Editorial

Presentación: “Interpretando el mundo. Desorden de la sociedad internacional y orden de los estados: la alternativa comunitaria”

Introducing “Interpreting the World. Disorder of the International Society and Order of the States: The Communitarian Alternative”

En el camino

“La importancia de una visión regional”, entrevista a Francisco Rojas Aravena

Instrumentos de análisis

“Europa y el orden internacional”, por Alvaro de Vasconcelos

“El sistema de seguridad latinoamericano”, por Monica Herz

“América Latina como sociedad internacional: una variación grociana del orden regional y de la comunidad”, por Arie Kacowicz

“Repensando la gobernancia global. Naciones Unidas y el Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio”, por Mariana Luna Pont

“Federalismo comunitario: sobre el impasse constitucional de Medio Oriente ”, por Chibli Mallat

The Bridge (Puente @ Europa in English)On the Road

“The Importance of a Regional Perspective”, interview with Francisco Rojas Aravena

Instruments of Analysis

“Europe and International Order”, by Álvaro de Vasconcelos

“Latin-American Security System”, by Monica Herz

“Latin America as an International Society: A Grotian Variation of Regional Order and Community”, by Arie Kacowicz

“Global Governance Revisited. The United Nations and the Report of the High Level Panel on Threats, Challenges and Change”, by Mariana Luna Pont

“Communitarian Federalism: Addressing the Middle East Constitutional Impasse”, by Chibli Mallat

OBREAL/EULARO in itinere

Quiénes / Who’s Who

En cada sección los autores están ordenados alfabéticamente / Authors are organised by alphabetical order within each section.Nota / Note

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Año III - Número 2 (nueva serie)Vol. III, Issue 2 (new series)Junio de 2005 / June 2005ISSN 1668-2823

Redacción / Edited at:Rodríguez Peña 1464 (C1021ABF)Ciudad de Buenos Aires ArgentinaTel: (+54-11) 4878-2900Fax: (+54-11) 4878-8628puntoeuropa@unibo.edu.arwww.unibo.edu.ar

Propietario / Ownership:Università degli Studi di Bologna, Representación en Buenos AiresUniversity of Bologna, campus of Buenos Aires

Director / Director: Giorgio Alberti

Comisión Europea

European Commission

Esta publicación se ha realizado con la ayuda financiera de la Comunidad Europea. Su contenido es responsabilidad exclusiva de la Universidad de Bologna, Representación en Buenos Aires, y en modo alguno debe considerarse que refleja la posición de la Unión Europea.

This review has been made with the financial support of the European Community. Its contents are the sole responsibility of the University of Bologna, campus of Buenos Aires, and do not reflect the views of the European Union.

2 Puente@Europa

Comité Directivo / Executive Board

Giorgio Alberti Susana Czar de ZalduendoArturo O’ConnellJosé ParadisoGianfranco Pasquino Lorenza Sebesta Ramón Torrent

Comité Científico / Scientific Board

Alexandra Barahona (Instituto de Estudos Estratégicos e Internacionais, Portugal)Roberto Bouzas (Universidad de San Andrés, Argentina)Alvaro Camacho Guizado (Universidad de los Andes, Colombia)Julio Cotler (Instituto de Estudios Peruanos, Perú)Isabel Yépez del Castillo (Université Catholique de Louvain, Belgique)

Dirección Ejecutiva y Comité Editorial / Executive Direction and Editorial BoardPunto Europa - Buenos Aires, Universidad de Bologna, Representación en Buenos Aires

Lorenza Sebesta (Directora / Director)

Luciana Gil (Asistente Editorial / Editorial Assistant)Emiliano Montenegro (Diseño Gráfico / Graphic Design)Beth Newhall (Traducciones / English Translations)Martín Obaya (Coordinador Editorial / Editorial Coordinator)

Puente@Europa 3

The dynamics at work in the international arena since the end of the 80´s remind us that the world is a place where disorder tends to prevail; whilst voices of new actors -children of this new reality- caution us that the state, as an

object of analysis and leading actor in the world arena, has been seriously put into question. On the one hand, states are in need of internal consolidation -failed states are currently one of the greatest sources of instability. On the other, state monopoly of the use of force, whether legitimate or not, does not appear to be enough to keep order in the international arena; indeed, quite on the contrary, it seems to add to it. Furthermore, the state is unable to protect its citizens against new threats, which seem to elude traditional military solutions and impose new ways of managing security.

This is why the second issue of Puente @ Europa, as mentioned by José Paradiso and Lorenza Sebesta in their introduction, is devoted to the search for alternatives that will help us to fi nd (and build) areas of order, which will be able not only to contain but also to avoid the proliferation of confl icts. The authors suggest that ¨community¨ can be seen as an alternative solution, still under-explored, which could provide new instruments of analysis to the weaknesses of traditional conceptual constructions. The authors offer, from their different experiences and thoughts, a multiplicity of approaches to the communitarian experience. Chibli Mallat, examines the potential virtues of communitarian federalism (applied, albeit with fl aws, in Lebanon), which, by recognizing and allowing the representation of different ethnic and religious communities into power, could ensure greater levels of security and institutional stability, especially in countries embroiled in political impasses -such as those of the Middle East. Álvaro de Vasconcelos, Monica Herz and Arie M. Kacowicz examine, each from his/her own perspective, regional areas. The fi rst author analyzes the European communitarian experience and its commitment to the construction of a new multilateral order, which should favour not only its consolidation as an actor in the international arena, but could also provide effective solutions to the new challenges identifi ed by the EU in its security strategy. Monica Herz and Arie M. Kacowicz discuss Latin America as a region that has stood out for its low levels of interstate confl ict and yet, at the same time, encompasses countries which have not been able to achieve institutional stability, or control the levels of violence, behind their own borders. Kacowicz identifi es elements that make Latin America an “international society” (in the sense used by Hedley Bull) -interests, values, and shared norms and institutions- all of which allow it to remain peaceful. Herz examines the different institutional mechanisms of the Latin American security system, and identifi es its dualism: namely, a high degree of formal institutionalization and a low level of effectiveness in providing solutions to the world´s new security challenges. Lastly, Mariana Luna Pont offers us the United Nations´ perspective on multilateral system reforms and its ability to establish a system of rules to enforce order where it does not exist. The interview with Francisco Rojas Aravena, starting from questions related to Latin American regionalism, focuses on the same topic.

A new section will be included in this issue -OBREAL/EULARO in itinere-, which aims at improving communication between members of the network and readers whilst promoting the visibility of public activities organized by the consortium.

Martín Obaya, Editorial Coordinator

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Las dinámicas que se desarrollan en la arena internacional desde fi nales de la década del ochenta nos recuerdan que el mundo es un espacio en el que tiende a prevalecer el desorden, mientras que al mismo tiempo, las voces

de fl amantes actores -hijos de esta nueva realidad- nos advierten que el estado, como objeto de análisis y actor prin-cipal en el escenario mundial se encuentra sometido a una contorsión extrema: por una parte, se requiere el reforza-miento interno, puesto que los failed states son una de las grandes fuentes de inestabilidad actual, por otra parte, su monopolio de la fuerza, sea legítimo o no, no parece alcanzar a controlar el orden internacional, sino por el contrario, parece contribuir a aumentarlo. Al mismo tiempo, es incapaz de prevenir a los ciudadanos de las nuevas amenazas, que se revelan esquivas a las tradicionales respuestas militares y sugieren otras formas de reacción.

Por ello, el segundo número de Puente @ Europa, tal como señalan José Paradiso y Lorenza Sebesta en su presenta-ción, está dedicado a la búsqueda de alternativas que nos ayuden a descubrir -y construir- espacios de orden, capaces no sólo de contener, sino también de evitar la proliferación de confl ictos. Ellos mismos, desde el título, sugieren que la “comunidad” se presenta como una alternativa poco explo-rada, capaz de proveer nuevos instrumentos de análisis, frente a la debilidad de las construcciones conceptuales tradicionales. Los autores ofrecen, desde sus experiencias y refl exiones, cristales de diverso aumento para apreciar la experiencia comunitaria que se presenta en distintos niveles. Chibli Mallat, explora las potenciales virtudes del federalismo comunitario (que encuentra una de las pocas aplicaciones prácticas -aunque imperfecta- en el Líbano) como sistema de organización que, al reconocer y permitir la representación de las distintas comunidades étnicas y religiosas en los espacios de poder del gobierno, podría ase-gurar niveles de seguridad y estabilidad institucional especialmente en países que viven en un impasse político -como los de Medio Oriente- y que están a la búsqueda de fórmulas efectivas de convivencia. Álvaro de Vasconcelos, Monica Herz y Arie M. Kacowicz toman como objeto de análisis, aunque desde distintas perspectivas, los espacios regionales. El primero de ellos, analiza la experiencia comunitaria europea y su compromiso con la construcción de un orden multilateral, que favorezca no solo su consolidación como actor en la arena internacional, sino que también sea capaz de dar respuestas efectivas a los nuevos desafíos que la UE identifi ca en su Estrategia de Seguridad. Monica Herz y Arie M. Kacowicz se refi eren al espacio latinoamericano como una región que se ha desta-cado por sus bajos niveles de confl icto interestatal, pero que, al mismo tiempo, está integrada por países que no han logrado estabilizarse institucionalmente, ni controlar los niveles de violencia al interior de sus fronteras. Kacowicz identifi ca en América Latina los elementos que la convierten en una sociedad internacional -à la Bull: intereses, valores, normas e instituciones comunes y que le permiten mantenerse como una región pacífi ca. Por su lado, Herz recorre los distintos mecanismos institucionales que forman parte del sistema de seguridad latinoamericano, llaman-do la atención sobre su dualidad: un alto grado de formalización institucional y una baja efi cacia para dar respuesta a los nuevos desafíos de seguridad que presenta el mundo. Finalmente, Mariana Luna Pont nos presenta la visión de las Naciones Unidas sobre la reforma del sistema multilateral y su capacidad para fi jar un sistema de reglas capaz de establecer un orden allí donde hoy está ausente, cuestión que también abordamos en la entrevista a Francisco Rojas Aravena, desde una perspectiva latinoamericana.

Con este número se inicia una nueva sección, OBREAL/EULARO in itinere, que pretende fortalecer la comunicación entre los miembros de la red y los lectores y, al mismo tiempo, promover la visibilidad de las actividades públicas organizadas por el consorcio.

Martín Obaya, Coordinador Editorial

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The state has been, at least since the times of Westphalian treaties, the principle of intelligibility of the international arena par excellence (Foucault maintains that it

embodied this role for reality as a whole). This means that since then, every phenomenon has been in the majority of cases “named” and, as a consequence, “defi ned” (from a descriptive perspective) in relation to the state; and, furthermore, it means (from a prescriptive perspective) that only those activities that have the consolidation of the state as their goals are considered part of a relevant strategy of action in the international arena.

As such, this “epistemological monopoly” has not only been a road block to devising new paths of research on the dynamics and nature of international relations; but has also led to a reinforcement of the state as an exclusive agent in this same arena and a parallel reinforcement of war as a legitimate means of action within it (provided that it is subjected to certain formal rules, the fi rst of such being driven -obviously- by the state itself). Reciprocally, the state has also found in war -and in the “reason of state” which sustains it- a strong element of legitimization and discretionary authority in respect of its citizens. Nationalistic ideologies have offered an effective support to the imposition of such an authority. If, as stated by Weber, the state is the organization which retains a legitimate monopoly on the use of force, this legitimization, when force is used for national security reasons, is not necessarily subjected to the observance of democratic rules, which can be “interrupted” in favor of the “reason of state” -on which only the Executive branch (the “Prince” Machiavel refers to) is entitled to take responsible decisions.

This two way process -of reinforcing the importance of the state as a key to the understanding and as an actor of international relations, and the reinforcement of the legitimate use of violence as quintessential to the state-, has been weakened over the last years by two factors: the concentric critique of some critical theorists and, above all, the profound changes in the international arena. New security threats have emerged, such as terrorism and illegal traffi cking of people or “goods” at an unprecedented global scale. They cannot be fought effectively by means of war and they elude, at the same time, the use of interpretive schemes (among them, realism) that locate the basic analytical element of security in the state and in the wars it wages.

State order, “frozen” around two prominent ideological fi elds during the Cold War (communism and liberal-democracy), was replaced by global market disorder. This disorder is not a universal remake of national democratic liberalism -in which a number of behaviors inspired in solidarity and Keynesian thought are deeply embedded (i.e. planning, support programs for “new social and economic rights”, anti-cyclic public spending). Neither is it a re-edition, at the international level, of the egalitarian spirit embodied in the “new economic order” or in the more generous versions of the cooperation for development. It is a new chaotic conglomerate of fragmentations and asymmetries, whose “social dysfunctions” are, according to modern supporters of social Darwinism, a price that must be paid for Progress. Other more compassionate economists claim that these dysfunctions can be faced with “corrective” politics. It’s like wanting to have your cake and it eat too!There is no better fi eld to measure this impossibility than that of security. If the basic meaning of security is referred to human life, insecurity today cuts transversally across

he state has been, at least since the times of Westphalian treaties, the principle of (Foucault maintains that it

embodied this role for reality as a whole). This means that since then, every phenomenon has been in the majority of cases “named” and, as a consequence, “defi ned” (from a descriptive perspective) in relation to the state; and, furthermore, it means (from a prescriptive perspective) that only those activities that have the consolidation of the state as their goals

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Por lo menos desde los tiempos de los Tratados de Westfalia, el estado ha sido el principio de inteligibilidad por excelencia en la arena internacional -para Foucault del conjunto de

dimensiones de la realidad. Esto signifi ca que, desde entonces y en la mayor parte de los casos, si desde el punto de vista descriptivo cada fenómeno ha sido “nombrado” y “defi nido” en relación con el estado, desde la óptica prescriptiva, sólo aquello que tiene como propósito y objetivo su consolidación es considerado parte de una pertinente guía de acción en aquella esfera.

Esta suerte de “monopolio epistemológico” no solo ha cerrado muchos caminos a la investigación sobre la naturaleza y dinámica de las relaciones internacionales, sino que, sobre todo desde el siglo XVII en adelante, ha reforzado la idea del estado como actor exclusivo y excluyente, al tiempo que ha dado respaldo a la representación de la guerra como medio legítimo de desempeño -siempre que se la someta a un conjunto de reglas formales, la primera de ellas, el ser conducida por el Estado mismo. Recíprocamente, la guerra y la “razón de estado” sobre la que se funda proveen de legitimidad al estado y lo habilitan para ejercer su discrecionalidad sobre ciudadanos forzados a librarla, imposición habitualmente auxiliada por las funciones asignadas a una oportuna ideología nacionalista. Si, como dice Weber, el estado es la organización que posee el monopolio legítimo de la fuerza, cuando intervienen motivos de seguridad nacional tal ejercicio puede prescindir del respeto de reglas democráticas suspendidas en nombre de las razones del Estado sobre las cuales solo sus titulares -el Príncipe de maquiavélica memoria- pueden decidir con criterio.

Este doble proceso de centralidad del estado como actor y clave de comprensión de las relaciones internacionales y como depositario del uso legítimo de la violencia, se ha ido debilitando durante los últimos tiempos por la convergencia de dos factores: de un lado una cantidad de cambios profundos en el orden mundial, entre ellos las amenazas a la seguridad que comportan fenómenos como el terrorismo o la proliferación del tráfi co ilegal (de personas y de “bienes”), ahora a una escala global sin precedentes que no pueden ser combatidas -o lo son de un modo inefi caz- mediante el recurso de la guerra; de otro lado, en el plano de las construcciones teóricas, por el desarrollo de lecturas críticas que cuestionan muchos de los supuestos de modelos interpretativos -en particular de las escuelas realistas- que han acompañado y sostenido una idea del estado y de la guerra.

“Congelado” en torno de dos campos ideológicamente demarcados -el comunista y el liberal democrático- durante los años de la guerra fría, el orden de los estados tiende a ser sustituido por el desorden del mercado globalizado. Por cierto, no se trata de una reedición universal de aquel espíritu igualitario que se traducía en el plano nacional en un conjunto de conductas de inspiración solidaria y ecos keynesianos -planifi cación indicativa, programas de apoyo para atención de “nuevos derechos” sociales y económicos, gasto público anticíclico -o, en el plano internacional, en las demandas de equidad expresadas en el concepto de un “nuevo orden económico” o en las versiones más “altruistas” de la cooperación para el desarrollo; por el contrario, comporta un nuevo conglomerado caótico de fragmentaciones y asimetrías cuyas “disfunciones sociales” son, para los renovados exponentes del darwinismo social, precios que necesariamente deben pagarse para lograr el Progreso y, para economistas apenas más piadosos, desajustes que deben afrontarse mediante políticas “correctivas”. Algo así como querer el oro y el moro.

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all societies (both in underdeveloped and developed countries) -though in different ways. Focusing on Europe and Latin America, today, undoubtedly, we have less chances of dying in a war, yet we have greater chances of living a rather deprived existence, if we unwittingly fall under the poverty line (an experience that citizens of the ex-Soviet Empire, and many countries in Latin America, have lived through in a paradigmatic way). For sure, economic fundamentalism (based on uncontrolled liberalism) inside and outside of states cannot be said to be unconnected to this new and dangerous state of insecurity that is striking Africa macroscopically, as Javier Solana reminded us in his 2003 document on European security strategy, and that tomorrow -though in different ways- will possibly strike China as well.

Thus, due to these countless epistemological and political uncertainties, it seemed appropriate to propose a highly normative title to our authors. The communitarian alternative should be understood as an alternative which does not sacrifice individuals or states, but rather seeks to analyze possible (re)configurations of the state-state, and state-citizen relationship -through the lens of a unit of social analysis, whose study has been up to now under developed, as described in a previous issue of Puente @ Europa –with Zaki Laïdi’s words- as an “espace de sens”.

The community can, therefore, be represented by one’s religious community (which goes beyond state borders and guarantees individuals a set of rights and identity recognitions irrespective of state territory, thus allowing cohesion between states where two or more ethnic communities coexist and the identity of citizens who are members of pluri-ethnic states), as discussed in Chibli Mallat’s article; or by an international society imbued with Grotian solidarity (which seeks to replace medieval parameters of just war with those taken from a sort of new reasoned enlightenment- thus, eventually, limiting war within the borders of legitimate defense) which Arie Kacowicz identifies in Latin America and whose legal and institutional articulations are described by Monica Herz. Or it can be represented by the European Union, that “wide democratic space” which has been trying to embody (in and of itself) and export, ever since the end of the Cold War, a new kind of just international order (new multilateralism) which needs, according to Álvaro de Vasconcelos, to be revived and made more efficient, in the actual context of strategic unipolarity. Yet, today, the EU seems to be overburdened by an excess of responsibilities that it has taken from Member states and it sometimes seems to be tempted to go back to the old system of alliances. Finally, the article by Mariana Luna Pont and the interview by Francisco Rojas Aravena offer us a thoughtful look at the institutional, strategic and conceptual framework for a new global governance vis-à-vis security questions, as recently revisited by the Report of the UN Secretary-General High Level Panel on Threats, Challenges and Change. In this issue, even more than in the last, the European Union and Latin America relationship provides us with an opportunity to compare, which does not exclude, but favors an opening up to other geographical perspectives and to instruments of analysis which can help us interpret (before solving) the lack of transparency in the world.

Probablemente, no haya campo en el que esta imposibilidad pueda vislumbrarse con mayor claridad que en el de la seguridad. Si su grado cero es la amenaza a la vida humana, la vulnerabilidad atraviesa en forma transversal, aunque de distinto modo, a todas las sociedades, trátese de las desarrolladas como las de los países más atrasados. Circunscribiendo el análisis al ámbito europeo y latinoamericano, puede afirmarse que si bien disminuyen los riesgos de morir en una guerra, aumentan las posibilidades de sucumbir ante condiciones de vida de extrema precariedad a la que están expuestas las poblaciones que caen por debajo de la línea de pobreza, como lo demuestran paradigmáticamente muchas regiones de América Latina y del ex imperio soviético. En el mundo de hoy, pocas certezas son tan firmes como la responsabilidad del fundamentalismo económico al interior y exterior de los estados en esta situación de peligrosísima inseguridad que -como se menciona en el documento sobre estrategia de seguridad europea presentado por Javier Solana en el año 2003- hoy afecta a gran parte del continente africano y que, aunque con otras modalidades, probablemente habrá de afectar a China.

Ante estas incertidumbres políticas y cuestionamientos epistemológicos hemos creído oportuno proponer a nuestros autores un título con claras connotaciones normativas. La alternativa comunitaria debe entenderse como una vía que no sacrifica al individuo ni proscribe al estado, sino que procura analizar nuevas y posibles configuraciones de las relaciones entre estado y ciudadano y estados entre sí, valiéndose para ello de una unidad de análisis social hasta el momento poco estudiada, como es la que hemos definido en algún otro texto de Puente @ Europa, junto con Zaki Laidi, como “espace de sens”.

De este modo, la comunidad puede ser representada por la comunidad religiosa de referencia -que supera las fronteras estatales y garantiza al individuo una serie de derechos y reconocimientos de identidad independientes de su contexto territorial abriendo la posibilidad de cohesión en estados donde residen dos o mas conjuntos étnicos y la identidad de ciudadanos que forman parte de estados pluriétnicos- como lo expresa en su artículo Chibli Mallat; o por la sociedad internacional impregnada de aquel solidarismo grociano -que procuraba sustituir los parámetros medievales de la guerra justa por los de un naciente iluminismo fundado en la razón que la circunscribía a los confines de la legítima defensa- que Arie Kacowicz reconoce en la trayectoria latinoamericana y cuyas articulaciones legales son descriptas por Monica Herz. También se insinúa en la Unión Europea, ese “vasto espacio de democracia” que aspiraría a convertirse en portador de un concepto de orden internacional justo -un nuevo multilateralismo que necesita, como nos recuerda Álvaro de Vasconcelos más eficacia en el contexto actual de unipolarismo estratégico. Sobre la UE, sin embargo, pesa la sobrecarga de un exceso de responsabilidades asumidas por sus integrantes y parece a veces tentada a retomar el viejo camino de los sistemas de alianzas. Por último, marcos institucionales, consideraciones estratégicas y opciones valorativas de un nuevo ordenamiento mundial son expuestas en el artículo de Mariana Luna Pont partiendo del análisis del Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio, presentado para la consideración de la Organización de las Naciones Unidas, que a su vez da lugar a las reflexiones de Francisco Rojas Aravena.

En este número de Puente Europa, la relación entre Unión Europea y América Latina no se cierra sobre sí misma; por el contrario, quiere presentarse como una oportunidad de comparación abierta al mundo y dispuesta a hacerse eco de las diversas lecturas que puedan ayudar a interpretar su opacidad y orientar la búsqueda de respuestas.

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En esta sección se recogen testimonios de quienes, tanto en América Latina como en Europa, participan como actores de los procesos políticos, económicos, sociales y culturales que son objeto de interés de la revista.

Es en carácter de actores de la arena política (en el sentido etimológico de polis) que pediremos la intervención de nuestros invitados, aun sabiendo que muchos de ellos practi-can, al mismo tiempo, la actividad académica.

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José Paradiso (J. P.): ¿Existe, o debería exis-tir, una perspectiva regional latinoamericana de las cuestiones de seguridad internacional? En ese caso, ¿cuáles serían, o deberían ser, sus características?

Desarrollar una visión regional es crucial, no solo en materias de seguridad internacional. Una mirada común posibilita construir un marco conceptual compartido, concertar intereses y establecer mecanismos institu-cionales capaces de guiar políticas públicas internacionales en este campo. Los países latinoamericanos presentan una fuerte de-bilidad en estas materias. Si bien en algu-nas se ha avanzado, como quedó reflejado en la Declaración sobre Seguridad de las Américas1, o en los acuerdos sobre medi-das de confianza mutua y de seguridad. Sin embargo, los grados de operacionalización son muy bajos. Existe un déficit de cum-plimiento de los acuerdos y compromisos establecidos, que afecta las posibilidades de cooperación en niveles superiores. El esfuer-zo en este campo en la Comunidad Andina y la creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones generan algunas esperanzas. No obstante, deberán superar los déficit mencio-nados para alcanzar una perspectiva común regional en esta materia.

En la última década, los países y las socieda-des latinoamericanas se encuentran inmersos en un profundo proceso de reflexión y re-formulación de los conceptos de seguridad. Se aprecia una transición conceptual, desde la perspectiva de guerra fría que visualizaba un enemigo, expresado en acciones impulsa-

das por un estado y con fuerte peso militar; hacia otra etapa, de posguerra fría y post 11 de septiembre, en la cual las amenazas son difusas y en ellas el peso de los factores militares tradicionales se ha reducido y mu-chas de ellas aparecen desligadas de actores estatales y son transnacionales.

Uno de los principales desafíos tanto a nivel intelectual como institucional es cómo ligar y establecer una concatenación conceptual desde la seguridad humana hacia la seguri-dad internacional, pasando por la seguridad estatal. La forma en que establezca esta re-lación permitirá satisfacer de manera simul-tánea las necesidades de seguridad global, nacional y de las personas y los pueblos. Por otra parte, permitirá operacionalizar e implementar de mejor manera la agenda de la seguridad.

La característica primordial de los nuevos conflictos internacionales, centrada en pro-blemas intraestatales, evidencia la necesidad de definir de manera más adecuada la inte-rrelación de estos tres niveles; más aún por el impacto de la globalización. Las nuevas amenazas poseen un carácter transnacional y participan actores y agentes que en la ma-yoría de los casos no representan a una na-ción o que se proporcionan en un territorio estatal claramente delimitado. Los riesgos y vulnerabilidades que afectan la seguridad de una nación, inciden simultáneamente en el contexto de la globalización y la interdepen-dencia en más de un estado y consecuente-mente no pueden resolverse exclusivamente dentro de sus propias fronteras. Las redes

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ilegales crearon antes que los estados un sofisticado sistema transnacional ilícito. Las guerras también han cambiado radicalmente. En su mayoría ya no son entre estados. Los conflictos poseen un carácter intraestatal con consecuencias interestatales. Sus orígenes y motivaciones son más de carácter étnico o por la autodeterminación, que por con-tenciosos de fronteras o intereses estatales. Desde el punto de vista de los actores, los no estatales adquieren una mayor gravitación. También aumentan las demandas sobre los organismos internacionales interestatales y no gubernamentales, y consecuentemente se reducen las capacidades de los estados, en especial, los de menor poder relativo. La debilidad, o incluso la falta de presencia es-tatal, es el factor principal y el mayor incen-tivo para que grupos ilegales ocupen parte de un territorio soberano y generen “zonas sin ley”. En estas áreas, el monopolio de la violencia legítima del estado es cuestiona-do y se desarrollan las condiciones para la emergencia de estados fallidos. En América del Sur un foco de atención primordial debe-ría estar puesto en esta situación, que si bien está reducida a puntos focales, es necesario visualizar con prontitud y actuar lo antes posible. El desarrollo de una visión sudame-ricana, a partir de la creación de la Comuni-dad puede favorecer la actividad concertada en esta materia.

J.P.: ¿Cuál es el papel de los órganos mul-tilaterales regionales en el tratamiento de estas cuestiones de seguridad? ¿Qué restric-ciones y capacidades pueden identificarse con relación al cumplimiento de este papel?

Ampliar los espacios multilaterales es una tarea crucial para los países medianos y pe-queños en el sistema internacional, como son los países de nuestra región. Esta visión se reafirma de manera permanente en los más diversos foros internacionales. Es así como, en la Declaración de San José de la XIV Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, se indica: “Desde nuestra perspectiva del mundo, sobre la base de nuestra historia común, acervo cul-tural e inspirados por los principios y valores que conforman nuestra identidad, reiteramos que solamente el tratamiento multilateral efectivo de los problemas y desafíos globales que enfrentamos nos permitirán formular y ejecutar una agenda para la promoción de la paz, la democracia y el desarrollo con inclu-sión social”2. Por otro lado, en la XVIII Cum-bre del Grupo de Río, se indicó: “Reafirma-mos que solamente el tratamiento multilateral de los problemas globales y de las amenazas a la paz y a la seguridad internacionales y el pleno respeto al Derecho Internacional nos permitirán, dentro de un nuevo espíritu de cooperación internacional, alcanzar la paz y el desarrollo con inclusión social. De igual manera, reconocemos la urgente necesidad de fortalecer el multilateralismo para la solu-ción y tratamiento efectivo de los temas de la agenda global”3.Los presidentes latinoamericanos destacaron con gran fuerza la necesidad del multilatera-lismo en las sesiones y debates de la ONU en los últimos años. Esta demanda fue particu-larmente fuerte en el año 2004 en el contexto de la guerra unilateral en Irak.

Vinculado a la pregunta anterior, en América Latina no se ha construido un consenso en torno a las reformas de Naciones Unidas. Con relación al debate general sobre reforma de las Naciones Unidas, la región no tiene posiciones concertadas. Se reafirman los prin-cipios y propósitos y se señalan que deben ser “más democráticos”, más “participativos” en las decisiones, en especial el Consejo de Seguridad. De allí que se indique que debe “ser reestructurado a fin de asegurar un mejor equilibrio y representatividad”; pero no esta-blecen propuestas. Al menos tres países, Ar-gentina, Brasil y México, han declarado que buscan una silla permanente en el caso que el Consejo de Seguridad se ampliase.

En el marco latinoamericano no se han es-tablecido mecanismos de diálogo para con-certar políticas en este campo y más bien las diferencias se han acentuado en el último pe-ríodo. Éste, en todo caso, ha sido un debate de un muy reducido círculo de especialistas de las cancillerías y las presidencias y sobre el cual la mayoría de la élite política y de la sociedad civil posee escasa información.

J. P. : ¿Qué interpretación podría hacer, des-de la perspectiva regional, de análisis y las recomendaciones realizadas en el Informe “Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos. Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio”.

El informe que preparó el Grupo de Alto Ni-vel, que fue presidido por Anand Panyarachun contiene importantes definiciones en dos ám-

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bitos: uno, referido al tema central que le fue encargado (las amenazas, desafíos y cambio); y, una segunda parte, referida a las posibles modifi caciones en el Consejo de Seguridad. Lamentablemente el debate sobre el Informe quedó reducido al tema de cambios en la es-tructura del Consejo de Seguridad y no en el abordaje de los temas de fondo sobre amenazas.

Uno de los aspectos más signifi cativos fue el establecimiento del concepto de amenaza a la seguridad internacional. Éste se defi ne como “cualquier suceso o proceso que cause muertes en gran escala o una reducción ma-siva de las oportunidades de vida y que so-cave el papel del Estado como unidad básica del Sistema Internacional”4. A partir de esta defi nición se destacan al menos seis grupos de amenazas que afectan a la seguridad in-ternacional; ellas son:

1) Las amenazas económicas y sociales, como la pobreza, las enfermedades infeccio-sas y la degradación ambiental.2) Los confl ictos entre estados.3) Los confl ictos internos, como la guerra civil, el genocidio y otras atrocidades en gran escala.4) Las armas nucleares, radiológicas, quími-cas y biológicas.5) El terrorismo.6) La delincuencia transnacional.

Un aspecto signifi cativo del Informe está ra-dicado en tres rasgos principales de las ame-nazas: ellas son de carácter transnacional, se relacionan y vinculan entre ellas y, tres, deben enfrentarse tanto en el plano mundial, regional como nacional.

La conclusión básica que podemos sacar, tanto en la mirada a la defi nición de grupos

de amenazas como en el carácter de éstas es que sólo la cooperación permitirá abor-dar de manera adecuada este conjunto de amenazas. Sobre la base de la colaboración será posible establecer estrategias adecuadas para enfrentar de manera colectiva y con una responsabilidad global el impacto que estas tienen en cada uno de los países y regiones del mundo.

No obstante, es importante destacar que se requiere conocer y compartir la defi nición de las amenazas. Si no hay acuerdo y no se concerta de manera adecuada cómo enfren-tar las distintas amenazas, lo que va a ocurrir es que se reafi rmarán políticas unilaterales, se debilitará la coordinación de políticas para enfrentar las amenazas, no habrá co-operación y aumentará la desconfi anza.

En este ámbito queda un gran trabajo por rea-lizar en las distintas regiones, particularmente en América Latina: concordar visiones sobre amenazas y las respuestas a ellas, a partir de lo que estableció la Declaración sobre Segu-ridad de las Américas, efectuada en el marco de la OEA, en México en el año 2003.

Este informe de la ONU estableció criterios específi cos que contribuyan a delimitar el uso de la fuerza legítima, es decir, a señalar cuáles son los ámbitos y las oportunidades sobre las que puede ser factible utilizar la fuerza, fundamentalmente establece cinco criterios, 1) la gravedad de las amenazas; 2) el propósito correcto respecto al uso de la fuerza; 3) que éste constituye el último re-curso; 4) que existe una proporcionalidad en los medios; 5) que hay un balance respecto a las consecuencias que esto tiene; a partir de esto, el trabajo del Grupo focalizó y avanzó en la búsqueda de nuevas herramientas para

la prevención de confl ictos a través de san-ciones y actividades mediadoras.

Quizá vale la pena destacar que sobre la reforma en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas no existe consenso en las distintas regiones del mundo, éste es un tema que ha generado roces al interior de los sub-bloques regionales que han tenido gran importancia y no se han encontrado meca-nismos adecuados para hacer frente a ellos. El diálogo en el marco de las democracias debe ser el instrumento privilegiado, el cual debe nutrirse con importantes aportes acadé-micos y de la sociedad civil.

