Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan necesariamente las del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR).

instituciones en un Marco de Integracin Regional: Distribucin de Competencias y Capacidades de Coordinacin y Control I

64Tabla de Contenido

Eduardo ZAPICO GOILa Coordinacin Intragubernamental como Factor Crtico para la Integracin Regional: Experiencias Europeasp. 3

Jacques ZILLEREstructura y Funcionamiento de las Administraciones Nacionales en un Proceso de Integracin Regional: Algunas Reflexiones y Propuestas a Partir de Experiencias Europeasp. 11

Enrique SARAVIACapacidad Institucional y Gerencial para la Integracin: Relevancia del Tema en Amrica Latinap. 18

Javier ELORZALa Formacin de la Voluntad y la Gerencia de Asuntos Comunitarios: Administracin Central y Administraciones Regionalesp. 23

Carlos BLANCOCapacidad Institucional y Gerencial para la Integracinp. 38

CASOS NACIONALES:

Jess SABRACapacidades de Coordinacin de los Estados Latinoamericanos: El Caso Argentinop. 43

Carlos RODRGUEZEl Caso Bolivianop. 48

Jorge RODRIGUEZ GROSSIEl Caso Chilenop. 51

Samuel OSPINA MARIN y Cilia GOMEZEl Caso Colombianop. 54

Mauricio VASCOComentarios al Caso Colombianop. 57

Guillermo MORA YEROVIEl Caso Ecuatorianop. 61

Nstor FERNANDEZ VERTTIEl Caso Mexicanop. 63

Juan Jos SOLEREl Caso Paraguayop. 65

Oswaldo ROCHA ARIASEl Caso Peruanop. 68

Felipe LUZARDO y Sandra ARTIGASEl Caso Uruguayop. 71

Julio Csar FERNANDEZEl Caso Venezolanop. 77

LA COORDINACION INTRAGUBERNAMENTAL COMO FACTOR CRITICO PARA LA INTEGRACION REGIONAL: Experiencias EuropeasEduardo ZAPICOProfesor Asociado en Gestin Pblica. Instituto Europeo de Administracin Pblica (IEAP). Maastricht, PAISES BaJOS1. INTRODUCCION: IMPORTANCIA Y DIFICULTAD DE LA ADAPTACION ADMINISTRATIVAUno de los grandes desafos con que se encuentra la Unin Europea (UE) es el gran desequilibrio existente entre la capacidad de gerencia y los objetivos de integracin ratificados con el Tratado de Maastricht. Aunque este dficit gerencial se ha identificado en ocasiones con lo limitado de las competencias y dimensin de la Comisin Europea lo cierto es que la viabilidad del proyecto europeo est condicionada a una colaboracin estrecha entre mltiples organizaciones situadas a distintos niveles de gobierno (Comisin Europea, 1994: 8; Milward, 1992: 3). El desarrollo de la UE depende de la capacidad de gerencia de interacciones interorganizacionales. Requiere el establecimiento y consolidacin de un tejido relacional y funcional eficaz entre los distintos niveles de gobierno y dentro de cada uno de ellos. La eficacia final de los procesos de decisin y puesta en prctica de las polticas de la UE dependen en gran medida de la capacidad de interaccin y negociacin inter e intra gubernamental. Sin embargo, la adaptacin de las Administraciones de los Estados Miembros (EM) a la creciente internacionalizacin o interdependencia de los problemas y polticas comunitarias ms all de la esfera domstica o diplomtica tradicional ha sido hasta ahora la cenicienta de los programas de reforma del sector pblico. Mejorar la capacidad nacional de gerencia de las negociaciones comunitarias es un paso necesario e inevitable en la construccin europea (Metcalfe, 1994: 271; Kliksberg, 1994: 189, 190).La necesidad de mejorar la participacin de las Administraciones Nacionales en la toma de decisiones comunitaria es mayor de lo que suele pensarse. La formulacin de la poltica comunitaria es el resultado de un proceso de mltiples interacciones negociadas entre representantes de los EM caracterizadas por los siguientes factores de complejidad (Walton and Mckersie, 1965: 133): Se superponen componentes tcnicos y humanos (valores, actitudes, sentimientos, percepciones sobre penalizaciones y recompensas); Los acuerdos negociados se prolongan en el tiempo. Naturaleza continuada de las negociaciones. Conexin con nuevas negociaciones post acuerdo. Revisin o reinterpretacin de los acuerdos durante la fase de implementacin. Serie sucesiva de negociaciones concatenadas en el tiempo. Es difcil identificar y compatibilizar los intereses nacionales con los intereses comunitarios. Los actores que participan directamente en la negociacin comunitaria representan organizaciones (departamentos ministeriales, otros niveles de gobierno, intereses privados, etctera) cuyos miembros influyen en su comportamiento negociador ejerciendo mltiples presiones a menudo incompatibles.Esta ltima fuente de complejidad es particularmente importante en las negociaciones comunitarias y es el centro de inters de este artculo. Los esfuerzos de negociacin realizados en Bruselas son tan solo la punta del iceberg del proceso de formulacin de polticas comunitarias. Aunque los actores principales se identifican claramente en los representantes de los gobiernos nacionales sera irrealista suponer que stos defienden posturas de negociacin puramente tcnicas, formal y plenamente aceptadas y automticamente elaboradas. La definicin del inters nacional no