Curso: Modelos de participación y gestión democrática

La relación pobreza-participación presente en el

discurso del Banco Mundial y del Banco Interamericano de

Desarrollo. Un ejercicio de análisis.

Tutor: Pablo Balcedo

Autora: Analé Barrera. Mail: anibarrera@gmail.com

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La relación pobreza-participación presente en el discurso del Banco

Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo. Un ejercicio de análisis.

Introducción

En el marco del desarrollo del curso, la cuestión de la participación y políticas

públicas ha sido abordada en sus múltiples aristas, tanto en las clases como en la

bibliografía. Para el presente trabajo, en base a lo desarrollado en el curso y,

particularmente, tomando como base y disparador la bibliografía 1 de la clase 6

“Interesados en la participación: un estudio sobre los discursos del Banco Mundial”,

intentaremos colocar elementos para el reconocimiento del tipo de explicación de la

pobreza presente en los discursos de organismos como el Banco Mundial (BM) y el

Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Consideramos que resulta de gran importancia estudiar los discursos de estos

organismos, entre otras cuestiones, debido a la incidencia que sus “recomendaciones”

(en carácter de condicionalidades a sus préstamos) tienen en el diseño de las políticas

sociales en Argentina y en otros países de América Latina.

En esta oportunidad, el trabajo no se detendrá en la realización de una

descripción detallada de las características y desenvolvimiento de los préstamos y de las

relaciones concretas entre Argentina y dichos organismos de crédito internacionales,

sino en buscar los fundamentos de su comprensión de la pobreza. Este concepto, aun

siendo mencionado constantemente, no es definido de manera explícita en los

documentos de estos organismos. Por tal motivo, intentará reconocer las principales

características y supuestos del discurso, tomando como eje de análisis la relación

pobreza-participación que se propone en un lugar de centralidad en las estrategias de

lucha contra la pobreza (ELP).

El vínculo entre pobreza y participación en el discurso del Banco Mundial y

del Banco Interamericano de Desarrollo.

Hacia fines del siglo XX, los organismos de crédito internacionales plantean a

partir de la evaluación de los programas de ajuste estructural un pasaje de la “estrategia

de ajuste” a la “estrategia de desarrollo” (Landau et al., 2012). En este marco, la

participación adquiere centralidad en los discursos de estos organismos en sus

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propuestas para la reducción de la pobreza. ¿Qué significa la incorporación de la

“participación” en las ELP? Y, antes: ¿cómo aproximarnos al análisis de su discurso?

En una primera lectura de documentos oficiales de estos organismos, es posible

reconocer su impronta técnica y la utilización de un lenguaje ambiguo que da por

sentada definiciones como la de pobreza, presentándose sus afirmaciones como

neutrales. Landau y otros (2012) plantean en relación al análisis del discurso la

necesidad de:

…rastrear los lineamientos estructurales del discurso que subyacen en los documentos, para lograr de esa forma discutir los principios que pretenden quedar fuera de discusión, y en ese sentido, echar luz sobre la lógica misma del discurso y del poder que pretenden imponer. Y esto porque, si bien sabemos que no todo es discurso en cuanto a la construcción de las relaciones de poder, el mismo tiene una fuerza muy importante. (Landau et al., 2012: 9).

Entender al discurso en el marco de la construcción de relaciones de poder,

desbarata su pretensión de neutralidad y permite comprenderla como una operación

ideológica, como un velo de la realidad. Ahora, partiendo de considerar que la realidad

no se revela de forma inmediata y que es necesario reconocer las múltiples mediaciones

involucradas en su explicación, ¿cuál es el mejor modo de aproximarnos a su

conocimiento?

A los objetivos de este trabajo, meramente introductorio, proponemos hacer un

“rodeo” para identificar la explicación de la pobreza que fundamenta el discurso de

estos organismos. El análisis del lugar que se le da a la participación en las estrategias

de lucha contra la pobreza permitirá identificar los fundamentos que no explicitan: ¿qué

es y cómo surge la pobreza?

