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FEMPAR – FUNDAÇÃO ESCOLA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO

PARANÁ

MAÍRA VILAS BOAS DUARTE

MINISTÉRIO PÚBLICO E A LEI DE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA

CURITIBA

2009


MINISTÉRIO PÚBLICO E A LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Monografia apresentada como requisito parcial para a obtenção do grau de Especialista em Ministério Público – Estado Democrático de Direito, na área de concentração em Direito Constitucional, Fundação Escola do Ministério Público do Paraná - FEMPAR, Faculdades Integradas do Brasil - UniBrasil.

Orientador: Prof. Maicon Guedes.

CURITIBA

2009

TERMO DE APROVAÇÃO


MINISTÉRIO PÚBLICO E A LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Monografia aprovada como requisito parcial para obtenção do grau de Especialista no curso de

Pós-Graduação em Ministério Público - Estado Democrático de Direito, Fundação Escola do

Ministério Público do Paraná - FEMPAR, Faculdades Integradas do Brasil – UniBrasil,

examinada pelo Professor Orientador Maicon Guedes.

_____________________________

Prof. Dr. Maicon Guedes.

Orientador

Curitiba, (24 de Junho de 2009)

SUMÁRIO

RESUMO.................................................................................................................... IV

INTRODUÇÃO ...........................................................................................................01

1 MINISTÉRIO PÚBLICO.......................................................................................03

1.1 ORIGEM.................................................................................................................03

1.1.1 No mundo.............................................................................................................03

1.1.1.1 No Brasil............................................................................................................05

1.2 CONCEITO.............................................................................................................09

1.2.1 Art. 127 da Constituição Federal de 1988............................................................09

1.2.2 Origem da expressão “Ministério Público”..........................................................12

1.2.3 Origem da expressão “Parquet”..........................................................................13

1.3 FUNÇÕES...............................................................................................................14

1.3.1 Típicas..................................................................................................................14

1.3.2 Atípicas.................................................................................................................21

2 LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA...................................................24

2.1 ORIGEM DA LEI...................................................................................................24

2.2 CONCEITO.............................................................................................................33

2.2.1 Art. 1º da Lei nº 8.429 de 1922............................................................................33

2.2.2 Art. 1º §1º da lei nº 8.429 de 1992.......................................................................36

2.2.3 Art. 2º da Lei nº 8.429 de 1922............................................................................37

2.3 MODALIDADES....................................................................................................39

2.3.1 Art. 9º da Lei nº 8.429 de 1992............................................................................40

2.3.2 Art. 10 da Lei nº 8.429 de 1992............................................................................46

2.3.3 Art. 11 da Lei nº 8.429 de 1992............................................................................51

3 RELAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO COM A LEI DE IMPROBIDADE

ADMINISTRATIVA...................................................................................................58

ii

3.1 PATRIMÔNIO PÚBLICO E PROBIDADE ADMINISTRATIVA.......................58

3.1.1 Interesse Difuso e Ação Civil Pública..................................................................61

3.2 BENEFÍCIO SOCIAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO ATRAVÉS DA LEI DE

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA........................................................................66

iii

RESUMO

O Ministério Público é o fiscal institucional por excelência, que torna possível o controle pelo Estado-juiz das condutas administrativas suscetíveis de lesionar o erário ou atos que atentem contra os princípios constitucionais da Administração. Como fiscal da lei e guardião da ordem jurídica dotado de autonomia, nada mais natural que seja “custos” da Administração Pública, visando preservar-lhe a integridade material, legal e moral, mediante o exercício responsável e amplo da investigação (procedimento administrativo ou inquérito civil) e da propositura de ação civil de improbidade administrativa. A atuação fiscalizadora do Ministério Público sobre as condutas ímprobas dos atos da Administração Pública na defesa patrimônio público e interesses difusos e coletivos, assenta-se, primordialmente, no art. 129 inciso III da Constituição Federal juntamente com a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992.

iv

1

INTRODUÇÃO

O presente trabalho tem por objetivo demonstrar a importância do Ministério

Público no âmbito da improbidade administrativa através da aplicação da Lei nº 8.429, de

2 de junho de 1992.

A questão a ser tratada tem grande relevância uma vez que a improbidade

administrativa tem como peculiaridade seu grave potencial lesivo à sociedade brasileira.

Mais que sua repercussão nociva sobre a vida social, pelo mau exemplo que

dissemina e pelo rótulo de descrédito que aplica à classe dirigente, agride os princípios

basilares da ordem jurídico-constitucional positiva.

Por essa razão serão analisados o papel institucional do Ministério Público como

“custus legis”, ou seja, fiscal da lei, para que haja o devido cumprimento da presente lei

conforme dispõe o seu artigo 17, §4º “§4º O Ministério Público, se não intervir no

processo como parte, atuará obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nulidade.”.1

E também como órgão legítimo para propor a ação civil pública quando desrespeitado o

patrimônio público e os interesses difusos e coletivos, conforme art. 129 inciso III da

Constituição Federal “III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a

proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e

coletivos;”.2

Por isso, para facilitar a compreensão do trabalho desenvolvido, será descrita

primeiramente a origem do Ministério Público, no mundo e no Brasil, bem como o seu

conceito através do artigo 127 da Constituição Federal e as suas funções típicas e atípicas.

1 BRASIL. Lei nº 8.429 de Junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes

públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na Administração Pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8429.htm> Acesso em: 15/03/2009.

2 BRASIL. Constituição de 1988. Constituição da República Federativa do Brasil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm> Acesso em: 15/03/2009.

2

Logo após será analisada a Lei nº 8.429/92 na origem, através da explanação do

seu histórico, o conceito, por intermédio das definições dos artigos 1º, §1º e 2º e também

as suas modalidades pelos artigos 9º “Atos de improbidade que importam enriquecimento

Ilícito”, 10 “Atos de improbidade que causam prejuízo ao erário” e 11 “Atos de

improbidade que atentam contra os Princípios da Administração Pública”.

Para finalizar, será descrita a relação do Ministério Público com a lei de

improbidade administrativa, a partir dos conceitos de patrimônio público, probidade

administrativa, ação civil pública e interesse difuso, bem como o benefício social do

Ministério Público através da lei de improbidade administrativa.

3

1 MINISTÉRIO PÚBLICO 1.1 ORIGEM Descrever a origem do Ministério Público não é tão simples, pois há divergências

históricas entre os doutrinadores. Por isso, com objetivo de expor uma visão holística

inicialmente será traçado um paralelo histórico da instituição ministerial no mundo e no

Brasil.

1.1.1 No mundo

Alguns autores atribuem como precursores da instituição, há mais de quatro mil

anos, no Egito Antigo – mais precisamente no chamado Magiaí – os funcionários reais,

que exerciam a função de um Ministério Público primitivo, incumbido de denunciar as

práticas criminosas aos magistrados. E em Esparta os chamados Éforos, embora juízes,

tinham por função, contrabalançar o poder real e senatorial, exercendo o ius accusationis,

forma rudimentar de acusador público3. Hugo MAZZILLI salienta que aos funcionários

reais cabiam ainda a prerrogativa de castigar os rebeldes, reprimir os violentos, proteger

os cidadãos pacíficos, acolher o pedido do homem justo e verdadeiro, perseguir o

malvado mentiroso e tomar parte das instruções para descobrir a verdade4.

Para Paulo RANGEL “(...) o comandante da cidade exercia o papel de acusador

público, fazendo as vezes do, hoje, Ministério Público. A análise dessa corrente, que vê

3 LIMA, Marcela Pulou. Ministério Público e Persecução Criminal: na forma da Constituição

de 1988, da Lei Federal nº 8.625/93, da Lei Complementar nº 75, da Lei Federal nº 9.099/95 (Juizados Especiais Criminais) e da Lei Federal nº 9.503/97 (Crimes de Trânsito). 3. ed. ver. e atual. São Paulo: Lúmen Júris, 2002. p. 34.

4 MAZZILLI, Hugo Nigro.O Ministério Público na Constituição de 1988. São Paulo: Saraiva, 1989. p. 42.

4

no Egito a origem do Ministério Público, é feita através da atenção, que no Egito se dava

ao Direito Processual, fazendo nascer aí uma função tipicamente fiscalizadora”.5

Nesse aspecto é oportuna as palavras de Rodrigo Régnier Chemim

GUIMARÃES no seguinte entendimento:

(...) está a origem do Ministério Público relacionada com a figura dos conservatori della legge,

em Florença, ou com os avogadori di comune, em Veneza, ou ainda, com os avvocati della gran

corte, em Nápoles. É certo que prepondera a idéia de que o Ministério Público teve sua feição moldada como instituição na França medieval, quando após longo período de evolução, no século XVI, uniram-se as figuras do ‘Procurador do Rei’ (Procurador du roi) – surgida por volta do século VII, mas que ganhou conotações legais somente com a Ordonnance de 1302 ou 1303, editada por Felipe, o Belo, que desempenhava funções administrativo-fiscais, e a do ‘Advogado do Rei’ (avocat du roi) – também instituída legalmente no século XIV, a qual exercia funções meramente processuais. 6

A partir desse contexto surge a primeira noção do Ministério Público.

Deve-se ressaltar a inegável influência da doutrina francesa na história do órgão

ministerial. A partir da Revolução Francesa, mais precisamente no ano de 1789, atribuiu-

se à instituição uma estrutura mais adequada às suas necessidades e também conferiu-lhe

garantias imprescindíveis aos seus integrantes. Tamanha a influência que até os atuais

dias é utilizada a expressão parquet para designar a instituição, conforme será explicado

posteriormente.7

O ano de 1879 tem grande importância ao Ministério Público, já que sua

independência funcional adveio desta data. A Corte de Cassação Criminal declarou

definitivamente aos membros da instituição independência em relação às cortes e aos

5 RANGEL, Paulo. Investigação Criminal Direta pelo Ministério Público: visão critica. São

Paulo: Lúmen Júris, p. 125. 6 GUIMARAES, Rodrigo Régnier Chemim. Controle externo da atividade policial pelo

Ministério Público. Curitiba: Juruá Editora, 2005. p. 38. 7 MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime Jurídico do Ministério Público: análise do Ministério

Público na Constituição, na Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, na Lei Orgânica do Ministério Público da União e na Lei Orgânica do Ministério Público paulista. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 51.

5

tribunais pela qual funcionavam, não havendo nem sequer subordinação aos magistrados

e também a menor possibilidade de censura ou crítica dos tribunais.8

1.1.1.1 No Brasil

Após as considerações acima, podemos adentrar no Ministério Público brasileiro,

recordando que o mesmo tem origem direta do velho direito lusitano, remontando às

Ordenações Afonsinas, Manuelinas e às Filipinas.

Primeiramente, no que diz respeito às Ordenações Afonsinas, mais precisamente

em 1447, formou-se a primeira grande codificação portuguesa, servindo de base para

ordenações posteriores, mas vigente apenas por vinte anos. Foi substituída pelas

Ordenações Manuelinas no ano de 1521, quando pela primeira vez falou-se em Ministério

Público em terras brasileiras, destacando-se três Títulos: o Título XII do Livro I, que

tratava “Do Procurador dos nossos feitos”, o Título XII, do mesmo livro que disciplinava

o “Promotor da Justiça da Casa da Sopricaçam” e, ainda, o Título XXXIV, que por sua

vez, trazia os requisitos para ser “Promotor da Justiça”. E finalmente, as Ordenações

Filipinas, do ano de 1603, nas quais o Promotor de Justiça era nomeado pelo rei, tendo

como função básica formar libelos contra os presos que deveriam ser acusados na Casa de

Suplicação.9

Entretanto, o primeiro texto legislativo nacional que se tem notícia do Ministério

Público é o diploma de 09 de janeiro de 1609, sediado na Bahia, onde o Procurador da

Coroa e da Fazenda tinha função de Promotor de Justiça.10

Ressalta-se que durante o Império, a Constituição de 1824 acabou por limitar

aos membros do Ministério Público, através dos Procuradores da Coroa e Soberania

8 RANGEL, Paulo. Op. cit., p. 126. 9 GUIMARAES, Rodrigo Régnier Chemim. Op. cit., p. 40-41. 10 MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime..., p. 55.

6

Nacional, a promoção do processo criminal, exceto nas hipóteses de crimes de autoria dos

Ministros e Conselheiros de Estado. Mais tarde, em 1832, a referida instituição era tratada

no Código de Processo Penal, influenciado pelo sistema acusatório inglês e pelo sistema

inquisitivo francês, quando iniciou-se a sistematização de suas ações ao descrever os

primeiros requisitos para a nomeação dos promotores e suas principais atribuições.11 Vale

lembrar que nesse período histórico não se pode falar propriamente de uma instituição, e

muito menos, em garantia e independência dos promotores públicos.

Nesse sentido afirma Alexandre de MORAIS: “No Código de Processo Criminal

de 1832, surgiu o Ministério Público no Brasil, sob a rápida referência como ‘promotor da

ação penal’”.12

Posteriormente, no ano de 1890, após a Proclamação da República, é que o

parquet recebeu pela primeira vez tratamento de instituição, através do Decreto nº 848, de

11 de outubro de 1890. Mais tarde, no ano de 1941, com o advento do Código de

Processo Penal, passou o Ministério Público a regulamentar em lei as suas atribuições no

campo penal, podendo ser lembrado, como exemplo, a conquista do poder de requisição

de inquérito policial e diligências e ainda tornou regra a titularidade na promoção da ação

penal pública.13

Para Uadi Lammêgo BULOS, a Constituição Federal de 1946 conferiu ao

Ministério Público título próprio (arts. 125 a 128), com preceitos de organização, como o

ingresso por concurso público, garantias de estabilidade e inamovibilidade e a escolha de

um Procurador-Geral. Mais tarde, com a edição da Carta Constitucional de 1967, colocou

o Ministério Público como seção do Capítulo do Poder Judiciário (arts.137 a 139), e por

fim, com a Emenda Constitucional nº 1/69, o parquet passou a integrar o Capítulo do

11Sem autor. Histórico do Ministério Público no Brasil. Disponível em:

<http://www.mpu.gov.br/navegacao/institucional/historico> Acesso em: 15/02/2009. 12 MORAES, Alexandre de. Ministério Público e Poder Judiciário: aspectos constitucionais,

estrutura e organização federal e estadual. São Paulo: Editora MPM, 1996, p. 489. 13 GUIMARAES, Rodrigo Régnier Chemim. Op. cit., p. 42.

7

Poder Executivo (arts. 94 a 96), assegurando aumento de atribuições do chefe da

instituição, que poderia ser nomeado e demitido, livremente, pelo Presidente da

República.14

Um grande fortalecimento registrou-se com a Lei Complementar Federal nº

40/81, a primeira Lei Orgânica do Ministério Público, prevista pela Emenda

Constitucional nº 7/77, o primeiro diploma legal a definir um estatuto básico e uniforme

para o Ministério Público nacional, com suas principais atribuições, garantias e vedações.

Essa lei garantiu poderes diretos de requisição e notificação para o Ministério Público,

sendo o ponto de partida para as investigações ministeriais independentes.15

A instituição ministerial atingiu o seu apogeu a partir da promulgação da

Constituição Federal de 1988, com o fim do regime militar. A questão foi tratada em

capítulo especial, portanto, fora da estrutura dos demais poderes da República.

Conquistou, assim, a sua autonomia, independência, garantias e prerrogativas, erigindo-se

inclusive como modelo para outros países.16

Em 1993, no dia 12 de fevereiro, em Belo Horizonte, o então Presidente Itamar

Franco, sancionou a Lei nº 8.625, a nova Lei Orgânica Nacional do Ministério Público,

publicada no Diário Oficial da União do dia 15 de fevereiro do mesmo ano, entrando em

vigor nessa mesma data. O projeto concernente a esta lei foi enviado ao Congresso

Nacional e quase integralmente mantido, possuindo apenas cinco vetos, comunicados ao

Senado Federal através da mensagem nº 85, com as respectivas razões.17 A referida lei

dispõe sobre normas gerais para a organização do Ministério Público dos Estados e ainda

14 BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal Anotada. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2003. p.

1083. 15 MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime..., p. 55. 16 LIMA, Marcela Pulou. Ministério Público e Persecução Criminal: na forma da

Constituição de 1988, da Lei Federal nº 8.625/93, da Lei Complementar nº 75, da Lei Federal nº 9.099/95 (Juizados Especiais Criminais) e da Lei Federal nº 9.503/97 (Crimes de Trânsito). 3. ed. ver. e atual. São Paulo: Lúmen Júris, 2002.p. 9.

17 Ibid., p. 14.

8

dá outras providências, traduzindo os anseios da instituição e da sociedade civil,

mostrando-se completamente adequada à Constituição da República.

