Lezione I “I ricorsi amministrativi

Profili generali”

Ricorsi amministrativi

• Nozione: I ricorsi amministrativi sono rimedi esperibili dai soggetti lesi da provvedimenti della p.A. → strumenti di tutela di “interessi qualificati”

• Rimedi di carattere non giurisdizionale: i ricorsi amministrativi non sono proposti davanti al giudice amministrativo, né sugli stessi si pronuncia una autorità giurisdizionale → Sui ricorsi amministrativi si pronuncia una autorità amministrativa che emette una decisione all’esito di un apposito procedimento nel quale viene riesaminato un atto amministrativo che il ricorrente assume essere viziato sotto il profilo della legittimità o, in taluni casi, del merito.

• Natura dei ricorsi amministrativi: non è giurisdizionale, perché non è giurisdizionale l’organo che si pronuncia sugli stessi → I ricorsi amministrativi non sono assoggettati ai principi costituzionali di cui agli artt. 24, 103 e 113 Cost.

Ricorsi amministrativi

• Rimedi alternativi a quelli giurisdizionali → Cons. Stato, Sez. VI, 16 luglio 2012, n. 4150, i ricorsi amministrativi «introducono procedimenti di secondo grado che hanno per oggetto un provvedimento già emesso, sul quale gli interessati possono attivare una nuova valutazione della stessa autorità emanante o dell'organo sovraordinato ad essa, senza che la relativa pronuncia possa intendersi sostitutiva del rimedio giurisdizionale o limitativa dello stesso».

• Funzione assolta:tutela degli interessi dei privati nell’ambito di un procedimento che è finalizzato a risolvere conflitti → Obiettivo: giustizia del caso concreto mediante l’emanazione di una decisione che incide su un assetto di interessi già definito dalla p.A. → Funzione giustiziale

Ricorsi amministrativi

• Funzione assolta dall’autorità amministrativa investita di un ricorso amministrativo:

“funzione giustiziale”

– funzione NON giurisdizionale: in quanto non è espressiva risolta da una autorità giurisdizionale;

– funzione NON amministrativa (stricto sensu intesa): in quanto volta a risolvere conflitti → La decisione emessa sui ricorsi amministrativi, pertanto, non è espressione del potere di autotutela decisoria della p.A. (annullamento di ufficio e revoca) → I ricorsi amministrativi vanno distinti dagli atti con i quali il privato sollecita l’esercizio del potere di autotutela della p.A.

Ricorsi amministrativi

Autotutela • esercizio della potestà di autotutela è attivabile su iniziativa della sola p.A., in base a

valutazioni di carattere discrezionale e con le garanzie procedimentali prescritte dalla legge n. 241/1990, soprattutto quando si tratti di operare una reformatio in peius della posizione del soggetto interessato;

• il potere di autotutela è un potere di merito della p.A., incoercibile da parte del giudice amministrativo;

• la richiesta dei privati, rivolta alla p.A., di esercizio dell’ autotutela , è una “denuncia”, con mera funzione sollecitatoria, ma non fa sorgere in capo all’amministrazione alcun obbligo di provvedere;

• il diniego espresso di autotutela è un atto meramente confermativo dell’originario provvedimento, che non compie una nuova valutazione degli interessi in gioco, e che pertanto non può essere un mezzo per una sostanziale rimessione in termini quanto alla contestazione dell’originario provvedimento;

• è esclusa la possibilità di fare ricorso alla procedura del silenzio-rifiuto allo scopo di provocare il ricorso dell’amministrazione all’ autotutela; tale divieto trova il proprio fondamento nell’esigenza di evitare il superamento della regola della necessaria impugnazione dell’atto amministrativo nel termine di decadenza;

• non serve per risolvere conflitti → potere esercitato nell’interesse pubblico → la p.A. non è equidistante dalle parti (non è terza e imparziale).

Ricorsi amministrativi

Ricorsi amministrativi

• potere giustiziale deve essere obbligatoriamente esercitato dalla p.A. ogni qual volta vi sia un atto del privato che dia impulso al procedimento giustiziale e sussistano i requisiti prescritti dalla legge;

• p.A. in posizione di “neutralità”: doverosa distanza e terzietà dagli interessi in contesa;

• potere di riesame della p.A. deve essere esercitato limitatamente all’esame delle questioni proposte dal ricorrente;

• la decisione assunta dalla p.A. all’esito dell’esame del ricorso amministrativo non è soggetta né a revoca, né annullamento d’ufficio (cfr. in tal senso Cons. Stato, Sez. IV, 27 giugno 1978, n. 602; Id., Ad. Gen., 10 giugno 1999, n. 8; Id., 25 maggio 2005, n. 2675);

• in caso di silenzio sulla istanza presentata dal privato: ricorso in sede giurisdizionale → decorso del termine di legge per la decisione del ricorso gerarchico il silenzio della p.A. non costituisce un provvedimento tacito, ma un presupposto processuale che consente al privato di ricorrere in via giurisdizionale o straordinaria (Cons. Stato, Ad. Plen. N. 16 e n. 17 del 1989) avverso il provvedimento impugnato in sede giustiziale «unica manifestazione espressa di volontà dell’Amministrazione che motiva e disciplina l’assetto dei rapporti […], con conseguente effetto lesivo» (Cons. Stato, 9 luglio 2012, n. 4004