La vinculación entre pobreza y participación se repite en los documentos de los

organismos. Para el BM:

La participación de una gama de interesados, particularmente los pobres mismos, para diagnosticar la pobreza lleva a estrategias que reducen la pobreza más eficazmente. El proceso de participación puede ayudar a formar asociaciones basadas en la confianza y el consenso entre el gobierno y la sociedad en todos los niveles. (Banco Mundial, 2000. Citado en Landau et al., 2012: 12).

La participación debería así incorporarse en diferentes instancias institucionales

ya que el fortalecimiento del diálogo entre gobierno e interesados significaría una

garantía de eficacia de las políticas de lucha contra la pobreza. Entre los interesados,

tienen un rol destacado los mismos pobres, ya que serían “expertos en pobreza, y

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capaces de analizar su situación. Por lo tanto, los esfuerzos de reducción de pobreza

pueden considerar las percepciones de la gente pobre de su calidad de vida, y asimismo

de sus prioridades, limitaciones y oportunidades para su vida y para mejorar su

situación.” (Banco Mundial, 2000: 26). Consultar a los pobres podría contribuir al

diseño de ELP de diversas maneras, entre ellas:

-Al ampliar nuestra comprensión de la naturaleza de la pobreza desde las perspectivas de los pobres al concentrarse en sus realidades, necesidades y prioridades con el objetivo de definir mejor la experiencia de las personas, grupos, hogares y comunidades (…)-Con la creación de un diálogo y formación de asociaciones entre los responsables de la política, los que la aplican y los proveedores de servicios y la gente local en sus comunidades. (…)-La apertura de un espacio para que la voz del pueblo pueda influenciar la política para la lucha contra la pobreza-El empoderamiento de los pobres para que inicien sus propios procesos locales para reducir la pobreza gracias al análisis de su situación. (Banco Mundial, 2000: 26).

Hasta aquí, es posible abstraer ciertos postulados presentes en el discurso del

BM a analizar:

-Los pobres son expertos en pobreza, por lo cual las políticas de reducción de

pobreza deberían partir de sus propias experiencias.

-El empoderamiento de los pobres, entendido como la escucha de “su voz”,

permitirá que puedan reconocer su situación, impulsándolos a mejorarla.

Antes de generar conclusiones acerca de lo que significan, veamos cómo se

concreta el vínculo participación-pobreza a partir de la utilización de las nociones de

capital humano y capital social. El BID plantea en un documento oficial, sobre la

situación de América Latina: “Los indicadores de ingresos muestran también que los

países de la región están entre los más desiguales del mundo (…). Esto obedece

principalmente a las grandes disparidades en la distribución de activos, especialmente

en el nivel y calidad del capital humano y en sus retornos”. (BID, 2003: 1).

A partir de esta comprensión de la pobreza y la desigualdad, el BID propone

realizar “un conjunto de acciones orientadas simultáneamente a crear oportunidades

productivas para los pobres y los grupos excluidos (...) enfrentar las desigualdades

estructurales en la distribución de los activos (especialmente educación)”. (BID, 2003:

2). Esta perspectiva se reafirma en el documento diseñado en el año 2011, en el cual se

plantea para “hacer frente a la pobreza estructural”: “Desarrollar el capital humano de

los pobres, facilitar su ingreso en el mercado laboral y asegurar que existan mecanismos

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eficaces para ayudar a los hogares a administrar los riesgos son todos elementos

importantes para incrementar la productividad y la igualdad”. (BID, 2011: 30).

Si bien el “capital humano” es un concepto que queda sin definir a lo largo de

los documentos analizados, pareciera aludir principalmente a la educación y a la salud

que permitirían al individuo constituirse como “productivo” en el mercado laboral.

