komparativna jvana uprava

Skripta by: Tonka | www.drustveno-veleuciliste.net

VELIKA BRITANIJA - REFORME

- nakon 2.sv. rata, usprkos formalnoj pobjedi, velika britanija je suočena s procesom dekolonizacije i sve većom prevlasti SAD-a, a time i sve većim slabljenjem.

- krajem 70ih opća reforma – M.Thatcher – reforma nadahnuta ekonomskim doktrinama neoliberalizma: zalaganje za radikalnu privatizaciju i dominaciju tržišta kao načela ekonomske

organizacije

ovo znači:1. povlačenje države iz privrede2. prenošenje državnih poslova na nedržavne organizacije podvrgnute zakonima tržišta3. primjena tržišnih načela i na one djelatnosti koje su ostale u državnom djelokrugu

dakle glavne značajke pristupa vlade M.thatcher:1. zaokret prema 'socijalnom konzervativizmu'2. dovođenje u pitanje koncepcije socijalne države3. odmak od državnog intervencionizma u privredi

Prvi program upravnih reformi

ovo, s obzirom na upravni sustav, znači: prelaz s vladanja na upravljanje (from government to governance) s elitizma britanske državne uprave 'westminsterski model' na 'novo javno upravljanje' –

new public management

temeljne doktrine obuhvaćene koncepcijom new public managementa:1. prijelaz javne uprave na metode menadžmenta razvijene i usavršene u privatnovlasničkoj

privredi2. unaprijed utvrđeni standardi i mjere uspješnosti uprave3. težište na postignutim rezultatima4. dekoncentracija i decentralizacija uz veću samostalnu odgovornost pojedinih jedinica

upravnog sustava5. uvođenje metoda tržišne utakmice u javnu upravu6. uvođenje jače discipline i štedljivosti u upotrebi javnih sredstava

osnovna postavka na kojoj se ovo temelji (prednost tržišta pred upravom) = uprava ima manji kapacitet obrade informacija nego tržište, ona je rastrošna i nije u mogućnosti odgovoriti na potrebe korisnika. Javnim službama upravljaju profesionalni monopoli koji samovoljno određuju količinu i kakvoću usluga građanima pa su oni izgubili povjerenje u upravu.

reforme su obuhvatile ( sve elemente strukture i funkcioniranja upravnog sustava- organizaciju, osoblje, financiranje, metode rada, odlučivanje i nadzor)

1. organizaciju upravnog sustava – niz djelatnosti državnih upravnih organizacija je prenesen na nedržavne nositelje – privatiziran. - uvodi se ugovaranje s vanjskim ponuđačima (contracting-out)

- stvaranje kvazitržišta unutar uprave, Upravne organizacije dijele se na „naručitelje“ i „dobavljače“

1


– smanjuju se središnji resori po opsegu zadaća i broju zaposlenih – utvrđivanje opće politike, pripremanje propisa, bitne financijske odluke. Operativno djelovanje prenosi se na izvršne agencije, koje djeluju pod vodstvom poduzetnički orijentiranog rukovoditelja vezanog ugovorom o rezultatima, a ne postavljenog kao javnog službenika.)

Nastoji se smanjiti broj hijerarhijskih stupnjeva uvođenjem organizacije na temelju radnih skupina, timova.

Smanjuje se stupanj formalizacije tj. mjeru u kojoj je struktura utvrđena propisima.Povećava se stupanj specijalizacije,

2. osoblje

otvaranje najviših mjesta upravnog vodstva kandidatima izvan upravnih organizacija – prije svega iz privrede, putem javnih natječaja koji se raspisuju za sva radna mjesta. Potiče se mobilnost kadrova u oba smjera.

ugovori se sve više ne sklapaju na određeni rok izbor kandidata prenosi se sa ministarstava na izvršne urede. Poslovi regrutiranja i

ocjenjivanja službenika – posebni izvršni uredi - „Službe regrutiranja i ocjene“ plaća se određuje prema uspjehu u radu, veća autonomija pojedinog resora u njenom

određivanju napredovanje više nije rezultat duljine staža nego postignutih rezultata

3. financiranje – prva mjera vlade u pogledu ovog je bila inicijativa za financijski menadžment 1982. (finantial management initiative).

Zadaće ove mjere:a) jasno određivanje ciljeva i sredstava za njihovo ostvarivanje – tako da se rezultati

mogu vrednovati prema postavljenim ciljevimab) jasno određivanje odgovornosti za upotrebu sredstava i ispitivanje da li postignuta

vrijednost odgovara utrošenomc) osiguravanje potrebnih informacija: o troškovima, obrazovanju i eventualnom

konzultiranju stručnjaka kada je potrebna za obavljanje postavljenih zadaća.

U ocjenjivanju financijske uspješnosti upravne organizacije počela se uspoređivati stvarna dobivena vrijednost od nje s ukupnim izdacima za nju.

Lakše prenošenje proračunskih sredstava iz godine u godinu.Elastičnije postupanje kod državne nabave.

4. metode rada –uvode se metoda privrednog menadžmenta:- ovo obuhvaća i informatizaciju, međutim ova je vrlo malo spomenuta u reformskim

planovima jer je obuhvaćena širim pojmom menadžerskih metoda.

5. odlučivanje – povećan stupanj nezavisnosti i odgovornosti rukovoditelja, preduvjet za primjenu metoda

menadžmenta

2


– sudjelovanje korisnika u odlučivanju, važan izvor informacija o kvaliteti usluga

6. nadzor – neprestano praćenje (monitoring) postignutih rezultata (kao posljedica decentralizacije u

odlučivanju)– uspoređivanje istovrsnih organizacija koje djeluju u isto vrijeme na različitim mjestima– uspoređivanje efekata rade iste organizacije u različitim vremenskim trenucima

Programi vlada za reforme„Inicijativa za reformiranje financijskog upravljanja“ 1982 (vidi prije)„Sljedeći koraci“ 1988. – pretvaranje državnog upravljanja u poslovni menadžment. Središnji resori se smanjuju po zadaćama i broju zaposlenih. Zadržavaju utvrđivanje opće politike, pripremu propisa i važne financijske odluke, operativno djelovanje prenosi se na izvršne agencije.„Povelja građanina“ 1991. (J. Major) – utvrđuje novi status građanina kao korisnika-potrošača-kupca usluga, a ne samo korisnika javnih službi. To je trebalo istaknuti tržišni karakter upravne djelatnosti.Razrađena je sa daljnjih 30-tak dokumenata kojima se državna uprava pored formalne korektnosti i opće prijaznosti u komuniciranju s građanima, obvezuje na konkretne učinke (npr. izdavanje putovnice u tjedan dana).„Državna služba: kontinuitet i promjena“ 1994 – pokreće proces izjednačavanja povlaštenog statusa britanskih državnih službenika s općim statusom zaposlenih

Reforme obuhvaćaju dvije skupine mjera:1. prenošenje upravnih zadaća na nedržavne nositelje2. poboljšanje načina rada uvođenjem menadžerskih metoda

KRITIKEiako je reforma bila uspješna – problem: višestrukost idealnih ciljeva javne uprave i raznolikost mjerila po kojima se procjenjuje javna uprava:

treba biti: djelotvorna i ekonomična →istovremeno poštena i pravedna→otporna u neočekivanim okolnostima i elastična - reforma je naglasila prvi a zanemarila ostale kriterije.

regulativne sposobnosti tržišta imaju svoje granice. glavna mjera koja određuje primjenjivost tržišne regulacije = mjera specifičnosti pri dotičnom poslu upotrijebljenih strojeva i znanja: što je specifičnost manja to je uspješnost tržišta veća. specifičnija tehnička sredstva i znanje, pak, zahtijevaju jedan od dva modaliteta:7. specifično ugovaranje8. organizaciju

2 SKUPINE KRITIKE

1. negativne posljedice NJM i privatizacije2. manjkavost postignutih rezultata i ostvarenih učinaka

neki primjeri loših posljedica:

3


privatizacija se pokazala nepovoljnom kod nekih poduzeća koja su bila izrazito privrednog karaktera (rolls royce, british airways...). kod tih poduzeća je nakon privatizacije pao rast produktivnosti

kod javne uprave se pokazalo da na tržištu često nema alternativnih ponuđača određenih usluga, a desilo se i da su oligopolistička poduzeća dobila ugovor na temelju niske cijene, a prilikom obnavljanja ugovora više nije bilo nijednog alternativnog ponuđača, pa su ovi podigli cijenu.

troškovi nadzora kroz vrijeme izvršavanja ugovora mogu biti iznimno veliki Porast unutarnje regulacije, regulacije rada upr. organizacija od strane drugih upr.

Organizacija Zbog dekoncentracije odlučivanja iluzorna je odgovornost ministara pred parlamentom Ne može se jamčiti povjerljivost informacija o građanima pokazalo se vrlo teškim usporediti cjelokupnu ostvarenu vrijednost neke službe s njenom

cijenom reforma statusa javnih službenika – udaljila ih od politike i pripremanja političkih odluka,

razara se tradicionalna etika javnih službenika jer su novi menadžeri orijentirani na svoj interes (i to je sada potpuno legitimno), napuštanjem ideje upravne elite gubi se element kontinuiteta i stabilizacije

rezultatiu cjelini je reformska politika M.Thatcher u Velikoj Britaniji doživljena kao pretjerana i neuspješna. Mjerenje rezultata često je nemoguće

ipak, vrlo sličnu politiku new public managementa je nastavio i T.Blair. 1999. Laburistička vlada T. Blaira – white paper- programska deklaracija o modernizaciji uprave.

PRAKTIČNi CILJEVI modernizacije uprave:

1. javne službe neprekidno na usluzi građanima2. međusobno povezane da građani na jednom mjestu mogu stupiti u kontakt s upravom3.svi kontakti građana s upravom mogu se ostvariti elektronički 4.veća elastičnost normi da se mogu jednostavnije mijenjati5.financijski poticaji za osoblje6.odgovornost za neposredno pružanje usluga građanima do središnih ministarstva7.dovesti u upravu mlađe ljude iz drugih zanimanja i omogućiti njihovo brže napredovanje

NJEMAČKA REFORME

njemačke posebnosti:1. federalno uređenje2. vezano uz to i posebna vrijednost koja se pripisuje lokalnoj samoupravi3. teritorijalnost, a ne funkcionalnost upravnog sustava kao rezultat 1. i 2.4. posebna vrijednost pojma pravne države. ona je u Njemačkoj prethodila demokratskoj

državi- („ustavno pravo prolazi, upravno prvo opstoji“). Ovo prvenstvo prava je i osnovna razlika njemačke i anglosaksonskih zemalja: tamo naime prednost uvijek ima politička demokracija.

4


5. ujedinjenje s bivšim DDR-om – financijsko opterećenje, zaoštrava problematiku pravne i demokratske vezanosti uprave.

6. tradicija Maxa Webera i njegovog birokratsko-monokratskog idealtipa, ova tradicija se opire unošenju privredno-menadžerskih ideja u javnu upravu

- uz ove posebnosti (pa i usprkos njima) njemačka uprava se od svog početka nalazi u stalnim reformama. Ove reforme su pokazale da su organizacijske strukture i pravna regulacija uprave elastični i lako se mijenjaju, a strukture osoblja i financiranja su kruće i teže promjenjive.

Niz reformi- reforma središnje uprave 1968- financijska reforma 1969- administrativno-teritorijana podjela , dosredine 1970-tih- reforma statusa javnih službenika, 1973- niz zahvata za pojednostavljenje i debirokratizaciju uprave, do kraja 1970-tih- iznova izgrađena uprava u bivšoj DDR, 1990-tih

Poticaji za reformu- u velikoj mjeri međunarodno vladajućom atmosferom u prilog modernizacije, a u smjeru engleskog modela new public managementa koji je postao neka vrsta općeprihvaćene upravne doktrine- uočeni nedostaci u pogledu strateškog odlučivanja, jer je upravni sustav potpuno zauzet svakodnevnim upravljanjem- nedostaci u upravljanju zbog birokratizacije upravnog procesa- nedostatak motivacije kod službenika, i pomanjkanje privlačnosti rada u upravi- nezadovoljstvo korisnike upravnih službi- glavni argument je veliko financijsko opterećenje privrede izdacima za socijalnu državu i izdacima za ujedinjenje.

modernizacija uprave: otpočela u lokalnoj upravi i gradovima prema planu 'novi model upravljanja' (neues

steuerungsmodell – NSM). cilj ove reforme = pretvoriti jedinicu lokalne uprave u neku vrstu poduzeća-koncerna.

na razini cjeline upravnog sustava ova orijentacija je prihvaćena kao opće usmjerenje na ekonomičnost. dakle i ovdje se primjenjuju metode privrednog menadžmenta. ovo uključuje:o total quality managemento planiranje upravnog djelovanja i proračun prema ciljevima koji su politički postavljeni

i u upravi razrađenio jasnije odvajanje političkog odlučivanja i upravnog izvršavanjao primjena kriterija tržišta i tržišne utakmice gdje god je mogućeo decentralizacija odgovornosti za trošenje sredstavao ugovaranje u upravi i s vanjskim dobavljačimao analiza troškova i koristi (cost-benefit)o produbljene metode nadzora – prati se radni proces tako da rezultati praćenja budu

svima dostupni uz stalno uspoređivanje rezultata usporedivih organizacija po kvantitativnim pokazateljima

o strukturiranje upravnih organizacija prema proizvodima, tj. prema društveno korisnim efektima njihove djelatnosti

o opća informatizacija i kompjuterizacija uprave

5


o zagovara se i neke oblike privatizacije, ali znatno manje radikalne negoli u engleskoj. ovo su prije svega neki prijelazni oblici između javnog i privatnog sektora:a) koncesijeb) leasigc) naplaćivanje pristojbi od korisnikad) mješovita poduzećae) samoupravna tijela

- u njemačkoj je ova modernizacija zakasnila 10 godina za engleskom, tako da zasad još nema podataka o rezultatima.ipak – većina ocjenjivača sumnja u univerzalnu djelotvornost tržišta – kažu da nema dokaza da je tržište u svim uvjetima najefikasniji mehanizam alokacije. besmisleno je zagovarati tržište kod davanja usluga koje su povjerene državi baš zato da bi bile izuzete od zakonitosti tržišta. dakle: ekonomičnost – da, ali u granicama pravne države i političke demokracije.