Notas

1 La Declaración sobre Seguridad de las Américas se adoptó en la Tercer Sesión Plenaria de la Organización de los Estados Americanos del 28 de octubre de 2003 (Nota del Coordinador Editorial, N.C.E.).2 Declaración de San José, punto Nº 3. La XIV Cumbre Ibeoroamericana “Educar para Progresar” tuvo lugar en Costa Rica los días 19 y 20 de noviembre de 2004 (N.C.E.).3 Declaración de Río de Janeiro, punto Nº 2. La Declaración fue adoptada el 5 de noviembre de 2004 (N.C.E.).4 Un Mundo Más Seguro: la Responsabilidad que Compartimos. Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio, Doc. A/59/565, Naciones Unidas, 2004, p.12. (http:www.un.org/spanish/secureworld/report_sp.pdf). Ver también el artículo de Mariana Luna Pont en este mismo número.

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Esta sección incluye reflexiones teóricas y análisis empíri-cos originales que nutran el diálogo entre América Latina y Europa y que ofrezcan una base enriquecedora común para la elaboración de políticas eficaces.

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por Álvaro de Vasconcelos

Cuatro años después del 11 de septiem-bre (11-S), el mundo continúa sin un

orden y resulta cada vez más urgente encon-trar un consenso internacional para su im-plementación. Europeos y latinoamericanos, defensores del multilateralismo, tienen una responsabilidad particular en la definición del diseño de ese orden, procurando superar las ambigüedades entre multipolaridad y multilateralismo.

Durante los años noventa emergió pro-gresivamente un sistema post-bipolar de orden mundial sobre la base de un nuevo multilateralismo, marcado por tres caracte-rísticas: “primero, por la noción de que la comunidad internacional, y la Organización de las Naciones Unidas en particular, son responsables por la protección de los dere-chos de los individuos, por encima y más allá de las fronteras soberanas. Segundo, por el regionalismo que, en su conjunto, se volvió un elemento estructural del sistema internacional. Tercero, por la emergencia de una opinión pública global que manifiesta

el deseo de la sociedad civil de influenciar o participar en la toma de decisiones a nivel global” 1. Este nuevo multilateralismo se caracteriza por no tener como objetivo la de-finición de las normas que regulen y limiten el uso de la fuerza, sino por ser claramente concebido para la resolución de los proble-mas internacionales en su conjunto. Asimis-mo, ésta es la principal motivación de los que lo preconizan. En lo esencial, el nuevo multilateralismo refleja la propia experiencia de soberanía “repartida” en Europa. Fue en ese momento que la Comunidad Europea se transformó en una unión política, a través del Tratado de Maastricht, y la integración latinoamericana adquirió una dimensión más real con el surgimiento del Mercosur. A su vez, es de la misma época el proyecto de regionalismo abierto del Área de Libre Co-mercio de las Américas, formulado desde la perspectiva estadounidense de Bush padre y Clinton. La acción internacional de la admi-nistración de Bush después del 11-S terminó por confirmar todas las preocupaciones in-ternacionales sobre las consecuencias de las

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tendencias unilateralistas que se venían de-sarrollando durante la post-guerra fría, sobre todo en los sectores Republicanos, a partir de la constatación de la predominancia in-contestable de Estados Unidos. Si el nuevo multilateralismo no llegó a consolidarse –lo que en las circunstancias actuales parecería casi un delirio intelectual- el hecho es que no apareció ninguna alternativa seria con visos de viabilidad o credibilidad. Resulta obvio que cualquier proyecto de orden inter-nacional solo puede afirmarse y consolidarse si cuenta con la voluntad americana. Esto, no obstante, no basta. Si es indispensable que haya un cambio de curso en la política americana, o mejor aún, un regreso a la nor-malidad, no lo es menos que la Unión Euro-pea se afirme como un actor con una visión propia del orden internacional. Solo una Unión con una voz propia en el orden inter-nacional será capaz de contribuir a la “mul-tilateralización” de Estados Unidos. Pero, al mismo tiempo, las acciones que pueda tomar la Unión Europea por su cuenta serían insu-ficientes para realizar esta tarea de gigantes, siendo por eso necesario encontrar socios que compartan una visión semejante del orden internacional. Los latinoamericanos

serían pares ideales si fueran capaces, por un lado, de profundizar la integración regional y, por otro, de asumir una perspectiva más supranacional de los derechos humanos y de la justicia internacional.

¿Multipolaridad o multilateralismo?

Una visión europea del orden internacional debe comenzar resolviendo el falso debate, tan presente durante la guerra de Irak, entre unipolaridad y multipolaridad, o sea, de-finir la naturaleza de la Unión como actor internacional teniendo en consideración su identidad. Hasta la fecha, este debate ha sido llevado a cabo por los estados en base a sus experiencias nacionales y buscando definir el papel que la Unión Europea podría desempeñar en la concretización de sus am-biciones. Esto resulta mucho más natural en el ámbito de la política exterior porque ésta es casi exclusivamente intergubernamental. Sin embargo, es de mayor importancia tener en consideración los principios que rigen las políticas internacionales, o sea, las que también gobiernan, más que a la Política >>

>>Exterior y de Seguridad Común (PESC), a las relaciones exteriores de la Unión que ya son comunitarias como es, principalmen-te, el caso de la política comercial.

En síntesis, y simplificando mucho, se po-dría decir que los defensores del multipola-rismo son los que preconizan un modelo de Europa-potencia, calcada del modelo ameri-cano, en que la UE desarrollaría una política de alianzas con otras potencias capaces de equilibrar el poder de la hiperpotencia norte-americana. Los defensores del unipolarismo se circunscriben a la perspectiva de Europa-espacio, una Unión-mercado, que se alinea automáticamente con los Estados Unidos. La reflexión sobre la “tercera vía” fue hecha, principalmente, por especialistas de política internacional que consideraban que la Unión debería continuar definiéndose como una potencia civil con robustez política y militar, y desarrollar una política de “compromiso crítico” con Estados Unidos. El orden que preconizan es multilateral, independiente-mente de la naturaleza de la polaridad, más o menos definida, del sistema internacional que la sustenta.

La multipolaridad o unipolaridad del sistema internacional es la constatación de un hecho, y hoy el sistema es, desde el punto de vista estratégico, innegablemente unipolar. El én-fasis que algunos ponen en la multipolaridad y otros en la unipolaridad revela, sin embar-go, una visión del orden internacional y del modo de interactuar con Estados Unidos que se manifestó con claridad en el caso Irak: lo que está en juego es la preferencia por una política unilateral donde preponderarían las potencias occidentales bajo el liderazgo americano, o una política de equilibro de po-tencias. Los que preconizan la unipolaridad, como es el caso del primer ministro inglés, Tony Blair -”Some want a so-called multi-polar world … my notion [is] that we need one-polar power but which encompasses a strategic partnership between Europe and America and other countries too -Russia, China”2- no dejan de subrayar la necesidad de una agenda global común entre las po-tencias, mientras ven a las organizaciones multilaterales más como vehículo que como reguladoras. >>

Los defensores de la multipolaridad con-sideran que el equilibrio entre las grandes potencias (Unión Europea, Estados Unidos, China, Japón y Rusia, a la que suman, cada vez más, India y Brasil) debe ser regulado por instituciones multilaterales y que ésta sería una condición necesaria para la confi-guración de un nuevo orden mundial. Entre los defensores más destacados y activos de la multipolaridad se encuentran Francia y Brasil. Asimismo, quienes defienden esta postura sostienen que en el mundo hobbe-siano en el cual vivimos, la multipolaridad sería la condición para establecer un sistema multilateral3. Sin embargo, no está compro-bado que sea así, o de manera contraria. Por ello, resulta indudable que para tener in-fluencia, la Unión tiene que ser identificada como un actor -un polo, si se prefiere- con una identidad propia y, como tal, ser recono-cido por sus socios. El quid del asunto está en saber si ese “polo”, identificable como tal, puede o debe preconizar un sistema multipolar. Defender un sistema multipolar no significa apenas querer que la Unión sea un polo, sino también promover o desear activamente la emergencia de otros polos, tal como China o Rusia, nuevamente transfor-

mada en superpotencia. Este deseo coexiste con la convicción de que, para construir un sistema multipolar, la Unión Europea ten-dría que afirmarse como una superpotencia tradicional y operar como un super-estado. Pero la Unión nunca será un super-estado, lo cual es fácil de vaticinar, no debido a las divisiones actuales, sino porque desde su génesis el proyecto se configuró de otro modo. Ergo, nunca será una superpotencia que pueda rivalizar con Estados Unidos. No puede, ni quiere. Para tener un peso político en el orden internacional, la Unión Europea no tiene que competir con Estados Unidos por la dominación mundial. Más bien, debe afirmar su identidad propia. La única posi-ción legítima común para la Unión Europea es la defensa de un sistema multilateral que no sea sustentado por el valor supremo de independencia y soberanía como objetivo último de toda entidad política4.

Unipolaristas y multipolaristas pretendían, a través del alineamiento o de la oposición, influenciar la política de la administración estadounidense. Sin embargo, ninguna de

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solo teniendo como referencia los valores comunes se puede construir una política de la Unión que integre las sensibilidades nacionales y que corresponda a la fuerte corriente de opinión, que de forma tan signi-fi cativa se manifestó favorable al multilate-ralismo en todos los Estados miembros.

Un sistema multilateral deberá tener como dimensión estructural el regionalismo y es por eso tan importante para la Unión contri-buir a la consolidación de los polos regio-nales, como el Mercosur o el ASEAN. Las relaciones con esos polos, en particular los latinoamericanos, dada la proximidad con Estados Unidos, son a veces dañadas por la ambigüedad entre el discurso multipolar y el multilateralista. Las relaciones con Estados Unidos no son, más allá de cierta retórica latinoamericanista o europeísta, de con-frontación, sino que refl ejan la necesidad de encontrar soluciones multilaterales y comu-nes a los problemas de América Latina. Esto implica, a veces, ser capaz de decirle no a Estados Unidos, mientras en la mayoría de las situaciones se trata de tener una nuance >>

>>esencial para encontrar una solución inclusiva a las graves crisis que afectan la vida de muchos y, a su vez, efectuar una regulación de la globalización al servicio de la democracia y la lucha contra la exclusión social.

El indispensable multilateralismo efi caz

La cuestión esencial para la Unión Europea es simple: garantizar un sistema internacio-nal que sea favorable a su consolidación y que contribuya al mismo tiempo a la resolu-

estas posturas obtuvo, como es evidente, el menor resultado. Por más que las posicio-nes de partida puedan ser diferentes, parece haber un acuerdo general en que la política posible -y la que impide que la fractura eu-ropea se profundice, como unánimemente se declara pretender- es la de un “compromiso crítico” con Estados Unidos, compatible con la afi rmación de una política autónoma por parte de la Unión y de una concepción plural del orden internacional. Las divisiones de los estados entre unilateralismo y política de equilibrio de potencias mostró también que

ción de los grandes problemas internaciona-les, sean aquellos vinculados a la regulación de la globalización como aquellos temas de seguridad que el 11 de septiembre y el 11 de marzo pusieron tan tristemente en evidencia, y que Sudán ilustra trágicamente. El fracaso de la política de la administración Bush en la lucha contra el terrorismo, su abandono de los grandes problemas globales, su des-confi anza con relación al regionalismo y su incapacidad de hacer política con los demás, vuelve a poner sobre el tapete la cuestión del nuevo multilateralismo, que continúa siendo la mejor respuesta a los desafíos nacionales. La convicción de los europeos, compartida por muchos estadounidenses, es que la doctrina multilateral que se desarro-lló durante los años 90 sería más efi caz, al combinar el poder con la legitimidad, para enfrentar los retos relacionados a la seguri-dad internacional que la perspectiva unila-teral y fracasada de los neoconservadores. Hubiese sido tanto más efectivo, en vez de crear Guantánamo y dotar de incoherencia a la lucha antiterrorista, apoyar la creación de un Tribunal Internacional para juzgar a>>

>>los responsables del 11-S o a sus cóm-plices Talibanes. Cuánto más efi caz hubiese sido, en vez de hacer una amalgama entre el terrorismo y el islamismo radical, asu-mir con determinación la protección de los derechos fundamentales de los palestinos e israelíes.

El concepto de seguridad de la Unión Eu-ropea5 retiene buena parte del acquis de la década del ‘90, y apenas modifi ca la formu-lación de Clinton al defender un “multila-teralismo efi caz” como gran designio. Ela-

borado en plena crisis de Irak, el concepto busca darle un sentido a la política exterior de la Unión, centrándose en la política de defensa y seguridad. Es cierto, retoma los mismos desafíos de seguridad identifi cados por la administración estadounidense, pero además pretende demostrar que los europeos no están solo empeñados en la resolución de estos problemas, sino que también tendrán -eventualmente- una perspectiva propia para lidiar con ellos.

Por esto, la Constitución resulta muy impor-tante al defi nir la identidad de la Unión Eu-ropea basándose en los valores, ya que torna ilegítima cualquier otra orientación que no defi enda el multilateralismo como política exterior de la Unión. Es decir, Europa de-berá consolidarse como un vasto espacio de democracia, donde los derechos y la justicia serán garantizados a nivel supranacional, desde Portugal hasta la frontera con Estonia y, en el futuro, con Turquía. Ésta no sería una contribución insignifi cante al orden internacional.

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Notas

Nota del Autor: una primera versión de este texto fue publicada en la revista Política Internacional, nº 3, septiembre, 2004.

1 Forum Euro-Latinoamericano, “O Novo Multilateralismo-Perspectivas da União Europeia e do Mercosul”, Relatório IV Forum Euro Latinoamericano, Lisboa, Instituto de Estudos Es-tratégicos e Internacionais, 2001, p. 9.2 Tony Blair, entrevistado por Philip Stephens y Kathy Newman, Financial Times, 28 de Abril de 2003. “Algunos quieren un mundo multipolar […] mi opinión [es] que necesitamos un poder unipolar pero acompañado por una relación estratégica entre Europa y América y, también, otros países -Rusia, China” (traducción propia).3 Este argumento es desarrollado por Celso Lafer y Gelson Fonseca Jr. en “A Problematica da Integração Aberta num Mundo de Polaridades Indefinidas”, en A Integração Aberta-Um Projecto da União Europeia e do Mercosul, Lisboa, Instituto de Estudos Estratégicos e Inter-nacionais, pp. 28-65.4 A propósito de este debate ver “Antes e depois do 11 de Setembro: Hipóteses de Uma Nova Ordem Internacional”, en Estratégia, n. 16, 1º Semestre 2002.5 “Una Europa Segura en un Mundo Mejor”, Estrategia Europea de Seguridad, Bruselas, 12 de diciembre de 2003 (http://ue.eu.int/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIES.pdf).6 Robert Kagan, Of Paradise and Power: America and Europe in the New World Order, New York, Alfred A. Knopf, 2003. En el primer párrafo, Kagan afirma que los estadounidenses son de Marte y que los europeos de Venus.

Sin embargo, todavía debemos plantearnos si sería posible afirmar la presencia en el orden internacional de un actor de inspira-ción kantiana, en un mundo donde aún pre-domina, en lo esencial, la ley de la selva. De cualquier forma, lo que la actual situación internacional demuestra es que resulta indis-pensable que la Unión Europea, con unidad y coherencia, presente y defienda soluciones reales a los grandes problemas que pre-ocupan a la humanidad, tal como la guerra y los derechos humanos, pero también la pobreza y la situación del medio ambiente. Hoy, la Unión Europea es un actor deseado por todos, necesario para diseñar un orden más justo. Las expectativas con relación a la Unión no solo están vinculadas al impacto de su modelo, sino también a su accionar in-ternacional. A su vez, la misma administra-ción Bush parece haber comprendido que la perspectiva unilateral demostró sus límites en la construcción de la paz en Irak y Afga-nistán. Es más, desde hace poco viene difun-diéndose la idea que el éxito de la política

exterior de Estados Unidos, incluyendo los objetivos mesiánicos de los Neoconserva-dores, necesita del soft power europeo para su rebautizada “transformational strategy”. Como ya se dijo, parafraseando a Kagan6, los estadounidenses necesitan de Venus, sinónimo para éste de la franqueza y del lugar del multilateralismo y de la paz, para realizar las prioridades de Marte, sinónimo de fuerza militar y de su uso efectivo.

El ataque terrorista del 11 de marzo en Madrid, Sudán, Irak o Palestina, demues-tran que Europa no puede esperar más para afirmar de manera fuerte y autónoma su política con relación a los graves problemas que afectan al mundo. Es la seguridad de sus ciudadanos la que también está en jue-go. Por ello, la concreción de una hipótesis europea, esencial para el orden y la seguri-dad internacional, es un interés vital de los estados de la Unión y, además, fundamental para la profundización de las relaciones con América Latina.

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El sistema de seguridad latinoamericano presenta algunas características cen-

trales que serán resaltadas en este artículo. Consideraré las tentativas y difi cultades para su reforma desde el fi nal de la Guerra Fría, la disonancia entre mecanismos altamente institucionalizados e inefi cientes y mecanis-mos ad hoc que substituyen a los primeros en funciones de coordinación, la difi cultad para enfrentar la necesidad de redefi nir el concepto de seguridad, así como de encon-trar caminos regionales para la esfera de seguridad, considerando las especifi cidades regionales y la tendencia global hacia la regionalización de la seguridad. Al mismo tiempo, debemos recordar que desde el fi nal del siglo XIX se trata de una región con bajísimos niveles de guerras interestatales, aunque las disputas territoriales, las amena-

zas de intervención militar y altos niveles de inestabilidad y violencia interna sean una marca de la región. El sistema de seguridad del Hemisferio Occidental aún tiene como pilares formales la Organización de los Estados Americanos (OEA), creada en 1948, el Tratado Intera-mericano de Asistencia Recíproca (Pacto de Río) y la Junta Interamericana de De-fensa. La OEA constituye un mecanismo de seguridad colectiva y el Pacto de Río un mecanismo de defensa colectiva1. Este sistema fue parte de la red de alianzas que componían la política de contención norte-americana en el contexto de la Guerra Fría. Durante la primera década del siglo XX, se consolidaron y buscaron perfeccionarse ciertos mecanismos de seguridad colectiva

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sur y el cambio subjetivo de definición de las relaciones bilaterales produjeron la base para el cambio constatado3. Se observa también la posibilidad de cooperación entre estos países en el contexto de su participación en opera-ciones de paz. Esta práctica fortalece la con-fianza mutua entre los militares, contribuye a la gestación de intereses comunes y favorece la redefinición del papel de los militares en cada uno de estos países. En 1995, fue firmado un acuerdo por el cual dos militares brasileros serían incorporados al batallón argentino en Chipre y dos militares argenti-nos al batallón brasilero en Angola4. Desde 1996, se realizan ejercicios militares de si-mulación de operaciones de mantenimiento de la paz que involucran a los ejércitos de Brasil, Argentina, Uruguay (desde 1997) y Paraguay (1998). La Declaración del Mer-cosur, Bolivia y Chile como zona de paz en 1999 reitera la configuración pacífica de las relaciones interestatales en la región.

Se observa un proceso de redefinición del concepto de seguridad, a pesar de la fragi-lidad de las instituciones existentes, el cual acompaña el movimiento internacional de expansión e internacionalización del mismo concepto. La mayor importancia atribuida a las normas multilaterales en el campo de la seguridad, el creciente intervencionismo de la comunidad internacional, la atención pres-tada a las amenazas que provienen de acto-res no estatales o que alcanzan a individuos, grupos y sociedades, son aspectos centrales del proceso de redefinición. De este modo, el tratamiento de la democracia, del terrorismo y del narcotráfico pasa a ser central en foros

nes institucionales en América Latina en los años ‘90, la entrada de Canadá en la OEA en 1990, la mayor cooperación entre los países latinoamericanos y la percepción de que la paz es un bien colectivo para ser anunciado y difundido, más allá de procesos intra-or-ganizacionales de reforma, favorecieron un movimiento de transformación de las institu-ciones de seguridad latinoamericanas.

La coordinación de estrategias militares, la creación de medidas de confianza mutua y mecanismos de transparencia son expre-siones de un ambiente más favorable a la cooperación, a pesar de las dependencias aún reales en lo que concierne a la resolu-ción de conflictos interestatales. El concepto de seguridad cooperativa, difundido por el gobierno americano, compone el marco cognitivo que da sentido al cambio de pos-tura de los estados de la región2. Al mismo tiempo, se creó un ambiente favorable a la implementación de regímenes internaciona-les en el ámbito regional, como el régimen de no proliferación de armas nucleares. Esta realidad contrasta con las tensiones y crisis presentes en los años ’80.

En el Cono Sur, en particular, después del proceso de redemocratización, se observa una tendencia a una mayor cooperación, ha-biendo Argentina, Chile y, en menor escala, Brasil, participado de iniciativas multilatera-les en el nivel regional y global. El fin de la rivalidad histórica entre Brasil y Argentina, la resolución de disputas territoriales entre Chile y Argentina, la formación del Merco-sur, la aproximación entre Chile y el Merco-

o de resolución de conflictos efectivos. La crisis centroamericana y la Guerra de Mal-vinas, sea en el campo de la mediación o como garantía contra una agresión externa a la región, fueron momentos simbólicos que ponen en evidencia la inoperancia del siste-ma y su subordinación a la política exterior de los Estados Unidos.

La norma de conducta para enfrentar cues-tiones de seguridad son los mecanismos menos institucionalizados multilaterales o los mecanismos bilaterales. Los grupos formados ad hoc, como el Grupo de Con-tadora o el Grupo de Río y negociaciones bilaterales todavía son la norma en la región. La incapacidad de la OEA para actuar frente a la crisis de los años ‘80 en América Cen-tral, su papel marginal frente a la Guerra de Malvinas, las decisiones norteamericanas de intervenir unilateralmente Granada en 1983 y Panamá en 1989 llevaron a este énfasis en arreglos regionales ad hoc. Además, la tradición no intervencionista, enraizada en la cultura política de la región, dificulta el de-sarrollo de instituciones más robustas.

El final de la Guerra Fría, el proceso de re-democratización de los países del Cono Sur, la política exterior del gobierno norteameri-cano dirigida a impulsar las transformacio-

multilaterales y relaciones bilaterales.

La creación de la Comisión de Seguridad Hemisférica en 1991 (Comité de Seguridad Hemisférica a partir de 1995) con un man-dato para rever el sistema de seguridad de la región, las reuniones de Ministros de Defen-sa (realizada inicialmente en Williamsburg), son la expresión institucional de este movi-miento de reforma. La cooperación entre la OEA y las Naciones Unidas en Nicaragua y Haití en operaciones de mantenimiento de la paz debe ser recordada5. En 2003, fue realizada la Conferencia Especial sobre Se-guridad en México que tenía por objeto dar al movimiento una dirección consistente. Como sabemos, eso no ocurrió.

En lo que se refiere a uno de los problemas más dramáticos de la región -el narcotrá-fico- se observa una tentativa para generar espacios institucionales de coordinación. En 1986, buscando generar medidas legislativas y preventivas en este campo, fue creada la Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas. En 1992, la Asamblea General de la OEA aprobó reglamentos sobre lavado de dinero y falsificaciones. En 1993, la Comisión lanzó un proyecto para fortalecer la capacidad de los gobiernos para controlar el comercio de armas para trafican-tes de drogas y, en 1996, se realizó el foro hemisférico de negociación de estrategia antidrogas. En 1997, la Convención Intera-mericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, Municiones y Explosivos y Otros Materiales Relacionados y, en 1999, la Convención Interamericana

sobre Transparencia en las Adquisiciones de Armas Convencionales fueron aprobadas. El Mecanismo de Evaluación Multilateral produjo su primera ronda de evaluación en el período 1999-2000, dando a conocer in-formaciones sobre el estado del problema de las drogas y los esfuerzos realizados en cada país, más allá de hacer recomendaciones específicas. En abril de 2005, se reunieron asesores de la región y propusieron la ela-boración de un plan hemisférico para en-frentar el crimen organizado transnacional. Sin embargo, la cooperación multilateral difícilmente pasa del ámbito legal/formal y las áreas cultivadas y la penetración de las relaciones sociales marcadas por las prácticas asociadas al cultivo y la comercia-lización de droga se mantienen en el mismo nivel. Además, la política de asistencia para la erradicación de drogas de los gobiernos norteamericanos representa un obstáculo para el desarrollo de la democracia y los derechos humanos en la región. De un modo general, la militarización de las relaciones de seguridad entre Estados Unidos y Améri-ca Latina -teniendo como principales indica-dores el Plan Colombia, el énfasis puesto en las relaciones entre los militares a través del Comando Sur con sede en Miami y la pro-liferación de bases americanas- dificulta el avance en el tratamiento de cuestiones que no están circunscritas al sector militar.

Una de las marcas de los años ‘90 fue el énfasis puesto, en el contexto de la OEA, y en otros foros multilaterales, en la protec-ción de la democracia. La Declaración sobre la Defensa Colectiva de la Democracia, o

Declaración de Santiago, de 1991, es un marco simbólico del proceso de creación de un régimen para la protección de la demo-cracia en el hemisferio. La asociación entre seguridad regional y estabilidad democrática está gestada en el marco de la OEA y de las reuniones de cúpula, con amplio apoyo de los gobiernos norteamericanos. Al mismo tiempo, la democracia deja de ser tratada como una cuestión exclusivamente domés-tica. Observamos así un doble movimiento de expansión e internacionalización del concepto de seguridad que toma forma en el ámbito del sistema de seguridad interameri-cano. La Declaración define que debe haber una reacción colectiva de los países de la región en caso que las instituciones demo-cráticas estén amenazadas en cualquiera de los países. La resolución 1080, que acompa-ñó la Declaración, determina que el Consejo Permanente de la OEA debe ser convocado en caso de suspensión del proceso demo-crático en cualquier país y un encuentro de Ministros de Relaciones Exteriores o una se-sión especial de la Asamblea General puede ser convocada dentro de un período de diez días. En 1997, la reforma de la Carta de la OEA ratificó el Protocolo de Washington de 1992. Este acuerdo diós a la OEA el derecho de suspender a un Estado miembro cuando el gobierno democráticamente elegido es

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derrumbado por la fuerza. Finalmente, en 2001, la Carta Democrática Interamericana fue adoptada, institucionalizando definitiva-mente el paradigma democrático. En 1990, la Unidad para la Promoción de la Demo-cracia fue creada para dar asistencia para el desarrollo de instituciones democráticas y para resolución de conflictos.

En 1999, fue creado el Comité Contra el Te-rrorismo de la OEA para combatir, mediante distintas formas de cooperación, el terroris-mo. En distintas áreas, como intercambio de información, entrenamiento, administración de crisis, control de fronteras y documenta-ción se da un nivel elevado de cooperación entre los países de la región, bajo la constante supervisión de los Estados Unidos. Diez días después de los ataques de septiembre de 2001 una reunión de consulta de los Ministros de Relaciones Exteriores aprobó una resolución en este sentido y la adhesión a tratados y con-venciones internacionales es una tendencia en la región (RC.23/RES.1/01).

Sin embargo, podemos afirmar que la mayor cooperación entre los países de la región y el movimiento de transformación de la OEA no generó instituciones robustas en el campo de la seguridad6. Además, mecanismos sub-regionales como el Tratado de Cooperación Amazónico no adquirieron relevancia. En la post Guerra Fría, se observa la dificultad de hacer efectivas las instituciones existentes en el ámbito regional en el contexto de nuevas amenazas a la seguridad del estado y de los individuos. La tendencia hacia una mayor cooperación entre los países del Cono Sur no produjo un avance en el proceso de gestación de instituciones en este campo. La escasez de recursos impide una respuesta rápida en ca-sos de crisis o la generación de mecanismos de prevención de conflicto más eficaces7.

En lo que se refiere a los temas tradicionales de seguridad, como los conflictos interes-tatales, las disputas territoriales, la prolife-ración de armas de destrucción masiva, el nivel de conflicto es bajo. De este modo, la estructura institucional montada es adecuada para generar la cooperación necesaria para enfrentar los problemas que puedan surgir. Sin embargo, en lo que se refiere a la trans-nacionalización del crimen, la garantía de estabilidad institucional y la asociación en-tre las tensiones sociales y políticas y el uso de la violencia, las instituciones y prácticas existentes claramente son inadecuadas para enfrentar los gigantescos problemas de la región. Al observar la inestabilidad institu-cional y las crisis sociales en países como Venezuela, Bolivia, Ecuador o Perú, la dise-minación de redes criminales y su impacto sobre diferentes sociedades, el conflicto colombiano y sus implicancias regionales, se vuelve evidente que el análisis optimista que surgió debido a la ausencia de conflictos

intra-estatales en la región es profundamente limitado.

La falta de instituciones de seguridad que respondan a las necesidades regionales se vuelve un tema candente, teniendo en cuenta la tendencia global hacia la regionalización de la seguridad8. Uno de los procesos que tuvo inicio con el final de la Guerra Fría fue el debate sobre el nuevo papel de los meca-nismos regionales de cooperación en la ges-tación de un orden en el sistema internacio-nal, en la negociación de procesos de paz, en la puesta en marcha de operaciones de paz, en la producción de instituciones y normas internacionales. El fenómeno del regiona-lismo es hoy universal, tanto desde el punto de vista espacial, llegando a prácticamente todos los puntos del planeta, como desde un punto de vista funcional, estando las organi-zaciones regionales involucradas en asuntos tan diversos como el comercio internacional, la construcción de instituciones democrá-ticas o la resolución de conflictos. Cuando el optimismo inicial, exaltado a comienzos de la década del noventa, respecto al nuevo papel de la ONU en la post Guerra Fría y al nuevo orden internacional, se deshizo, el tema de la regionalización de la seguridad ganó prominencia. Las organizaciones re-gionales, y otras instancias de cooperación a nivel regional, pasaron a ser vistas en el contexto de una discusión densa sobre la gobernancia global. El nivel regional com-plementa los procesos globales, nacionales y subnacionales en la constitución de gober-nancia en múltiples niveles.

Más allá de los factores sistémicos como la tradición no intervencionista, las rivalidades no resueltas en la región y la fragilidad de las estructuras estatales en la mayor parte de los países, la política exterior de los gobier-nos norteamericano y brasilero son en gran parte responsables por el estado del sistema de seguridad latinoamericano.

La política exterior brasilera para la región ha favorecido la cooperación entre los es-tados y, al mismo tiempo, ha dificultado el fortalecimiento de instituciones de seguridad regional, como mecanismos de seguridad

colectiva robustos. En la post Guerra Fría los gobiernos brasileros optan por un movi-miento de inserción económica y política, que busca potenciar la influencia del país en el escenario internacional a partir de una percepción de un sistema dinámico capaz de generar nuevas oportunidades para una po-tencia media. En este sentido, podemos ob-servar una comprensión positiva del proceso de internacionalización de las estructuras de autoridades y gestación de nuevas esferas de legitimación, la afirmación de la imagen de un país que “construye puentes”, convivien-do con un balance delicado entre relaciones de proximidad con las potencias occidenta-les y la diversificación de relaciones marca-da por una relativa autonomía. El proyecto hemisférico se reveló paulatinamente, obje-tivando la consubstanciación de un liderazgo regional que dé sustento a la realización del proyecto de crecimiento de la influencia del país en el escenario internacional. La forma-ción del Mercosur, las negociaciones respec-to a la incorporación de Chile y Bolivia, la aproximación con la Comunidad Andina y el papel ejercido por el país en la mediación del conflicto entre Perú y Ecuador y en las crisis constitucionales en diversos países latinoamericanos son algunos de los indi-cadores de esta tendencia. La aproximación entre Brasil y Estados Unidos que se verifica desde los años ’80, con la reafirmación de los vínculos estratégicos y militares entre los dos países, favorece este movimiento considerando la hegemonía ejercida por este país y su impacto sobre la naturaleza de los regímenes internacionales. Al mismo tiem-po, los diferentes gobiernos brasileros han mantenido una postura coherente, impidien-do el fortalecimiento de instituciones regio-nales, buscando perpetuar la flexibilidad de su política exterior y limitar la influencia norteamericana. Así, la influencia brasilera está marcada por la defensa de la soberanía y por la baja inversión en la construcción de instituciones multilaterales robustas. La in-versión en infraestructura para la integración económica de la región no acompaña una clara disposición para el mantenimiento de la legalidad y de las estructuras sociales más inclusivas que darían respuesta a las dificul-tades en el campo de la seguridad.

