the requirements in subsections (1), (3), (6) and (7) if done after that

commencement, the requirements are to that extent to be treated as satisfied.

(15) In this section—

“framework agreement” has the same meaning as in the Regulations, and a

reference to a contract based on a framework agreement is a reference to a

contract entered into on terms established by such an arrangement;

“public services contract” has the same meaning as in the Regulations (and includes

a contract that is treated as being a public services contract by the Regulations);

“the Regulations” means the Public Contracts Regulations 2006 (S.I. 2006/5), or any

“relevant authority” means a person or body that is a contracting authority for the

purposes of the Regulations.

2.Localauthoritycontracts

In section 17 of the Local Government Act 1988 (exclusion of non-commercial

considerations in the case of local and other public authority contracts), after subsection (10)


132

insert—

“(11) This section does not prevent a public authority to which it applies from exercising

any function regulated by this section with reference to a non-commercial matter to the

extent that the authority considers it necessary or expedient to do so to enable or facilitate

compliance with a duty imposed on it by section 1 of the Public Services (Social Value)

Act 2012.”

3.Financialprovisions

There is to be paid out of money provided by Parliament any expenditure incurred in

consequence of this Act by a Minister of the Crown, government department or other

public authority.

4.Shorttitle,commencementandextent

(1) This Act may be cited as the Public Services (Social Value) Act 2012.

(2) Section 3 and this section come into force on the day on which this Act is passed.

(3) Sections 1 and 2 come into force on such day as a Minister of the Crown may by

order made by statutory instrument appoint.

(4) This Act extends to England and Wales.

133


참고2 영국사회적가치법번역문

(영국) 공공서비스(사회적가치)법

제 3 장

본 법은 공공당국으로 하여금 공공서비스 계약과 관련하여서, 그리고 관련 목적을 위해서,

경제적, 사회적 및 환경적인 복지를 고려하도록 요청하는 법률임

1.관련당국의계약

(1) 어떤 관련 당국이, 다음 각 호의 방식으로 서비스 제공을 조달하고자 하거나 그 제공을

협의하거나, 또는 물품을 매입, 임차하거나 업무를 수행하면서 서비스가 제공되게끔

조달하고자 하거나 그 제공을 협의하고자 하는 경우, 즉

(a) 기본약정에 근거한 계약이 아닌 공공서비스 계약을 체결하는 방식, 또는

(b) 어떤 기본약정을 체결하는 방식. 동 기본약정은, 그 기본약정에 근거한 공공서비스

계약의 가액 상 동 공공서비스 계약이 더 큰 부분을 구성할 수도 있는 약정임. 관련 당

국은 조달절차를 시작하기 전에 제(3)항, 제(6)항 및 제(7)항의 요건을 준수하여야 한다.

(2) 다음 각 호의 조치들 중 먼저 취해진 어떠한 조치를 기준으로 하여 그 발생 즉시, 해당

당국이 조달하려고 계획하는 바에 관하여 제(1)항에서 말하는 조달절차가 시작되게끔

한 것으로 취급된다.

(a) 조달하고자 하는 사항과 관계되는 공공서비스 계약 또는 기본약정과 관련하여, 입

찰자들을 초청할 것을 목적으로 하는 고시문을 유럽연합광보에 발송하는 조치, 또는

입찰하거나 협상하도록 선정해달라는 요청서나, 참여하겠다는 요청서를 발송하는 조치

(b) 위와 같은 계약이나 기본약정과 관련한 관심의 표명이나 청약을 구하는 광고를 게

재하는 조치

(c) 위와 같은 계약이나 기본약정과 관련한 관심의 표명이나 청약을 구하기 위해 어떤

자와 계약을 체결하는 조치

(d) 위와 같은 계약이나 기본약정과 관련한 자발적 관심표명이나 청약에 응하기 위해

어떤자와 계약을 체결하는 조치

(e) 위와 같은 계약을 체결하거나 위와 같은 기본약정을 체결하는 조치

(3) 해당 당국은, 다음 각 호를 고려하여야 한다.

(a) 조달하고자 계획하는 바가 관련 지역의 경제적, 사회적, 그리고 환경적 복지에 어떻

게 기여하는지, 그리고


134

(b) 조달절차를 진행함에 있어서 복리증진을 위해 해당 당국이 어떻게 행동해야 하는지

(4) 제(3)항에서의 “관련 지역”이라 함은, 하나의 공공서비스 계약을 체결하고자 하거나 하

나의 기본약정에 근거한 여러 개의 계약들을 체결하고자 하는, 하나 이상의 관련 당국

들에 속하는 지역(들)로 이루어진 지역을 말한다.

(5) 제(4)항에서 말하는 관련 당국의 지역은, 해당 당국이 기본적으로 자신의 업무를 수행하

는 기준이 되는 지역(들)로 이루어져있으며, 어떤 지역이 영국 외에 있더라도 상관없다.

(6) 해당 당국은, 제(3)항b)호에 따라 조달계획과 관련된 사항을 고려하여야 하며, 또한 그

렇게 함에 있어서 모든 상황에 맞춰 균형 있게 그 사항을 감안하도록 고려하여야 한다.

(7) 해당 당국은 제(3)항에 속하는 것으로 여겨지는 사항에 관하여 어떠한 협의를 할지 여

부를 고려하여야 한다.

(8) 해당되는 조달에 관해 협의하여야 할 긴급한 필요성으로 인해 제(1)항에 기재된 기한

전에 제(3)항, 제(6)항 및 제(7)항의 요건들을 준수하는 것이 현실적으로 어려운 경우,

관련 당국은 그러한 요건 준수가 현실적이지 않은 범위 내에서 위 요건들을 무시할 수

있다.

(9) 본 조가 발효된 이후 해당 당국 측에서 부당하게 지체함으로 인해 가용한 시간이 줄어

든 경우에는 제(8)항을 적용하지 아니한다.

(10) 제(1)항, 제(3)항, 제(6)항 또는 제(7)항을 준수하지 못하는 경우라도 본건규정을 준수

하기 위해 이루어진 모든 유효사항에는 영향을 미치지 아니한다.

(11) 다음 각 호의 기관은 제(1)항, 제(3)항, 제(6)항 및 제(7)항을 준수하여야 할 의무를 지

지 아니한다.

(a) 웨일즈의 장관들

(b) 웨일즈 담당 제1장관

(c) 웨일즈 의회정부의 법무장관

(d) 웨일즈 의회 위원회

(e) 자신의 모든 또는 주된 업무가 웨일즈 관계업무인 관련 당국

(12) 제(11)항에서, 관련 당국의 업무가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우, 그 업무

는 웨일즈 관계업무에 해당한다.

(a) 그 당국에게 업무를 부여하거나 부과하는 규정이 웨일즈 의회의 입법권한에 속하

는 경우, 또는

(b) 그 당국에게 업무를 부여하거나 부과하는 규정이 웨일즈 장관에 의해 제정된 경우

(13) ㅋ본 조는, 예정하고 있는 공공서비스계약이나 기본약정이 그와 관련하여 본건규정

이 효력을 가질 수 있도록 하였을 경우에만, 관련 당국에서 계획하는 조달이나 조달

협의와 관련하여 효력을 가진다.

(14) 본 조가 시행되기 전에 이루어진 어떠한 사항이, 만일 그 시행 이후에 이루어졌더라

면 어느 범위에서든 제(1)항, 제(3)항, 제(6)항 및 제(7)항의 요건을 충족시켰을 경우라면,

135


그 요건들은 그 범위 내에서 충족된 것으로 취급된다.

(15) 본 조에서 —

“기본약정”은 본건규정에서와 동일한 의미를 가지며, 기본약정에 근거한 어떤 계약을

일컫는 말은, 그러한 협의를 통해 확정된 조건으로 체결되는 계약을 일컫는다.

“공공서비스 계약”은 본건규정에서와 동일한 의미를 가진다(그리고 본건규정에 의해

공공서비스 계약으로 취급되는 계약도 포함한다).

“본건규정”이라 함은, 2006년 공공계약규정(S.I. 2006/5), 또는 동 규정을 대체하는 모

든 규정을 말하며, 수시로 개정된 규정을 포함한다.

“관련 당국”이라 함은, 본건규정에서 말하는 계약당국에 해당하는 개인이나 기관을

말한다.

2.지방당국계약

1988년 지방정부법 제17조에서(지방 및 여타 공공 당국 계약의 경우 비상업적인 고려사

항은 제외), 제(10)항 다음에 다음을 삽입한다.

“(11) 본 조는, 본 조가 적용되는 공공당국의 판단으로, 2012년 공공서비스(사회적 가치)

법 제1조에서 그 당국에게 부여한 책무를 준수할 수 있도록 하거나 이를 용이하도록 하는

데에 필요하거나 적절하다고 보는 범위 내에서, 그 당국이 비상업적 사항에 관하여 본 조

에서 규율하는 여하한 업무를 수행하지 못하도록 금하지 아니한다.”

3.재정규정

본 법률로 인해 왕실장관이나 정부부서 또는 여타 공공당국에서 부담하는 지출은 의회가

규정하는 재원에서 지급되는 것으로 한다.

4.약식명칭,시행및범위

(1) 본 법률은 2012년 공공서비스(사회적가치)법이라 칭할 수 있다.

(2) 제3조 및 본 조는 본 법률이 통과된 날부터 발효된다.

(3) 제1조 및 제2조는 왕실장관이 행정명령으로 정한 결정을 통해 지정한 날부터 발효

된다.

(4) 본 법률은 잉글랜드 및 웨일즈에 적용된다.


136

사회적 가치의 평가Ⅱ

137

사회적 가치의 평가

01 한국의 사회적 가치 현실 _ 138

02 사회적 가치의 기준 _ 167

03 사회적 가치의 평가 _ 178

04 사회적 가치 평가 지표 _ 189


138

01

한국의 사회적 가치 현실

1.인권

국가인권위원회는 국민들의 인권지식 수준, 인권상황 인지도, 인권에 대한

평가, 현안 및 정책에 대한 태도, 인권교육과 개선방안에 대한 의견 등을 알

아보기 위해 일반국민을 대상으로 인권의식을 조사하였다(2016년). 그 결과

2011년에 비해 인권에 대한 기본적 이해와 인권 존중의식이 높아진 것을 확

인하였다.

하지만 취약집단의 인권상황에 대한 평가에서 ‘매우 존중(5점)’에서 ‘전혀

존중되지 않음(1점)’까지 평가 척도를 적용했을 때 여성(3.6점), 아동·청소년

(3.4점), 노인(3.2점)을 제외한 대부분의 취약집단들에 속한 사람들의 인권이

존중되지 않는 것으로 나타났다. 장애인, 미혼모, 병력이 있는 사람, 사회복

지시설 생활자, 경찰 수사 중인 피의자, 구금시설 수용자, 전과자 등의 인권

상황에 대한 평가가 2011년에 비해 0.4점 증가되기는 하였으나 여전히 3점

(보통 수준)을 넘지 못하고 2점(존중 되지 않는 편임)대에 머물렀기 때문이다.

139


<표27> 한국사회에서 취약집단이 놓인 인권상황 평가(5점 만점) (단위: %)

구분 2011년(A) 2016년(B) 변화(B-A)

1) 장애인 2.4 2.8 0.4

2) 비정규직 노동자 2.2 2.4 0.2

3) 외국인 노동자 2.0 2.1 0.1

4) 결혼이주여성 2.2 2.4 0.2

5) 여성 3.4 3.6 0.2

6) 미혼모 2.1 2.5 0.4

7) 아동·청소년 3.3 3.4 0.1

8) 노인 2.9 3.2 0.3

9) 병력이 있는 사람 1.8 2.2 0.4

10) 군복무자 2.7 2.9 0.2

11) 사회복지시설 생활자 2.4 2.8 0.4

12) 성소수자 1.8 2.0 0.2

13) 탈북자(북한이탈주민) 2.3 2.4 0.1

14) 생활보호 대상자 2.5 2.7 0.2

15) 노숙자 1.8 2.1 0.3

16) 경찰 수사 중인 피의자 1.9 2.3 0.4

17) 구금시설 수용자 1.8 2.2 0.4

18) 전과자 1.7 2.1 0.4

※1. ‘매우 존중’ 5점, ‘존중되는 편임’ 4점, ‘보통’ 3점, ‘존중되지 않는 편임’ 2점, ‘전혀 존중되지 않음’

1점을 부여했을 때의 평균임

2. 2011년과 2016년 모두 ‘모르겠다’고 응답한 경우를 제외한 결과임.

3. 변화량에 있어 95% 신뢰수준에서 유의미한 차이를 보여 t-검정 결과를 제시하지 않음.

출처: 2016년 국민인권의식조사, 국가인권위원회, 2016

국제연합개발계획(UNDP)이 매년 각국의 교육수준과 국민소득, 평균수

명 등을 조사해 인간개발 성취 정도를 평가하는 인간개발지수(HDI, Human

Development Index)를 살펴보면, 2016년 기준 한국은 18위로 1980년대에 비

해 HDI가 매우 높아졌으나 선진국과의 격차는 아직까지 존재하는 것을 확인


140

할 수 있다. 그리고 1위는 노르웨이, 2위는 오스트레일리아, 3위는 스위스,

4위는 독일, 5위는 덴마크가 차지했으며 미국은 10위, 일본은 17위를 기록

하였다.