es algo evidente en s mismo. La postura que los representantes de cada pas tomen en Bruselas, exige y depende de un contacto estrecho entre los centros de decisin y coordinacin nacional. La eficacia de la estrategia de negociacin seguida por un Estado Miembro depende de un esfuerzo prolongado e intenso de preparacin interna que permita integrar diversos intereses nacionales.Es importante destacar que la preparacin interna de las posiciones de negociacin de cada Estado miembro para participar en la toma de decisiones comunitarias tiene una doble proyeccin. No slo asegura la coherencia global de los intereses nacionales, sino que adems facilita el funcionamiento apropiado del proceso decisorio comunitario. La debilidad de los mecanismos de coordinacin nacional, previos a las negociaciones comunitarias, puede provocar no solo un perjuicio a los intereses nacionales y al funcionamiento global de la UE, tanto en la fase de formulacin como en la de implementacin y desarrollo de sus polticas (Siedentopf and Ziller, 1988: 5).La dificultad de integrar estos intereses se acenta con el proyecto comunitario. La pertenencia a la UE difumina los lmites entre poltica exterior y poltica interna. Los ministerios de Asuntos Exteriores y los departamentos de Comercio Exterior no son suficientes para representar a un Estado Miembro en lasmltiples polticas comunitarias. Ni tampoco parece realista tratar de centralizar toda actuacin preparatoria en uno de estos centros salvo riesgo de desbordamiento de trabajo y fomento de resistencias burocrticas a un exceso de centralizacin. Algunas decisiones pueden ser preparadas por un departamento de manera aislada pero cada vez es mayor la interdependencia existente entre distintos sectores. Se requiere realizar un anlisis y adaptacin profunda de la naturaleza, los mecanismos y el alcance de la coordinacin necesaria para participar con eficacia en las negociaciones comunitarias.En este trabajo se presenta, en primer lugar, los conceptos e instrumentos de coordinacin utilizados en un estudio aplicado realizado en el IEAP sobre la capacidad de coordinacin interministerial existente en los EM de la UE. Posteriormente se analizan los resultados obtenidos. Y, por ltimo, se plantea y discute la aplicabilidad de estos conceptos e instrumentos de coordinacin en otras iniciativas de evaluacin y mejora de la capacidad de coordinacin en un marco de integracin regional.2. CAPACIDAD DE COORDINACION INTERMINISTERIALUn estudio llevado a cabo a finales de los 80 en el Instituto Europeo de Administracin Pblica (IEAP) dirigido por el Profesor Metcalfe ha permitido analizar y comparar el grado de coordinacin alcanzado en el interior de las Administraciones Nacionales durante la preparacin de las negociaciones comunitarias (Metcalfe and Zapico, 1994 forthcoming). La comparacin de los sistemas de coordinacin administrativa de los EM exigi en primer lugar la eleccin de un marco terico que permitiera la definicin y medida del propio concepto de coordinacin. El trmino coordinacin en general significa la interrelacin de las partes de un sistema para lograr sus objetivos y mejorar el funcionamiento global del mismo pero la aproximacin comparada del estudio requera una definicin ms operativa.A pesar de su importancia en la vida administrativa, el trmino coordinacin se da a menudo por sobreentendido. Se utiliza constantemente para identificar dificultades de funcionamiento y posibles soluciones pero raramente se define con precisin. A menudo se considera sinnimo de control formal o de colaboracin o simple comunicacin (Rogers and Whetten, 1982: 12; Morata, 1991: 162). Un procedimiento tradicional de coordinacin ha sido la jerarqua administrativa. Sin embargo, esta no es siempre necesaria. En muchas ocasiones el ajuste mutuo, voluntario, puede ser suficiente. En un sistema interorganizacional hay un gran campo de accin para la coordinacin lateral no jerrquica. Dado que la coordinacin no es gratuita, puede y debe existir un esfuerzo de coordinacin sin coordinador. Las reglas, usos y costumbres, la cultura administrativa, etctera que reconozca y acepte de interdependencias facilita este tipo de coordinacin voluntaria. La coordinacin es una propiedad de un sistema no una prerrogativa de una de las partes del mismo. Aunque la responsabilidad de coordinacin puede localizarse en una unidad central, la eficacia o capacidad de coordinacin depende de la interaccin de las partes del sistema. Todos estos componentes de la coordinacin se tuvieron sistemticamente en cuenta.Con el fin de medir la capacidad de coordinacin en cada pas miembro se opt por utilizar una escala de Guttman. Este tipo de escalas permite llevar a cabo una medicin ordinal de los niveles de coordinacin existentes. La idea bsica de este instrumento de medida es simple y clara. De manera figurada no es otra cosa sino un escalera. Cada uno de los escalones representa un nivel superior de una variable. Por ejemplo la habilidad de clculo matemtico de un grupo de estudiantes podra representarse con la escala ordenndose sucesivamente la habilidad de sumar, restar, multiplicar, dividir, derivar, etctera. Su ordenacin en la escala representa el grado creciente de complejidad de clculo.Es importante destacar cuatro caractersticas en esta escala de medida. 