Notas

1 Sobre el sistema interamericano, ver Pope Atkins, Latin America in the International Political System, Boulder, Westview Press, 1995. Sobre la OEA ver O. Carlos Stoetzer, The Organization of American States, Westport, Praeger, 1993.2 Ver Ashton B. Carter, William J. Perry y John D. Stenbruner, A New Concept of Cooperative Security, Washington D.C., Brookings Institution, 1992 y Jorge Domínguez, “Security, Peace, and Democracy in Latin America and the Caribbean Challenges for the Post-Cold War Era”, en J. Domínguez. (ed.), International Security and Democracy: Latin America and the Caribbean in the Post-Cold War Era, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1998, pp. 3-28.3 Andrew Hurrel se refi ere a la formación de una comunidad de seguridad en el región. Andrew Hurrell, “An Emerging Security Community in South America?” en Emmanuel Adler y Michael Barnett (eds.), Security Communities, Cambridge, Cambridge University Press, 2000.4 Paulo Roberto Campo Tarrisse da Fontoura, O Brasil e as oper-ações de manutenção da paz das Nações Unidas, Brasilia, Instituto Rio Branco, Fundação Alexandre Gusmão, p. 201, 1999.5 Monica Herz, “Managing Security in the Western Hemisphere: The OAS´s New Activism” en Michael Pugh y Waheguru Pal Singh Sidhu (eds.), The United Nations and Regional Security: Europe and Beyond, Boulder, Lynne Rienner, 2003.6 Para una discusión sobre el sistema interamericano de seguridad en la post Guerra Fría, ver Olga Pellicer (ed.), Regional Mechanisms and International Security in Latin América, New York, United Nations University Press, 1998.7 Andrew Cooper y Thomas Legler, “The OAS Democratic Solidarity Paradigm: Questions of Collective and National Leadership”, en Latin American Politics and Society, vol. 43 n. 1, 2001, pp. 103-126.8 Ver Thomas Weiss (ed.), Beyond UN Subcontracting:Task-Sharing with Regional Security Arrangements and Service-Providing NGOs, Basingstoke, Macmillan, 1998 y M. Pugh y W. Pal Singh Sidhu (eds.), op. cit.

A partir del fi nal de la Guerra Fría, la polí-tica exterior norteamericana para América Latina se ha concentrado en dos objetivos estratégicos: el combate a la producción y comercialización de drogas y la promoción de las reformas neoliberales. Después de los atentados del 11 de septiembre de 2001, América Latina está incluida, aunque de forma marginal, dentro del amplio espectro de la guerra antiterrorista impulsada por EEUU. Mientras que las primeras adminis-traciones de la post Guerra Fría buscaron, como se ha señalado antes, crear un sistema de instituciones multilaterales que susten-tasen sus objetivos, la administración de George Bush ha explicitado su opción prefe-rencial por las relaciones bilaterales. Se debe resaltar que se trata de un cambio de énfasis. Además, la militarización de las relaciones con América Latina, como ya hemos men-cionado, es bastante evidente. Finalmente, la baja inversión diplomática durante la pri-mera administración Bush, de acuerdo con los lineamientos más generales de la política exterior norteamericana, compone un cuadro que difi culta el avance de los mecanismos de cooperación necesarios para que superemos un marco institucional/legal prometedor y un ambiente de cooperación en dirección a inversiones más efectivas en áreas que no respetan la distinción externo/interno.

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generalmente optado por la formulación de acuerdos políticos a través de negociaciones y procedimientos diplomáticos. Incluso, cuando algunos procedimientos jurídicos -tal como el arbitraje obligatorio- fueron acorda-dos, solo fueron implementados por pocos estados o sustituidos por las negociaciones diplomáticas3. La ruptura entre los princi-pios formales y de organización legal, por un lado, y el funcionamiento pragmático e informal de las instituciones, por el otro, está relacionada con la formación de una identi-dad colectiva en la región, que es -al mismo tiempo- un vestigio colonial.

En el ámbito doméstico, los ciclos recurren-tes de democratización y autoritarismo que se dieron hasta la década del ochenta han di-ficultado las evaluaciones prácticas sobre el impacto real de las normas internacionales. Por el contrario, el panorama internacional, con la preservación de la paz regional en Sudamérica desde 1883, parece indicar una mayor receptividad a las normas e institu-ciones de la sociedad internacional4.

La esfera de la sociedad regional latinoa-mericana se superpone con la visión más amplia de las Américas, o del “Hemisferio Occidental” como un todo. Este diseño del Nuevo Mundo como continente cultural y

políticamente distinto de Europa ha domi-nado la retórica diplomática, e incluso la política exterior, de los estados latinoameri-canos. Siempre ha habido discusiones sobre la particularidad del “derecho internacional americano” con relación al derecho inter-nacional general que se aplica a todos los miembros de la comunidad internacional. Desde que se elaboró la Doctrina Monroe en 1823, pasando por el Tratado de Unión Perpetua propulsado por Bolívar y firmado en el Congreso de Panamá en 1826, hasta la creación de las instituciones interamericanas contemporáneas, incluyendo la más reciente Comunidad Sudamericana de Naciones, ha aparecido con recurrencia el tema del excep-cionalismo de las Américas, al considerarse un lugar especial regido por el derecho in-ternacional en contradicción con el power politics que predomina en Europa.

Particularmente, en América Latina ha exis-tido una fuerte tradición a favor del derecho internacional, en parte como un medio para prevenir la guerra y una potencial interven-ción de potentes poderes extra-regionales como serían, ante todo, los Estados Unidos. En este punto, los principios más importan-tes que los latinoamericanos han aportado al más vasto derecho internacional americano han sido: la no-transferencia de territorios;

En este trabajo, adopté el concepto de Hedley Bull1 que concibe a la sociedad

internacional según sus intereses, valores, normas e instituciones comunes, para eva-luar el argumento que considera a América Latina como una sociedad regional inter-nacional. Desde que se independizaron a comienzos del siglo XIX, los países latinoa-mericanos han gradualmente desarrollado instituciones complejas y un sofisticado sistema regional de derecho internacional e instituciones. Este sistema incluye una serie de normas regionales que han regulado el comportamiento internacional y nacional. Hacer realidad una sociedad regional interna-cional resulta desconcertante en el contexto latinoamericano por el evidente contraste en-tre la retórica y la práctica, y entre las arenas doméstica e internacional. Ninguna otra re-gión del mundo tiene tantos tratados, cartas, documentos, convenciones y resoluciones multilaterales y bilaterales que establezcan obligaciones para solucionar pacíficamente las disputas internacionales. Si bien solo al-gunos de estos instrumentos legales obligan a los signatarios, muchos de ellos han sido invocados con frecuencia, lo cual demuestra la existencia de un rico mecanismo de reso-lución pacífica de conflictos2. En cambio, en la práctica, los estados latinoamericanos han

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América Latina como sociedad internacional:una variación grociana del orden regional y de la comunidadpor Arie M. Kacowicz

uti possidetis; la no-intervención; el no-reco-nocimiento de conquistas territoriales; el uso de la moralidad en las relaciones internacio-nal; la igualdad de los estados y el respeto a su soberanía.

Definiendo la sociedad internacional y sus principales elementos

La idea de una “sociedad internacional” o “sociedad de estados” está directamente rela-cionada a la tradición grociana de política in-ternacional, que se inserta entre la concepción realista de un mero sistema de estados y el punto de vista universalista/idealista (kantia-no) de una potencial comunidad internacional.

Existen tres elementos principales en cual-quier sociedad internacional: intereses y va-lores comunes, normas y reglas comunes, e instituciones comunes. Como cualquier otra sociedad, una sociedad internacional tiene un conjunto de actores que comparten en cierto modo intereses comunes concernien-tes a los objetivos básicos de la interacción social, incluyendo la preservación de la vida, la libertad y la restricción de la violencia. Al nivel de la sociedad internacional pueden ser identificadas cuatro metas: 1) la preserva-ción del sistema y la sociedad de estados; 2)

>>comprende los principios de integridad territorial, independencia política de los estados existentes, igualdad ante la ley y la no-intervención como su corolario.

Los intereses comunes, los valores, las nor-mas y las reglas tienen cierto impacto en los estados miembros de la sociedad internacio-nal a través de su articulación, formulación y formalización en instituciones comunes. Por ende, las instituciones podrían ser con-sideradas como un conjunto de costumbres y prácticas formadas para la realización de objetivos comunes8.

Para Bull, las principales instituciones de la sociedad internacional son los estados-nación mismos, dada la ausencia de una autoridad supranacional reconocida. Los estados cooperan y colaboran entre sí, for-jando instituciones tal como el balance de poder, el derecho internacional, los mecanis-mos diplomáticos, gestión compartida entre grandes potencias, e incluso la regulación de la guerra. Las instituciones pueden sostener diversos y variantes grados de formalización e institucionalización, desde contactos di-plomáticos informales hasta la elaboración de complejos esquemas de integración polí-tico-económica.

>>diplomáticas dentro del marco general del derecho internacional, han restringido la violencia en sus relaciones.

Paradójicamente, estos objetivos comunes han permitido que los países latinoamerica-nos alcancen un alto grado de civilidad en sus relaciones internacionales, en yuxtapo-sición con sus relaciones políticas incivili-zadas (sino brutales) dentro de sus propias fronteras. Por consiguiente, una sociedad internacional latinoamericana pudo durante muchas décadas coexistir con la falta de re-laciones sociales básicas que se dieron entre los regímenes autoritarios y las sociedades que gobernaban. Esta paradoja tiene origen en los valores comunes y en la particular cultura política de la región. A diferencia de otras regiones del mundo en vías de desarrollo, los valores sociales, po-líticos y económicos esenciales en América Latina derivan directamente de la tradición europea; ergo, sus valores son parte de la cultura (o “civilización”) occidental cristia-na. Los sistemas políticos y diplomáticos de la región están enraizados en una fuerte cultura de legalismo. Entre los factores más importantes que han condicionado esta cultura legal se encuentran el idealismo, el paternalismo, el legalismo, el formalismo y la falta de penetración dentro de sus propias sociedades. Más aun, la tradición hispánica de monismo político, organicismo, idealis-mo legal y patrimonialismo ha forjado en América Latina el sistema de valores políti-cos dominante, desalentando el desarrollo de tendencias pluralistas a favor de una difícil, acaso imposible, armonía colectiva a nivel doméstico instituida por una profunda tradi-ción de “derecho civil”. A nivel de las rela-ciones internacionales, esta cultura legalista nos ayuda a entender la singular (a veces exagerada) importancia de las consideracio-nes legales y los procedimientos formales en la elaboración de políticas públicas y el modo de abordar los conflictos internaciona-les por parte de América Latina.

Reglas y normas comunes

Este marco cultural común, así como el de-sarrollo de una identidad regional particular, han permitido consolidar una base para el consenso normativo sobre la forma en que las relaciones internacionales deberían con-ducirse entre los países latinoamericanos. Aquí desarrollamos una discusión de cinco normas esenciales, aunque la siguiente rela-ción de temas no pretende ser exhaustiva.

Soberanía e igualdad entre estados Las normas de soberanía e igualdad entr estados se hallan profundamente enraizadas en la tradición del derecho internacional latinoamericano e interamericano, pese a>>

la conservación de la independencia y sobe-ranía de cada estado miembro; 3) el mante-nimiento de la paz, definida por la ausencia normal de guerra entre los miembros de la sociedad; y 4) la restricción de la violencia conducente a la muerte o al daño físico de las personas, la vigencia de los compromisos y posesión de los bienes a través de los dere-chos de propiedad5. Más allá de estos intere-ses comunes, los miembros de una sociedad internacional comparten creencias, valores y actitudes comunes, generalmente dentro del marco de una cultura única.

Las normas pueden definirse como estánda-res de comportamiento que se ven reflejados en derechos y obligaciones6. Igualmente, las reglas son principios imperativos generales que exigen o permiten a una clase de per-sonas o grupos comportarse de cierto modo prescripto7. La norma esencial de la co-munidad internacional es el principio de la soberanía del estado. Esta norma también>>

Elementos de la sociedad latinoamericana

Intereses y valores comunes

En la región latinoamericana se pueden identificar las metas generales de cualquier sociedad internacional:

1) Los estados estuvieron obviamente intere-sados desde su independencia en preservar el sistema regional de estados independientes.

2) Se han mantenido firmes con relación al respeto de su soberanía e independencia, como resultó evidente en su promoción del principio de no-intervención.

3) Han mantenido la paz regional, siendo la ausencia de guerra considerada la condición normal en sus relaciones internacionales.

4) Al recurrir a mecanismos de resolución pacífica y al mantener sus relaciones>>

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>>la inconsistencia demostrada por la praxis de los estados poderosos -en primer lugar, los Estados Unidos. Como corolario, el prin-cipio de no-intervención ha recibido especial atención, reflejando la resistencia latinoame-ricana a los actos de intervención unilateral realizados por las potencias europeas y por Washington. Este principio fue claramente expuesto en la Doctrina Calvo de 1896 y la Doctrina Drago de 1903. Eventualmente, el principio de no-intervención fue reconocido de manera formal e incorporado en el siste-ma interamericano en 1933, en la Séptima Conferencia Interamericana en Montevideo.

Uti possidetis e integridad territorial En América Latina, y particularmente en la subregión sudamericana, la mayoría de las disputas fronterizas en los siglos XIX y XX han sido resueltas de manera pacífica, pro-duciéndose algunas cesiones o intercambios territoriales. La base para solucionar pacífi-camente esas disputas se creó por medio del principio de uti possidetis, ita possideatis (“como posees, así poseerás”). El objetivo principal de esta doctrina ha sido proclamar el derecho de los estados latinoamericanos a reemplazar a la Madre Patria en el ejercicio de sus derechos territoriales. Está basado en

>>La resolución pacífica de los conflictos internacionales, “convivencia” y “concer-tación”

Estas tres normas interrelacionadas forman una matriz de cooperación regional que ha conducido a la mediación, al arbitraje y a las soluciones diplomáticas, en vez de a la gue-rra. En ocasiones, la resolución pacífica de un conflicto pudo acordarse a través de un congreso o gracias a la diplomacia multilate-ral; con mayor frecuencia, se logró concretar la paz a través de soluciones bilaterales que recurrían a soluciones con recursos no obli-gatorios y de carácter ad hoc para gestionar y resolver los conflictos internacionales10.

El principio que indica que las disputas en América Latina deberían resolverse pacífica-mente se remonta al plan original de Bolívar para forjar una confederación americana, presentado en el Congreso de Panamá en 1826. Tuvieron que transcurrir más de 50 años para que la idea tomara forma con el Plan de Arbitraje a nivel interamericano firmado en 1890, y una larga sucesión de declaraciones, tratados, resoluciones y con-venciones vinculados a este tema. De este

>>estados latinoamericanos han gozado de una respetable -aunque limitada- tradición de moderación en asuntos militares, por lo menos en el ámbito internacional. Las per-durables rivalidades entre Argentina y Chile, o entre Argentina y Brasil, no escalaron hasta el conflicto armado por más que la militarización y las carreras armamentísticas caracterizaron estas dos díadas hasta los ‘80, cuando una ola de democratización recorrió América Latina.

A lo largo de la historia latinoamericana ha habido muchos llamados para efectuar desarmes, e incluso se ha registrado un éxito limitado en la desmilitarización de las zo-nas fronterizas. Los gobiernos de América Latina han promovido diversos controles armamentísticos, propuestas y acuerdos, tal como la desmilitarización del Estrecho de Magallanes entre Argentina y Chile (1881); los Pactos de Mayo de 1902 para una amplia regulación del armamento naval entre Argen-tina y Chile; el Tratado de Tlatelolco de 1967 que estableció en América Latina una zona desnuclearizada; y la Declaración de Aya-cucho de 1974. Asimismo, la cooperación en materia nuclear entre Argentina y Brasil durante los ‘80 y ‘90, incluyendo los acuer-dos bilaterales y multilaterales para el desar-me y el control armamentístico nuclear, han desembocado en la ratificación conjunta (con Chile) del Tratado de Tlatelolco en 1994.

Las normas de control armamentístico están directamente relacionadas a los principios generales de seguridad colectiva, mutua y comprensiva entre los estados latinoameri-canos así como también a nivel interameri-cano. Al igual que el principio de resolución pacífica de conflictos internacionales, el principio interamericano de defensa mutua (por ejemplo, la seguridad colectiva) fue originalmente expuesto en el plan de Bolívar para la confederación americana, aunque recién tomó forma más de un siglo después.

la premisa de que desde que finalizó la era colonial no hay terra nullius en el continente americano.

Como lo ha expuesto Cukwurah: “Los nue-vos estados latinoamericanos, por convenien-cia y celeridad, adoptaron como base para sus fronteras las divisiones administrativas de la Madre Patria que existían cuando se desató el movimiento por la independencia americana. En el caso de Sudamérica, 1810 fue tomada como aquella ‘fecha crucial’”9.

El principio de uti possidetis no logró eli-minar la emergencia de disputas fronterizas entre los estados latinoamericanos, dado que la incertidumbre caracterizó la delimitación territorial de los nuevos. Sin embargo, al reconocer la normativa misma del derecho internacional, las partes lograron, por los menos, resolver sus conflictos fronterizos, en muchos casos, pacíficamente.

>>

modo, la resolución pacífica de conflictos se convirtió en uno de los más sólidos prin-cipios de la sociedad internacional latinoa-mericana y del sistema interamericano en su conjunto. No obstante, el problema siempre ha sido cómo implementarlo.

Control armamentístico, seguridad colectiva y medidas para fomentar la confianza

En comparación con otras regiones del mundo en vías de desarrollo, como Medio Oriente, Sudeste Asiático o algunos puntos de África, el militarismo en América Latina nunca se ha presentado como una amenaza a la paz mundial, o siquiera como un atentado a la paz regional y la integridad territorial de las naciones. Con la excepción de la virulenta Guerra del Chaco de 1932-1935, no hubo ni un solo conflicto internacional violento de grandes proporciones que haya involucrado a los países latinoamericanos durante el siglo XX. Por consiguiente, los>>

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Legalismo político, democracia y derechos humanos

Además de las normas de resolución pací-fica y de control armamentístico, la fuerte tradición legalista en América Latina tam-bién se ha expresado -en teoría, aunque no siempre en la práctica- en compromisos inequívocos con el estado de derecho, el liberalismo político, el republicanismo y la democracia política. Al mismo tiempo, ha habido otras características de la cultura po-lítica, tal como el patrimonialismo, el legado de autoritarismo y elitismo, el estatismo orgánico y el corporatismo, que siempre han socavado la viabilidad de cualquier tradición pluralista o la aplicación de esos principios

>>plantea, la supuesta contradicción entre el respaldo a los principios de soberanía y no-intervención, así como la promoción de los derechos humanos y la democracia no es tan profunda como a menudo se retrata.

En la actualidad, el compromiso con las normas democráticas es amplio y general. El fin de la Guerra Fría ha acentuado el impulso a favor de la democracia y los dere-chos humanos al eliminar las connotaciones ideológicas y estratégicas que acompañaron a la democracia por tantos años. En el pre-sente, la percepción es que la democracia representativa puede ser defendida en el Hemisferio Occidental sin correr el riesgo de quedar atrapada en la lógica de la otrora

>>regional y regulación de relaciones diplo-máticas; foros multilaterales de cooperación, tal como los congresos latinoamericanos realizados durante el siglo XIX; y los re-cientes esquemas de integración económica e interdependencia.

En comparación con otras regiones del mundo en vías de desarrollo, América Latina ha eludido las grandes causas de los conflictos de identidad, tales como los conflictos étnicos, el irredentismo, el triba-lismo y la religión. Por ello, en un continuo entre los fuertes Estados democráticos de Europa Occidental y los débiles Estados no-democráticos de África, el típico Estado latinoamericano ocupa una posición inter-media. En América Latina, los débiles -si bien consolidados- estados-nación han en-frentado sus sociedades civiles y el contexto internacional a través de diferentes tipos de regímenes políticos, tanto autoritarios como democráticos. Mientras que hasta hace dos décadas se cuestionaba la clase de régimen político que debería adoptarse, el estado como institución ha gozado de amplia legi-timidad política como resultado de un largo período de independencia y consolidación de las fronteras internacionales.

Otra gran institución en América Latina ha sido la ley -y el estado de derecho en sí mismo-, tanto a nivel interno como interna-cional. Dentro de los confines nacionales, el derecho sí importa en la política de la re-gión, pese a que no siempre ha sido efectivo o respetado. En el ámbito internacional, el recurso de un derecho internacional regional como institución común entre los estados que conforman la sociedad internacional latinoamericana ha facilitado las relaciones exteriores de los estados de América Latina, sea entre ellos mismos como vis-à-vis los poderes extrarregionales. Los congresos internacionales del siglo XIX que buscaban impedir, limitar y resolver los conflictos militares, tanto al interior de la región como a través de poderes extraregionales, son ejemplos de las estructuras multilaterales del derecho internacional. En la mayoría de estos congresos, una serie de tratados y resoluciones fueron discutidas y adoptadas, traduciéndose en la creación de muchas de las normas actuales mencionadas anterior-mente. Comenzando con el Congreso de Panamá (1826), el tema de la preservación de la paz fue tratado y formalizado a través de una serie de acuerdos, tales como el de Lima (1848), Santiago de Chile (1856) y una vez más Lima (1865). Más tarde, antes de que se desatara la Segunda Guerra Mun-dial, diversos tratados multilaterales fueron firmados para asegurar la resolución pacífica de conflictos, tales como el Tratado Antibé-lico de No Agresión y Conciliación (Pacto Saavedra-Lamas) de 1933.

en una práctica coherente y verosímil. Por consiguiente, en numerosos casos a través de su historia política, la democracia en América Latina ha consistido principal-mente en formalismos y verbalismos, que podríamos llamar legalismo o constituciona-lismo, principios e ideales de la democracia política que con mayor frecuencia han sido incumplidos, antes que acatados. Sin em-bargo, la consistencia con la que los líderes políticos, las élites y la opinión pública en general se han plegado a principios tales como el republicanismo y el estado de de-recho, representa de por sí un importante hecho social y político11. En este sentido, tal como Kathryn Sikkink12 enérgicamente lo>>

confrontación Este-Oeste. Desde mediados de los ‘80, el consenso normativo en Améri-ca Latina ha sido, por lo tanto, realzado por una norma adicional asociada con la paz en un sentido más amplio: el compromiso y la promoción de la democracia política.

Instituciones comunes

Las cinco normas principales descriptas han sido formalizadas a través de una compleja red de instituciones oficiales que han regu-lado las relaciones de las naciones latinoa-mericanas dentro de su sociedad regional. Estas instituciones incluyen los estados de América Latina; su derecho internacional>>

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A su turno, el movimiento panamericano desde las últimas décadas del siglo XIX también incorporó este consenso normativo bajo la forma de doce tratados firmados entre 1890 y 1945, acerca de los buenos ofi-cios, la mediación, la investigación, la conci-liación, el arbitraje y la resolución judicial13. Especialmente después de la Segunda Gue-rra Mundial, las normas asociadas a la paz y a la seguridad fueron institucionalizadas por medio de tres grandes instrumentos legales del sistema interamericano: el Tratado Inte-ramericano de Asistencia Recíproca (Pacto de Río) en 1947, la Carta de la Organización de los Estados Americanos en 1948 y el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas (Pacto de Bogotá) en el mismo año.

Se añaden a estas instituciones formales, dentro del marco más amplio del sistema interamericano, los más recientes esquemas de integración política y económica en Amé-rica Latina, que pueden también ser consi-derados importantes. La integración política -bajo diversas formas de unión, federación y confederación- fue un intento efímero de algunos libertadores y hombres de estado en los albores de la independencia latinoa-mericana. Por ejemplo, Simón Bolívar creó la Gran Colombia, un proyecto que murió junto con el libertador en 1830. Asimismo, los líderes centroamericanos lucharon hasta 1907 para recrear las Provincias Unidas de Centroamérica, que fueron desmanteladas durante las guerras civiles de 1838-1842. Hace algunos meses, representantes de los doce países sudamericanos se reunieron en Cuzco, Perú, para el lanzamiento de la Comunidad Sudamericana de Naciones que intentará, a largo plazo, recrear el espíritu de integración bolivariana.

Por otro lado, la integración económica ha tenido expresiones significativas en la sociedad latinoamericana internacional a través de la cooperación institucionalizada y de la promoción de la interdependencia tanto económica como política. Incluso, las estructuras de integración económica han

Notas

Nota del Autor: este trabajo está basado en el capítulo III, “América Latina como Sociedad Internacional” de mi reciente libro The Impact of Norms in International Society: The Latin American Experience, 1881-2001, publicado por University of Notre Dame Press en Mayo del 2005. Quisiera agradecer a Lorenza Sebesta y a José Paradiso el apoyo que me han dado para que asumiera el reto de sintetizar el argumento de mi libro en unas cuantas páginas.

1 Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, London, Macmillan, 1977.2 Kalevi Holsti, The State, War, and the State of War, Cambridge, Cambridge University Press, 1996, p. 156.3 Juan Carlos Puig , “Controlling Latin American Conflicts: Current Juridical Trends and Perspectives for the Future”, en Michael A. Morris and Victor Millan (eds.), Controlling Latin American Conflicts, Boulder, Westview Press, 1983, p. 11.4 Ver K. Holsti, op. cit., pp. 150-82; Arie M. Kacowicz, Zones of Peace in the Third World: South America and West Africa in Comparative Perspective, Albany, State University of New York Press, 1998, pp. 67-124; y A. M. Kacowicz, The Impact of Norms in International Society: The Latin American Experience, 1881-2001, Notre Dame, University of Notre Dame Press, 2005, pp. 43-70. 5 H. Bull, op. cit., pp. 16-19.6 Stephen D. Krasner, “Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables”, en International Organization, 36, Vol. 2, 1982, pp. 185-205: 186.7 H. Bull, op. cit., pp. 54-55.8 H. Bull, op. cit., p. 74.9 Traducción realizada por el Coordinador Editorial. Ver Oye A. Cukwurah, The Settlement of Boundary Disputes in International Law, Manchester, Manchester University Press, 1967, pp. 112-13.10 Mary K. Meyer, “Cooperation in Conflict: The Latin American Diplomatic Style of Cooperation in the Face of Foreign Threats”, en Douglas P. Fry and Kaj Bjorkqvist (eds.), Cultural Variation in Conflict Resolution: Alternatives to Violence, Mahwah, Lawrence Erlbaum Associates, 1997, pp. 159-171: 160 y J. C. Puig, op. cit.11 Harold E. Davis, “Latin American Political Experience: An Essay in Interpretation”, en A Symposium on the Law of Latin America, Washington D.C., Washington Foreign Law Society, 1959, pp. 6-21: 8.12 Kathryn Sikkink, “Reconceptualizing Sovereignty in the Americas: Historical Precursors and Current Practices”, artículo presentado en la conferencia “The Role of International Law in the Americas: Rethinking Sovereignty in an Age of Regional Integration”, México D.F., México, 6 y 7 de junio, 1996, pp. 1-10.13 Norman A. Bailey, Latin America in World Politics, New York, Walker, 1967, p.75.

cumplido con importantes roles políticos al hacer valer la sociedad interamericana, tal como fue el caso de la CEPAL después de la Segunda Guerra Mundial, con una ideología económica concomitante de “desarrollismo” y la adopción de políticas económicas de Industrialización por Sustitución de Impor-taciones. En años recientes, los esquemas subregionales de integración económica, tales como la Comunidad Andina, el Merca-do Común Centroamericano y, en especial, el MERCOSUR, se han vuelto vehículos importantes en la afirmación política de la región y en su consolidación como una sociedad regional internacional. El ejem-plo más reciente, como fue mencionado con anterioridad, es la coordinación entre el MERCOSUR, la Comunidad Andina de Naciones y Chile, en la creación de la nueva Comunidad Sudamericana.

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decisiones respecto de muchos de esos asun-tos cruciales para la humanidad son tomadas fuera del contexto de las instituciones mul-tilaterales por un pequeño grupo de estados. Un orden basado en dicho liderazgo no solo suele generar rechazos y resistencias sino que puede resultar poco efectivo, profundi-zando los défi cits de efi ciencia y de respon-sabilidad en la confi guración de la política pública global.

La idea de gobernancia global aspira a res-ponder a ese desafío. Como observa Fred Halliday, puede ser entendida -en términos generales- como

“la suma de varios componentes: el re-fuerzo de las instituciones globales y regionales existentes, la evolución del derecho y de las normas prevalecientes en el derecho internacional y la protección y promoción de los bienes públicos globa-les internacionales, se trate ya del medio ambiente, del espacio, de los minerales o del mar”1.

En términos más específi cos, alude al agre-gado de diversas maneras a través de las

cuales individuos e instituciones -públicas y privadas- manejan o gestionan sus asuntos comunes2 y a un conjunto de regulaciones que funcionan igual que las que no emanan de una autoridad ofi cial, producidas por la proliferación de redes en un mundo cada vez más interdependiente3. Analizando una y otra defi nición se hace evidente que este concepto no es unívoco. De hecho, es posible individualizar diversos discursos de gobernancia no necesariamente concor-dantes entre sí, que van desde la promoción de la “good governance” a la “multilevel governance” y la “democracia cosmopolita”, pasando por las versiones más críticas del “nuevo multilateralismo”.

Sea en su versión estatocéntrica o de múl-tiples niveles de gobernancia; en aquellas centradas en la gestión y resolución de pro-blemas o en las versiones críticas de las es-tructuras de poder dominantes responsables de fenómenos de dominación y exclusión que subyacen al orden mundial, queda claro que la defi nición de patrones de gobernancia tiene como prerrequisito la generación de

Por Mariana Luna Pont

Ningún diagnóstico de la situación de la política mundial en la posguerra

fría puede eludir la cuestión de la alta complejidad e incertidumbre del escenario internacional. Contribuyen a ello las graves situaciones que vivió el mundo durante la última década del siglo XX -en África, la ex Yugoslavia y Medio Oriente- las acciones terroristas y el impacto negativo de la glo-balización en términos económicos, sociales y ambientales. Paulatinamente la refl exión comenzó a centrarse en los cambios en los patrones de polaridad y en la transformación del mundo westfaliano, en las nuevas formas de confl ictividad y su abordaje, las alterna-tivas por las que atraviesa el principio de no intervención y su refl ejo en las doctrinas del derecho internacional, en el espacio de la ética en las relaciones internacionales, de la diversidad étnica, religiosa y cultural y de los valores en la comunidad internacional.

Tan pronto se enuncian problemas de “nue-vo tipo”, emergen diversos factores que di-fi cultan la generación de consensos globales y la acción colectiva. Entre ellos, que las

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ciertas convergencias globales4.

Aprovechando todo lo que evocaba y simbo-lizaba el cambio de milenio, fue convocada en Nueva York en septiembre del año 2000 una Cumbre de Jefes de Estado y de Go-bierno -con la participación de 147 líderes mundiales y un total de 191 países-, que concluyó con la Declaración del Milenio, en la cual se establecieron los objetivos, metas, principios y valores comunes que habrían de orientar la acción en torno de los grandes problemas de la política mundial en la post Guerra Fría -la paz, la seguridad y el des-arme; el desarrollo y la erradicación de la pobreza; la protección del medio ambiente, los derechos humanos, la democracia y el buen gobierno, la protección de las personas vulnerables; la atención de las necesidades especiales en Africa y el fortalecimiento de las Naciones Unidas.

Los conflictos y tensiones que se sucedieron desde entonces, en particular el desempeño unilateral de Estados Unidos, le dieron a estos debates un carácter más perentorio. En virtud de ello, el Secretario General de las Naciones Unidas convocó en septiembre de 2003 a un Grupo de Alto Nivel de personas eminentes5 para que evaluara las actuales amenazas a la paz y seguridad internacio-nales, proporcionara una visión amplia y colectiva de la manera de avanzar hacia un nuevo consenso global sobre el futuro de la seguridad colectiva y de la reformulación de las instancias multilaterales, en particular de Naciones Unidas, orientadas a mejorar su rendimiento y capacidad de enfrentar la creciente complejidad del escenario interna-cional.

>>que permita hacer operativa la articula-ción de dicho consenso sobre bases de lega-lidad y legitimidad, y finalmente, la revisión del marco institucional orientado a la op-timización del multilateralismo en el siglo XXI. Sus conclusiones y numerosas reco-mendaciones giran en torno de la naturaleza de las amenazas al orden estatal y global, la reformulación del concepto de seguridad colectiva; el desafío de la prevención de apa-rición de nuevas amenazas, las condiciones para la intervención y el uso de la fuerza y las reformas al sistema multilateral pendien-tes y necesarias para la articulación de las nuevas formas de gobernancia.

El Informe propone una perspectiva abarca-dora del tema de la seguridad, en la cual se redefine aquello que debe ser considerado amenaza y las interconexiones existentes en-tre las mismas, así como sus consecuencias para la formulación de políticas y el diseño institucional:

“Cualquier episodio o proceso que cause muertes en gran escala o una reducción masiva en las oportunidades de vida y que socave el papel del Estado como unidad básica del sistema internacional constituye una amenaza a la seguridad internacional”6.

Amenazas que van más allá de las guerras de agresión entre estados, provienen tanto de actores estatales como no estatales y que afectan la seguridad de los estados y de los seres humanos. A partir de esta definición, se identifican y analizan seis grupos de ame-nazas, entre ellas los fenómenos de orden económico y social como la pobreza, las enfermedades infecciosas y la degradación del medio ambiente; los conflictos entre estados; los conflictos internos (como la guerra civil, el genocidio y otras atrocidades

>>como las personas. Entiende que la cre-ciente interrelación de las amenazas vuelve insuficientes las respuestas individuales, e indispensable la acción conjunta en los pla-nos mundial, regional y nacional, sustentado en un sentido de responsabilidad colectiva.

Los autores anticipan que una de las grandes dificultades para llegar a acuerdos en esta materia serán las divergencias entre los esta-dos respecto de lo que consideran amenaza y en la ponderación acerca de cuáles de las identificadas en el Informe ponen en riesgo la paz y la seguridad internacionales, junto con la generación de consensos en torno a la forma que deberá asumir un tratamiento equitativo de las mismas.

“[...] Sin un reconocimiento mutuo de las amenazas no puede haber seguridad co-lectiva. La autaquía será la norma, reinará la desconfianza, y seremos incapaces de lograr los beneficios a largo plazo de la cooperación”7.