호주 미국

캐나다

일본

독일 프랑스

한국

호주 미국 캐나다 일본 독일 프랑스 한국

1980 1990 2000 2005 2010 2014

0.935

0.898

HDI값

1

0.9

0.8

0.7

0.6

[그림13] 주요국가 HDI의 변화 추이

출처: 국민 삶의 질 종합지수 작성결과 보도자료, 통계청, 2017

2.안전

행정안전부는 2017년 전국 시·도 및 시·군·구별 7개 분야 지역안전지수

를 공개했다. 그 결과 안전사고 사망자 및 사고 건수가 전반적으로 감소하고

있는 것으로 나타났다. 지역안전지수 산출 시 사망자 수를 위해 지표로 하는

화재, 교통사고, 자살, 법정감염병 분야 사망자수를 합치면 전년 대비 812명

141


감소하였고, 발생 건수를 위해 지표로 하는 화재1), 범죄, 생활안전 분야 사

고 발생 건수는 전년 대비 42,447건 감소하였다.

<표28> 안전사고 사망자 및 사고 건수 증감

분야 위해지표연도별통계

’15년대비증감2014년 2015년 2016년

화재화재사망자 수 322명 249명 291명* ↑42명 (16.9%)

화재발생 건수 41,624건 43,915건 42,947건 ↓968건 (2.2%)

교통사고 교통사고사망자 수2 4,489명 4,380명 4,019명 ↓361명 (8.2%)

범죄 5대 범죄 발생 건수 578,334건 560,813건 527,207건 ↓33,606건 (6.0%)

생활안전 구급 건수 148,943건 158,123건 150,250건 ↓7,873건 (5.0%)

자살 자살사망자 수 13,836명 13,513명 13,092명 ↓421명 (3.1%)

감염병 법정감염병 사망자 수 2,765명 2,798명 2,726명 ↓72명 (2.6%)

자연재해 지역안전도 진단값 0.739점 0.651점 0.631점 ↓0.020점(3.1%)

2017년 한국은 전 세계 187개국 중 안전지수가 21위였으며 아시아에서

는 싱가포르, 일본에 이어 3위를 기록하였다. 이는 국가별 사회경제적 요인,

안전 시스템의 체계화, 특정 원인에 의한 재해 및 상해 추산치 등을 종합적

으로 평가한 결과이다2). 한국의 안전 관리 체계, 글로벌 평균 대비 높은 수

치를 기록하여 제도 및 시스템 측면에서 성숙한 것으로 조사 결과 나타났다.

그리고 한국을 포함한 대다수의 상위권 국가에서 가장 큰 안전 위험요인으

로 꼽은 것은 낙상이었으며, 이는 전 세계적 인구 고령화 추세를 반영한 결

과이다.

1) 화재 분야의 위해지표는 사망자수와 발생건수 모두 사용함

2) 기관 및 자원(Institutions & Resources), 안전체계(Safety Frameworks), 안전요소

(Safety Outcomes)


142

UL

Safe

ty In

dex

▒South Korea ▒Global Average

100

90

80

70

60 2000 2005 2010 2016 Current

[그림14] Safety Performance in South Korea

출처: UL SAFETY INDEX, 2017

3.노동

국제노동조합총연맹(ITUC, International Trade Union Confederation)이 최근 발

표한 GRI 조사 결과에서 한국은 3년 연속 5등급을 기록하였다. 국제노동권

리지수는 97개의 국제적으로 인정된 지표를 가지고 141개국의 제도와 현실

을 분석해 노동권 존중 정도를 1등급에서 5등급까지 계량화한 것으로 ITUC

는 2014년부터 매년 각국의 국제노동권리지수를 발표하고 있다. 1등급은

독일·우루과이 등 13개국, 2등급은 아일랜드·일본 등 22개국, 3등급은 오

스트리아·이스라엘 등 41개국, 4등급은 폴란드·미국 등 30개국이 있다. 5

등급은 한국을 포함하여 알제리, 방글라데시, 캄보디아, 인도, 이란, 중국,

143


파키스탄 등 25개국이 해당된다. ‘5+’등급이 있긴 하지만 이 등급은 내전 등

의 상황으로 노동기본권이 보장될 수 없는 나라이기 때문에 5등급이 실질적

으로 최하위 등급이다3).

[그림15] 국제노동조합총연맹(ITUC)의 ‘2017 세계노동권리지수’ 지도

출처: ITUC Global Rights Index, 2017

3) 5등급은 ‘세계에서 가장 나쁜 국가’라고 전제. 그러면서 ‘법에 권리가 명시됐어도 실질적으로 노동

자는 그 권리에 접근할 수 없고, 독재정권과 불공정한 관행에 노출돼 있다’고 규정


144

국가별 인적자원 경쟁력 순위

1위 스위스

2위 싱가포르

3위 미국

…

19위 독일

20위 일본

…

30위 한국

43위 중국

한국의 세부 경쟁력 순위

노사협력 116위

노동생산성 30위

성별임금차 78위

두뇌유입 42위

규제환경 36위

기업정부관계 46위

ICT인프라 1위자료: 인사이드·아데코, 119개국 대상

‘세계 인적자원 경쟁력 지수(GTCI) 2018’ 보고서에 따르

면 한국의 인적자원 경쟁력은 지난 1년 사이 한 단계 더

하락해 119위 가운데 30위로 밀렸다. 중국이 지난해 54위

에서 올해 43위로 뛰어오른 것과 대조적이다. 노동시장의

경직성을 완화하는 구조개혁에 사실상 손을 놓은데다 노

사관계마저 물과 기름처럼 적대적인 탓에 인적자원 경쟁

력의 추락을 부추긴 것으로 풀이된다. 이번 조사에서 1위

는 지난해와 마찬가지로 스위스가 차지했으며 그 뒤를 싱

가포르와 미국이 이었다.

경제성장률만으로는 실제 경제 상황을 제대로 반영하지

못한다는 반성 속에 지속 가능한 경제성장 수준을 보여

주기 위해 다보스포럼이 매년 발표하는 ‘포용적 개발지수

(IDI)’에서도 한국은 지난해보다 2단계 하락해 조사대상

선진국 29곳 가운데 16위로 추락했다. 핀란드와 미국·

영국 등 선진국의 절반 수준에 불과한 노동생산성이 우리

경제의 지속 가능성을 갉아먹으면서 전반적인 경쟁력 하

락으로 이어진 것으로 분석된다. 실제 IDI에서 노동생산성

은 29개국 가운데 24위에 불과했다. 노동 유연화에 올인

하고 있는 프랑스 등 세계적인 기조와 정면 배치되는 한

국의 모습에 우려가 고조되고 있다는 지적이다.

[그림16] 인적자원경쟁력 순위

출처: 서울경제, 2018. 01. 23

4. 일자리

정부는 청년의 일자리 실패를 보완해주기 위해 청와대 여민관 대통령 집무

실에 ‘대한민국 일자리 상황판4)’을 설치하고, 점검해 오고 있다.

4) 일자리 상황판(https://dashboard.jobs.go.kr)에서는 고용률, 취업자 수, 실업률과 청년실업

률 등을 주요 지표로 하여 지표별 상세한 동향을 보여주고 있다.

145


[그림17] 국내 실업률 [그림18] 청년 실업률

출처: 대한민국일자리상황판, 2018

일자리의 양

소득의 질()

실업률()

일자리에 대한 부담()

저소득 비율()

남녀노동소득 격차()

취약계층 고용률 격차()

일자리의 질 노동시장의 포용성

고용률()

대한민국

OECD

최상위 회원국

최하위 회원국

풀타임 환산()

노동시장의 불안정성()

[그림19] 대한민국의 노동시장 성과에 대한 스코어보드

출처: Employment Outlook, 2017

OECD의 분석에 따르면 대한민국은 노동시장의 분절(Labour Market

Segmentation) 현상이 매우 심한데, 이것은 대기업과 중소기업의 생산성 격

차가 크고 영세 소기업에 고용된 근로자 비중이 높은 것과 관련이 있다

(OECD, 2018). 300인 이상 사업체의 종사자 비율이 전체의 13.6%에 불과하

여 OECD 회원국 중 가장 낮은 반면 전체 종사자의 41.3%가 낮은 임금, 불

안정한 고용, 낮은 사회보험 가입 및 근로자 대표가 거의 없다는 특성을 가


146

진 10인 미만 영세 사업체에 근무하고 있다. 또한 전체 비정규직 근로자의

거의 절반이 10인 미만 영세 사업장에 고용되어 있는 반면, 좋은 일자리는

주로 규모가 큰 기업에 집중되어 있기 때문에 비정규직으로 채용되어 경험을

쌓더라도 좋은 일자리로 이동하는 것(Stepping Stone)이 어려운 것으로 분석되

었다.

5.건강·복지

2016년 OECD Health Statistics 자료에 따르면 우리나라의 기대수명은

82.2년으로 OECD 평균 기대수명(80.8년)보다 1.4년 긴 것으로 나타났다. 지

난 5년간 우리나라의 기대수명은 1.8년이 증가하여, OECD 평균 증가 수준

(1.3년)보다 큰 폭으로 증가했다. OECD 회원국 중 기대수명이 가장 긴 나라

는 일본으로 83.7년을 기록하였으며, 스페인(83.3년)과 스위스(83.3년)가 뒤

를 이었다. 이와 반대로 OECD 회원국 중 기대수명이 가장 짧은 국가는 멕시

코(74.8년)와 헝가리(75.9년) 순으로 나타났다.

147


멕시코 74.8

헝가리 75.9

슬로바키아 76.9

에스토니아 77.2

폴란드 77.7

터키 78.0

미국 78.8

체코 78.9

칠레 79.0

OECD(34) 80.8

덴마크 80.8

슬로베니아 81.2

포르투갈 81.2

독일 81.2

핀란드 81.3

영국 81.4

아일랜드 81.4

벨기에 81.4

그리스 81.5

캐나다 81.5

뉴질랜드 81.6

오스트리아 81.6

네덜란드 81.8

노르웨이 82.2

한국 82.2

이스라엘 82.2

스웨덴 82.3

룩셈부르크 82.3

호주 82.4

프랑스 82.8

아이슬란드 82.9

이탈리아 83.2

스위스 83.3

스페인 83.3

일본 83.770 72 74 76 78 80 82 84 86

(단위: 년)

[그림20] 기대수명

출처: OECD Health Statistics, 2016

우리나라의 자살에 의한 사망률은 인구 10만 명당 28.7명(2013년)으로

OECD 평균(11.8명)에 비해 16.9명 높았다. OECD 회원국 중 자살률이 가


148

장 낮은 국가는 터키(2.6명, 2013년)와 그리스(4.2명, 2012년)이며, 일본(18.7명,

2013년)은 우리나라 다음으로 높은 자살률을 기록하였다.

터키 2.6

그리스 4.2

멕시코 5.2

이스라엘 5.5

이탈리아 6.3

영국 7.5

스페인 7.5

슬로바키아 9.6

포르투갈 10.0

칠레 10.3

네덜란드 10.5

캐나다 10.5

독일 10.7

아일랜드 10.8

노르웨이 10.9

덴마크 11.3

스웨덴 11.4

OECD(32) 11.8

스위스 12.2

호주 12.2

룩셈부르크 12.3

뉴질랜드 12.4

미국 13.1

체코 13.3

오스트리아 13.9

핀란드 14.2

프랑스 14.4

폴란드 14.7

벨기에 16.7

에스토니아 17.3

헝가리 18.0

일본 18.7

한국 28.7

0 5 10 15 20 25 35 35

(단위: 명/인구 100,000명)

[그림21] 자살률

출처: OECD Health Statistics, 2016

149


6.취약계층지원

국민기초생활보장수급자는 2016년 12월말 기준 약 163만 명(112만 6천 가구)

으로 수급자의 종류별로 보면 일반수급자가 94.4%이고, 시설수급자는 5.6%

이다. 또한 수급자 선정기준은 다소 초과하였지만 당분간 기초생활보장수급

자로 보호되는 특례수급자가구는 일반수급자 가구 1,035,435가구의 5.8%

인 59,595가구이다. 특례유형별로는 수급권자 재산기준특례(56%), 자활특례

(12.8%), 기타(9.8%) 순이다.

<표29> 수급자 수와 구성 비율(2016년)

구분 계 일반수급자 시설수급자

수급자 수 1,630,614명 1,539,539명 91,075명

(구성비) 100% 94.4% 5.6%

가구 수 1,126,510명* 1,035,435명 91,075명

(구성비) 100% 91.9% 8.1%

*총 가구 수는 시설수급자 포함

출처: 2016년 국민기초생활보장 수급자 현황, 보건복지부, 2018

<표30> 특례유형별 현황

구분 계

의료

급여

특례

수급권자

재산기준

특례

자활

급여

특례

교육

급여

특례

타법률

수급자*

부양

의무자

재산기준

특례

의료급여

특례,

자활급여

중복

이행

급여

특례

기타**

가구 수

(명)59.595 1,514 33,392 7,637 6 4,603 829 29 5,774 5,811

구성비

(%)100.0 2.5 56.0 12.8 0.0 7.7 1.4 0.1 9.7 9.8

*타법률 수급자: 북한이탈주민, 농어민, 일본군위안부 등

**기타: 군입대자, 한부모가족지원유예, 정부해외인턴사업 등 참가자 등

출처: 2016년 국민기초생활보장 수급자 현황, 보건복지부, 2018


150

취약계층의 지원은 관계부처가 다양한 방식으로 수행한다. 보건복지부에

서는 기초생활수급자를 지원하고, 고용노동부에서는 취업취약계층의 접근

이 용이한 민간고용서비스기관을 통해 취업지원서비스를 제공함으로써 취

업취약계층의 조기 취업촉진 및 자립지원을 도모한다. 산업인력관리공단에

서는 인문특화 청년취업아카데미를 운영하며, 금융위원회에서는 서민·취

약계층을 지원한다.