Por su lado, el uso de la noción de capital social tampoco está claramente

definido. El BID plantea en el marco de lo que denomina el sector de la

“competitividad” iniciativas que: “promuevan la eliminación de la exclusión social y

fortalezcan la capacidad de países para prevenir la proliferación de problemas sociales

que afectan de manera desproporcionada a los pobres mediante el desarrollo del capital

social” (BID, 2003:4). El concepto aparece tácitamente cuando se afirma que se

“apoyará y promoverá el fortalecimiento de sistemas de protección social (...) tomando

en cuenta los arreglos informales de protección social usados por las poblaciones

afectadas y la participación de la sociedad civil”. (BID, 2003:4).

De esta manera, junto a la convocatoria a la participación de los pobres en

espacios institucionales ligados a la formulación de ELP, se reconoce la importancia de

la participación en redes de reciprocidad en las comunidades como medio para la

reducción de la pobreza. Según Hintze (2004), tanto el BID como el BM han promovido

desde la década de los ’90 la utilización de este concepto; ya presente en el debate de las

ciencias sociales en los años ‘601. ¿Qué nos dice esto acerca del tipo de explicación de

la pobreza presente en el discurso de estos organismos? ¿Qué otros supuestos podemos

reconocer?

-La baja acumulación de capital humano explica la pobreza y la incapacidad de

incorporarse al mercado laboral.

-El desarrollo del capital social de los pobres permite generar mecanismos de

protección social y así, salir de situaciones de exclusión social.

Como vemos, la relación entre pobreza y participación se presenta en el marco

de un discurso aparentemente democrático y reformista, que reconoce a los pobres

como actores que deberían ser integrados en el diseño de políticas públicas y con

determinadas capacidades (o “capital”) para “mejorar su situación”. Así planteado, esta

idea sería altamente aceptable; sin embargo, desde un enfoque crítico, es necesario

1 Cabe la aclaración que los sentidos teórico-prácticos del concepto son múltiples, no existiendo por ende un significado univoco. Así, por ejemplo, el concepto aparece desarrollado con gran precisión por el sociólogo francés Pierre Bourdieu pero el sentido que este le confiere en su teoría tiene poco que ver con la significación que le otorgan los organismos multilaterales de crédito. Ver Hintze (2004).

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avanzar sobre lo aparente. De esta manera, es posible poner en discusión una

afirmación que aparece como inocua y “éticamente incuestionable” –la centralidad del

“empoderamiento de los pobres” en las ELP-, a partir de su ubicación en el marco de un

discurso entendido como eje de una estrategia de construcción de consenso y

reproducción del status quo.

De-construcción de los supuestos presentes en el discurso.

La convocatoria a la participación de los pobres no se entiende “en sí misma”;

ésta adquiere sentido en un discurso que se enmarca en una determinada estrategia de

construcción de hegemonía. Uno de los recursos que se activa es la incorporación de

ideas y prácticas como la “participación popular/comunitaria” o el “presupuesto

participativo”, defendidas por movimientos sociales progresistas y de izquierda. El

trabajo ideológico consiste entonces en términos de Daniel Chávez (2012) en la

pasteurización; en la desconsideración del contexto socio-histórico y en la presentación

“aséptica” de determinadas “recomendaciones”, con el objetivo de construir consenso y

neutralizar el conflicto latente que significa una sociedad con altos niveles de pobreza y

desigualdad.

Un ejemplo de [la] convergencia de perspectivas teórico-ideológicas (…) es la acción coordinada de múltiples organismos internacionales para la promoción de la participación comunitaria como un componente esencial del desarrollo local. En la práctica, gran parte de los esfuerzos en este sentido derivan en un tipo de participación estrictamente instrumental, que no altera la correlación de fuerzas entre las clases sociales o cambios políticos de orientación más radical. (PLED, 2012: 5)

En referencia a la experiencia de presupuesto participativo en Porto Alegre,

Chávez (2012) afirma:

El BM y otros organismos convencionales ‘de desarrollo’ han dedicado enormes esfuerzos a intentar neutralizar las lecciones políticas de Porto Alegre, eliminando sus radicales objetivos originales de ampliación de la democracia y fortalecimiento del poder popular y presentando el presupuesto participativo como una nueva tecnología de gestión pública para lograr un gobierno más eficiente. Actualmente, tanto en América Latina como en Europa, hasta gobiernos municipales conservadores y neoliberales están poniendo en práctica lo que denominan ‘presupuesto participativo’, con la esperanza de que éste les brinde cierta legitimidad democrática mientras persiguen impopulares políticas de privatización y liberalización de los servicios públicos.