El principal desafío es anticiparse al riesgo de internacionalización de conflictos inter-nos, asegurar que de todas las amenazas, las que son distantes no pasen a ser inminentes y las que son inminentes no lleguen a ser destructivas. Ello exige un marco amplio y complejo de diplomacia y acciones preven-tivas, el perfeccionamiento de los marcos normativos internacionales -de los regíme-nes jurídicos y de los mecanismos de reso-lución de controversias; de los regímenes de control en materia de comercio de recursos naturales, de armamentos y desarme y de mecanismos para el diálogo y la coopera-ción-, una mayor utilización de la opción del despliegue preventivo de fuerzas de mante-nimiento de paz; la optimización del régi-

El 1º de diciembre de 2004 fue entregado al Secretario General el Informe del Grupo de Alto Nivel, denominado “Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos. Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio”, cuyas conclusiones y recomendaciones serán la base de la Cumbre de la organización a realizarse en septiembre del corriente año. El Informe está organizado en torno a tres grandes ejes: las consideraciones de deberes y responsabilidades de los estados para alcanzar un nuevo esquema de seguridad co-lectiva viable y eficiente y la base normativa que debería orientarlo; el marco jurídico>>

en gran escala), la proliferación de armas nucleares, radiológicas, químicas y biológi-cas; el terrorismo y la delincuencia organi-zada internacional.

Frente a la concepción tradicional de seguri-dad colectiva -fundamentalmente militar-, la concepción de seguridad humana sustenta-da por el Grupo supone que la seguridad, el desarrollo económico y la libertad humana son indivisibles, que las responsabilidades, compromisos, estrategias e instituciones que se necesitan para un sistema eficaz, eficiente y equitativo han de estar orientados tanto hacia la seguridad de los estados>>

men de sanciones y un claro liderazgo en los planos nacional e internacional para actuar rápida, decisiva y colectivamente, minimi-zando las consecuencias humanitarias nega-tivas que surgen de dicha actuación.

Bajo el supuesto de que el mantenimiento de la paz y seguridad internacional y un sistema de seguridad colectiva eficaz dependen en gran medida de que exista una aceptación y un concepto común a nivel global acerca de cuándo es legal y legítimo utilizar la fuer-za, en el Informe se discriminan distintos tipos de situaciones que podrían requerir el recurso a la guerra -situaciones, por cierto,

en torno a las cuales se concentran las ma-yores indeterminaciones normativas y de debate en materia de seguridad: 1) cuando un estado aduce el derecho a recurrir al uso de la fuerza a título preventivo, en legítima defensa, en atención a una amenaza que no es inminente; 2) cuando un estado parece estar planteando una amenaza externa -real o posible- a otros Estados o pueblos más allá de sus fronteras pero no existe acuerdo en el Consejo de Seguridad acerca de cómo reac-cionar y 3) cuando la amenaza es de índole predominantemente interna -para la propia población de un Estado- y la cuestión reside en actuar para proteger a dicha población.

A juicio del Grupo, la Carta de la ONU de-bidamente interpretada y aplicada se adecua a todos estos casos. No sería necesario ampliar ni limitar el alcance del artículo 51 (legítima defensa individual o colectiva) ni se trataría de encontrar una alternativa al Consejo de Seguridad como fuente de autoridad, sino de que funcionara mejor de lo que lo ha hecho hasta ahora. En relación al primer escenario, se sostiene que las ac-ciones preventivas unilaterales justificadas en legítima defensa en virtud del artículo 51 y amparadas en la idea de la necesidad de actuar antes de que la amenaza se con-vierta en inminente y de que el daño pue-de ser menor si se actúa preventivamente, constituyen un riesgo para el orden mun-dial. Para la segunda situación, consideran que si bien el Capítulo VII da plenos pode-res al Consejo de Seguridad para enfrentar amenazas de toda índole, se debería prestar mayor atención a las cuestiones vinculadas a la legitimidad de la acción, particularmente

la necesidad de probar el carácter real de la amenaza (teniendo en cuenta tanto la capaci-dad como la intención específica de quien la encararía) y contemplar si la respuesta mi-litar constituye la única respuesta razonable en tales circunstancias.

Se identifican cinco criterios que el Consejo de Seguridad deberá tener en cuenta en el caso de autorizar o emplear el uso de la fuer-za: la gravedad de la amenaza; contar con un propósito correcto, constituir el último recurso (una vez agotadas las instancias de resolución pacífica); la proporcionalidad de los medios utilizados y un correcto balance de las consecuencias de manera tal que no se produzcan daños mayores. En conjunto, estos criterios constituyen una reactualiza-ción de la doctrina de la guerra justa bajo un nuevo contexto de los tipos de amenaza.

Las situaciones del tercer tipo -amenazas de índole predominantemente interna-, remiten al debate entre quienes sostienen el “dere-cho de intervenir” en catástrofes causadas por el hombre y quienes aducen que, aun cuando el capítulo VII le confiere al Consejo de Seguridad atribuciones para mantener o restablecer la seguridad internacional, no autoriza medidas coercitivas contra estados soberanos por hechos que ocurran dentro de sus fronteras. El Grupo concluye que existe una responsabilidad internacional de proteger a las poblaciones involucradas siempre y cuando esté establecido que la situación constituye una amenaza para la paz y seguridad internacionales.

“Existe un reconocimiento cada vez ma-yor de que el problema no es el ‘derecho

de intervenir’ de un Estado sino la ‘obliga-ción de proteger’ que tienen todos los Es-tados cuando se trate seres humanos que sufren una catástrofe que se puede evitar, ya se trate de homicidios o violaciones en masa, de la depuración étnica mediante el terror y la expulsión por la fuerza, de matarlos deliberadamente de hambre o de exponerlos a enfermedades. Está cada vez más aceptado por otra parte que si bien incumbe a los gobiernos soberanos la responsabilidad primordial de proteger a sus propios ciudadanos de catástrofes de esa índole, cuando no pueden o no quieren hacerlo es la Comunidad Internacional en general la que debe asumir esa responsa-bilidad, que comprende un proceso que va de la prevención y la respuesta a la violen-cia de ser necesaria, a la reconstrucción de las sociedades devastadas”8.

Desde esta perspectiva, la eficacia del siste-ma mundial de seguridad colectiva depende, en última instancia, no solo de la legalidad de las decisiones sino también de que exista una idea común acerca de su legitimidad y de que se adopten sobre la base de pruebas sólidas y buenas razones, tanto morales como jurídicas. Los cinco criterios anterior-mente nombrados constituyen pautas de le-gitimidad y se refieren, precisamente, ya no a si se puede usar legalmente la fuerza sino a si debería ser utilizada, procurando de esta manera reducir al mínimo la posibilidad de que los estados actúen fuera del Consejo de Seguridad o en forma unilateral9.

Garantizar la eficacia de la seguridad colec-tiva requiere un marco institucional propi-

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cio. La reforma del Consejo de Seguridad y la revisión del derecho a veto constituyen en el Informe dos cuestiones centrales y deci-sivas para optimizar la respuesta colectiva a las problemáticas globales. La orientación que debería tomar dicha reforma es el único punto en el que el Grupo no logró el consen-so de todos sus miembros. Para salir del im-passe se sugieren dos opciones -denomina-das Modelos A y B- como base para orientar el debate en esta materia. Según el Modelo A, serían seis los nuevos puestos permanen-tes, no habría nuevos derechos de veto y se sumarían tres nuevos puestos no permanen-tes de dos años de duración, divididos entre las grandes regiones. Según el Modelo B no habría nuevos puestos permanentes pero se crearía una nueva categoría de ocho puestos con un mandato renovable de cuatro años y

un nuevo puesto no permanente con un man-dato de dos años (no renovable), divididos entre las grandes regiones10.

Respecto del derecho a veto, si bien lo re-conocen como una institución anacrónica, el Grupo no halló una alternativa de cambio práctica y satisfactoria. Recomiendan que los estados se comprometan a abstenerse de utilizar el veto en casos de genocidio y abu-sos de gran escala de los derechos humanos y sugieren que ninguna propuesta de refor-ma incluya una ampliación del mismo11.

Además de la reforma de las instituciones existentes, el Informe incluye y concluye con la identificación de iniciativas de otra índole: la creación de un nuevo órgano interguber-namental -la Comisión de Consolidación de

la Paz; insta al Consejo Económico y Social a establecer un Comité sobre los aspectos económicos y sociales de las amenazas a la seguridad; la introducción de cambios en la Comisión de Derechos Humanos orientados a dar mayor credibilidad a los esfuerzos y eficacia de los mecanismos de derechos hu-manos y centrar la atención en la protección de los derechos individuales; y el fortaleci-miento de la Secretaría en particular en sus recursos y estructura necesarios para trabajar en las esferas de prevención de los conflictos, la mediación, la consolidación de la paz y el análisis estratégico. Otras recomendaciones están dirigidas hacia los organismos especia-lizados y los órganos intergubernamentales que no forman parte de las Naciones Unidas, como por ejemplo la OEA.

Modelo A

Región Numero deEstados

Puestos permanentes

(que se mantienen)

Nuevos puestos permanentes

(que se proponen)

Puestos con un mandato de dos años (no renovable) que

se proponenTotal

Africa 53 0 2 4 6Asia y elPacífico 56 1 2 3 6

Europa 47 3 1 2 6América 35 1 1 4 6Total 191 5 6 13 24

Modelo B

Región Numero deEstados

Puestos permanentes

(que se mantienen)

Puestos con un mandato renovable de

cuatro años que se proponen

Puestos con un mandato de dos años (no renovable) que se

proponen

Total

Africa 53 0 2 4 6Asia y elPacífico 56 1 2 3 6

Europa 47 3 2 1 6América 35 1 2 3 6

Total 191 5 8 11 24

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Balance

El enfoque que subyace al Informe se acerca a aquel según el cual la gobernancia global comprende distintas dimensiones, siendo las de mayor importancia la promoción de la acción coordinada para afrontar problemas globales; el refuerzo de las instituciones internacionales para funcionar efi cazmente y el desarrollo de normas y procedimientos multilaterales. Del mismo modo abunda en referencias tanto a derechos como a res-ponsabilidades y en la identifi cación de los valores que deberían orientar la acción colectiva.

“Lo que procuramos proteger refl eja lo que valoramos. La carta de las Naciones Unidas procura proteger a todos los Es-tados, no porque sean intrínsecamente un bien, sino porque son necesarios para lograr la dignidad, la justicia, el valor y la seguridad de sus ciudadanos. Estos son los valores que deben ocupar un lugar central en cualquier sistema de seguridad colecti-va en el siglo XXI [...]. La seguridad co-lectiva que procuramos establecer postula precisamente que todos los Estados y las instituciones internacionales, y quienes las dirigen, compartan la responsabilidad de hacerlo”12.

Desde una perspectiva normativa, ningún debate sobre hechos, crisis o políticas puede prescindir del examen de los principios bási-cos que gobiernan la sociedad internacional. Hechos y valores no van por separado, actuar requiere pensar en lo que queremos alcanzar (en este caso las Metas del Milenio e Informe sobre las amenazas, los desafíos y el cambio) y cuáles son los medios legítimos. Un en-foque normativo indaga sobre los objetivos, valores y preferencias que guían la refl exión y la acción y la búsqueda de principios y redes de obligaciones morales que generen relaciones ajustadas a parámetros éticamente justifi cables. En suma, brindan razones para obligaciones adquiridas que no pueden ser atribuidas solo al interés (auto-interés) y los cálculos de poder de los estados. Así, cualquier defi nición en torno de la go-bernancia global estará condicionada por las inevitables realidades de poder que alientan variaciones entre orientaciones hacia el unilateralismo y el multilateralismo; por la tensión entre los imperativos políticos e ins-trumentales y los imperativos éticos; entre las demandas de la coyuntura y las necesida-des de largo plazo y las visiones optimistas y pesimistas respecto de la posibilidad del

cambio. Probablemente uno de los mayores desafíos estará marcado por la necesidad de conciliar posiciones universalistas y aque-llas particularistas en torno a los intereses y valores que deberán guiar el nuevo consenso global -claramente refl ejada en la confron-tación entre concepciones comunitaristas y

y el desarrollo de normas y procedimientos multilaterales. Del mismo modo abunda en

que deberían orientar la acción

que valoramos. La carta de las Naciones Unidas procura proteger a todos los Es-

un bien, sino porque son necesarios para lograr la dignidad, la justicia, el valor y la seguridad de sus ciudadanos. Estos son los valores que deben ocupar un lugar central en cualquier sistema de seguridad colecti-va en el siglo XXI [...]. La seguridad co-lectiva que procuramos establecer postula precisamente que todos los Estados y las instituciones internacionales, y quienes las dirigen, compartan la responsabilidad de

debate sobre hechos, crisis o políticas puede prescindir del examen de los principios bási-cos que gobiernan la sociedad internacional. Hechos y valores no van por separado, actuar requiere pensar en lo que queremos alcanzar (en este caso las Metas del Milenio e Informe sobre las amenazas, los desafíos y el cambio)

foque normativo indaga sobre los objetivos, valores y preferencias que guían la refl exión

redes de obligaciones morales que generen relaciones ajustadas a parámetros éticamente justifi cables. En suma, brindan razones para obligaciones adquiridas que no pueden ser atribuidas solo al interés (auto-interés) y los cálculos de poder de los estados.

tación entre concepciones comunitaristas y cosmopolitas.

En los debates sobre alternativas de esque-mas de seguridad colectiva y gobernancia parece necesario ponderar adecuadamente el conjunto de factores de orden interno y ex-terno que generan precariedad y confl ictos, eludiendo así la tendencia a circunscribir las explicaciones de tales fenómenos a factores

internos que solo podrían ser neutraliza-dos a través de modelos centrados en la transformación de sociedades conforme a parámetros predeterminados -auspiciando así versiones parciales del “buen gobernar”- sustentados en una equívoca relación entre desarrollo y seguridad.

Notas

1 Fred Halliday, Las relaciones internacionales en un mundo en transformación, Madrid, Los Libros de la Catara, 2002.2 The Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood: The Report of the Commission on Global Governance, Oxford, Oxford University Press, 1995.3 James Rosenau y Ernest-Otto Czempiel (eds.), Governance without government: order and change in world politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1992.4 David Held, Governare la globalizzazione. Un’alternativa democratica al mondo unipola-re, Bologna, Il Mulino, 2005, p. 121 y ss.5 Conformado por Anand Panyarachun (Tailandia, Presidente del Grupo); Robert Badinter (Francia), Joao Clemente Baena Soares (Brasil), Gro Harlem Brundtland (Noruega), Mary Chinery-Hesse (Ghana), Gareth Evans (Australia), David Hannay (Reino Unido), Enrique Iglesias (Uruguay), Amre Moussa (Egipto), Satish Nambiar (India), Yevgeny Primakov (Fe-deración de Rusia), Qian Qichen (China), Nafi s Sadik (Pakistan), Salim Ahmed Salim (Re-pública Unida de Tanzania)y Brent Scowcroft (Estados Unidos).6 Un Mundo Más Seguro: la Responsabilidad que Compartimos. Informe del Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio, Doc. A/59/565, Naciones Unidas, 2004, p. 12 (http://www.un.org/spanish/secureworld/report_sp.pdf)7 Ibidem, p. 17.8 Ibidem, p. 63.9 Adicionalmente, el Informe abunda en el análisis de otras cuestiones vinculadas a la tra-mitación de los confl ictos violentos y las tareas en la etapa post bélica -en particular aquello referido a la optimización de la capacidad de ejecución de operaciones de imposición, man-tenimiento y consolidación de la paz; la responsabilidad de protección de las poblaciones- instan a los combatientes a cumplir con lo dispuesto en los Convenios de Ginebra, a fi rmar y ratifi car los tratados relativos a la protección de civiles y refugiados y el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional- y las condiciones para la optimización de la provisión de asis-tencia humanitaria.10 En ambos modelos se propone que la Asamblea General, a partir de consultas regionales, elija a los miembros del Consejo de Seguridad dando preferencia en los puestos permanentes o de mayor duración a aquellos Estados que se cuenten entre los tres primeros en la aporta-ción de contribuciones fi nancieras al presupuesto ordinario en la región a la que pertenezcan o se encuentren entre los tres mayores contribuyentes en su región a misiones de Naciones Unidas para el mantenimiento de paz. Un Mundo más Seguro (…), op. cit., p. 12 y ss.11 Ibidem, p. 77. Proponen que se instituya un sistema de veto indicativo, en virtud del cual los miembros del Consejo de Seguridad podrían pedir una indicación pública de las posturas respecto de una decisión que se propusiera. En este sistema, los votos en contra no tendrían un efecto de veto ni el resultado fi nal tendría fuerza alguna. La segunda votación ofi cial res-pecto de cualquier resolución tendría lugar con arreglo a los procedimientos vigentes en el Consejo. A juicio del Grupo, ello haría que el veto se utilizara en forma más responsable.12 Ibidem, p. 24.

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Estas reflexiones fueron originalmente ofrecidas durante una charla sobre el Líbano realizada en el Banco Mundial y en una presentación sobre Medio Oriente en la Case Western University de Ohio, Estados Unidos, a comienzos de abril de 2005. Las discusiones que se desataron como consecuencia de estas exposiciones, que trataban sobre el constitucionalismo más allá de las crisis en el Líbano y en Irak, reforzaron mi convicción de que podría estar desarrollándose en aquellas partes del mundo un modelo constitucional que desafíe todos los modelos aceptados desde Montesquieu y los Ensayos Federalistas, que definieron el mundo nuevo de las ciencias políticas en la segunda mitad del siglo XVIII1.

Ésta no pretende ser una hipótesis minús-cula. Sin embargo, intentemos inten-

sificar sus aspectos más provocadores, con algunas de las conclusiones de una inves-tigación que replanteó, preparó y divulgó algunas vías que serían de utilidad para la búsqueda de formas más efectivas y huma-nistas de convivencia entre los libaneses, iraquíes, palestinos e israelíes2.

Un primer punto de convergencia serían los impasses políticos que se verifican en la región, aun en culturas y sociedades tan di-versas como las de Irán, Irak, Líbano, Israel, Arabia Saudita, Egipto, Argelia y Sudán, solo para nombrar algunos países que se encuentran en crisis. Podrían también in-cluirse India y Pakistán, al igual que muchos países africanos que enfrentan serios proble-mas de convivencia social y política. Si bien

por Chibli Mallat

Puente@Europa 37

debemos ser cuidadosos con las grandes generalizaciones, el común denominador de estas sociedades es la fuerte presencia del Islam: éste podría ser uno de los principa-les elementos de un verdadero choque de civilizaciones que, a nuestros fines, podría definirse como un modelo contrastante de derecho personal en oposición a uno de ca-rácter territorial.

La ley en el estado-nación moderno es emi-nentemente territorial: dentro de las fronte-ras nos encontramos con un sistema legal dominante que es, por definición, exclusivo. Todos están sujetos a este sistema, y lo es-tarán con el sistema de los países vecinos apenas crucen las fronteras internacionales. En el mundo de la ley islámica existen ca-racterísticas que pueden asemejarse a esta territorialidad, una división que algunos legistas han hecho entre los conceptos de dar al-harb y dar al-silm o dar al-islam, el territorio de guerra en contraposición con el territorio de paz-islam. Sin embargo, la relación con la ley dentro un esquema como éste tiende a ser mucho más personal que territorial. Es decir, bajo esta estructura, una persona lleva consigo esta división y tipo de vinculación con la ley adonde quiera que vaya. Mientras que esto no es algo comple-tamente extraño para un norteamericano o un francés que, por ejemplo, siguen vincu-lados a las leyes fiscales de sus respectivos países independientemente del territorio, la ley personal no es una relación dominante cuando están fuera de sus países.

Este tipo de generalizaciones pueden resul-tar comunes y sabidas, con ejemplos y con-traejemplos que fortalezcan o debiliten los supuestos que la teoría vuelve innecesaria-mente inflexibles, pero contiene un compo-nente decisivo que establece una contraposi-ción entre el carácter personal y el territorial de las leyes dentro del prototipo del federa-lismo de Medio Oriente. Éste se encuentra en la raíz de la dificultad actual que los estados-nación en esta región enfrentan para el futuro de sus ciudadanos. Este desafío podría también abordarse en términos de la confrontación entre un federalismo comuni-tario y uno de tipo territorial.

Comenzaremos con el Líbano. El “Constitu-

cionalismo más allá de la Revolución de los Cedros” significa hacer una evaluación de la Constitución libanesa. Pese a sus numerosas imperfecciones, nadie puede negar que es, al mismo tiempo, una constitución formi-dable, y su longevidad -cumplirá un siglo en el 2026- no es un accidente histórico. La permanencia de la Carta Magna se debe principalmente a que tomó en consideración una característica estructural de la sociedad libanesa, también conocida peyorativamente como sectarismo o comunitarismo, confes-sionnalisme en francés y ta’ifiyya en árabe libanés. Esto significa que la relación entre el ciudadano y el estado no es inmediata, directa, sino que la comunidad sirve como intermediaria entre ambos. En el caso del Líbano, existen más o menos dieciocho facciones que crean una multiplicidad impo-sible de combinaciones que pueden simplifi-carse en la gran división entre musulmanes y cristianos, o en la no menos efectiva división entre sunitas, chiitas y maronitas, las tres

comunidades más numerosas. Preferimos referirnos positivamente a esta compleja situación sociológica-constitucional y, de un modo algo impreciso, denominarla federa-lismo comunitario.

Por más frustrante que sea, debemos tratar la Constitución positivamente, ya que el siste-ma libanés no es del todo malo y las perso-nas que lo menosprecian deberían encontrar en el actual debate constitucional en Irak los motivos para reconsiderar su posición. Resulta correcto suponer que, en materia de gobernabilidad, Irak no será un país estable si la comunidad sunita no es representada en el proceso de toma de decisiones. En efecto, aquí deviene fundamental un factor crítico de la constitución libanesa: más allá de la forma en que la comunidad pueda ser percibida -bien o mal-, la Constitución le asegura re-presentación dentro del gobierno. Entonces, cuando sugerimos instaurar estructuras más consolidadas, no nos referimos exclusiva-

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mente al caso libanés, sino al modelo libanés que brinda un arquetipo para Medio Oriente que replica un esquema personal, en vez del territorial vigente en el resto de la región.

Por otro lado, no sería excesivo calificar el caso palestino-israelí como un ejemplo negativo, dado que una minoría modesta y aislada -históricamente victimizada- conoci-da como los árabes israelíes -que representa un quinto o hasta un cuarto de la población-, nunca ha tenido representación en el poder ejecutivo del gobierno de Israel. Si adopta-ran un modelo del tipo libanés, miembros de esta minoría podrían ocupar cinco pues-tos centrales en el gabinete. Cuando esto suceda, tal como ocurrió con Colin Powell y Condoleezza Rice en Estados Unidos después de que los denominados “afroame-ricanos” fueran victimizados por más de doscientos años, se resolverá el problema árabe-israelí que ha aquejado al mundo desde 1948. Ahora, uno podría ignorar el caso israelí, pero estaría cerrando los ojos y enterrando la cabeza en la tierra como el avestruz. Esta insensibilidad limitaría nues-tro enfoque al mero aspecto judío -por defi-nición- del Estado de Israel. Siempre me ha llamado la atención que en

los estudios legales y sociológicos reali-zados sobre Israel se le otorgue a ese país un carácter exclusivamente judío. Por el obvio legado histórico del Holocausto, lo judaico es considerado la razón de ser de Israel como estado. A través de cualquier evaluación científica -y esta visión general será restringida a las ramas del derecho y la sociología-, lo que parece tomarse como dado, sin ser cuestionado, es precisamente la dimensión negativa de ese modelo que ha dejado en el olvido a la mitad, o más, de la población.

Sociológicamente, podría ser ilustrado como la gran brecha generacional entre Baruch Kimmerling, el más renombrado sociólogo del Israel de la actualidad, y Samuel Ei-senstadt, su mentor y, además, decano de los estudios sociológicos realizados por la generación anterior. La Escuela Eisenstadt estuvo solo interesada en la población judía de Israel, y en las diferencias sociológicas y culturales entre los asquenazíes y los sefardíes, judíos de la Europa occidental y oriental. Para cuando fue declarada la pri-mera Intifada (1988) tras el Día de la Tierra Palestina (1976), los análisis sobre los sefar-

díes y asquenazíes, en parte como resultado de la integración efectiva del estado judío a través de las acciones indirectas del Likud, se habían vuelto sino erróneos, al menos secundarios. En efecto, el gran problema de Israel no radica entre judíos de diversas diásporas, sino más bien entre judíos y no-judíos en un país definido por ley como un estado judaico. En otras palabras, Israel se define a través de sus leyes de manera perso-nal en vez de territorial3.

En el ámbito del derecho, por un período de cincuenta años, la pregunta central en Israel ha sido: “¿quién es judío?” Lo que se percibe en debates aún vigentes vinculados a la última ola de inmigración, la etíope y la rusa. Para los cristianos y musulmanes directamente afectados por la formación de Israel el problema está mal planteado por-que, por definición, ellos se encuentran fuera del orden legal de un estado definido por su carácter judaico: es decir, cada una de las tres líneas de victimización que se produje-ron desde 1948 tiene sus propias dificultades con relación al orden legal israelí. Aquellos que fueron desalojados de sus hogares y a los que nunca más se les permitió regresar a sus tierras simplemente no existen ante la ley de Israel; éstos son los refugiados de 1948, considerados por el sistema legal israelí como los perpetuos y definitivos “ausentes”. Para aquellos que cayeron bajo ocupación en 1967, una serie de leyes y un proceso lento y brutal de expropiación los marginó en territorios cada vez más estre-chos. Para uno de cada diez miembros de la población nativa que no fue echada en 1948 y que a través de los años llegó a conformar el millón de personas que se registra hoy, los denominados árabes-israelíes -israelíes-palestinos, como podrían ser descriptos con mayor precisión-, el carácter judaico del Estado israelí ha significado que el proceso político, en sus bases, permita el derecho legítimo al voto, pero que la representación en el poder ejecutivo del gobierno se en-cuentre constreñida por reglas severas y dis-criminación abierta contra los ciudadanos. Éstos, por no ser judíos, son considerados por la mayoría judía -en el mejor de los ca-sos- como una molestia y, en la peor de las situaciones, como una amenaza que debe ser trasladada fuera de los confines del Estado.

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Una vez puesto este hecho en relieve, también cabe resaltar que este problema no puede re-solverse negando la población judía de Israel. Ignorar, a la inversa, esta comunidad -que es un componente legítimo y moralmente indis-pensable de Israel-Palestina- sería equivalente a promover un crimen generalizado.

Consecuentemente, al trazarse algunas vías que conlleven a la convivencia de judíos y no-judíos en Palestina se debería considerar otorgar a los no-judíos, por ejemplo a la comunidad palestina, un lugar dentro del federalismo palestino-israelí, del mismo modo en que la comunidad judía, el históri-co yishuv, ha logrado obtener un espacio en Palestina desde las tempranas inmigraciones a comienzos del siglo XX. Por mucho tiem-po hemos planteado que ésta sería la única solución moralmente sostenible, porque una división de tierra entre ambos estados, como proponen algunos acuerdos internacionales aún vigentes, dejaría de lado las poblaciones actualmente ignoradas en los respectivos estados, incluyendo los colonos israelíes-pa-lestinos y los refugiados palestinos4.

Refiriéndonos nuevamente a las estructu-ras constitucionales más consolidadas del Líbano, hace cuatro años, salieron a la luz algunos de los primeros borradores de la Constitución de 1926 que dieron mucho que pensar5. Dos de esos textos se encuentran en abierta contradicción: el art. 7 y el art. 95. En el primero, como en cualquier otro país, se declaró la igualdad de todos los ciudada-nos. Según el art. 95, las comunidades de-bían ser respetadas como agentes legales o intermediarios. Esto no ha cambiado, excep-to que en el actual art. 95 se ha establecido la paridad entre cristianos y musulmanes en el Parlamento, alejándose así de la fórmula 6-5 (seis congresistas cristianos por cada cinco musulmanes) que existió hasta el de-nominado Acuerdo de Taif firmado en 1989.

Resultaría equivocado detener esta mirada retrospectiva en 1926. El primer prototipo del actual constitucionalismo libanés se remonta a un texto de 1836 que fijó los con-sejos municipales (representación + poder ejecutivo), en las ciudades más grandes (en-tonces Sidon y -la menos importante- Bei-rut), que se basaba en la paridad del número de miembros cristianos y musulmanes en cada consejo6. Por ello, según cualquier me-dida histórica, la paridad representativa entre musulmanes y cristianos desde 1836 hasta 1989 (o 2005, ya que no ha habido cambios desde entonces) es una estructura con raíces profundas. Abandonar esta fórmula simple-mente por defender la igualdad individual, a pesar de los méritos de este enfoque y de la Revolución de los Cedros -que en muchos sentidos buscó alejarse de los viejos para-digmas- es bajo nuestro punto de vista injus-tificable o, en todo caso, inviable.

Sin embargo, el próximo gobierno y el espí-ritu de la ley que asumirá no podrán dejar la Constitución libanesa tal como se encuentra en la actualidad, con un gran desequilibrio en lo que concierne al mérito, cuyas com-plicaciones se suman a las que se derivan de los cambios demográficos. Se requerirán reformas que mantengan los mejores as-pectos del sistema, tal como el esquema de representatividad que sortea la amenaza de una mayoría exclusiva, mientras que, por otro lado, se deberán hacer las correcciones necesarias para darle rienda suelta al mérito y liberarlo de un comunitarismo que muchas veces actúa como camisa de fuerza.

El federalismo, dentro de los conceptos constitucionales a disposición, ofrece una salida y, en nuestra opinión, los sistemas nacionales de Medio Oriente deberían ins-taurar un nivel efectivo de federalismo. Hoy, dicho sistema, en cualquier esquema que los constitucionalistas puedan reconocer

en el mundo, es inevitablemente territorial. Con un tipo de federalismo en función del territorio (y la historia), coexisten felizmente Rhode Island y California dentro del Senado estadounidense: no nos estamos refiriendo al poder de los ciudadanos de Rhode Island o California en sus respectivos estados, sino del centro de poder en Washington, ya que nadie pone en duda que los californianos no se inmiscuyan en los temas internos de Rhode Island, o viceversa. Además, aquí se está hablando principalmente de un poder legislativo bajo un sistema de separación de poderes relativamente estricto.

La supremacía numérica de California sobre Rhode Island se verifica de otras maneras, pero el arreglo territorial ofrece una solución efectiva que, por lo general, cederá el paso a un colegio electoral en lo que concierne al poder ejecutivo que, con pocas excepciones (como en Florida en el año 2000), llevará a la presidencia a la persona elegida por la mayoría, con los votos de los ciudadanos de California y Rhode Island contando casi por partes iguales en las urnas. Sociológicamen-te, la distorsión federal en Estados Unidos se ve además atenuada por dos fenómenos claves que no aparecen con facilidad en el tejido político del Medio Oriente: los parti-dos políticos y un considerable movimiento de individuos y familias a través del país7.

Cuando se pretende implementar el princi-pio de igualdad total entre dos ciudadanos al interior de un país es que se aprecian las múltiples dificultades del constitucionalis-mo, más allá de la composición sociológica del Líbano, Irak, Israel y de Medio Oriente en general. Para que el federalismo sea significativo en Medio Oriente resulta nece-sario implementar un tipo de representación correctiva a través de las comunidades -y no a través de los estados-, lo que generalmente constituye un esquema no territorial. Debido

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a las ya mencionadas complicaciones, éste no es fácil de implementar, pero aún hay algunas otras cuestiones por analizar.

¿Acaso podría adoptarse, al menos artificio-samente, la solución territorial? Depende. Sería de utilidad seguir de cerca el proceso de desarrollo constitucional en Irak y anali-zar las decisiones que deberán tomarse antes de septiembre de este año.

Uno podría presentar un argumento a favor de un federalismo bi-estatal en Irak, con los kurdos al norte y los árabes en el centro y al sur. Sin embargo, tal esquema no funcio-naría porque la facción reaparece bajo la forma de sunismo en el centro y en el sur. Obviamente, el problema es que las pobla-ciones están entremezcladas, las personas migran y pese a que siempre hay mayorías -muchas veces dominantes- en un territorio dado, las ciudades y la urbanización, que fueron fenómenos sociológicos universales que caracterizaron al siglo XX, hicieron difusos los límites entre las comunidades. ¿Qué clase de “pureza” territorial existe en el Líbano? Podría decirse que el trecho entre Beirut y Zghorta Norte y al este hasta Zahle y Deir al-Ahmar, es predominantemente cristiano y, por ello, sería posible plantear la creación de un estado federal según este trapecio geográfico, esencialmente cristiano, que se diferencia del resto del país, princi-palmente musulmán. Por ejemplo, en Nige-ria se encuentra una configuración de este tipo, pero resulta ser una estabilidad muy costosa: Beirut, que contiene quizás la mitad de la población libanesa, representa un serio

desafío, al menos que uno piense en dividir-la nuevamente, lo que sería un desastre. El resto del país también es un problema, sea Jezzine en el sur o Qobeiyyat en el Akkar. Pero deberíamos evaluar las posibilidades de un federalismo comunitario a través de arre-glos territoriales más seriamente y siempre tener en cuenta que el federalismo comuni-tario requiere de territorios homogéneos que no siempre están disponibles y, cuando lo están, son resultado de métodos de limpieza étnica que nadie quisiera consagrar por ley. Incluso cuando estos territorios aparentan ser homogéneos, el problema se traslada a sus fronteras, tal como sucede en Kirkuk, Jerusalén o en los suburbios al sur de Beirut.