Ressalta Hugo MAZZILLI sobre a importância do advento da Lei Orgânica

Nacional do Ministério Público: “(...) estipulou os principais órgãos administrativos e de

execução da instituição; fixou-se as principais funções; deteve-se nas garantias,

prerrogativas, deveres, vedações, vencimentos, direitos e vantagens de seus membros; por

fim, estabeleceu as regras básicas da organização em carreira”.18

A propósito discorre Azevedo MARQUES:

O governo federal merece aplausos pelo envio e aprovação pelo Senado da Lei Orgânica do Ministério Público, pois pela primeira vez no país essa importantíssima instituição incumbida da defesa da ordem jurídica, dos interesses indisponíveis da sociedade e da promoção da Justiça tem uma lei nacional disciplinando a sua atividade, sem o expediente do decurso de prazo ou do apoio em legislação excepcional, como ocorreu com a Lei Orgânica da Magistratura. 19

Finalmente, no dia 21 de maio de 1993, foi editada a Lei Complementar nº 75,

dispondo sobre a organização e atribuições do Ministério Público da União.

Hugo Nigro Mazzilli comenta sobre a importância da referida lei:

(...) a LOMPU muito avançou em matéria de funções, atribuições e instrumentos de atuação do Ministério Público. Por força da Constituição, das novas leis federais e diante da Lei Orgânica do Ministério Público da União, a par da legislação que imediatamente lhes antecedeu, podemos dizer que a instituição nunca teve tantos e tão relevantes misteres. O importante é bem se desincumbir deles, no zelo de tantos interesses dos quais a população brasileira tem sido tão carente, pois é o Ministério Público seu defensor natural. 20

18 GUIMARAES, Rodrigo Régnier Chemim. Op. cit., p. 491. 19 MARQUES, João Benedito de Azevedo. Direito e democracia: o papel do Ministério

Público. São Paulo: Cortez, 1984. p. 62. 20 MAZZILLI, Hugo Nigro.O Ministério..., p. 669-670.

9

Partindo desta breve retrospectiva histórica, cabe ressaltar o brilhante avanço do

desenvolvimento institucional, que registrou sucessivas e importantes conquistas,

principalmente na independência do Ministério Público face às demais esferas de poderes.

1.2 CONCEITO Necessário faz-se descrever sobre o conceito do Ministério Público, frente à

Constituição Federal de 1988 em seu art. 127. Tendo em vista sua essencial função como

representante da sociedade e independência em a qualquer autoridade ou poder, devendo

obediência somente à carta constitucional e as leis.

1.2.1 Artigo 127 da Constituição Federal de 1988

Para Paulo César Pinheiro CARNEIRO, “o Ministério Público, órgão do Estado,

é considerado, por força de expressa disposição constitucional, como instituição

permanente, essencial à função jurisdicional do Estado incumbindo-lhe a defesa da ordem

jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (artigo

127, “caput”, da Constituição Federal de 05.10.88)”.21

Com o intuito de oferecer uma melhor compreensão do conceito acima,

desmembraremos – citando exemplos – a linha de raciocínio do “Movimento Investigar É

Preciso”. No que tange à ordem jurídica, pode ser lembrado o cumprimento da lei,

ajuizando medidas para a responsabilização do infrator criminalmente. Em relação ao

regime democrático, pode ser mencionada a intervenção no processo eleitoral, exigindo o

acesso amplo e igualitário dos cidadãos aos cargos públicos realizado por meio de eleição.

Quanto aos interesses sociais cabe a defesa do patrimônio público, histórico e cultural, do

meio ambiente, da saúde pública, do transporte coletivo e do consumidor. E por fim, os

21 CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro. O Ministério Público no processo civil e penal:

promotor natural, atribuição e conflito. 6. ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2001. p. 7.

10

interesses individuais indisponíveis, como a defesa da infância e juventude e também de

incapazes, ajuizando ação para obrigar o Estado a fornecer medicamento gratuito a

portadores de doenças graves.22

Para Antonio Mello de Camargo FERRAZ e João Lopes Guimarães JÚNIOR a

definição citada anteriormente do órgão ministerial deu-se em um curto espaço de tempo,

pois o Ministério Público estava apenas incumbido de promover a ação penal e intervir,

como custos legis, e também de atuar em algumas causas cíveis de pequena repercussão23.

Celso Ribeiro BASTOS enfatiza:

Ministério Público é considerado um verdadeiro ‘poder’, pretendendo-se com isso alterar a divisão tripartida de Montesquieu. Para outros, é componente do Poder Legislativo, pois a este cabe a elaboração da lei e ao Ministério Público fiscalizar o seu cumprimento, via jurisdicional, circunstância que tornaria visível a maior afinidade lógica entre a vontade do legislador e a atividade do órgão, mais do que qualquer outro do Estado. Há os que o incluem no Poder Judiciário, embora órgão não jurisdicional, mas sempre independente do Poder Executivo. A maioria, porém, tem o órgão do Ministério Público como órgão do Poder Executivo que faz executar as leis através do Judiciário, embora reconhecendo ter ele, funções autônomas, independentes, próprias e constitucionais, com parcela da soberania do Estado. 24

A idéia de que o Ministério Público atua como órgão do Poder Executivo

decorreu da antiga situação de subordinação do parquet àquele Poder. Para melhor

ilustrar essa situação, Antonio FERRAZ e João JÚNIOR citam o exemplo do Procurador-

Geral da República, que era pessoa de confiança, de livre nomeação e destituição pelo

Presidente da República, na esfera federal e dos governadores, nos estados. Hoje, o

22 TIOLA, Adin, O que é o Ministério Público. Disponível em:

<http://investigpreciso.incubadora.fapesp.br/portal/referencias/oqueehmp> Acesso em: 15/02/2009. 23 FERRAZ, Antonio Augusto Mello de Camargo; GUIMARÃES JÚNIOR, João Lopes.

Ministério Público: instituição e processo. Perfil Constitucional, Independência, Garantias, Atuação Processual, Civil e Criminal, Legitimidade, Ação Civil Pública, Questões Agrárias. Antonio Augusto Mello de Camargo Ferraz (coordenador). São Paulo: Atlas, 1997. p. 19.

24 BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil promulgada em 5 de outubro de 1988. São Paulo: Saraiva, 1997. p.10.

11

Procurador assume status diferenciado, equiparável até mesmo ao de verdadeiro chefe de

poder.25

Porém, devemos considerar o Ministério Público como um órgão do Estado, não

do governo, tratando-o isoladamente, e não transformando-o em um “quarto Poder” ou

submetendo-o à clássica divisão tripartite de Montesquieu, já que sua função de defesa

dos interesses difusos e coletivos é exercida de forma independente. Não está inserida em

quaisquer das funções essenciais exercidas pelo Judiciário, Legislativo e Executivo.

Cristina Fonseca FRISCHEISEN, no que respeita ao Ministério Público, discorre:

(...) papel de órgão de mediação entre a sociedade civil e a administração que acaba por crescer na medida em que aquela vê no Ministério Público uma instituição independente e autônoma que, legitimada constitucionalmente (arts. 127 e 129 da Constituição Federal), pode negociar em patamar de igualdade com a Administração ou com os Entes Privados - que eventualmente prestam serviços públicos ou têm obrigação de atender a determinada política pública -, e de agir em Juízo, ultrapassando os obstáculos existentes (como custas, honorários advocatícios, preparo técnico para deduzir e defender o direito desrespeitado), o que muito dificilmente ocorre com entidades da Sociedade Civil organizada, em especial aquelas dedicadas à defesa dos direitos sociais. 26

Geraldo BRINDEIRO descreve na Revista Trimestral de Direito Público que

além de suas funções tradicionais, como garantir o direito ao acesso à justiça dos

cidadãos, fiscalizar a lei, promover a ação penal pública, promover a ação direta de

inconstitucionalidade ou de constitucionalidade, representar interventivamente e

desempenhar atividades eleitorais, há também novas funções institucionais para o

Ministério Público, como promover o inquérito civil público e a ação civil pública para

proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e

coletivos. Cabe também à instituição zelar pelo devido respeito dos poderes públicos e

25 FERRAZ, Antonio Augusto Mello de Camargo; GUIMARÃES JÚNIOR, João Lopes. Op.

cit., p. 19. 26 FRISCHEISEN, Luiza Cristina Fonseca. Políticas públicas: a responsabilidade do

administrador e o Ministério Público. São Paulo: Ed. Max Limonad, 2000. p.32.

12

dos serviços públicos aos direitos assegurados na Constituição, defender judicialmente os

direitos e interesses das populações indígenas e exercer o controle externo da atividade

policial27.

O pensamento abaixo de Hélio BICUDO ilustra com maestria o conceito de

Ministério Público:

(...) já se vê a relevância das atribuições do Ministério Público que lhe são assinadas, tendo ademais em vista que é, dentre outros, fundamento do Estado, a cidadania e a dignidade da pessoa humana (artigo 1º, II e III). Tudo, em consonância com os objetivos fundamentais da República, como a construção de uma sociedade livre, justa e solidária; a erradicação da pobreza e da marginalização; a promoção do bem de todos, sem quaisquer preconceitos (artigo 3º, I, III e IX, da Constituição Federal). (...) Se ao Ministério Público incube a defesa de ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, essas atribuições objetivam a concretude daquilo que é o fundamento do Estado, tendo em vista as metas assinaladas, indispensáveis para a construção de uma sociedade democrática. Quando a Constituição confere poder geral ou prescreve dever, franqueia também, implicitamente, todos os poderes particulares, necessários para o exercício de um, ou cumprimento de outro. 28

1.2.2 Origem da expressão “Ministério Público”

O primeiro texto que se tem notícia no Brasil, segundo Ferdinando de

Vasconcellos PEIXOTO, utilizando-se o emprego da expressão “Ministério Público”,

trata-se do Decreto nº 5.618, de 02/05/1874, em seu art. 18. Todavia, o primeiro diploma

legal que tratou o Ministério Público como instituição no Brasil, foi o Decreto Federal nº

1.030, de 14/11/1890, ainda no início da República na autoria do Ministro da Justiça

Campos SALLES, também autor do Decreto nº 848, de 11/10/1890, que demonstrou a

27 BRINDEIRO, Geraldo. O Ministério Público Brasileiro e a Defesa do Estado Democrático de

Direito. Revista Trimestral de Direito Público, São Paulo, n. 13, p. 165, julho de 1966. 28 BICUDO, Hélio. Porque investigar? Disponível em:

<http://investigpreciso.incubadora.fapesp.br/portal/referencias/parecer>. Acesso em: 08/02/09.

13

grande importância da instituição. Campo SALLES é consagrado hoje como o “Patrono

do Ministério Público” no Brasil29.

Etimologicamente falando, a palavra ministério está ligada ao vocábulo latino

manus, ou seja, os agentes do rei seriam “a mão do rei”, e também aos derivados ministrar

e administrar, por isso de forma genérica a expressão “Ministério Público” refere-se

àqueles que de alguma forma exerciam a função pública30.

Salienta ainda MAZZILLI que “a expressão nasceu ‘quase inadvertidamente, na

prática’, quando os Procuradores e advogados do rei falavam de seu próprio mister ou

ministério, e a este vocábulo se uniu, ‘quase por força natural’, o adjetivo ‘público’, para

designar os interesses públicos que esses Procuradores e advogados deveriam defender”.31

1.2.3 Origem da expressão “Parquet”

A expressão francesa parquet, utilizada como referência ao Ministério Público,

indicava o lugar reservado aos Procuradores do rei, les gens du roi, que antes mesmo de

adquirirem o status de magistrados e terem assento ao lado dos juízes, tiveram o seu

assento no assoalho da sala de audiências, ao invés de terem assento ao lado da

magistratura sentada, magistrature assise. Mas vale lembrar que inicialmente originou-se

da expressão parc, que significa parque, cerrado.32

29 PEIXOTO, Ferdinando de Vasconcellos. 1.000 perguntas Ministério Público. Rio de

Janeiro: Ed. Rio, [199?] p. 20. 30 MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime..., p. 51-52. 31 Ibid., p. 52. 32 PEIXOTO, Ferdinando de Vasconcellos. Op. cit., p. 19.

14

1.3 FUNÇÕES

De acordo com o art. 129 da atual Constituição Federal observa-se que ao

Ministério Público são atribuídas determinadas funções que o ordenamento jurídico

prescreve. E por isso são chamadas de funções típicas, que deverão ser exercidas por

integrantes da própria instituição, residentes na comarca da respectiva lotação, conforme

§ 2º, do referido dispositivo constitucional. Entretanto, existem também as funções

atípicas, como por exemplo, a assistência judiciária aos necessitados onde não houver

órgãos próprios, atendendo interesses das parcelas excluídas do acesso à justiça, ou até

mesmo o patrocínio do reclamante trabalhista.33 Cabe nesses casos a observância da

finalidade da função da instituição, para a possibilidade do exercício de funções atípicas,

como preconizado pelo incido IX, do art. 129, da Constituição Federal.

1.3.1 Típicas

É fundamental destacar a função de maior relevância no âmbito penal do

Ministério Público, que é o de promover privativamente a ação penal pública, como

estabelecido pelo art. 129, inc. I, da Constituição Federal, pelo art. 100, § 1º do Código

Penal e pelo art. 24 do Código de Processo Penal.

Da análise desses dispositivos, cabe ao Ministério Público a exclusividade do

ajuizamento de ações penais públicas, o que significa dizer, promovê-la desde a denúncia,

que é a peça inicial, até os termos finais em primeira e segunda instâncias.

Assim, o Supremo Tribunal Federal proferiu o seguinte julgado no dia 02 de

Outubro de 2008, com grifos próprios:

33 MAZZILLI, Hugo Nigro.O Ministério..., p. 393-394.

15

Ementa DIREITO PROCESSUAL PENAL. AGRAVO REGIMENTAL. DECISÃO DE DESMEMBRAMENTO DO PROCESSO. AÇÃO PENAL ORIGINÁRIA. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. ART. 80, CPP. PROVIMENTO. 1. Trata-se de agravo regimental interposto contra decisão monocrática que determinou a separação do processo relativamente aos demais acusados, mantendo apenas em relação ao parlamentar que tem prerrogativa de foro. 2. O art. 129, I, da Constituição da República, atribui ao Ministério Público, com exclusividade, a função de promover a ação penal pública (incondicionada ou condicionada à representação ou requisição) e, para tanto, é necessária a formação da opinio delicti. Como já pontuou o Min. Celso de Mello, "a formação da "opinio delicti" compete, exclusivamente, ao Ministério Público, em cujas funções institucionais se insere, por consciente opção do legislador constituinte, o próprio monopólio da ação penal pública (CF, art. 129, I). Dessa posição de autonomia jurídica do Ministério Público, resulta a possibilidade, plena, de, até mesmo, não oferecer a própria denúncia" (HC 68.242/DF, 1ª Turma, DJ 15.03.1991). Apenas o órgão de atuação do Ministério Público detém a opinio delicti a partir da qual é possível, ou não, instrumentalizar a persecução criminal (Inq-QO 2.341/MT, rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, DJ 17.08.2007). 3. Esta Corte vem se orientando no sentido de admitir a separação do processo com base na conveniência da instrução e na racionalização dos trabalhos (AP-AgR 336, rel. Min. Carlos Velloso, DJ 10.12.2004; AP 351, rel. Min. Marco Aurélio, DJ 17.09.2004). 4. No caso em questão, a razoável duração do processo (CF, art. 5°, LXXVIII) não vinha sendo atendida, sendo que as condutas dos 8 (oito) acusados foram especificadas na narração contida na denúncia. 5. Relativamente à imputação sobre possível crime de quadrilha, esta Corte já decidiu que há "a possibilidade de separação dos processos quando conveniente à instrução penal, (...) também em relação aos crimes de quadrilha ou bando (art. 288, do Código Penal)" (AP-AgR n° 336/TO, rel. Min. Carlos Velloso, DJ 10.12.2004). 6. Agravo regimental provido.34

Diante do exposto percebe-se que a jurisprudência é pacífica quanto à

competência do Ministério Público na titularidade exclusiva da ação penal pública, que

somente poderá ser substituída pelo particular, quando houver inércia do órgão

ministerial, no caso de ação privada subsidiária da pública, conforme art. 5º, inc. LIX, da

Constituição Federal e art. 100, § 3º, do Código Penal.

Outra função destinada ao parquet é o estabelecido pelo art. 129, inc. II, da

Constituição Federal, “zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de

relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas

necessárias a sua garantia”, vale dizer, consiste em manter os poderes públicos e os

serviços prestados por eles dentro das balizas constitucionais.

34 BRASIL.Supremo Tribunal Federal. Ementa. AGR 493/PB. Tribunal Pleno. Fábio Magno de

Araújo Eernandes e Aluísio Lundgrem Corrêa Regis. Relator: Ministra: Ellen Gracie. 02 Out. 2008. Diário de Justiça: 06/11/2008.