FRANCUSKA REFORME

Francuzi su, slično kao i Nijemci, privrženi svojim tradicijama: francuska državnost centralnost prava u francuskoj upravi ocjena visoke kvalitete osoblja u upravi- htjeli bi da se reforme kreću u okviru onoga što je povijest potvrdila kao temeljno i kvalitetno

- Francuska značajno zaostaje za drugim zemljama u pogledu reformi uprave: nema još dekoncentracije odgovornosti, funkcioniranja u okviru mreža, otvorenosti javne

uprave, unutarnje konkurencije, brzine u razmjenjivanju informacija neefikasnost u odnosu prema postavljenim ciljevima, otpor reformamama i arogancija rukovoditelji ne raspolažu informacijama o cijeni funkcioniranja organizacije niti

mjerilima za ocjenu učinkovitosti – dakle nema kriterija ekonomičnosti Službenici osjećaju vezanost i lojalnost za vlastitu organizaciju više nego prema sustavu i

državi u cjelini vodeće osoblje je izolirano od međunarodnih kontakata više nego u drugim državama uprava se drži stare organizacije s odjelima, pododjelima i odsjecima umjesto radnim

ekipama formiranim prema ciljevima i programima za njihovo ostvrivanje

Tri polazišta francuskog shvaćanja uprave (područja, orijentacije u okviru kojih se promišlja modernizacija francuske uprave):

1. afirmacija države kao tradicionalne vrijednosti: ona integrira, ispravlja negativne posljedice djelovanja tržišta...Neki pothvati koji su po svom karakteru privredni zahtjevaju inicijativu države, socijalna davanja i usluge povjereni su državi upravo zato da budu izuzeti od tržišta

2. afirmacija prava , nastavlja se na afirmaciju države. Država stvara pravo, a bez prava nebi bilo društva.Pravo danas gubi na sistematičnosti (zbog sve većeg broja izvora),na autoritetu (prije svega zbog sve većeg autoriteta izvršne vlasti u pripremanju i izvršavanju zakona), na normativnoj autonomiji (jer je sve više prožeto pravilima tehničkog karaktera), ulaskom ugovora u javno pravo – slabi utjecaj načela zakonitosti koje vrijedi jednako za sve.

6


- treba prijeći na novo shvaćenje prava, njegovu tehničko-ekonomsku prirodu, instrument za ostvarivanje svakodnevnih društvenih ciljeva.- shvaćanje o potrebi pristanka adresata na pravnu normu, kroz sustav političkog predstavništava.

3. elita upravnih službenika. Tradicija prestiža koji proizlazi iz velikih škola, a posebno iz nacionalne upravne škole – ENA.

- modernizacija francuske uprave se promišlja na ova tri područja, ipak se i u tim okvirima uviđa potreba stvaranja novog tipa države u kojoj bi ekonomsko-tehnička racionalnost bila jače naglašena. Država mora postati efikasnija, potrebna modernizacija uprave koja obuhvaća tehnički napredak.

- Mogućnosti reformiranja uprave imaju svoje granice, osobito u svijesti ljudi, treba uvjeriti sudionike da se određene tehnike razvijene u privredi mogu primjeniti u upravi

VELIKA BRITANIJA / NJEMAČKA / FRANCUSKA

kad usporedimo ove tri zemlje možemo vidjeti značajne razlike:1. Velika Britanija – ovdje je reforma bila najradikalnija, ali donekle i pretjerana. 2. Njemačka – ovdje su refome započele prije svega pod pritiskom financijske krize zbog

priključenja istočne njemačke. rezultati su ipak relativno slabi.3. Francuska – ovdje je modernizacija uprave još više nego u njemačkoj stvar budućnosti

Velika Britanija

- radikalna privatizacija i dominacija tržišta- reforme obuhvatile sve elemente strukture i funkcioniranja upravnog sustava- niz zadataka prenjet na nedržavne nositelje- izdvajanje izvršnih agencija - u politici osoblja – sva mjesta otvorena kandidatima izvan uprave, posebno iz privrede- u metodama rada – poduzetničke metode, korisnička potražnja, informatizacija

Njemačka

Reforme – mješavina održavanja i modernizacije - za razliku od VB postojao umjereno velik javni sektor, visok stupanj decentralizacije,

socijalne usluge koje je osiguravao nejavni sektor- nije željela napustiti tradicionalni oblik uprave i pravnu državu, strana ideja

privatizacije i marketizacije javnog sektora- vrijednost demokracije ispred djelotvornosti uprave - prisiljena na reforme zbog financijskog opterećenja socijalne države i ujedinjenja - prednjači lokalna samouprava, gradove trebalo pretvoriti u poduzeća-koncern- zagovara se ekonomičnost ali kroz niz prijelaznih oblika između upravnog i javnog

sektora

7


- sumnja se u univerzalnu djelotvornost tržišta , a ekonomičnost samo u unutar granica pravne države i demokratskog političkog uređenja

Francuska

- posljednja destljeća 20. st. – stalno u stanju reformi pojedinog područja uprave (početak 1970-tih krenula s reformom uprave, 1982. počela veliku decentralizaciju, 1996. osnovan “Komesarijat za reformu države”)

- radilo se o tradicionalnim reformama uprave- potaknuta globalizacijom, europskim integracijama i tehnološkim dostignućima,

prisiljena krenuti u reforme na načelima NJM- I nadalje privržena svojim povijesnim vrijednostima pa se reforme kreću u okviru

temeljnih orijentacija na: vlastitu državu, autoritet pravnog sustava i elitu upravnih službenika

- Potreba stvaranja države novog tipa

REFORME SAD

- proces reformi prolazi kroz 3 razdoblja: 1) razdoblje pokreta za „novu javnu upravu“, 2) razdoblje predsjednikovanja Ronalda Reagana, 3) razdoblje predsjednikovanja Billa Clintona

1) - nositelji reformi su teoretičari javne uprave- počinje krajem 1960-ih godina zbog rata u Vietnamu, rasnih sukoba, siromaštva u

pojedinim gradskim četvrtima i zbog kritičkog gledišta na državu uopće- dosadašnjim doktrinama javne uprave prigovara se da su neaktualne, neosjetljive na

ljudski aspekt upravljanja, na poteškoće kojima se susreću građani, da ne mogu riješiti navedene probleme

- zbog toga bi nova javna uprava trebala ustrojiti organizacije koje promiču interese građana, omogućavaju sudjelovanje građana u odlučivanju, promiću socijalnu pravičnost, slobodu građana u izboru usluga i sl.

- teži se prelasku s autoritarnih i hijerarhijskih odnosa na demokratske i timske odnose- važno je dekoncentrirati javnu upravu i prenijeti zadatke s centra, na teritorijalne

jedinice kako bi bila sposobna za brze promjene u društvu

2) – reforme dobivaju drugačiji smjer – Reagan ugrađuje svoj politički program- ciljevi Reaganovog programa: - smanjiti djelokrug i opseg savezne uprave, a ojačati obranu

- smanjiti inflaciju, a povećati ekonomski rast - uravnotežiti savezni budžet te potvrditi neke tradicionalne moralne vrijednosti

- te ciljeve treba ostvariti centralizacijom vlasti, smanjivanjem osoblja, premještajem odgovornosti za upravljanje i programiranje na ne-državne organizacije, uvođenjem ugovaranja s ne-državnim organizacijama koje preuzimaju zadatke javne uprave i dobivaju javne ovlasti, privatizacijom, uklanjanjem zloupotreba i rastrošnosti, modernizacijom kontrole nad upravljanjem i troškovima

8


- rezultati reforme – državna uprava se uklapa u javni sektor, koji obuhvaća niz organizacija za obavljanje poslova od javnog interesa, a po svojoj organizaciji i načinu rada nalaze se između države i privatnog sektora- Reaganovi ciljevi se smatraju protuslovni zbog visokog porasta izdataka za oružane snage, zbog zastoja u smanjenju opsega savezne uprave i zbog nepovoljnih indikatora kretanja uprave i gospodarstva

3) – nastavak Reaganovog programa, ali bez ideloškog naboja- 1993. – Al Gore podnosi predsjedniku Clintonu izvještaj po nazivom „Nacionalni

pregled uspješnosti. Od birokratske zapetljanosti do rezultata; stvoriti upravu koja bolje radi, a manje košta“

- Program ima 4 temeljna načela: a) djelotvorna poduzetnička uprava koja odbacuje birokratsku zapetljanost i prelazi na sustav u kojem ljudi odgovaraju za postizanje rezultatab) djelotvorna poduzetnička uprava koja inzistira na zadovoljstvu korisnika, kroz razne ankete, reprezentativne skupine i sl.c) djelotvorna poduzetniča uprava koja djeluje decentralizacijom vlasti, prenoseći ovlasti na one koji direktno rade sa strankama, tako da sami odlučuju i rješavajud) djelotvorna poduzetnička uprava koja bolje radi, a manje troši, rekonstrukcijom načina i programa rada

- ova načela nastoje se ostvariti ugovaranjem s vanjskim nositeljima, povezivanjem javnih i privatnih nositelja, uvođenjem utakmice u upravu, smanjivanjem broja propisa, ocjenjivanjem rada po rezultatima i uvođenjem dvogodišnjih budžeta- uprava treba ostvariti nova sredstva naplaćivanjem svojih usluga, stavljanjem težišta na sprečavanje nastanka problema, decentralizacijom, stvaranjem novih tržišta i tržišnih instrumenata- novost Clintonove vlade – stvaranje privatnih poduzeća za čije dugove jamči država („od države podržana poduzeća“)

- kritike Clintonovim reformama – upravni menadžment nije iscrpljen i treba ga zamijeniti poslovnim

- umjesto pravnih vrijednosti, prenaglašene su ekonomističke - državni i prvatni sektor ostaju bitno različiti - podcijenjena je uloga Kongresa i Predsjednika

- program potkopava instituciju pravne države, previše ovlasti se daje politički postavljenim voditeljima resora

9


SAD – IZVRŠNI URED PREDSJEDNIKA

- nastao tijekom 20. stoljeća, budući da je predsjednik SAD-a istovremeno šef izvršne vlasti i predsjednik vlade, odnosno njenih glavnih upravnih resora pa je tako postao preopterećen u vođenju i koordiniranju savezne uprave

- čelnici tih upravnih resora nose naziv tajnika kako bi označili svoj status neposrednih predsjednikovih pomoćnika

- ovaj ured obuhvaća 4 vrste upravnih organizacija: 1) osobni kabinet predsjednika koji neposredno vrši poslove koordinacje Izvršnog ureda2) organizacija za koordinaciju pojedinih važnih područja unutar djelokruga savezne

uprave- to su poslovi sigurnosti u Vijeću nacionalne sigurnosti, poslovi ekonomske politike u

Vijeću ekonomskih savjetnika, poslovi unutarnje politike u Uredu za razvijanje programske politike, poslovi znanosti i tehnologije u Uredu za politiku znanosti i tehnologije i poslovi zaštite okoliša u Savjetu za kvalitetu okoliša

- podložna je čestim organizacijskim promjenama3) privremene organizacije koje jasno ne spadaju ni u jedan od postojećih upravnih

resora- to su npr. Ured trgovačkog predstavnika SAD-a, koji održava kontakt s međunarodnim

ekonomskim i financijskim organizacijama i Ured za krizno upravljanje4) Ured za upravljanje i budžet – jedina organizacija koja neposredno obavlja upravne

poslove u Izvršnom uredu Predsjednika- ovdje je bitna specifičnost američke upravne doktrine da poslovi budžeta spadaju u

potpunu nadležnost Predsjednika izvršne vlasti, tako da su oni na svim upravnim razinama (federacija, država, lokalne jedinice) izdvojeni iz resora financija

- Izvršni ured je preuzeo i kontrolu efikasnosti i ekonomičnosti cjelokupnog upravnog sistema

- u ovu skupina spada i Upravni ured, koji je nastao kad je Izvršni ured predsjednika prešao granicu svoje veličine pa je za njegovu unutarnju koordinaciju bilo potrebno osnovati poseban ured

- prednosti – pridonosi kapacitetu predsjednika da vodi upravu i elastičan je i prilagodljiv i kod uvođenja novosti u javnu upravu