El problema central para el federalismo en Irak, el Líbano e Israel es también más espi-noso que en otros lugares del mundo porque la cuestión no sería la división del gobierno en tres poderes, sino la lucha en el centro por el poder ejecutivo. Por ello, el poder eje-cutivo representa, por naturaleza, un oscuro problema, como Robespierre había afirmado hace más de doscientos años: no se puede tener el poder ejecutivo si solo se tiene una parte de éste. Esencialmente, el poder ejecu-tivo requiere un líder con el poder de gober-nar sobre las mayorías. Resulta totalmente ineficaz, y de por sí injusto, privar a las personas del derecho a elegir un presidente a través del sufragio universal.

No tengo respuesta a esta encrucijada, y deberíamos analizar varios de los siguientes esquemas. Según mi parecer, un triunvirato presidencial en Irak sería inviable y un arre-

glo bicéfalo podría, a su vez, ser el artificio necesario para alejarse del comunitarismo y producir un acercamiento con el derecho al voto democrático en la elección del “direc-tor ejecutivo” del país. Este planteo podría parecer desconcertante y excesivamente complejo. Uno no debería permitir que las composiciones internas de la sociedad libanesa, iraquí o israelí enturbiasen sus principios morales, espe-cialmente, en lo que se refiere la igualdad básica entre ciudadanos. En otras palabras: las lealtades individuales en el Líbano y en otros lugares de la región son duales bajo la ley. Una persona opera nacionalmente, como un ciudadano constitucional (à la Ha-bermas), pero también se relaciona con los asuntos públicos a través de sus filiaciones religiosas/sectarias donde la comunidad fun-ciona como agente. Para ser justos, los cons-titucionalistas libaneses en Taif previeron claramente, y la idea de un Senado represen-tativo de las comunidades, en oposición a un Parlamento no comunitario, resulta ser una solución que podría funcionar bastante bien. El problema es que esta solución se refiere solo al poder legislativo, mientras que resul-ta inaceptable para el poder ejecutivo.

En Beirut, Bagdad y Jerusalén, las lealtades comunitarias tienden a superar las identifica-ciones nacionales, aunque no siempre. Hay momentos en los que el compromiso nacio-nal es manifiesto más allá de las restriccio-nes comunitarias. Por ejemplo, movimientos como el de la Plaza de los Mártires de Beirut (rebautizada como Plaza de la Libertad), o

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como el del 30 de enero en Irak, donde la dedicación a una causa nacional va más allá de las limitaciones que adjudica la filiación comunitaria. Cada uno de nosotros podrá tener la elección de ser conservador o revo-lucionario. En este contexto, ser conservador significa aferrarse al esquema comunitario de un modo literal, casi sagrado, mientras que ser revolucionario significa abandonar el sistema actual en favor de la equidad y una ciudadanía real para todos. Para los aventu-reros adultos de clase media –como yo- se

debería seguir un federalismo comunitario más completo que nos ubicara del lado de la revolución no-violenta que se está llevando adelante, aunque con una menor dosis de idealismo que la de nuestros estudiantes en las calles.

Le vent se lève, il faut tenter de vivre.

Notas

1 Nos referimos aquí a una extensa literatura, incluyendo un artículo con el que contribuimos hace muchos años, sobre los límites de la división de poderes tal como fueron diseñados por los pensadores europeos del siglo XVIII, ver Chibli Mallat, “Droit comparé au 18ème siècle: Influences françaises sur la Common Law”, en Revue Historique de Droit Français et Etranger,3, 1994, pp. 383-400.2 Con las debidas disculpas por el aparente egocentrismo en la literatura referenciada, debemos mencionar dos estudios recientes sobre el federalismo en nuestras investigaciones y promoción del interés público: C. Mallat, “Federalism in the Middle East and Europe”, en Case Western Journal of International Law, n. 35, 2003, pp. 1-15 y C. Mallat, “Constitutions for the 21st Century: Emerging patterns -the EU, Iraq, Afghanistan”, en Herbert L. Bernstein (ed.), Memorial Lecture in International and Comparative Law, Duke Law School, 2004.3 Más referencias sobre Kimmerling en C. Mallat, “Appendix 1. The need for a paradigm shift in American thinking: Middle Eastern responses to ‘What we are fighting for’”, en John Borneman (ed.), The Case of Ariel Sharon and the Fate of Universal Jurisdiction, Princeton Institute for International and Regional Studies, Monographs Series, n. 2, 2004, pp. 150-75.4 Ver C. Mallat, The Middle East into the 21st century, Londres, Garnet, 1996, capítulo 3, “For a different type of Arab-Israeli peace”, pp. 26-70, y las secciones ‘new constitutional frameworks’ y ‘legal dimensions of an alternative fluidity: the Middle East façon Europe’, pp. 204-15.5 Estos son facsímiles de una importante exposición realizada en Beirut en mayo de 2001, que coincidió con una conferencia que se realizó en la American University de Beirut sobre Michel Chiha, una prominente figura del siglo XX en el Líbano, quien fuera autor de los primeros borradores de la Constitución. Ver C. Mallat, “Constitutionalism in Lebanon: continuities and discrepancies”, aún no publicado. El anteproyecto de Chiha es reproducido en versión completa en Claude Doumet-Serhal y Michèle Hélou-Nahas, Michel Chiha 1891-1954, Beirut, Fundación Chiha, 2001.6 Ver C. Mallat, “Du fait religieux dans les institutions”, en C. Mallat (ed.), L’Union Européenne et le Moyen-Orient: Etat des lieux, Beirut, Bruylant-Press de l’Université de Saint-Joseph, 2005, pp. 83-95.7 En general, sobre los Estados Unidos y el federalismo, como una contribución importante al mundo de la teoría (y práctica) política ver C. Mallat, Democracy in America, Beirut, Dar al-Nahar, 2001, en árabe, capítulo 12, “Federal values for the World”, pp. 107-114 y capítulo I, “A passing summer cloud: the presidential contest in Florida”, pp. 15-20.

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Puente @ Europa in English

The Importance of a Regional PerspectiveInterview with the Secretary-General of FLACSO, Francisco Rojas Aravena

José Paradiso: Is there or should there be, a Latin American regional plan to deal with International Security issues? What would or should this plan look like?

Developing a regional “vision” is crucial, both in areas related to security and in a broader context. A shared “vision” provides an opportunity to build a common conceptual framework, coordinate interests and establish institutional mechanisms to foster international public policies. Latin American weaknesses in the area of security are quite clear. Despite progresses made through the Declaration on Security in the Americas1, or other agreements on mutual confidence-building and security measures, there is still a deficit in the capacity to operationalize these understandings. Moreover, the achievement of greater levels of cooperation is negatively affected by the difficulty to fulfill the established agreements and commitments. The efforts of the Andean Community in this area and the creation of the South American Community of Nations provide some hope, though. Nonetheless, they will need to overcome the aforementioned deficits, in order to achieve a common regional plan on security.

In the last decade, Latin American countries and societies have been deeply entrenched in a process of re-orientation of old patterns of security. There has been a conceptual transition from a Cold War perspective, where challenges to security were perceived in terms of actions driven by a state and with a strong degree of militarization, towards another phase, of post Cold War and post September 11th, where threats are blurred and the weight of traditional military factors reduced. Many of them seem now to be disconnected from state actors and are indeed transnational.

One of the main challenges both at an intellectual and state level is how to connect and establish a conceptual link between human, international and state security. The way this relationship is established will simultaneously satisfy the security needs at the global and national level, of people and countries. Furthermore, it will allow for a better operationalization and implementation of the security agenda. The need to address the problems generated by the interrelation of these three levels clearly emerges from the characteristics of new international conflicts, mainly focused on intra-state problems; though, the impact of globalization should not be underestimated either. The new threats are transnational in nature and the actors and agents involved do not generally represent a nation, but, at best, a clearly defined portion of its territory. The risks and vulnerabilities that affect the security of a nation, influence simultaneously the process of globalization; interdependence prevents any inward-looking solution, limited to the territory of a single state. Illegal networks have been creating a sophisticated transnational system which confronts states. There has also been a radical change in wars; the majority are no longer between states. Conflicts are intra-state in nature, and have inter-state consequences. Their origins and causes are more due to ethnic factors or self-determination than to border disagreements or state interests. As seen from the actors’ perspective, non state conflicts are more pervasive. They also increase the demands on international and non-governmental organizations, and consequently diminish states´ capabilities to intervene, especially for those with less relative power. The weakness or even the lack of state is one major factor and is indeed the greatest incentive for illegal groups to occupy

parts of sovereign territories and establish “lawless areas”. In these areas, the monopoly of legitimate violence by the state is questioned; all the conditions for the emergence of failed states are fulfilled. In South America, special attention should be paid to these kind of situations, limited as they may be in only a few areas. It is necessary to take steps to act as soon as possible. The development of a South American approach, based on the creation of the Community, would make joint actions on these matters easier.

J.P.: What is the role of multilateral regional organizations in dealing with security issues? What restrictions and capabilities are deemed to affect this role?

Widening multilateral spaces is a critical task for medium to small sized countries (such as those in our region) in the international system. This perspective is permanently reaffirmed in different international forums. As expressed in the Declaration of San José, at the XIV Ibero-American Summit of Heads of State and Heads of Government, “From our perspective of the world, based on our common history, cultural values and inspired by the principles and values that shape our identity, we reaffirm the only effective multilateral treatment of problems and global challenges that we face will allow us to create and execute on an agenda which promotes peace, democracy and the development of social inclusion”2. The following was also expressed at the XVIII Rio Group Summit: “We reaffirm that only multilateral treatment of global problems and threats to peace and international security and full adherence to International law will allow us, with renewed spirit of international cooperation, to reach peace

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and development with social inclusion. Likewise, we recognize the urgent need to strengthen multilateralism as a solution and effective treatment of issues on the global agenda”3.

Latin American presidents strongly emphasized the need for multilateralism in the UN sessions and debates over the last few years. This demand was particularly intense in 2004, in the context of a unilateral war with Iraq.

However, there has not been a consensus in Latin America on UN reforms: the region does not seem to share a single position on this subject. Principles and objectives are reaffirmed, such as the need to be “more democratic”, or “more inclusive” in its decisions, especially in the Security Council. Yet, no concrete proposals clarifying how the Council “should be restructured to ensure better balance and representitiveness” is put on the table. At least three countries, Argentina, Brazil and Mexico, have announced that they are seeking a permanent seat in the Security Council, if it is enlarged.

Dialogue mechanisms to coordinate policies in this area have not been established in the framework of Latin America, and differences have become more pronounced as of late. In any case, this has been a debate involving a very small group of specialists from the Ministries of Foreign Affairs and the Presidencies. Most politicians and members of civil society have been provided with very little information about this debate.

J.P.: What is your interpretation, from a regional perspective, of the analysis and recommendations made in the Report “A More Secure World: Our Shared Responsibility. Report of the Secretary-General’s High Level Panel on Threats, Challenges and Change”?

The report contains important definitions in two areas: one related to the central theme that it was charged to study (that is threats, challenges and change) and a second section on possible modifications to the structure of the Security Council. Unfortunately, the debate on the Report was reduced to a discussion on changes to the structure of the Security Council, disregarding the most substantive issues on threats.

One of the most significant features of the Report was the adoption of a definition of international security as “any event or process that leads to large-scale death or lessening of life chances and undermines states as the basic unit of the international system”4. Based on this definition, six clusters of threats which affect international security are identified as follows:

1) Economic and social threats, such as poverty, infectious diseases and environment pollution and degradation.2) Conflicts between states3) Internal conflicts (i.e. civil war, genocide and other large-scale man-made disasters).4) The proliferation of nuclear, radiological, chemical and biological weapons5) Terrorism6) International organized crime

A significant contribution of the report lies in its identification of three main features which characterize threats: namely, they are transnational in nature, they are interlinked and interrelated, and they must be confronted at the global, regional and national levels.

The basic conclusion that can be made -both in the view and definition of the clusters of threats and their nature- is that cooperation is the only way to effectively handle this group of threats. Only through cooperation will it be possible to establish appropriate strategies to confront collectively and with a global responsibility the impact that they have on each and every country and region in the world.

In this process, it is crucial to have a common understanding and definition of threats. Thus, non-agreement, or a lack of agreement, on the most appropriate ways to confront different threats, will lead to a re-emergence of unilateral policies, which will in turn weaken the coordination of policies designed to deal with threats, and ultimately generate a lack of cooperation and increased distrust.

There is still much work to be done in relation to security in different areas of the world and, especially, in Latin America. First of all, we need to reach agreement on threats and the solutions to them, based on what was established by the Declaration on Security in the Americas, written within the framework of the OAS, in Mexico, in 2003.

The Report from the UN established specific criteria which contributed to outlining the legitimate use of force by identifying the areas and opportunities whereby the use of force can be justified. Five criteria were laid out: 1) considerations pertaining to the seriousness of the threat; 2) proper intentions; 3) the use of force as a last resort (once the options for peaceful resolution have been exhausted); 4) proportionality; 5) a balance between means and consequences. Based on these criteria, the work of the Panel focused on and progressed in its search for new tools aimed at the prevention of conflicts, promoting the use of sanctions and mediation.

Perhaps it is worth pointing out that there is no consensus on the need for reforms in the United Nations Security Council in the different regions of the world, nor in Latin America. This subject has generated significant friction inside regional sub-blocs and the appropriate mechanisms for dealing with it has not yet been found. Dialogue within the framework of democracies must be the privileged tool, to be enriched by substantial contributions from scholars and civil society.

Notes

1 The Declaration on Security in the Americas was adopted at the Third Plenary Session of the Organization of American States of October 28th, 2003 Editorial Coordinator’s Note, E.C.N.).2 Declaration of San José, item n. 3. The XIV Ibero American Summit “Educate to Progress” took place in Costa Rica on the 19th and 20th November 2004 (E.C.N.).3 Declaration of Rio de Janeiro, item n. 2. The Declaration was adopted on the 5th

November 2004 (E.C.N.).4 A More Secure World: Our Shared Responsibility. Report of the Secretary-General’s High Level Panel on Threats, Challenges, and Change, p. 12 (http://www.un.org/secureworld/report.pdf). See also the article by Mariana Luna Pont on the same issue.

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Four years after September 11th, the world is still lacking order and

there is an ever increasing urgency to find international consensus on its implementation. Europeans and Latin Americans, champions of multilateralism, have a special responsibility in defining the criteria of this order and finding a way to overcome the ambiguities in multipolarity and multilateralism.

In the 90’s a post-bipolar system of world order progressively emerged from new multilaterism. This order was characterized by three features: “first, by the notion that the international community, and the United Nations in particular, are responsible for the protection of the rights of people, above and beyond sovereign borders; second, by regionalism, which became a structural element of the international system as a whole; third, by the emergence of a global public opinion that manifests civil society’s wish to influence or participate in the decision making process at the global level”1. This new multilateralism is characterized by not having as an objective the definition of norms that regulate and limit the use of force, but rather was conceived for resolving international problems as a whole. This is the main motivation of its supporters.

Essentially, new multilateralism reflects the experience of “distributed” sovereignty in Europe. In the same period, the European Community -through the Maastricht Treaty- was transformed into a political Union, and Latin American integration seemed to materialize with the emergence of Mercosur. The US initiative for open regionalism in the Western Hemisphere (Free Trade Area of the Americas) was drawn up by Bush Sr. and Clinton in parallel.

The external behaviour of the Bush administration ever since September 11th, confirmed international fears regarding the consequences of unilateralism which had been expanding during the post-Cold War period, especially in Republican sectors, based on the unrivalled nature of US power.

Despite the failure of this new multilateralism -which in the current circumstances seems more of an intellectual pipedream-, there have not been any other credible or viable alternatives. It is evident that no project of international order will come to bear and prosper without US support. Though, this is not enough. If a change in the direction of US politics -or better yet- a return to normality is necessary, it is also imperative that the European Union affirms itself as an actor with its own vision of international order. Only

Europe and International Orderby Álvaro de Vasconcelos

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a European Union with its own voice on international order will be able to contribute to the “multilateralization” of the United States. Yet, at the same time, any actions taken by the European Union alone would be insufficient to carry out this enormous task. This is why it seems imperative to find partners who have a similar vision of international order. Latin Americans would be ideal partners if they were able -on the one hand- to deepen regional integration and -on the other- to adopt a more supranational position on human rights and international justice.

Multipolarity or Multilateralism?

In devising its vision on international order Europe must start by resolving the false debate -so pervasive during the war in Iraq- between unipolarity and multipolarity, by defining the nature of the European Union as an international actor with its own identity. Up to now, this debate has been carried out by states on the basis of their national experiences and by trying to define the role that the European Union could play in materializing its ambitions. This seems ever more natural in the foreign policy area because it is almost exclusively intergovernmental. Nonetheless, it is even more important to take into consideration the principles that underpin international policies; that is, those policies that also shape, more than the PESC, EU foreign affairs which are already communitarian, as is the case of trade policy.

Basically, to greatly simplify this question, it could be said that the defenders of multipolarism are those who support a power politics model for Europe, similar to the American one, in which the EU would develop a policy of alliances with other nations capable of balancing the power of the North American hyperpower. Defenders of unipolarism frame their view into the concept of Europe as a “space”, as a “market”, which automatically aligns itself with the United States. The idea of the “third way” was proposed, mainly, by international politicy specialists who believe that the Union should continue to define itself as a “civil power”, with political and military strength, and develop a policy of “critical compromise” with the United States. They support multilateral order, regardless of the nature of the polarity (more or less defined) of the international system which sustains it. The multipolarity or unipolarity of the international system is based on facts and today the system is, from a strategic point of view, undeniably unipolar. The emphasis that some place on multipolarity and others on unipolarity nevertheless reveals a vision of international order and of the way of

interacting with the United States which became evident in the case of Iraq. What is at stake is the preference for a unilateral policy, where Western powers would be preponderant under US leadership, or a policy of “balance of powers”. Those who support unipolarity, as is the case of British Primer Minister, Tony Blair, who stated: “Some want a so-called multi-polar world […] my notion [is] that we need one-polar power but which encompasses a strategic partnership between Europe and America and other countries too -Russia, China”2, stresses the need for a common global agenda shared by the great powers -whereas multilateral organizations are seen more as vehicles than regulators.

Champions of multipolarity believe that the balance between the great powers (i.e. the European Union, USA, China, Japan and Russia -and two other countries increasingly included in this group, India and Brazil) should be regulated by multilateral institutions and that this would be a necessary condition for the shaping of a new world order. France and Brazil are among the most prominent and active champions of multipolarity. Furthermore, those who defend this position maintain that in the Hobbesian world we live in, multipolarity would be the condition for establishing a multilateral system3.

Nonetheless, there is no proof that it is this way or another. Consequently, in order to gain influence, the European Union must be identified as an actor -a pillar, if you will- with its own identity and recognized as such by its members. The crux of this issue is in knowing that this “pillar”, identifiable as such, can or must support a multipolar system. Defending a multipolar system does not simply mean wanting the EU to be a “pillar”, it also entails actively promoting or seeking the emergence of other pillars, like China or Russia, transformed once again into superpowers. This aim coexists with the conviction that, in order to build a multipolar system, the European Union would need to affirm itself as a traditional superpower and operate as super-state. Yet the European Union will never be a super-state, which is easy to predict, not so much because of its current divisions, but because of its own origins. Therefore, it will never be a superpower, able to rival the United States. It can’t be, and it doesn’t want to be. The European Union does not need to compete with the United States in order to have political influence on international order. Rather, it should affirm its own identity. The only legitimate common position for the European Union is the defense of a multilateral system that is not geared to the supreme value of independence and sovereignty as the goal of every political actor4.

Unipolarists and multipolarists alike have sought, through alignment or opposition, to influence the US administration’s policy. None of these efforts were successful. Though the starting points may be different, there seems to be a general agreement on the viability of a “critical compromise” with the United States (which would prevent European divisions from deepening), compatible with the assertion of an autonomous EU policy and a plural conception of international order. Different positions of states vis-à-vis unilateralism and balance of power also proved that having shared common values is necessary to build European Union policies that integrate national sensibilities and match public opinion, which are patently in favor of multilateralism in all Member States. A multilateral system should have regionalism as a structural dimension and this is why it is most important for the European Union to contribute to the consolidation of regional pillar such as Mercosur or the ASEAN. Relations with these areas -especially Latin America due to its proximity with the United States- are sometimes damaged by the ambiguity in multipolar and multilateral discourse. Relations with the United States are not, apart from certain pro-Latin American or pro-European rhetoric, confrontational; rather they reflect the need to find multilateral and common solutions to the problems of Latin America. This requires occasionally being able to say no to the United States, though most of the time it just means shifting the emphasis in order to find solutions to the serious crisis which affect the lives of many -and at the same time, regulating globalization for the betterment of democracy and the fight against social exclusion.

The Necessity for an Effective Multilateralism

The European Union’s fundamental task is straightforward: to guarantee an international system that favors its own consolidation and, at the same time, contributes to the resolution of international problems -such as the regulation of globalization or security related issues which came to the forefront with 11th September and 11th March and are tragically embodied in the Sudan question. The failure of the Bush administration’s policy in the fight against terrorism, his neglect of important global problems, his distrust of regionalism and his incapacity to carry out politics with the rest of the world, lead us back to the issue of new multilateralism, which continues to be the best solution to national challenges. Europeans, as well as many North Americans think that the multilateral doctrine developed in the 90’s would be more effective to deal with

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international security challenges than the Neoconservatives’ failed, unilateral approach -as it combines power with legitimacy. It would have been much more effective if -instead of creating Guantánamo and weakening the coherence of the fight against terrorism -the International Court had been supported to take to Court those who were responsible for September 11th and their Taliban accomplices. It would have been much more effective if -instead of making an amalgam between terrorism and radical Islamism- they had chosen to champion with determination the protection of fundamental rights of Palestinians and Israelis.

The European Union’s concept of security5 contains a good share of the acquis from the 1990’s and has barely modified Clinton’s approach of “efficient multilateralism” as the great plan. This concept was developed during the crisis with Iraq and sought to make sense of European Union foreign policy, focusing on defense and security. In addressing the same security challenges identified by the US administration, the EU aimed to show that Europeans were not only committed to resolving these problems, but that they would also be ready to give their own views on how to deal with them.

Even more important, the Constitution, in defining an identity for the European Union based on its values, delegitimatizes any other approach that does not defend multilateralism as EU foreign policy. In other words, Europe should consolidate itself as a wide democratic space, where rights and justice are guaranteed at the supranational level, from Portugal to the borders of Estonia and in the future Turkey. This would not be an insignificant contribution to international order.

Nonetheless, we ought to consider whether it is possible to be a Kantian actor in a world where the law of the jungle, essentially, still predominates. In any case, what the current international situation reveals is that the European Union must suggest and defend, with unity and coherence, real solutions to the fundamental problems that concern humanity -such as war and human rights, poverty and the environment. Today the European Union is a universally supported actor, which is thought to be necessary in order to draw up a more just order. The expectations vis-à-vis the European Union are related not only to the impact of its model, but also to its international behaviour. The Bush administration seems to have understood that the peace building process in Iraq and Afghanistan showed the limits of any unilateral approach. Moreover, lately there seems to be consensual recognition that US foreign policy, and the messianic objectives of the neoconservatives,

need European “soft power” to make its so-called “transformational strategy” successful. It has been said, to paraphrase Kagan6, that the North Americans need Venus, which for him represents the openness and the validity of multilateralism and peace, in order to achieve the objectives of Mars – military force and its effective use. The terrorist attack of March 11th in Madrid or Sudan, or Iraq, or Palestine, prove that Europe cannot wait any longer to assert -forcefully and autonomously- its policy towards the serious problems affecting the world today. The security of its own citizens is also at stake. That is why the consolidation of an original European vision is essential for international order and security, being also of vital interest to its Member States, and for the deepening of its relations with Latin America.

Notes

Author’s note: A first version of this article was published in the review Política Internacional, 3, September, 2004.

1 Euro-Latin American Forum, “O Novo Multilateralismo – Perspectivas da União Europeia e do Mercosul”, Relatório IV Forum, Lisboa, Instituto de Estudos Estrategicos e Internacionais, 2001, pp. 9.2 Tony Blair, interviewed by Philip Stephens and Kathy Newman, Financial Times, 28th April 2003.3 This argument has been developed by Celso Lafer and Gelson Fonseca Jr. in “A Problemática da Integração Aberta num Mundo de Polaridades Indefinidas”, in A Integração Aberta –Um Projecto da União Europeia e do Mercosul, Lisboa, IEEI, pp. 28-65.4 For more information on this debate see “Antes e depois do 11 de Setembro: Hipóteses de Uma Nova Ordem Internacional”, in Estratégia, 16, 1st Quarter, 2002.5 “A Safe Europe in a Better World”, European Security Strategy, Brussels, 12th

December 2003 (http://ue.eu.int/uedocs/cmsUpload/78367.pdf).6 Robert Kagan, Of Paradise and Power: America and Europe in the New World Order, New York, Alfred A. Knopf, 2003. In the first paragraph, Kagan depicts North Americans as being from Mars and Europeans as being from Venus.

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network grew and sought to improve certain collective security and conflict resolution mechanisms. The ineffectiveness of the system during the Central American crisis and the Falklands (Malvinas) War -be it as a mediator or as a guarantee against external aggression towards the region- were symbolic milestones, which demonstrated the ineffectiveness of the system and its subordination to US foreign policy.

The rules of conduct for dealing with security issues are the least institutionalized multilateral or bilateral mechanisms. Ad hoc groups created in the past, such as the Contadora Group or the Rio Group, and bilateral negotiations, are still the norm in the region. The inability of the OAS to act on the Central American crisis in the 1980’s, its marginal role in the Falklands (Malvinas) War, North American decisions to unilaterally intervene in Granada in 1983 and Panamá in 1989, led to this emphasis on regional ad hoc groups. Furthermore, the development of stronger institutions is hindered by the region’s political culture, deeply rooted as it is in tradition of nonintervention.

At the end of the Cold War, a series of factors benefited the transformation of the Latin American security system beyond intra organizational reform processes, among them were; the redemocratization of Southern Cone countries, US foreign policy

aimed at driving institutional transformation in Latin America in the 1990’s, Canada’s entrance in the OAS in 1990, greater cooperation among Latin American countries, the perception that peace is a collective good to be heralded and spread.

The coordination of military strategies, the creation of mutual trust measures and transparency mechanisms, are expressions of a more propitious environment for cooperation, despite lingering dependencies de facto of interstate conflict resolution. The concept of collective security, promoted by the US government, is the cognitive framework which gives meaning to the change in behavior of the states in the region2. Likewise, there was the creation of an environment which was favorable for the implementation of international regimes at the region level, such as the nonproliferation of nuclear weapons regime. This reality contrasts sharply with tensions and crises of the 80’s.

There has been a trend of greater cooperation in the Southern Cone, especially after the return of democracy. Argentina, Chile and to a lesser degree, Brazil, participated in multilateral initiatives both at the regional and global level. The foundation for this change laid in a number of factors, including; the end of the historic rivalry between Brazil and Argentina; the resolution of territorial disputes between Chile and

Latin American Security Systemby Monica Herz

This article will highlight some of the important characteristics of the

Latin American security system, such as; the attempts and challenges involved in reforming Latin American security since the end of the Cold War; the dissonance between highly institutionalized and inefficient mechanisms and ad hoc mechanisms which substitute the former in coordination functions; the challenges of redefining the concept of security, and finding regional solutions for the security sphere whilst taking into account regional specificities and the global tendency towards the regionalization of security. At the same time, we must keep in mind that this region has had very low levels of interstate wars since the end of 19th century, though it is also characterized by territorial disputes, threats of military intervention and high levels of instability and internal violence.

The security system of the Western Hemisphere still has the Organization of American States (OAS), the Inter-American Treaty of Reciprocal Assistance (the Rio Treaty) and Inter-American Defense Board as its formal pillars. The OAS constitutes a collective security mechanism and the Rio Treaty a collective defense mechanism1. This system was part of the alliance network that gave depth to the North American containment policy during the Cold War. In the first decade of the 20th century, the

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Argentina; the creation of Mercosur; the rapprochement of Chile and Mercosur; and the subjective change in the definition of bilateral relations3. Opportunities of cooperation between these countries in peace operations were also important. This practice strengthens mutual trust between members of the military, contributes to the development of common interests and helps redefine the role of the military in each country. In 1995, an agreement was signed, according to which two Brazilian soldiers would be placed in the Argentine battalion in Chipre and two Argentine soldiers would join the Brazilian battalion in Angola.4 Since 1996, Brazilian, Argentine, Uruguayan (since 1997) and Paraguayan (since 1998) Armies have carried out military simulations of peace-keeping operations. The decision by Mercosur, Bolivia and Chile to create a “Area of Peace” in 1999, confirms the importance of the peace in the region’s interstate relations.

The concept of security is in the process of being redefined, despite the fragility of existing institutions, according to the expansion and internationalization of security as such, at a more international level. Some of the central features in this redefinition process have been: greater importance ascribed to multilateral norms in security; increased interventionism of the international community; greater attention paid to threats which come from non state actors or which reach individuals, groups and societies. Thus, the treatment of democracy, terrorism and drug trafficking have become central issues in multilateral forums and bilateral relations.

The creation of the Hemispheric Security Commission in 1991 (Committee on Hemispheric Security after 1995) charged with reviewing the region’s security, and meetings which brought together the Secretaries of Defense (held initially in Williamsburg) are the institutional expressions of this reform movement. Others examples include: cooperation between the OAS and the United Nations in Nicaragua and Haiti peace keeping missions and, in 2003, the Special Conference on Hemispheric Security which was held in Mexico and whose purpose was to provide the movement with consistent guidance5. As we know, this did not happen.

With respect to one of the most dramatic problems of the region -drug trafficking- there has been an attempt to generate institutionalized areas of coordination. In 1986, the Inter-American Drug Abuse Control Commission was created to aid in generating legislative and preventive measures in this area. In 1992, the General Assembly of the OAS approved regulations

on the laundering and falsification of money. In 1993, the commission launched a project to strengthen governments’ ability to control arms trading for drug traffickers and in 1996 the Hemispheric Anti-Drug Strategy Forum was held. In 1997, the Inter-American Convention to Combat the Illicit Manufacturing of and Trafficking in Firearms, Ammunition, Explosives, and Related Materials was approved, as was the Convention on Transparency in Conventional Weapons Acquisition in 1999.

The Multilateral Evaluation Mechanism produced its first round of evaluations in 1999/2000. In addition to making specific recommendations, it provided reports on drug related problems and measures taken in each country. In April 2005, advisors from the region gathered and proposed the creation of a hemispheric plan to fight transnational organized crime. Multilateral cooperation, nonetheless, rarely goes beyond the legal/formal. The lands used and the reach of social relations marked by practices associated with the planting and selling of drugs remain at the same level. Moreover, the assistance for the eradication of drugs provided by the North American governments represents a challenge to the development of democracy and human rights in the region. The Colombia Plan, the emphasis placed on the relations between the military via the Southern Command (with its headquarters in Miami) and the proliferation of American bases as main indicators, it could be said that, in general terms, the militarization of the security relations between the United States and Latin America hinders progress in resolving issues that do not pertain specifically to the military sector.

One of the characteristics of the 90’s was the emphasis placed -within the context of the OAS, and other multilateral forums- on the protection of democracy. The Declaration on the Collective Defense of Democracy (or Declaration of Santiago of 1991) is considered a symbolic milestone in the creation of regimes which protect democracy in the hemisphere. The link between regional security and democratic stability is developed within the framework of the OAS and regular leadership meetings, as well aswith broad support from the North American governments. At the same time, democracy is no longer treated as an exclusively domestic issue. We are witnessing a two-fold movement of expansion and internationalization of the concept of security which takes form in the Inter-American security system. The Declaration establishes that threats to democratic institutions of one of the countries will be met by a collective response. Resolution 1080, attached

to Declaration, provides that the OAS Permanent Council must be convened if the democratic process is interrupted in any of these countries and a meeting of Ministers of Foreign Affairs or a special session of the General Assembly can be called within a 10 day period. In 1997, the reform of the OAS Charter ratified the Washington Protocol of 1992. This agreement gives the OAS the right to suspend a Member State when a democratically elected government is removed by force. Finally, in 2001, the Inter-American Democratic Charter was adopted, definitevely institutionalizing the democratic paradigm. In 1990, the Unit for the Promotion of Democracy was created to assist in the development of democratic institutions and conflict resolution.

In 1999, the OAS Committee Against Terrorism was created to fight, by various means of cooperation, terrorism. Under the constant supervision of the United States, there was a high level of participation among the countries in the region in each of the areas which included: information sharing, training, crisis administration, border and documentation control. Ten days after the September 11th attacks, a consultative meeting of the Ministers of Foreign Affairs approved a resolution which embraced cooperation. The adherence to treaties and international conventions is also considered a regional trend (RC.23/RES.1/01).

Nevertheless, we can assert that the increased level of cooperation between countries in the region and the OAS transformation movement did not generate strong security institutions6. Furthermore, sub-regional mechanisms such as the Treaty of Amazonic Cooperation did not gain relevance. Since the end of the Cold War, it has been difficult to make existing regional institutions more effective in the context of new security threats to the state and individuals. The trend towards greater cooperation between Southern Cone countries did not further the development of institutions in this field. A shortage of resources has prevented rapid solutions to these kind of crises and the creation of more effective conflict prevention mechanisms7.