16

Celso BASTOS discorre sobre esse dispositivo no seguinte sentido: “A função de

defensor do povo é a de defender os interesses da população perante a Administração

Pública, porquanto é ela que presta os serviços de relevância pública e tem,

primariamente, a obrigação de respeitar os direitos assegurados na Constituição, mesmo

porque os direitos assegurados nada mais são que os limites à atuação do poder do

Estado”.35 No que diz respeita a função de defensor do povo, trata-se da competência

destinada ao Ministério Público, para receber e apurar diversas reclamações de interesse

popular contra as autoridades e os serviços públicos.

No ano de 1985, com o advento da Lei nº 7.347, que acabou por criar o inquérito

civil, legitimou ao Ministério Público a coleta dos elementos necessários à propositura da

ação civil na área do meio ambiente, do consumidor e do patrimônio artístico, estético,

histórico, turístico e paisagístico. Porém, com a Constituição Federal de 1988, previu a

instauração do inquérito civil de forma mais ampla, cabendo, então, a toda área de

atuação ministerial, possibilitando, o ajuizamento de forma mais instruída.36

Por conseqüência, a partir da leitura do art. 129, inc. III, do texto constitucional, é

cabível ao Ministério Público, promover o inquérito civil e a ação civil pública, com a

finalidade de proteger o patrimônio público e social, o meio ambiente e outros interesses

difusos e coletivos, como será tratado no capítulo 3 do presente trabalho.

Ainda nesse aspecto, ressalte-se que a Carta Magna negou o caráter privativo

quanto à iniciativa a propositura das ações civis ao Ministério Público, já que o § 1º

preconizou a terceiros a mesma prerrogativa. Possibilitou ainda ao parquet, quando achar

desnecessário a provocação jurisdicional, pedir o arquivamento do inquérito.

Cabe ainda tratar a ação direta de inconstitucionalidade, que é um importante

instrumento, através do qual, determinados organismos e entidades podem questionar,

35 BASTOS, Celso Ribeiro. Op. cit., p. 148. 36 MAZZILLI, Hugo Nigro.O Ministério..., p. 424.

17

diretamente junto ao Supremo Tribunal Federal, a constitucionalidade de leis e atos

normativos federais e estaduais.37 Devido à sua grande importância os art. 129, inc. IV e

art. 103, §1º, da Constituição Federal, disciplinaram pela possibilidade do Ministério

Público promover a ação de inconstitucionalidade ou a representação para fins de

intervenção da União ou dos Estados. No entanto, o art. 7o da Lei nº 9.868/99, preconizou

a não intervenção de terceiros no processo de ação de inconstitucionalidade, ou seja, as

partes que não estavam originariamente na causa não podem ingressar posteriormente.

Abordaremos agora a função ministerial sobre a previsão do inc. VI, do art. 129,

da Constituição Federal, da Lei Complementar nº 8.625/93, art. 26, inc. I, alínea “b”, inc.

II, e também art. 47 do Código de Processo Penal, através dos quais é conferido ao

Ministério Público valer-se de instrumentos como as notificações e as requisições, para

instruí-los nos procedimentos administrativos.

Nesse mesmo sentido observa Hugo Nigro MAZZILLI:

O inc. VI do art. 129, cuida-se de quaisquer procedimentos administrativos de atribuição do Ministério Público – e aqui também se incluem as investigações destinadas à coleta direta de elementos de convicção para a opinio delictis: se os procedimentos administrativos a que se refere este inc. fossem apenas em matéria cível, teria bastado o inquérito civil de que cuida o inc. III. O inquérito civil nada mais é que uma espécie de procedimento administrativo de atribuição ministerial. Mas o poder de requisitar informações e diligências não se exaure na esfera cível; atinge também a área destinada as investigações criminais. Sendo o Ministério Público o titular da opinio delictis, pois promove privativamente a ação penal pública e deverá determinar a instauração de inquérito policial e a realização de diligências investigatórias, com o fito de formar seu convencimento sobre a propositura ou não da ação penal pública. 38

37 FERRARI, Regina Maria Macedo Nery. Efeitos da Declaração de Inconstitucionalidade. 4.

ed. São Paulo: RT, 1999. p. 44. 38 MAZZILLI, Hugo Nigro.O Ministério..., p. 440.

18

Respaldado nesse mesmo dispositivo constitucional, decidiu o Supremo Tribunal

de Justiça, com a participação do Ministro Demócrito Reinaldo, no Mandato de

Segurança nº 5.370, com grifos próprios:

Ementa PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA REQUERIDO PELO MINISTERIO PUBLICO OBJETIVANDO LIBERAR INFORMAÇÕES EXISTENTES EM ORGÃOS DO MINISTERIO DA AERONAUTICA. INEXISTENCIA DE MOTIVAÇÃO QUE AFETE A SEGURANÇA DO ESTADO. PREVALENCIA DO INTERESSE PUBLICO RELEVANTE. DEFERIMENTO DA SEGURANÇA. -A COMPETENCIA DO MINISTERIO PUBLICO NO CONCERNENTE A REQUISIÇÃO DE INFORMAÇÕES E DOCUMENTOS DE QUAISQUER ORGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO, INDEPENDENTEMENTE DE HIERARQUIA, ADVEM DE SEDE CONSTITUCIONAL E VISA AO INTERESSE PUBLICO QUE SE SOBREPOE A QUALQUER OUTRO (A FIM DE QUE POSSIVEIS FATOS CONSTITUTIVOS DE CRIMES SEJAM APURADOS), PONDO-LHE, A LEI MAIOR, A DISPOSIÇÃO, INSTRUMENTOS EFICAZES PARA O EXERCICIO DAS ATRIBUIÇÕES CONSTITUCIONALMENTE CONFERIDAS. -EM SENDO A AÇÃO PENAL PUBLICA DE INICIATIVA EXCLUSIVA DO MINISTERIO PUBLICO, E SE A CONSTITUIÇÃO LHE CONFERE O PODER D EXPEDIR NOTIFICAÇÕES E DE REQUISITAR INFORMAÇÕES E DOCUMENTOS (CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ARTS. 127 E 129), RESULTA, DAI, QUE AS SUAS ATIVIDADES SE REVESTEM DE INTERESSE PUBLICO RELEVANTE - OPONIVEL A QUALQUER OUTRO - QUE DEVE SER CUIDADO COM PREVIDENCIA, EIS QUE A OUTORGA DESSE PODER CONSTITUI REFLEXO DE SUAS PRERROGATIVAS INSTITUCIONAIS. A OCULTAÇÃO E O NÃO FORNECIMENTO DE INFORMAÇÕES E DOCUMENTOS E CONDUTA IMPEDITIVA DA AÇÃO MINISTERIAL E, CONSEQUENTEMENTE, DA JUSTIÇA, SE ERIGINDO EM ABUSO DE PODER. -OS DOCUMENTOS E INFORMAÇÕES REQUISITADAS (E EM PODER DO MINISTERIO DA AERONAUTICA) NÃO SERÃO, DESDE LOGO, ACOLHIDOS COMO VERDADEIROS E INCONTESTAVEIS, MAS, SUBMETIDOS AO CRIVO DA AUTORIDADE JUDICIARIA E DO MINISTERIO PUBLICO; DESTE, PARA AUXILIAR E, ATE, IMPULSIONAR AS DILIGENCIAS SUBSEQUENTES E DO JUDICIARIO PARA QUE AS SUBMETA, EM TEMPO OPORTUNO, AO CONTRADITORIO, EM QUE SE ASSEGURARA AOS INDICIADOS OU ACUSADOS A MAIS AMPLA DEFESA. NADA IMPORTA QUE AS CONCLUSÕES DOS ORGÃOS DA AERONAUTICA SEJAM DIAMETRALMENTE OPOSTAS AS DO MINISTERIO PUBLICO OU DO JUDICIARIO. A RESPONSABILIDADE CIVIL E INDEPENDENTE DA CRIMINAL (CODIGO CIVIL, ART. 1525), COMO TAMBEM A AÇÃO DO MINISTERIO PUBLICO INDEPENDE DO JUIZO DE VALOR QUE, NA ESFERA ADMINISTRATIVA, A AUTORIDADE AERONAUTICA ATRIBUIR AOS FATOS, NÃO FICANDO, POR ISSO MESMO, ADSTRITO, QUER AS CONCLUSÕES DO RELATORIO PRELIMINAR, QUER AS DO RELATORIO FINAL. -A PUBLICIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS E DEMAIS ATIVIDADES ESTATAIS DECORRE DE PRECEITO CONSTITUCIONAL (ART. 5, XXXIII), QUE SO RESSALVA A HIPOTESE EM QUE O SIGILO SEJA IMPRESCINDIVEL A SEGURANÇA DA SOCIEDADE E DO ESTADO. “O NOVO ESTATUTO BRASILEIRO

19

-QUE REJEITA O PODER QUE OCULTA E NÃO TOLERA O PODER QUE SE OCULTA -CONSAGROU A PUBLICIDADE DOS ATOS E DAS ATIVIDADES ESTATAIS COMO VALOR CONSTITUCIONALMENTE ASSEGURADO, DISCIPLINANDO-O COMO DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS" (STF). -JA EXISTINDO INQUERITO INSTAURADO EM TORNO DO FATO, COM O ACOMPANHAMENTO DO PARQUET, TORNA-SE EVIDENTE O INTERESSE PUBLICO NA ULTIMAÇÃO DESSAS INVESTIGAÇÕES CUJO FITO E O DE DESVENDAR A EXISTENCIA DE POSSIVEIS CRIMES. O SIGILO, IN CASU, NÃO PODE SER OPONIVEL A AÇÃO DO MINISTERIO PUBLICO, VISTO COMO O INQUERITO POLICIAL ESTA SE DESENVOLVENDO SOB ABSOLUTA RESERVA (CPC, ART. 20), INEXISTINDO TEMOR SOB POSSIVEIS DESVIRTUAMENTOS DAS INFORMAÇÕES E DOCUMENTOS REQUISITADOS. - E ENTENDIMENTO ASSENTE NA DOUTRINA QUE O MINISTERIO PUBLICO, EM FACE DA LEGISLAÇÃO VIGENTE, TEM ACESSO ATE MESMO AS INFORMAÇÕES SOB SIGILO, NÃO SENDO LICITO A QUALQUER AUTORIDADE OPOR-LHE TAL EXCEÇÃO. - SEGURANÇA CONCEDIDA. DECISÃO UNANIME.39

Apreciando o presente Mandato de Segurança e a legislação vigente sobre o

assunto, não se pode deixar de conferir o acesso a documentos e as informações quando

necessárias para o Ministério Público, abrangendo também os casos de informações

sigilosas, disposto pela Lei Complementar nº 75/93, art. 8º, § 2º.

Sob o assunto opina Celso BASTOS: “(...) Há que se notar também uma

distinção entre a requisição de informações e documentos, que têm uma força vinculante,

obrigatória, que o mero requerimento não tem. Requisição equivale a uma determinação

que impõe o cumprimento necessário por parte daquele a quem é dirigido”.40

Observa-se que através da nova redação atribuída a Constituição Federal de 1988,

trouxe consigo uma inovação, descrita pelo art. 129, inc. VII, onde outorgou ao Ministério

Público exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar

mencionada no artigo anterior.

39 BRASIL.Superior Tribunal de Justiça. Ementa. MS 5370/DF. 1ª Seção. Rel. José Antonio da

Silva e Augusta Azevedo. Relator: Ministro: Demócrito Reinaldo. 12 Nov. 1997. Diário de Justiça: 15.12.1997.

40 BASTOS, Celso Ribeiro. Op. cit., p. 170.

20

Complementando o poder de requisição de que trata o inc. VI, do art. 129, da

Constituição Federal, deve-se considerar que a função institucional do Ministério Público,

preconizado pelo art. 129, inc. VIII, do referido dispositivo. Dispõe que é função

institucional do órgão ministerial a requisição de diligências investigatórias e do inquérito

policial.

Para César Dario Mariano da SILVA, no que concerne às diligências

investigatórias:

(...) devem ser entendidas, dentre outras, a oitiva de testemunhas e da pessoa investigada, e não apenas a requisição de diligências à Autoridade Policial. Se a intenção do Constituinte fosse a de limitar esses poderes de investigação à instauração do inquérito policial o teria dito. Mas não, o Constituinte quis que o Ministério Público pudesse agir com independência na defesa do Estado de Direito e da estrita legalidade, não limitando sua atuação à requisição dentro do inquérito policial. Assim, os limites de atuação do Ministério Público vêm traçados pela própria Constituição e legislação. 41

Relativo a segunda parte do dispositivo em questão, é certo que cabe ao

Ministério Público instaurar o inquérito policial, podendo apenas devolver à autoridade

competente quando necessárias novas diligências, imprescindíveis ao oferecimento da

denúncia, como estabelecido pelo art. 16 do Código de Processo Penal.

O inquérito, enquanto documento, é de suma importância no processo criminal,

pois é nele que se faz a apuração do fato infringente da norma, perquirindo as

circunstâncias e a autoria do crime, formando verdadeiramente a convicção do

representante do Ministério Público.

Descreve resumidamente Celso BASTOS quanto à função institucional do

Ministério Público estabelecido pelo art. 129, inc. VIII, da Carta Magna: “As diligências

investigatórias e o inquérito policial são um instrumento natural para formar a opinio

41 SILVA, César Dario Mariano da Silva. O Ministério Público na Investigação Criminal.

Disponível em: < http://www.cpc.adv.br/Doutrina/default.htm> Acesso em: 20/02/2009.

21

delictis como passo preparatório à propositura da ação penal, depois dela surgindo o

processo (...)”.42 Tornando-se assim, obrigatória a indicação dos fundamentos jurídicos

nas manifestações processuais do parquet.

1.3.2 Atípicas

É próprio da instituição que se presta à defesa dos interesses indisponíveis do

indivíduo ou da sociedade, e que age em razão do interesse de relevância social ser

chamada a assumir funções, até mesmo, sem que a lei outorgue-lhe atribuição para tanto.

São as denominadas funções atípicas, que se justificam pela compatibilidade dessas com a

finalidade institucional definida pela norma constitucional.

Corroborando a idéia acima é descrita no site do Ministério Público do Mato

Grasso a forma com que o referido órgão deve proceder diante das suas funções atípicas,

com grifos próprios:

Primeiramente, deve o membro do Ministério Público estar atento aos interesses mais lídimos da sociedade, suas reais prioridades e carências mais profundas a fim de direcionar harmoniosamente o agir do órgão ministerial com o interesse daquela que se está a defender – a sociedade. É nesse sentido que o interesse público se revela e deve ser a essência de toda atuação dos Representantes do Parquet, quer no corrigir desrespeitos ao ordenamento jurídico quer no que se refere à prática de ilícitos criminais, propondo ações penais públicas, quer nos casos de desvios da própria Administração Pública, como de qualquer particular que, ao agir, possa ameaçar a coletividade e causar danos irreversíveis ou de difícil reparação a ela, invocando a propositura de ações civis públicas. O processo está a exigir daquele que tem a função de desempenhar o papel de autor em nome da sociedade que ele leve em conta as diretivas aceitas por ela para reivindicar a solução e a aplicabilidade do direito, e, em razão desse compromisso do autor-Ministério Público com a coletividade que representa, é que não deve ser indiferente aos seus membros a convicção daqueles em cujo nome atua, isso porque, ao provocar a tutela estatal, ele o faz em nome do povo. 43

42 BASTOS, Celso Ribeiro. Op. cit., p.178. 43 Sem nome. Função social do membro do MP. Disponível em:

<http://www.mp.mt.gov.br/galeria.php?IDCanal=OTE=&IDSubCanal=MzI=&view=ODI=> Acesso em: 20/02/2009.

22

A conduta dos membros do parquet deve atender aos anseios da sociedade ou o

interesse público com o objetivo de cumprí-los. Frente ao desrespeito ao ordenamento

jurídico, como os desvios da Administração Pública, que atuará como custus legis, bem

como nos crimes, que de alguma forma, possa ameaçar a coletividade ou em crimes de

difícil reparação ou danos irreversíveis, que atuará como parte no processo.