7.상생협력

중소기업벤처부에 따르면 그간 대기업과 중소기업 간 힘의 불균형이 심화되

고, 낙수효과(Trickle-down Effect) 약화로 중소기업의 자생적 성장기반이 약

화되었다(2017년). 대기업과 수탁기업 간 수직적인 장기 전속거래 관행이 고

착화되어, 가격경쟁 압력이 발생할 경우 이를 협력기업에 전가하기 쉬운 구

조였다. 이로 인해 중소기업은 ‘수익성 악화 → R&D여력 및 임금지불능력 저

하 → 기업경쟁력 약화, 인력난 심화 → 수익 악화’의 악순환에 직면해 있다.

2017 중소기업 실태조사에 따르면 우리나라 중소기업의 41.9%(제조업) 정

도가 대기업 등과 납품관계에 있으며, 매출액의 81.4%를 위탁기업에 의존

하는 것으로 나타나 우리나라는 중소기업의 대기업 의존도가 높은 산업구조

임을 확인할 수 있다.

문재인 정부는 저성장, 양극화 문제를 극복하고 지속성장의 기반 조성을

위해 경제 패러다임 전환을 추진하고 있다. 이를 위해 대기업과 중소기업 간

상생협력 정책을 내놓았다. 해당 정책을 살펴보면 공정경제에 기반을 둔 신

151


뢰구축을 바탕으로 대기업 중심에서 벗어나 중소기업의 혁신성장을 유도하

고, 상생의 온기를 경제전반으로 고르게 확산될 수 있도록 전환하는 내용이

담겨 있다.

중소기업

(3,600천 개)

제조 중소기업

(409천 개)

위탁기업(3.7%)

수탁기업(41.9%) 1차 38.8%, 2차 45.7%, 3차 이하 15.5%

독립기업(54.4%)

[그림22] 국내 중소기업 의존도

출처: 대·중소기업간 견고한 신뢰기반의 상생협력 생태계 구축 방안, 중소기업벤처부, 2018

<표31> 대·중소기업 간 상생협력 정책 변화

구분 과거 개선

기본 방향 개별기업 지원 기업생태계 혁신

공정 경제실효적 수단 미흡 실효적 수단 강화, 피해중소기업 구제

(목표) 실효성 있는 공정경제를 구현, 신뢰문화를 확산

혁신 성장

대기업 위주

형식적·폐쇄적 지원(협력사)

기술탈취 → 혁신의지 저하

중소기업 혁신 유도

열린 지원(미거래기업)

기술공유 → 혁신의지 제고

(목표) 중소기업의 성장여력을 확보

소득

주도 성장

대기업 이익

대기업-1차 협력사 중심

협력네트워크 내 이익 공유

1차 → 2~3차 협력사 확산

(목표) 상생의 온기를 2~3차까지 확산하여 소득 격차 해소


152

<표32> 공공기관 동반성장 우수사례

공공기관 우수사례

한국동서발전

스마트발전소에 적용 가능한 4차산업형 융복합 R&D 과제에 협력 중소기업을

참여시켜 최근 4년간 30건의 공동 R&D 과제의 연구비를 지원(215억 원), 29건의 기술검증용 테스트베드를 제공하여 중소기업 134억 원의 매출 확대에

기여

- 융복합 R&D 추진실적: 2016년 45억 원 → 2017년 146억 원 (+134억 원)

한국산업단지공단

사드 관련 협력사의 중국 수출애로를 해소하기 위해 산업단지별 간담회(11회)를 개최하고 인도네시아·베트남 등 신흥국 시장개척단 파견(12회)을 지

원하여 수출계약 35건, 2,500만 불 달성 및 해외네트워크 구축 성과

- 인도네시아, 베트남, 태국, 말레이시아 등 신흥시장 9개국 진출

한국가스공사

임직원 성과평가에 동반성장실적을 반영, 협력사의 해외판로개척 강화를 위

한 수출지원 플랫폼을 구축하여 맞춤형 수출지원

- GASPO: Gas와 Export의 합성어로 한국가스공사형 수출 지원 플랫폼

- 무역인프라 확보, 기술개발, 제품규격인증, 마케팅수단 확보, 수출루트 개

최, 해외동반진출 연계

8.지역경제:관계부처

1)사회적경제현황5)

「사회적경제기본법」 상의 사회적 경제기업은 일반 사회적 경제기업과 특별

법에 의한 8개 개별협동조합을 모두 포함한다. 이중 자립지향적이며 상대적

으로 비영리성이 강한 주요 사회적 경제기업은 사회적 기업, 협동조합, 마을

기업, 자활기업 등이 해당되고, 총 14,948개를 운영 중이며 총 91,100명을

고용하였다(2016년 기준).

5) 본 자료는 일자리위원회의 사회적경제 활성화 방안 참고

153


<표33> 「사회적경제기본법」 상 사회적 경제기업

개별협동조합일반사회적경제기업

주요사회적경제기업 기타

농협, 수협, 신협, 생협, 새마

을금고, 중기협, 산림조합, 엽

연초협

(예비)사회적 기업, 협동조합, 마

을기업, 자활기업

영농조합법인, 농업회사 법인, 어

업 회사법인, 사회복지법인, 자활

센터 등

<표34> 주요 사회적 경제기업 현황

조직유형 사회적기업 협동조합 마을기업 자활기업 합계

조직 수(개) 1,713 10,640 1,446 1,149 14,948

고용 인원(명) 37,509 29,861 16,101 7,629 91,100

사회적 기업은 사회적 가치 실현을 주요 목적6)으로 영업활동을 하는 기업

이다. 2016년 기준 총 1,713개소가 운영되고 있으며 예비 사회적 기업을 포

함할 경우 총 2,821개소에 이른다. 사회적 기업이 추구하는 사회적 목적별

로는 취약계층 일자리를 제공하는 유형이 69.7%로 가장 많은 비중을 차지하

고, 사회 서비스 제공형이 6.3%, 혼합형이 10%로 그 뒤를 이었다.

협동조합은 조합원의 자발적인 참여와 민주적인 의사결정7)을 바탕으로

사업을 추진하여 조합원의 권익을 향상시키는 기업이다. 2016년 기준 총

10,640개소를 운영하면서 총 29,861명을 고용한 것으로 추정된다. 일반 협

동조합은 2013년 3,042개소, 2014년 2,691개소, 2015년 2,286개소, 2016

년 1,961개소로 성장세는 둔화되었지만 사회적 협동조합은 2013년 103개

소에서 2016년 203개소까지 지속적으로 늘어나고 있다. 그리고 일반 협동

6) 배분가능 이윤의 2/3 이상 사회적 목적에 재투자, 30% 이상 취약계층 고용 등의 요건 충족시 사

회적 기업으로 인증(사회적기업육성법 제8조)

7) 협동조합 및 사회적협동조합은 자발적으로 결성하여 공동으로 소유하고, 민주적으로 운영해야

할 의무 부여(협동조합기본법 제6조)


154

조합은 사업자협동조합이 전체의 75%를 차지하며, 사회적 협동조합은 지역

문제 해결 목적형이 전체의 40%를 차지한다.

마을기업은 지역주민이 지역 내의 인적·물적 자원을 활용하여 창출한

수익을 다시 지역에 환원8)하는 기업으로 지역공동체 활성화에 이바지한다.

2016년 기준으로 총 1,446개소의 마을기업이 운영되고 있으며 총 16,101

명을 고용하였다. 기업 수의 전년대비 증가율을 살펴보면 2013년 42.2%,

2014년 11.6%, 2015년 7.4, 2016년 7.7%로 둔화되고 있으나 기업당 평균

고용은 2013년 9명에서 2016년 11명으로 꾸준히 증가하는 추세를 보인다.

마을기업의 유형으로는 지역농산물 가공·판매 업종이 전체의 58.4%를 차

지하는데 이중 일반식품이 42.8%, 전통식품이 15.6%이다.

자활기업은 기초수급자 및 차상위자가 사업주체가 되어 자활근로사업을

추진하는 기업으로 취약계층의 탈수급9) 유도 및 사회안전망 강화에 도움을

준다. 2016년 기준 총 1,149개소에서 운영 중이며, 총 7,629명이 자활기업

사업에 참여하고 있다. 전국자활협회 5대 표준화사업에는 청소소독, 집수

리, 간병, 폐자원·음식물 재활용이 있으며 이중 청소소독이 20.6%로 최고

비중을 차지한다. 이어서 집수리가 13.2%, 간병 돌봄이 13.1%이다.

2)사회적경제동향

전 세계적으로 빈부격차, 고용불안, 고령화 등의 구조적 문제에 직면함에 따

라 사회적 가치 실현 및 사회적경제의 중요성이 부각되고 있다10). UN은 새

8) 지역의 범위는 읍·면(농촌지역) 또는 구(도시지역)이며, 사업계획서상에 지역사회공헌활동 포

함시 마을기업으로 지정(마을기업 육성사업 시행지침)

9) 기초수급자가 1/3 이상시 자활기업 인정(국민기초생활보장법 시행규칙)

10) 사회적 경제는 시장경제의 효율성을 살리면서 실업·빈곤 등 경제·사회 문제까지 극복할 수 있

155


로운 국제 공동목표로써 포용성, 보편성 등 사회적 가치를 포함한 ‘지속가능

개발목표(SDGs, 2016~2030년)’를 수립하였다. EU 등 주요 국가들의 경우 저

성장·저고용으로 경제구조가 변화함에 따라 사회적 경제를 새로운 해결책

으로 평가하였다. 이에 2009년 EU는 사회적 경제 개념인식, 법적조치 권고

등 48개 항목의 ‘사회적 경제에 관한 결의문’을 채택하면서 관련 정책을 수립

하고 집행을 강화하였다.

주요 선진국은 오래된 시민사회 전통 및 사회적 경제 정책을 토대로 사회

적 경제 활성화를 적극 추진 중에 있다. 사회적 경제 관련 법률제정 및 직·

간접적인 지원제도를 통해 다양한 형태의 사회적 경제기업의 활동을 보장하

는데 사회적경제법을 제정한 국가에는 영국, 프랑스, 이탈리아, 캐나다 퀘벡

주 등이 있다. 특히 사회투자기금, 사회성과채권11), 사회적금융기관 등 사회

적 금융 육성을 통한 금융접근성 제고에 주력하여 자생력을 확충하였다.

우리나라는 2000년 이후 부처별로 사회적 경제 지원정책을 마련하여 다

양한 사회적 경제기업12)이 활동 중이다. 사회적 경제기업의 육성 및 지원을

위한 법·제도를 개선하고, 시범사업을 실시하며 사회적 인식 확산 등 양적

성장의 토대를 마련하였다. 이에 따라 다양한 분야에서 사회적 기업과 협동

조합 등의 성공사례가 창출되었다13).

정부주도하에 사회적 경제기업이 양적성장을 이루고 있으나, EU 국가에

어 포용적 성장 실현 가능

11) 민간투자로 공공사업 시행 후, 사회적 성과 달성시 약정에 따라 투자금 및 수익을 상환(영국, 이탈리아, 미국 등에서 실시 중)

12) 사회적 기업(2007년), 마을기업(2011년), 자활기업·협동조합(2012년) 등

13) 주요 사회적경제기업별 성공사례: (베어베터 사회적 기업) 발달장애인을 중심으로 고용

(2016년 기준 전체 근로자 225명 중 198명이 발달장애인)하여 인쇄물·커피 등을 제

조·판매. (인천서점 협동조합) 인천지역 동네서점 60여개 사업자가 조합원으로 참여하여,

공동브랜드 이용·공동홍보·공동구매 등으로 경쟁력 제고


156

비해 우리나라는 아직 사회적 경제 활성화는 미흡한 편이다. 우리나라의 사

회적 경제기업 고용비중은 1.4%로 EU(6.5%)의 22% 수준에 불과하다(2015년

기준). 또한 「사회적경제기본법」 상 총 고용인원(2,593만 6천 명) 대비 사회적

경제기업 종사자수(36만 8,268명, 복수지위에 따른 중복포함)도 현저히 적다. 반

면 EU는 사회적 경제 관련조직에 협동조합·협회·공제회를 포함하여 우리

나라(사회적 경제기본법상 조직)보다 범위가 포괄적이다.

이제 사회적 경제가 우리사회의 협력성장과 포용성장을 견인할 수 있도록

사회적 경제 생태계 구축을 통한 질적 성장을 준비해야 한다. 그러기 위해서

는 지원정책 간 연계를 강화하고, 금융·인력 등 제도적 여건을 조성하며,

장기비전 제시 등 사회적 경제 발전을 위한 전략을 마련해야 한다.