With respect to traditional security issues -i.e. interstate conflicts, territorial disputes, the proliferation of weapons of mass destruction- the level of conflict is low. Thus, it can be inferred that institutional structures currently in place are adequate for creating the cooperation necessary to confront problems as they arise. Nevertheless, current institutions and existing practices are inadequate to deal with the region’s enormous problems such as transnational crime, guarantees of institutional stability, and the relation

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between social and political tensions and the use of violence. If we consider the institutional instability and social crises in Venezuela, Bolivia, Ecuador and Peru; the dissemination of criminal networks and their impact on societies and the Colombian conflict and its regional consequences. The partial nature of the optimistic analysis based on the absence of intra-state conflicts in the region becomes clear.

Taking into consideration the global trend of security regionalization, the shortage of security institutions that can meet these regional needs has become a burning issue8. One of the processes ignited by the end of the Cold War was the debate on the new role of regional cooperation mechanisms in a number of areas: namely, in the development of an order in the international system; in peace processes negotiations; in the setting up of peace operations; in the creation of institutions and international norms. Regionalism nowadays is a universal phenomenon: from a spatial perspective, its effects can be felt almost all over the world; and from a functional perspective, we find regional organizations involved in such different areas as international trade, democratic institution building and conflict resolution. Security regionalization became a more prominent issue as the initial optimism of the early 90’s, regarding the new role of the UN in the post-Cold War and international order, wore off. Regional organizations, and other instances of cooperation at the regional level, became more visible in the intense debate on global governance. Regional levels complement global, national and sub-national processes in the establishment of multi-level governance.

Systemic factors, such as the noninterventionist tradition, aside from unresolved rivalries in the region, fragile state structures in the majority of the countries, as well as US and Brazilian foreign policy, are largely responsible for the current condition of the Latin American security system.

Brazilian foreign policy in the region has favored cooperation between states and has hindered the consolidation of regional security institutions as collective security mechanisms. Since the end of the Cold War, Brazilian governments have opted for strategic of economic and political influence, which aimed to strengthen the country’s role in the international sphere. This attitude was deeply rooted in the perception of the international arena as a dynamic system, capable of generating new opportunities for middle-range nations. Hence, an appreciation of the processes of internationalization of authority structures and of managing new spheres of legitimization -the assertion of the

image of a country that “builds bridges”- coexists here, in a delicate balance, with the willingness to establish tighter relations with developed Western nations and with the diversification of relations characterized by a relative autonomy. The hemispheric project was developed gradually, and aimed at regional leadership as a means to increase the country’s influence in the international arena. Several indicators of this trend include: the creation of Mercosur and negotiations on its enlargement to Chile and Bolivia; closer ties with the Andean Community and the role played by the country in the mediation of the conflict between Peru and Ecuador; and the constitutional crises in different Latin American countries. The improvement in relations between Brazil and the United States since the 80’s -as seen, for example, in the strengthening of strategic and military ties between the two countries- benefits this trend, taking into consideration US hegemony in the region and its impact on the nature of international regimes.

At the same time, the Brazilian governments have maintained a coherent position, which consists of: preventing regional institution building, maintaining flexible foreign policies and limiting North American influence in the area. Thus, the influence of Brazil is characterized by the defense of its sovereignty and low levels of investment in the construction of strong multilateral institutions. Its investment in infrastructure for the economic integration of the region is not coupled with a clear tendency towards the maintenance of legality and more inclusive social structures as means to solve security questions.

Since the end of the Cold War, North American foreign policy in Latin America has been concentrated on two strategic goals: fighting the production and commercialization of drugs and the promotion of neoliberal reforms. After 11th September 2001, Latin America has been included, albeit marginally, in the broad spectrum of the US war against terrorism. While the first post Cold War administrations sought, as mentioned earlier, to create a system of multilateral institutions which supported its objectives, the Bush Administration has expressed its preference for bilateral relations. This is more than anything else a shift in emphasis. Furthermore, the militarization of Latin American relations, as discussed earlier, is quite evident. Finally, the weak diplomatic involvement of the first Bush administration (in accordance with the general outline of US foreign policy) in Latin America makes it a challenge to further the development of the necessary cooperation mechanisms in order for us to make headway on institutional/legal

framework. It also makes it difficult to foster an environment of cooperation which attracts more effective investment in areas that do not make a distinction between external and internal security.

Notes

1 For information on the Inter-American System, Pope Atkins, Latin America in the International Political System, Boulder, Westview Press, 1995. For information on the OAS, O. Carlos Stoetzer, The Organization of American States, Westport, Praeger, 1993.2 See Ashton B. Carter, William J. Perry y John D. Stenbruner, A New Concept of Cooperative Security, Washington D.C., Brookings Institution, 1992; Jorge Domínguez , “Security, Peace, and Democracy in Latin America and the Caribbean Challges for the Post-Cold War Era”, in Jorge Domínguez. (ed.), International Security and Democracy: Latin America and the Caribbean in the Post-Cold War Era, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press, 1998, pp. 3-28.3 Andrew Hurrel discusses the creation of a regional security community in Andrew Hurrell, “An Emerging Security Community in South America?” in Emmanuel Adler and Michael Barnett (eds.), Security Communities, Cambridge, Cambridge University Press, 2000.4 Paulo Roberto Campo Tarrisse da Fontoura, O Brasil e as operações de manutenção da paz das Nações Unidas, Brasilia, Instituto Rio Branco, Fundação Alexandre Gusmão, 1999, p. 201.5 Monica Herz, “Managing Security in the Western Hemisphere: The OAS´s New Activism” in Michael Pugh and Waheguru Pal Singh Sidhu (eds.), The United Nations and Regional Security: Europe and Beyond, Boulder, Lynne Rienner, 2003.6 For a discussion about the Inter-American Security System after the Cold-War, see Olga Pellicer (ed.), Regional Mechanisms and International Security in Latin America, New York, United Nations University Press, 1998.7 Andrew Cooper & Thomas Legler, ‘The OAS Democratic Solidarity Paradigm: Questions of Collective and National Leadership’, in Latin American Politics and Society, vol. 43, 1, pp. 103-126: 7.8 See Thomas Weiss (ed.), Beyond UN Subcontracting:Task-Sharing with Regional Security Arrangements and Service-Providing NGOs, Basingstoke, Macmillan, 1998; M. Pugh and W. Pal Singh Sidhu (eds.), op. cit.

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agreed upon, usually they were only enforced for a few states or they were displaced by diplomatic negotiations3. This disjunction between the formal and legalistic organizational principles and the informal and pragmatic workings of their institutions is related to the shaping of the collective identity of the region, which can be traced back to colonial times.

As for the domestic realm, with its recurrent cycles of democratization and authoritarianism until the 80s, the practical assessment of the impact of international norms has been a most diffi cult task. By contrast, the international scene, with the maintenance of regional peace in South America since 1883, seems to indicate a greater receptivity to the norms and institutions of the international society4.

The domain of the Latin American regional society overlaps with the greater vision of the Americas, or the “Western Hemisphere,” as whole. This great design of a New World as a continent culturally and politically distinct from Europe has permeated the diplomatic rhetoric, if not the foreign policy, of the Latin American states. There have always been discussions about a special “American international law,” as distinct from the general international law binding upon all of the members of the international community. From the Monroe Doctrine of 1823, through the Treaty of Perpetual Union sponsored by Bolivar and signed

at the Panama Congress of 1826, to the contemporary Inter-American institutions and the most recent South American Community, there has been a recurrent theme of exceptionalism, regarding the Americas as a special place ruled by international law in contradiction to the power politics of Europe.

In Latin America in particular there has been a strong tradition of support for international law, partly as a vehicle for preventing war and opposing the potential intervention by stronger extraregional powers, fi rst and foremost the United States. In this regard, the major principles that Latin Americans have contributed to the more general American international law are the non-transfer of territories; uti possidetis; nonintervention; nonrecognition of territorial conquests; the use of morality in international relations; solidarity; and equality of states and respect for their sovereignty.

Defi ning International Society and its Main Elements

The idea of an “international society” or “society of states” is directly related to the Grotian tradition of international politics, carving a middle ground between the realist conception of a mere system of states and the universalistic/idealistic (Kantian) view of a potential community of humankind.

There are basically three major elements of

Latin America as an International Society:a Grotian Variation of Regional Order and Community

by Arie M. Kacowicz

In this paper, I adopt Hedley Bull’s concept of international society1 in

terms of common interests, values, norms, and institutions to assess the claim that Latin America can be analyzed as a regional international society. Since their independence in the early nineteenth century the Latin American countries have gradually built up a sophisticated and highly developed system of regional international law and institutions. This system has included a series of regional norms that have regulated their international and domestic behavior.

The reality of a regional international society is puzzling in the Latin American context because of the evident contrast between the rhetorical and practical levels, and between the international and domestic arenas. No other region of the world has as many bilateral and multilateral documents, treaties, charters, conventions, and resolutions imposing obligations for the peaceful settlement of international disputes. While few of these legal instruments contain compulsory procedures, many of them have been frequently invoked to suggest a rich regime of peaceful confl ict resolution norms2. Conversely, in practical terms, the Latin American nations have been more inclined to adopt political forms of settlement, usually through diplomatic negotiations and procedures. Moreover, when some of the judicial procedures (such as compulsory arbitration) were

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any international society: common interests and values, common norms and rules, and common institutions. Like any other society, an international society includes a set of actors who share a sense of common interests in the elementary goals of social interaction, including the preservation of life, freedom, and the limitation of violence. At the level of the international society we can identify four such goals: 1) the preservation of the system and the society of states themselves; 2) maintaining the independence and sovereignty of the individual member-states; 3) the maintenance of peace, defined as the normal absence of war among the members of the society; and 4) the limitation of violence resulting in death or bodily harm, the keeping of promises, and the stabilization of possession by rules of property5. In addition to these common interests, the members of an international society share common beliefs, values, and attitudes, usually within the framework of a single culture.

Norms can be defined as standards of behavior spelled out in terms of rights and obligations6. Similarly, rules are general imperative principles that require or authorize prescribed classes of persons or groups to behave in prescribed ways7. The essential norm of the international society is the principle of state sovereignty. This norm includes the principles of territorial integrity, political independence of existing states, legal equality, and nonintervention as its corollary.

Common interests, values, norms, and rules have a certain impact on the Member States of the international society through their articulation, formulation, and formalization into common institutions. Thus, institutions can be considered as a set of habits and practices shaped toward the realization of common goals8.

According to Bull, the major institutions of the international society are the nation-states themselves, in the absence of a recognized supranational authority. States cooperate and collaborate with each other, shaping institutions such as the balance of power, international law, diplomatic mechanisms, great power management, and even the regulation of war. Institutions might sustain several and changing degrees of formalization and institutionalization, ranging from informal diplomatic contacts through elaborated schemes of economic and political integration.

The Elements of Latin American Society

Common Interests and Values

In the Latin American region we can identify

the general goals of any international society as follows:

1) The Latin American states have been obviously interested since their independence in preserving their regional system of independent states.2) They have remained adamant regarding the respect for their sovereignty and independence, as evident in their promotion of the principle of nonintervention.3) They have maintained regional peace, the absence of war being considered the normal condition in their international relations.4) They have limited violence in their relations by turning to mechanisms of peaceful settlement and by keeping their diplomatic relations within a general framework of international law.

Paradoxically, these common goals have enabled the Latin American countries to reach a high degree of civility in their international relations, juxtaposed with uncivilized (if not brutal) political relations within their own borders. Thus, a Latin American international society could coexist for many decades with the lack of basic societal relationships between authoritarian regimes and their own societies. This paradox stems from the common values and the particular political culture of the region.

In contrast to other regions of the developing world, the basic social, political, and economic values of Latin America directly derive from its European tradition; hence, its values are part of the Western Christian culture (or “civilization”). An entrenched culture of legalism characterizes the political and diplomatic systems of the region. Among the most important factors that have conditioned this legal culture are idealism, paternalism, legalism, formalism, and lack of penetration into their own societies. Moreover, the Hispanic tradition of political monism, organicism, legal idealism, and patrimonialism has forged the dominant political value system of Latin America, discouraging the development of pluralistic tendencies in favor of a difficult, if not impossible, collective harmony at the domestic level embodied by a long tradition of “Civil Law.” In terms of international relations, this legalist culture helps us to understand the unique (and sometimes exaggerated) importance of legal considerations and formal(istic) procedures in Latin American policy making and approaches to international conflicts.

Common Norms and Rules

This common cultural framework, together with the development of a distinctive regional identity, has helped to consolidate the basis for a normative consensus related to the way

international relations should be conducted among the Latin American nations. A discussion of five essential norms follows, though the list is by no means exhaustive.

Sovereignty and Equality of States

The norms of sovereignty and equality of states are deeply rooted in the tradition of Latin American and Inter-American international law, despite their inconsistency with the actual practice of powerful states -first and foremost the United States. As a corollary, the principle of nonintervention has received special attention, reflecting the Latin American resistance to unilateral acts of intervention by the European powers and the United States. This principle was clearly exposed in the Calvo Doctrine of 1896 and the Drago Doctrine of 1903. Eventually, the principle of nonintervention was formally recognized and incorporated into the Inter-American system in 1933, at the Seventh Inter-American Conference in Montevideo.

Uti Possidetis and Territorial Integrity

In Latin America, and especially in the South American subregion, the majority of border disputes throughout the nineteenth and twentieth centuries have been resolved peacefully, leading to some cession or exchange of territories. The basis for a peaceful settlement of those disputes was established through the principle of uti possidetis, ita possideatis (“as you possess, you may possess”). The main goal of the doctrine has been to proclaim the right of the Latin American states to replace their mother country in exercising their territorial rights. It is based on the premise that there was no terra nullius on the American continent by the end of the colonial age.

According to Cukwurah, “[t]he new states of Latin America, for convenience and expediency, adopted as the basis for their boundaries the administrative divisions of the mother country which existed at the date when the movement for independence broke out. That ‘critical date,’ in the case of South America, was generally taken to be 1810”9.

The principle of uti possidetis did not preclude the emergence of boundary disputes among the Latin American states, since uncertainty characterized the demarcation of borders and frontiers of the new states. However, by recognizing the same norm of international law, the parties at least managed to resolve their border disputes, in most cases, peacefully.

Peaceful Settlement of International Disputes, “Convivencia,” and “Concertacion”

These three interrelated norms encompass

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a pattern of regional cooperation that has resulted in mediation, arbitration, and diplomatic solutions rather than war. Sometimes peaceful settlement was arranged through international congresses and multilateral diplomacy; more frequently, it took place through bilateral solutions with noncompulsory, ad hoc resources for the management and resolution of international conflicts10.

The principle that Latin American disputes should be settled by peaceful procedures goes back to Bolivar’s original plan of confederation at Panama in 1826. Later, after more than half a century, it took shape in the 1890 Plan of Arbitration at the Inter-American level and in a long succession of declarations, treaties, resolutions, and conventions on the subject. That disputes should be settled peacefully is one of the firmest principles of both the Latin American international society and the large Inter-American system; the problem has always been how to implement it.

Arms Control, Collective Security, and Confidence-Building Measures

Compared to other areas of the developing world, such as the Middle East, Southeast Asia, or parts of Africa, militarism in Latin America never represented a danger to the peace of the world, or even to the peace of the region and the territorial integrity of its nations. Except for the virulent Chaco War of 1932-1935, there were no major violent international conflicts involving Latin American countries in the twentieth century. Hence, Latin American states have enjoyed a respectable (though qualified) tradition of moderation in military affairs, at least at the international level. Enduring rivalries such as those between Argentina and Chile, or between Argentina and Brazil, did not escalate into armed conflicts, though militarization and arms races have characterized these two dyads until the wave of democratization that swept Latin America in the 80s.

Throughout the history of Latin America there have been many calls for disarmament, and even some limited success in achieving demilitarized frontiers or zones. Latin American governments set forth a variety of arms limitations, proposals, and agreements, such as the demilitarization of the Magellan Strait between Argentina and Chile (1881); the Mayo Pacts of 1902 calling for comprehensive naval arms control between Argentina and Chile; the Treaty of Tlatelolco in 1967, which established a nuclear-free zone in Latin America; and the Ayacucho Declaration of 1974. Moreover, the Argentine-Brazilian nuclear cooperation in the 80s and 90s, including bilateral and

multilateral agreements on nuclear arms control and disarmament, led to the joint ratification (together with Chile) of the Tlatelolco regime in 1994.

The norm of arms control is directly linked to the principles of collective, mutual, and comprehensive security among the Latin American states, as well as at the Inter-American level. Like the principle of peaceful settlement of international disputes, the principle of Inter-American mutual defense (i.e. collective security) was originally embodied in Bolivar’s plan of confederation, though it did not take shape until more than a century later.

Political Legalism, Democracy, and Human Rights

In addition to the norms of peaceful settlement and arms control, the strong legalist tradition in Latin America has also been expressed -in theory, if not always in practice- in a clear commitment to the rule of law, political liberalism, republicanism, and political democracy. At the same time, there have been other features of political culture, such as patrimonialism, a heritage of elitism and authoritarianism, organic statism, and corporatism, which had always eroded any viable pluralistic tradition or translation of those principles into a coherent and viable practice. Thus, in many cases throughout its political history, much of Latin American democracy has consisted chiefly of formalism and verbalisms, which we might call legalism or constitutionalism, principles and ideals of political democracy that seem to have been more breached than honored. And yet the consistency with which political leaders, elites, and public opinion in general have adhered to these principles, such as republicanism and the rule of law, represents in itself an important political and social fact11. In this sense, as Kathryn Sikkink12 forcefully states, the assumed contradiction between support for sovereignty and nonintervention and the promotion of human rights and democracy is not as severe as often portrayed.

Nowadays the commitment to democratic norms has become broad and widespread. The end of the Cold War has furthered the promotion and defense of democracy and human rights by removing the ideological and strategic connotations attached to democracy for many years. The contemporary perception is that representative democracy can be defended in the Western Hemisphere without running the risk of being trapped in the logic of the former East-West confrontation. Since the mid-80s, the Latin American normative consensus has therefore been enhanced by an additional norm associated with peace

in a broader sense: the commitment and promotion of political democracy.

Common Institutions

The five major norms described above have been formalized in an intricate network of formal institutions that have regulated the relations of Latin American nations within their regional society. These institutions include the Latin American states themselves; their regional international law and regulation of diplomatic relations; multilateral fora of cooperation, such as 19th century Latin American Congresses; and recent schemes of economic integration and interdependence.

Compared with other developing world regions, Latin America has avoided major sources of identity conflicts, such as ethnicity, irredentist claims, tribalism, and religion. Thus, in a continuum between the strong and democratic states of Western Europe and the weak and undemocratic states of Africa, the typical Latin American state occupies an intermediate position. In Latin America, weak though consolidated nation-states have confronted their civil societies and their international environment through different types of political regimes, both authoritarian and democratic. While political regimes were in dispute until two decades ago, the state as an institution has enjoyed widespread political legitimacy, as the result of a long period of independence and the consolidation of international boundaries.

A second, major institution in Latin America has been the law and the rule of law itself, at both the domestic and the international levels. At the domestic level, law does matter in the politics of the region, though it has not always been effective or respected. At the international level, the recourse to a regional international law as a common institution of the Latin American international society has facilitated the foreign and international relations of the Latin American states, both among themselves and vis-à-vis extraregional powers. The international congresses of the nineteenth century, which sought to deter, limit, and resolve military conflicts both within the region and through extraregional powers, are examples of multilateral frameworks of international law. In most of these congresses, a series of treaties and resolutions were discussed and adopted, spelling out many of the current norms mentioned above. Beginning with the Congress of Panama in 1826, the issue of the maintenance of peace was addressed and formalized in a series of treaties -such as Lima (1848), Santiago de Chile (1856), and Lima again (1865). Later on, before World War II, a series of multilateral treaties were signed regarding the peaceful settlement

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of disputes, such as the Anti-War Treaty of Non-Aggression and Conciliation (Saavedra Lamas Treaty) of 1933.

In turn, the Pan-American movement since the end of the 19th century also incorporated this normative consensus in the form of twelve treaties signed between 1890 and 1945, dealing with good offices, mediation, investigation, conciliation, arbitration, and judicial settlement13. Especially after World War II, the norms associated with peace and security were institutionalized in three major legal instruments of the Inter-American system: the Inter-American Treaty of Reciprocal Assistance (Rio Pact) in 1947, the Charter of the Organization of American States in 1948, and the American Treaty on Pacific Settlement (the Pact of Bogota) in 1948.

In addition to these formal institutions within the broader framework of the Inter-American system, more recent schemes of economic and political integration in Latin America can also be considered important. Integration has both political and economic components. Political integration, implying several forms of union, federation, and confederation, was the ephemeral political attempt of some of Latin America’s early great liberators and statesmen. For example, Simon Bolivar himself created Gran Colombia, which did not outlast him. Similarly, Central American leaders fought until 1907 to recreate the United Provinces of Central America, which had been dismantled in the civil wars of 1838-1842. A few months ago, the twelve countries of South America gathered in Cuzco, Peru, to launch a South American Community that might recreate that spirit of Bolivarian integration in the distant future.

Economic integration has been another important expression of the Latin American international society, through the institutionalization of cooperation and the promotion of economic, if not political, interdependence. Moreover, frameworks of economic integration have fulfilled important political roles in the assertion of the Latin American society, as in the case of CEPAL after World War II, with a concomitant economic ideology of “developmentalism” and the adoption of economic policies of Import-Substitution Industrialization. In recent years subregional schemes of economic integration, such as the Andean Group, the Central American Common Market, and especially Mercosur, have become important vehicles in the region’s political assertion and its consolidation as a regional international society. The most recent example, as mentioned above, is the coordination among Mercosur, the Andean

Group, and Chile, in the launching of the new South American Community.

Notes

Editorial Coordinator’s Note: The text was originally sent in English.

Author’s Note: This paper is based on Chapter Three, “Latin America as an International Society” of my recent book The Impact of Norms in International Society: The Latin American Experience, 1881-2001, published by the University of Notre Dame Press in May 2005. I would like to thank Lorenza Sabesta and José Paradiso for encouraging me to take the challenge of summarizing the argument of an entire book in just a few pages.

1 Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, London, Macmillan, 1977.2 Kalevi Holsti, The State, War, and the State of War, Cambridge, Cambridge University Press, 1996, p. 156.3 Juan Carlos Puig , “Controlling Latin American Conflicts: Current Juridical Trends and Perspectives for the Future”, in Michael A. Morris and Victor Millan (eds.), Controlling Latin American Conflicts, Boulder, Westview Press, 1983, p. 11.4 See K. Holsti, op. cit., pp. 150-82; Arie M. Kacowicz, Zones of Peace in the Third World: South America and West Africa in Comparative Perspective, Albany, New York, State University of New York Press, 1998, pp. 67-124; y A. M. Kacowicz, The Impact of Norms in International Society: The Latin American Experience, 1881-2001, Notre Dame, University of Notre Dame Press, 2005, pp. 43-70.5 H. Bull, op.cit., pp. 16-19.6 Stephen D. Krasner, “Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables”, in International Organization 36, Vol. 2, 1982, pp. 185-205:186.7 H. Bull, op.cit., pp. 54-55.8 Ibidem, p. 74.9 Oye A. Cukwurah, The Settlement of Boundary Disputes in International Law, Manchester, Manchester University Press, 1967, pp. 112-13.10 Mary K. Meyer, “Cooperation in Conflict: The Latin American Diplomatic Style of Cooperation in the Face of Foreign Threats”, in Douglas P. Fry and Kaj Bjorkqvist (eds.), Cultural Variation in Conflict Resolution: Alternatives to Violence, Mahwah, New Jersey, Lawrence Erlbaum Associates, 1997, pp. 159-171: 160 and J. C. Puig, op. cit.11 Harold E.Davis, “Latin American Political Experience: An Essay in Interpretation”, in A Symposium on the Law of Latin America, Washington, D.C., Washington Foreign Law Society, 1959, pp. 6-21: 8.

12 Kathryn Sikkink, “Reconceptualizing Sovereignty in the Americas: Historical Precursors and Current Practices”, paper presented at the conference “The Role of International Law in the Americas: Rethinking Sovereignty in an Age of Regional Integration,” Mexico D.F., Mexico, June 6-7, 1996, pp. 1-10.13 Norman A. Bailey, Latin America in World Politics, New York, Walker, 1967, p.75.

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similar to those that are not issued from an official authority, which are produced by the proliferation of networks in an evermore interdependent world3. Indeed, this concept is far from univocal: it is possible to identify several not necessarily concordant discourses on governance. They range from the promotion of "good governance" to "multi-level governance" and "cosmopolitan democracy", as well as to the most critical versions of "new multilateralism".

Whether the definition we are talking about is state-centric or one of multi- level of governance, or whether it focuses on management and problem solving; or lastly, if we adopt a critical version implying that the structures on which the present world order is based are rooted in the dynamics of domination and exclusion, it is clear that, in order to find patterns of governance, we need to agree on some common global features as a prerequisite4.

Drawing on the evocative and symbolic meaning of the millennium change, in September 2000, a Summit of Heads of States and Governments was organized in New York. 147 world-wide leaders and a total of 191 countries participated, and the meeting ended with the Declaration of the Millennium which laid out objectives, principles, methods and values to be implemented when confronting great problems of world-wide post Cold War policy. Among those identified were: peace, security and disarmament; development and the eradication of poverty; environmental protection, human rights, democracy and good governance, protection of the deprived; attention to special needs in Africa and the strengthening of the United Nations.

The conflicts and tensions that have followed since, particularly the unilateral actions of the United States, have added a more peremptory character to these ongoing debates. As a consequence, the Secretary General of the United Nations summoned in September of 2003 a High Level Panel of Eminent Personalities5 in order to accomplish a number of objectives: to evaluate the present threats to international peace and security; provide a broad based and collective vision of the ways to further a

new global consensus on collective security and the reformulation of multilateral instances (in particular, the United Nations), aimed at improving their performance and capacity to face the increasingly complex international arena.

On December 1st, 2004, this high level panel handed over to the Secretary General a report, titled "A More Secure World: Our Shared Responsibility. Report of the High Level Panel on Threats, Challenges and Change", whose conclusions and recommendations will be the basis for the organization’s Summit scheduled for September of this year. The report is organized on three axes: considerations concerning state duties and responsibilities in order to guarantee the reach of a new design for viable and efficient collective security, as well as the normative base that should guide it; the judicial framework to confer legality and legitimacy to this consensus; and finally a review of the institutional framework aimed at achieving multilateralism in the XXIst century. Their conclusions and numerous recommendations are based on the nature of threats to state and global order, the reformulation of the concept of collective security; the challenges involved in new threats; the conditions for intervention and for the use of force; and pending and necessary reforms to the multilateral system for the articulation of new forms of governance.

The Report offers an inclusive perspective on the issue of security, in which it redefines what exactly is to be considered a threat and any existing interconnections in the process, as well as its consequences on the elaboration of policies and institutional design.

"Any event or process that leads to large-scale death or lessening of life chances and undermines States as the basic unit of the international system is a threat to international security"6.

Threats that go beyond wars of aggression between States come from non-state actors as much as they do from state actors and affect the security of both States and human beings". From this definition, six clusters of threats are identified and analyzed, among them are: economic and social phenomena

No analysis of the international arena after the Cold War can avoid addressing

the issue of its high level of complexity and uncertainty. This is namely due to the proliferation of conflicts all over the world in the last decade of the XXth century -in Africa, ex-Yugoslavia and the Middle East- as well as to terrorism and to the negative economic, social and environmental impact of globalization. Gradually, reflection has came to focus on a number of issues, such as: the changing patterns of polarity and the transformation of the Westphalian order of states; the new sources and forms of conflict; the possible alternative patterns within the principle of non-intervention and their expression in international legal doctrine; the study of ethics in international relations; ethnic, religious and cultural diversity; and the role of values in the international community.

The formulation of these "new types" of problems has been paralleled by the emergence of factors hindering the creation of a global consensus and collective action. For example, it is noticeable that decisions which encompass crucial issues, for the future humanity are taken outside the realm of multilateral institutions, by a small group of states. An order based on this group’s leadership not only generates rejection and resistance, but may also prove ineffective, and deepen the deficits in efficiency and responsibility in the shaping of global public policy.

The concept of global governance is meant to counter that challenge. As described by Fred Halliday, global governance can be understood -in general terms- as

"the sum of several components: the reinforcement of existing global and regional institutions, the evolution of justice and prevailing norms in international law, and the protection and promotion of global, international public goods, be it the environment, space, minerals or the sea"1.

More specifically, global governance refers to the aggregate of diverse methods through which individuals and institutions -both public and private- manage or handle common issues2. The term also embodies a set of regulations whose function is

Global Governance Revisited.

The United Nations and the

Report of the High Level Panel on

Threats, Challenges and Change

by Mariana Luna Pont

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like poverty, infectious diseases and the degradation of the environment; conflicts between States; internal conflicts (i.e. civil war, genocide and other large-scale man-made disasters); proliferation of nuclear, radiological, chemical and biological weapons; terrorism and international organized crime.

As opposed to the traditional concept of Collective Security -a fundamentally military one- the concept of human security held by the Panel assumes that security, economic development and human freedom are indivisible; that responsibilities, commitments, strategies and institutions are necessary to build an effective, efficient and equitable system that must be equally oriented towards the security of states as that of the people. The Panel posits out that individual answers are insufficient to cope with the increasingly interrelated threats, making a joint operation grounded on a sense of collective responsibility at the world-wide, regional and national levels indispensable.

The authors anticipate that one of the greatest obstacles to reaching agreement on this matter will be differences between states on the definition of threats and their prioritarization in order to reach international peace and security. The building of consensus around a definition that assumes an equitable treatment of the issue of threat is equally critical.

"[…] without mutual recognition of threats there can be no collective security. Self-help will rule, mistrust will predominate and cooperation for long-term mutual gain will elude us"7.

The main challenge lies in anticipating the risk of internationalization of internal conflicts, ensuring that remote threats do not become imminent, and those that are imminent do not become destructive. This requires a broad and complex framework of diplomacy and preventive action. It also calls for improvements to international normative structures -including legal doctrine and conflict resolution; policy regulating the commerce of natural resources, and, for weapons, disarmament and mechanisms for increased dialogue and cooperation- greater use of the preventive deployment of peace keeping forces; greater use of sanctions and strong leadership at national and international levels to act quickly, efficiently and collectively, thereby minimizing the negative humanitarian consequences that arise from such actions.

Under the assumption that peace keeping and international security and an effective collective security system depend to a large extent on the existence of an accepted and

common conception at the global level on when it is legal and legitimate to resort to the use force -different situations are listed in the Report that could necessitate resorting to war. These situations, incidentally, highlight present normative inconclusiveness and are the center of a lively debate on the matter of security: 1) when a state invokes the right of preventive purposes, in legitimate defense, in reaction to threat that is not imminent; 2) when a state appears to represent an external threat -real or possible -towards other states or towns beyond its own borders without Security Council approval regarding mode of response and 3) when the threat is predominantly internal in nature -affecting the state’s own population- and the question remaining of how to act to protect this population.

According to the Report, the UN Charter, when duly interpreted and applied, can cope with all of these cases. It would not be necessary to extend or limit the reach of article 51 (legitimate individual or collective defense), nor would it be necessary to seek an alternative source of authority to the Security Council, rather it needs to function better than it has until now. Regarding the first consideration, it is held that unilateral preventive actions which are justified by legitimate defense under article 51 and based on the notion that taking preventive action before a threat becomes imminent in order to lessen potential harm -constitute a risk to world order. With respect to the second situation, the Panel believes that even though Chapter VII grants full powers to the Security Council to answer with threats of all kinds, greater attention should be directed to concerns related to the legitimacy of the action. In this case, the report focuses on the importance of proving the real nature of the threat (taking into account the capability as well as the specific intention of the perpretator) and to consider whether military action is the only reasonable solution in such circumstances.

Five criteria can be identified that the Security Council should take into account when authorizing or deploying the use of force: considerations pertaining to the seriousness of the threat; proper intentions, using force as a last resort (once the options for peaceful resolution have been exhausted); proportionality between the means used and a balance of the consequences in order to avoid a greater damage. Altogether, these criteria constitute an update to the doctrine of just war, which must now confront new contexts and different types of threats.

Situations pertaining to the third type -i.e. threats that are predominantly internal in nature- are mentioned by those who

uphold the "right to intervene" in man-made disasters and those who claim that, even when Chapter VII grants the Security Council powers to preserve or restore international security, it does not authorize coercive measures against sovereign states by others for incidents which take place within its borders. The Panel concludes that an international responsibility exists to protect affected populations as long as it is established that this constitutes a threat to international peace and security. "There is a growing recognition that the issue is not the ‘right to intervene’ of any State, but the ‘responsibility to protect’ of every State when it comes to people suffering from avoidable catastrophe –mass murder and rape, ethnic cleansing by forcible expulsion and terror, and deliberate starvation and exposure to disease. And there is a growing acceptance that while sovereign Governments have the primary responsibility to protect their own citizens from such catastrophes, when they are unable or unwilling to do so that responsibility should be taken up by the wider international community –with it spanning a continuum involving prevention, response to violence, if necessary, and rebuilding shattered societies"8.