Isso permite à instituição tornar-se realmente a serviço da comunidade, desde que

compatível com a sua finalidade, observando os preceitos constitucionais, suas

respectivas leis orgânicas e demais ordenamentos jurídicos.44

Hugo MAZZILLI menciona alguns exemplos das funções atípicas, tais como: “a)

o patrocínio do reclamante trabalhista; b) a assistência judiciária aos necessitados onde

não houver órgãos próprios; c) substituição processual das vítimas de crime nas ações ex

delicto e do revel ficto, onde ainda exista essa atribuição.”. 45

Há ainda que mencionar outros casos desempenhados atipicamente pelo

Ministério Público através das palavras do Procurador Geral de Justiça do Estado do

Ceará José Wilson FURTADO, com grifos próprios:

No campo administrativo Provocação (CPC, artigo 1.104) e de intervenção (Código Civil, artigo 1.105), nos procedimentos de jurisdição voluntária; presença do Ministério Público nos atos processuais: promover e acompanhar as reclamações de empregados em matéria trabalhista, quando não houver JCC, sindicato da categoria profissional do reclamante (Lei nº 7.934, art. 1º); promover a execução da dívida fiscal da União nas Comarcas do Interior – Lei nº 6.830/80, art. 41; representação do incapaz, se não tiver representante legal, ou se os interesses deste colidirem com os daquele (CPC, art. 9º).46 Fica evidente, diante de tais demonstrações exemplificativas, o essencial papel

desenvolvido pelo Ministério Público em suas função atípicas, como: o patrocínio do

reclamante trabalhista, a assistência judiciária aos necessitados onde não houver órgãos

44 MAZZILLI, Hugo Nigro.O acesso à Justiça e o Ministério Público. 3º ed. São Paulo:

Saraiva, 1998. p. 64. 45 MAZZILLI, Hugo Nigro.Regime..., p. 208-209. 46 FURTADO, José Wilson. O Ministério Público e o cotidiano. Disponível em:

<http://www.pgj.ce.gov.br/artigos/print.asp?iCodigo=61> Acesso em: 20/02/2009.

23

próprios, substituição processual das vítimas de crime nas ações ex delicto e do revel

ficto, onde ainda exista essa atribuição, provocação e intervenção no âmbito

administrativo e cívil, a promoção a execução da dívida fiscal da União nas comarcas do

interior, a representação do incapaz quando ausente seu representante legal ou se os

interesses do menor colidirem com o do seu representante.

O pensamento abaixo de Hugo MAZZILLI, ilustra com maestria o vínculo das

funções típicas do Ministério Público juntamente com suas funções atípicas:

Ora, toda função, conquanto atribuída ao Ministério Público, que seja vinculada a interesses individuais (p. ex., a antiga representação da União, a assistência judiciária onde não haja órgãos próprios, a representação de reclamantes trabalhistas, ou ainda a substituição processual de revel ficto nos Estados onde persista), não é típica de Ministério Público, pois são características de sua atuação típica a defesa de interesses gerais da coletividade, com plena liberdade, independência funcional. 47

Para ele toda função atribuída ao Ministério Público vinculada aos interesses

individuais, realmente não é função típica, mas são consideradas características de sua

atuação típica de defesa de interesses gerais da coletividade.

Ainda na linha de pensando de MAZZILLI, cumpre ressaltar que no desempenho

das funções típicas e atípicas, o Ministério Público sempre age em busca de um interesse

público ora que está ligado:

a) a pessoas determinadas (v.g., zelo pelos interesses dos índios, individualmente considerados; de incapazes; do alimentando; do acidente de trabalho; da fundação; da massa falida; das pessoas portadoras de deficiência; de investidores no mercado de valores imobiliários, considerados de forma individual homogênea); b) a grupos de pessoas determinadas ou determináveis (v.g., a defesa judicial dos interesses das populações indígenas; a defesa do consumidor; do investidor em matéria atinente a interesses coletivos); c) a grupos não determináveis de pessoas, como nos interesses tipicamente difusos (v. g. na defesa do meio ambiente ou no combate a propaganda enganosa); d) a toda a coletividade, de modo

47 MAZZILLI, Hugo Nigro.O acesso..., p. 64.

24

indeterminado (v.g. nas ações penais, nas questões atinentes ao estados das pessoas; no mandado de segurança; na ação popular). 48

Por fim, busca-se deixar claro que no desempenho das respectivas funções

institucionais do Ministério Público, os interesses sociais ou individuais indisponíveis,

bem como os interesses difusos e coletivos, seja para agir em nome de pessoas

determinadas, como o interesse dos índios ou para agir em nome de grupo de pessoas

determinadas ou determináveis, como a defesa do consumidor ou para agir em nome dos

grupos não determináveis de pessoas, como nos interesses tipicamente difusos e ainda

para agir em nome de toda coletividade de modo indeterminado, como na ação popular,

representam sempre a essencialidade para servir de impulso processual do parquet.

2 LEI DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

2.1 ORIGEM DA LEI

A origem da Lei de Improbidade Administrativa nº 8.429 de 1992 remonta à

Constituição Política do Império do Brasil, de 25 de março de 1824, organizada pelo

Conselho de Estado e outorgada pelo Imperador Dom Pedro I. Essa Carta Magna, além de

preservar o caráter sagrado e inviolável ao imperador, previa, em seu art. 133, incs. II, IV

e VI a possibilidade de responsabilização dos Ministros de Estado:

Art. 133. Os Ministros de Estado serão responsaveis I. Por traição. II. Por peita, suborno, ou concussão. III. Por abuso do Poder. IV. Pela falta de observancia da Lei. V. Pelo que obrarem contra a Liberdade, segurança, ou propriedade dos Cidadãos. VI. Por qualquer dissipação dos bens públicos. 49

48 MAZZILLI, Hugo Nigro.Regime..., p. 213.

25

A primeira possibilidade de responsabilização, a saber, por peita, suborno ou

concussão, além de constituir crimes previstos no atual Código Penal, pode representar

ato de improbidade administrativa, haja vista o que dispõe o art. 9.° da Lei de

Improbidade Administrativa, especialmente em seu inc. I:

Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente: I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público; 50,

Quanto à possibilidade de responsabilização dos Ministros de Estado por falta de

observância da lei, o art. 11, “caput” prevê como ato de improbidade administrativa que

atenta contra os princípios da Administração Pública: “Art. 11. Constitui ato de

improbidade administrativa que atenta contra os princípios da Administração Pública

qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade,

legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:”51. Diante do exposto, conclui-se

que um ato praticado por agente público que não respeita disposições legais constitui ato

49 SCHIMIM, Guilherme Gomes Pedrosa. Lei de Improbidade Administrativa. Disponível

em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=10639> Acesso em: 23/02/2009. 50 BRASIL. Lei nº 8.429 de Junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes


51 BRASIL. Lei nº 8.429 de Junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na Administração Pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8429.htm> Acesso em: 23/02/2009.

26

de improbidade administrativa, haja vista a violação ao princípio basilar do regime

jurídico-administrativo, qual seja, o Princípio da Legalidade.52

Há que falar também quanto à dissipação dos bens públicos previstos na Carta

Política do Império do Brasil que ensejava a responsabilização de Ministros de Estado, e

por conseqüência, importa hoje ato de improbidade administrativa que causa dano ao

erário, face ao que dispõe o art. 10, inc. I:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei; 53

Desse modo, fica evidente a relação entre as responsabilizações de Ministros de

Estados previstas na Constituição Imperial de 1824, tais como: a peita, o suborno, a

concussão, a violação de preceitos legais e a dissipação dos bens públicos, com as

previsões das respectivas condutas que definem atos de improbidade administrativa

definidos pela Lei nº 8.429 de 1992, tais como: corrupção, concussão, violação ao

Princípio da Legalidade na Administração Pública e crimes praticados com ação ou

omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação,

malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º.

Em seguida, o conhecimento histórico que se tem notícia da presente lei, refere-

se à Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil de 24 de fevereiro de 1891,

que em seu art.54, inc. VI aplica pela primeira vez o termo técnico “probidade”, para


em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=10639> Acesso em: 23/02/2009. 53 BRASIL. Lei nº 8.429 de Junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes


27

crimes praticados pelo Presidente da República, cujo conteúdo fundamenta a atual Lei de

Improbidade Administrativa, com grifos:

Art 54 - São crimes de responsabilidade os atos do Presidente que atentarem contra: 1º) a existência política da União; 2º) a Constituição e a forma do Governo federal; 3º) o livre exercício dos Poderes políticos; 4º) o gozo, e exercício legal dos direitos políticos ou individuais; 5º) a segurança interna do Pais; 6º) a probidade da administração; 7º) a guarda e emprego constitucional dos dinheiros públicos; 8º) as leis orçamentárias votadas pelo Congresso. § 1º - Esses delitos serão definidos em lei especial. § 2º - Outra lei regulará a acusação, o processo e o julgamento. § 3º - Ambas essas leis serão feitas na primeira sessão do Primeiro Congresso. 54 As Constituições dos Estados Unidos do Brasil dos anos de 1934, conforme art.

57 alínea “f” e 193755, art. 85 alínea “d”, surpreendentemente, reproduziram os mesmos

preceitos constitucionais da Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1891, com

grifos:

Art 57 - São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República, definidos em lei, que atentarem contra: a) a existência da União; b) a Constituição e a forma de Governo federal; c) o livre exercício dos Poderes políticos; d) o gozo ou exercício legal dos direitos políticos, sociais ou individuais; e) a segurança interna do País; f) a probidade da administração; g) a guarda ou emprego legal dos dinheiros públicos; h) as leis orçamentárias; i) o cumprimento das decisões judiciárias.

54 BRASIL. Constituição de 1891. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil.

Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao91.htm> Acesso em: 23/02/2009.

55 BRASIL. Constituição de 1937. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao37.htm> Acesso em: 23/02/2009.

28

Art 85 - São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República definidos em lei, que atentarem contra: a) a existência da União; b) a Constituição; c) o livre exercício dos Poderes políticos; d) a probidade administrativa e a guarda e emprego dos dinheiros público; e) a execução das decisões judiciárias. 56

Percebe-se, portanto, que tanto a Constituição promulgada de 1934, quanto à

Constituição outorgada de 1937, não alteraram substancialmente as disposições relativas

à possibilidade de responsabilização do Presidente da República por atos que atentassem

contra a probidade da Administração Pública, de tal sorte que o mesmo preceito

estabelecido ainda na Constituição de 1891 permaneceu em vigor entrementes57.

Cumpre ressaltar que a Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 18 de

setembro de 1946, extrapolou os referidos preceitos constitucionais mencionados

anteriormente, mantendo a hipótese de crime de responsabilidade do Presidente da

República, conforme art. 89, inc. V e ainda dispôs sobre o enriquecimento ilícito,

modalidade mais incisiva da improbidade administrativa, conforme art. art. 141, §31, com

grifos:

Art 89 - São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentarem contra a Constituição federal e, especialmente, contra: I - a existência da União; II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário e dos Poderes constitucionais dos Estados; III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais; IV - a segurança interna do País; V - a probidade na administração; VI - a lei orçamentária; VII - a guarda e o legal emprego dos dinheiros públicos; VIII - o cumprimento das decisões judiciárias.


Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituiçao34.htm > Acesso em: 23/02/2009.

57 SCHIMIM, Guilherme Gomes Pedrosa. Lei de Improbidade Administrativa. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=10639> Acesso em: 23/02/2009.

29

Parágrafo único - Esses crimes serão definidos em lei especial, que estabelecerá as normas de processo e julgamento. Art 141 - A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, a segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: § 31 - Não haverá pena de morte, de banimento, de confisco nem de caráter perpétuo. São ressalvadas, quanto à pena de morte, as disposições da legislação militar em tempo de guerra com país estrangeiro. A lei disporá sobre o seqüestro e o perdimento de bens, no caso de enriquecimento ilícito, por influência ou com abuso de cargo ou função pública, ou de emprego em entidade autárquica. 58

Guilherme SCHIMIN, explanando sobre o crescimento da Constituição de 1946,

descreve sobre o art. 141, §31:

Com efeito, essa disposição constitucional representava significativa evolução no que tange ao desiderato de probidade no âmbito da Administração Pública; isso porque a Constituição dos Estados Unidos do Brasil de 1946 inaugurou, na história constitucional brasileira, a possibilidade de qualquer agente público ter seus bens perdidos ou seqüestrados em razão de abuso de cargo público. Essa evolução, todavia, não era dotada de eficácia plena, isto é, não se lhe aplicava imediatamente, porquanto se tratava, novamente, de norma constitucional de aplicabilidade limitada, ou seja, dependente de lei posterior que lhe desse eficácia. Assim, visando a dar-lhe exeqüibilidade, editaram-se, posteriormente, as Leis Pitombo-Godoy Ilha (lei n.° 3.164/57) e Bilac Pinto (Lei n.° 3.502/58). A Lei Pitombo-Godoy Ilha (Lei n.º 3.164), de 1° de junho de 1957, possibilitava o seqüestro e a perda em favor da Fazenda Pública dos bens adquiridos por servidor público, por influência ou abuso de cargo ou função pública, ou de emprego em entidade autárquica, sem prejuízo da responsabilidade criminal em que tenha incorrido. A referida lei, ademais, estabelecia que mesmo a absolvição ou extinção da ação penal no juízo criminal não impediria a incorporação à Fazenda Pública dos bens, ressalvado o direito de terceiros de boa fé. Instituía, outrossim, que o processo seria promovido por iniciativa do Ministério Público ou de qualquer pessoa do povo, além de determinar o registro público obrigatório de bens e valores dos servidores públicos.

A lei Bilac Pinto (Lei n.º 3.502), de 21 de dezembro de 1958, por seu turno, regulamentava o seqüestro e o perdimento de bens nos casos de enriquecimento ilícito, por influência ou abuso do cargo ou função. Ressalto, ademais, que essa lei trazia em seu artigo 1º, § 1º, o conceito de servidor público, a saber: A expressão ‘servidor público’ compreende todas as pessoas que exercem na União, nos Estados, nos Territórios, no Distrito Federal e nos municípios, quaisquer cargos funções ou



30

empregos, civis ou militares, quer sejam eletivos quer de nomeação ou contrato, nos órgãos dos Poderes Executivo, Legislativo ou Judiciário. 59

Em síntese, para SCHIMIN, o referido artigo representou grande marco no

tratamento da improbidade administrativa, no próprio âmbito da Administração Pública,

pois possibilitou que qualquer agente público tenha seus bens perdidos ou seqüestrados

em razão de abuso de cargo público. No entanto, esse dispositivo tratava-se de norma de

eficácia limitada, necessitando de lei que lhe desse eficácia. Por conseqüência, editou-se

duas leis a primeira chamada Pitombo-Godoy Ilha, Lei nº 3.164 de junho de 1957 e a

segunda Bilac Pinto, Lei nº 3.502 de 21 de dezembro de 1958.

A lei Pitombo-Godoy Ilha possibilitava o seqüestro e a perda em favor da

Fazenda Pública dos bens adquiridos por servidor público, por influência ou abuso de

cargo ou função pública, ou de emprego em entidade autárquica, sem prejuízo da

responsabilidade criminal em que tenha incorrido. E ainda definia que o processo seria

promovido por iniciativa do Ministério Público ou de qualquer pessoa do povo, além de

determinar o registro público obrigatório de bens e valores dos servidores públicos.

Já a lei Bilac Pinto além de regulamentar o seqüestro e a perda de bens nos casos

de enriquecimento ilícito, em decorrência de abuso do cargo ou função, definia ainda o

conceito de servidor público.

Vale lembrar que as duas mencionadas leis representaram grande avanço no

sentido de coibir e reprimir o enriquecimento ilícito em razão do abuso de atividade

pública. Mas não foi o suficiente para proteger o patrimônio público, por isso em 29 de

junho de 1965, contra atos ilegais e lesivos, editou-se a Lei nº 4.717, que regulou a ação

popular, importante instrumento ao alcance dos cidadãos para o controle de atos lesivos

ao patrimônio público. Esse instituto alcançou destacado relevo com o advento da

Constituição de 1967, que, em seu artigo 150, § 31, estabeleceu que:


em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=10639> Acesso em: 23/02/2009.

31

Art 150 - A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pais a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: § 31 - Qualquer cidadão será parte legítima para propor ação popular que vise a anular atos lesivos ao patrimônio de entidades públicas. 60

Em 1988, no dia 05 de outubro, a Assembléia Nacional Constituinte promulga a

Constituição da República Federativa do Brasil, com a finalidade de preservar a

moralidade na Administração Pública, art. 14, §9º, com grifos:

Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: § 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta. 61

Diante do exposto, nota-se que o referido dispositivo constitucional, busca além

da probidade e moralidade na Administração Pública, coibir a utilização das prerrogativas

inerentes a cargo, função ou emprego público, seja na Administração Direta, seja na

Indireta, para finalidades outras que não o interesse público primário.

Vale lembrar que o art. 37, “caput” da atual Constituição Federal define os

princípios basilares e informadores da probidade administrativa, com grifos: “Art. 37. A

Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados,

60 BRASIL. Constituição de 1967. Constituição da República Federativa do Brasil.



32

do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:”.62

Cumpre ressaltar que a presente carta magna, da mesma forma que a

Constituição de 1946, também define os crimes de responsabilidade do Presidente da

República quando seus atos atentem contra a probidade da Administração Pública, art. 85,

inc. V:

Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra: I - a existência da União; II - o livre exercício do Poder Legislativo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e dos Poderes constitucionais das unidades da Federação; III - o exercício dos direitos políticos, individuais e sociais; IV - a segurança interna do País; V - a probidade na administração; VI - a lei orçamentária; VII - o cumprimento das leis e das decisões judiciais. Parágrafo único. Esses crimes serão definidos em lei especial, que estabelecerá as normas de processo e julgamento. 63

Nesse breve contexto histórico pode-se afirmar que o art. 37, §4º da Constituição

vigente tem grande relevância para a edição da Lei nº 8.429/92, já que disciplina que “Os

atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda

da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e

gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.”. 64

Desta forma, no dia 2 de junho de 1992, o então Presidente da República,

Fernando Collor, em meio à maré de corrupção que assolava o país, sancionou a Lei nº

8.429, denominada Lei de Improbidade Administrativa, que dispõe sobre as sanções


Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm> Acesso em: 24/02/2009.