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La apariencia de neutralidad se concreta a partir de un lenguaje a la vez técnico

y ambiguo. Landau y otros (2012) reconocer a la laxitud y especificidad como

características del discurso del BM, lo cual podría extenderse al caso del BID, al

referirse a la pobreza.

…a pesar del gran énfasis puesto en la temática y el reiterado uso del concepto, no es posible hallar en los documentos analizados una estricta definición de las características y atributos de la pobreza. Por el contrario, lo que se encuentra son descripciones con un muy bajo nivel de rigurosidad. Esta descripción vaga de la pobreza, entendemos, le concede al término una capacidad abarcadora y englobadora; es decir, una importante cuota de laxitud. Y, sin embargo, esta laxitud se complementa con una descripción específica de diversas situaciones. En el caso de la pobreza, ésta sólo adquiere rostro según las diferentes situaciones particulares. (Landau et al., 2012: 9).

La ambigüedad y el recurso a casos individuales como ilustrativos de conceptos

que permanecen sin definir, se presentan así como recurso en la construcción de un

discurso técnico, neutral, natural y, en este sentido, incuestionable.

En este marco, veamos ahora qué nos dicen los supuestos identificados acerca

de la concepción de pobreza presente en el discurso en cuestión.

-Los pobres son expertos en pobreza, por lo cual las políticas de reducción de

pobreza deberían partir de las propias experiencias de los pobres.

Este planteo se vincula a una visión liberal de la sociedad, como suma de

individuos. La pobreza es los pobres y, por lo tanto, su problema. No hay referencias a

la pobreza como un problema social ni a la distribución de la riqueza en la sociedad.

-El empoderamiento de los pobres, entendida como incorporación de “su voz”,

permitirá que puedan reconocer su situación, impulsándolos a mejorarla.

A partir de una comprensión de la pobreza desde el enfoque liberal, son los

pobres los que deben reconocer sus dificultades y movilizarse para modificar su propia

situación. Sin embargo, existirían obstáculos institucionales que no facilitarían tal

proceso por no contar con la flexibilidad suficiente para incorporar la voz de los pobres.

Landau y otros (2012) reconstruyen la secuencia explicativa –cerrada en sí

misma- presente en los documentos de estos organismos:

Se dirá: la pobreza surge porque los funcionarios son corruptos e ineficientes. Por lo tanto no se escuchan las voces de los pobres. Pero éstos saben cuáles son sus problemas mejor que nadie. Entonces, hay que “empoderarlos”, para asegurarse que sean escuchados y esto sólo se logra si “participan” mediante distintas prácticas como, por ejemplo, el “monitoreo cívico”. Esquemáticamente: corrupción – pobreza – empoderamiento – participación

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– monitoreo −eliminación de corrupción −eliminación de pobreza. (Landau et. al., 2012: 10)

-La baja acumulación de capital humano explica la pobreza y la incapacidad de

incorporarse al mercado laboral.

Este supuesto vuelve a dar cuenta de que la pobreza es explicada a partir de los

mismos pobres, reforzando la idea de que para modificar su situación, los pobres

deberían desarrollar determinadas capacidades. De esta manera, podrían integrarse al

mercado laboral, entendido como espacio de integración social. De ello se deriva que el

desempleo se debe a las incapacidades de los mismos individuos.

-El desarrollo del capital social de los pobres permite generar mecanismos de

protección social y así, salir de situaciones de exclusión social.