3)공유경제

민간 소비를 중심으로 한 협의의 공유경제 비즈니스 모델에서 벗어나 공유

경제의 지역경제 활성화 및 공공 부문 활용 가능성에 대한 논의가 이루어지

고 있다. 기존 공유경제 서비스에 대한 관심은 주로 협력적 소비와 관련된

P2P 또는 B2C 거래형태의 비즈니스 모델에 국한되었다. 보츠먼의 정의에

따르면 공유경제는 제반 경제활동 중 협력적 소비와 관련된 주로 P2P 거래

형태와 연관되나 렌탈 서비스와 같은 B2C 거래에서도 기회가 있음을 언급

하였다. 그동안 공유경제에 대한 관심은 대표적인 성공 모델인 플랫폼 기반

의 숙박(에어비앤비), 차량(우버) 공유 서비스 등에 한정되어 다른 분야의 공유

경제 서비스에 대한 조망은 부족한 편이었다.

또한 공유경제가 경제 전반에 불러올 수 있는 변화를 고려하면 민간 부문

뿐만 아니라 공공 부문의 활용 가능성에 대한 관심도 필요하다. 우리나라를

비롯한 세계 각국은 중앙정부 및 지자체 차원에서 공공자원을 중심으로 디지

157


털 기술을 활용한 공유경제 서비스 모델을 도입하려는 정책을 추진 중이다.

우리나라 지자체별 공유경제 정책을 살펴보면, 서울시는 민관 협력 모델

로 민간기업과 단체의 자율적 활동을 장려하며, 2012년 공유도시 서울을 선

언한 이후 2015년 공유 서울 2기 추진계획을 발표하는 등 도시문제와 생활

문제 해결에 주력하고 공유허브(Sharehub.kr)를 운영 중이다. 부산시는 2014

년 부산광역시 공유경제 조례를 제정한 이후, 2015년 공유경제 부산 추진계

획을 발표하여 공유경제 기반강화를 위한 중개플랫폼 등 인프라 조성을 극

대화 하였다. 그리고 공유기업 육성을 통한 새로운 일자리 창출, 공유문화

소통 확산 등의 과제 추진 중이다.

경기도는 공유경제 확산을 위한 아이디어와 지역네트워크 형성 및 상생협

력 등 지역사회 문제의 공유를 통한 해결을 추진 중이며, 2014년 경기도 공

유경제 활성화에 관한 조례 제정 이후 경기도 내 시·군·구에서 자체적으

로 조례 및 다양한 사업을 추진 중이다. 광주광역시는 2013년 공유경제 조

례를 제정하고, 2015년 공유문화도시 광주 추진계획을 통해 공유기업 및 단

체, 자치구와 마을단위로 공유 문화를 확산하고 인력양성, 지원조직 등 구축

계획을 실행 중이다. 전라북도는 공유경제 제도마련, 공유경제 기반구축, 공

유경제 활동 지원 등 정책체계를 구축하여 지역사회 문제를 해결하는 정책

을 마련 중이며, 2017년 전라북도 공유경제 활성화에 관한 조례를 제정하였

다. 그리고 공유경제에 대한 수요와 공급부문을 조사한 결과 응답자가 많이

이용하고 싶은 분야는 지식·경험·시간부문과 교통, 공유기업 창업지원 등

의 순으로 나타났다.


158

제공의향 낮음

제공의향 높음

사용의향 낮음 사용의향 높음

◆ 물건공유

● 공간공유

✚ 재능공유

✖ 정보공유

의류

가구

정보경험

재능지식도서

음식

전자제품공구 스포츠용품

주차장

주택(방)자전거

사무실

자동차

아동도서

아동도서

장난감

기계(농기계)

[그림23] 공유경제 추진 수요

9.공동체복원

정부가 마련한 「자치분권 로드맵(안)」은 ‘내 삶을 바꾸는 자치분권’이라는 비

전 하에 「연방제에 버금가는 강력한 지방분권」을 목표로, 5대 분야 30대 추

진과제로 구성되었다. 5대 분야는 ①중앙권한의 획기적 지방이양, ②강력한

재정분권 추진, ③자치단체의 자치역량 제고, ④풀뿌리 주민자치 강화, ⑤네

트워크형 지방행정체계 구축이다(행정안전부 자치분권 로드맵, 2017).

159


특히 공동체 복원을 위한 풀뿌리 주민자치를 강화하는 방안 마련에 중점

을 두고 주민자치회 역할 확대, 읍·면·동 행정혁신, 지역별 특성을 고려한

다양한 마을모델 발굴 등 ‘혁신 읍·면·동 사업’을 추진하였다. 일례로 마을

계획 수립, 주민자치센터 운영, 주민자치회 사업에 주민세(개인균등분) 활용

등이 있다. 그 결과 보건·복지 현장 전담인력을 확충하였으며, 읍·면·동

청사는 공간혁신을 통해 자치공간으로 재창조되었다. 또한 주민투표, 주민

소환, 주민참여예산, 주민조례개폐청구제 등 직접 참여제도를 개선하여 제

도의 실효성 제고 및 실질적 주민 참여를 확대하였다. 일례로 엄격한 주민소

환 개표요건 완화, 예산 全 과정에 주민참여 확대가 해당된다.

비전

목표

내 삶을 바꾸는 자치분권

연방제에 버금가는 강력한 지방분권

중앙정부

주민

자치단체 자치단체

①중앙권한의 획기적 지방이양 ②강력한 재정분권 추진

③자치단체의 자치역량 제고

⑤네트워크형 지방행정체계 구축

④풀뿌리 주민자치 강화

지방분권형

개헌 지원 항구적 자치기반

[그림24] 자치분권 로드맵(안) 비전 및 5대 핵심전략

출처: 자치분권 로드맵(안), 행정안전부, 2017


160

10.책임·윤리

CSR은 기업이 생산 및 영업활동을 하면서 환경경영, 윤리경영, 사회공헌과

노동자를 비롯한 지역사회 등 사회 전체에 이익을 동시에 추구하며, 그에 따

라 의사 결정 및 활동을 하는 것이다. 취약계층에 일자리, 사회서비스 등을

제공하는 사회적 목적을 추구하고 영업활동 수행 및 수익의 사회적 목적으

로 재투자한다. 그리고 영업활동을 통해 창출되는 이익을 사업자체나 지역

공동체에 투자, 사회적 목적으로 사용 등의 활동이 해당된다. 이를 통해 기

업들은 경제, 환경, 사회 측면에서 지속적인 성과를 창출하여 지속가능한 기

업의 가치를 증진하고자 한다.

<표35> 글로벌 CSR 사례

사회공헌

① 지역사회와 함께하는 사회공헌-쉘(Shell)

② 지역사회에 특화된 사회공헌활동 전개-삼성전자

③ 회사의 전문성을 사회공헌활동에 접목-바클레이즈(Barclays)

④ 회사의 주요 상품으로 사회공헌활동 전개-웅진코웨이, 두산인프라코어, 한국유

나이티드 제약

⑤ 기부를 통한 사회공헌활동-현대자동차, 롯데백화점, 이케아(IKEA)

윤리경영

① 윤리경영은 기업 최고의 가치-유한양행

② 투명한 윤리경영으로 위기 극복-쉘(Shell)

③ 윤리적 책임에 대한 선제적 대응-보다폰(Vodafone)

④ 윤리경영을 기업문화로 정착-포스코

환경경영

① 환경영향을 고려한 제품 개발-LG생활건강

② 체계적인 녹색성장 전략 수립-한국가스공사

③ 유해화학물질 글로벌 기준 대응-현대자동차

④ 친환경 주거환경 개발-두산건설

⑤ 하나밖에 없는 지구, 고객처럼 소중히-아시아나항공

⑥ 친환경경영을 통한 지속가능기업 성장-아사히(Asahi)

161


이해관계자

참여

① 이해관계자 참여를 통한 경영-브리티시 아메리칸 타바코(BAT, British Ameri-

ca Tabacco)

② 이해관계자와의 소통을 통한 시너지 창출- 롯데쇼핑

③ 다양한 이해관계를 고려한 기업운영- 네셔널 그리드(National Grid)

인권및노동

① 인권정책 수립과 확산-델(DELL)

② 자사특성을 반영한 인권운동-더 바디숍(The Body Shop)

③ 노사협력으로 위기 극복-행남자기

11.환경

OECD의 ‘2018 한국경제보고서’에 따르면 한국의 대기오염 문제 해결 노력

은 결실을 맺고 있다. 2000년부터 미세먼지(PM10)를 제외한 모든 오염 물질

이 줄어들었다(OECD, 2017). 그럼에도 불구하고 다른 오염물질의 대리지표

인 초미세먼지(PM2.5) 노출도로 측정한 한국의 평균 대기질은 OECD에서 최

악이며 더욱 악화되고 있다. 연간 노출 정도가 25㎍/㎥인 지역에 거주하는

인구의 비율이 OECD는 10%인데 비해 한국은 90%나 된다. 대기질 등급이

‘좋음(15㎍/㎥ 미만인 PM2.5에 대한 연간 노출도)’인 지역에 거주하는 한국인은 사

실상 없다.

석탄 의존도가 40%가 넘는 전력 발전과 산업이 대기 오염의 주 원인으로

꼽히고 있다. 대기 오염은 특히 중국을 비롯한 국외발 먼지로 인해 악화되고

있다. 오염이 최고치일 때 국외발 오염물질이 대기오염의 70%를 차지하는

것으로 보인다.

한국은 호흡기 및 심혈관 질병으로 인한 조기 사망률이 오염도가 높은 다

른 나라에 비해서는 훨씬 낮다. 하지만 오염 저감 조치가 실행되지 않으면


162

2060년까지 조기 사망률이 세 배 가까이 늘어나 실외 대기오염이 가장 심각

한 나라 중 하나가 될 것이다(OECD, 2017).

2017년에 발표된 ‘미세먼지 관리 종합대책’은 7조 2천억 원(GDP의 0.4%)

의 예산이 소요되는 사업으로 대기오염 해결의 주요한 첫 걸음이 될 것으로

기대된다.

단위: ㎍/㎥

[그림25] 한국은 대기오염이 심각해지고 있다

출처: OECD 녹색성장 지표(데이터베이스)

163


한국은 에너지 집약도가 낮아지고는 있지만, 제조업 부문의 높은 비중으

로 인해 여전히 OECD에서 가장 높은 편에 속한다. 낮은 전기료와 전기료 규

제가 에너지 수요 감축 노력을 방해하고 신재생에너지로의 전환을 가로막고

있다. 한국은 1차 에너지 공급 중 신재생에너지 비율이 OECD에서 가장 낮

고, 화석 연료에 막대한 보조금을 지급한다(OECD, 2017).

산업 구조와 에너지믹스(Energy Mix)로 인해 한국은 탄소 집약도가 지난

20년 동안의 일부 감소에도 불구하고 상대적으로 높은 국가에 속한다. 한국

은 2000년 이래 온실가스(GHG) 배출량이 세계에서 두 번째로 빠르게 늘었

고, 1인당 배출량은 생산 기준으로 OECD 평균을 초과하였다.

한국은 배출량을 2030년까지 배출전망치(Business-As-Usual) 대비 37%

감축한다는 계획인데, 이는 2015년 배출량에서 22%가 축소된다는 의미이

다. 과거 한국경제보고서에서는 환경 목표 달성을 위해 경제적 수단을 사용

하는 것이 중요하다고 강조한다.


164

[그림26] 한국 녹색성장 지표

출처: OECD 녹색성장 지표(데이터베이스)

165


12.참여

행정안전부는 정책 전 과정에 국민참여를 확대시키기 위해 다양한 국민참여

방식을 기획하고 중앙부처와 지자체 등에 전파하여 국민참여를 체계적으로

추진하였다. 이 과정에서 2016년 3월 1일 국민참여 정책 전담부서인 국민참

여정책과가 신설되었다.

[그림27] 국민참여 플랫폼

출처: 행정안전부 홈페이지, 2018.06 검색

주요 국민참여 정책으로는 국민생각함, 생활공감정책, 국민디자인단, 제

안제도가 있다. 국민생각함(idea.epeople.go.kr)은 여러 사람의 생각을 모아 공

공의 문제에 관한 개선방안을 마련하여 정책·행정으로 실현하는 국민 참여

소셜 플랫폼으로 2016년 3월 28일에 서비스가 개시되었다. 생활공감정책


166

(happylife.go.kr)은 국민제안을 통한 생활공감정책을 활성화시키기 위해 민·

관 협력, 현장중심 행정체제 구축으로 국민과 함께 만드는 행복한 사회구현

에 주도적 역할을 수행한다. 이를 위한 생활공감 모니터단을 구성하여 운영

중이다.

국민디자인단은 정책 수요자인 국민, 서비스 디자이너와 공급자인 공무

원이 정책과정 전반에 함께 참여하여 서비스디자인기법을 통해 공공서비스

를 개발하고 발전시키는 국민참여형 정책모형이다. 운영은 정책수요자, 서

비스 디자이너, 사업담당 공무원으로 국민디자인단을 구성하여 과제별로 실

시하며 2016년에는 382개의 과제를 수행하였다. 제안제도는 국민과 공무원

의 창의적인 의견과 고안을 장려하고 계발하여 정부정책 및 행정운영 개선

에 반영하기 위해 운영하고 있다.