1) Se trata de una representacin unidimensional pues slo se mide una variable. 2) Es de carcter acumulativo. La posicin en un escaln concreto indica no slo el cumplimiento de ese nivel sino adems el cumplimiento de los niveles inferiores a ste escaln. En otras palabras, cada nivel indica un mximo alcanzable por el sujeto observado en la mayora de sus actuaciones. Es decir, un estudiante que demuestre tener la habilidad de derivar indica que sabe tambin dividir, multiplicar, etctera. Lo contrario no tiene por qu ocurrir. 3) La ordenacin es creciente. Los primeros niveles representan valores inferiores que van superndose secuencialmente. Y por ltimo, 4) La medicin no es cuantitativa representndose los escalones ordinalmente. Esto significa que la diferencia entre los intervalos de la escala no son cuantificables. Los escalones slo permiten establecer una diferencia cualitativa. No se puede pensar por ejemplo que el nivel 4 es doble al nivel 2.Por tanto, la escala de coordinacin de la poltica comunitaria supone una ordenacin creciente del nivel de coordinacin alcanzado en la preparacin de la postura de negociacin de un Estado miembro en Bruselas. La idea bsica es que cada escaln representa una mayor capacidad de coordinacin. Adems por su carcter acumulativo, la localizacin de un Estado miembro en un nivel de la escala supone y exige que la capacidad de coordinacin a niveles inferiores est tambin consolidada. Puede decirse que las funciones de coordinacin definidas en los niveles superiores no se pueden mantener suspendidas en el vaco, necesitan apoyarse en los escalones inferiores. Si los sistemas de comunicacin son dbiles no podrn funcionar con eficacia los niveles que permiten la identificacin de las prioridades gubernamentales o las decisiones de arbitraje se pondrn en cuestin continuamente.Pero con la escala no se propone que cunto ms coordinacin en funcionamiento, mejor. La coordinacin tiene su coste (tiempo y esfuerzo) y no siempre es necesario y deseable poner en accin la mxima capacidad de coordinacin disponible. La mera consulta puede ser suficiente en ocasiones. El tipo y nivel de coordinacin y su uso depender del grado de complejidad e interdependencia existente. Lo importante es que exista un potencial de coordinacin capaz de ser activado si fuera necesario.La metodologa y los conceptos bsicos son sencillos y generales. La unidad de anlisis elegida en el estudio fue la red de departamentos ministeriales de cada uno de los doce EM. Los sucesivos niveles de capacidad de coordinacin se refieren por tanto a las relaciones interministeriales. El elemento central es la escala de coordinacin de poltica comunitaria. En la escala de coordinacin se representa una seria de pasos que agregan nuevas funciones de coordinacin. En ella se representan nueve escalones en los que se introduce de manera creciente una funcin adicional de coordinacin. Los escalones van desde una toma de decisiones independiente por los departamentos ministeriales hasta un funcionamiento plenamente integrado a nivel gubernamental. En la base de la escala cada ministerio formula autnomamente su postura de negociacin segn las competencias legales que le correspondan. En el extremo superior el funcionamiento es perfecto y se basa en una estrategia gubernamental puesta en prctica sin ningn problema de coordinacin interna. El mximo nivel representa un mito oficial donde la coordinacin funciona automticamente. Sin embargo, la capacidad real de coordinacin puede estar muy por debajo de este mximo oficial.Lo original de la escala de coordinacin es la diferenciacin de sus principales componentes y su ordenacin en relacin directa con una perspectiva gerencial.Cuadro 1Una idea bsica implcita en esta escala es que para que la capacidad de coordinacin sea estable y eficaz el esfuerzo de coordinacin deber realizarse y consolidarse empezando desde los niveles inferiores, "de abajo a arriba". La falta de adecuacin en los niveles inferiores actuar en detrimento del rendimiento de los niveles superiores.1. Independencia ministerialEn el primer nivel de la escala cada ministerio acta con independencia. Cada ministerio formula su propia postura de negociacin sin referencia alguna a lo que hagan otros ministerios. La actuacin independiente de un ministerio se basa en las prerrogativas del mismo y las competencias legales que le corresponden. En este nivel se exige que la administracin disponga de un diagrama de funciones y responsabilidades claramente definidas y aceptadas por los dems departamentos. Aunque no se pueden eliminar todos los solapamientos funcionales en teora las duplicaciones innecesarias deberan haberse evitado. Este nivel no representa un nivel cero de coordinacin. La red de