La participación en relaciones informales de vecindad, en la “comunidad”; se

volvería capital de los pobres para resolver su supervivencia. Aquí, junto a la

promoción de determinadas capacidades, se agrega los valores como la solidaridad y la

“dignidad del trabajo”.

Como se desprende del breve análisis de cada uno de los supuestos identificados,

no se hacen referencias explícitas al surgimiento de la pobreza. En general las

referencias apuntan a plantear recomendaciones sobre cómo reducirla, adquiriendo en

este punto la participación de los pobres –como “interesados”- una gran importancia.

La pobreza es entonces entendida como un “mal” inevitable, siendo de “interés común”

su reducción.

Entendemos que la laxitud y especificidad presentes en el discurso de los

organismos internacionales en cuestión, aportan en concretar esta operación ideológica,

construyendo así explicaciones que se presentan como las “únicas posibles”, es decir,

como naturales y neutrales. El resultado es un discurso a-histórico que no reconoce el

conflicto en la sociedad, limitándose a observar los efectos inmediatos de la pobreza sin

visualizar –y mucho menos cuestionar- su génesis.

Landau y otros (2012) se refieren al ocultamiento del conflicto como

característico del discurso de estos actores, marcando un contrapunto con el contexto

previo a la instalación del neoliberalismo.

…observamos el ocultamiento del conflicto, que se deriva de la particular concepción acerca de lo que es el “interés”. En un esquema como el del capitalismo industrial, se partía de la idea de que la sociedad estaba constituida por “intereses” diferentes y contradictorios entre sí. El interés común, en todo caso, estaba vinculado con la resolución de un conflicto

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originario. En cambio, concebir al conflicto como un problema asumido y a resolver es algo que desaparece de los documentos del BM. Se dirá: todos queremos resolver la pobreza, por lo tanto, se debe buscar la solución a un problema y ya no a un conflicto entre partes. (Landau et al., 2012: 15).

Con el ocultamiento del conflicto, los actores son llamados a participar en la

formulación de ELP en un ambiente de “armonía” e “intercambio”.

…al borrar las diferencias entre los actores, se elimina la posibilidad de leer los contrapuntos en términos de derechos no garantizados. Tomemos, por ejemplo, el caso paradigmático del pobre. Como ya hemos señalado, los pobres, convertidos en “interesados”, tienen su lugar en los foros para intercambiar experiencias. Estas vivencias son entendidas como “activos” importantísimos para aportar en el foro; sólo los pobres pueden contribuir con esta experiencia. De esta forma, los documentos se convierten en una tribuna abierta de la experiencia de la pobreza, en un lugar en donde los pobres pueden expresar sus descontentos. (Landau et al., 2012: 16)

De esta manera, nos encontramos con un discurso que se caracteriza por su

laxitud y especificidad, por la pretensión de neutralidad, por su lenguaje técnico, por el

ocultamiento del conflicto, por la desconsideración del contexto y las relaciones de

poder, por la comprensión de problemas sociales como problemas de los individuos y,

en términos generales, por la negación del movimiento histórico y la presentación de lo

social como natural.

La presencia del discurso del BM y del BID en las políticas sociales de la

Argentina actual. El caso de la economía social.

El escenario que quedaría configurado después de la crisis del 2001 estuvo

signado por altos niveles de pobreza, desempleo y conflictividad social. Entre las

políticas que intentaron apaciguar la situación, se destaca la implementación del Plan

Jefes y Jefas de Hogar (PJyJHD), caracterizado por su magnitud; lo cual se explica en

las dimensiones de la crisis.2

2 Según Seiffer (2011): El principal elemento que lo diferencia de otros programas de transferencia condicionada de ingresos es su extensión. Si bien existían programas de características similares, y desde un período anterior puede observarse un aumento del peso de la política de asistencia en el consumo obrero así como del componente asistencial de la política social, nunca antes se había implementado una política asistencial de transferencia de ingresos de una magnitud tal que alcanzará a casi 2 millones de trabajadores. Esta masividad sólo puede explicarse por la magnitud del conflicto al que pretendía dar respuesta: la crisis de 2001 abre un momento de lucha abierta de sectores de la clase obrera que pone en cuestión la hegemonía del gobierno. (Seiffer, 2011: 58).