167


02

사회적 가치의 기준

1.사회적가치기준의중요성

효율성 중심 정책에서 사회적 가치 관점으로의 정책적 패러다임 전환이 필

요하다. 정책결정과정에서 다각적인 관점으로 검토되었지만, 결국 상대적으

로 효율성 중심의 정책이 결정되고 집행되어왔다(한국행정학회, 2017). 따라서

사회적 가치의 반영 및 실현에 대한 공공부문의 성과관리가 필요하다. 성과

는 조직이 지향하는 임무와 목표의 달성 정도를 의미한다.

성과관리의 목적은 정부가 수행하는 정책의 목표를 설정하고, 목표달성

을 위한 인력, 예산, 기타 자원의 투입 및 활동에 대한 계획과 평가를 통해

정보 확보 및 활용 계획을 수립하고, 모니터링 평가를 통해 정책의 수행 구

조를 개선하고, 구성원의 역량 및 정책사업의 목표와 성과에 대한 구성원의

관심과 몰입도를 높이는 것이다(황혜신·조문석, 2016: 12).

성과관리는 성과목표 달성여부를 확인하기 위한 지표를 설계, 측정 계획

수립, 도출된 정보를 활용하여 평가함으로써 성과를 향상시킨다(Behn, 2002:

5). 또한 정책을 진행하는 과정에서 도출되는 정보를 활용하여 지속적인 환

류를 통해 개선하는 것이다. 따라서 목표를 설정하는 계획수립 단계부터 목


168

표를 명확히 반영할 수 있는 적절한 성과 지표를 설정하는 것이 중요하다(황

혜신·조문석, 2016: 13).

2.사회적가치기준

1)ISO26000

ISO 26000은 ISO14)에서 개발한 기업의 사회적 책임(CSR)15)의 세계적인 표

준이다. 제네바에 본부를 둔 ISO는 사회적 책임 경영의 국제표준으로 ISO

26000을 2010년 11월에 제정·발표하였다. ISO 26000은 사회적 책임을

이행하고 커뮤니케이션을 제고하는 방법과 관련하여 지침을 제공하며 1만

개 이상의 단체에서 이 지침을 활용한다.

ISO 26000의 기본 7개 원칙은 책임성, 투명성, 윤리적 행동, 이해 관계자

의 이익 존중, 법규 준수, 국제 행동 규범존중, 인권 존중이다. 그리고 조직

거버넌스, 인권, 노동 관행, 환경, 공정 운영 관행, 소비자 이슈, 지역사회 참

여와 발전을 핵심 주제로 한다.

2)SA8000

SA 8000은 ‘기업의 사회적 책임(Social Accountability)’에 관한 제3자 표준으

로 노동 관련 국제표준으로서는 처음이다. 1989년에 미국의 인권 관련 민

간조직인 경제우선평의회 인증기관(Council on Economic Priorties Accrediation

14) International Organization for Standardization

15) Corporate Social Responsibility

169


Agency)에 의해 개발되었으며, 인권을 중시하는 다국적기업, Toys R Us.

Body Shop, Avon Products, Reabok 등이 참여하였다(이장원, 2006). 수출

지향의 중국, 인도네시아 등 개도국의 장난감, 의류, 신발류 등 노동집약적

산업에 SA 8000의 채택이 확대되자 CEPAA가 사회적 책임 국제연대(Social

Accrediation International, 홈페이지 http://www.sa-intl.org)로 개편되어 2001

년에 SA 8000 개정판을 발표하였다.

SA 8000은 제3자 검증을 위한 심사 가능한 시스템 규격 인증으로 많은

이해 당사자와의 협의에 의해 제정되었고, SAI(구 CEPPAA)에 의해 관리되고

있다. SAI(Social Accountability International)는 근로조건 개선과 노동문제 지

원 등 관련 문제를 연구하는 기관으로써 미 노동부 및 ILO 내 Fund를 조성

하여 설립되었다.

SA 8000 인증에 따른 기대효과로 ‘기업의 사회적 책임에 대한 국내외적

인 요구 대응’, ‘Supplier Chain 내 사회적 책임에 대한 준수’, ‘사회적 책임

과 관련 시장 내 선도기업으로 자리매김’, ‘기존 및 신규 투자자에게 긍정적

인 판단기준 제공’, ‘고용, 노동 문제 등의 사회적 문제에 대한 시스템적인 접

근 가능’이 있다.

3)UNGlobalCompact

유엔세계협약은 글로벌 경제의 시대에 사회적 인프라 정립의 과정에서 기업

들의 자발적인 참여를 통한 기업관행 개선을 유도하려는 의도로 1999년 코

피 아난 전 유엔 사무총장이 주창한 선언적 이니셔티브이다. 사회적 책임을

다하는 기업 촉진을 목적으로 4개 분야(인권·노동·환경·반부패)의 10개 원

칙을 설정하였다.

유엔세계협약의 4개 분야 10개 원칙은 세계인권선언, 근로자 기본권에


170

관한 ILO 선언, 환경·개발에 관한 리우 선언 그리고 UN 반부패 협약 등 세

계가 인정한 기본적 국제규범에서 인용된 준수규정이 있다.

- 인권분야

① 국제적으로 공표된 인권 보호의 지지 및 존중

② 인권 학대에 대한 가담 금지

- 노동분야

③ 결사의 자유 및 단체교섭권의 실질적 인정

④ 모든 형태의 강제 혹은 강요된 근로 폐지

⑤ 아동근로의 실질적인 철폐

⑥ 고용과 직업에서의 차별 철폐

- 환경분야

⑦ 환경문제에 대한 예방적 접근법 지지

⑧ 환경적 책임 확대를 위한 이니셔티브의 이행

⑨ 환경친화적 기술의 개발과 확산 촉진

- 반부패분야(2003. 12 추가)

⑩ 갈취나 뇌물수수 등 모든 형태의 부패행위 금지

4)GRI지속가능경영보고서(G4)

GRI는 1997년 미국 NGO인 CERES(Coalition for Environmentally Responsible

Economies), UNEP(United Nations Environmental Programme) 등이 중심이 되

어 설립한 기구로, 2000년부터 지속가능경영 가이드라인을 제시하였다.

GRI에서 제시하는 지속가능보고서의 표준인 G4는 경제, 환경, 사회 등 지속

가능경영 성과를 보고하기 위해 일반적으로 활용될 수 있도록 만들어졌다.

성과기준은 경제, 환경, 사회 분야로 구분된다. 경제분야는 경제성장, 시

171


장지위, 간접 경제효과 등이 기준이 되며 환경분야는 원료, 에너지, 용수, 생

물다양성, 대기배출물, 폐수 및 폐기물, 제품 및 서비스, 운송 등을 기준으로

삼는다. 사회분야는 노동여건 및 관행, 인권, 사회, 제품책임으로 구분된다.

노동여건 및 관행은 고용, 노사관계, 직장 보건 및 안전, 교육 및 훈련, 다양

성 및 평등한 기회 등이고 인권은 투자 및 조달 관행, 차별 금지, 결사 및 단

체 교섭 자유, 아동 노동, 강제노동, 불만 및 고충 처리 보안 관행, 원주민 권

리 등이 해당된다. 그리고 사회는 지역사회, 부패, 공공 정책, 경쟁 저해 행

위, 법규 준수 등을, 제품책임은 고객 건강 및 안전, 제품 및 서비스 라벨링,

마케팅 커뮤니케이션, 고객 개인정보 보호, 법규 준수 등을 기준으로 한다.

[그림28] GRI 일반표준

출처: GRI와 지속가능성보고 가이드라인, 2013


172

[그림29] GRI 특정표준1 [그림30] GRI 특정표준2

출처: GRI와 지속가능성보고 가이드라인, 2013

5)EICC

전자산업시민연대(EICC, Electronic Industry Code of Conduct)는 소니, 마이크

로소프트, IBM, 인텔, 삼성 등 세계 전역의 30개 이상 주요 전기전자 기업체

로 구성되어 있다. 모든 공급업체의 근로조건 및 환경 의무를 개선하고자 하

는 동일한 목적을 가지고 함께 모여 ‘전자업체 행동규범- EICC 코드’라는 일

반규범을 만들었다. 이 규범은 노동, 보건 및 안전, 환경, 윤리, 경영시스템

을 포함하여 기업의 일반관행에 걸쳐 실행, 준수, 심사, 보고 지침을 내세우

고 있으며, 이것이 널리 채택되어 전자산업 분야에 있어서 사회적 책임에 대

한 표준이 되고 있다.

173


3.사회적가치기준사례16)

1)미국우정(우체국)서비스

지표 평가기준

일반편익

• 우편서비스요금은 다른 배송서비스에 비해 상대적으로 저렴하다.

• 시골/오지주민 혹은 취약계층 포함 모든 이들에게 서비스를 제공하며 특히 인터넷

서비스가 불가능하거나 신뢰할 수 없는 지역주민은 우편서비스에 의존할 수 밖에

없다.

• 거동이 불편한 노인 혹은 장애인들에게 물품 배송/반송을 가능하게 한다.

• 우편함을 통해 우편물이 안전하게 전달될 수 있다.

• 차별 없는 서비스를 제공한다.

• 일부택배업체와 달리 특정지역에 추가요금 부과하지 않는다.

• 주소가 변경되었을 때 새로운 주소로 배송 가능하다.

• 교통수단이 불충분한 고립된 지역에 의약품 및 건강보조식품 배송 가능하다.

• 우편서비스는 컴퓨터 및 인터넷 비용보다 상대적으로 저렴하다.

• 우편을 통한 광고는 재화 및 서비스 가격 하락을 돕는다. 연구에 따르면 시장이 관

고를 허용할 경우, 가격이 내려간다.

• 우편광고물(DM)을 통한 재화 및 서비스 가격 비교 가능하다.

• 우편(택배)서비스를 통해 물품을 수령 받는 경우, 직접 방문 구매하는 것보다 비용

이 저렴하다.

• 우편서비스를 통해 자선조직 기부가 가능하며, 이러한 후원은 만족감을 제공한다.

• 우체국직원이 우편 상품과 서비스에 대한 정보를 제공한다.

• 우체국사서함을 이용한 배송은 일반택배서비스보다 신속하게 이루어진다.

• 오지주민을 위한 이동우편서비스 제공

• 여행자와 노숙자도 이용 가능한 우편서비스

• DM광고 및 잡지와 같은 우편물을 위락 기능 제공

• 인터넷 이용이 어려운 노인이나 은행계좌가 없는 이들이 우편을 통한 금융거래 가능

• 우편서비스를 통한 수표거래

특별서비스/

요금

• 우편환을 이용한 금융거래 가능

• 등기우편을 비롯한 특별우편서비스와 보험과 같은 기타서비스 가능

• 맹인과 장애인을 위한 무료 읽을거리 서비스 제공

• 군인대상 특별서비스 제공

16) 본 내용은 사회적가치연구소 홈페이지의 자료를 인용하였음(2018.06 검색)


174

2)영국도로공사(HighwaysEngland)도로유지관리서비스

적용대상분야 사회적가치

지역공동체

• 지역주민 취업을 위한 직업기술 훈련기회 제공

• 학교에 다니지 않거나 일자리가 없는 청소년을 위한 기술훈련 및 일자리 제공

• 학생 및 청년들을 위한 일자리 체험기회 제공

• 청소년 진로 설정을 위한 자문 및 정보 제공

• 지역공동체 필요 충족을 위한 지역주민 의견 수렴

• 학교도서관이나 (노약자와 같은) 특정 집단을 위한 위락시설 제공

• 지역공동체를 위한 보건서비스 제공

• 지역공동체를 위한 공간이나 도로 접근을 위한 시설 제공

지역경제

• 지역주민을 위한 기술훈련 혹은 일자리 제공

• 지속가능한 서비스 공급

• 윤리적인 조달

• 종업원/직원 및 공급업체 후생환경 조성

• 지역공동체를 위한 직접적인 투자

• 조달에서 현지지역 산물 및 노동력 활용

공급망

• 중소기업 및 사회적 기업을 위한 공급기회 제공

• 공급시장 다양성 개선

• 지역산물 및 노동력 활용

• 지역업체 활용

• 노동자 인권 및 평등 추구

• 종업원/직원 참여 촉진

• 종업원/직원을 위한 보건서비스 제공

• 순환경제/상품수명주기 고려

• 수익추구에 따른 사회적 문제 해결

환경

• 식수 및 야생동물 서식지 보호를 통한 생물다양성 개선

• 프로젝트 수행에 따른 에너지 및 물 자원 사용 최소화

• 프로젝트 수행에 따른 폐기물 발생 최소화

• 재활용 자재 혹은 친환경 자재 사용

• 대기오염 및 수질오염 억제

• 소음공해 억제

175


3)영국교통부대중교통서비스

사회적가치수혜대상 주요편익

저소득층 및 실업자

• 일자리 접근

• 교육서비스에 대한 접근

• 보건서비스에 대한 접근

• 건강개선(직접 혹은 간접 편익)