departamentos est bien definida, se conocen y se aceptan las competencias de cada departamento.2. Transmisin de informacin a otros departamentosEn este nivel los departamentos siguen siendo autnomos en la preparacin de las negociaciones comunitarias. No obstante, el sistema puede estar funcionando en base a normas y convenios a nivel gubernamental que exijan la transmisin de informacin a otros departamentos sobre la postura de negociacin a defenderse en Bruselas. Este nivel de coordinacin exige la existencia de sistemas de informacin fiables, eficaces y regulares que garanticen una base de informacin integrada y unos supuestos de decisin comunes a todos los departamentos. Este nivel exige como mnimo la existencia de redes ms o menos formalizadas de comunicacin, informatizada o no, que permitan el acceso a la informacin.3. Consulta entre ministeriosEl tercer nivel exige que el flujo de informacin sea de doble sentido, de ida y vuelta. Se espera que tras informar a otros ministerios sobre lo que se est defendiendo en Bruselas, el ministerio receptor de la informacin reacciona proporcionando feed-back. Este nivel exige la existencia de respuestas crticas, evaluacin y asesoramiento entre los ministerios sobre las polticas y temas de negociacin comunes. No obstante, la influencia que pueda ejercer un departamento al responder a una consulta no llega a disminuir la autonoma del departamento. Cada departamento podr utilizar o no la informacin generada en el proceso de consulta, siendo plenamente independiente en su poltica comunitaria. Se acepta la influencia de otros departamentos pero cada ministerio no se siente condicionado o comprometido respecto a los dems.4. Evitar divergencias interministerialesEn este nivel se realiza un esfuerzo para que el Gobierno negocie con una sola voz. Deberan existir mecanismos para evitar divergencias manifiestas en las posturas de negociacin de los departamentos. Antes de hacer pblico los compromisos de negociacin, los departamentos definen sus posiciones en contacto directo con otros departamentos tratando de evitar la transparencia al exterior de lneas contradictorias o inconsistentes. El esfuerzo de coordinacin es "negativo", esto es, dirigido a evitar las consecuencias negativas que pudieran ocasionarse al no ocultar desacuerdos de puertas afuera de la administracin. El esfuerzo es importante y exige la integracin de las partes antes de entrar en negociaciones comunitarias. El Gobierno presenta una postura unida formalmente. La divergencia y el conflicto no se resuelve pero se evitan las consecuencias negativas de su publicidad. Existe desacuerdo detrs del teln.5. Bsqueda de acuerdos interministerialesEn este caso el esfuerzo de coordinacin es "positivo". Los ministerios hacen un esfuerzo de aproximacin de posturas de negociacin y tratan de construir lneas comunes de actuacin. El esfuerzo de coordinacin en este nivel es ms proactivo que en el nivel anterior. En el nivel 4 el esfuerzo de coordinacin se activa como consecuencia de la aparicin de una situacin conflictiva. En este nivel 5 los mecanismos de coordinacin se ponen en marcha con anterioridad a la existencia del conflicto. Se buscan voluntariamente intereses comunes reconocindose interdependencias con anticipacin a la existencia de los conflictos. En caso de existir conflicto, ste no se evita, sino que trata de resolverse con la bsqueda del consenso y la creacin de un valor comn. Se comparte informacin para identificar las fuentes de divergencia. Este nivel exige la existencia de comits conjuntos, grupos de trabajo, estudios y evaluacin de polticas, etctera, que permitan el ajuste mutuo y la resolucin de conflictos interdepartamentales.6. Arbitraje de conflictosEn este nivel de coordinacin debe existir capacidad de resolucin de manera no voluntaria de los conflictos que no hayan sido resueltos en los cinco primeros niveles. Hasta el nivel 5 se ha llevado a cabo un esfuerzo de coordinacin sin coordinador. En el nivel 6 entra en funcionamiento un mecanismo central de arbitraje en el que un tercer departamento, centro coordinador o autoridad externa resuelve los conflictos que los ministerios de manera voluntaria no han sido capaces de superar. De nuevo la aproximacin a la coordinacin es "negativa" ya que el arbitraje supone una reaccin a problemas ya planteados. El mecanismo de arbitraje en funcionamiento supone el fracaso previo de los mecanismos de reconciliacin.7. Establecimiento de lmites de negociacinEl centro de coordinacin puede ir ms all de su funcin de arbitraje. Un papel ms activo por parte de este centro sera el establecimiento de unos parmetros que limitaran la posible actuacin discrecional de los departamentos. Estos lmites pueden dejar un margen de maniobra a los ministerios para responder a los retos comunitarios segn sus peculiaridades pero siempre dentro de un marco comn de restricciones (por ejemplo presupuestarias). De nuevo el refuerzo de coordinacin se centra en evitar lo "negativo". Se identifica y proscribe lo que no