Ricorsi amministrativi

Natura giustiziale del ricorso amministrativo: → Si esclude l’applicabilità dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990 (Cons. Stato, Sez. V, 3 maggio 2012, n. 2548):

1) il preavviso di rigetto si applica ai procedimenti ad “istanza di parte”; invece il ricorso amministrativo non è assimilabile a un’istanza di provvedimento perché costituisce la contestazione di un provvedimento già emanato;

2) la previsione del preavviso di rigetto è diretta a promuovere il contraddittorio prima dell’adozione di un provvedimento di amministrazione attiva; invece nel caso del ricorso amministrativo il provvedimento di amministrazione attiva è già stato emanato e impugnato;

3) prima del provvedimento impugnato il privato, di regola, ha già potuto interloquire con l’amministrazione; pertanto un ulteriore preavviso di rigetto introdurrebbe una ulteriore fase di contraddittorio, sostanzialmente inutile e in contrasto con le esigenze di buon andamento, economicità e celerità dell’azione amministrativa;

Ricorsi amministrativi

4) la comunicazione del preavviso di rigetto interrompe i termini per l’emanazione del provvedimento finale; questo effetto è però incompatibile con la disciplina del ricorso amministrativo perché comporterebbe il raddoppio praeter legem dei termini di decisione del ricorso;

5) il procedimento avviato col ricorso gerarchico può concludersi con il “silenzio” della p.A., con l’effetto di consentire al ricorrente di impugnare in sede giurisdizionale il provvedimento già impugnato in sede amministrativa; tale disciplina è, per la sua intrinseca funzione acceleratoria dei rimedi di tutela, incompatibile con la necessità del preavviso di rigetto;

6) la decisione dell’amministrazione sul ricorso gerarchico ha carattere di segretezza fino alla sua emanazione, e pertanto non ammette un preavviso di rigetto.

Fonti

D.p.r. n. 1199/1971. Non avendo la natura di rimedi giurisdizionali, i ricorsi amministrativi non sono sottoposti ai

principi costituzionali di cui agli artt. 24, 103 e 113 Cost. → i ricorsi amministrativi, pertanto, non godono di copertura costituzionale.

Ambito oggettivo di applicazione (Art. 1, comma 2 d.p.r. 1199/1971)

«Contro gli atti amministrativi dei Ministri, di enti pubblici o di organi collegiali è ammesso

ricorso da parte di chi vi abbia interesse nei casi, nei limiti e con le modalità previsti dalla legge o dagli ordinamenti dei singoli enti»

I ricorsi amministrativi sono esperibili avverso gli atti:

• delle Amministrazioni statali;

• di qualsiasi altro ente pubblico.

Ricorsi amministrativi

Regioni ed enti locali → il d.p.r. 1199/1971 trova applicazione.

Problema:

A seguito della modifica del Titolo V della Costituzione le Regioni sono tenute ad applicare il d.p.r. 1199/1971 o possono disciplinare ex novo la materia?

Soluzione

Dipende da come si inquadra la materia dei ricorsi amministrativi nell’ambito del sistema di riparto del potere legislativo tra Stato e Regioni.

Ricorsi amministrativi

A) M ateria dei ricorsi amministrativi appartiene alla potestà legislativa esclusiva dello Stato art. 117, comma 2 lett. l) Cost. «giustizia amministrativa»;

B) Materia dei ricorsi amministrativi appartiene alla potestà legislativa residuale delle Regioni art. 117, comma 4 Cost.: → natura sostanziale del rimedio non riconducibile alla «giustizia amministrativa».

C) Quella dei ricorsi amministrativi non è una specifica materia: i ricorsi amministrativi accedono alle singole materie allocate tra le potestà legislative di Stato e Regioni → la competenza a legiferare sui ricorsi amministrativi accede alla competenza a legiferare sulle materie cui essi afferiscono→ Regioni possono intervenire sia nelle materie di competenza esclusiva residuale (art. 117, comma 4 Cost.), sia in quelle di competenza concorrente (art. 117, comma 3 Cost.)

Ricorsi amministrativi

Tipologie

Ricorso gerarchico - Ricorso in opposizione -Ricorso Straordinario al Capo dello Stato 1) Ricorso gerarchico:

• proprio: rimedio di carattere generale che è essere deciso dalla autorità gerarchicamente superiore a quella che ha adottato il provvedimento impugnato;

• improprio: rimedio speciale che può essere esperito nei soli casi previsti dalla legge e che è deciso da un organo che ha potere di vigilanza (non in posizione di supremazia gerarchica rispetto a) su quello che ha emesso il provvedimento impugnato.

2) Ricorso in opposizione: rimedio di carattere speciale che può essere esperito nei soli casi previsti dalla legge davanti alla medesima autorità amministrativa che ha emanato l’atto impugnato.

Ricorso gerarchico (c.d. proprio e improprio) e ricorso in opposizione:

- avverso atti non definitivi;

- per motivi di legittimità e di merito.

3) Ricorso Straordinario al Capo dello Stato: consentito unicamente contro provvedimenti amministrativi a

carattere definitivo e solo per vizi di legittimità