33

aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de

mandato, cargo, emprego ou função na Administração Direta, Indireta ou Fundacional e

dá outras providências.65

2.2 CONCEITO

A Lei nº 8.429 editada no ano de 1992 surgiu com a finalidade de regulamentar

matéria no plano infraconstitucional, dando efetividade às disposições constitucionais, em

especial ao art. 37 §4º da Constituição Federal de 1988.66 Por conseqüência revogou as

Leis nº 3.164/57, conhecida como Lei Pitombo-Godoy Ilha e nº 3.502/58 chamada Lei

Bilac Pinto.

A referida lei estabelece regras de direito material e de direito processual, prevê

inicialmente os sujeitos ativos e passivos, define os atos de improbidade, estabelece

espécies e sanções, como será devidamente demonstrado.

2.2.1 Art. 1º da Lei nº 8.429 de 1992

O mencionado texto legislativo define em seu art. 1º, “caput” os sujeitos

passivos dos atos de improbidade administrativa:

Art. 1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com

65 MARQUES, Raphael Peixoto de Paula. Breve Apanhado sobre a Lei de Improbidade

Administrativa. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=2384> Acesso em: 02/03/09.

66 BERTONCINI, Mateus. Ato de Improbidade Administrativa: 15 anos da lei 8.429/1992. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 24.

34

mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei. 67

Fica evidente que, em primeiro lugar, definiu-se sujeito passivo à Administração

Pública Direta, Indireta ou Fundacional. No entanto, quando a redação estabelece “de

qualquer dos Poderes”, abrange apenas o Poder Executivo, pois o desempenho de serviços

públicos só existe neste poder, nas esferas da União, Estados, Municípios e Distrito

Federal.68 E ainda considera-se a empresa incorporada ao patrimônio público ou entidade

cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por

cento do patrimônio ou da receita anual.

Diante do desmembramento do presente “caput”, há que descrever sobre a

Administração Pública centralizada, que é o complexo dos órgãos integrados na estrutura

administrativa do Poder Executivo de cada nível ou esfera de governo (União, Estado,

Distrito Federal e Município). É por isso que Ferracini define que “Administração Pública

Direta, ou seja, é aquela concretizada pelo Executivo através de seus órgãos próprios”.69

Já o conceito de Administração Pública Indireta ou descentralizada é descrito

pelo autor Marino PAZZAGLINI, com grifos:

(...) é o conjunto de entidades com personalidade jurídica própria, criadas ou autorizadas por lei na forma do art. 37, XIX, da CF, com autonomia financeira e administrativa, prestadoras de serviços púbicos ou exploradoras de atividades econômicas, vinculadas ao Poder Executivo de cada nível ou esfera de governo. São dessa espécie as autarquias, as sociedades de economia mista e as empresas públicas. 70



68 FILHO, Marino Pazzaglini. ROSA, Márcio Fernando Elias. JÚNIOR, Waldo Fazzio. Improbidade Administrativa: aspectos jurídicos da Defesa do Patrimônio Público. São Paulo: Atlas, 1996. p. 38.

69 FERRANCINI, Luiz Alberto. Improbidade Administrativa. São Paulo: Julex, 1997. p.26. 70 FILHO, Marino Pazzaglini. Op. cit., p. 38.

35

O artigo 37, incs. XIX e XX da Constituição Federal são de extrema importância,

pois além de definir que cabe a lei específica criar empresa pública, sociedade de

economia mista, autarquia ou fundação pública, impõem ainda que depende de

autorização legislativa para a criação de subsidiárias das referidas entidades, assim como,

a participação de qualquer uma delas em empresa privada:

Art. 37. A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inc. anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada;71

Por sua vez, as fundações podem ser compreendidas como:

As fundações segundo o CC, far-se-á o seu instituto, por escritura pública ou testamento, especial de bens livres especificando o fim a que se destina, e declarando, se quiser, a maneira de administrá-la. Segundo o Magistério de Lacerda de Almeira ‘o que caracteriza in genere os estabelecimentos, e in specie as fundações é – servirem a um fim de pública utilidade – religioso, moral, científico, político, ou mesmo industrial, e nisto se distinguem das associações ou corporações, as quais, posto possa ter fins idênticos ou análogos, não servem tais fins, antes no alcançá-los buscam seu próprio proveito, trabalham no interesse da coletividade ou do ser ideal eu personifica. 72 Em síntese, as fundações são a universalidade de bens personalizadas, que

primeiramente lhe dá unidade ou um patrimônio transfigurado pela idéia de um fim

determinado.



72 FERRANCINI, Luiz Alberto. Op. cit., p. 20-21.

36

Quanto ao conceito de empresa incorporada ao patrimônio público faz-se

demonstrar:

Por empresa incorporada ao patrimônio público deve ser entendia a empresa privada, constituída sob a forma de sociedade anônima, absorvida por sociedade de economia mista ou por empresa pública que lhe sucede em todos os direitos e obrigações. Isso significa que se trata de um processo de absorção societária em que ocorre a transmissão total do patrimônio e a sucessão universal, desaparecendo a incorporada. 73

Portanto, conforme descrito acima, considera-se empresa incorporada ao

patrimônio público a empresa privada, constituída sob a forma de sociedade anônima,

mas que, absorvida por sociedade de economia mista ou por empresa pública. Há, no

entanto, necessidade de cautela, para que se constate se efetivamente se trata de sociedade

incorporada, já que possuímos diversas operações societárias muito similares.

2.2.2 Art. 1º §1º da Lei nº 8.429 de 1992

Cumpre ressaltar, quanto ao art. 1º §1º, que também estabelece sujeitos passivos

do ato de improbidade administrativa:

Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos. 74

73 FILHO, Marino Pazzaglini. Op. cit., p. 40. 74 BRASIL. Lei nº 8.429 de Junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes


37

Compreende-se, “entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido

ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual” e ainda

“entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de

cinqüenta por cento”.

Significa dizer que se considera entidade privada a entidade que não está inserida

entre as entidades que compõem a Administração Direta, Indireta ou Fundacional.

Quanto à limitação é pertinente somente a sanção patrimonial, nada obstando que

o autor da improbidade, no caso, seja destinatário das demais funções públicas, por se

tratar aqui de empregado de ente de direito privado. E também nos casos das entidades

subvencionadas ou que recebam benefícios fiscais ou creditícios de órgão público.

Refere-se aqui a lei tanto às subvenções sociais pertinentes a prestação de serviço social

(caso em que deveria utilizar a palavra instituição em vez de entidade) como às isenções,

remissões, subsídios, anistias e benefícios creditícios.75

2.2.3 Art. 2º “caput” da Lei nº 8.429 de 1992

O artigo 2º, “caput”, da presente lei define o conceito de agente público “Art. 2°

Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda que

transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou

qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nas

entidades mencionadas no artigo anterior.” 76

Considera-se, portanto, o sujeito ativo do ato de improbidade, o agente público

que exerce, permanente ou transitoriamente, com ou sem remuneração, em virtude de

qualquer forma de investidura ou vínculo, cargo, emprego ou função na Administração

Pública Direta, Indireta ou Fundacional, de qualquer das esferas governamentais, de

75 FILHO, Marino Pazzaglini. Op. cit., p. 41-42. 76 BRASIL. Lei nº 8.429 de Junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes


38

empresa incorporada ao patrimônio público ou de ente cuja criação ou custeio o erário

haja concorrido ou concorra, ou ainda de ente subvencionado, beneficiado ou incentivado

por órgão público. 77

Diante do conceito de funcionário público, faz-se necessário descrever os

conceitos de cargo e função pública nas palavras de Hely Lopes MEIRELLES:

Os cargos se atribuem em classes e carreiras, e, excepcionalmente, criam-se isolados. Classe é o agrupamento de cargos da mesma profissão, e com idênticas atribuições, responsabilidades e vencimentos. As classes constituem os degraus de acesso na carreira. Carreira é o agrupamento de classes da mesma profissão ou atividade, escalonada segundo a hierarquia do serviço, para acesso primitivo dos titulares dos cargos que integram. Quadro é o conjunto de carreiras, cargos isolados e funções gratificadas de um mesmo serviço, órgão ou Poder. Cargo de carreira é o que se escalona em classes, para acesso privativo de seus titulares até o da mais alta hierarquia profissional. Cargo isolado é o que não se escalona em classes, por ser o único na sua categoria, é a exceção no quadro do funcionalismo. Cargo técnico é o que exige conhecimentos profissionais especializados para o seu desempenho, dada a natureza científica ou artística das funções que encerra. Cargo em comissão é o que só admite provimento em caráter provisório. Cargo de chefia é o que se destina à direção de serviços. 78

Portanto, considera-se cargo público a divisão de classes (agrupamento de cargos

da mesma profissão com idênticas atribuições, responsabilidades e vencimentos) e

carreiras (agrupamento de classes da mesma profissão, cargos ou atividade, escalonada

conforme a hierarquia do serviço, para acesso primitivo dos titulares dos cargos que

integram). E quadro é o conjunto de carreiras, cargos isolados e funções gratificadas de

um mesmo serviço, órgão ou Poder.

Sustenta FERRACINI que o mencionado artigo 2º tomou como base à mesma

definição de funcionário público contido no art. 327 do Código Penal:79

Funcionário público Art. 327 - Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública.

77 FILHO, Marino Pazzaglini. Op. cit., p.42-43. 78 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 19 ed. São Paulo: Revista dos

Tribunais, 1995. p. 97. 79 FERRANCINI, Luiz Alberto. Op. cit., p. 22.

39

§ 1º - Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica da Administração Pública. § 2º - A pena será aumentada da terça parte quando os autores dos crimes previstos neste Capítulo forem ocupantes de cargos em comissão ou de função de direção ou assessoramento de órgão da administração direta, sociedade de economia mista, empresa pública ou fundação instituída pelo poder público. 80

Em breves palavras, para o referido autor, o presente artigo que se aplica ao

âmbito penal vale também para a presente lei especial.

Há, ainda, a aplicação do art. 3º que define: “Art. 3° As disposições desta lei são

aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou

concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma

direta ou indireta.”. 81

Ou seja, a doutrina faz a distinção entre ato de improbidade administrativa

próprio e ato de improbidade administrativa impróprio ou por equiparação. O primeiro

caracteriza-se pela figura do agente público, como já descrito, e o segundo é o terceiro,

mesmo não sendo agente público, induz ou concorre para a prática do ato de improbidade

ou dele se beneficia sob qualquer forma direta ou indireta. Isso porque, quase sempre há

um terceiro, estranho aos quadros da Administração Pública, que concorre para a prática

do ato ou dele se beneficia, junto com o agente público envolvido.82

2.3 MODALIDADES

Para atingir os objetivos da Lei nº 8.429 de 1992 o legislador conferiu ao

Ministério Público legitimidade, concorrente e disjuntiva, para propor ação de

80 BRASIL. Lei nº 2.898 de Dezembro de 1940. Usando da atribuição que lhe confere o art. 180

da Constituição, decreta a seguinte Lei. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/Del2848.htm> Acesso em: 03/03/2009.

81 BRASIL. Lei nº 8.429 de Junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na Administração Pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8429.htm> Acesso em: 03/03/2009.

82 FILHO, Marino Pazzaglini. Op. cit., p.42.

40

ressarcimento em face de agente público, por atos de improbidade administrativa

conforme contempla os artigos 9º, 10 e 11.

2.3.1 Art. 9º da Lei nº 8.429 de 1992

A primeira modalidade de ato de improbidade administrativa a que a lei faz

referência constitui-se pelo art. 9º “Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa

importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida

em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades

mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:” 83

O citado “caput” do art. 9º trata dos atos de improbidade que importam

enriquecimento ilícito, definindo-os como aqueles em que o agente aufere qualquer tipo

de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função,

emprego ou atividade contra a Administração Direta, Indireta ou Fundacional de qualquer

dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, do Território e

empresa incorporada ao patrimônio público. Ou seja, em breves palavras, considera-se

como tráfico de função pública.

Para Marino Filho o art. 9º necessita de três requisitos mínimos para o seu

aperfeiçoamento “a obtenção de vantagem patrimonial pelo agente público; que esta

vantagem patrimonial não tenha causa lícita; que haja nexo etiológico entre o exercício

funcional em qualquer das entidades elencadas no art. 1º e a vantagem patrimonial seja

indevida”.84

Quanto ao núcleo das condutas tipificadoras do enriquecimento ilícito, considera-

se a obtenção de vantagem econômica, entendida como qualquer modalidade de

prestação, positiva ou negativa, de que beneficie-se quem aufira enriquecimento ilícito,



84 FILHO, Marino Pazzaglini. Op. cit., p.56-57.

41

como a definida no art. 7º da Lei Federal nº 3.502/58 (Lei Bilac Pinto). Indevida é a

vantagem patrimonial não autorizada por lei. Ainda que não concorra o prejuízo ao erário

ou ao patrimônio das entidades referidas no art. 1º, a percepção ainda que indireta, de

dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra forma de vantagem econômica já

realiza o “tipo”. Todavia, nos casos tratados nos inc.s III, IV, XI e XII ocorrerá,

necessariamente dano material.85

Tendo em conta que o ato de enriquecimento ilícito pressupõe a consciência da

antijuridicidade do resultado pretendido e por isso nenhum agente desconhece a proibição

de enriquecer-se às expensas do exercício de atividade pública ou de permitir que, por

ilegalidade de sua conduta, outro o faça. Não há que se falar em forma culposa, mas sim

dolosa.86

Os inc.s do art. 9º são de grande relevância já que também são considerados atos

de improbidade:

I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público; II - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem móvel ou imóvel, ou a contratação de serviços pelas entidades referidas no art. 1° por preço superior ao valor de mercado; III - perceber vantagem econômica, direta ou indireta, para facilitar a alienação, permuta ou locação de bem público ou o fornecimento de serviço por ente estatal por preço inferior ao valor de mercado; IV - utilizar, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidores públicos, empregados ou terceiros contratados por essas entidades; V - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para tolerar a exploração ou a prática de jogos de azar, de lenocínio, de narcotráfico, de contrabando, de usura ou de qualquer outra atividade ilícita, ou aceitar promessa de tal vantagem; VI - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indireta, para fazer declaração falsa sobre medição ou avaliação em obras públicas ou qualquer outro serviço, ou sobre quantidade, peso, medida, qualidade ou característica de mercadorias ou bens fornecidos a qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei;

85 FILHO, Marino Pazzaglini. Op. cit., p.55-56. 86 Ibid., p. 56.

42

VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, cargo, emprego ou função pública, bens de qualquer natureza cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público; VIII - aceitar emprego, comissão ou exercer atividade de consultoria ou assessoramento para pessoa física ou jurídica que tenha interesse suscetível de ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público, durante a atividade; IX - perceber vantagem econômica para intermediar a liberação ou aplicação de verba pública de qualquer natureza; X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado; XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei; XII - usar, em proveito próprio, bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo

patrimonial das entidades mencionadas no art. 1° desta lei. 87

Como foi demonstrado, vários são os incisos exemplificativos descritos pelo

presente dispositivo. Neste trabalho serão analisados os mais recorrentes. 88

Primeiramente, há que se falar sobre o inc. I, tendo em vista que criou uma figura

genérica, abrangendo mais que o próprio tipo. Enquanto o “caput” do artigo menciona

apenas a obtenção da vantagem pelo próprio agente, no subtipo exemplificativo consta a

obtenção também “para outrem”. E, ainda, no que diz respeito “qualquer vantagem

econômica” de quem tenha interesse que possa ser atingido por ação decorrente das

atribuições do agente”, trata-se de uma situação extremamente genérica e abrangente, já

que pode atingir qualquer servidor público, posto que existem diversos agentes públicos,

cuja atribuição pode atingir toda a coletividade.89

Especificamente neste caso, o agente público recebe uma comissão, forma de

intermediação, sobre a vantagem pelo “favor” ou “serviço” prestado, nesse sentido:

O que o agente público recebe é a comissão, a percentagem, a gratificação ou o presente. A comissão é o preço da intermediação, a percentagem é valor calculado sobre vantagem e a



88 CAPAVERDE, Herta Machado. Improbidade Administrativa. Disponível em: <http://www.cursoaprovacao.com.br/cms/artigo.php?cod=640> Acesso em: 15/03/2009.