- nedostaci – potiskuje Vladu u pozadinu jer tajnici na čelu svojih resora direktno komuniciraju s Predsjednikom, a ne na sjednicama Kabineta, dok Kabinet ima samo tajnika koji se brine o sjedicama i donijetim odlukama

10


NJEMAČKA – URED SAVEZNOG KANCELARA

- njemačka verzija centra vlade i smatra se dijelom odlučujućeg sklopa njemačkog upravno-političkog sustava

- savezni kancelar je predsjednik vlade i ujedno jedini član vlade koji je neposredno odgovoran parlamentu, dok su ministiri odgovorni neposredno, preko odgovornosti kancelara

- bira ga parlament apsolutnom većinom svojih članova i isto tako ga opoziva, postavljanjem drugog

- savezni kancelar samostalno formira ministarstva i utvrđuje im nadležnost, a predsjedniku republike predlaže postavljanje i otpuštanje ministara

- Njemačka ima oko 3 milijuna službenika, od toga savezna uprava manje od 10%, službenici se dijele na činovnike i namještenike, a oko 60% su pravnici

- u koordinaciji središnje državne uprave prevladava tzv. matrična metoda – ministarstva i druge organizacije direktno su povezana s odgovarajućim svojim radnim jedinicama u drugim ministarstvima i organizacijama preko kojih djeluju na čitavu upravu

- Savezni kancelar ima Ured saveznog kancelara, koji priprema dnevni red sjednica i informira kancelara o stanju i napredovanju programa u ministarstvima

- na čelu Ureda saveznog kancelara je šef (u rangu ministra ili državnog tajnika) koji ima dva pomoćnika za koordinaciju državnih poslova za Istočnu, odnosno Zapadnu Europu

- radne jedinice Ureda podijeljene su prema ministarstvima, tako da svaka pokriva područje jednog ili više ministarstva

- nedostatak – postavlja se pitanje koordinativnog utjecaja, posebno s obzirom na konkurenciju koju predstavljaju ministarstva s matričnom metodom rada - nailaženje na otpor koalicijskih partnera

VELIKA BRITANIJA – URED KABINETA ODNOSNO TAJNIŠTVO KABINETA

11


- u VB prevladava kabinetska verzija parlamentarnog režima, koji je nastao tijekom 1. svjetskog rata, kao pomoćno tijelo kabineta za poslove koordinacije

- kabinet se sastoji od predsjednika i 20-ak ministara, odnosno od oko 100 članova vlade, gdje spadaju ministri, državni tajnici i podtajnici

- kabinet je mjesto fuzije izvršne i zakonodavne vlasti- Ured kabineta obuhvaća organizacijske jedinice: Tajništvo kabineta, Centralni statistički

ured, Povijesni odsjek, Glavni vladin savjetnik za znanost i ured za upravljanje i osoblje- Ured kabineta sa Tajništvom kabineta je glavno vladino tijelo za koordinaciju - funkcije kabineta – on je centar informacija za vladu, koordinira programske prijedloge,

prati izvršavanje zaključaka - funkcije Tajništva – priprema dnevni red sjednica kabineta i kabinetskih odobra, informira

ministre koji nisu članovi kabineta, dostavlja im materijale za sjednice, provjerava izvršenje

- na čelu Tajništva je Tajnik kabineta koji prisustvuje sjednicama i vodi zapisnike, a imenuje se iz skupine vodećih upravnih službenika

- pomažu mu njegovi zamjenici i stalni tajnici ministarstava, tj. upravni službenici najvišeg ranga

- unutarnja ogranizacija Tajništva – provedena po problemima koji su najaktualniji za vladu (npr. problem, Sjeverne Irske, EU, pitanje decentralizacije)

- nedostatak – njegov status se dovodi u pitanje sa strane politike i sa strane uprave- s jedne strane predlaže se da se Ured kabineta pretvori u posebno ministarstvo vlade i postane osobno tijelo predsjenika vlade, a s druge strane se smatra da bi to samo opteretilo predsjednika vlade i ojačalo njegov položaj u nepoželjnoj mjeri - ministarstvo financija nepovoljno gleda na Ured kabineta jer je preuzeo neke od njihovih poslovaFRANCUSKA – GLAVNO TAJNIŠTVO VLADE

- tijelo koordinacije i pomoći predsjedniku vlade- osnovano zakonom iz 1935. g. za vrijeme III. francuske Republike- na čelu Glavnog tajništva vlade je Glavni tajnik, iz osoblja Državnog vijeća- njemu pomažu:

o ravnatelj, kao njegov zamjenik. Vodi dvanaestak službenika koji pokrivaju sve resore, i dva službenika koji prate rad dvaju domova skupštine

o vodeći službenik, prati i nadzire zakonodavni postupako vodeći službenik, brine o objavljivanju donijetih akata u službenom glasnikuo savjetnik za ekonomske poslove

- glavne funkcije: 1) pripremanje aktivnosti predsjednika vlade, posebno sastanaka na kojim sudjeluje, praćenje i evidencija zaključaka i glavnih projekata centralne uprave 2) koordinacija i analiza ministarstava u pitanjima koja su bitna za predsjednika vlade, 3) praćenje i kontrola zakonitosti prijedloga ministarstava u materijalnom i formalnom pravnom smislu 4) vođenje određenih upravnih službi koje su izravno vezane za predsjednika vlade (npr. Komisija tržišta, Centar za regulaciju i mijenjanje upravnih forumulara)

- postoje i posebne službe koje se bave dokumentacijom i evidencijom pravnih akata- ukupni broj službenika, uključujući i tehničko osoblje je oko 100

12


- bitna je specifičnost francuskog sustava – izvršna vlast je podijeljena između predsjednika države i vlade, na čelu s predsjednikom vlade

- posljedica ovakvog dvojstva je proširenje do tada postojećeg tajništva predsjednika Republike u Glavno tajništvo Predsjedništva, koje je po organizaciji i funkcioniranju paralelno Glavnom tajništvu vlade

- organizirano je tako da su poslovi podijeljeni među službenicima usporedno s resorima središnje uprave

- oni surađuju u pripremanju sjednica vlade, održavaju veze, koordiniraju djelovanje s vladom i medijima

- na čelu Glavnog tajništva predsjedništva je Glavni tajnik, koji ima pomoćnika i tehničke savjetnike i svi su visoko kvalificirani upravni službenici

- nedostatak – navedeno ustavno dvojstvo, koje stvara probleme u sustavu, a tajništva ih nisu u stanju riješiti

S L U Ž B E N I C I

VELIKA BRITANIJA

ODABIR I ZAPOŠLJAVANJE

- svi ili gotovo svi položaji otvoreni za kandidate iz upravne organizacije, iz druge upravne organizacije ili izvan uprave

- javni natječaji se raspisuju za sva mjesta, a s uspješnim kandidatima država sve češće sklapa ugovore na određeno vrijeme (na 5. g. i mogu se obnoviti)

- za visoke položaje –jedinstveni klasifikacijski sustav otvorene strukture, sastoji se od 7 stupnjeva. 1. najviši, položaj stalnog tajnika, 7. najniži principal, podudaran sa znanstvenim i stručnim stupnjevima.

- ispod toga niža radna mjesta: znanstveni službenik, tehnološki službenik, izvršni, administrativni službenik, daktilograf

- 1996. g. – „Služba za visoke javne službenike“ (Senior Civil Servis-SCS) – odgovorna za vođenje javne službe i osiguranje izvršenja ciljeva – sastavljen od višeg osoblja iz ministarstava i agencija

- Ured za javnu službu – zadržao strategijsku ulogu u ULJP savjetujući pojedina ministarstva, odjele i agencije o pitanjima zapošljavanja i nadgledajući način kako se koriste prenesenim ovlastima.

NAGRAĐIVANJE I NAPREDOVANJE

- plaće se temelje na radnom izvršenju- Ministarstva i agencije imaju ovlasti za odlučivanje o plaćama i rangiranju službenika

– osim za vodeće osoblje (njihove plaće-Ured Kabineta)- Nakon ocjene rada službenika – odjelni menadžeri preporuke za plaću i razinu bonusa

dostavljaju ministarskom Vijeću za plaće (nije obavezno) – procjena Vijeća temelji se na uspodbi mnogobrojnih individualnih ocjena pojedinaca koji rade na istom stupnju.

- vijeće za plaće – sastoji se od visokih menadžera iz svakog ministarstva koji su članovi SCS - pridonosi većoj transparentnosti, strogosti i jednakosti u ocjenjivanju

- Novi platni sustav je donio: a) jednostavniju platnu strukturu povezanu s tržištem

13


b) transparentniji pristup dodjeljivanju nagrada u plaćic) poboljšanje napredovanja u plaćid) plaće temeljene na ocjenjivanju relativnog doprinosa organizacijie) nekonsolidirane bonuse za najbolje izvršiteljef) jaču usredotočenost na razvoj i iskazivanje rezultata

- napredovanje – prema upravljačkom kapacitetu i postignutim uspjesima

- viši službenici formiraju se kroz rad i različite oblike stalnog obrazovanje

- interminsterijalna komisija u 2 etape:

1. upravni stažisti – moraju imati fakultetsko obrazovanje- provodi se natječaj koji se sastoji od usmenog i pismenog ispita kojim se procjenjuje osobnost kandidata (razumijevanje, imaginacija, analiza i sinteza, konstruktivno razmišljanje)

- primljeni odabiru sami ministarstvo u kojem će raditi, na temelju rezultata

2. 5 godina nakon ulaska u službu – na temelju ocjenjivanja obrazovanja koje su službenici u međuvremenu stekli.

- svrstavaju se u dvije kategorije: main stream- osnovna skupina, 2/3 službenika fast stream – skupina koja će brže napredovati i

zauzeti vodeća mjesta, 1/3 službenika

- obrazovanje – ne postoje posebne upravne škole kao u Francuskoj i Njemačkoj- unutar stručnih politehničkih fakulteta- na fakultetima i visokim školama za javnu politiku i upravljanje- Koledž za javnu službu – programi za osposobljavanje i usavršavanje službenika na

višim položajima ili službenika koji će napredovati na višu razinu. Podnosi izvještaje o radu Parlamentu, a vraćen je i u Ured Kabineta kako bi se poticalo službenike da se usavršavaju. Programa koje nudi je malo jer pojedini resori provode specifičnu obuku za svoje potrebe (90%programa na razini pojedinih organizacija)

- competency framework – na razini SCS – okvir ponašanja za vodeće osoblje.

- 6 ključnih sposobnosti :1. davanje svrhe i smjera, 2. stvaranje osobnog utjecaja, 3. strategijsko razmišljanje, 4. dobivanje najboljeg od ljudi, 5. učenje i poboljšanje, 6. usmjeravanje na isporuku.

- Određuje koja ponašanja treba usvojiti,a a koji se oblici ponašanja smatraju neprikladnim.

14


NJEMAČKA


- uprava počiva na modelu jake pravne države i weberovske hijerarhije, usko definiranih odgovornosti i sustava nadzora

- 3 kategorije zaposlenika: radnici administrativno osoblje

javni službenici – dijele se u 4 kategorije: niži, srednji, viši srednji i viši službenici

- ne postoji posebna skupina profesionalnog vodećeg osoblja na koje se primjenjuju posebna pravila

- javni službenici se u jednu od 4 kategorije postavljaju prema stupnju obrazovanja, viši službenici. Kasniji premještaji u višu kategoriju su rijetki. Postavljanje u službu je doživotno, prethodoi probni period.

- odluke o odabiru i napredovanju moraju se temeljiti na sposobnosti (formalne kvalifikacije), prikladnosti (intelektualne i karakterne osobine) i izvršenju (profesionalno iskustvo)

- naglasak na formalnom obrazovanju, - odluke o odabiru i napredovanju decentralizirane, nema kontinuirane politike ULJPa

na federalnoj razini, protivljenje federalnih ministarstva zbog narušavanja suverenosti.- ne postoji nacionalni službenički sustav, pojedine zemlje i lokalna uprava zakonski su

odvojeni.- 2 državna ispita – uspješno polaganje prvog daje pravo na trogodišnju pripremu za

drugi koja se odvija na Visokoj školi javne uprave u Speyeru. Taj ispit, koji odgovara diplomi prava, daje naslov assesor – službenik stažist.