debe hacerse.8. Establecimiento de prioridades globalesEn este nivel el centro de coordinacin realiza un papel de liderazgo en el que establece las prioridades gubernamentales. La identificacin de las principales lneas de negociacin comunitaria ofrecen un patrn de comportamiento de negociacin y una direccin clara para la actuacin de los ministerios. La existencia de unas prioridades globales facilita el funcionamiento de otros niveles voluntarios de coordinacin dado que permite anticipar o aclarar expectativas sobre la resolucin potencial de conflictos interministeriales. Anlogamente sin la consolidacin de los niveles inferiores de coordinacin sera imposible que funcionara con eficacia este nivel 8. Las prioridades de polticas comunitarias proporcionan un marco positivo para orientar la toma de posturas de cada ministerio de manera coherente en el conjunto de la Administracin.9. Estrategia gubernamentalEl nivel 9 representa un caso lmite o tope mximo de coordinacin. En este nivel se supone que el Gobierno acta como un bloque unificado en el que los ministerios actan de manera mecnica como instrumentos tcnicos de elaboracin e implementacin de la estrategia gubernamental y funcionan con una informacin perfecta en la consecucin de unos objetivos definidos con precisin. Este nivel permite completar el cuadro de coordinacin aunque en la prctica no hay posibilidad de lograrlo de manera perfecta y sostenida.3. CAPACIDAD DE COORDINACION DE LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA UNION EUROPEAEl diagrama de barras siguiente ofrece una visin global del resultado del estudio realizado en el IEAP. El diagrama muestra con nitidez las diferencias de capacidad coordinadora existente en los doce EM. Los resultados no se alejan mucho respecto a la opinin o percepcin generalizada de la poltica comunitaria. Los niveles representados en este diagrama miden la capacidad de coordinacin mxima alcanzable globalmente por cada Estado miembro. No se refieren al nivel de coordinacin alcanzado en una poltica sectorial concreta, sino a la capacidad mxima que podra ponerse en funcionamiento en cada pas. En la realidad podran darse a menudo niveles inferiores a los identificados en el diagrama. Algunas polticas comunitarias requieren menos coordinacin que otras. La plena capacidad de coordinacin alcanzada por cada pas no necesita ponerse siempre plenamente en prctica.El nivel mximo de coordinacin (nivel 9) o modelo racional de comportamiento de los Gobiernos no se ha alcanzando en ningn caso. La mayora de los pases estn lejos de conseguir un nivel elevado de coordinacin. La conclusin ms importante es que existe un claro dficit de capacidad de coordinacin que puede estar afectando a la eficacia del proceso decisorio de la UE. Los dos pases que muestran una mayor capacidad de coordinacin son el Reino Unido y Dinamarca. Por el contrario otros pases como Grecia y Alemania estn por debajo de la media europea. Sin embargo, los resultados que muestra el diagrama de barras deben interpretarse y compararse con precaucin. La escala simplemente mide la capacidad potencial de coordinacin, no informa sobre los modelos de coordinacin. La escala como instrumento de medida no explica el por qu de los niveles alcanzados ni evala el motivo perseguido por la coordinacin (nacionalista/europeista).Cuadro 2Con el fin de explicar estos resultados se clasificaron los pases comunitarios en cuatro grupos de acuerdo con los factores considerados ms relevantes (marco constitucional, modelo de coordinacin, actitud poltica respecto a la comunidad, dimensin administrativa y tiempo de pertenencia a la comunidad). La agrupacin permiti establecer una relacin significativa entre los pases por niveles de coordinacin alcanzados, sus modelos organizativos y los factores externos que influyen en estos. En sntesis se identificaron los siguientes modelos de coordinacin (ver cuadro adjunto):1) Modelo de fuerte cohesin o centralizado (Reino Unido, Dinamarca, Francia y Holanda).Este grupo se caracteriza por la naturaleza unitaria de los EM que lo componen. Los gobiernos subcentrales no tienen voz ni voto en el mbito de la poltica internacional de su pas. Adems la actitud poltica, positiva o negativa, respecto a Europa tiene un gran peso e influencia en el proceso de coordinacin, proporcionando energa y recursos de coordinacin o disminuyendo en gran medida el "coste" de la coordinacin. Existe una predisposicin activa con respecto a la UE. La dimensin administrativa no es diversa segn el pas del que se trate.En estos pases la responsabilidad de coordinacin est centralizada y recae sobre un slo rgano o centro de coordinacin. Este centro est situado por encima del nivel ministerial. Sus relaciones con los dems participantes en los procesos de formulacin de la poltica comunitaria es jerrquica. Adems la preparacin y autorizacin de las instrucciones de negociacin estn sujetas a un proceso estandarizado operativo obligatorio y de gran solidez.GRUPODIMENSIONACTITUDDIMENSIONORGANIZACION