89 BUENO, Paulo Eduardo. Improbidade Administrativa: 10 anos da Lei nº 8.429/92. Belo Horizonte: Del Rey, 2002. p.398.

43

gratificação é a recompensa pelo “favor” ou “serviço” prestado. Presente, neste ponto, é a transmissão ou a tradição de bem que ostente valor pecuniariamente mensurável, como forma de “estimular” o agente público. 90

Essa modalidade de ato de improbidade pode concretizar-se mesmo sem o

efetivo dano econômico ao erário, haja vista que o agente pode em diversos casos

enriquecer-se vendendo favor legal. Entretanto, há que ressaltar que o mesmo não ocorre

quando se trata dos inc.s III, IV, XI e XII do art. 9º, pois necessariamente haverá prejuízo

ao erário.91

Quanto ao inc. II, do presente artigo, “o agente público percebe a vantagem

econômica, ainda que indireta, para facilitar (não criar dificuldades, abrir caminho, etc) a

aquisição, permuta, locação de bem ou a contratação de serviços pela entidade a que

serve, por preço, por superfaturamento”.92 Ou seja, relacionado ao superfaturamento de

preços pagos pelas entidades protegidas pela lei, cujo correspondente é o inc. V do art. 10.

Recebe o particular mais do que o devido, que em troca paga a vantagem indevida para o

servidor responsável.

Já o inc. III, tem ligação com o subfaturamento de preços pagos por bens ou

serviços das entidades protegidas pela lei, modalidade que se relaciona com o inc. IV do

art. 10. Pois, mais uma vez, em troca de enriquecimento, o agente permite que o particular

pague à Administração Pública menos do que o devido. Por lhe ser vantajoso o negócio, o

terceiro propõe ou aceita a proposta do agente público para a realização de contrato

espúrio. Essas situações, via de regra, ocorrem no bojo de licitações.93

O inc. IV descreve a prática do aproveitamento ilícito de veículos oficiais e do

trabalho de subalternos funcionais em atividades que não guardam nenhuma relação com

o serviço público para o qual foram investidos ou contratados, por exemplo: agente

90 FILHO, Marino Pazzaglini. Op. cit., p.57. 91 BERTONCINI, Mateus. Op.cit., p. 223. 92 FILHO, Marino Pazzaglini. Op. cit., p.57. 93 BERTONCINI, Mateus. Op.cit., p. 227.

44

público utiliza veículo oficial para ir ao supermercado.94 Cabe frisar que a utilização de

máquinas, veículos ou equipamentos caracteriza também crime de responsabilidade de

prefeitos e vereadores conforme Decreto-lei nº 201/67 e Lei nº 10.028/00.95

Do rol exemplificativo do art. 9º, é pertinente destacar a hipótese do inc. VII,

pois a redação sugere a idéia de que a improbidade caracteriza-se pela mera demonstração

de desproporcionalidade entre o valor de bens adquiridos e a evolução patrimonial do

agente ou sua renda auferida. Essa desproporcionalidade, que possui origem irregular,

deve comprovar que o agente público não é detentor de outra fonte de renda. Por isso a

existência do art. 13 e parágrafos, que consiste na apresentação anual atualizada à

Administração da declaração de bens e valores que compõem o patrimônio privado do

agente.96

Ainda com relação ao inc. VII descreve Mateus BERTONCINI:

O inc. VII do art. 9º guarda relação com o inc. XII do art. 10. Trata do enriquecimento ilícito do agente público, marcado pelo crescimento desproporcional de seus haveres, relativamente à sua legítima evolução patrimonial. Ou seja, o somatório de seus estipêndios recebidos junto às entidades protegidas pela lei, bem como as suas rendas legítimas (ganhos financeiros, heranças e legados, alugueres de imóveis, participação em empresas, pró-labores, doações devidamente justificadas, recursos e rendas do cônjuge etc.), não corresponde aos gastos e ao patrimônio acumulado, muito superior ao permitido licitamente. Detectada e comprovada essa situação pelos órgãos de investigação e controle, haverá o agente que justificar seu desproporcional patrimônio, sob pena de responder por essa modalidade de improbidade administrativa. 97 Para o referido autor há relação evidente entre o inc. VII do art. 9º com o inc. XII

do art. 10, pois tratam de enriquecimento ilícito desproporcionais a seus haveres, já que

94 SELIGMAN, Rogério Ponzi. O Princípio Constitucional da Proporcionalidade na

Conformação e no Sancionamento aos Atos de Improbidade Administrativa Previstos na Lei nº 8.429/92. Disponível em:<http://www.mp.sc.gov.br/portal/site/portal/portal_detalhe.asp?campo=3311> Acesso em: 15/03/09.

95 FILHO, Marino Pazzaglini. Op. cit., p.59. 96 BUENO, Paulo Eduardo. Improbidade Administrativa: 10 anos da Lei nº 8.429/92. Belo

Horizonte: Del Rey, 2002. p.398. 97 BERTONCINI, Mateus. Op.cit., p. 227 - 228.

45

necessariamente as suas rendas não correspondem com os seus gastos e seus patrimônios

acumulados. Essas situações devem ser comprovadas pelos órgãos de investigação e

controle.

Os incs. I, V, VI e VIII do art. 9º possuem traço em comum representado pela

obtenção da vantagem patrimonial indevida do agente público, em troca de alguma

providência funcional ou em razão dessa possibilidade, o que está patente na linguagem

normativa. Esses atos de improbidade estão relacionados diretamente com o crime de

corrupção passiva do art. 317 do CP.98

Corroborando a idéia de obtenção da vantagem patrimonial indevida são as

palavras de Rogério PONZI:

São representantes da cultura de improbidade, marcada pelo individualismo, levado a cabo em detrimento dos princípios do interesse público, da moralidade, da impessoalidade e da legalidade. O particular, corruptor, detentor de determinado interesse amparável pelo agente público, paga peita ou suborno em troca dessa proteção ou vantagem. Portanto, o corruptor defende o seu interesse por meio desse absurdo e espúrio mecanismo. O corrompido, agente público detentor da atribuição, trai o interesse público, violando os seus deveres de honestidade e lealdade, marca característica do dolo presente. 99

Trata-se de caso típico da violação dos princípios da moralidade, impessoalidade

e legalidade, decorrente do interesse do particular, que paga ao agente público, suborno

ou peita, em troca de proteção ou vantagem.

O inc. XI relaciona-se com o inc. I do art. 10, tendo em vista que a incorporação

do patrimônio público, que deveria ocorrer em proveito de terceiro, ocorre em benefício

do próprio agente, que se abastece ilicitamente de bens, rendas, verbas e valores

integrantes do acervo patrimonial das entidades protegidas pela Lei nº 8.429/92.

98 BERTONCINI, Mateus. Op.cit., p. 233. 99 SELIGMAN, Rogério Ponzi. O Princípio Constitucional da Proporcionalidade na


46

Já o inc. XII guarda relação com o inc. II do art. 10, pois nesta modalidade o

enriquecimento do agente dá-se em razão do uso em proveito próprio do acervo

patrimonial mencionado, cuja indisponibilidade é violada em proveito do funcionário.100

Por fim, quanto aos núcleos verbais indicativos de conduta ímproba do art. 9º

resumem-se nos verbos: receber, perceber, aceitar, utilizar, usar, adquirir e incorporar.

Receber, perceber e aceitar têm o sentido de entrar na posse, dela passando a ter

disponibilidade. Utilizar ou usar significa o emprego ou utilização do benefício do agente

público. Adquirir, do inc. VII, traduz a noção de alienação onerosa. Aceitar é anuir com a

proposta. Incorporar a seu patrimônio é fazer seu, tomar para si, supondo a prévia posse,

guarda ou detenção lícitas, decorrentes da condição funcional. Nas modalidades de

receber, perceber e aceitar, há ilicitude bilateral. O agente público recebe ou aceita. O

terceiro que concorre para o enriquecimento ilícito do agente público entregando-lhe,

pagando-lhe ou oferecendo-lhe, sujeita-se às sanções pertinentes da equiparação especial

gravada no art. 3º.101

2.3.2 Art. 10 da Lei nº 8.429 de 1992

A próxima modalidade de improbidade administrativa a ser analisa é descrita

pelo art. 10 “Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao

erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio,

apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas

no art. 1º desta lei, e notadamente:”.102

O referido dispositivo, quando menciona “lesão ao erário”, adota a noção mais

restrita, consistindo nos bens e direitos de valor econômico-financeiro. Distingue-se do

100 BERTONCINI, Mateus. Op.cit., p. 232. 101 FILHO, Marino Pazzaglini. Op. cit., p.56-57. 102 BRASIL. Lei nº 8.429 de Junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes


47

conceito de patrimônio público que é um complexo de bens e direitos de valor

econômico, artístico, estético, histórico e turístico do Estado.103

O art. 10 exige para sua concretização efetivo dano ou lesão, aos cofres públicos,

ao erário público e não ao patrimônio público em todas as suas formas. Consiste na ação

ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje lesão ao erário ou perda patrimonial, desvio,

apropriação, malbaratamento ou dilapidação de bens ou haveres. É necessário, além da

culpa ou dolo, que a conduta seja ilegal. Já que não busca punir quem, agindo legalmente,

por culpa, cause prejuízo ao patrimônio público. Apenas a perda patrimonial decorrente

de ilicitude, ainda que culposa, ensejará a punição do agente público nas sanções do art.

12, inc. II.104

O referido dispositivo trás um rol exemplificativo dos atos de improbidade

administrativa que causam prejuízo ao erário:

I - facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei; II - permitir ou concorrer para que pessoa física ou jurídica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie; III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e regulamentares aplicáveis à espécie; IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio de qualquer das entidades referidas no art. 1º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por parte delas, por preço inferior ao de mercado; V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço superior ao de mercado; VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou aceitar garantia insuficiente ou inidônea; VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie;

103 CAPAVERDE, Herta Machado. Improbidade Administrativa. Disponível em:

<http://www.cursoaprovacao.com.br/cms/artigo.php?cod=640> Acesso em: 15/03/2009. 104 SILVA, Ana Paula. O artigo 10 da Lei 8.429/92 e o Ato De Improbidade Administrativa

Culposo. Disponível em: <http://www.webartigos.com/articles/8414/1/o-artigo-10-da-lei-842992-e-o-ato-de-improbidade-administrativa-culposo/pagina1.html> Acesso em: 15/03/2009.

48

VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente; IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento; X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público; XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de qualquer forma para a sua aplicação irregular; XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente; XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das entidades mencionadas no art. 1° desta lei, bem como o trabalho de servidor público, empregados ou terceiros contratados por essas entidades. XIV – celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei; XV – celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação orçamentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei. 105

José da COSTA faz distinções meramente didáticas para facilitar a compreensão

dos presentes incs:

a)Infrações disciplinares que distorcem os fins dos bens e valores públicos (pertencendo a esta classe os tipos previstos nos inc.s I, II, III e XIII do art. 10 da Lei nº 8.429/92); b)Delitos disciplinares relacionados com o procedimento licitatório (compreendendo os inc.s IV, V e VIII, desse mesmo dispositivo legal); c)Fatispécies relacionadas com a arrecadação de tributos (inc.s VII e X); d)Tipos disciplinares denunciadores da realização irregular de despesas (inc.s IX e XI); e)Irregularidade atinente à gerência financeira fraudulenta ou temerária (inc. VI); f)Enriquecimento ilícito de terceiro (inc. XII). 106 Quanto aos incs I, II, III e XIII tratam as infrações que destoam os fins dos bens e

valores públicos. Já os inc.s IV, V e VIII regulamentam os delitos relacionados com o

procedimento licitatório. Os inc.s VII e X tratam as infrações ligadas às operações

financeiras ou arrecadações de tributos. O inc. VI relaciona-se com a gerência financeira



106 COSTA, José Armando da. Contorno Jurídico da Improbidade Administrativa. 3º Ed. Brasília: Brasília Jurídica, 2005, p. 122-123.

49

fraudulenta ou temerária. E por fim o inc. XII que trata do enriquecimento ilícito de

terceiro.

O primeiro inc. traz como elemento objetivo a ação do agente público a fim de

facilitar ou concorrer para que seja incorporado ao patrimônio particular os bens ali

referidos. Vale acrescentar que, quando tal incorporação é feita ao patrimônio do próprio

agente público, a infração disciplinar perpetrada é a prevista no art. 9º, inc. XI

(enriquecimento ilícito).107

Para Armando o referido dispositivo tem ligação com o art. 2º da Lei Bilac Pinto,

uma vez que:

O delito disciplinar em estudo, ao que tudo indica, inspirou-se no art. 2º, letra a, da Lei nº 3.502/58 (Lei Bilac Pinto), pois que essa revogada disposição preceituava que constituía hipótese de enriquecimento ilícito ‘a incorporação ao patrimônio privado, sem as formalidades previstas em lei, regulamentos, estatutos ou em normas gerais e sem indenização correspondente, de bens ou valores do patrimônio de qualquer entidade pública’. 108

Concretiza-se a conduta do agente no inc. III quando, o mesmo, dispondo de

bens, rendas, verbas ou valores, doa, quer seja pessoa física ou jurídica, ainda que com

fins educativos ou assistenciais, sem observância das formalidades legais e

regulamentares aplicáveis à espécie.109

Configura-se ato de improbidade administrativa, por culpa do agente, quando a

conduta permite a aquisição de bem por preço superior àquele normalmente praticado,

107 BERTONCINI, Mateus. Op.cit., p. 233. 108 COSTA, José Armando da. Contorno Jurídico da Improbidade Administrativa. Op. cit.,

124. 109 SELIGMAN, Rogério Ponzi. O Princípio Constitucional da Proporcionalidade na


50

sem que tenha adotado as cautelas devidas na verificação da realidade do mercado,

enquadra-se no inc. V.110

O inc. VII tem como tipo objetivo a concessão de benefício administrativo ou fiscal

ao arrepio das normas legais pertinentes. Os benefícios administrativos indevidos podem

consistir na dispensa ou adiantamento indevidos em detrimentos da receita patrimonial ou

industrial do setor público. Já os fiscais dizem respeito, dentre outros expedientes, ao

reconhecimento de isenção ou anistia, as quais, por constituírem espécies de exclusão do

crédito tributário, decorrem sempre de lei autorizativa.111

Quanto ao inc. VIII prescreve que é ato de improbidade frustrar a licitude de

processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente fora das hipóteses legais.112

Já o inc. XI define os atos de improbidade que causam efetiva lesão ao erário

através da inserção da liberação ilegal de verba pública sem a observância das devidas

normas. Pois exige-se no Direito Administrativo que o comportamento do agente público

seja fiel aos preceitos da legalidade, moralidade, lealdade com a Administração, bem

como responsabilidade na condução dos assuntos de interesse público. Imagine-se, por

exemplo, a conduta do agente público que, de forma negligente, libera ou contribui para

liberar verba pública em cifras exorbitantes, para a realização de obras ou serviços que,

em circunstâncias normais, consumiriam valores menores. 113

O conteúdo do inc. XII é amplo e esclarecedor, quando fala em “permitir, facilitar

ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente”. Praticamente, sintetiza todas as

hipóteses do art. 10, que, na realidade, traduzem atos de improbidade que o agente

público comete, ensejando o desfrute de terceiro, em detrimento dos cofres públicos.114

110 SILVA, Ana Paula. O artigo 10 da Lei 8.429/92 e o Ato De Improbidade Administrativa

Culposo. Disponível em: <http://www.webartigos.com/articles/8414/1/o-artigo-10-da-lei-842992-e-o-ato-de-improbidade-administrativa-culposo/pagina1.html> Acesso em: 15/03/2009.

111 COSTA, José Armando da. Contorno Jurídico da Improbidade Administrativa. Op. cit., 128.

112 BUENO, Cássio Scarpinella. FILHO, Pedro Paulo de Rezende. Improbidade Administrativa: Op. cit., p. 119.

113 Ibid., p. 120. 114 FILHO, Marino Pazzaglini. Op. cit., p.71.

51

O previsto no inc. XIII, cuja projeção física consiste na ação funcional de permitir

que utilizem veículos, máquinas, equipamentos ou material de qualquer natureza (bens

públicos) em obra ou em serviço particular. Incluem-se os bens particulares que estejam

sob a posse e guarda do serviço público, de que são exemplos as coisas arrecadadas e

apreendidas em decorrência do exercício do poder de polícia da Administração Pública.