- odluku o odabiru donose personalni odjeli ministarstava na temelju dossiera kandidata- Velik dio upravne elite pripada nekoj političkoj stranci


15


- plaće i mirovine utvrđene federalnim zakonom koji se primjenjuje na jedinstven način u cijeloj Njemačkoj

- budući da su jedinstvene ne igraju ulogu pri odabiru za natjecanje između federalnih, zemeljskih i lokalnih službi

- temelje se na alimentacijskom načelu – moraju osigurati život sukladan položaju, važnosti i odgovornosti zanimanja javnog službenika (tradicionalno, da bi omogućili potpunu posvećenost javnoj službi i ekonomsku nezavisnost)

- Plaća se sastoji od nekoliko komponenti: osnovna plaća prema platnom stupnju, a za one na A stupnju ljestvice i

prema „vijeku službe“ obiteljski dodatak – za oženjene službenike s djecom opći dodatak - smo za službenike A5 do A13 godišnji posebni bonus u prosincu godišnju plaću za praznike

- za neka radna mjesta uvedeni su elementi PTRI – opće smjernice za PTRI definirane su na federalnoj razini, ali svaka organizacija je odgovorna za oblikovanje vlastitog sustava ocjenjivanja

- 2002. zakon o plaćama – nove mogućnosti nagrađivanja izvršenja. Tri vrste novčanih nagrada:

o izvršni stupnjevi (do 15%zaposlenika u jednoj kalendarskoj godini)o bonusi za izvršenje (do 15%zaposlenika)o nagrada za privremeno imenovanje na specijalnim dužnostima

- mogu se isplatiti pojedincu, timu ili organizacij- samo zaposlenicima koji su dobili izvrsne ocjene- većina vodećih službenika ulazi u službu nakon profesionalnog iskustva u drugim

sektorima, to se smatra prednošć-- napredovanje se regulira unutar pojedinih upravnih organizacija- zbog toga se javljaju specifični problemi, npr. mlađi službenici stjeću iskustvo u

raznim odjelima ministarstva pa je teško postići sporazum kada ti djeli žele zadržati kvalitetnog službenika

- ni planiranje karijere visokih službenika ovis- o napredovanju iznad određenih razina odlučuju upravni državni tajnici

- obrazovanje –

- dva tradicionalna programa iz javne uprave na sveučilištima u Konstanzu (kombinacija političkih znanosti i menadžmenta) i Potsdamu (dominacija pol.znanosti)

- Visoka škola javne uprave – poslijediplomski studij po uzoru na francuski ENA

- poslijediplomski studij na Speyeru – namijenjen osoboma s diplomom različitih društvnihdisciplina koji žele daljnje obrazovanje za posao u javnom sektoru.

- jednogodišnji studij pohađaju pravnici, ekonomisti i sociolozi koji imaju natprosječne rezultate, obrazuju se za visoke položaje u upravi

- naslov magistra upravnih znanosti

16


- poslijediplomski EU programi – obrazuju za rad u organizacijama i institucijama EU

- nakon završetka studija osposobljavaju se u službi do 30 mjeseci (ne moraju diplomirani pravnici koji imaju obuku od 2 god. koje obuhvaća stažiranje na sudu, privatnom sektoru i upravnim organizacijama)

- za vrijeme obuke, fakultetski obrazovani polaznici mogu umjesto prakse odabrati tromjesečni tečaj iz upravne znanosti na Speyeru

- oni koji nemaju fakultetsko obrazovanje, a postavljeni su na srednje vodeće položaje ili im je izgledno napredovanje u viši položaj – dodatno se obrazuju u specifičnim školama koje postoje u svim njemačkim zemljama, na višim stepenicama postoje akademije koje su organizacijski slične ovim školama, a takva akademija postoji i na saveznoj razini

- pri Federalnom ministarstvu unutarnjih poslova – Opće ravnateljstvo D – za koordinaciju javne službe, daje opće smjernice za status osoblja pojedinim zemljama, lokalnim organizacijama i institucijama

FRANCUSKA


- javni službenici se dijele u 3 kategorije: A - visoka, B – srednja, C - niža razina- Skupina A – uključuje veliki korpus – skupine generalista od kojih se očekuje da će

zauzeti više položaje u ministarstvima i državnim službama. Inicijalni odabir – kroz natječajne ispite

- karijerni sustav, centralizirani odabir vodećeg osoblja, napredovanje interno kroz natječajne ispite.

- inicijalno osposobljavanje i praksa, mobilnost kroz ministarstva- karijere se temelje na obavljanju posla i profesionalnom iskustvu- mjesta se popunjavaju natječajem, brz tempo cirkulacije osoblja- sloj službenika zatvoren prema društvu i konzervativan, većina radnih mjesta nije

otvorena za osobe koji nisu javni službenici, s nekim iznimkama na srednjim razinama i radnim mjestima na ugovor

- imenovanje viših službenika u načelu je trajno, osim za neka specifična mjesta za koja se sklapaju ugovori, na 3 g, jednom obnovljivi


- ne postoji pravi sustav PTRI- plaće se temelje na položaju, spec. obilježjima vodećih poslova i bonusima (bonusi se

određuju prema složenosti posla, spec. kvalifikacijama i sl. – ne izvršenju)- obavezno ocjenjivanje – jednom godišnje, ocjene se uzimaju u obzir kod bržeg

napredovanja na sljedeću stepenicu unutar klase- kriteriji za ocjenjivanje:

o profesionalne i tehničke vještineo organizacija i izvršenjeo osobne kvalitete i međuljudske vještine

17


- ne odabiru se samo za određeni položaj već i za karijeru tijekom koje se penju po stupnjevima unutar svoje kategorije prema godinama službe i merit načelu

- napredovanje u višu kategoriju – kroz interni natječajni ispit - interni odabir- kroz natječajne ispite, otvorene za kandidate sa određenim radnim

iskustvom u javnoj upravi, manje usmjeren na znanje a više na profesionalno iskustvo- mogućnost pojedincima koji nisu imali mogućnost obrazovanja da napreduju u više kategorije, uključujući upis na ENA

RAZVOJ LJP

- Glavno ravnateljstvo za upravu i javnu službu – planiranje i koordinacija upravljanja LJP

- unatoča zakonskoj jedinstvenosti mnoge su ovlasti delegirane ministarstvima- sustav OOU-a centraliziran i koncentriran u mnogobrojnim javnim školama- škola za opću upravu ENA – učilište za praktičan rad vođenja upravnih jedinica- dio

obrazovanja studijski program a dio praksa, podjednakog trajanja, nešto više od godinu dana svaki.3 vrste natječaja:1. vanjski – za franc. državljane do 28 godina koji imaju prethodno pravno ili

ekonomsko obrazovanje i široku opću kulturu, zahtjevan2. unutarnji – nešto lakši, za službenike koji imaju 5 g. iskustva u upravi3. za kandidate do 40 god. koji su 8 godina radili u privatnom sektoru ili imali

zastupnčki mandat u lok. samoupravi- svi kandidati primljeni na natječaju, automatski postaju državni službenici i primaju

odgovarajuću plaću- OOU za lokalne službenike – specijalizirane škole

3 velike reforme obzirom na vodeće osoblje

1989. cjeloživotno osoposobljavanje2002. - usmjerena na mobilnost – niži izvršni voditelji na glavnom poslu mogu biti najviše dva puta po tri godine - ponovno osposobljavanje u upravljanju LJP za voditelje koji trebaju biti imenovani na položaje

MAĐARSKA – Službenički sustav do 1989.g.

- prve reforme javne uprave započinju krajem 10. stoljeća, s ciljem pretvaranja Mađarske u feudalnu državu zapadnog tipa- od 13. stoljeća uredi javne uprave koriste se pisanim ispravama, a državni službenici djeluju kroz diferenciranu hijerarhijsku strukturu- do europske razine, Mađarska napreduje pod vladavinom Matije Korvina (1458-

1490), koji provodi detaljne unutarnje reforme - u središnjoj državnoj upravi zapošljavaju se osobe s visokim stupnjem obrazovanja, gdje prednjače diplomirani pravnici- u 18. stoljeću službenici se više ne smatraju vladarovim, već državnim te se dijele u dvije glavne kategorije: 1) službenici u središnjim institucijama, koji moraju ispunjavati točno propisane kvalifikacije

18


2) službenici koji se postavljaju za manje važne poslove na regionalnim razinama, gdje se ne traži poseban stupanj obrazovanja

- 19. stoljeće – ponovo započinje razdoblje reformi, u Mađarskoj je osnovana republika

- Austro-Ugarska Monarhija (1867) – javlja se intenzivan gospodarski rast i administrativni ustroj, središnja državna uprava postaje odgovorna parlamentu i podvrgnuta je strožijim pravilima nego lokalna uprava- razvoj profesionalne uprave prekinut je nakon 2. svjetskog rata – ukinuti su zakoni koji su do tada uređivali status i uvjete zapošljavanja javnih službenika, počinje se primjenjivati privatno pravo- 1949. – donesen novi Ustav kojim Mađarska postaje Narodna Republika Mađarska- “gulaš komunizam” (1962.-1988.) – politička vlast ponovo počinje analizirati status javne uprave i službenika te je utemeljena Škola za javnu upravu s ciljem obrazovanja upravnih generalista, što dovodi do slabljenja monopola diplomiranih pravnika- 1989. – korjenita promjena Ustava, država mijenja naziv u Republika Mađarska, počinju upravne reforme te je izrađen koncept Zakona o javnim službenicima, a mađarski pravni sustav pokazuje visok stupanj stabilnosti

MAĐARSKA – Službenički sustav nakon 1989. g.

- Mađarska nema centralizirani službenički sustav, pojedine upravne organizacije na središnjoj i lokalnoj razini još uvijek donose odluke svaka za sebe- 1992. – na snagu je stupio Zakon o javnim službenicima kojim su obuhvaćeni svi službenici koji su zaposleni u državnoj upravi i lokalnoj samoupravi i koji provode politiku, kontrolu i nadzor- nadopunjavan je mnogim amandmanima od kojih su najznačajniji oni iz 1995. i 2001. g.- Zakonom o javnim službenicima postavljen je pravni temelj za službenički sustav koji se zasniva na merit-načelima, određeni su kriteriji za prijam u službu, pravila za napredovanje te sustav nagrađivanja i ocjenjivanja, kao i odredbe o osposobljavanju unutar službe te mogućnosti prekidanja službeničkog statusa i otpusta iz službe. - 2 cilja službeničkog zakona - s jedne strane nastojalo se odvojiti politiku od javne uprave i zaštiti javne službenike od političke uloge, dok se s druge strane nastojalo utemeljiti „zatvoreni“ službenički sustav, gdje će javni službenik obavljati službu kao svoj životni poziv - Amandmanom iz 2001. g. teži se jačanju učinkovitosti, uvođenju menadžerskih elemenata u upravu, uz istodobno održavanje zakonitosti, a sadrži i odredbe kojima se unapređuje profesionalna sposobnost, odgovornost i etička disciplina javnih službenika te promjene u platnom sustavu

19


- zbog toga je utemeljena i tzv. Seniorska javna služba u koju se imenuju viši javni službenici radi obavljanja poslova vezanih za pripremu i provođenje strateških i drugih važnih odluka- 2002. – utemeljen vladin povjerenik za javnu upravu – glavni zadatak je priprema novog zakona o javnoj djelatnosti, koji uključuje i javnu službu- istodobno je osnovana Organizacija za javnu upravu i Ured za javnu službu u sastavu MUP-a

LITVA – Službenički sustav do 1989. g.

- baltički narodi se u zapadnoeuropskoj povijesti pojavljuju tek od 13. i 14. stoljeća- 18. stoljeće – Baltik dolazi pod vlast ruskog cara, gdje je birokracija sastavljena od

nasljedne aristokracije- službenici više ne služe vladaru nego obavljaju javnu službu za narod- 19. stoljeće – otvaraju se škole koje nude obrazovne specijalističke programe za

različita upravna područja- 20. stoljeće – birokracija vodi politički i društveni razvoj zemlje te predstavlja

modernizacijsku snagu zapadnog usmjerenja- 1918. g. – Litva stječe nezavisnost i ulazi u kvaziparlamentarnu demokraciju- razdoblje između dva svjetska rata – utemeljen službenički sustav po uzoru na

njemački- 1940. – Litva je podvrgnuta upravni sovjetske nomenklature, zaustavljena veza s

europskom javnom upravom- javni službenici osposobljavani su za primanje instrukcija od funkconara

komunističke partije, a njihove osobne odluke i djelovanja ne smiju biti suprotni partijskoj liniji

LITVA – Službenički sustav nakon 1989. g.

- u razdoblju od 1945.-1990. – Litva slijedi sovjetski model službeničko sustava i ima slabu inicijativu za razvijanje i izvršavanje vlastite politike

- centralizam i politička lojalnost su kljčni u obabiru službenika i njihovog napredovanja

20


- javnim službenicima nedostaje menadžerskih vještina i razumijevanja za razumijevanje upravnih obveza propisanih Ustavom i nemaju potrebnu sposobnost za posao koji obavljaju

- profesionalnost i upravljačke vještine službenika i dužnosnika variraju, nemaju ni znanja ni iskustava te naginju pretjeranom intervencionizmu

- kod zapošljavanje su ključne političke veze i prijateljstva- 1995. – osnovano Ministarstvo za reforme javne uprave i lokalne vlasti koje je

pripremilo dokument Strategija reforme javne uprave i postavilo glavne ciljeve reforme s 5 prioriteta: razvoj zakonodavnog okvira

organizacijske promjene razvoj upravljanja javnim osobljem

poboljšanje odnosa službenika i građana profesionalni razvoj javnih službenika

- 1999. – donesen Zakon o javnim službenicima, kojim se regulira službenički sustav, zapošljavanje i prava i obveze službenika

- Zakon dijeli službenike na državne i lokalne te utemeljuje 2 službeničke kategorije (A i B), ovisno o tome da li se radi o političkim ili nepolitičkim položajima

- Iako se zakon slabo izvršavao (osim kod zapošljavanja) ipak je poboljšana kvaliteta osoblja i depolitizacija uprave

- Posebnim zakonom obuhvaćeni su: granična straža, carinici, službe protiv korupcije, javni tužitelji, financijska policija i suci, ali opća načela i nagrađivanje regulirani su ZJS/L

- 2002. – amandman ZJS/L – izmjena odluka koje se odnose na djelokrug, zapošljavanje, premještaje, prava i dužnosti i sl.