CONSTITUCIONALPOLITICAADMINISTRATIVAINSTITUCIONAL

FUERTEESTADOFUERTEDIVERSAUNIDAD CENTRAL A

COHESIONUNITARIOINFLUENCIANIVEL

SUPRAMINISTERIAL

DEBILDESCENTRALI-DEBILDIVERSAMULTIPLES

COHESIONZACIONDIVIDIDAUNIDADES A NIVEL

REGIONALNOMINISTERIAL

INFLUYENTE

INFORMALESTADOFUERTEREDUCIDAADAPTACION/MUTUA

UNITARIOFAVORABLERELACION/PERSONAL

CARA A CARA

FLEXIBLE

EN DESAEN EVOLUCIONFAVORABLEDIVERSAEN EVOLUCION

RROLLOINFLUYENTE

2) Modelo de dbil cohesin o descentralizado (Alemania, Italia, Blgica y Grecia).La mayora de los EM de este grupo tienen un marco constitucional federal o regionalizado. Los niveles de gobierno subcentral disfrutan de competencias relevantes y participan o influyen los procesos decisorios gubernamentales. Tan slo Grecia no tiene esta caracterstica, pero debido a las dems caractersticas de este pas se ha considerado oportuno incluirlo en este grupo. La actitud poltica es o bien dbil o dividida, pero en cualquier caso no influye en los procesos de coordinacin con el mismo peso que en el grupo anterior. En estos pases el modelo de coordinacin se basa en la responsabilidad difusa de dos o ms unidades de coordinacin responsables encargadas de integrar los intereses nacionales. Estas unidades tienen como mximo nivel ministerial. Las relaciones que mantienen con los dems participantes no es jerrquica. La red de coordinacin no est claramente definida. Generalmente los ministerios de ms peso son de Asuntos Exteriores, de Economa y Finanzas, de Agricultura, o un ministerio especialmente creado para tratar los temas relacionados con la UE. Por ejemplo: la Oficina del Canciller en Alemania slo puede ejercer una cierta influencia para que converjan voluntariamente las posturas de distintos ministerios. Esta Oficina juega un papel de primus interpares, no pudiendo imponer jerrquicamente ninguna postura a otros ministerios en las polticas europeas que caen dentro de las competencias legales de estos ltimos. En Italia existe un ministerio especialmente dedicado a coordinar los temas europeos pero su trabajo est dirigido a la fase de transposicin e implantacin de la legislacin comunitaria. En Blgica y Grecia el modelo de coordinacin se basa en el trabajo realizado por dos ministerios, Asuntos Exteriores y Finanzas. La actitud de estos dos ministerios en el caso de Blgica es ms cooperativa que en el caso de Grecia.3) Modelo informal (Irlanda y Luxemburgo).En este grupo se acenta la conexin o naturaleza difusa de los lmites entre la poltica comunitaria y la poltica interior de los EM. La dependencia de la economa de estos pases respecto a la UE es muy importante. Existe una actitud positiva muy fuerte y un consenso con respecto a los intereses vitales de la poltica a defender. Esto proporciona una orientacin clara para poner en marcha los mecanismos de coordinacin. Dada la dimensin de las administraciones de estos pases la coordinacin funciona de una manera muy informal mediante contactos personales. El modelo es muy flexible y se basa en un constante ajuste mutuo de sus participantes.4) Modelos en desarrollo (Espaa y Portugal).Estos pases se encontraban en el momento de su adhesin sometidos a importantes cambios polticos y constitucionales. Por ser miembros de reciente acceso en el momento de realizarse esta investigacin se dio un tratamiento especial a su estudio por tratarse de pases con un modelo de coordinacin en rpida evolucin. Para estos pases el anlisis comparativo tuvo que ampliarse para tener en cuenta no slo una perspectiva de comparacin horizontal, entre pases, sino adems una comparacin longitudinal que tuviera en cuenta la rpida evolucin en el tiempo de sus modelos de coordinacin. En general, en estos pases existe un vaco o diferencia importante entre el nivel de coordinacin a alcanzar segn el modelo oficialmente diseado y el nivel real alcanzado segn los procedimientos y mecanismos que funcionan en la prctica. Estos dos pases han estado sometidos a un proceso muy dinmico de aprendizaje y adaptacin a la integracin europea.4. CONCLUSIONES Y APLICACIONES DE LA ESCALAMejorar la capacidad de gerencia de las negociaciones comunitarias a nivel nacional es un paso necesario e inevitable en la construccin europea. La eficacia de la estrategia de negociacin seguida por un Estado Miembro depende de un esfuerzo prolongado e intenso de preparacin interna que permita integrar diversos intereses nacionales. Dada la creciente interdependencia existente entre distintos niveles de gobierno y entre polticas sectoriales, se requiere realizar un anlisis y adaptacin profunda de la naturaleza, los mecanismos y el alcance de la coordinacin necesaria para participar con eficacia en las negociaciones comunitarias. La debilidad de los mecanismos de coordinacin nacional, previos a las negociaciones comunitarias, puede provocar no solo un perjuicio a los intereses nacionales sino tambin al funcionamiento global de la UE.Un estudio llevado a cabo a finales de los 80 en el IEAP consigui realizar una medicin ordinal y un anlisis de los niveles de coordinacin existentes mediante la utilizacin de la Escala de Coordinacin de Poltica Comunitaria. Con este estudio se detect que la mayora de los pases estn lejos de conseguir un nivel elevado de coordinacin. La conclusin principal del estudio es la existencia de un claro e importante dficit de coordinacin que puede estar afectando a la eficacia del proceso decisorio en la UE y frenando de hecho su propio desarrollo de integracin. Los resultados comparativos entre pases se interpretaron con precaucin teniendo en cuenta factores externos influyentes en la necesidad de coordinacin (marco