Portanto, os verbos típicos que demonstram as possíveis atitudes ilícitas,

evidenciando que o beneficiário da improbidade praticada pelo agente público será, nos

casos do art. 10, sempre terceiro, seja outro agente público seja estranho, são: facilitar,

concorrer, permitir, doar, conceder, liberar.115

2.3.3 Art. 11 da Lei nº 8.429 de 1992

A última modalidade de improbidade administrativa caracteriza-se pelo

desrespeito aos princípios da Administração Pública, art. 11 “Art. 11. Constitui ato de

improbidade administrativa que atenta contra os princípios da Administração Pública

qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade,

legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:”.116

No entanto, o art. 11 exige atenção especial, pois não seria razoável entender que

a simples violação ao princípio da legalidade, por si só, ensejaria a caracterização de ato

ímprobo. Seria confundir os conceitos de improbidade administrativa e de legalidade.117

Por isso José NEIVA descreve:

115 COSTA, José Armando da. Contorno Jurídico da Improbidade Administrativa. Op. cit.,

124. 116 BRASIL. Lei nº 8.429 de Junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes


117 BUENO, Cássio Scarpinella. FILHO, Pedro Paulo de Rezende. Improbidade Administrativa: Op. cit., p. 120.

52

Improbidade administrativa configurar-se-ia como ação ou omissão dolosa de agente público ou de quem de qualquer forma concorresse para a realização da conduta, com a nota imprescindível da deslealdade, desonestidade ou ausência de caráter, que viesse a acarretar enriquecimento ilícito, lesão ao patrimônio das pessoas jurídicas mencionadas no art. 1º, ou, ainda, que violasse os princípios da Administração Pública, nos termos previstos nos arts. 9º, 10 e 11. 118

Caracteriza-se improbidade administrativa a ação ou omissão dolosa de agente

público ou de pessoa que concorra para a realização da conduta, desleal ou desonesta,

ocasionando enriquecimento ilícito, lesão ao patrimônio das pessoas descritas no art. 1º e

ainda atos violadores aos princípios da Administração Pública, nos termos previstos nos

arts. 9º, 10 e 11.

Neste contexto, é enfático o julgado do Superior Tribunal de Justiça no sentido de

que, não “havendo enriquecimento ilícito e nem prejuízo ao erário municipal, mas

inabilidade do administrador, não cabem as punições previstas na Lei nº 8.429/92. A lei

alcança o administrador desonesto, não o inábil:

Ementa ADMINISTRATIVO - RESPONSABILIDADE DE PREFEITO - CONTRATAÇÃO DE PESSOAL SEM CONCURSO PÚBLICO - AUSÊNCIA DE PREJUÍZO. Não havendo enriquecimento ilícito e nem prejuízo ao erário municipal, mas inabilidade do administrador, não cabem as punições previstas na Lei nº 8.429/92. A lei alcança o administrador desonesto, não o inábil. Recurso improvido.119

Marcos Vinícius da COSTA faz a seguinte consideração:

O art. 11 da Lei nº. 8.429/92, que diz respeito a atos que atentem contra os princípios da Administração Pública, é norma que exige temperamento do intérprete, em razão do seu caráter excessivamente aberto, devendo por essa razão, sofrer a devida dosagem de bom senso para que

118 NEIVA, José Antonio Lisbôa. Improbidade Administrativa: Estudo sobre a demanda na

ação de conhecimento e cautelar. 2º Ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2002, p.12-13. 119 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial nº 213.994/MG, 1º turma, ac. un.,

rel. Ministra: Garcia Vieira. 17/08/99, DJU 27/09/99, p. 59. Disponível em: <http://www.stj.gov.br/SCON/jurisprudencia/toc.jsp> Acesso em: 15/03/09.

53

mera irregularidade que não constitua prejuízo para o erário seja considerada ato ímprobo e sofra as severas conseqüências da lei. Não são todos os atos administrativos ou omissões que colidem com a imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições e dão azo ao enquadramento na Lei de Improbidade Administrativa. A má-fé, caracterizada pelo dolo, comprometedora de princípios éticos ou critérios morais, com abalo às instituições, é que deve ser penalizadas, abstraindo-se meras irregularidades, suscetíveis de correção administrativa. 120 Para que os atos que atentem contra os princípios da administração sejam

considerados realmente violados, necessitam de uma dosagem de bom senso, já que não

são todos os atos administrativos ou omissões que colidem com a imparcialidade,

legalidade, e lealdade às instituições. Por sua vez, deve ser penalizada a má-fé,

caracterizada pelo dolo, comprometedora de princípios éticos ou critérios morais,

causadores dos abalos às instituições.

Já o desvio de finalidade ou destinação diversa, hipótese contida no inc. I, art. 11,

semelhança com o parágrafo único, art. 2º, Lei nº. 4.717/65, ocorre quando o agente

pratica dolosamente o ato, e, também, com o fim diverso daquele previsto legalmente

como de sua competência, assim, de ordem proibitiva. Afora o elemento objetivo relativo

à prática do ato administrativo proibido e diverso do previsto, torna-se, outrossim,

indispensável à má-fé do agente.121

À luz do inc. II, retardar ou deixar de praticar indevidamente ato de ofício, pode

caracterizar improbidade administrativa. O retardamento ou a negativa devem ser

indevidos, o que representa a idéia da ausência de motivo relevante a justificar a delonga.

Vale dizer, a ausência ou a demora na prática de um ato decorrer de sobrecarga de

serviço, não haverá que se falar em improbidade administrativa.122

120 COSTA. Marcos Vinicius da. Improbidade Administrativa: Aspectos Materiais da Lei nº.

8.429/92. Disponível em: <http://www.periodicoedireito.com.br/index.php?option=com_content&task=view&id=255&Itemid=31> Acesso em: 15/03/2009.

121 FILHO, Marino Pazzaglini. Op. cit., p.170. 122 BUENO, Cássio Scarpinella. FILHO, Pedro Paulo de Rezende. Improbidade

Administrativa: Op. cit., p. 360.

54

Terçarolli menciona dois exemplos típicos envolvendo Promotor de Justiça pela

prática do art. 11 inc.s I e II:

a)o Promotor de Justiça processa desafeto pessoal, político, religioso etc., sem base legal ou sem invocar suspensão ou impedimento, com o nítido interesse de prejudicá-lo, praticando, dessa maneira, ato visando a um fim proibido em lei, com influência do disposto no art. 11 n. I, da Lei 8.429/92; b)o Promotor de Justiça deixa de processar alguém, como um político de sua preferência pessoal, o que fere o inc. II do art. 11 da lei a cima, retardando ou deixando de praticar, indevidamente, ato de ofício. 123 O inc. III trata da hipótese de revelação de fatos ou circunstâncias de que o

agente tem ciência em razão das atribuições e que devam permanecer em segredo. Trata-

se do dever de sigilo que é rompido pelo agente detentor dos elementos informativos.

Informações bancárias ou fiscais, por exemplo, estão tuteladas por regras de sigilo.

Havendo ruptura dessas garantias individuais, o agente que assim se porta, atrai

incidência do dispositivo legal em referência.124

A negativa de publicidade aos atos oficiais, de que trata o inc. IV, contraria de

outra parte, o princípio da publicidade prevista no art. 37, “caput”, da Constituição

Federal. Aqui surge mais uma oportunidade para assinalar que é indispensável conectar a

tipificação da improbidade com os deveres de honestidade, boa fé e lealdade. Não basta o

simples esquecimento da publicação para ensejar a pecha de comportamento ímprobo. O

próprio verbo “negar”, empregado no inc. IV, evidencia que o agente deverá frustrar a

concretização do princípio da publicidade de forma consciente e deliberada.125

A frustração da licitude de concurso público é, também, tomada pelo legislador

como exemplo de improbidade, consubstanciando violação aos princípios da moralidade e

da impessoalidade. A Constituição Federal expressa que a investidura em cargo ou

123 TERÇAROLLI, Carlos Eduardo. Improbidade Administrativa: no exercício das funções do Ministério Público. Curitiba: Juruá, 2002. p. 40.

124 Ibid., p. 40. 125 BUENO, Cássio Scarpinella. FILHO, Pedro Paulo de Rezende. Improbidade

Administrativa: Op. cit., p.360.

55

emprego público depende de prévia aprovação em concurso público, ressalvados os

cargos em comissão. Tal sistemática, como sabido, é garantia de isonomia, imparcialidade

e impessoalidade no ingresso no serviço público, evitando-se, por meio dela,

protecionismos, favoritismos e a deletéria prática do nepotismo.

Registre-se, ainda, que em relação à situação do inc. V quando define a

expressão “concurso público” deve ser adotado o sentido genérico, pois abrange todas as

formas de seleção de pessoal realizadas pela Administração Pública, incluindo, pois, o

certame de que trata o art. 3º, “caput” da Lei nº 8.745/93, intitulado “processo seletivo

simplificado”, bem como o processo seletivo para admissão de estagiários.126

O inc. VII intenta reprimir a violação de sigilo sobre medida de natureza

econômica, antes de sua publicação oficial, que possa influir sobre o mercado. A figura

reclama do agente público uma condição especial que consiste no saber previamente

sobre a referida medida. Logo, deverá ser agente público integrado ao órgão oficial

encarregado de editar o referido ato. Evidente, pois se assim não for, se tratar de pessoa

estranha ao segmento administrativo próprio da área econômica, estará meramente

repetindo ou ecoando aquilo que lhe foi, indevidamente, comunicado. É verdade que a lei

fala também em “permitir que chegue ao conhecimento de terceiro”, mas aqui, mais uma

vez, está pressupondo que o autor da revelação seja agente público do respectivo setor

administrativo encarregado de adotar a medida que deve ser protegida pelo segredo. O

terceiro será, no caso, tanto a pessoa estranha aos quadros públicos como qualquer outro

agente público de outra unidade administrativa.127

Neste contexto cabe mencionar o art. 12 e seus incs, já que definem as sanções

aplicáveis aos agentes responsáveis pelo ato de improbidade administrativa nas

modalidades dos artigos 9º, 10 e 11:

126 Ibid., p. 362. 127 SELIGMAN, Rogério Ponzi. O Princípio Constitucional da Proporcionalidade na


56

Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações: I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos; II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos; III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente. 128 As punições aplicáveis são a perda dos bens ou valores que foram acrescidos

ilicitamente ao patrimônio, ressarcimento integral do dano, perda da função pública,

suspensão dos direitos políticos no prazo de oito a dez anos, pagamento de multa civil de

até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder

Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente,

ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de

dez anos.

O art. 20 faz uma ressalva no momento da aplicação da pena decorrente do ato de

improbidade que acarreta a perda de função pública e a suspensão dos direitos políticos

por ato de improbidade administrativa:



57

Art. 20. A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o trânsito em julgado da sentença condenatória. Parágrafo único. A autoridade judicial ou administrativa competente poderá determinar o afastamento do agente público do exercício do cargo, emprego ou função, sem prejuízo da remuneração, quando a medida se fizer necessária à instrução processual. 129

A ressalva só cabe quando houver trânsito em julgado da sentença condenatória.

Podendo a autoridade judicial ou administrativa determinar afastamento do agente público

do exercício do cargo, emprego ou função.

Carlos Eduardo TERÇAROLLI descreve que é possível a cumulação dos

fundamentos jurídicos presentes no mesmo fato:

É possível a cumulação dos fundamentos jurídicos da demanda, se presentes num mesmo fato atos que importem em improbidade administrativa de qualquer das espécies cogitadas nos arts. 9º a 11 da Lei Federal 8.429/92. Com efeito, um mesmo ato ou uma série de atos de improbidade administrativa pode comportar enriquecimento ilícito, lesão ao erário e atentado aos princípios da Administração Pública. Embora as penalidades sejam qualitativamente idênticas nos três inc.s do art. 12, é variável a sua graduação conforme a modalidade de improbidade administrativa como se vê do prazo de suspensão de direitos políticos, do valor da multa civil, e do prazo da proibição de contratar com poder público ou dele receber investimentos ou financiamentos, operação que satisfaz a tarefa de graduação das sanções previstas no art. 37, §4º da Constituição Federal, com a necessária proporcionalidade. A petição inicial em tais casos deverá zelar pela exposição de cada uma das causas de pedir, de cada um dos fundamentos jurídicos do pedido, descrevendo se a conduta se insere em enriquecimento ilícito, prejuízo ao erário ou atentado aos princípios da Administração Pública. O pedido será o de aplicação das penalidades previstas no art. 12 na forma e gradação em que o fato se subsumir à modalidade de improbidade administrativa verificada pela sentença. Impensável o cúmulo de condenações idênticas, resolvendo-se a questão pelo princípio da especialidade. Assim, se o ato ao mesmo tempo é de prejuízo ao erário e atentado aos princípios da Administração Pública verificado o primeiro, deverão ser infligidas as penalidades concernentes ao mais grave, abrangente e específico, de modo que a cumulação dos fundamentos jurídicos do pedido permita a aplicação das penalidades subsidiariamente. Esta operação evita que o fundamento jurídico da pretensão seja um, e a sentença reconheça a existência de outro, gerando possível improcedência da ação por desconformidade do libelo (pedido) com a sentença. 130



130 TERÇAROLLI, Carlos Eduardo. Improbidade Administrativa: Op. cit. p. 68-69.

58

Cássio BUENO afirma que “Atrelando um ‘bloco’ de sanções em razão de cada

categoria de improbidade em jogo, a lei estabeleceu, independentemente das sanções

penais, civis e administrativas previstas em legislação específica, o rol de penalidades

cabíveis (aumentando-se, inclusive, o rol da Constituição)”. 131

A disciplina legal é clara: verificada a categoria de improbidade em jogo, com base

nos tipos exemplificativos ou na noção genérica constantes dos arts. 9º, 10 e 11,

determina-se o conjunto de sanções estabelecidas no art. 12. Onde há possibilidade de

“fixação”, a lei ainda estabelece que o “juiz levará em conta a extensão do dano causado,

assim como proveito patrimonial obtido pelo agente” (art. 12, p. único).

3 RELAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO COM A LEI DE

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

3.1 PROBIDADE ADMINISTRATIVA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Convém apontar primeiramente a idéia de probidade, originário do latim

“probitate”, que significa na acepção comum integridade de caráter e honradez. É a

qualidade de quem é probo, honesto, justo, reto. Improbidade significa, então,

comportamento contrário aos padrões de honestidade e honradez.132

Nota-se que o conceito de probidade relaciona-se com a idéia de moralidade, onde

probo significa agir consoante os ditames dos bons costumes e da moral.

A probidade administrativa consubstancia-se no dever de portar-se, nos negócios da

Administração Pública, de forma compatível com os padrões da lealdade, boa-fé,

honestidade e moralidade. Por conseguinte, improbidade administrativa consiste na

131 BUENO, Cássio Scarpinella. FILHO, Pedro Paulo de Rezende. Improbidade

Administrativa: Op. cit., p.306-307. 132 SELIGMAN, Rogério Ponzi. O Princípio Constitucional da Proporcionalidade na


59

observância desses deveres com a Administração, implicando atos distanciados dos

parâmetros de honestidade, boa-fé e moralidade.133

A Carta Constitucional de 1988, em seu art. 37, erigiu o princípio da moralidade

administrativa ao mesmo patamar do princípio da legalidade. E, tratando especificamente

da probidade administrativa e de sua antítese imediata, verifica-se na Constituição Federal

a alusão expressa ao dever de probidade nos arts. 14, §9º, 15, V e 37, 4º, com grifos:

Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: § 9º Lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exercício de mandato considerada vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleições contra a influência do poder econômico ou o abuso do exercício de função, cargo ou emprego na administração direta ou indireta. Art. 15. É vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de: V - improbidade administrativa, nos termos do art. 37, § 4º. Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: § 4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível. 134

Isso quer dizer que a probidade e a moralidade administrativas encontram-se

intimamente ligadas, recebendo ambas proteção em nosso sistema constitucional, como

demonstrou-se no “caput” e no art. 37 da Constituição da República. Vale ressaltar que a

moralidade administrativa é princípio informativo da Administração Pública, ou seja,

proposição básica, fundamental, que condiciona as suas estruturações.135

133 COSTA. Marcos Vinicius da. Improbidade Administrativa: Aspectos Materiais da Lei nº.

8.429/92. Disponível em: <http://www.periodicoedireito.com.br/index.php?option=com_content&task=view&id=255&Itemid=31> Acesso em: 15/03/2009


135 NEIVA, José Antonio Lisbôa. Improbidade Administrativa: Op. cit. p. 06.

60

Segue desse modo decisão do Supremo Tribunal Federal mencionando o art. 37

§4º da Constituição Federal que versa sobre probidade pública, em sentido abrangente aos

entes da União, Estados, Distrito Federal e Municípios:

Ementa - LIMINAR - DEMANDA DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - RELEVÂNCIA DO PEDIDO E RISCO - PROBIDADE ADMINISTRATIVA - EFEITOS - VINCULAÇÃO DE RECEITA - LEGALIZAÇÃO DE HOTEIS-CASSINOS. A concessão de liminar, na demanda direta de inconstitucionalidade, não prescinde de convencimento, ao primeiro exame, sobre o concurso do sinal de bom direito, a demonstrar a relevância do pedido, e do risco de manter-se, eficaz, o dispositivo legal que se pretende ver, a final, alvejado. Isto não ocorre quando o artigo da Constituição Estadual, versando sobre a probidade pública inerente a Administração como um todo - União, Estados, Distrito Federal e Municípios - apenas repete o que se contem na parte final do par. 4. do artigo 37 da Carta da Republica. Enfoque diverso merecem os preceitos constitucionais de índole estadual quando vinculam, a título de dotação orçamentária, parte da receita arrecadada pelo Estado, em percentual fixo, a determinados Poderes. Idêntica sorte tem dispositivo que declara legalizados os hoteis-cassinos.136

Fica demonstrado maior preocupação do legislador constituinte em relação aos

aspectos éticos do atuar administrativo, enfatizando a necessidade de implementação de

mecanismos eficazes no combate à corrupção do dever de probidade.