- napredovanje – uz preporuke određenih hijerarhijski viših odbora ili vijeća o tome tko treba biti izabran

- ne gleda se na potrebne kvalifikacije, već na političku pripadnost ili osobne veze

SLOVENIJA – Službenički sustav do 1989. g.

- slovenska povijest je obilježena germanskim (austrijskim) utjecajem- razvoj modernog upravnog sustava započinje u sastavu Habsburške Monarhije- posebno značajne upravne reforme provodi Marija Terezija, kojima je cilj razbijanje

feudalnih okvira i postavljanje temelja modernoj i centralističkoj upravi- 1862. – stupa na snagu Zakon o središnjoj upravi, a uprava se ubrzano profesionalizira- zbog širenja države, širi se i broj službenika, služba u javnoj upravi znači karijeru u

kojoj se zapošljavaju visokoobrazovani kadrovi, imenovanje na položaj je trajno- 1934. – nakon diktature kralja Aleksandra donose se novi zakoni kojima započinju

reforme javne uprave, jača lojalnost prema državi, a upravu se želi odvojiti od politike- završetkom 1. svjetskog rata i raspadom Austro-Ugarske Monarhije, stvorena je

Kraljevina SHS, u kojoj su postavljeni temelji službeničkog sustava (Vidovdanskim ustavom)

- sve do 1953. jugoslavenska vlada i uprava su vrlo centralizirane i strogo hijerarhijske, a izvršna i upravna vlast su isključivo u rukama federalne vlade

21


- 1956. – donesen Zakon o državnoj upravi, koji javne službenike svrstava u posebnu skupinu radnika i specifični pravni režim (jasno se razlikuje radnopravni i službenički status)

- iste godine Narodna vlada Republike Slovenije osniva Školu za javnu upravu, čiji prvi programi sadržavaju samo upravne discipline, a kasnije jača i interdisciplinarni pristup

- škola poslije ulazi u sastav ljubljanskog Sveučilišta- Ustavi iz 1963. i 1974. g. brišu razliku između službenika i radnika- javni službenici preimenovani su u radnike u javnoj upravi, a opća percepcija javnih

službenika ostaje ista

SLOVENIJA – Službenički sustav nakon 1989. g.

- u prvoj fazi tranzicije Slovenija je usmjerena na gospodarske reforme, a tek kasnije počinje sa pitanjima izgradnje državnih institucija i njihove učinkovitosti

- 1996. – Vlada prihvaća strategiju reforme javne uprave kojoj su ciljevi uspostavljanje službeničkog sustava (ULJP)

- Od tad se primjećuje sve veća decentralizacija kod zapošljavanja i veća odgovornost javnih službenika

- Najvažnije područje slovenske upravne reforme je reforma službeničkog sustava, zbog čega ju je kritizirala Europska komisija

- naime, Slovenija do 2003. g. nije imala poseban zakon kojim se uređuju odnosi zaposlenika u javnoj upravi, nego su oni bili uređivani Zakonom o državnim organima iz 1991. g. i Zakonom o omjerima plaća u državnim organima, organima lokalnih zajednica i javnim institucijama iz 1994. g., koji je još uvijek na snazi

- najveći nedostatak ovih zakona je da pripadaju radnom zakonodavstvu koji se slabo primjenjiv u kontekstu javne službe

- 2003. – stupa na snagu Zakon o javnim službenicima i sadrži dva temeljna dijela: prvi dio sadržava opće odredbe o sustavu zapošljavanja i zajednička načela koja se odnose na zaposlene u javnom sektoru, a drugi dio obuhvaća posebne odredbe o javnim djelatnicima, zaposlenim u državnim tijelima i upravama lokalnih zajednica

- odredbe iz prvog dijela zakona primjenjuju se i na zaposlene u javnom zdravstvu, obrazovanju i socijalnim službama, osim javnih poduzeća

- zaposleni u policiji, obrani vanjskim poslovima i sudstvu obuhvaćeni su posebnim zakonima

- donosi se i Zakon o platnom sustavu u javnom sektoru te se smatra da će provedba ova dva zakona u javnom sektoru biti teška i spora, zbog nesklada u klasifikacijskim stupnjevima u svakom od zakona

- doneseni su amandmani na Zakon o platnom sustavu koji se odnose na usklađivanje plaća s inflacijom i ujednačavanje Zakona o platnom sustavu sa Zakonom o radu

LOKALNA SAMOUPRAVA U NJEMAČKOJ

- ustavom iz 1949. uređena je kao savezna država u kojoj je vlast organizirana na dvije razine: saveznoj i zemaljskoj, dok su općine i okruzi konstitutivni dijelovi zemalja

- pravo na LS ostvaruje se preko zemaljskih, lokalnih i regionalnih predstavničkih tijela- sve 3 razine imaju velik stupanj autonomije, zbog čega se Njemačka nije morala baviti

pitanjima decentralizacije

22


- nakon reintegracije istočnih zemalja, njemačka se sastoji od 16 saveznih jedinica, odnosno od 13 zemalja i 3 grada koji imaju položaj zemalja (Berlin, Bremen i Hamburg)

- LS je organizirana u dva stupnja- I. stupanj – općine, kojih nakon ujedinjenja ima 13 400- II. stupanj – okruzi, koji su ujedno i administrativne jedinice zemaljske uprave - ima ih 343- veći gradovi imaju status okružnih gradova, a ima ih 117 – obavljaju poslove iz

djelokruga općina i okruga te su izravno pod nadzorom zemaljske vlasti i uprave- postoje i neka odstupanja od dvostupanjske strukture LS, a glavna odstupanja idu u

smjeru jednostupanjske organizacije: to su 3 najveća grada koja imaju status federalnih jedinica:BERLIN i HAMBURG, koji objedinjuju, na razini grada, funkcije zemaljske uprave i LS. Zbog decentralizacije, poslovi u oba grada su podijeljeni na gradske kotare (Berlin na 12 kotara, a Hamburg na 7)

BREMEN, koji obuhvaća 2 okružna grada- u zemljama koje imaju više od 20 okruga i okružnih gradova, formirane su regionalne

administrativne jedinice, preko kojih se provodi nadzor nad LS- dualizam funkcija LS – obilježje njemačke upravne tradicije – općine i okruzi, uz

svoje poslove, obavljaju i poslove koji su im preneseni s državne razine- općine međusobno surađuju i povezuju se u asocijacije radi obavljanja službi od

zajedničkog interesa

REFORME LS

- započinju 1966. g.- teritorijalne reforme nakon ujedinjenja – tijekom 1990.-ih u sve zemlje su uvedeni

neposredni demokratski postupci u sustav lokalne predstavničke demokracije. To uključuje neposredan izbor općinskog načelnika i predsjednika okruga, obvezujući lokalni referendum te mogućnost opoziva čelnika na temelju referenduma

- većinu socijalnih usluga (vrtići, domovi i sl.) na lokalnoj razini osiguravaju nevladine neprofitne ustanove socijalne skrbi, a savezna razina je uključena u pružanje javnih usluga građana

- zemlje su odgovorne za obrazovanje, policiju, poreznu upravu te sudstvo (to se zove okomito i vodoravno usitnjavanje u provođenju reformi i stvorilo je specifičan reformski model, što je lokalne vlasti učinilo ključnim faktorom u provođenju reformi)

- Njemačke specifičnosti – umjerene veličine javnog sektora, visoka stopa decentralizacije, osiguravanje socijalnih usluga kroz nevladine neprofitne ustanove pa se zbog toga nisu provodile reforme pod utjecajem NJM

- 1990.-ih – zaokret o pogledu reformi, zbog promjene stava o modelu upravljanja lokalnom samoupravom - počinju rasprave o reformama po uzoru na NJM

- KGST – neprofitna savjetodavna organizacija koju su osnovale općine – napušta weberijanski upravni model te prihvaća doktrinu NJM, što je potaklo stvaranje njemačke inačice NJM – novog modela upravljanja ili Tilburg model (Tilburg model je nastao po uzoru na nizozemski grad od 130 000 stanovnika, koji je 1980.-ih potpuno reorganizirao dotadašnji sustav upravljanja, osobito upravljanje financijama, preuzevši metode iz privatnog sektora)

23


- Novi model upravljanja uključivao je proračune po projektima, decentralizirano upravljanje sredstvima, kontrolu rezultata i troškovno računovodstvo, čime se željelo ojačati lokalne financije

- bio je prihvatljiv političkim strankama i sindikatima, koji u njemu vide manje zlo od privatizacije

- uz početno oduševljenje javljaju se i neke negativne posljedice – na neposredno izabranom čelniku je prevelik teret odgovornosti jer od njega zavisi tko će i u kojoj mjeri provoditi reforme

- zbog toga su neke lokalne jedinice preuzele model u cijelom oblike, a neke samo pojedine njegove dijelove

LOKALNA SAMOUPRAVA U FRANCUSKOJ

- Francuska je poznata kao izuzetno centralizirana zemlja- LS tradicionalno je bila organizirana u 2 stupnja- na čelu drugostupanjskih jedinica – DEPARTMANA – bili su prefekti, koje je

dekretom postavljala Vlada- danas – trostupanjska LS- 1. stupanj – više od 36 000 komuna, koje pripadaju kategoriji vrlo malih jedinica

- među komunama nalaze se i gradovi s više od 50 000 stanovnika (monotipska organizacija jedinica LS)- poseban status među komunama imaju 3 grada (Paris, Lyon, Marseille), koji imaju pravo formirati, na svojem području, gradske kotare kao specifične jedinice mjesne samouprave

- 2. stupanj – 100 Departmana (94 u kontinentalnom dijelu i 4 na prekomorskom području) i Korzika, koja je dobila poseban status

- prekomorski departmani imaju dvojni status te su ujedno i regije- 3. stupanj – regije – osnovane su 1956. g. kako bi se brinule o ravnomjernom

ekonomskom razvoju departmana i komuna - 1982 . – dobivaju samoupravni status - u prosjeku obuhvaćaju 4-5 departmana i oko 1700 komuna - ima ih 22 u kontinentalnom dijelu i 4 prekomorske - sindikati – institucionalni oblici za međuopćinsku suradnju – male komune se

povezuju u posebne sindikate putem kojih osiguravaju obavljanje lokalnih službi - danas postoje 3 vrste sindikata: SIVU (obavljaju samo jednu službu), SIVOM (obavljaju više službi) i MJEŠOVITI SINDIKATI (kombinacija dobrovoljnog i prisilnog povezivanja)- 1999. – postvljen institucionalni okvir međuopćinske suradnje kroz zajednice komuna,

gradske zajednice i metroplitanske zajednice

REFORME LS FRANCUSKE

- počinju 1980.-ih s ciljem decentalizacije države

24


- modernizacija se provodi prema top-down pristupu – uvedeni su neposredni izbori za regionalna vijeća te su povećane ovlasti departmana u samostalnom odlučivanju

- reforme su vođene prema 2 suprotna principa:- s jedne strane nadležnosti su trebale biti dane konkretno određenoj subnacionalnoj

razini. Određeno je da se poslovi iz neposredne blizine korisnika obavljaju na razini komuna i međukomunalnih tijela, složeniji poslovi na razini departmana koji raspolažu većim proračunima, a strategijski poslovi na regionalnoj razini

- s druge strane lokalnim vlastima (departmanskim i komunalnim) dana je sloboda da prema vlastitoj procjeni djeluju na područjima za koja smatraju da su od važnosti za njihove građane, što je suprotno diobi nadležnosti između pojedinih subnacionalnih razina

- tako u praksi često dolazi do preklapanja nadležnosti između pojedinih razina te duplanja posla (zato što regije nemaju nikakve hijerarhijske ovlasti prema nižim lokalnim razinama)

- 2008. – najavljena nova reforma LS s ciljem povećanja lokalne autonomije- u tu svrhu je osnovana Balladurova komisija, koja treba izraditi prijedlog reforme- uz poteškoće ima i prednosti reforme – demokratičnost i participacija građana je veća

nego u ostalim europskim državama (npr. 1 od 100 građana ima vijećnički mandat)

MODELI LOKALNE I TERITORIJALNE SAMOUPRAVE

4 modela teritorijalne strukture- francuski, njemački, švedski, engleski - poslužili kao uzor drugim europskim državama

- 3 strukturna obilježja - kriterij za razlikovanje, o Status osnovnih lokalnih jedinicao Veličina osnovnih jedinicao Broj teritorijalnih stupnjeva

Francuski model- 4 značajke:

o Monotipski ustroj – osnovne jedinice statusno izjednačene - bez obzira o tome da li su uspostavljene u velikom gradu ili malom selu

o Osnovne jedinice formirane po načelu „jedno naselje-jedna komuna“ – velika fragmentacija, puno malih jedinica

o Uspostava moćnih departmana kao nadopuna slabim komunama – prvo djelovali isključivo kao područne jedinice državne uprave, postupno se razvili u lokalne jedinice drugog stupnja

o Uspostava trećeg stupnja lokalne samouprave - formirane 22 regije

- obilježje teritorijalnih reformi u Francuskoj – održavanje statusa quo tijekom dugoga vremenskog razdoblja – dovelo do simbioze između malih komuna sa slabim

25


kapacitetom za obavljanje javne službe i jakih departmana preko kojih je država nadzirala komunalnu samoupravu – taj odnos je teško promijeniti.