constitucional, actitud poltica, dimensin administrativa, etctera). Con el fin de explicar los resultados del estudio se clasificaron los pases en cuatro grupos o modelos de coordinacin: el modelo centralizado o de fuerte cohesin, el modelo descentralizado o de dbil cohesin, el modelo informal y el modelo en fase de evolucin que han servido para clarificar las diferencias existentes.Por otro lado es importante destacar que la Escala de Coordinacin de Poltica Comunitaria se puede utilizar de diferentes formas y con distintos fines. Un analista o asesor independiente podra utilizarla como herramienta de medicin de la capacidad de coordinacin en un sistema de gobierno dado sea entre distintos niveles de gobierno, sea dentro de un solo nivel, para desarrollar una poltica sectorial concreta o la funcin global de gobierno. Tambin un profesional podra utilizar la escala para recopilar, compartir y comparar informacin acerca de las capacidades de coordinacin. Se puede usar como un instrumento de diagnstico para evaluar lo adecuado de la capacidad frente a la necesidad de coordinacin e identificar los pasos a dar para la adecuacin mutua en un contexto concreto. Por tanto se puede usar para elegir qu tipos de iniciativas e instituciones de coordinacin hay que desarrollar con mayor urgencia.La escala se puede aplicar a redes de organizaciones (networks) a cualquier nivel de gobierno. El estudio de la coordinacin de polticas a nivel nacional para la preparacin de la participacin en la toma de decisiones comunitaria es un aspecto directamente vinculado al tema de esta conferencia sobre la capacidad institucional de la integracin regional. La escala se ha centrado en los temas que deberan plantearse a nivel interno nacional en una etapa muy preliminar o previa a la integracin regional. Pero tambin las preguntas planteadas sobre la capacidad de coordinacin son aplicables e igualmente relevantes a nivel intergubernamental.BIBLIOGRAFIA BARNES VAZQUEZ, Javier1993 "La Comunidad Europea, la Instancia Regional y la Organizacin Administrativa de los Estados Miembros", Editorial Civitas.COMISION EUROPEA1994 "On the Development of Administrative Cooperation in the Implementation and Enforcement of Community Legislation in the Internal Market", COM(94) 29 final, Bruselas, 16.02.1994.KLIKSBERG, Bernardo1993 "Una Nueva Gerencia Pblica para la Modernizacin del Estado y Afrontar los Desafos de la Integracin". Ponencia preparada para la Conferencia: "La Integracin Regional en Amrica Latina y Europa", organizada por el CEFIR, Montevideo, 9-12 de marzo de 1993.KLIKSBERG, Bernardo1994 "The 'Necessary State': a strategic agenda for discussion", International Review of Administrative Sciences, Vol. 60, N 2.METCALFE, Les1993 "Gerencia de los Procesos de Integracin: Liderazgo, Gestin y Coordinacin", en Integracin latinoamericana, mayo-junio 1993, p. 10-18.METCALFE, Les1994 "International Policy Co-ordination and Public Management Reform", in International Review of Administrative Sciences, SAGE, London, Vol. 60, p. 271-290.METCALFE, Les y ZAPICO-GOI, Eduardo1994 "European Integration and National Autonomy", Maastricht EIPA (forthcoming)MILWARD, Alan S.1992 "The European Rescue of the Nation-State", Routledge, London.MORATA, Francesc1990 "Polticas Pblicas y Relaciones Intergubernamentales", Documentacin Administrativa, N 224-225, octubre 1990-marzo 1991.ROGERS, David L. y WHETTEN, David A.1982 "Interorganizational Coordination: Theory, Research, and Implementation", Iowa State University Press, Ames.SCHENDELEN VAN, M.P.C.M. (Ed.)1993 "National Public and Private EC Lobbying", Dartmouth, Aldershot.SIEDENTOPF, Heinrich y ZILLER, Jacques (Ed.)1988 "Making European Policies Work", EIPA, 1988.WALTON y MCKERSIE1965 "A Behavioural Theory of Labour Negotiations".ZAPICO GOI, Eduardo1993 "Capacidad Gerencial para la Integracin Regional", en Integracin latinoamericana, noviembre, p. 1121.ZILLER, Jacques1993 "Administrations Compares", Montchrestien.ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO DE LAS ADMINISTRACIONES NACIONALES EN UN PROCESO DE INTEGRACION REGIONAL: Algunas Reflexiones y Propuestas a Partir de Experiencias EuropeasJacques ZILLERCatedrtico de Derecho Pblico; Director de Investigacin y Publicaciones. Instituto Internacional de Administracin Pblica. Pars, FRANCIANo es seguro que la Unin Europea (UE), con mecanismos supranacionales elaborados, treinta aos de experiencia, y una diversidad de polticas comunes, sea el sistema de integracin regional ms pertinente para los pases de Amrica Latina. Sin embargo, existen varias razones por las cuales las prcticas de los diferentes pases europeos pueden ser de inters para la investigacin de estructuras, mecanismos y mtodos de trabajo apropiados, incluso para pases cuyos objetivos y medio ambiente son muy diferentes: la experiencia europea en materia de integracin regional no se reduce a las Comunidades Europeas y a la Unin que las engloba; es mucho ms diversa y multiforme; la diversidad incluso de las organizaciones y cultura administrativas de los diferentes pases de Europa Occidental lleva a una multitud de estructuras organizacionales y a funcionamientos muy diversificados de los aparatos administrativos; no todas las experiencias de los pases de Europa Occidental se han visto coronadas por el xito, y puede ser til conocer las razones de algunos fracasos para evitar reproducirlos.Proponemos, pues, un marco de anlisis que esperamos pueda ser til para la reflexin en los pases de Amrica Latina y que se articula alrededor de tres ejes de trabajo: la diversidad de tipos de integracin y sus consecuencias en trminos de