• 사회적 혹은 경제적 고립 감소

• 자녀의 사회경제적 이동가능성 개선

시골/오지 주민

• 일자리에 대한 접근

• 공공서비스 및 편의시설에 대한 접근

• 사회·경제적 고립 감소

장애인



• 상점, 공공서비스, 편의시설에 대한 접근


노인

• 공공서비스 및 편의시설에 대한 접근


• 건강 개선


• 정신건강 및 심리적 편익(간접적 편익)

아동 및 청소년

• 교육서비스에 대한 접근


• 사회적, 위락활동에 접근

• 교육서비스 접근에 따른 미래 취업 및 경제적 활동 개선 가능성(간접적

편익)

• 건강 개선 및 아동 비만 감소

여성• 일자리 및 노동시장 접근


소수민족


• 소수민족 공동체 문화 및 사회시설에 대한 접근

• 노동시장 다양성 증대(간접적 편익)

편부모• 보육서비스에 대한 접근

• 노동시장에 대한 접근


176

4)영국환경서비스

활동 결과물

폐기물수집운반

• 기존 페기물 수집운반절차에 새로운 단계 삽입(예: 재활용)

• 폐기물 재활용 촉진을 위한 주민참여 인센티브 실시

• 폐기물 수집운반 절차에 제3섹터 조직 참여

재활용

• 재활용 촉진을 위한 지역 프로그램/프로젝트 지원

• 자원사용에 따른 환경영향 감소

• 자선조직 참여

• 사회적 취약계층 참여

폐기물 처리

• 지자체 재활용 목표달성에 대한 기여

• 매립대상 폐기물 감소

• 폐기물 처리량(톤당) 탄소발생 감소

• 자원 사용에 따른 환경영향 감소

• 환경보호와 관련된 시민의식 변화

• 재활용품 판매수익창출

효율절감

• 지자체를 위한 폐기물 처리비용 감소

• 주민을 위한 폐기물 처리비용 감소

• 서비스품질 개선 그리고/또는 동일비용에 더 많은 서비스 제공

폐기물처리장

• 지자체와 (토지)개발협약

• 매립기금 활용한 폐기물 처리

• 지역사업체 유지를 통한 지역경제 활성화

• 기반시설지원기금 지원

• 안내소 및 교육·학습시설 설립지원

에너지사용

• 정부 재생에너지 사용목표 달성에 대한 기여

• 매립관련 탄소배출 감소

• 에너지 사용(단위당) 탄소배출 감소

• 에너지 사용요금 감소

• 난방비용 감소

제3섹터 참여

• 사회적 소외계층 참여

• 사회적 소외계층 및 취약계층에게 사회적 역할 부여

• 자선조직 및 자선활동 지원

• 물물교환 프로그램/프로젝트 지원

• 사회적 취약계층 및 소외계층 일자리 제공

• 환경분야 관련기술 및 경력 제공

• 정부의 사회복지서비스 부담 완화

• (실업수당, 장애인지원수당 등) 사회복지비용 지출 감소

• 자원봉사활동을 통한 지역공동체 유대감 증진

• 지역공동체 재생을 위한 프로그램/프로젝트 지원

177


5)영국산림청조림사업

지표 평가기준

생물다양성 확보

를 위한 천연림

조성 및 관리

• 숲이 재래종으로 조림되거나 자연적으로 재생되었는가?

• 생태계 필요를 고려하고/혹은 생태계를 우선시 하여 수목을 선정하고 조림하

였는가?

• 재래종이 지배하는 숲으로 조성되었는가?

• 생태계 발전 혹은 개선을 지원하는 방식으로 숲이 관리되는가?

• 사목(Deadwood)이 남겨지도록 숲이 관리되는가?

• 생태계 발전 혹은 개선을 위해 관리되는 숲이 결과물을 생산하고 있는가?

생물다양성을 추

구하는 숲 조성

• 자연적인 숲 조성을 기본으로 숲 조성계획이 수립되었는가?

• 외부개입을 최소화하고 자연적인 생태계 발전을 위한 숲 조성계획이 수립되

었는가?

• 계획에 따른 결과물을 생산하기 위해 숲이 관리되고 있는가?

• 개입을 최소화하는 숲 비율

생태계 구축 차원

의 숲 조성

• 조림대상 숲이 기존 숲을 확대하거나 혹은 최소한 가치 있는 생태생물 서식

지와 연결시킬 것인가?

• 숲 확대를 위한 지역이 존재하는가?

• 조림된 숲이 기존 숲이나 혹은 가치 있는 생물 서식지와 연계되는가?

• 숲 확대를 위한 지역에 숲이 성공적으로 조림되었는가?


178

03


1.정부업무평가

1)정부업무평가의의의

정부업무평가는 국무총리를 중심으로 정부업무평가위원회가 중앙행정기관,

지방자치단체, 공공기관을 평가하는 것이다. 중앙행정기관은 특정평가, 자

체평가가 있고 지방자치단체는 합동평가, 자체평가, 공공기관은 개별법에

의한 평가가 있다.

2018년 정부업무평가의 방향을 살펴보면 100대 국정과제(일자리과제)를

중심으로 부처 정책노력도·달성도·정책효과 등 정책역량을 엄정 평가하

였다. 그리고 정부혁신·규제혁신·국민소통 등 부처별 혁신·소통 역량을

객관적으로 평가하였으며 평가 시에는 외생요인에 대한 고려 등 평가과정·

방식을 보다 합리화하여 평가의 공정성과 수용성 제고하였다.

179


평가대상 평가유형 평가부문 근거법률 평가주관

중앙행정

기관

특정평가

(43개)

일자리·국정과제(65점)

정부업무평가법 국조실 등

규제혁신(10점)

정부혁신(10점)

정책소통(10점)

소통만족도(5점)

지시이행(±3점)

자체평가

(44개)*43+국조실

주요정책 정부업무평가법 국조실

재정

사업

일반재정사업 국가재정법 기재부

R&D평가 연구성과평가법 과기정통부

재난안전 재난안전법 행안부

균형발전 국가균형발전법 지역위

행정

관리

역량

조직

정부업무평가법

행안부

인사 인사처

정보화 행안부

지방자치

단체

부처평가합동평가(24개 부처)

정부업무평가법국조실 등

개별평가(50개 사업) 주관부처

자체평가 중앙행정기관과 동일 정부업무평가법 지자체장

공공기관

공기업(35개)공공기관운영법 기재부

준정부기관(88개)

기금(존치평가 34개, 자산운용평가 46개) 국가재정법 기재부

과학기술분야

연구기관

(46개)

과기연 소관(25개)

과학기술기본법

과기출연기관법

과기연

과기정통부 산하(16개) 과기정통부

해수부 산하(3개) 해수부

원안위 산하(1개) 원안위

방사청 산하(1개) 방사청

경제·인문사회분야 연구기관(26개) 정부출연기관법 경인사연

지방공기업(343개) 지방공기업법 행안부

[그림31] 정부업무평가 체계

출처: 국무총리 정부업무평가위원회 홈페이지, 2018.06 검색


180

2)정부업무평가의사회적가치평가17)

중앙정부는 일자리·국정과제, 규제혁신, 정부혁신 부문의 경우 사회적 가

치 평가를 진행한다. 이중 일자리·국정과제 부문은 43개 중앙행정기관별

국정과제 또는 주요 정책과제의 이행실적을 국민의 눈높이에서 객관적으로

분석·평가한다. 규제혁신 부문은 4차 산업형명 선제적 대응과 국민의 삶의

질 향상을 위해 29개 중앙행정기관 대상 규제혁신 추진실적을 평가한다. 정

부혁신 부문은 「정부혁신 종합추진계획」(2018. 03. 19)의 이행력 담보 및 공공

부문 확산 도모를 위하여 중앙행정기관별 정부혁신 추진실적을 평가한다.

이처럼 정부업무평가에 있어서 사회적 가치는 정부혁신부문에 집중되어

있다. 사회적 가치구현을 위한 기반 구축과 사회적 가치 관점으로의 정책전

환 등에 초점이 있다. 따라서 정부업무평가를 준비할 경우 사회적 가치에 대

한 다양한 관점을 고려하여 평가준비가 이루어져야 한다.

<표36> 부문별 사회적 가치 평가항목

부문 평가항목 평가지표 평정 비중

일

자

리

·

국

정

과

제

정책추진 노력• 과제 추진계획을 충실히 수립하고, 이에

따라 차질 없이 이행했는지 여부

정량/

정성30%

성과지표 달성도• 사전에 제시된 성과지표 목표치를 달성

하였는지 여부

정량/

정성40%

정책효과• 성과지표로 측정할 수 없는 정책의 체감

성과를 민간전문가 등이 참여, 종합 평가

정량/

정성30%

가점 • 입법 추진노력 및 성과(법제처) 최대 1점

17) 본 내용은 국무조정실의 정부업무평가 실행계획의 자료를 요약·정리한 것임

181


부문 평가항목 평가지표 평정 비중

규

제

혁

신

규제정비

기존규제 정비• 2018년 규제정비종합계획 과제 등 정비

• 규제신문고 및 현장건의 정비 실적

정량/

정성60%

신산업 관련 과제 정비

• 신산업 규제 현장애로 수용·이행 실적

• 네거티브 규제전환 및 규제샌드박스 도

입 관련 실적 등

일자리 창출 규제 정비 • 일자리 창출 관련 과제 정비 실적 등

규제심사규제심사절차 준수도 • 규제심시절차 준수 및 영향분석 등

정량/

정성20%

일몰규제 정비 • 재검토형 일몰규제 정비실적 정량

규제혁신

체감도

규제혁신 만족도 • 규제혁신 만족도 조사 정성 20%

규제혁신 국민소통 실적• 규제혁신 관련 현장방문·간담회 등 현

장행보 실적

정량/

정성

*2017년도 대비 규제개선 추진노력(25→20%), 규제혁신체감도(15→20%)로 조정

정

부

혁

신

혁신준비• 실행계획의 충실성 정량/

정성15%

• 혁신 추진 기반

혁신실행 및 성과

• 사회적 가치 구현을 위한 기반 구축

- 인권개선, 특정시책

정량/

정성75%

• 사회적 가치 관점으로의 정책 전환

• 정책 모든 과정에 국민 참여 확대

• 국민이 체감하는 공공자원 개방

• 협업·조정·갈등관리

• 공정하고 청렴한 공직사회 구현

- 공공기관 채용비리 근절

- 성희롱·성평등 대책

• 국민중심 행정혁신 추진

대표사례 • 기관 대표 혁신사례(국민평가) 정성 10%

*평가항목 및 지표 등은 부처 협의 중으로 추후 변동될 수 있음


182

2.공공기관경영평가

1)공공기관경영평가의의의

「공공기관의 운영에 관한 법률」(이하 “법률”이라 한다) 제48조에 따른 ‘경영실적

평가제도’는 공기업·준정부기관의 자율·책임경영체계 확립을 위해, 매년

도 경영노력과 성과를 공정하고 객관적으로 평가하는 제도이다(기획재정부,

2017). 동 제도는 공기업·준정부기관의 공공성 및 경영효율성을 높이고, 경

영개선이 필요한 사항에 대해 전문적인 컨설팅을 제공함으로써 궁극적으로

대국민서비스 개선을 목적으로 한다.

평가유형을 살펴보면 공기업·준정부기관18)의 2018년도 경영실적은 법

률 제4조 내지 제6조의 공공기관유형 구분 기준에 따라 평가유형을 구분하

여 평가한다. 다만 준정부기관 중의 일부는 평가부담 완화를 위하여 별도의

평가유형 구분 기준을 적용하여 강소형 유형으로 구분할 수 있다.

2018년부터 공공기관 경영평가에 사회적 가치에 대한 항목을 평가한다.

평가지표는 평가 대상 공공기관의 경영실적을 체계적이고 종합적으로 평가

할 수 있도록 ‘경영관리-주요사업’의 2개 범주로 구성되어 있다.

<표37> 공공기관 경영평가 주요내용

평가범주 주요평가내용

경영관리경영전략 및 리더십, 사회적 가치 구현, 업무효율, 조직·인사·재무관리, 보수 및 복

리후생비, 협력과 참여

주요사업 공공기관의 주요사업별 계획·활동·성과 및 계량지표의 적정성을 종합적으로 평가

출처: 2018년도 공공기관 경영평가편람, 기획재정부, 2017

18) 공기업(공기업 Ⅰ, Ⅱ), 준정부기관(기금관리형, 위탁집행형, 강소형)으로 구분

183


2)공공기관경영평가의사회적가치평가19)

공기업과 준정부기관의 사회적 가치 지표와 비중은 차이가 있다. 공기업

의 경우 사회적 가치의 구현에 대한 점수가 약간 높은 편이다. 총 합계 100

점 중 공기업은 22점, 준정부기관은 20점 배점이다.

<표38> 공공기관 사회적 가치 평가지표

구분 평가지표 계 비계량 계량

공기업

사회적 가치 구현 22 14 8

• 일자리 창출

• 균등한 기회와 사회통합

• 안전 및 환경

• 상생·협력 및 지역발전

• 윤리경영

74353

43223

3113

준정부기관

사회적 가치 구현 20 12 8

• 일자리 창출

• 균등한 기회와 사회통합

• 안전 및 환경

• 상생·협력 및 지역발전

• 윤리경영

63353

32223

3113

사회적 가치에 대한 세부적인 평가지표는 일자리창출, 균등한 기회와 사

회통합, 안전 및 환경, 상생·협력 및 지역발전, 윤리경영 등 총 5개 항목으

로 구성되어 있다.