- Pokušaj reforme 1970-tih propao u početku zbog nespremnosti vlasti da se suoči s problemom teritorijalne usitnjenosti

- Reforma provedena početkom 1980-tih nije ništa promijenila po tom pitanju, osim što su uvedene regije

Prihvaćenost modela u drugim državama- velike unitarne europske države – Italija, Španjolska, tranzicijska Poljska ( i Švicarska,

samo što je zbog federativnog uređenja LS organizirana u jednom stupnju)- u Belgiji i Grčkoj – dugo pod utjecajem francuskog modela, ali su reformama smanjile

broj jedinica i povećale njihovu veličinu, te se tako udaljile od francuskog modela- tranzicijske države – Češka i Slovačka – najdosljednije primijenili načelo jedno

naselje-jedna općina. U Rumunjskoj manje dosljedno, ipak 3/4 seoskih komuna su male lokalne jedinice

Njemački model

- 3 značajke:o Politipski ustroj osnovnih lokalnih jedinica - dvije kategorije: općine (među

njima ima i većih gradskih naselja koji se zadržali naziv grada iako imaju status općine) i gradovi u rangu kotara, veliki gradovi, imaju status loklanih jedinica prvog i drugog stupnja

o Okrupnjavanje općina, u procesu stimulirane dobrovoljne amalgamacije, broj općina smanjen tri puta do 1980-tih, nakon ujedinjena proces okrupnjavanja je nastavljen, i može se očekivati se daljnje okrupnjavanje

o Segmentirani ili mješoviti sustav stupnjevanja – paralelno postoji dvostupanjska organizacija (općine/kotari) i jednostupanjska organizacija (na području gradova sa statusom kotara)

zbog rješavanja problema u rasponu kontakta između zemaljske uprave na jednoj strani i kotara odnosno gradova na drugoj strani – uvedeni su administrativni okruzi . Za rješavanje istog problema između općinske i kotarske uprave – administrativne udruge općina (objedinjen profesionalni aparat za 5-6 općina)

Prihvaćenost modela u drugim državama- razvijene zapadnoeuropske zemlje – uz stanovite modifikacije Austrija i Finska –

zadržali obilježja politipskog ustroja, ali odustale od uspostave drugog stupnja- Austrija zbog federalnog ustroja, a Finska zbog relativno male populacije

- tranzicijske zemlje – dosljedno primijenile Mađarska i Latvija, manje dosljedno Estonija i Slovenija

Švedski model

- do 1974. imala teritorijalnu organizaciju kakva je danas u Njemačkoj- početkom 1970-tih radikalna teritorijalna reforma- ključna ideja – da se napusti politipski i prihvati monotipski ustroj LS te da se tako

izjednačene komune formiraju kao koherentne cjeline u smislu ekonomske geografije,

26


(radi uspješnog i ekonomičnog obavljanja lokalnih službi ne bi smjele imati manje od 8 000 stanovnika)

- odlukom parlamenta prisilno objedinjavanje komuna – nove lokalne jedinice spadaju u velike lokalne jedinice (prosječno 30 000 stanovnika)

- prihvaćena je dvostupanjska organizacija LS na cijelom području – u tom smislu je korigirana mreža drugostupanjskih jedinica – okruga – broj smanjen na 20

problemi u provođenju reforme- veličina teritorija i razlika u gustoći stanovništva, - unatoč tome se odlučila na radikalnu reformu s ciljem povećanja kapaciteta lokalnih

jedinica za obavljanje javnih službi

Prihvaćenost modela u drugim državama- Danska – krenula gotovo istovremeno sa Švedskom

Uvela monotipski ustroj Smanjila broj jedinica Otišla dalje od Švedske (jer je bila manje ograničena objektivnim

faktorima)- broj komuna smanjen na 98 sa prosječno 55 000 stanovnika – u kategoriji vrlo velikih osnovnih jedinica

- Norveška – skromniji rezultat reformi- Nizozemska – slična postupna teritorijalna reforma- tranzicijske zemlje –

o Litva – 500 jedinica smanjeno na 56 – kategorija vrlo velikih jedinicao Bugarska –

Engleski model

- krajem 19 st. uspostavljen diferencirani politipski ustroj sa 4 tipa osnovnih jedinica:seoski kotari, gradski kotari, neokružni gradovi i okružni gradovi

o seoski kotari, gradski kotari i neokružni gradovi – djelovali su u sastavu okrugao okružni gradovi izjednačeni s okruzima i izravno podređeni središnjoj vlastio posebno je bila uređena LS na području londonskog okruga

to znači da je postojao segmentirani sustav stupnjevanja

- reforme 1972-1974 . velike promjene – nije napušten politipski ustroj, ali dotadašnja složena struktura je bitno pojednostavljena

o dva tipa lokalni jedinica i to na obje razine na gusto naseljenim područjima oko 6 velikih gradova formirano je 36

osnovnih jedinica – metropolitanskih kotara, a iznad njih 6 metropolitanskih okruga. i dalje posebno uređenje metropolitanskog područja Londona koje osig gradske jezgre čine 32 londonska grada – koja su dobila status i djelokrug metropolitansih kotara

izvan područja velikih gradova – osnovne jedinice čine 333 kotara, a na drugom stupnju 47 okruga

- ispod kotarske razine zadržane su povijesne jedinice – župe (Engleska) i mjesne zajednice (Vels) samo kao oblici mjesne samouprave, bez vlastitog djelokruga.

27


- učinci reforme – osim pojednostavljenja politipskog ustroja, dalekosežne učinke u pogledu veličine osnovnih jedinica – po populaciji su najveće osnovne jedinice u Europi.

Prihvaćenost modela u drugim državama

- malo europskih zemalja je slijedilo taj primjer- Irska – teritorijalna organizacija se naslanja na englesku organzaciju kakva je bila

prije reformi 1974.- Portugal – LS izgradio nakon 1974 , izabrao kotar kao osnovnu jedinicu, po uzoru na

englesku zadržao župe kao oblik mjesne samouprave. Još uvijek ima jednostupanjsku LS iako zbog veličine teritorija i populacije ima potrebu za uspostavom dvostupanjske

Obilježja teritorijalnih reformi u Europi

- reforme u drugoj polovici 20. st provedene u većini zapadnoeuropskih zemalja- općenito se smatralo da će se smanjenjem broja osnovnih jedinica, odnosno njihovim

okrupnjavanjem povećati njihov kapacitet za obavljanje javnih poslova- Francuska i Švicarska nisu provele takve reforme već su zadržale davno utvrđenu

usitnjenu teritarijalnu osnovu- većina erupskih tranzicijskih zemalja – 1990-tih – reforme su imale obrnuti smjer,

uspostavlja se veliki broj malih jedinica – rezultat je da većina osnovnih jedinica nema dovoljan kapacitet za obavljanje javnih službi

Pouke za Hrvatsku

- iz bivše Jugoslavije naslijedila jednostupanjsku teritorijalu podjelu- reforma 1992. broj osnovnih jedinica upetorostručen- prihvaćena blaža varijanta politipskog ustroja – 68 gradova koji se djelokrugom ali ne

i statusom razlikuje od 418 općina- uspostavljen je dvostupanjski sustav sa 20 županija – zamišljene u prvom redu kao

dekoncentrirane jedinice državne uprave, atek podredno kao jedinise LS drugog stupnja

- grad Zagreb – poseban status grada i županije- sljedeće razdoblje – još veća fragmentacija – ni jedna tranzicijska zemlja nije provela

tako radikalnu teritorijalnu reformu- zbog ekonomsko-financijskih problema nameće se pitanje pomjene postojeće strukture- moguća dva smjera:

o razionalizacija mreže osnovnih jedinica eliminiranjem najmanjih – ne bi dalo posebne rezultate

o korjenita teritorijalna reforma – s ciljem šireg procesa decentralizacije kako bi se znatni dio odgovornosti za obavljanje javnih poslova mogao prenjeti na LS

28


MEĐUNARODNE ORGANIZACIJE

- glavni subjekti globalizacije- 2. kategorije – međuvladine organizacije

- međunarodne nevladine organizacije – članovi pojedinci ili skupine iz različitih zemalja povezani zajedničkim interesom

- porast međuovisnosti svijeta u ključnim domenama života – kao stihijski proces , ili kao namjerna izgradnja nadnacionalnog sustava

- promijenjena uloga nacije-države – prijenos dijela suvereniteta na naddržavne institucije

- sve veći utjecaj međudržavnih organizacija na države- o pozitivno – ostvarivanje zajedničkih ciljeva, rješevanje složenih pitanja,

suradnja i funkcionalna koristo negativno – političari se pretvaraju u neautonomne subjekte vezeane odlukama

multinacionlanih kompanija i međunarodnih organizacija, međ. org. samo su ukras za prikrivanje stvarnih interesa najmoćnijih zemalja koje vladaju pomoću tih organizacija

- međunarodne organizacije fragmentiraju nacionalne političke sustave od čega korist ima izvršna vlast i birokracija (u svojim zemljama ministri brane interese svojih međuvladinih organizacija, npr. min. financija MMF, tako da ministarstva iste vlade imaju suprotna stajališta

- djelatnosti međunarodnih organizacija – širok raspon gospodarskih, političkih i socijalnih aktivnosti

- uloga velikog nadglednika – pomoć uz određene uvjete- implikacije na unutarnju politiku

- regija srednje i istočne Europe – pokusni kunić za provedbu neiskušanih polikika međunarodnih agencija i organizacija, nerijetko dovodilo do unutarnjih sukoba, nisu mogle autonomno politički odlučivati.

- ipak, bez pomoći međ. organizacija moguće je da bi se one iscrple u vlastitim politički, ekonomskim i socijalnim poblemima.

EUROPSKE MEĐUNARODNE ORGANIZACIJE I EUROPSKA UNIJA3 ideje vodilje za udruživanje

- shvaćanje o europskoj slabosti- potreba da se sprijeće novi ratni sukobi- želja za stvaranje boljeg, pravednijeg i uređenijeg svijeta

3 skupine organizacija- transatlantske organizacije proizašle iz međusobnih veza zapadnoeuropskih zemalja i

SAD nakon II sv. rata o OECD – organizacija za ekonomsku suradnju i razvojo NATO – vojni pakt između SAD, Kanade i zemalja zapadne Europeo WEU – zapadnoeuropska unija, organizacija na polju sigurnosti

- organizacije čije su aktivnosti usmjerene na uobičajenu političku suradnju

29


o VIJEĆE EUROPE- ekonomske organizacije – poznate pod nazivom EUROPSKA ZAJEDNICA odnosno

EUROPSKA UNIJA – najrazvijeniji oblik jer su se članice odrekele dijela svog suvereniteta radi stvaranja povezane i neraskidice ekonomske i političke cjeline

Aktivnosti međunarodnih organizacija u zemljama tranzicije (p)- osim što financijski podupiru gospodarski i društveni razvoj te tako posredno i

neposredno utječu na rješavanje unutarnjih političkih pitanja - aktivno djeluju na području:

o socijalne politike, o usmjervanja i reformiranja upravnih sustava, o edukacije i istraživanja u raznim društvenim područjima

- na taj način potpomogle su procesu demokratizacije

EUROPSKA UNIJA (p)

- utemeljena 01.11.1993. u Mastrichtu – radi jačanja političke, ekonomske i socijalne suradnje

- nastala na temeljima EUROPSKE ZAJEDNICE koju su činile tri organizacije: Europske zajednice za ugljen i čelik, Europske zajednice za atomsku energiju, Europske ekonomske zajednice – koje su se tretirale kao jedinstvena organizacija

Ciljevi EU (isti kao EZ)- očuvanje i jačenje mira- postizanje ekonomske integracije kroz stvaranje jedinstvenog unutarnjeg tržišta- ostvarivanje političke unije - jačanje socijalne kohezije

Sporazumi o pridruživanju (p)- uspostavljaju posebne veze s trećim zemljama- nadilaze trgovinski aspekt te - uključuju blisku ekonomsku suradnju i - financijsku pomoć

dvije kategorije- sporazumi za održavanje posebnih ekonomskih odnosa koji već postoje – između

nekih članica i određenih trećih zemalja, obično bivših kolonija- sporazumi s onim zemljama koje su zatražile pristupanje uniji

o predstavljaju neku vrstu pripremnog stadija i načelnu obvezu unije da primi te zemlje nakon što ispune uvjete

o pomažu budućim članicama da usklade svoju unutarnju ekonomiju, politku i druga socijalna područja prema zahtjevima EU

- u većini postsocijalstičkih zemalja sporazumima o pridruživanju prethodili su sporazumi o trgovini i suradnji – svrha im je bila poboljšanje odnosa između EZ i zemalja srednje i istočne Europe. 1990. Ek predložila da se oni prošire tzv. europskim sporazumima – kojima je utemeljen politički dijalog

- sljedeća stepenica – 1994. usvajanje strategije kojom su se utvrdili preduvjeti za članstvo u EU.