Portanto, compreende-se, por ato de improbidade a má qualidade ou imoralidade,

ligada ao sentido de desonestidade. E o ímprobo é o mal moralmente, é o incorreto, o

transgressor das regras da lei e da moral. A palavra moral decorre do latim “moralis”, no

sentido de assinalar o que é honesto e virtuoso.137

136 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 463/DF, Tribunal Pleno, Ministro: Marco Aurélio. 01/08/1991, DJU 06-09-1991, p. 48. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=probidade%20administrativa&base=baseAcordaos> Acesso em: 15/03/09.

137 SELIGMAN, Rogério Ponzi. O Princípio Constitucional da Proporcionalidade na Conformação e no Sancionamento aos Atos de Improbidade Administrativa Previstos na Lei nº 8.429/92. Disponível em:<http://www.mp.sc.gov.br/portal/site/portal/portal_detalhe.asp?campo=3311> Acesso em: 15/03/09.

61

3.1.1 Interesse Difuso e Ação Civil Pública

Para que haja a devida aplicação das sanções do art. 12, como já demonstrado no

presente trabalho, é necessária a promoção da ação civil pública, pois o bem jurídico

tutelado é o interesse difuso e a proteção do patrimônio público e social138, como define o

art. 129 inc. III da Constituição Federal:

Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; 139 O referido dispositivo cuida da função institucional do Ministério Público na

promoção do interesse difuso e a proteção do patrimônio público.

Quanto aos interesses difusos são um tipo de interesse trans-individual ou meta-

individual, isto é, pertencem a um grupo, classe ou categoria indeterminável de pessoas,

que são reunidas entre si pela mesma situação de fato. Eles têm natureza indivisível, ou

seja, são compartilhados em igual medida por todos os integrantes do grupo, exemplos: os

moradores de uma região atingida pela poluição ambiental, ou os destinatários de uma

propaganda enganosa divulgada pela televisão.140

Ainda com relação aos interesses difusos menciona Ricardo RIBEIRO “São

aqueles indivisíveis, cujos titulares são pessoas indeterminadas. Como exemplo podemos

citar o direito à paz publica, à segurança pública, ao meio ambiente. O autor

anteriormente citado nos traz como exemplo a ação que tivesse como interesse impedir a

138 CAPAVERDE, Herta Machado. Improbidade Administrativa. Disponível em:

<http://www.cursoaprovacao.com.br/cms/artigo.php?cod=640> Acesso em: 15/03/2009. 139 BRASIL. Constituição de 1988. Constituição da República Federativa do Brasil.


140 ALZIN, José. Interesses difusos. Disponível em: <http://acrz.com.sapo.pt/links.htm> Acesso em: 15/03/2009.

62

poluição de um rio, pois o direito ao meio ambiente saudável é direito de todas as pessoas

indeterminadamente”. 141

Por isso é importante mencionar o entendimento do órgão do Supremo Tribunal

Federal em dois julgados, com grifos:

Ementa EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. REEXAME DE PROVAS. MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. LEGITIMIDADE ATIVA. 1. Reexame de fatos e provas. Inviabilidade do recurso extraordinário. Súmulas ns. 279 e 454 do Supremo Tribunal Federal. 2. O Ministério Público tem legitimidade ativa para propor ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente, mas também de outros interesses difusos e coletivos. Agravo regimental a que se nega provimento.142 Ementa EMENTA: Ministério Público: legitimação para propor ação civil pública para proteção do patrimônio público (CF, art. 129, III): precedentes (v.g. RREE 267.023 e 234.439, 30.04.2002, 1ª T., Moreira; 227.159, Néri, RTJ 186/690; 208.790, 27.9.2000, Ilmar Galvão, DJ 15.12.2000, RTJ 176/957).143

O entendimento é no sentido de que o Ministério Público tem legitimidade ativa

para propor ação civil pública no que tange a proteção do patrimônio público e social, do

meio ambiente e ainda nos outros interesses difusos e coletivos. Desta forma torna-se

pertinente descrever quanto à ação de probidade ou ação civil pública.

A ação civil é pública em decorrência do seu conteúdo, porque objetiva proteger

justamente os interesses difusos ou coletivos.

José dos SANTOS descreve as características da referida ação:

141 CAMPOS, Ricardo Ribeiro. Legitimidade do Ministério Público para defesa de interesses

individuais homogêneos. Disponível em: <http://www.vemconcursos.com/opiniao/index.phtml?page_id=1814> Acesso em: 15/03/2009.

142 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo de Instrumento nº 718547/SP, Segunda Turma, Ministro: Eros Grau. 30/09/2008, DJU 07-11-2008, p. 28. Disponível em: < http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=interesse%20difuso%20ministério%20público&base=baseAcordaos> Acesso em: 15/03/09.

143 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo de Instrumento nº 495632 / SP, Primeira Turma, Ministro: Sepúlveda Pertence. 23-05-2006 , DJU 16-06-2006, p. 947. Disponível em: < http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=interesse%20difuso%20ministério%20público&base=baseAcordaos> Acesso em: 15/03/09.

63

(...) em que se pretende o reconhecimento judicial de condutas de improbidade na Administração, perpetradas por administradores públicos e terceiros, e a conseqüente aplicação das sanções legais, com o escopo de preservar o princípio da moralidade administrativa. 144 A finalidade da ação civil pública é o reconhecimento judicial das condutas

ímprobas na Administração, perpetradas por administradores públicos e terceiros,

juntamente com a aplicação das respectivas sanções, como por exemplo: obrigará o

agente ímprobo (autor, partícipe ou co-autor) a ressarcir o dano provocado ao erário, art.

5º, ou a devolver os bens ilicitamente acrescidos ao seu patrimônio, art. 6º145, cabendo a

decretação do seqüestro dos bens do agente ou do terceiro que tenha enriquecido

ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público, art. 16:

Art. 16. Havendo fundados indícios de responsabilidade, a comissão representará ao Ministério Público ou à procuradoria do órgão para que requeira ao juízo competente a decretação do seqüestro dos bens do agente ou terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimônio público. § 1º O pedido de seqüestro será processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825 do Código de Processo Civil. § 2° Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais. 146

Ressalta-se, no entanto, que não há prazo prescricional no ressarcimento do dano,

conforme o art. 37, §5º, da CF “§ 5º - A lei estabelecerá os prazos de prescrição para

ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário,

ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”. Para o agente público investido por

144 FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo: 21º Ed. Rio de

Janeiro: Lumen Juris. 2009. p. 1011. 145 COSTA, José Armando da. Contorno Jurídico da Improbidade Administrativa. Op. cit.,

185. 146 BRASIL. Lei nº 8.429 de Junho de 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes


64

mandato ou cargo em comissão, a ação poderá ser proposta até cinco anos, do término do

exercício do mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança, art. 23.

Quanto à natureza extracontratual nos casos de responsabilidade civil na

improbidade administrativa, origina-se da ação ou omissão do agente público que cause

prejuízo ao erário, que acrescente, ilicitamente, valores ao seu patrimônio, ou que,

afrontando os princípios da administração pública, provoque dano patrimonial aos cofres

públicos, como já demonstrado pelo art. 1º.147

A ação civil pública, no caso de improbidade administrativa, é ação civil de

interesse público imediato, ou seja, é a utilização do processo civil como um instrumento

para a proteção de um bem, cuja preservação interessa a toda coletividade.148

Partilha da mesma idéia José dos SANTOS “As sanções da Lei de Improbidade

são de natureza extrapenal e, portanto, têm caráter de sanção civil. Esse é um ponto sobre

o qual concordam praticamente todos os especialistas. Assim, o legislador deveria ter

evitado o título “Das Penas” atribuído ao Capítulo III da lei, o que poderia dar a falsa

impressão de tratar-se de penalidades inerentes à prática de crimes.”. 149

No momento em que o Promotor de Justiça ajuíza ação civil pública contra o

autor de ato de improbidade administrativa, no prazo de trinta dias da efetivação da

medida cautelar, pode-se dizer que o Estado-Ministério Público ingressa na via judicial

civil, provocando a atuação do Estado-Juiz para que assegure a integridade do patrimônio

público e da moralidade administrativa. Caso não o faça caberá atuar como “custus

legis”, ou seja, fiscal da lei, art. 17 e §4º:

Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.


186. 148 FILHO, Marino Pazzaglini. Op. cit., p.181. 149 FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo: Op. cit., p.1027.

65

§ 4º O Ministério Público, se não intervir no processo como parte, atuará obrigatoriamente, como fiscal da lei, sob pena de nulidade. 150

Ao co-legitimar o Ministério Público, legitimação concorrente entre a pessoa

jurídica lesada e o presente órgão ministerial, a persecução civil dos atos que maculam o

patrimônio público, quis o legislador constituinte reforçar as possibilidades de controle

jurisdicional sobre a legalidade e a moralidade dos atos administrativos, minimizando os

obstáculos técnicos e econômicos que inibem a participação popular na formação do

processo, suprir a inacessibilidade ao Poder Judiciário e impedir que se reduza a ordem

jurídica afirmada a uma ordem não efetivamente garantida.151

3.2 BENEFÍCIO SOCIAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO ATRAVÉS DA LEI

DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Historicamente a corrupção, a imoralidade e a improbidade na Administração

Pública são mazelas que atingem o nosso país e também países exteriores. Por isso nos

últimos anos, a questão ética vem assumindo importância no mundo moderno: políticos

elaboram leis anticorrupção, a mídia aborda o tema exigindo providências, os bancos e

conselhos profissionais impulsionam códigos éticos, demonstrando uma maior

sensibilidade social a respeito do tema.152

Evidencia-se, desta forma, que necessário é a aplicação de instrumentos eficazes

que combatam a desconstituição dos atos praticados e também a devida punição dos

agentes imorais e ímprobos.



151 FILHO, Marino Pazzaglini. Op. cit., p.182. 152 COSTA, José Armando da. Contorno Jurídico da Improbidade Administrativa. Op. cit.,

186.

66

Diante de tantas injustiças sociais, mandos e desmandos, arraigados à cultura de

nosso país, eis que nobremente se eleva a figura do Ministério Público procurando superar

todos os obstáculos que lhes são apresentados, com a missão de agir, em respeito à

vontade da lei e em nome da sociedade quando defende seus interesses, sem dar

satisfações a qualquer poder ou órgão dos seus atos, mas sem descumprir o disposto

hierárquico presente na organização interna da instituição, respeitando a subordinação

administrativa devida à administração superior da instituição.153

A cada cidadão é dado o poder de controlar os atos administrativos de seus

representantes. Ao Ministério Público cabe também o poder de investigar, seja na área

cível para a apuração de danos ao patrimônio público ou atos de improbidade

administrativa, seja na área penal, requisitando inquérito ou investigando diretamente

infrações penais para encontrar indícios capazes de responsabilizar o autor do ato definido

como crime, dentre outras atuações em prol da cidadania.

Com a função atribuída ao Ministério Público através do inciso III do art. 129 da

Constituição: “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do

patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”,

o órgão ministerial encontra-se munido com os instrumentos processuais adequados para

a investigação em juízo dos pleitos onde haja fundada suspeita de improbidade

administrativa.154

Torna-se assim a ação civil pública ou ação de probidade de grande relevância, já

que é o instrumento legal utilizado no combate aos atos ímprobos.

O Ministério Público, através da ação civil pública, busca trazer proteção ao

nosso sistema constitucional, na defesa da tutela de interesses metaindividuais de pessoas

153 BUENO, Cássio Scarpinella. FILHO, Pedro Paulo de Rezende. Improbidade

Administrativa: Op. cit., p. 119. 154 ALZIN, José. Interesses difusos. Disponível em: <http://acrz.com.sapo.pt/links.htm>

Acesso em: 15/03/2009.

67

indeterminadas integrantes da sociedade, protegendo não apenas o patrimônio público,

mas também a probidade administrativa.155

É por isso que dentre as finalidades do Ministério Público, talvez a mais

importante, está em evitar a corrupção e o desvio de recursos que tanto comprometem

educação, saúde, segurança e desenvolvimento social. Pois como representante da

sociedade e na tutela do interesse difuso, tem interesse e dever de fazer valer a lei de

improbidade administrativa. Possuindo uma importante contribuição para o

desenvolvimento do país a longo prazo.156

Há que considerar que quanto mais a sociedade se desenvolva tecnicamente,

economicamente, civilmente, maior é seu controle na administração. Estamos a presenciar

o fortalecimento do Ministério Público, que o já mencionado art. 2º da lei Pitombo -

Godói, legitimava com parte apta juntamente com o povo para pedir o seqüestro de bens

adquiridos por enriquecimento ilícito.157

A sociedade precisa manifestar-se, cada vez mais, no sentido de não aceitar a

corrupção, e principalmente não promovê-la. Pois, ao permiti-la, a sociedade torna-se

vítima dos políticos, dos funcionários ímprobos, que não a servem como deveriam, e

ainda da violência, fruto em parte da outra parcela da sociedade, mal administrada, que

tem sua estrutura usurpada por contínuas e constantes dilapidações.158

Eis o desafio da geração vindoura, que está às portas de integrar ativamente os

serviços do nosso país, sejam eles públicos ou privados, não esmorecendo e honrando os

conhecimentos que receberam da sua formação moral e ética.


187. 156 CAMPOS, Ricardo Ribeiro. Legitimidade do Ministério Público para defesa de interesses

individuais homogêneos. Disponível em: <http://www.vemconcursos.com/opiniao/index.phtml?page_id=1814> Acesso em: 15/03/2009.

157 ALZIN, José. Interesses difusos. Disponível em: <http://acrz.com.sapo.pt/links.htm> Acesso em: 15/03/2009.

158 CAMPOS, Ricardo Ribeiro. Legitimidade do Ministério Público para defesa de interesses individuais homogêneos. Disponível em: <http://www.vemconcursos.com/opiniao/index.phtml?page_id=1814> Acesso em: 15/03/2009.

68

CONCLUSÃO

Com a Constituição Federal de 1988, as atribuições, competências e funções do

Ministério Público aumentaram consideravelmente, colocando-o muitas vezes como a

instituição que “causa problemas às elites”, por apresentar ao povo brasileiro as mazelas

que ocorrem na administração pública em razão da desonestidade de parte de seus

agentes. Agentes esses que o povo brasileiro elegeu, através de seus votos, para melhorar

a situação do País, mas que demonstram quando se acham à frente da administração

pública, ter interesse somente particular.

No presente trabalho vimos que a lei de improbidade administrativa traz somente

sanções civis, não eximindo a aplicação de sanções penais, civis e administrativas

previstas em outras legislações especificas.

A mencionada lei surgida após a Constituição Federal de 1988, trouxe somente

ganhos para a população. Assim, temos observado nos últimos anos a ação dinâmica do

Ministério Público, cumprindo ativamente o seu papel constitucional com base na

autonomia nas investigações, instauração de inquérito civil e propositura da ação civil

pública. Nesse sentido, demonstra Fernanda PALERMO “Com a constatação de que o

ano 2000 foi recorde na instauração de processos que apuram denúncias de improbidade

administrativa envolvendo servidores federais e instituições que recebem recursos

públicos.”.159

Sendo proposta a ação civil pública, que vem com pedido de liminar para garantir

de imediato o ressarcimento integral do dano causado, é a vez do Poder Judiciário, que de

início estudará se os fatos constantes da inicial justificam a concessão da liminar.

159PALERMO, Fernanda Kellner de Oliveira. Improbidade administrativa e a atuação do

Ministério Público. Disponível em: < http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=2732 > Acesso em: 15/03/09.

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A importância do Ministério Público na propositura de ações civis públicas na

questão da improbidade administrativa beneficiou e continua beneficiando o povo

brasileiro. Cabe nesse sentido destacar o combate constante à corrupção ao desvio de

recursos que tanto comprometem educação, saúde, segurança e desenvolvimento social,

oferecendo uma importante contribuição à democracia, ao desenvolvimento do país e das

instituições públicas.

Para encerrar o presente trabalho e como conclusão dos argumentos aqui

apresentados, alertamos que o Ministério Público de cada Estado ao cumprir com a sua

parte, e evidentemente, com o apoio do Poder Judiciário, poderemos ter a médio e a curto

prazo um Brasil melhor com base em ações que sejam adotadas hoje.

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