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En este contexto, asume el gobierno Néstor Kirchner (ex gobernador de Santa

Cruz por el peronismo). Ante la necesidad de dar respuestas político-institucionales a la

crisis, el gobierno desplegó un discurso crítico del neoliberalismo; lo que se expresó,

por ejemplo, en palabras de denuncia hacia organismos internacionales como el FMI y

la generación de condiciones para el “No al ALCA” en el año 2005. Específicamente en

el campo de las políticas sociales, se produjeron ciertos cambios a partir de los cuales la

alta conflictividad social de fines del 2001 y 2002, comenzó a mermar.

El PJyJHD es gradualmente reemplazado por el Plan Familias por la Inclusión

Social3 y el Seguro por Capacitación y Empleo. El primero, será implementado por el

Ministerio de Desarrollo Social y dirigido al sector de la población más “vulnerable”

que tendría la condición de ser “inempleable”. El segundo, será gestionado por el

Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, dirigiéndose a los “empleables”. En

este sentido, Fernández y Tripiana (2009), observan la existencia de dos núcleos

principales en las respuestas político-institucionales; vinculadas a la cuestión

alimentaria por un lado, y a la generación de niveles mínimos de ingresos, por el otro;

dirigidas a la población “inempleable” y “empleable” respectivamente.

Junto a estos principios clasificatorios, se plantea un diseño de base territorial

de los programas, con el objetivo de la promoción del desarrollo comunitario,

destacándose la creación de los Centros Integradores Comunitarios bajo la órbita del

Ministerio de Desarrollo Social y las Oficinas de Empleo Municipales. Estos

dispositivos, definidos desde instancias nacionales, pretenderían definir “un arreglo

coordinado de la presencia territorial del gobierno nacional con las autoridades

municipales”. (Fernández Soto y Tripiana, 2009: 134).

Con respecto a la asistencia alimentaria, Fernández Soto y Tripiana (2009)

observan que a partir del 2003, tiene lugar un proceso de ampliación de los niveles de

atención, combinando diferentes estrategias (entrega de alimentos, auto-producción,

comedores populares, etc.). Los autores entienden que la asistencia alimentaria

permanece “definida bajo un criterio residual, relacionada a los sujetos definidos como

‘carentes’, ‘vulnerables’, desplazados del mercado formal de trabajo”. (Fernández Soto

y Tripiana, 2009: 132).

3 Junto al PFIS, se plantean como programas principales del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, el “Plan de Seguridad Alimentaria ‘El hambre más urgente’ y el “Plan de Economía Social y Desarrollo Local ‘Manos a la Obra’”. Más adelante en el desarrollo, se profundizará en la caracterización de este último.

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En general, los programas suponen un subsidio monetario mensual, teniendo

como condición la realización de una contraprestación (ocupacional y educativa). Se

exige el cumplimiento de pautas, “bajo el supuesto que estas condicionalidades

pretenden generar incentivos a la formación de ‘capital humano’, promoviendo una

mayor inversión en educación, salud y nutrición, que según sostienen redundará en el

futuro en la superación intergeneracional de la pobreza.” (Fernández Soto y Tripiana,

2009: 133). Más allá del importante avance y conquista que significa, esto se confirma

en el caso de la Asignación Universal por Hijo; programa de transferencia de renta

condicionada decretado en el año 2009, que reconoce como sujetos de derecho en el

sistema de protección social a personas sin trabajo o con trabajo informal, que pasan a

recibir un ingreso mensual por hijo y deben cumplir con requisitos ligados a la

asistencia escolar y control de salud de los hijos.