- 1997. Agenda 2000- predlaže rješenja za zemlje koje prema mišljenju EK nisu spremne ući u pregovore za pristupanje – sadrži mišljenja EK o pojedinačnim kandidaturama – u prvu skupinu zemalja ušla je i Slovenija

30


Sporazumi o stabilizaciji i pridruživanju – SSP (p)- nova generacija europskih sporazuma- 1999. u svibnju, EK predlaže početak procesa stabilizacije i pridruživanja za zemlje

jugoistočne Europe: Albaniju, Bosnu i Hercegovinu, Hrvatsku, Makedoniju SR Jugoslaviju

- Hrvatska je potpisala 29. listopada 2001.Razlika između ovih sporazuma i europskih sporazuma iz 90-tih (p)- europski sporazumi nisu određivali status zemalja s obzirom na mogućnosti ulaska u

proces proširenja već se status kandidata stjecao naknadno, tijekom uspješnog ispunjavanja obveza iz pridruženog članstva

- sklapanjem SSP o zemlji potpisnici potvrđuje se status potencijalnog kandidata za članstvo u EUo više naglašava potrebu regionalne suradnje radi stabiliziranja područja

jugoistočne europeo nove članice moraju bezuvjetno prihvatiti sustav unutrašnje regulative, propisa

i standarda EU (tzv. acquis communautaire) i prema njemu prilagoditi svoje propise

MEĐUNARODNE ORGANIZACIJE NA PODRUČJU JAVNE UPRAVE (p)

- inicijative za stvaranje mreže za razvoj društvenog sektora – povezano s interesom međunarodne zajednice za probleme zemalja u razvoju

- usredotočene na pitanje financiranja i politike razvoja - oblikovanje, planiranje, implementaciju, praćenje i feed.beck političkih i upravnih reformi

- mnoge posredno ili neposredno djeluju na području javne uprave- neke su osnovane isključivo s ciljem promicanja uloge javne uprave i upravnih

znanostiIIAS –International institute of Administrativ Sciences

- međunarodni institut s znanstvenom svrhom- utemeljen 1930. u Bruxellesu- zadaća- promicati upravne znanosti i unaprijediti djelatnost uprave na svim razinama- pozornost pridaje inovacijama, suvremenim upravnim znanjima i iskustvima te

promijenjoj ulozi javne uprave u okolnostima sve većih društvenih potreba- ima dvije specijalizirane asocijacije

o IASIA- internation Assosiation of Schools and Institutes od Administarion (Međunarodno udruženje upravnih škola i instituta)

o EGPA- Europien Group of Public Administration – regionalno udruženje kojem je svrha ojačati vezu i razmjenu između europskih znanstvenika i stručnjaka za javnu upravu

EPAN – European Publik Administration Network- zadatak – poticanje europeizacije obrazovnih programa koji se odnose na javnu upravu- sudionici – europske visokobrazovne institucije s diplomskim i poslijediplomskim

programima javne uprave i javnog menadžmenta- ciljevi :

1. uvođenje europske dimenzije u nastavne planove2. poticanje mobilnosti među studentima i nastavnicima3. veća prenosivost svjedožbi i utemeljenje općeg sustava za sve organizacije s

diplomski, poslijediplomskim i doktorskim stupnjem 4. promicanje boljih veza unutar struke

31


5. pomoć obrazovnim institucijama u predstavljanju njihovih interesa pred nacionalnim i europskim institucijama

- zemlje srednje i istočne Europe u EPAN-u su predstavljene putem NISPA-e- Hrvatska?

NISPAcee – Network of Institucions and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe (p)

- mreža institucija i škola za javnu upravu u srednjoj i istočnoj Europi- zadatak- razvijanje upravnih disciplina i javne uprave u tim zemljama- utemeljena i registrirana 1995. u Slovačkoj- aktivnosti - usmjerene na srednju i istočnu europu – 6 grupa

1. pružanje pomoći školama i institutimana poslovima ubrazovanja i usavršavanja, te kontinuiranog razvitka upravne teorije i prakse

2. poboljšanje suradnje unutar regije, između škola i instituta, te među studentima, nastavnicima i stručnjacima

3. osnivanje radnih grupa stručnjaka rada istraživanja specifičnih slučajeva i problema

4. jačanje komparativnih studija i pomoć razvoje upravne zananosti i njena primjena na tranzicijske zemlje

5. razmjena informacija6. stimuliranje sudjelovanja mladih stručnjaka i studenata

- održava godišnje međunarodne konferencije i ljetne škole

SIGMA – Suport for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern Europe (p)

- zajednička inicijativa OECD-a i Europske zajednice- pomaže tranzicijskim zemljama u nastojanjima za utemeljenje nkvalitetnije javne

uprave na središnjoj razini- u programe je uključeno 10 zemalja kandidata za članstvo, među kojima je i Slovenija,

te zemlje balkanske regije- ciljevi koje treba ostvariti – odnose se na priatupanje zemalja kandidata EU te

stabilizaciju i pridruživanje zapadnog Balkana EU- djelatnost – usmjerena na pomoć reformama i modernizaciji javnih institucija te

oblikovanju i izvršenju programa te procjeni napretka reformi. U obje grupe zemalja te ose uglavnom odnosi na prilagođavanje javne uprave standrdima i načelima država članica EU, prije svega utemeljenje uprave na pravnim pravilima.

- Područja aktivnosti :1. zakonski okvir i organizacija javne uprave2. razvoj javne službe - podrazumijeva utemeljeljenje profesionalne javne službe s

naglaskom na zakonodavstvu, platnom sustavu i upravljanju ljudskim kapitalom, kao i pomoć pri utemeljenju upravljačkih institucija i sustava javne uprave

3. povezanost i suradnja u procesu poltičkog odlučivanja4. procjena učinka propisa5. reformske strategije javne uprave6. upravljanje javnim rashodima7. unutarnja financijska kontrola8. javne nabave9. nadzorne institucije i vanjska kontrola javnog sektora

HRVATSKA JAVNA UPRAVA I INTEGRACIJSKI PROCESI

32


PRIBLIŽAVANJE EUROPI NAKON OSAMOSTALJENJA - nakon priznanja samostalnosti, punoprvno članstvo u Eu postaje strateški cilj- početak – uključivanje u globalne i regionalne integracija- 1992. OESCE –organisation for security and Co-operatin in Europe- 1996. Vijeće Europe- usvajanje mnogih međunarodnih ugovora: Europske konvencije o ljudskim pravima,

Okvirne konvencije o zaštiti nacionalnih manjina, Europske socijalne povelje itd.- 1995. započela pregovore s Unijom o Sporazumu o suradnji – rezultat:dobivanje

tehničke i financijske pomoći iz programa PHARE- 4. kolovoza 1995. odluka Vijeća ministara – suspenzija pregovora, zamrznut program

PHARE, odnosi s EU ušli u stagnaciju – prema europskim kriterijima nisu uspostavljene stabilne institucije koje bi jamčile demokraciju, vladavinu prava, elementarna ljudska prava i prava manjina, što se smatra političkim preduvjetom za ulazak u EU

- 1999. lipanj , Köln, Pakt o stabilnosti, na temelju kojeg - 1999. Europska Komisija predlaže početak Procesa stabilizacije i pridruživanja koji

obuhvaća zemlje jugoistočne Europe, Albaniju, Bosnu i Hercegovinu, Makedoniju i SR Jugoslaviju

- 2000. Zagrebački summit – čelnici država i vlada zemalja članica Eu i zemalja uključenih u proces stabilizacije i pridruživanja

- zagrebačka deklaracija – jamči perspektivu ulaska u EU svim sudionicima, uz uvažavanje individualnih postignuća svake zemlje, te razvijanje i jačanje regionalne suradnje

Pakt o stabilnosti za jugoistočnu Europu (p)

- 10. lipnja 1999. u Kölnu- politički dokument koji nema oblik međunarodnog ugovora ni obvezujuću snagu- svojevrsni program rekonstrukcije jugoistočne Europe kao regije- strateški cilj pakta – stabilizacija i postizanje trajnog mira u regiji i jačanje međusobne

suradnje- na temelju iskustva u upravljanju svjetskim krizama - prevencija sukoba i izgradnja

mira mogu biti uspješne ako započnu na tri bitna područja: stvaranje sigurnosnog okruženja, promicanje demokratskog sustava, razvijanje gospodarskog i socijalnog blagostanja

- postavljen je okvir za suradnju mnogobrojnih zemalja i organizacija

- sudionici o zemlje regije – Albanija, Bosna i Hercegovina, Bugarska Hrvatska,

Makedonija, Moldavija, Rumunjska i Jugoslavijao sve države članice EUo ostale zemlje – koje još nisu punopravne članiceo izvaneuropske zemlje – Japan, Kanada, Rusija, SADo međunarodne organizacije – EU, Komisija EU

- PAKT nije međunarodna organizacija, nema nikakva nezavisna financijska sredstva- Organizacijski djeluje putem.

o posebnog koordinatora i njegova tima od 30-tak članova

33


o Regionalno stola u čijem sastavu djeluju 3 Radna stol, svaki za svoje područje: Demokratizaciju i ljudska prava Ekonomska suradnja i razvoj Sigurnost

- regionalni stol postavio je 6 bitnih ciljeva na kojima se temelji program rada, a odnose se na područje:

1. medija2. lokalne demokracije i unakrsne suradnje3. međuregionalne trgovine i ugovora o investicijama, 4. regionalne infrastrukture i energije5. organiziranog kriminala6. migracija, azila i izbjeglica

Proces stabilizacije i pridruživanja (p)- Sporazum o stabilnosti i pridruživanju – SSP , središnji instrument koji započinju

složene pripreme za pristupanje RH EU- promiče regionalni pristup prema zemljama koje svrstava pod zajednički naziv

„zapadnog Balkana“- regulira odnose između Hrvatske i Unije u sva tri fundamentalna područja, tj. 3 stupa

EUo gospodarski aspekti jedinstvenog tržištao zajednička vanjska i sigurnosna politikao područje pravosuđa i unutarnjih poslova

- njegovim potpisivanjem Hrvatska se obvezala na usklađivanje zakonodavstva s acquis

communautaire (sustav pravnih normi EU)- u preambuli SSP navedena su osnovna načela na kojim se temelji približavanje i

održavanje trajnih odnosa između Hrvatske i Unije (p)1. uspostava stabilnog europskog poretka zasnovanog na suradnji kroz

mehanizme pakta o stabilnosti2. razvoj civilnog društva i demokratizacija, izgradnja institucija i reforme

javne uprave, suradnja na području trgovine, pravosuđa i unutarnjih poslova

3. poštovanje političkih i ekonomskih sloboda i ljudskih prava i pravnih propisa

4. pravo na povratak svim izbjeglicama i zaštita njihovih prava5. slobodna tržišna ekonomija i spremnost na sudjelovanje EU u ekonomskim

reformama u Hrvatskoj6. slobodna trgovina prema pravima i obvezama proizašlim izvan Svjetske

trgovačke organizacije7. redoviti politički dijalog o bilateralnim i međunarodnim pitanjima, od

zajedničkog ili regionalnog interesa, odnosno zajedničke vanjske i sigurnosne politike EU

8. razvijanje trgovine i ulaganja9. približavanje zakonodavstva u područjima koja se tiču Zajednice10. upotreba svih instrumenata suradnje, kao i tehničke, financijske i

ekonomske pomoći u provedbi reformi- glavni ciljevi sporazuma:

o razvijanje političkog dijaloga između Unije i zemlje potpisnice

34


o početak postupnog usklađivanja nacionalnog zakonodavstva s pravnom stečevinom Zajednice

o promicanje gospodarskih odnosa dviju stranao razvijanje zone slobodne trgovineo poticanje regionalne suradnje

- hrvatska je potpisala 29. listopada 2001 .- Primjenu nadzire Vijeće za stabilizaciju i pridruživanje – sastavljeno od članova

Vijeća Europe (zastupaju interesa država članica), Europske Komisije (zastupaju interese Unije) i Vlade RH; daju mišljenja i preporuke

- SSP prvi formalan korak punopravnom članstvu- drugi korak – 21. veljače 2003. u Ateni – zahtjev za prdruživanje - 14. travnja 2003. Vijeće ministara vanjskih poslova zemalja članica odlučilo je da EK

može započeti s izradom mšljenja za Hrvatsku- godinu dana poslije EK donosi pozitivno mišljenje- 18. lipnja 2004. formalni status kandidata

Program CARDS (p)- instrument tehničko-financijske pomoći za provedbu procesa stabilizacije i

pridruživanja- program je usmjeren na izgradnju institucionalnog , zakonodavnog, gospodarskog i

socijalnog sklopa i promicanje tržišnog gospodarstva u zemljama zapadnog Balkana - prioriteti :

1. obnova, pomoć za povratak izbjeglica i prognanika te stabilizacija regije2. uspostava institucionalnog i zakonodavnog okvira (na području

demokracije, ljudskih prava, civilnog društva, slobode medija)3. održivi gospodarski razvoj i ekonomske reforme prema tržišnom

gospodarstvu4. socijalni razvoj5. prekogranična, transnacionalna i regionalna suradnja

- u skladu s Uredbom CSRDS- u prosincu 2001. usvojena Okvirna strategija za Hrvatsku- definira glavna područja suradnje u razdoblju 2002-2006

- Višegodišnji indikativni program – detaljniji prioriteti za razdoblje 2002-2004

Croatia Publik Administration Reform Project – Projekt reforme javne uprave u Hrvatskoj (p)