From this perspective, the effectiveness of a world-wide system of collective security depend not only on the legality of the decisions but also on whether there is a common idea on its legitimacy and whether it’s based on solid proofs and good reasons, both morally as well as legally. The five criteria previously listed constitute legitimate guidelines and no longer refer to whether force can be legally used at all, but whether it should be used in the first place, attempting in this way to reduce to a minimum the possibility that states will act outside the Security Council or unilaterally 9.

Guaranteeing the effectiveness of collective security requires an appropriate institutional support structure. In the Report, Security Council reforms and a review on the right to veto constitute two central and decisive questions in order to consolidate the capacity to give a collective response to global problems. The direction the reform would have to take was the only matter that the Group was unable to reach a consensus on. To move beyond the impasse, two options were proposed -referred to as Models A and B10- as a basis to guide the debate. According to Model A there would be six new permanent positions, no new veto rights and three new non-permanent positions would be established with a two-year term, to be distributed among the main regions. According to Model B, there would not be new permanent positions but a new category of eight positions would be

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established with a renewable term of four years, and a new non-permanent position with a two-year term (nonrenewable), to be distributed among the main regions11.

With respect to veto rights, although recognized as an anachronistic institution, the Panel did not find an alternative for a practical and satisfactory change. They recommended that states commit to abstaining from using veto power in cases of genocide and large scale violations of human rights, and suggested that no reform proposal include an expansion of veto power12.

In addition to reforming existing institutions, the Report identifies, in its final remarks, other bodies to be created: in this vein, it proposes the creation of a new intergovernmental board -the Commission for Peace Consolidation- and urges the Economic and Social Council to establish a Committee on the economic and social aspects of threats to security. The mandate of this Commission would be: to introduce changes to the Commission on Human Rights to give greater credibility to the efforts and effectiveness of human rights mechanisms, and to focus attention on the protection of individual rights; and the strengthening of the Secretariat, in particular as far as its resources and structures are concerned, needed for work in conflict prevention, mediation, peace consolidation and strategic analysis. Other recommendations are directed towards specialized organizations and intergovernmental bodies that are not part of the United Nations, for example the International Atomic Energy Agency (IAEA).

An Exploratory Assessment

The Report refers to a multi-dimensional governance whose main task should be to promote coordinated action to confront global problems as most important; to strengthen international institutions and thereby increase their efficiency as well as the multilateral development of norms and procedures. Indeed, it is rich in references to rights, as well as responsibilities, and to the identification of values that should guide collective action.

"What we endeavor to protect reflects what we value. The letter of the United Nations endeavors to protect all States, not because they may be intrinsically good, rather because they are necessary in obtaining the dignity, justice, worth, and security of its citizens. These are the values that must occupy a centrality in any scheme of collective security for the XXI century [...]. The collective security that we strive for specifically holds that all international States and institutions, and those who direct them, share in this responsibility" 13.

From a normative perspective, no debate on facts, crisis and/or policies can do without the examination of the basic principles that govern international society. Facts and values do not go separately: action requires taking into account intended goals (in this case, the Millennium Goals and the Report on threats, challenges and change) and keeps in mind legitimate means. A normative approach investigates the objectives, values and preferences that guide reflection and action, and search for principles and networks of moral obligations that generate relations which conforms to ethically justifiable parameters. In sum, they offer reasons for acquired obligations that cannot be attributed exclusively to interest (self-interest) and to State power calculations.

Thus, any definition regarding global governance will be inevitably linked to power policy realities that encourage variations between multilateralist and unilateralist approaches; by tension between political and instrumental considerations and ethical ones; by the demands between immediate and long term needs and optimistic and pessimistic visions regarding the possibility of change. Probably one of the greatest challenges will be characterized by the need to conciliate universalistic positions with particularistic ones on the interests and values that should guide a new global consensus -reflected clearly in the confrontation between communitarian and cosmopolitan conceptions.

In the debates on alternative collective security and governance schemes, it seems necessary to duly weigh the set of internal and external factors of order that generate precariousness and conflicts, thereby avoiding the tendency to circumscribe the explanations of such phenomena to internal factors that could only be neutralized through models centered on the transformation of societies according to predetermined parameters -and in the process supporting partial versions of "good governing" -grounded on an equivocal relationship between development and security.

Notes

1 Fred Halliday, Las relaciones internacionales en un mundo en transformación, Madrid, Los Libros de la Catara, 2002 (orig. ed. 1994).2 The Commission on Global Governance, Our global neighbourhood: The Report of the Commission on Global Governance, Oxford, Oxford University Press, 1995.3 James Rosenau y Ernest-Otto Czempiel (eds.), Governance without government: order and change in world politics, Cambridge, Cambridge University Press, 1992.

4 David Held, Governare la globalizzazione. Un’alternativa democratica al mondo unipolare, Bologna, Il Mulino, 2005, p. 121 y ss.5 The Group’s members included: Anand Panyarachun (Thailand, President of the Group); Robert Badinter (France), Joao Clemente Baena Soares (Brazil), Gro Harlem Brundtland (Norway), Mary Chinery-Hesse (Ghana), Gareth Evans (Australia), David Hannay (United Kingdom), Enrique Iglesias (Uruguay), Amre Moussa (Egypt), Satish Nambiar (India), Yevgeny Primakov (Russian Federation), Qian Qichen (China), Nafis Sadik (Pakistan), Salim Ahmed Salim (United Republic of Tanzania)y Brent Scowcroft (United States).6 A More Secure World: Our Shared Responsibility. Report of the Secretary-General’s High Level Panel on Threats, Challenges, and Change, p. 12 (http://www.un.org/secureworld/report.pdf)7 Ibidem, p. 16.8 Ibidem, p. 57.9 Additionally, the Report extensively analyzes other issues linked to processes of violent conflict, and post-war tasks -particularly, those that refer to optimization of the ability to execute operations of enforcement, intervention, peace keeping and peace enforcement; the responsibility of protecting people -urging soldiers to abide by Geneva Convention rules, to sign and ratify treaties on the protection of civilians and refugees and the Rome Statute of the International Criminal Court- and the conditions for the optimization of humanitarian assistance. 10 For the table related to Model A and Model B, see p. 34.11 It has been proposed, in both models, that the General Assembly, based on regional consultations, elect members of the Security Counsel giving preference on permanent positions or those of longer duration to those states that are among the top three financial contributors to the ordinary budgets of their own regions or are among the top three contributors within their region to the United Nation peace keeping missions. A More Secure World (...), op. cit., p. 12 y ss.12 Ibidem, p. 77. The Panel has proposed the creation of an indicative veto system by which members of the Security Counsel could ask for a public indicator of their positions concerning a proposed decision. According to this system, opposing votes would not have the effect of a veto, and the final result would not go into force. The second official vote in respect of any resolution would serve to amend valid procedures in the Security Council. It was the Group’s opinion that this would allow the veto to be used more responsibly. 13 Ibidem, p. 24.

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Communitarian Federalism:Addressing the Middle East

Constitutional Impasse

by Chibli Mallat

bound by the next door system as soon as they cross that international boundary. In the received world of Islamic law, there are traits which may resemble this territoriality, the divide of some classical lawyers between dar al-harb and dar al-silm or dar al-islam, the war territory as opposed to the peace-islam territory: still, relation to the law within that scheme tends to be far more strongly personal than it is territorial. One carries under the divide one’s attachment to the law wherever one goes: while this is not completely unknown to an American or a French national, who is bound for instance by fiscal laws of his or her country irrespective of territory, personal law is not the dominant relation outside one’s country.

This sort of generalisation may be trite, with examples or counterexamples strengthening or weakening assumptions that the theory often renders unnecessarily rigid, but there is one component which is decisive, and which grounds the issue of personality v. territoriality of laws in a special mould of Middle East federalism. This mould is at the root of the difficulty present nation-states in the region confront for the future of their people. The difficulty may convincingly be put in terms of communitarian v. territorial federalism.

Let us start with Lebanon. ‘Constitutionalism beyond the Cedar Revolution’ means first taking stock of the Lebanese Constitution. The Lebanese Constitution is full of flaws, no one will deny that, but it also is a formidable Constitution, and its longevity -a century in 2026- is not an accident of history. There is a structural characteristic of Lebanese society which this Constitution has taken into account to survive this long, and it is not wise to mess lightly with deep historical structures. These structures are derogatorily known as sectarianism or communitarianism, confessionalisme in

French, ta’ifiyya in Lebanese Arabic. This means that the relationship between the citizen and the state is not an immediate, direct one, it is filtered by his or her community, in the case of Lebanon, one of the 18 or so sects that make up the country, resulting in an impossible realm of combinations which may be simplified by the great divide between Muslim and Christian, and by the sometimes no less powerful divides between Sunnis, Shi‘is, and Maronites, the three larger communities. We prefer to call this complex sociological-constitutional situation positively, and somewhat incorrectly, communitarian federalism.

However frustrating, we must approach the constitution positively: the Lebanese system is not an all-bad system, and people who sneer at it may see in the ongoing Iraqi debate on the Constitution why they should reconsider. It is a correct assumption, widely held and full of merit, that matters of governance in Iraq will not be stable (i.e. good) if the Sunni community is not represented in the decision-making process. This, actually, is the Lebanese constitutional litmus test: however bad a community may be perceived, it will retain, under the Constitution, representation in government. So when we suggest deep structures, we are not only talking about Lebanon, as the Lebanese model offers a Middle Eastern archetype which replicates the personal (as opposed) to the territorial model in the rest of the region.

It will not be an undue provocation to conjure up Palestine-Israel as a negative counterexample, namely that a discreet and insular, historically victimised minority called the Israeli Arabs, representing a fifth to a quarter of the population, has never had serious executive representation in the Israeli government. Under a Lebanese-like model, they are entitled to some five central

These remarks are variations on a talk on Lebanon offered at the World Bank

and on the Middle East at Case Western University in Ohio in early April 2005. The discussions following these talks, which dealt with constitutionalism beyond the current crisis in Lebanon and Iraq, reinforced my conviction that there may be a constitutionalist model in the making in that part of the world which challenges all received models since Montesquieu, and the Federalist Papers, defined the new world of political science in the second half of the 18th Century1.

This is not a mean hypothesis, but let us try rising to its provocative pique with some of the conclusions in a research which included thinking through, drafting and publicising avenues forward to the Lebanese, Iraqi and Palestinian-Israeli search for effective and humanist modes of conviviality2.

One first dimension is the similarity of the political deadlocks across the region, including as diverse cultures and societies as Iran, Iraq, Lebanon, Israel, Saudi Arabia, Egypt, Algeria, Sudan, just to name countries of the impending arc of crisis. It extends arguably to Pakistan and India, and many African countries face that same conundrum of social-political conviviality. While one should always be wary of sweeping generalisations, a common thread across these societies is the strong presence of Islam: there may be one of the overarching elements of a real clash of civilisations, which could be defined for our purposes as a contrastive model of personal as opposed to territorial law.

Law in the modern Nation-State is eminently territorial: within one’s boundaries is a dominant legal system which is by definition exclusive of any other. All are bound by that system, and they become

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cabinet posts. When that happens, and it will happen, like it has happened with Colin Powell and Condoleezza Rice in the US after two hundred years of victimisation, there will be no longer an Arab-Israeli problem as has plagued the world since 1948. Now one may balk at the Israeli example, but this is a problem which we shut our eyes to, and this imperviousness makes our approach ostrich-like to an extent unparalleled in the approach to any other society in the world: the Jewishness by definition of the State of Israel.

It has always struck me, in the legal and sociological study of Israel, how Jewishness is granted to be the exclusive characteristic of the country. Because of the obvious historic legacy of the Holocaust, this is an issue which is overwhelmingly seen as the be-all and the end-all of Israel as a state. By any scientific assessment, and we shall restrict this overview to sociology and law, what appears to be granted, i.e. not questioned, is precisely the negative dimension of that model for the half or more of the population that it has affected to the point of oblivion.

Sociologically, we can illustrate it as the great generational divide between Baruch Kimmerling, the foremost sociologist of present-day Israel, as opposed to his one-time mentor and dean of the sociological studies of the previous half-century generation: Samuel Eisenstadt. The Eisenstadt school was interested only by the Jewish population of Israel, and the sociological and cultural gap of Ashkenazi and Sephardim, Oriental and European-Western Jews. By the time the first Intifada (1988) followed in the heels of the Day of the Land (1976), such analysis of Sephardim and Ashkenazim, in part no doubt the result of effective integration in the Jewish state by the roundabout way of the Likud, had become, if not wrong, secondary. As it turned out, the great problem of Israel stands not between Jews from different diasporas, but between Jews and non-Jews, in a country defined by law as the Jewish state, that is country defined by law personally rather than territorially3.

In law, over a period of fifty years, with remnants of the debate still current for the latest wave of immigration, the Ethiopian and the Russian, the central question for law in Israel was about “who is a Jew?” For Christian and Muslims directly affected by the emergence of Israel, in the three strands of victimisation since 1948, that problem was out of order, because they are by definition out of the legal order of a state defined by its Jewishness: each of the three strands have their own difficult relationship to the Israeli legal order. For those who were evicted from their homes

and never allowed to return, they simply do not exist in the eyes of Israeli law; these are the refugees of 1948, defined by Israeli law as perpetual and irrevocable ‘absentees’. For those who came in 1967 under occupation, a combination of laws of occupation and of slow and brutal expropriation hemmed them in their narrowing territories. For the one-tenth of the native population who was not evicted in 1948, and grew to become about a million souls today, the Israeli Arabs as they are called -the Palestinian Israelis as they could be more scientifically depicted- the Jewishness of the State of Israel has meant that the political process, at the bottom, was made available by an absolute right to vote, but that executive representation at the top remained tightly constrained by a combination of harsh legal rules and by overt discrimination against citizens who, not being Jew, are considered by the Jewish majority at best as a nuisance, at worst as a threat that requires their transfer outside the state.

Once this is underlined, which means setting the dominant topsy-turvy questioning back on is head, the issue cannot be either to negate that part of the population in Israel which is Jewish. Converse obliviousness to Jewishness as community-belonging in Israel, which is a legitimate and morally indispensable component of Israel-Palestine, is tantamount to projecting mass crime.

As a result, charting the ways of conviviality ahead between Jews and non-Jews in Palestine must recognise the need to give the non-Jewish, i.e. the Palestinian community, its place in the sun of Israel-Palestine federalism, in the same way as the Jewish community, the historic yishuv, has succeeded in forging its place in the sun of Palestine since early immigration in the first years of the 20th century. We have long argued that this is the only solution morally sustainable, because a division of the land in two states, as is premised under the international arrangements presently dominant, will simply ignore the fact of left-out in the respective states, including post-1967 settlers, Palestinian Israelis, and Palestinian refugees.4

Back to Lebanon’s deeper constitutional structures. Four years ago, some of the earlier drafts of the 1926 Constitution were released, and they are sobering5. Two texts stand in open contradiction: Art. 7 of the would-be constitution, and its Art. 95. In Art. 7, like any other country, all people are declared equal. In Art. 95, the communities must be respected as legal agents or intermediaries. This has not changed, except that present Art. 95 has established parity between Christians and Muslims in Parliament, away from a multiple of the 6-5 formula (six Christians

to five Muslim MPs) that prevailed until the so-called Taef agreement in 1989.

It would be wrong to think the retrospective view stops at 1926. The earliest extant prototype of Lebanese constitutionalism, a text that goes back to 1836, established municipal councils, i.e. representation + executive power, in the major cities (then Sidon and less prominently Beirut), on the basis of parity between the number of Christian and Muslim councilmen.6 By any historical measure, parity in representation between Muslims and Christians from 1836 to 1989 (or 2005, no change since) is a deep structure. To simply jettison it under the name of individual equality, however the merit of the approach, and despite the Cedar Revolution which is in many ways asking for a departure from that ancient mould, is in our view unwarranted, if at all feasible.

But the next government, and the spirit of the law it will carry, cannot simply take the Lebanese Constitution as it stands, with its deep merit imbalance, and the complications of the demographic shifts in the country over the past century. The apportionment established under the Constitution requires improvements which retain the better part of the system, which prevents the tyranny of the majority, yet allow merit to obtain despite communitarian constraints.

Federalism, in the constitutional concepts available to human thought, offers the way forward, and the ME national systems should be, in our opinion, brought up to an effective federalist level. Now federalism, in any system that constitutionalist lawyers can recognise on the planet, is inevitably territorial -with the possible one might have missed. With federalism following territory (and history), one has Rhode Island and California coexisting happily in the Senate as equals: we are talking here not about power of Rhode Islanders and Californians in their respective states, which is a minor issue since no one disputes the fact that Californians have no business running Rhode Island or vice-versa, but power at the centre, in Washington. And we are talking mainly about the legislative branch under a system of a relatively strict separation of powers.

California takes the revenge of numbers over Rhode Island in other ways, but the territorial arrangement is evident in the ultimate solution, and will give way generally, when it comes to the executive branch, to an electoral college which, with a few exceptions like in Florida 2000, brings the person chosen by the majority of people to the helm, with a case of Californians’ and Rhode Islanders’ individual voices counting almost equally at the polls. Sociologically, federal distortion is also lessened by two

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key phenomena that do not readily appear in the Middle East mosaic: political parties, and significant movement of individuals and families across the United States7.

Here appears what we consider the many difficulties of constitutionalism beyond the sociological set-up in Lebanon, Iraq, Israel and the Middle East generally when one is trying to implement the principle of full equality between two citizens within the country. In the Middle East, federalism, to be meaningful, must give way to corrective representation by way of communities standing in lieu of states, and this is a non-territorial scheme by-and-large. This is not an easy scheme to implement, because of the above complications, and there is more.

Could the solution be territorial, if only by ruse? The answer is that it depends, and it may be useful to bring in here the Iraqi constitution in the making, with the choices it must exercise before the summer is over.

One can make a natural case of bi-statal federal Iraq, Kurds in the North, Arabs in the Centre and South. We know that it does not work, however, because the sect re-emerges in the form of Sunnism in the Centre and South, and the obvious problem is that populations are interwoven, people move about, and while there remain majorities, often dominant, in a given territory, cities and the urban trend which was a universal sociological trait in the 20th century blur that alleged purity. In Lebanon, what sort of territorial “purity” is there ? Arguably the stretch between Beirut and Zghorta North, East to Zahle and Deir al-Ahmar, is predominantly Christian, and one can imagine a federal state with one component following that geographical trapeze, an essentially Christian one, and the rest of the country chiefly Muslim. Some Nigerian arrangement follows, but it is a costly one on stability: Beirut, with perhaps half of the Lebanese population is one serious conundrum, unless one wishes to divide it again, which would be a disaster. The rest of the country is also a problem, whether it is Jezzine in the South or Qobeiyyat in the Akkar. But we should look at the possibilities of communitarian federalism by territorial ruse more seriously; and always bearing in mind that communitarian federalism requires territories which are homogenous yet not always available, and when they are, result from forms of ethnic cleansing which no one wishes to consecrate in law. Even when such territories appear to be homogenous, the problem gets translated on their borders, as we can see in Kirkuk, Jerusalem, or the Southern suburbs of Beirut nowadays.The central problem for federalism, in Iraq, Lebanon or Israel, is also thornier than elsewhere in the world, since the issue

tends not to be separation of powers in the three executive branches of government, but the fight in the Centre over executive power. Executive power is a nightmarish puzzle by nature, as Robespierre had seen it two hundred years ago: you cannot have executive power if you have only part of it. Executive power requires, by essence, one executive chief with the power to rule by majority. It is simply ineffective, let alone fair, to deprive people from their right to a presidency chosen by universal suffrage.

I have no answer to that conundrum, and we should examine various forward schemes. My sense is that the presidential triumvirate of Iraq is unworkable, and that a bicephalous arrangement, on a dual ticket, might deliver a ruse away from communitarianism that combines well with universal suffrage in the choice of the CEO of the country.

This might sound bewildering and unduly complex. One shouldn’t allow for the Lebanese, Iraqi or Israeli and other mosaics to cloud one’s moral principles on the basic equality amongst citizens. It might help to put the issue in simple words, namely that the individual’s allegiance in Lebanon and elsewhere in the region is dual in law: he or she operates nationally, as constitutional citizen in a Habermas way. But he also relates to public affairs through his religious/sectarian belonging, which is the community as agent. To be fair, the Lebanese constitutionalists at Taef saw it clearly, and the idea of a community-representative Senate, as opposed to a non-communitarian Parliament, is a decent and workable response. The problem is that it deals with legislative power, and executive power remains beyond its pale.

In Beirut, Baghdad, and Jerusalem, community allegiance tends to trump the national one, but it is not always necessary, and there are moments of forward movement, like in the Beirut Square of Martyrs/Freedom as it unfolds, like in Iraq on 30 January, where the national dedication is palpable beyond the communitarian straitjacket. Each one of us will have his or her own choice of being conservative, or revolutionary. To be conservative means sticking to the community safety valve in a literal, almost sacred way, being revolutionary is to jettison the system in favour of citizenship and equality. For middle-aged middle-class adventurers like myself, fuller communitarian federalism should be pursued, which does put us on the side of the non-violent Revolution under way, albeit with less idealism than our students on the streets.

Le vent se lève, il faut tenter de vivre.

Notes

Editorial Coordinator’s Note: the text was sent originally in English.1 We refer here to an immense literature, including an article we had contributed several years ago on the contours of the separation of powers as designed by 18th century European thinkers, see Chibli Mallat, “Droit comparé au 18ème siècle: Influences françaises sur la common law”, in Revue Historique de Droit Français et Etranger, Vol. 3, 1994, pp. 383-400.2 With apologies for a seemingly self-centered exercise in literature referencing, we shall just mention two recent studies of federalism in our research and public advocacy: C. Mallat, “Federalism in the Middle East and Europe”, in Case Western Journal of International Law, 35, 2003, pp. 1-15 and C. Mallat, “Constitutions for the 21st Century: Emerging patterns -the EU, Iraq, Afghanistan”, in Herbert L. Bernstein (ed.), Memorial Lecture in International and Comparative Law, Duke Law School, 2004.3 Further references on Kimmerling in C. Mallat, “Appendix 1. The need for a paradigm shift in American thinking: Middle Eastern responses to ‘What we are fighting for’”, in John Borneman (ed.), The Case of Ariel Sharon and the Fate of Universal Jurisdiction, Princeton Institute for International and Regional Studies, Monographs Series, vol. 2, 2004, pp. 150-75.4 C. Mallat, The Middle East into the 21st century, Londres, Garnet, 1996, chapter 3, pp. 26-70, “For a different type of Arab-Israeli peace” and sections on ‘new constitutional frameworks’ and ‘legal dimensions of an alternative fluidity: the Middle East façon Europe’, pp. 204-15.5 These are fac-simile texts of an important exhibit in Beirut in May 2001, which coincided with a conference held at the American University of Beirut on Michel Chiha, a prominent figure of 20th century Lebanon who authored the first drafts of the Constitution. See C. Mallat, “Constitutionalism in Lebanon: continuities and discrepancies”, not yet published. The Chiha drafts are reproduced in full in Claude Doumet-Serhal and Michèle Hélou-Nahas, Michel Chiha 1891-1954, Beirut, Chiha Foundation, 2001.6 See C. Mallat, “Du fait religieux dans les institutions”, en C. Mallat (ed.), L’Union Européenne et le Moyen-Orient: Etat des lieux, Beirut, Bruylant-Press de l’Université de Saint-Joseph, 2005, pp. 83-95.7 Generally on the US and federalism as a major contribution to world political theory (and practice), see C. Mallat, Democracy in America, Beirut, Dar al-Nahar, 2001, in Arabic, chapter 12, “Federal values for the World”, pp. 107-114 and chapter 1, “A passing summer cloud: the presidential contest in Florida”, pp. 15-20.

On the R

oad

Puente@Europa 61

EULARO has taken its first steps. Thanks to the work of the team based at the University of Bologna, campus of Buenos Aires, the website, the “Newsletter” and the review Puente @ Europa are now a reality. The first publications have also come out. The activities of the five Thematic Working Packages have begun and the first seminar of the year (on drug related issues) already has a set program and will take place in Bogotá during the week of October 24th. The seminar on social cohesion, despite a short postponement, will duly take place in December 2005. There is still much work to be done, especially with regards to the interaction of EULARO with public policy-makers and regional integration institutions on both sides of the Atlantic. Coordination between all working teams still needs to be improved in order to develop the necessary synergies.

EULARO has taken its first steps in an international context characterized by profound tensions. A way to consolidate and strengthen a multilateral system that can provide solutions to the problems in the international arena through legal norms has yet to be found. The path to reform an economic system that tends to accentuate inequalities is not yet in view. In Latin America, the traditional approaches to cooperation and regional integration are undergoing changes (see OBREAL/EULARO Newsletter N. 4) and the solutions that could be provided by the South American Community of Nations are still unclear. Furthermore, instead of resolving the “architectural problems” of the Free Trade Area of the Americas, the Ministerial Conference in Miami only succeeded in hibernating the process and clearing the way for US bilateral agreements with selected countries.

However, it is within the European Union where the greatest tension has taken place. The three emblematic processes that would have represented a big step forward seem to have entered into crises, each one feeding off the other: a) the enlargement process without pre-established boundaries to the East and South; b) institutional reforms and the approval of a Constitutional Treaty; and c) the establishment of the new pluri-annual budget framework to be applied by 2007.

For many, including myself, these three crises have simply revealed problems that were visible and recognised for quite some time now. Others, probably the majority, have been taken by surprise and tend to regard these crises as new phenomena. Whichever the view, there are two reactions that seem to have emerged:

- Looking towards the future, the intellectual and political attitudes that dominated in the past -characterized in many cases by self-indulgence and lack of critical sense- are no longer valid.- Any political thought about the future of the European integration process must recognize that the EU is not a state and cannot be treated “as if” it were. Its “hardware” is very particular (a conglomerate of the European Community, the twenty-five Member States and an emerging Union in certain areas not covered by the Community), dynamic and subject to strong tensions. It is also regulated by complex decision-making procedures that condition the potential content of such decisions. This “hardware” does not allow processing all the “software” that sometimes is meant to be introduced, as if the EU had all the attributes of a modern and powerful federal state.

In this context, we can maybe identify two ways in which EULARO can contribute to improving EU-Latin America relations:

- New perspectives for a better understanding of phenomena occurring in both areas, which could lead to the development of innovative ideas to make relations between the EU and Latin America more effective. - New approaches leading to a better fit between the EU’s “hardware” and “software” (and its relation with Latin America), in order to define and implement efficient policies that have a real impact on the improvement of life conditions and governance of individuals and people on both sides of the Atlantic.

Ramón Torrent, OBREAL/EULARO Coordinator

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Letter from the Coordinator

OBREAL ha comenzado a andar. Gracias al trabajo de sus responsables en la representación de la Universidad de Bologna en Buenos Aires, la página web, el newsletter y la revista Puente @ Europa ya están en marcha. Las primeras publicaciones se han presentado. Los distintos grupos de trabajo han comenzado sus actividades y el primer gran seminario del año, que tratará sobre drogas, ya tiene programa firme y se desarrollará en Bogotá la semana del 24 de octubre. Tan sólo el segundo gran seminario del año, el relativo a cohesión social, ha debido atrasarse a diciembre. Es cierto que aún falta mucho, en particular por lo que se refiere a la interacción de OBREAL con los responsables de la definición e implementación de las políticas públicas en los gobiernos y en las instituciones de integración regional a los dos lados del Atlántico. También debe aún mejorarse la coordinación entre todos los grupos de trabajo para poder establecer las sinergias adecuadas entre todos ellos.

OBREAL ha comenzado a andar en un contexto internacional sujeto a profundas tensiones. En el marco mundial, sigue sin encontrarse el modo de consolidar y reforzar un sistema multilateral que, a través del derecho, pueda dar respuesta a los principales problemas de las relaciones políticas internacionales; y siguen sin apuntarse vías de reforma de un sistema económico que tiende a acentuar las desigualdades. En América Latina, están sujetos a cambio los enfoques tradicionales en materia de cooperación e integración regional (ver OBREAL/EULARO Newsletter Nro. 4) y aún no se atisba qué soluciones podrá aportar una incipiente Comunidad Sudamericana de Naciones; por otro lado, se ha confirmado que la Conferencia Ministerial de Miami, en vez de resolver los problemas de “arquitectura” del Area de Libre Comercio de las Américas, lo único que consiguió fue hibernar el proceso y abrir la vía de los acuerdos bilaterales de Estados Unidos con aquellos estados a los que elige como socios para ello.

Pero donde parece haberse puesto de manifiesto la mayor tensión es en el propio seno de la Unión Europea. Los tres procesos emblemáticos que debían consolidar su gran paso adelante parecen haber entrado en tres crisis que se retroalimentan entre sí: a) el proceso de ampliación, en principio sin frontera final predeterminada, hacia el Este y el Sur, b) la reforma institucional y la aprobación de un Tratado Constitucional, c) el establecimiento del nuevo marco presupuestario plurianual a aplicar ya en 2007.

Para algunos, entre los que me cuento, estas tres crisis simplemente han revelado problemas que eran bien perceptibles -estudiables y estudiados- desde hace ya mucho tiempo. Otros, quizá la mayoría, han sido tomados por sorpresa y tienden a ver estas crisis como fenómenos nuevos. Sea cual sea la visión, dos reacciones parecen imponerse:

- De cara al futuro, ya no valen las actitudes (intelectuales y políticas) dominantes en el pasado, marcadas en muchos casos por la autocomplacencia y la falta de sentido crítico. - Toda reflexión política sobre el futuro del proceso de integración europeo debe arrancar del reconocimiento de que la UE no es un estado ni puede ser tratada “como si” lo fuera. Su “hardware” es muy particular (un conglomerado de la Comunidad Europea, los 25 Estados miembros y una incipiente Unión en ciertas áreas no cubiertas por la Comunidad), es dinámico y está sometido a fuertes tensiones y, por último, está regulado por unos procedimientos de toma de decisiones muy complejos que condicionan decisivamente el contenido posible de las mismas. Este “hardware” no permite procesar todo el “software” que muchas veces se pretende inyectar dentro del mismo, como si la UE tuviera todos los atributos de un moderno y potente Estado federal.

Quizá podamos deducir de estas dos reacciones indispensables las dos contribuciones principales que OBREAL puede aportar a la mejora de las relaciones UE-América Latina:

- Nuevas perspectivas que nos permitan una mejor comprensión de los fenómenos que viven ambas regiones y que faciliten el desarrollo de ideas innovadoras para tornar más eficaz la relación entre la Unión Europea y América Latina.- Nuevos enfoques que permitan conseguir una mejor adecuación entre el “hardware” y el “software” de la Unión Europea (y de sus relaciones con América Latina) a fin de poder definir e implementar políticas eficaces que tengan una real incidencia sobre la mejora de las condiciones de vida y de gobierno de las personas y de los pueblos a los dos lados del Atlántico.

Ramón Torrent, Coordinador OBREAL/EULARO

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Carta del Coordinador

The OBREAL/EULARO Newsletter started its publication in Spanish in April, as an ongoing tool to update network activities for its members and all those who are interested in integration processes and Europe-Latin American relations. We also included in it press reviews on the latest news on integration processes (both in Europe and Latin America), with special reference to the main themes of the network. You will find below a brief overview of the information covered in the last five issues of the newsletter.

Latin America

Defined by some as an imperfect customs union, Mercosur easily antagonizes sectors which see it as a threat to their trade interests. In the last few months, these misgivings have become stronger, resulting in demands for protection in certain national industries. “Diferencias en el bloque: calzado y política” from issue 1 and “Mercosur: acercamiento y acuerdos entre Argentina y Brasil” from issue 3, both summarize these requests and their outcomes.

The political side of Mercosur was also an object of attention. The press highlighted the apparent disagreements between the two largest members of the bloc who, despite their differences, express their desire to further the regional integration process and consolidate its position in the international system. Thus, in issue 2 we review the outcomes of the first Mercosur summit with Arab countries and in issues 3 and 5 we focus on an infrastructure project: the construction of a pipeline that would facilitate the supply of gas from Peru, which arose out of mutual agreement from several countries in the region, exceeding the geographical limits of Mercosur (see “Infraestructura y cumbre” y “Mercosur: Los resultados de la 28 Cumbre del Consejo del Mercado Común”). Lastly, we mention Bolivia’s political crisis which brought about the resignation and substitution of President Carlos Mesa. In issue 4 we present the regional reactions related to the Bolivian crisis, which coincided with the 35th General Assembly of the Organization of American States (OAS).

The European Union

Differences and disputes have emerged, from time to time, within the European integration context: today, Europe needs, first of all, to digest the parallel widening and deepening of the Union. The Treaty Establishing a Constitution for Europe was rejected by France and the Netherlands, and was the object of interpretations differing as much in their focus as in their predictions, both before and after this event. We have attempted to summarize the main debates through an extensive search of European media in the following summaries: “Constitución Europea: el camino hacia la ratificación” (issue 2), “Referéndum francés: un ‘no’ anunciado” (issue 3) and “Motivos y reacciones frente al ‘no’ a la Constitución” (issue 4).

Yet, this was not the only source of differences over the last few months. In April (issue 1), we summarized the debate over services which, though it is not new, was revived at a time when the Committee on the Internal Market and Services of the European Parliament began talks on the draft proposal by the Commission. Speaking of debates, the latest discussion involves the EU´s financial perspectives. We presented its central arguments in issue 5 “Consejo Europeo y próxima presidencia”. EU relations with certain countries of strategic importance were also highlighted, in issue 2 we included a review on “UE-Rusia, un paso adelante” and, in issue 1, “Turquía y Armenia: la posibilidad de una comisión conjunta”. The latter is closely linked to the network’s Thematic Working Package 2: Democracy, Human Rights, and the Rule of Law, making reference to the conflictive memories and histories which affect Turkey in this special case, but which are ongoing questions in Europe enlarged and in Latin America.