En este punto, a pesar de la crítica al neoliberalismo, se observa la incorporación

de una noción de centralidad en el discurso y estrategia de los organismos

internacionales analizados: la de capital humano. Desde esta perspectiva, la política

social tendría como objetivos promover la formación de capacidades, el esfuerzo, el

“empoderamiento”. Se relega así el debate sobre transformaciones estructurales,

naturalizando y reproduciendo las causas de la desigualdad y la pobreza.

El conjunto del sistema de protección para pobres definido parece constituir la estrategia de gestión de una sociedad profundamente desigual, configurándose un sistema de protección paralelo y residual, coexistiendo un sistema de protección de ‘de primera’, para trabajadores formales, y otro ‘de segunda’, para quienes no pueden acceder al primero. Al mismo tiempo, este esquema institucional residual, es profundamente diversificado a su interior proponiendo sistemas clasificatorios ordenadores sobre la base de la capacidad potencial de re-inserción en el mercado de trabajo. (Fernández Soto y Trippiana, 2009: 135)

En este marco general, ubicamos la incorporación de la economía social como

núcleo de la política social, de la mano de la comprensión de las nociones de “cultura

del trabajo”, “capital humano” y “capital social” como mecanismos de “integración

social”. En este sentido, las experiencias de economía social -en general implementadas

por organizaciones de la sociedad civil-, tienen como objetivos generar alternativas de

“autoempleo” y desarrollar determinadas capacidades y valores.

La economía social se incorpora así como componente de políticas sociales que

tendrían por objetivo la “inclusión” de sectores “vulnerables” y “excluidos” y la

“reconstrucción del lazo social” que se habría roto como consecuencia de la

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implementación de las políticas neoliberales. Estas cuestiones se expresan en la

formulación del Plan Manos a la Obra:

Artículo 2º- (…) se plantean tres objetivos generales:1. Contribuir a la mejora del ingreso de la población en situación de vulnerabilidad social en todo el país.2. Promover la economía social mediante el apoyo técnico y financiero a emprendimientos productivos de inclusión social generados en el marco de procesos de desarrollo local.3. Fortalecer a organizaciones públicas y privadas, así como espacios asociativos y redes, a fin de mejorar los procesos de desarrollo local e incrementar el capital social, mejorar su efectividad y generar mayores capacidades y opciones a las personas, promoviendo la descentralización de los diversos actores sociales de cada localidad. (Res. Nº 1.375/04. MDS)

La noción de “inclusión social” postulada parece ligarse al paradigma

sustentado por Castel, en tanto se busca la explicación de los “problemas sociales”

como la pobreza y el desempleo en la ruptura en la cohesión social, planteando como

objetivo de la política social la “reconstrucción del lazo social” o, en otras palabras, la

“re-afiliación”, a través de la promoción de valores y comportamientos –ligados a la

“cultura del trabajo”- en pequeños emprendimientos de economía social. Aquí

encontramos otras referencias en el discurso, que se combinan con nociones presentes

en el discurso de los organismos internacionales.

La incorporación de la economía social como eje de la política social tiene

sentido en el marco de un discurso que se incluye en una estrategia de construcción de

hegemonía en el contexto posterior a la crisis de 2001. De esta manera, así como

veíamos que los organismos internacionales incorporan nociones utilizadas por

movimientos populares desdibujando su contenido político original, el discurso del

gobierno nacional incluye a la “economía social”. Este concepto, lejos de ser neutral, se

encuentra en disputa.

A grandes rasgos, podemos distinguir dos posiciones: una perspectiva crítica

del capitalismo y una perspectiva de integración a la sociedad capitalista.