19) 본 내용은 기획재정부의 공공기관 평가편람의 자료를 요약·정리한 것임


184

<표39> 항목별 공공기관 사회적 가치 평가

평가지표 세부평가내용

일자리

창출

지표정의 • 비정규직의 정규직 전환 실적, 청년 미취업자, 시간선택제 실적을 평가한다.

적용대상

(배점)• 공기업 및 준정부기관: 계량 3점

세부평가

내용

① 비정규직·간접고용의 정규직 전환 실적(1점)

* 「공공부문 비정규직 연차별 전환계획(2017.10.25.)」上 연도별 계획(누적) 대

비 실적

② 일자리 창출 관련 계량 항목은 각 가중치 범위 내에서 기관이 설정(총합계 2점)

* 청년미취업자 고용 실적(1.1~1.7점), 시간선택제 일자리 실적(0.3～0.9점)

지표정의• 일자리 창출(민간부문의 일자리 창출 포함)과 고용의 질 개선을 위한 노력과

성과를 평가한다.

적용대상

(배점)• 공기업: 비계량 4점, 준정부기관: 비계량 3점

세부평가

내용

① 일자리 창출과 고용의 질 개선을 위한 기관별 추진 전략 및 계획의 수립, 이

의 지속가능성과 절차적 정당성 확보 여부

② 퇴직자로 인한 신규채용 여력 이외에 정현원차 관리, 일하는 방식 개선 등

다양한 근로형태의 도입을 통한 일자리 창출 노력 및 성과

※교대제 변경, 시간선택제, 유연근무제 및 탄력정원제 실시 등

③ 비정규직의 정규직 전환 과정에서 기관의 노력과 성과

※ 기관의 여건·특성 등을 고려한 전환의 난이도 및 목표 초과달성, 관련

법령·지침 준수 여부 등 고려

④ 기관의 핵심사업 및 조달 위탁사업을 통한 민간부문의 일자리 창출 노력과

성과

※ 사내벤처 활성화 등 혁신적 수단을 통한 직접적 민간의 일자리 창출과 금

융지원, 컨설팅 등 간접적 지원을 통한 민간 일자리 창출 노력과 성과

⑤ 일자리 창출을 위한 기관의 혁신적 노력, 협력과 공유를 위한 성과

※ 기술혁신, 신규사업 발굴, 협력기업과의 기술 및 성과 공유, 우수사례 확

산 및 공유(일자리 콘테스트 등), 일자리 관련 공익단체·법인과의 협력 등

균등한

기회와

사회

통합

지표정의 • 사회적 약자에 대한 고용과 보호 등 사회통합 노력과 성과를 평가한다.

적용대상


세부평가

내용

① 균등한 기회와 사회통합을 위한 아래 항목은 각 가중치 범위 내에서 기관이

설정(총합계 1점)

- 장애인 의무고용(0.3～0.5), 국가유공자 우선 채용(0.3～0.5), 용역근로자 보

호지침 준수(0.2～0.4)

지표정의 • 사회형평적 인력 활용과 균등한 기회보장을 위한 노력과 성과를 평가한다.

적용대상

(배점)• 공기업: 비계량 3점, 준정부기관: 비계량 2점

185



균등한

기회와

사회

통합

세부평가

내용

ⓛ 차별적 요인 배제 등 공정한 과정을 통한 채용 노력과 성과

※ 블라인드 채용 등을 통한 투명성 제고 노력 여부

② 청년·고졸자 및 지역인재 채용을 위한 노력과 성과

※ 청년고용 준수 여부, 고용디딤돌, 고졸채용 확대, 비수도권 인재채용 혁신

도시 이전지역 인재 채용 비율 달성 노력 여부

③ 기관의 여성관리자 확대, 여성인력양성 및 경력단절여성 고용 등 여성인력

활용을 위한 노력과 성과

※ 여성관리자: 본부직제상 부서장 임용이 가능한 직급

④ 고졸자, 무기계약직, 별도직군 등에 대한 불합리한 차별 해소, 적절한 처우

개선 등을 위한 노력과 성과

안전 및

환경

지표정의 • 안전한 근로환경 및 환경의 지속가능성을 위한 기관의 실적을 평가한다.

적용대상


세부평가

내용

① 안전 및 환경을 위한 아래 항목은 각 가중치 범위 내에서 기관이 설정(총합

계 1점)

- 온실가스 감축 및 에너지 절약 실적(0.2～0.8), 녹색제품 구매실적(0.2～0.8)

지표정의 • 재난 사고로부터 안전한 근로 생활환경의 유지를 위한 노력과 성과를 평가한다.

적용대상

(배점)• 공기업 및 준정부기관: 비계량 2점

세부평가

내용

① 산업재해 안전관리, 재난관리체계 구축 및 운영의 적정성 등 근로자와 국민

의 안전과 건강을 위한 노력과 성과

※ 재난 산업재해로부터 근로자 보호와 피해예방을 위한 전담조직의 구성,

관계자에 대한 교육 실시 등

② 개인정보보호 및 정보보안 관리체계 구축 운영 등을 위한 노력과 성과

※ 개인정보 보호관리 수준, 정보보호 피해건수, 공공기관 정보보안 관리실

태평가(국가정보원) 결과 등

③ 기관의 업무 특성에 적합한 환경보전의 개념을 정의하고, 이를 위한 예방적

접근과 훼손 방지를 위한 노력과 성과

상생·

협력 및

지역발

전

지표정의• 지역경제 활성화와 중소기업, 사회적 경제 기업과의 협력 상생을 위한 실적

을 평가한다.

적용대상


세부평가

내용

① 상생과 협력을 위한 아래 항목은 각 가중치 범위 내에서 기관이 설정(총합계

3점)

※ 중소기업생산품(0.4~1.0), 기술개발생산품(0.2~0.4), 사회적 기업 협동조

합생산품(0.2~0.4), 전통시장 온누리 상품권(0.3~0.5), 여성기업생산품

(0.2~0.4), 장애인생산품(0.4~0.8), 국가유공자생산품(0.2~0.4), 재정조

기집행(0.3~0.5)


186


상생·

협력 및

지역발

전

지표정의• 지역사회 및 지역경제 활성화와 중소기업·소상공인 등과의 협력·상생을

위한 기관의 노력과 성과를 평가한다.

적용대상


세부평가

내용

① 지역사회 참여, 지역경제 활성화를 위한 프로그램의 개발 및 실행을 위한 노

력과 성과

※ 지자체 및 지역기업과의 협력사업 발굴, 지역사회를 위한 시설 이용(중소

기업에 어린이집 개방 등) 편의제공 노력과 지원

※ 지역생산품 우선 구매, 지역 및 국제행사(평창동계올림픽 등) 참여 등

② 협력 위탁업체 적기 자금결제 등 공정한 경제질서 확립을 위한 기관의 노력

과 성과

※ 선지급율 확대, 상생결제시스템 하도급지킴이 활용, 직불 조건부 발주, 표

준계약서 활용, 주계약자 공동 도급 여부 등

③ 중소기업·소상공인에 대한 경쟁력 강화를 위한 기술 지원

※ 성과공유제 활성화, 물품・용역・발주・공사 참여 확대, 판로지원, 핵심

기술보호, 공동 연구개발 확대 노력, ‘동반성장 평가 결과(산업부)’ 등

④ 사회적 경제 기업(사회적 기업, 협동조합, 마을기업, 자활기업 등)에 대한 지

원과 구매확대 등 기관의 노력과 성과

윤리

경영

지표정의• 경영활동을 수행함에 있어 경제적·법적 책임은 물론 사회적 통념으로 기대

되는 윤리적 책임을 준수하고자 하는 기관의 노력과 성과를 평가한다.

적용대상


세부평가

내용

① 기관의 윤리경영체계의 구축·운영 및 윤리경영 위반 방지를 위한 노력과

성과

※ 윤리경영 관련 전담조직과 지침(윤리헌장, 윤리강령, 행동강령, 임원 직무

청렴계약 규정 등) 마련 운영 여부, 비윤리적 행위 신고, 교육 실적 등

② 사업추진, 조직·인사관리 등 기관 운영 전반에 투명성 제고 및 윤리경영 실

현을 위한 노력과 성과

※ 기관의 중요 기록물 분류체계 마련 등 관리 체계 구축 및 운영

③ 윤리경영 지원을 위한 내부견제시스템 운영성과의 적정성을 확보하기 위한

노력과 성과

※ 자율준수체계, 윤리 준법 상담, 내부감사 결과 및 사후관리 등 내부견제활

동 실적 및 성과

④ 인권교육, 인권침해 구제절차 등 인권존중을 위한 기관의 노력과 활동

※ 고충처리제도 운영 등 근로자 및 대내외 이해관계자 인권보호

지표별 평가는 비계량지표와 계량지표로 나누어진다. 비계량지표는 C등

급(보통)을 기준으로 5개 등급(A∼E)으로 구분하고, 각각의 본 등급보다 우수

187


한 성과를 낸 경우 +점수를 부여하여 9등급으로 평가한다. 비계량지표에 대

해서는 각 지표별 세부평가내용 전체를 대상으로 전반적인 운영실적과 전년

대비 개선도를 고려하여 등급을 부여하며 A⁺ 100점부터 E0 20점까지 있다.

이때 계량지표는 목표부여부터 추세치까지 평가한다.

<표40> 계량지표 평가방법

평가방법 평가방법개요

목표부여

(편차)

당해 연도 실적과 최저목표와의 차이를 최고목표와 최저목표의 차이로 나누어 측정

하되, 최고목표와 최저목표는 5년간 표준편차를 활용하여 설정

목표부여당해 연도 실적과 최저목표와의 차이를 최고목표와 최저목표의 차이로 나누어 측정

하되, 최저목표와 최고목표는 기준치에 일정비율을 감안하여 설정

글로벌

실적 비교

글로벌 우수기업의 실적치, 세계적 수준 등과의 격차, 비중 등을 활용하여 최고목표

와 최저목표를 설정하되, 목표부여(편차) 방법 등을 적용

중장기

목표부여

주무부처 중장기계획 또는 선진국 수준 등을 활용하여 최종 목표를 설정하되, 연도별

목표는 사업수행기간과 최종목표를 활용하여 단위목표를 산출하고 목표부여 방법 등

을 준용하여 설정

목표 대

실적편람에 목표수치를 제시하고 그 달성여부를 평가

β분포최상·최하·직전년도 실적치를 감안, 표준치와 표준편차를 구하고, 실적치가 표준치

로부터 어떤 확률범위 내에 있는지 평가

추세치회귀분석을 활용, 표준치와 표준편차를 구하고, 실적치가 표준치로부터 어떤 확률 범

위 내에 있는지 평가

조직·인사·재무관리(삶의 질 제고), 보수 및 복리후생비(노사관계), 협력과

참여(국민참여, 열린혁신, 국민소통) 등의 경우도 사회적 가치의 평가요소와 연

관성이 존재한다. 삶의 질 제고는 근로자를 위한 건강하고 안전한 근로, 일

과 가정의 조화로운 삶을 위한 기관의 노력과 성과를 평가하고 노사관계는

협력적 노사관계를 위한 노력과 성과를 평가한다. 국민참여 및 열린 혁신은

기관 운영에 국민과 대내외 이해관계자와의 소통, 참여를 위한 노력과 성과


188

를 평가하며 혁신과제의 발굴 노력과 성과도 평가 대상에 포함된다. 국민소

통은 경영투명성 제고를 위해 경영정보 공개시스템(알리오)에 공시하는 자료

의 정확성 및 적시성 등을 평가한다. 그리고 고객만족도, 국민체감도, 사회

적 가치 기여도 조사결과에 나타난 고객만족도, 국민체감도, 사회적 가치 기

여도의 수준을 평가한다. 또한 주요사업 분야는 추진계획 수립·집행·성

과·환류 과정에서 사회적 가치를 고려하였는가에 대하여 사회적 가치를 평

가한다.

공공기관 경영평가에 있어서 사회적 가치는 일자리 창출과 상생·협력 및

지역발전의 비중이 높다. 일자리 창출은 일자리의 질과 자리 창출이 주요한

평가지표이며, 상생·협력 및 지역발전은 지역에 대한 지원과 사회적 기업

이 주요한 평가지표이다. 따라서 공공기관 경영평가를 준비할 경우 일자리

와 지역발전에 대한 다양한 관점을 고려하여 평가준비가 이루어져야 한다.

189


04

사회적 가치 평가 지표

1.정부부처사회적가치평가(지표예시)

정부부처의 사회적 가치는 공통지표와 특정지표를 구분하여 평가할 수 있

다. 사회적 가치로 평가할 수 있는 영역 중 인권, 노동, 일자리, 복지, 양성평

등, 상생협력, 지역경제, 책임·윤리, 환경, 참여 등 10개 영역은 공통지표

로 사용할 수 있으며, 안전영역 등은 특정부처에 해당되는 지표이므로 제외

한다(행정학회, 2017)20).