Relations between the blocks

In accordance with EULARO’s main goal, we have closely followed the developments in Mercosur and European Union relations since issue 1. The next step will be a meeting in Brussels, planned for September, after the July meeting between the European commissioner of External Relations Benita Ferrero-Waldner and the President of Brazil, Luiz Inacio Lula Da Silva. Progress in the relations with Latin America is not limited to negotiations with Mercosur; on the contrary, the Andean Community also continues its own talks and, at the 28th Summit of the Common Market Council (issue 5), the Colombian president stressed the importance of advancing negotiations of both integration processes together with the European Union. In “Unión Europea-América Latina, acercamiento” (from issue 3), we highlighted the visits of different representative countries from the region to Brussels to participate in the XII EU-Rio Group Ministerial Meeting.

Luciana Gil, Editor OBREAL/EULARO Newsletter

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Desde el mes de abril publicamos el OBREAL/EULARO Newsletter (en castellano) con la idea de que fuera una herramienta de constante actualización de las actividades de la red, tanto para sus miembros como para todos los interesados en los procesos de integración y en las relaciones entre Europa y América Latina. También incluimos quincenalmente resúmenes de prensa sobre los últimos acontecimientos relacionados con los espacios de integración regional (en Europa y América Latina), prestando particular atención a las temáticas principales de la red. A continuación presentamos una breve reseña sobre la información abordada en los primeros cinco números.

América Latina

Definido por algunos como unión aduanera imperfecta, el Mercosur genera desconfianza en los sectores que ven amenazados sus intereses comerciales. En estos últimos meses, estos resquemores han tomado mayor vigor, traduciéndose en pedidos de protección de ciertas industrias nacionales. “Diferencias en el bloque: calzado y política” del Nº 1 y “Mercosur: acercamiento y acuerdos entre Argentina y Brasil” del Nº 3 resumen estos pedidos y sus resultados.

También el aspecto político del Mercosur fue objeto de atención. Así, la prensa resaltó los aparentes desencuentros de los dos mayores miembros del bloque que, por otra parte, acompañan la voluntad de avanzar en la integración de la región y ampliar su lugar en el sistema internacional: en el Nº 2 resumimos los resultados de la primera cumbre del Mercosur con los países árabes y en los Nº 3 y 5 nos concentramos en un proyecto de infraestructura: la construcción de un gasoducto que facilitaría el abastecimiento de gas desde Perú, que surgió de común acuerdo entre varios países de la región, sobrepasando los límites geográficos del Mercosur (“Infraestructura y cumbre” y “Mercosur: Los resultados de la 28ª Cumbre del Consejo del Mercado Común”).

Por último, mencionamos la crisis política que sufrió Bolivia que provocó la renuncia y reemplazo del presidente Carlos Mesa. En el Nº 4 mostramos las reacciones de la región frente a la crisis de boliviana, que coincidió temporalmente con la 35ª Asamblea general de la Organización de los Estados Americanos (OEA).

Unión Europea

El proceso europeo tampoco está exento de diferencias y discusiones que, naturalmente, surgen en un momento en el que Europa debe absorber los efectos de dos procesos de profunda renovación: ampliación y profundización. El Tratado por el que se establece una Constitución para Europa fue rechazado por Francia y Holanda y, antes y después, fue objeto de interpretaciones tan distintas en sus enfoques como en sus predicciones. Hemos tratado de resumir las principales realizando una extensa búsqueda en los medios europeos para nuestros resúmenes: “Constitución Europea: el camino hacia la ratificación” (Nº2), “Referéndum francés: un ‘no’ anunciado” (Nº3) y “Motivos y reacciones frente al ‘no’ a la Constitución” (Nº4).

Pero no fue ése el único motivo de diferencias en los últimos meses. En abril (Nº1), resumimos el debate sobre los servicios que, si bien de larga data, fue reforzado al comenzar su discusión en la comisión de Mercado Interior y de Servicios del Parlamento Europeo. Y si de debate hablamos, las perspectivas financieras de la UE son el tema de mayor actualidad, cuyos principales ejes expusimos en el Nº 5: “Consejo Europeo y próxima presidencia”. Las relaciones de la Unión Europea con ciertos países estratégicos se nos presentaron como temas insoslayables: en el Nº 2 incluimos el resumen “UE-Rusia, un paso adelante” y, en el Nº 1, “Turquía y Armenia: la posibilidad de una comisión conjunta”. El último está estrechamente relacionado con el Área Temática Nº 2 de la red: Democracia, Derechos Humanos y Estado de Derecho y, sobre todo, con los pasados conflictivos que atravesaron tanto Europa como América Latina.

Las relaciones entre los bloques

Acorde al objetivo principal de OBREAL, hemos seguido de cerca las relaciones Mercosur y Unión Europea desde el Nº 1, cuyo próximo paso será la reunión en Bruselas anunciada para septiembre, previo encuentro en julio de la Comisaria europea de Relaciones Exteriores y de Vecindad, Benita Ferrero-Waldner, con el presidente brasileño, Luiz Inacio Lula Da Silva. El avance en las relaciones con la región latinoamericana no se limita a las negociaciones con el Mercosur, por el contrario, también la Comunidad Andina continúa con sus tratativas y, en la 28ª Cumbre del Consejo del Mercado Común (repetimos: Nº 5), el presidente colombiano insistió en la posibilidad de que ambos procesos de integración negociaran conjuntamente con la Unión Europea. En “Unión Europea-América Latina, acercamiento” del Nº 3, resumimos las visitas que distintos países representativos de la región hicieron a Bruselas en el marco de la XIIª Reunión Ministerial UE- Grupo Río.

Luciana Gil, Editora OBREAL/EULARO Newsletter

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“2005 Conference on the Future of EU-CAN Relations”Palais d’Egmont (Ministry of Foreign Affairs), Brussels, 13th May 2005.

The conference was organized by the United Nations University, Comparative Regional Integration Studies (Belgium), OBREAL/EULARO and the Royal Institute of International Relations (IRRI-KIIB, Belgium), in cooperation with the Interamerican Development Bank, the Catholic University of Louvain (GRIAL-UCL), the European Commission and the Andean embassies in Brussels and The Hague.

Andean countries are currently involved in different parallel processes of negotiation and integration (bilateral, regional, interregional, continental and intercontinental) and it is difficult to see which kind of pattern will prevail in the future. Various factors -both economic and political, as well as internal and external- will certainly play a role in this process; EU-CAN relationship, based on the Guadalajara Declaration of 2004, must now enter a phase where the timing, speed and depth of the negotiations can be clarified.

Antoni Estevadeordal (Main IDB Economist), Guillermo Fernández de Soto (Colombian Ambassador in The Hague), Hervé Jouanjean (Deputy Director General, DG-RELEX, European Commission) and Allan Wagner (General Secretary of CAN) were responsible for the main conferences. Ramón Torrent (EULARO), Alfredo Valladão (EULARO), Mentor Villagómez (Ecuatorian Ambassador in Brussels) and Alain Deletroz (Vice-President International Crisis Group) participated in the discussion panels.

The proceedings of the Conferences will be published in a special issue of RIIR’s academic journal, Studia Diplomatica, with several other articles on the same subject.

For further information: pdelombaerde@cris.unu.edu

“Controlling Corruption in Political Life and the Quality of Democracy: A Comparative Perspective Europe – Latin America”Lisbon, 19-20th May 2005.

Although corruption exists in both democratic and authoritarian regimes, it provokes greater damages to the former. Indeed, it affects citizens’ perceptions of the way democracy works, and this has been seen as a major cause of the present decline in trust in political life. Governments and legislatures have reacted, sometimes by introducing “native” solutions, sometimes by importing measures “experimented” abroad. They have done the latter either by legislative mimetism or as a result of the progressive harmonisation of instruments.

At any rate, countries have come to gradually display a similar set of

anticorruption measures, although differences remain as to the way these instruments are made operational and articulated. For instance, the appropriation and enforcement of ethical standards, which the anticorruption infrastructure tries to safeguard and promote, has not taken place harmoniously across different democratic societies -or even within the same country.

There is also a new dimension of the problem that needs to be highlighted. The anticorruption activity in developing democracies, promoted by agencies of rich western democracies, international financial institutions and NGOs, is increasingly under criticism. On the one hand, IGOs and political analysts question the viability of these “integrity crusades” by measuring their high cost against their meagre results. On the other hand, some critics have started to ponder whether the timing and method of such anticorruption crusades are adequate. Scepticism installs as the growing anticorruption industry (i.e. expert reports, commissioned risk analysis, training programmes) is perceived to be doing more harm than good. The excessive politicisation of the issue has raised strains to development and to the consolidation of the basic tenets of democracy, i.e. parties plus elections, and has fuelled the re-emergence of anti-democratic and populist feelings.

This conference has attempted to make a balance of twenty years of corruption scandals and unprecedented reforms by addressing the following problems: Do ethical standards matter to the quality of democracy? Does the definition of quality encompass a balance between efficacy and legitimacy? What control measures have been introduced and with what success? What needs to be done beyond legislation reform?

The regional focus of the conference was on Europe and Latin America, with some papers dealing with case studies and other with comparative analyses. The group of high-level participants included magistrates, journalists, NGO activists and academics. Among the practitioners were Gherardo Colombo, one of the judges that led the Mani Pulite investigations in Italy, and Maria José Morgado, the prosecutor who was in charge of investigating the most recent scandals of corruption in Portugal. Wes Cragg and Silke Pffeifer conveyed a scholarly-informed view from civil society activism. Paul Heywood, Joan Prats, Svetlozar Andreev, Luís de Sousa, Donatella della Porta, Robert Kaye and Bruno Speck offered a rich variety of academic perspectives.

The conference was organized by the Centro de Investigaçao e Estudos de Sociologia-ISCTE, a university research centre (member of OBREAL/EULARO), jointly with the Portuguese Institute of International Relations and the ONG Oikos. The Programa Lusitânia, sponsored by three agencies of the Portuguese government, financed most of the activities.

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Past events organized and/or sponsored by members of OBREAL/EULARO

“Conferencia sobre el futuro de las relaciones UE-CAN”Palais d’Egmont (Ministerio de Relaciones Exteriores), Bruselas, 13 de mayo, 2005.

La conferencia estuvo organizada por United Nations University, Comparative Regional Integration Studies (Bélgica), OBREAL/EULARO y el Instituto Real de Relaciones Internacionales (IRRI-KIIB, Bélgica), en colaboración con el Banco Interamericano de Desarrollo, la Universidad Católica de Louvain (GRIAL-UCL), la Comisión Europea y las embajadas andinas en Bruselas y La Haya.

La conferencia tomó como puntos de partida el hecho de que los países andinos están actualmente involucrados en diferentes proce-sos paralelos de negociación e integración a nivel bilateral, regional, inter-regional, continental e inter-continental y que un escenario dominante para el futuro no está visible todavía. Tanto factores eco-nómicos y políticos, internos y externos jugarán un papel en este proceso. En cuanto a la relación UE-CAN, aunque la Declaración de Guadalajara de 2004 ofrece una base sobre la cual se puede trabajar, no es claro cuál será el timing, la velocidad y la profundidad del proceso de negociación.

Las conferencias principales estuvieron a cargo de Antoni Esteva-deordal (Economista Principal del BID), Guillermo Fernández de Soto (Embajador de Colombia en La Haya) Hervé Jouanjean (Depu-ty Director General, DG-RELEX, Comisión Europea) y Allan Wag-ner (Secretario General de la CAN). Ramón Torrent (OBREAL), Alfredo Valladão (OBREAL), Mentor Villagómez (Embajador del Ecuador en Bruselas) y Alain Deletroz (vice-presidente Internatio-nal Crisis Group) intervinieron en los paneles.

Las memorias de la Conferencia se publicarán en un número espe-cial de la revista académica del IRRI, Studia Diplomatica, junto con algunos artículos adicionales sobre el mismo tema.

Para más información: pdelombaerde@cris.unu.edu

“Control de la corrupción en la vida política y calidad de la demo-cracia: una perspectiva comparada Europa-América Latina”Centro de Investigaçao e Estudos de Sociologia, 19 y 20 de mayo.

A pesar de que la corrupción existe tanto en los regímenes democrá-ticos como en los autoritarios, provoca daños mayores en los prime-ros. En realidad, afecta las percepciones de los ciudadanos sobre el modo en que la democracia funciona, y esto ha sido visto como el principal responsable de la actual caída de la confianza en la vida política. Los gobiernos y los parlamentos han reaccionado, a veces lanzando soluciones locales, y otras, importando medidas “proba-das” en el exterior, ya sea a través de la mera copia de la legislación

o como resultado de un proceso de armonización legislativa.En todo caso, los países gradualmente han manifestado una serie similar de medidas anticorrupción, aunque mantengan diferencias al momento en que se vuelven operativas y son articuladas. Por ejemplo, la distribución y aplicación de estándares éticos, que son aquellos que la infraestructura anticorrupción intenta salvaguardar y promover, no ha tenido lugar armoniosamente entre los distintos países –o aun al interior de un mismo país.

Existe además una nueva dimensión del problema sobre la que de-bemos llamar la atención. La actividad anticorrupción en las demo-cracias en desarrollo, promovida por agencias de países ricos de las democracias occidentales, instituciones financieras internacionales y organizaciones no gubernamentales, es cada vez más criticada. Por otro lado, organizaciones intergubernamentales y analistas políticos cuestionan la viabilidad de estas “cruzadas por la integridad”, al comparar sus altos costos con los magros resultados obtenidos. El escepticismo se instala a medida que la industria anticorrupción (ej. reportes de expertos, comisiones para el análisis de riesgo, progra-mas de entrenamiento) es percibida como fuente más de daño que de soluciones. La excesiva politización de la cuestión han obstaculizado el desarrollo y la consolidación de los principios básicos de la demo-cracia (ej. partidos y elecciones) y ha animado el resurgimiento de sentimientos antidemocráticos y populistas.

Esta conferencia ha intentado hacer un balance de veinte años de escan-dalosa corrupción y reformas sin precedentes abordando los siguientes problemas: ¿los estándares éticos afectan la calidad de la democracia? ¿La definición de calidad implica un balance entre eficacia y legitimi-dad? ¿Qué medidas de control han sido implementadas y con qué resul-tado? ¿Qué debe hacerse, más allá de la reforma legislativa?

El enfoque regional de la conferencia fue sobre Europa y sobre América Latina. Algunos artículos adoptaron un análisis comparati-vo, mientras que otros constituyen estudios de caso. El grupo de alto nivel de participantes incluyó magistrados, periodistas, activistas de organizaciones no gubernamentales y académicos. Entre los profe-sionales estuvieron Gerardo Colombo, uno de los jueces que llevó adelante el proceso de Mani Pulite en Italia y María José Morgado, el fiscal a cargo de investigar los escándalos más recientes de co-rrupción en Portugal. Wes Cragg y Silke Pfeifer transmitieron una visión académica desde el activismo de la sociedad civil. Paul He-ywood, Joan Prats, Svetlozar Andreev, Luís Sousa, Donatella Della Porta, Robert Kaye y Bruno Speck ofrecieron una rica variedad de perspectivas académicas.

La conferencia fue organizada por el Centro de Investigaçao e Estudos de Sociologia-ISCTE, centro asociado a OBREAL/EULARO, conjuntamente con el Insituto Portugués de Relaciones Internacionales (IPRI) y la Organización No Gubernamental Oikos.

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Eventos organizados y/o auspiciados por los miembros de OBREAL/EULARO

El Programa Lusitana, auspiciado por tres agencias del gobierno portugués, financió la mayor parte de las actividades.

El programa y la mayoría de los artículos de la conferencia pueden ser descargados de:http://home.iscte.pt/ansmd/Calendar.htm#conferences

Presentación del primer número de Puente @ Europa en Buenos AiresUniversidad de Bologna, representación en Buenos Aires, 6 de junio, 2005.

El primer número de esta revista (Puente @ Europa) fue dedicado a “El Gobierno de los Jueces”.

Acorde con este tema, fue invitado a presentar la revista José Antonio Moreno Ruffinelli, quinto árbitro del Tribunal Permanente de Revisión del MERCOSUR, uno de los entrevistados del primer número. Lo acompañaron en el panel Martín Böhmer, profesor de la Universidad de San Andrés y Susana Czar de Zalduendo, Coordinadora Módulo Europeo Jean Monnet que se dicta en la Representación y editora del número.

El conflicto entre poder político y las competencias de los jueces fue abordado por los expositores desde distintas perspectivas. Mientras que Martín Böhmer planteó, desde un enfoque sistémico, cómo las diferencias entre las tradiciones continental y anglosajona en el derecho reflejan distintas concepciones sobre la soberanía del pueblo y sobre las competencias de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, José Antonio Moreno Ruffinelli, retomando algunas de las ideas de Martín Böhmer, hizo hincapié en el proceso de integración del MERCOSUR y la importancia de su Tribunal Permanente de Revisión como un significativo avance institucional y como posible instrumento para contribuir al fortalecimiento de los respectivos sistemas legales al interior de los Estados parte.

Con motivo de la visita del juez Moreno Rufinelli, el mismo día se realizó un encuentro cerrado que contó con la presencia de Nicolás Becerra, árbitro del Tribunal Permanente de Revisión del MERCOSUR, Daniel Raimondi, Director de Asuntos Económicos y Comerciales del MERCOSUR y Horacio Prack, en calidad de presidente de la Comisión MERCOSUR de la Asociación de Magistrados, entre otros funcionarios, juristas y académicos dedicados al estudio del proceso de integración sudamericano.

Durante el encuentro se abordaron principalmente cuestiones relacionadas con la problemática institucional del bloque, los procedimientos para la internalización de las normas jurídicas y la reglamentación del Tribunal Permanente de Revisión.

The program and most of the conference papers can be downloaded from http://home.iscte.pt/~ansmd/Calendar.htm#conferences

The first issue of Puente @ Europa was presented in Buenos AiresUniversity of Bologna, campus of Buenos Aires, 6th June, 2005.

The first issue of this review (Puente @ Europa) was devoted to “Governing with Judges”.

José Antonio Moreno Ruffinelli, fifth arbitrator of the MERCOSUR Permanent Court of Review, and one of the authors hosted by the review, was present. He was joined by Martín Böhmer, from the University of San Andrés, and by Susana Czar de Zalduendo, Coordinator of the Jean Monnet European Module at the campus of Buenos Aires and editor of the first issue of the review.

The panelists discussed the relationship between political and judicial power from different perspectives. Martín Böhmer explained how the differences between the continental and common law traditions reflect different conceptions about both the sovereignty of the people and the competencies of the executive, legislative and judicial powers. José Antonio Moreno Ruffinelli, building upon the presentation of Böhmer, focused on the integration process of MERCOSUR and the importance of the Permanent Court of Review as a significant institutional breakthrough and as a possible instrument for strengthening the legal systems of member states.

A closed session was held on the same day and it was attended by the Judge José Antonio Moreno Ruffinelli, Nicolás Becerra, arbitrator of the MERCOSUR Permanent Court of Review, Daniel Raimondi, MERCOSUR Director of Economic and Commercial Affairs, and Horacio Prack, President of the MERCOSUR Commission of the Magistrates’ Association, as well as other public officers, jurists and scholars dedicated to the study of South American integration process.

The main topics of discussion in the meeting were related to institutional issues of the bloc, internalization procedures of legal norms and the regulation of the Permanent Court of Review.

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“Ciclo de jornadas de actualización para graduados de la Maestría en Relaciones y Negociaciones Internacionales”“Update Conferences organised by the International Relations and Negotiations Master”Organizadores/Organizers: FLACSO-Argentina, Universidad de San Andrés (Buenos Aires, Argentina) y Universidad de Barcelona (España).Lugar/Place: FLACSO-ArgentinaMás información/Further information: mrni@flacso.org.ar

Segundo Ciclo - 27-29/VII/2005Nuevas Perspectivas en Teorías de las Relaciones Internacionales/ New perspectives in International Relations TheoriesG. John Ikenberry, Princeton University (United States).

Tercer Ciclo - 31/VIII-2/IX/2005Nuevos Lineamientos y Dilemas de las Negociaciones para el Manejo de Conflictos/ New Approaches and Dilemmas in Conflict Management NegotiationsWilliam Zartman, Johns Hopkins University (United States).

Cuarto Ciclo - 21-23/IX/2005 Temas Contemporáneos del Derecho Internacional/ Contemporary Topics of International LawAntonio Remiro Brotons, Universidad Autónoma de Madrid (España)

“Grupo de trabajo sobre negociaciones EU- Mercosur” / “Working Group on EU-Mercosur Negotiations”Organizador/ Organizer: Chaire Mercosur, Sciences PoCon el apoyo de / With the support of: OBREAL/EULARO, Inter-American Development Bank, Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (España), Generalitat de Catalunya (España), Cambra Oficial de Comerç, Industria i Navegació de Barcelona (España)Fecha/ Date: 7-8/VIII/2005Lugar/ Place: Casa Llotja de Mar, Passeig d’Isabel II, 1, Barcelona, España. Más información/ Further information: pilar.calvo@sciences-po.fr

“Foro Internacional sobre el nexo entre ciencias sociales y políticas” / “International Forum on the Social Science – Policy Nexus”Organizadores/ Organizers: OBREAL/EULARO, UNESCO, United Nations University, Comparative Regional Integration Studies (Belgique).Fecha/ Date: 5-9/IX/2005Lugares/Places: Buenos Aires, Córdoba, Rosario (Argentina), Montevideo (Uruguay).Sitio web/ Website: www.unesco.org./shs/ifspMás información/ Further information: pdelombaerde@cris.unu.edu; director@cris.unu.edu

Taller de trabajo “Seguridad y desarrollo en América Latina. ¿Cómo resolver este dilema?”/ Working group session “Security and development in Latin America. How to sort out this dilemma?”Organizadores/ Organizers: EADI Europe and Latin America Working Group, OBREAL/EULARO, United Nations University, Comparative Regional Integration Studies (Belgique).Fecha/ Date: 20-23/IX/2005Lugar/ Place: Bonn, AlemaniaSitio web/ Website: http://eadi.org/gc2005/Coordinadores/ Coordinators: Isabel Yépez del Castillo, Université Catholique de Louvain (Belgique), Claude Auroi, Institut Universitaire d’Études du Développement (Genève, Suisse).

“Foro-Seminario internacional sobre drogas ilícitas”/ “International Forum on Illicit Drugs”Organizadores/ Organizers: OBREAL/EULARO, Universidad de los Andes (Colombia).Fecha/ Date: 25-26/X/2005Lugar/ Place: Universidad de los Andes (Bogotá, Colombia)Coordinador/ Coordinator: Alvaro CamachoMás información/ Further information: obreal@uniandes.edu.co

“Regionalización y control de la globalización? Temas económicos, políticos, sociales, de seguridad y governance” / “Regionalisation and the Taming of Globalization? Economic, Political, Security, Social and Governance Issues”Organizadores/ Organizers: Centre for the Study of Globalisation and Regionalisation, University of Warwick (United Kingdom), Centre for International Governance Innovation (Canada), United Nations University, Comparative Regional Integration Studies (Belgique).Fecha/Date: 26-28/X/2005 Lugar/ Place: Scarman House, University of Warwick (United Kingdom).Sitio web/ Website: www2.warwick.ac.uk/fac/soc/csgr/activitiesnews/conferences/forthcoming/callforpapers.pdfMás información/ Further information: pdelombaerde@cris.unu.edu “Taller de trabajo: aglomeración regional, crecimiento y governance multinivel: la UE en perspectiva comparada”/ “Workshop: Regional Agglomeration, Growth and Multilevel Governance: the EU in a Comparative Perspective”Fecha/ Date: 24-25/XI/2005Lugar/ Place: Université de Gand, BelgiqueOrganizadores/ Organizers: Université Catholique de Louvain (Belgique), Université de Gand (Belgique), Université de Lille (France), United Nations University, Comparative Regional Integration Studies (Belgique).Sitio Web/ Website: www.feb.ugent.be/AlgEco/Regio/Más información/ Further information: pdelombaerde@cris.unu.edu

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Eventos futuros organizados y/o auspiciados por los miembros de OBREAL/EULAROFuture events organized and/or sponsored by members of OBREAL/EULARO

Álvaro de VasconcelosDegree in Defense Studies, Institute of National Defense (Lisbon, Portugal). Since 1980, he has been Director of the Institute for Strategic and International Studies (Instituto de Estudos Estratégicos e Internacionais, IEEI) in Lisboa. He is co-organizer of the Euro-Latin American Forum and member of Consent (Constructing Europe Network). He is also a member of the Steering Committee of EuroMeSCo and OBREAL/EULARO. He is a specialist in International Relations, Processes of Regional and Interregional Integration, European and Portuguese Foreign Policy and Defense and Security Affairs.

Monica HerzDegree in History, Catholic University of Río de Janeiro (Brasil), Master in Sociology, University Institute of Río de Janeiro, and Ph.D in International Relations, London School of Economics and Political Science (London, United Kingdom). She is Professor and Director of the Institute of International Relations at the Pontifical University of Rio de Janeiro.She is a specialist in International Relations and Security Affairs. Arie KacowiczDegree in Political Science and International Relations, Master in International Relations, Hebrew University of Jerusalem (Israel), Ph.D. in Political Science, Princeton University (United States). He was Professor at the University of Notre Dame (United States), and Georgetown University (Washington D.C., United States). He is currently Professor of International Relations at the Hebrew University of Jerusalem.He is a specialist in International Relations Theory and Ethics, Latin America, Middle East Conflicts and Globalization.

Mariana Luna PontDegree in International Relations, University of Salvador (Buenos Aires, Argentina) and doctoral studies at the University Institute Ortega y Gasset, Universidad Complutense de Madrid (Spain). Among other appointments, she is a Professor at the University of Salvador, and at the University of Buenos Aires (Argentina). She is Academic Coordinator of the Master Program in Latin American Integration, Universidad de Tres de Febrero (Buenos Aires, Argentina).She is a specialist in International Relations Theory, History of Thought on War and Peace, Regional Integration and Latin America in a Global Context.

Chibli MallatDegree in Lebanese Law and Master in French Public Law, University of Saint-Joseph (Beirut, Lebanon), Master in International and Comparative Law, Georgetown University (Washington D.C., United States) and Ph.D. in Islamic Law, University of London (United Kingdom). Among other appointments, he was Director of the Center of Islamic and Middle Eastern Law and Professor at the University of London. He is currently Jean Monnet Professor in European Law, Professor and Director of the Center for the Study of the European Union at the University of Saint-Joseph. He has been an Attorney in the Court of Appeals of Beirut since 1991. He is a specialist in Islamic and Middle Eastern Law, European Integration Law and Political Philosophy.

José ParadisoDegree in Sociology, University of Buenos Aires (Argentina). He is Professor at University of Bologna, campus of Buenos Aires. Present Director of the International Relations School at the University of Salvador (Buenos Aires), he is also Director

of the Master Program in Latin American Integration at Universidad de Tres de Febrero (Buenos Aires). He is a specialist in International Relations, Security and Regional Integration issues.

Francisco Rojas AravenaDegree in Pedagogy, Universidad Técnica del Estado (Santiago, Chile), Master in Political Science, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Santiago, Chile) and Ph.D. in Political Science, University of Utrecht (the Netherlands). Among other appointments, he was Fullbright Professor at the Latin American and Caribbean Center of the International University of Florida (United States) and Professor at the Escuela de Relaciones Internacionales of the National University of Costa Rica (Heredia, Costa Rica). He is currently Professor at the Standford University, campus of Santiago (Chile). Between 1996 and 2004, he was Director of FLACSO-Chile; he is now Secretary-General of FLACSO.He is a specialist in International Politics, Security Studies and Theory and Processes of Negotiations.

Lorenza SebestaDegree in Political Science and Ph.D. in History of International Relations (University of Florence, Italy). Diplôme d’Etudes Approfondies, Institut d’Etudes Politiques (Paris, France). She is Jean Monnet Professor ad personam and Director of Punto Europa-Buenos Aires at the University of Bologna, campus of Buenos Aires. She is a specialist in Security, History of Technology in the XXth Century and European Integration.

Editorial Coordinator’s Note: The curricula included in this section have been summarized and edited by the Editorial Coordinator. Any mistake or omission is his sole responsibility.

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Álvaro de VasconcelosLicenciado en Estudios de Defensa, Instituto de Defensa Nacional (Lisboa, Portugal).Desde 1980 es Director del Instituto de Estudios Estratégicos e Internacionales (IEEI), Lisboa. Es co-organizador del Euro-Latin American Forum, miembro del Comité Consultor de Consent (Constructing Europe Network). Es además miembro del Comité de Coordinación de EuroMeSCo y OBREAL/EULARO. Es especialista en relaciones internacionales, procesos de integración regional e interre-gional, política exterior europea y portugue-sa y cuestiones de seguridad y defensa.

Monica HerzLicenciada en Historia, Universidad Cató-lica de Río de Janeiro (Brasil), Master en Sociología, Instituto Universitario de Río de Janeiro y Doctora en Relaciones Interna-cionales, London School of Economics and Political Science (Londres, Reino Unido). Es Directora del Instituto de Relaciones Internacionales, Investigadora y Profesora de la Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro.Es especialista en relaciones internacionales y seguridad.

Arie KacowiczLicenciado en Ciencias Políticas y Relacio-nes Internacionales y Master en Relaciones Internacionales, Universidad Hebrea de Jerusalén (Israel) y Doctor en Ciencias Po-líticas, Universidad de Princeton (Estados Unidos). Fue Profesor de la Universidad de Notre Dame (Estados Unidos) y de la Uni-versidad de Georgetown (Washington D.C., Estados Unidos). Actualmente es profesor de Relaciones Internacionales en la Universidad Hebrea de Jerusalén. Es especialista en teoría y ética de las rela-ciones internacionales, América Latina, con-flictos de Medio Oriente y globalización.

Mariana Luna PontLicenciada en Relaciones Internacionales, Universidad del Salvador (Buenos Aires, Ar-gentina) y cursó estudios de doctorado en el Instituto Universitario Ortega y Gasset, Uni-versidad Complutense de Madrid (España). Es Profesora, entre otras instituciones, en la Universidad del Salvador y en la Universidad de Buenos Aires (Argentina). Es Coordina-dora Académica de la Maestría en Integra-ción Latinoamericana de la Universidad de Tres de Febrero (Buenos Aires, Argentina).Es especialista en teoría de las relaciones internacionales, historia del pensamiento de la guerra y la paz, integración regional e inserción internacional de América Latina.

Chibli MallatLicenciado en Derecho Libanés y Master en Derecho Público Francés, Universidad de Saint-Joseph (Beirut, Líbano), Master en Derecho Internacional y Comparado, Universidad de Georgetown (Washington D.C., Estados Unidos) y Doctor en Derecho Islámico, Universidad de Londres (Reino Unido). Ocupó, entre otros cargos, el de Director del Centro de Derecho Islámico y de Medio Oriente y el de Profesor de la Universidad de Londres. Actualmente es Profesor Jean Monnet en Derecho Europeo, Profesor y Director del Centro de Estudios de la Unión Europea, Universidad de Saint-Joseph. Desde 1991 es Abogado en la Corte de Apelaciones de Beirut.Es especialista en derecho islámico y de Medio Oriente, derecho de la integración europea y filosofía política.

José ParadisoLicenciado en Sociología, Universidad de Buenos Aires (Argentina). Es Profesor de la Universidad de Bologna, representación en Buenos Aires. Actual Director de la Es-cuela de Relaciones Internacionales de la Universidad del Salvador (Buenos Aires), es también Director del Master en Estudios

Latinoamericanos de la Universidad de Tres de Febrero (Buenos Aires).Es especialista en relaciones internacionales, seguridad e integración. Francisco Rojas AravenaLicenciado en Pedagogía, Universidad Téc-nica del Estado (Santiago, Chile), Master en Ciencias Políticas, Facultad Latinoamerica-na de Ciencias Sociales (Santiago, Chile) y Doctor en Ciencias Políticas, Universidad de Utrecht (Holanda). Entre otras Universida-des, fue Profesor Fullbright del Latin Ameri-can and Caribbean Center en la Universidad Internacional de Florida (Estados Unidos) y Profesor e Investigador de la Escuela de Relaciones Internacionales de la Universi-dad Nacional de Costa Rica (Heredia, Costa Rica). Actualmente es Profesor en la Univer-sidad de Stanford (sede de Santiago, Chile). Entre 1996 y 2004, fue Director de la sede Chile de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), de cuya Se-cretaría General es actualmente Director.Es especialista en política exterior compara-da, seguridad internacional y teorías y pro-cesos de negociación.

Lorenza SebestaLicenciada en Ciencias Políticas, Doctora en Historia de las Relaciones Internacionales, Universidad de Florencia (Italia) y Diplôme d’Etudes Approfondies, Institut d’Etudes Po-litiques (Paris, Francia). Es Profesora Jean Monnet ad personam y Directora de Punto Europa-Buenos Aires, en la Universidad de Bologna, representación en Buenos Aires. Es especialista en seguridad, historia de la tecnología en el siglo XX y en integración europea.

Nota del Coordinador Editorial: los breves curricula incluidos en esta sección han sido sintetizados y redactados por el Coordinador Editorial. Cualquier error u omisión, queda exclusivamente bajo su responsabilidad.

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