- jedan od prioriteta CARDS-a odnosi se na reformu javne uprave- reforma je temeljni dio procesa stabilizacije i pridruživanja jer upravne organizacije

moraju bit sposobne razvijati i primjenjivati novo zakonodavstvo i politku EU- reforma javne uprave obuhvaća:

o reformu službeničkog sustavao izgradnju upravnih kapaciteta u područjima koja su prioroitetna za proces

stabilizacije i pridruživanja, o osposobljavanje visokih državnih razinao antikorupcijske mjere

- uspjeh reforme ovisi o javnim službenicima i njihovoj spremnosti za provođenje tih mjera

- projekt potpore reformi službeničkog sustava ( vrijednost 1,5 mil.eura) - započeo u studenom 2002. i trajao 21 mjesec

35


- 3 projektne komponente (smjera): (p)1. razvoj i modernizacija službeničkog zakonodavstva i prakse2. razvoj adekvatnih horizontalnih i vertikalnih struktura upravljanja i provođenje

reformi javnih službi3. utemeljenje sustava osposobljavanja javnih službenika

Nacionalni program RH za pridruživanje EU - 2003- namjera RH- povezati proces prilagodbe uvjetima za pridruženo članstvo sa procesom

prilagodbe uvjetima za punopravno članstvo – ako su to dvije odvojene faze- nacionalni program:

o usmjeren na ispunjavanje preuzetih obveza i izradu smjernica za provođenje reformi koje mora provesti radi pridruživanja

o Vlada procjenjuje sposobnost društva da provede sve relevantne aktivnosti i daje smjernice za njihovo ubrzanje i jačanje, kako bi Hrvatska do 2006. bila spremna za punopravno članstvo

ORGANIZACIJSKI ASPEKT

- u tranzicijskom periodu neizbježno je postojanje tzv. kadrovske organizacije- sastavni dio sistemske transformacije je proces „transformacije komunisitičke

birokracije u klasičnu neutralnu ili kadrovsku organizaciju“- Prema Gabrielianu kadrovska uprava je simptom sistemske promjene (koji se

pojavljivao i u zapadnim zemljama i SAD-u) te ona ne može funkcionirati u liberalnim demokratskim društvima, ali nije ni oblik totalitarnih sustava

- u socijalističkim sustavima kadrovski sustav s vremenom dobiva birokratski oblik, tako da je kadrovska organizacija samo privremeno oruđe za osiguranje stabilnog početka nastupajućih političkih sustava, uključujući i liberalne demokracije

- prema Gabrielianu postoje 2 moguća razvojna puta postsocijalističkih zemalja u procesu tranzicije

- prvi uključuje prisilno nametanje birokratske organizacije, s pouzdanjem u staru birokraciju i vjerom u meritokraciju

- drugi podrazumijeva utemeljenje kadrovske organizacije, s naglaskom na liberalno-demokratskim vrijednostima s obzirom na javne službenike

- prva mogućnost jamči stabilnost državnog aparata i kontinuirano obavljanje službe, a loše funkcioniranje ograničava se na nova područja gdje nedostaje birokratske stručnosti

- druga mogućnost uključuje praksu kojom se sprječava da ljudi povezani sa starim režimom rade u novom državnom aparatu

- kadrovska organizacija je prihvatljivija zbog svoje sklonosti promjenama, ali može biti štetna i opasna zbog podržavanja novostečene vlasti, umjesto da se orijentira na demokratska pravila u birokratskom načinu upravljanja

36


- glavni problem je da li će kadrovska organizacija biti sposobna provesti promjene u pravilima i vrijednostima organizacije, prije njezine pretvorbe u klasičnu birokraciju

PROFESIONALNI ASPEKT

- prema Pusiću profesionalni se službenik posebno obrazuje za posao koji radi za plaću, koja je temelj njegove materijalne egzistencije i poslu u upravi posvećuje pretežni dio svog radno vremena

- ovdje je bitna izgradnja profesionalnog službenika – njegova osposobljenost za obavljanje određenog javnog posla

- javna uprava danas, na svim razinama traži znanja i vještine za izgradnju novih odnosa na relaciji poslovanje-uprava, kako bi se uspješno upravljalo javnim proračunom i financijama te javnim poduzećima i službama

- temelji profesionalizma javne uprave postavljaju se kroz obrazovne i druge institucije

Sustavi obrazovanja i usavršavanja javnih službenika

- svim tranzicijskim zemljama je zajednički cilj utemeljenje novih ili reformiranje dosadašnjih obrazovnih programa za buduće javne službenike te uspostava sustava osposobljavanja i usavršavanja postojećih službenika

- najviše promjena u tom smislu poduzele su zemlje u kojima je pokrenut proces pridruženja EU i drugim međunarodnim integracijama, jer dobivaju financijska sredstva i stručnu pomoć od međunarodne zajednice

- Mađarska – ima dugu tradiciju proučavanja upravnih disciplina i sustava obrazovanja (pod utjecajem germanske doktrine)

- Bugarska – nakon nezavisnosti 1878. utemeljila snažan upravni aparat- suprotne njima su Armenija, Ukrajina, Rumunjska, Rusija i Moldavija – s tim

problemom susreću se te za vrijeme tranzicije- Poljska – 17 javnih obrazovnih institucija s područja javne uprave

- brojni centri za usavršavanje tijekom službe – tečajevi za suvremene i specifične potrebe javnih službi

- Češka – sva ključna ministarstva imaju svoje obrazovne institucije i programe za obrazovanje

- fakulteti i druge visoke škole nude poslijediplomske tečajeve koji se odnose na EU integracije

- Institut za lokalnu upravu – u okviru Ministarstva unutarnjih poslova - Zaklada za pomoć lokalnoj upravi- Slovačka – 3 akademska programa iz javne uprave i nekoliko decentraliziranih

programa za osposobljavanje - usavršavanje u službi – visoko decentralizirano

37


- najvažnija institucija za osposobljavanje je Institut za javnu upravu u Bratislavi, koji djeluje u sastavu MUP-a

- Baltičke zemlje – Estonija – programi za javnu upravu na 4 fakulteta - od toga 2 fakulteta osim diplomskih nude i poslijediplomski i doktorski stupanj

- Letonija – 2 visokoškolske institucije za područje javne uprave sa diplomskih i poslijediplomskim programima

- mnogobrojne institucije za usavršavanje u službi

ETIČKI ASPEKT

- obuhvaća pitanje etike obavljanja javne službe- istina i poštenje se visoko vrednuju, ali imaju malu ulogu kod stvarnog ponašanja

javnih službenika- iskustvo pokazuje da su postsocijalistički službenici (najčešće oni na vrhu) prečesto

usmjereni na dobivanje veće količine moći koju će upotrijebiti za svoje osobne potrebe

-

OPREČNI REFORMSKI PROCESI

- SLABLJENJE SREDIŠNJE VLASTI – sve tranzicijske zemlje započele su političku i upravnu decentralizaciju kako bi smanjile veliku moć središnjeg državnog aparata bivše socijalističke države

- JAČANJE SREDIŠNJE VLASTI – s druge strane ubrzana društvena transformacija zahtijeva jake centralne institucije

- ova dva oprečna procesa su istodobno na snazi i njihovo istodobno jačanje povećava fleksibilnost i kapacitet cijelog teritorijalnog sustava

JAČANJE SREDIŠNJE VLASTI

38


- mnoge reforme koje su u početku označavane kao neoliberalne, povećavale su i jačale ulogu države, što je zahtijevalo utemeljenje centralnog državnog aparata i izvršne vlasti koja će biti sposobna za donošenje odluka i oblikovanje javnih politika

- to je za posljedicu imalo potrebu utemeljenja službeničkih sustava, iz kojih će izaći politički neutralizirani, profesionalni službenici, koji će biti odgovorni parlamentarnoj vlasti

- jačanje središnje vlasti dovodi do politizacije javne uprave- ovaj problem vuče korijene još iz socijalističkih upravnih sistema, koji ima nekoliko

karakterisitka: 1) postojanje paralelne administracije – državne i partijske

- državna obavlja neke poslove javne uprave koji se obavljaju u demokratskim sustavima, ali je potpuno podređena politici

- partijska dominira u sveukupnoj upravi, sastavljena je od lojalnih članova koji razvijaju politiku, daju naredbe i kontroliraju državnu birokraciju

- u nekim državama partijska birokracija je integrirana u upravu tako da su viši partijski funkcionari istodobno bili i na visokim službeničkim položajima u ministarstvima što dovodi do politizacije2) uprava se koristi kao instrument represije – ne postoji normativna zaštita

službenika protiv političke samovolje, radni uvjeti su regulirani općim zakonom o radu (i to dovodi do politizacije)

3) uprava je horizontalno i vertikalno rascjepakana, odnosi između pojedinih razina su nedefinirani, ali su sve institucije podređene centralnom komitetu komunističke partije (opet politizacija)

- postavlja se pitanje da li će proces jačanja središnje vlasti krenuti putem europskih mjerila i koliko će trebati vremena da se nova zakonodavstva počnu stvarno i primjenjivati

- u tom smislu postoje 2 moguća scenarija razvoja središnje vlasti:- predstavnici prvog tumače političke sisteme u svojim zemljama kao „defekt“

demokracije, kojoj nedostaju bitni kriteriji zapadne liberalne demokracije. Oni ističu da postoji „prividna“ administracija koja postoji samo radi smirivanja zapadnih zahtjeva (posebno onih EU), dok iza nje postoji paralelna izvršna vlast koja nema puno veze sa službenim modelom

- predstavnici drugog ističu da postsocijalistička vlast i administracija nisu defektne, ali nisu nužno u tranziciji prema zapadnom modelu. Prema njihovom mišljenju izvršna vlast je inspirirana Weberovom birokracijom ili doktrinom NJM

SLABLJENJE SREDIŠNJE VLASTI

- iznimno je važna politička decentralizacija teritorijalnih upravnih sustava, zbog ograničavanja centralne moći države i kvalitetnijeg obavljanja javnih poslova na lokalnoj razini

- politička decentralizacija je jedan od osnovnih kriterija za pridruživanje međunarodnim integracijama

- mnoge zemlje su decentralizaciju započele odmah nakon sloma starog sustava – ratificirale su Europsku povelju o lokalnoj samoupravi (u Strasbourgu, 15.10.1985.), kao izraz reafirmacije načela supsidijarnosti i procesa odlučivanja „odozdo“

39


- 1994. – CLRAE – utemeljen kao savjetodavno tijelo Vijeća Europe koje pomaže novim državama članicama oko razvoja učinkovite lokalne i regionalne samouprave

- osim ustavnih i zakonskih reformi, političku decentralizaciju prati i razvoj višestranačja, jačanje zakonodavstva, utemeljenje lokalnih političkih jedinica i podupiranje postojećih javnih interesnih skupina

- što je veći stupanj decentralizacije to je struktura društvenog sustava kompleksnija – interakcije među pojedinim njegovima elementima su brojnije, a utjecaji teku u različitim smjerovima

- ovdje se kao problem javlja financijski kapacitet lokalnih jedinica, posebno u državama koje imaju puno malih lokalnih jedinica

- te male i financijski slabe jedinice ovise o brojnim državnim subvencijama i drugim potporama

- decentralizacija se ovdje provodi kroz serije povezanih reformi- proces osnaživanja lokalne razine – označava s izrazima „self relience“ i „self-help“ –

lokalne institucije pokazuju potencijal za rješavanje globalnih problema (npr. održivi razvoj) jer mogu iskoristiti svoja lokalna znanja i resurse, zadržavajući fleksibilnost potrebnu u promijenjenim okolnostima.

CENTAR VLADE – koordinacija između politike i uprave- Specifična upravna organizacija koja tehnički unapređuje koordinaciju sustava i

olakšava njegovu političku integraciju- Povezuje upravni i politički podsistem, ublažavajući suprotnosti s kojima je suočen

vrh egzekutive (vlada, šef vlade, šef države)- Vlada provodi svoju političku koncepciju prevodeći ju u program, program se

diferencira na zadaće pojedinih ministarstava, ali ministarstva imaju svoje tekuće poslove koji za njih imaju prioritet u svakodnevnom djelovanju

Funkcije centra vlade- prema dilemi između uprave i politike

o tehničkeo političke

- posebne funkcije – odnose se na proces međudržavne integracije, u vezi sa sudjelovanjem u naddržavnim institucijama i izvršavanjem njihovih zaključaka

- komunikacija unutar sustava - praćenje efekata državnih mjera i odluka- pojačana uloga centra vlade, kod vlada koje počivaju na političkoj koaliciji

Organizacija centra vlade- monokratsko vodstvo i hijerarhija- osoblje – od 10 do više od 100- unutarnja organizacija na 2 načela:

o po stručnim područjima (problemima) – pogodna za savjetodavnu funkcijuo po resorima centralne uprave – pogodna za informativnu funkciju i funkciju

praćenja rada upraveInstrumenti djelovanja centra vlade

- formalna – npr propisi- formulira programe, koalicijske dogovore i liste prijedloga zakona – tako omogućuje

vladi da zadrži inicijativu u odnosu na upravi i utvrdi smjernice po kojima kani postupati u pitanjima koja prelaze okvire jednog resora

40


- neformalna – npr. zapisnici sa sjednica

o dnevni redovi sjednica i drugi standardni postupci vlade - u svrhu povećanja ekonomičnosti upotrebe vremena, način podnošenja prijedloga, međuresorske konzultacije

41

komparativna jvana uprava

Documents