따라서 <표41>의 공통지표와 <표42>의 특정지표에 대해 정확히 이해해

야 한다. 사회적 가치의 특정지표는 관계부처와 연관성이 있어 관계부처의

평가지표에 대한 확인이 필요하다.

20) 본 평가내용은 가장 최근 평가지표를 평가한 한국행정학회의 자료를 인용·작성하였음.


190

<표41> 사회적 가치 평가 공통지표(예시)

가치 지표명(예시) 세부지표(예시)

인권

인권개선권고이행계획 회신 정도

인권개선내용 우수성 평가

인권교육 인권교육 참여 정도

기관 내 차별시정 기관 내 차별시정 조치 건수

개인정보보호 관리수준 개인정보보호 관리수준

노동

취약계층 일자리 창출계획 장애인 공무원 임용실적

노조가입 정도 노조가입 현황

노사관계 정도 건전한 노사관계 구축

초과근무 정도 초과근무 감축 실적

연가활용 정도 연가사용 활성화 추진 실적

노동자 인권교육 노동자 인권교육 실적

단체교섭 대상직원 비율 전체직원 대비 단체교섭대상자 수 비율

일자리

일자리 나누기 일자리 나누기 실적

일자리 전담조직 일자리 전담조직 운영

유연근무현황 탄력근무 및 원격근무

재택스마트워킹 이용 정도 재택스마트워킹 이용률

비정규직의 정규직 전환 노력 비정규직의 정규직 전환 계획 및 이행도

비정규직의 정규직 전환 비율 비정규직 정규직 전환 비율

복지

육아휴직 활용 정도 대상자 대비 육아휴직 사용자 수

배우자 출산휴가 정도 대상자 대비 배우자 출산휴가 사용자 수

임신·육아기 근로시간 정도 임신·육아기 근로시간단축 사용자 수

양성평등

성별영향분석 성별영향평가 실시율

성인지 역량교육 공무원 성인지 역량교육 강화

각종 위원회 여성참여 정도 각종 위원회 여성참여 비율

상생협력중소기업제품 구매 정도 중소기업 생산품 구매 비율

여성·장애인 생산제품 구매 정도 여성·장애인 생산제품 구매 정도

지역경제전통시장상품권 구매 정도 총 구매액 중 상품권 구매율

사회적 기업·사회적 협동조합 제품 구매 사회적 기업·사회적 협동조합 제품 우선구매

191



책임윤리청렴도 평가 청렴도 평가

징계실적 징계실적

환경친환경자동차 증가 정도 친환경자동차 증가 비율

녹색제품 구매 정도 녹색제품 구매 비율

참여

정책소통 기획 실적 정책소통 기획 실적

정책소통효과 정책소통만족도

의사결정과정 시민참여 계획 수립 정도 의사결정과정 시민참여 계획 수립 여부

정보공개 계획 수립 정도 정보공개 계획 수립 여부

<표42> 사회적 가치 평가 특정지표(예시)


인권

장병 사망사고 정도 장병 사망사고 비율

재난안전 예산 규모 기관 전체 예산 중 재난안전 관련 예산 비율

안전점검 정도 안전진단 대상시설 중 진단시설 비율

재난안전 관련 정책수립 정도 재난안전 관련 정책수립 계획의 적정성

일자리 일자리 관련 예산 일자리 관련 예산 규모

복지

사회보장 예산 규모 사회보장 예산 규모

생애주기별 사회보장 강화 생애주기별 사회복장 강화 정도

의료접근성 및 의료비 부담 완화 의료접근성 및 의료비 부담 완화 정도

노인의 사회문화 참여 정도 노인의 사회문화적 참여 정도

최소 주거기준 충족 정도 최소 주거기준 미달 가구 감소율

청년 및 신혼부부 주택보급 정도 청년 및 신혼부부 주택보급률

국공립어린이집 확충계획 국공립어린이집 확충계획 적정성

제품안전관리계획 제품안전관리계획 수립 적정성

양성평등여군 간부 비율 여군 간부 비율

성범죄 단속 및 적발 정도 성범죄 단속 및 적발 건수

지역경제 현지 공급업체 조달 정도 조달금액 중 현지 공급업체 조달금액

참여

영사콜센터 이용 정도 영사콜센터 이용 수준

재외공관 민원 만족도 재외공관 민원 만족도

시민참여 만족도 시민참여 만족도 조사


192

2.정부부처사회적가치평가(정책예시)

정부부처는 사회적 가치 평가를 위해 일자리 창출, 규제혁신, 정부혁신 부문

에 대해 다음과 같이 평가를 준비한다.21)

<표43> 정부부처 사회적 가치 평가 정책 예시

부문 내용

일자리

창출

일자리 인프라

구축

• 일자리 전담조직, 법령·통계지원 등 일자리 중심의 국정추진체계

확립

• 재정·세제·금융제도 등을 일자리 중심으로 전환

공공부문 일자리

창출 및 질 개선

• 생활안전·복지·교육 분야 등 부족한 공무원 충원·재배치

• 공공기관 인력 확충 및 채용방식 개혁

• 국민 수요에 대응하는 사회서비스 일자리 창출

• 노동시장 차별 해소를 위한 공공부문 비정규직의 정규직 전환 추진

미래 지속가능한

민간 일자리 창출

• 4차 산업혁명 대비 신산업 기반 일자리 창출 촉진

• 일자리 창출을 위한 혁신창업생태계 조성

• 지역 혁신성장 거점 육성을 통한 지역 일자리 창출

• 노동자의 기본적 삶을 보장하기 위한 최저임금 인상 추진

맞춤형 일자리

지원

• 청년일자리 확충을 위한 지원 확대

• 여성 경력단절 예방 및 재취업 지원 강화

• 고령사회 대비를 위한 신중년 및 노인의 노동시장 참여 확대

규제

혁신

신산업 분야

규제혁파

• 미래 신산업 대비 규제체계 전환 및 현장애로 해소 노력 추진을 통

해 신제품·신서비스의 신속한 시장출시 등 신산업 분야 활성화

촉진

국민불편·민생

부담 야기 규제혁파

• 생활 속 불합리한 규제 혁파를 통해 국민 편익 증진과 중소기업 부

담 경감

현장·수요자 중심

규제혁파• 현장·수요자 밀착형 규제 혁파를 통한 현장체감도 제고

21) 정부부처의 사회적 가치 평가 정책예시는 2017년 정부업무평가정책 중 사회적 가치와 관련된

정책을 확인하여 그에 따른 우수정책을 예시로 제시하였음. 또한 그 외 2018년 공공기관 평가편

람, 정부보도자료 등을 참고하여 작성하였음

193


부문 내용

정부

혁신

사회적 가치

구현을 위한 기반

구축(인권개선,

특정시책)

• 기관 차원의 인권 사안 점검 및 인식 확대

ex) 해수부는 외국인ㆍ이주민 선원의 인권침해 취약부문 발굴ㆍ대

처 노력

• 주요 인권 의제에 대한 관심 확대

ex) 농진청은 농가 경영개선 사업, 해외농업기술개발사업 등 기관

사업에 성평등 인식 확산·실현을 위해 성별영향평가 분석 적

극실시·홍보

• 장애인 고용(법정 고용률 3.2% 이상)

ex) 새만금청(5.51%), 조달청(5.40%), 법무부(5.21%), 보훈처

(5.20%) 13개

• 중증장애인 생산품 구매(법정구매비율 1% 이상)

ex) 새만금청(6.72%), 여가부(3.57%) 등 32개

• 중소기업 제품 구매 (법정 구매비율 50% 이상)

ex) 행복청은 부서평가 반영을 통한 중기제품 구매율 제고, 공사 발

주 증가로 공사용 자재 직접구매에 따른 중소기업제품 구매비

율 상승(91.5%)

• 기술개발제품 구매(법정 구매비율 10% 이상)

ex) 교육부는 인증신제품(NEP)을 산하기관에 안내하고, 구매 품목

중 인증 신제품이 있는 경우 20% 이상 구매하도록 독려하고,

회계담당자 연수 등의 노력을 통해 40.8% 실적 달성

사회적 가치

관점으로의

정책전환

• 안전사고 예방 및 재난 안전관리의 국가책임체제 구축

ex) 행안부의 범정부 교통안전 추진체계 구축. 안전위험요소 제거

등

• 사회적 경제 활성화

ex) 기재부의 사회적 경제사업과 지역 일자리사업 연계

• 도시경쟁력 강화 및 삶의 질 개선을 위한 도시재생뉴딜 추진

ex) 국토부의 지자체·지역전문가 등 추진주체 역량 강화 지원

정책 모든 과정에

국민 참여 확대

• 사건·사고에 대해 관계부처와 민간 전문가가 참여하는 합동간담

회 개최

• 국정운영에 대한 국민참여 활성화

• 국민참여형 정책결정모델 제시


194

부문 내용

정부

혁신

국민이 체감하는

공공자원 개방

• 지방자치단체 공공자원 개방

ex) (대구 달성)열린 공간, 언능 오(open) 소(所): 읍·면 주민센터

회의실 개선을 통해 산업단지 등 기업체 근로자 및 주민에게

공공자원 개방

ex) (광주 서구)함께 나누고 활용하는 공유 서구: 주민센터 내 자투

리 공간을 소규모 회의실로 조성하여 업무시간에는 복지상담

실로 활용하고 업무시간 외에는 주민에게 개방

ex) (경기 시흥)공유로 공간의 가치를 키우는, 시흥 시민을 위한 열

린 청사 조성: 대회의실 공간 분할, 공간 공유 플랫폼 고도화

등을 통해 15개 기관 158개 시설 개방

ex) (경기 남양주)시민 누구나 생활 가까이에서 누리는 개방형 공공

시설, 공유 행복 10미닛: 시청 주차장 환경개선, 행정복지센터

별도 진·출입로 확보 등을 통해 지역 내 수요가 많은 공공자

원 개방

ex) (강원 태백)공공자원 개방 활성화를 위한 대회의실 환경정비:

예술, 체육, 교육 등 다양한 주민 수요가 많은 태백시청 내 대

회의실 개선 및 안전환경 조성 등을 통해 365일 개방 실시

ex) (경남 김해)시민과 함께하는 공유도시 김해: 개방시설 개·보

수 등을 통해 김해시, 국립김해박물관, 한국농어촌공사·한국

전기안전공사 김해지사 등 8개 기관 103개 공공자원 개방

ex) (경남 합천)공공자원 활용 주민서비스 up! up!: 대장경테마파

크 내 다목적실을 리모델링하여 낮에는 업무 공간으로 활용하

고 매주 1회 주민 대상 영화상영 실시

ex) (전북 전주)열린 공간 열린 행정 전주시 공공자원 개방: 회의실

칸막이 공사, 주차장 차단기 설치 등을 통해 전주시, 국립무형

유산원, 국민연금공단 등 시내 83개 기관 176개 시설 개방

협업·조정·갈등

관리

• 공공갈등 관리실태 점검·평가를 통해 부처의 갈등관리에 대한 관

심과 노력을 독려하고 실질적 갈등해결과 예방을 도모

ex) (해소)신고리 5,6호기 건설 재검토, 청탁금지법령 개정, 제주 강

정마을 구상권 청구 철회, 용산 장외경마장 이전, KTX 무안공

항 경유 등 6개

ex) (진전)EEZ 바다모래 채취, 세월호 추모사업, 수능ㆍ자사고 교

육현안 대응, 비정규직 고용환경 개선, 4대강 보 개방 등 10개

공정하고 청렴한

공직사회 구현

• 채용비리에 대해 무관용 원칙으로 엄정 대응(공공기관 채용비리 점

검)

• 성희롱 관련 벌칙강화(법률 개정)

국민 중심

행정혁신 추진

• 예산·법령 등 핵심정책과정에 국민참여 강화

• 국민토론광장 ‘광화문 1번가’ 상설 운영

195


3.정부부처사회적가치평가지표활용

사회적 가치의 평가 활용을 위한 방법은 위의 사례를 바탕으로 부처에서 활

용가능한 정책을 만들고 제시하는 것이다. 사회적 가치는 공공기관이 의사

결정을 할 때 사회·경제·환경·문화 등 공공의 이익과 공동체의 발전을

기여하는 데 필요할 것으로 고려되는 가치이다. 구성요소는 ①인권, ②안전,

③노동권, ④일자리, ⑤건강·복지, ⑥취약계층 지원, ⑦상생협력, ⑧지역경

제, ⑨공동체복원, ⑩책임·윤리, ⑪환경, ⑫참여 등이며, 각 부처는 이러한

구성요소에서 부처에서 사회적 가치를 높일 수 있는 정책을 개발하고 활용

하는 것이 중요이다.

결국 정부는 사회적 가치를 높이기 위한 다양한 현 정부의 국정과제를 이

해하고 이를 적용할 수 있는 방안을 찾을 때 사회적 가치를 높이고 좋은 평

가결과를 기대할 수 있다. 따라서 사업을 진행할 때 추진계획 수립·집행·

성과·환류 과정에서 사회적 가치를 고려하였는지에 대한 다양한 평가가 이

루어질 필요가 있다. 또한 공공기관의 사회적 가치 평가를 참고하여 사회적

평가에 대한 정부업무평가 준비를 할 경우 준비가 용이하게 이루어질 수 있

을 것이다.


196

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