En el marco de la primera, ubicamos tanto a la tradición cooperativista que

propone una organización del trabajo distinta a la del capitalismo, como las

experiencias de movimientos sociales que se multiplicaron hacia fines del siglo XX,

marcadas por la resistencia al neoliberalismo y la búsqueda por la construcción de una

alternativa política. El problema que se presenta para esta perspectiva se vincula a la

potencialidad de la economía social para la transformación o superación del

capitalismo. En este caso, reconocemos una visión “optimista”, que resalta las

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potencialidades transformadoras en las experiencias de economía social y una posición

más bien “pesimista”, que destaca el sentido adaptativo/defensivo que éstas tienen,

limitándose al plano de la supervivencia.

En segundo lugar, encontramos a la perspectiva de integración a la sociedad

capitalista, la cual considera que es posible “integrar” en la sociedad a los sectores

“vulnerables” y “excluidos” a partir de promoción de ciertos valores y

comportamientos. Se plantea a los emprendimientos de economía social como espacios

de contención y alternativa de reproducción. La inclusión de la “economía social”

como eje de la política social en Argentina se enmarca claramente en este tipo de

perspectiva. Una expresión de este hecho es que la convocatoria a la economía social

se restrinja al ámbito de acción del Ministerio de Desarrollo Social, sin incluirse de

ninguna manera en la planificación económica nacional. De esta manera, se confirma

que lejos de tener una perspectiva integral de economía social, la apelación a la misma

se limita a generar alternativas de contención e inclusión de los sectores más

empobrecidos de la población.

Ciolli y Rodríguez (2011), caracterizan la constitución de la economía social

como eje de la política social a partir del 2003, oponiendo autogestión (perspectiva

crítica del capitalismo) y emprendedorismo (perspectiva de integración al capitalismo):

Ya como respuesta a la crisis y camino de retorno al statu quo bajo el horizonte neodesarrollista, las políticas emprendedoristas se reconfiguraron como una de las herramientas que tensionan el desarrollo autogestionario y su potencial disruptivo (…).Este hilo es parte de una trama general, la de las políticas sociales post-convertibilidad, que contribuyen a institucionalizar y legalizar las desigualdades y la precariedad. (Ciolli y Rodríguez, 2011: 37).

Las autoras identifican así como uno de los efectos de las políticas sociales

actuales la institucionalización de la precariedad ya que junto a la promoción de

experiencias de economía social se fomenta la generación de empleo en negro y

condiciones precarizadas de trabajo, tendiendo a responsabilizar a los sujetos por su

situación de pobreza y “vulnerabilidad”.

En esta línea, Salvia reconoce como “efectos sistémicos” de las experiencias de

economía social:

…una creciente aceptación, legitimación e institucionalización del derecho a contar con un trabajo precario y no registrado, de mantenerse en la pobreza y a ser pobre de otros derechos, a vivir en la marginalidad económica y política, a competir por beneficios o compensaciones especiales, a obtener tales beneficios en tanto se sigan las reglas de la negociación legal y el confinamiento inofensivo. (Salvia, 2007: 17)

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De esta manera, entendemos que la incorporación de la economía social en el

discurso de las políticas sociales en Argentina desde 2003, es coherente con el uso de

la noción de capital humano y capital social propio de organismos como el BM y el

BID. Estos, sin embargo, se combinan con la crítica del neoliberalismo que identifica

como principal objetivo la reconstrucción del lazo social y, junto con esto, con

elementos propios de la retórica del peronismo, ligada a la cultura del trabajo y al

trabajo como garantía de integración social.

El presente trabajo intentó plantear un ejercicio de análisis sobre el discurso del

BM y del BID, teniendo en cuenta su poder en la difusión (e imposición) de

determinadas concepciones de la realidad. Así, pudimos plantear algunos elementos

para reconocimiento de los fundamentos de la perspectiva de pobreza, no explicitada

en sus documentos. Consideramos que es necesario profundizar en el análisis del

discurso de estos organismos y su incidencia en las políticas sociales de los países de

América Latina, de-construyendo las que se presentan como “verdades” naturales y

ubicándolas en el marco de estrategias de construcción de hegemonía en un

determinado contexto socio-histórico.

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