organizacin administrativa; los efectos de la distincin entre la funcin de elaboracin de polticas pblicas y la funcin de implementacin de dichas polticas; los lazos entre integracin regional, descentralizacin y democratizacin.1. QUE ORGANIZACION PARA QUE INTEGRACION?El trmino integracin regional abarca frmulas muy diferentes sobre las cuales los juristas y los polticos dudan adems entre los conceptos de integracin y de cooperacin. No abordaremos esta distincin puesto que en la prctica administrativa los aspectos relativos a la integracin y los relativos a la cooperacin se encuentran, cualquiera sea la forma especfica de las instituciones y mecanismos implementados a nivel regional.La experiencia europea lo demuestra bien: el sistema jurdico e institucional de las Comunidades Europeas es el que, con mayor frecuencia, se presenta como arquetipo de la integracin, caracterizada por modos de decisin supranacionales y, sin embargo, el funcionamiento del sistema comunitario se basa en una negociacin intergubernamental constante (no solamente en el marco de la preparacin de las decisiones del Consejo de la Unin sino tambin en la fase de elaboracin de las propuestas de la Comisin Europea), modalidad de funcionamiento que trata de apuntar a la cooperacin ms que a la integracin; el sistema del Consejo de Europa, en s mismo, se presenta ms frecuentemente como un sistema de cooperacin intergubernamental (a excepcin de los mecanismos de implementacin de la Convencin Europea de los Derechos del Hombre y Libertades Fundamentales) y, sin embargo, la participacin en los trabajos del Consejo de Europa a menudo limita el margen de maniobra de las administraciones nacionales, resultado caracterstico de las transferencias de soberana inherentes a los procesos de integracin.En lugar de retomar este debate sobre la cooperacin y la integracin, parece ser ms til reflexionar sobre la diversidad de los sistemas regionales en los que puede participar un mismo pas y las consecuencias de esta diversidad desde el punto de vista de la organizacin y la prctica administrativa interna.1.1 La diversidad de frmulas de integracin regional y sus consecuencias en la organizacin administrativa internaLos pases de Europa Occidental participan en su mayora en una serie de mecanismos de integracin regional cuyos objetivos, instituciones y procedimientos de decisin difieren grandemente.1.1.1 La diversidad de la Unin EuropeaLa Unin Europea (12 Estados en 1994) abarca, en realidad, cinco sistemas diferentes: la Comunidad Europea (CE) (ex Comunidad Econmica Europea -CEE-) que tiene como objetivo la integracin de los pases miembros en materia econmica y social, en particular mediante la libre circulacin de bienes y servicios y, especialmente, de personas; la Comunidad Europea del Carbn y el Acero (CECA) cuyo objetivo es la integracin de la poltica industrial en la explotacin de las minas de carbn y hierro y la industria siderrgica; la Comunidad Europea de Energa Atmica (EURATOM) cuyo objetivo es la coordinacin del abastecimiento en materia nuclear y la cooperacin en materia de investigacin en la industria nuclear civil; la Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC) cuyo objetivo es la cooperacin en materia de poltica exterior y defensa, y la coordinacin de polticas en materia de Justicia y Asuntos de Interior (JAI).Las instituciones de la Unin dan la impresin de unidad: la Comisin Europea, el Consejo de la Unin y el Parlamento Europeo participan los tres en los cinco sistemas; pero los procedimientos son diferentes y los poderes de cada institucin varan de un sistema al otro. La Comisin es el rgano principal de decisin de la CECA, mientras que comparte ampliamente este poder con el Consejo y el Parlamento en la CE y la EURATOM y sus poderes son muy reducidos en el marco de la PESC y la JAI. La Corte de Justicia de las Comunidades Europeas (CJCE) no tiene competencia ms que en los litigios de las tres Comunidades y no puede intervenir en la PESC y la JAI.En materia de organizacin administrativa, esto tiene por lo menos dos consecuencias esenciales: en el campo de las Comunidades, la accin de las administraciones nacionales debe apuntar primero a convencer a los servicios de la Comisin, luego a negociar con los otros Estados Miembros (EM) y, finalmente, a anticipar la solucin de los litigios de orden jurdico mediante un rgano totalmente independiente: la Corte; en el marco de la PESC y la JAI, la accin de las administraciones nacionales se concentra en la negociacin con las otras administraciones nacionales y los aspectos jurdicos se refieren mucho ms a la redaccin de textos que a posibles procedimientos judiciales.Esto significa, por ejemplo, que los ministerios de justicia y del interior tienen necesidades muy diferentes de las necesidades de los ministerios de economa, agricultura o relaciones sociales, tanto en lo que se refiere a la organizacin de sus relaciones con socios extranjeros (casi exclusivamente con sus homlogos de los otros once Estados para los dos primeros ministerios; especialmente con la Comisin para los otros tres) como en lo referente al tipo de especializacin jurdica que necesitan (redactores de textos para los primeros, abogados para los otros tres).1.1.2 La diversidad ms all de la UninSe impone aqu establecer una distincin esencial: un cierto nmero de organizaciones europeas tienen una vocacin bastante general mientras que otras son sumamente especializadas.La participacin en organizaciones con vocacin bastante general se refiere, por su naturaleza, a toda una serie de ministerios y significa la presencia de una serie de actores del mismo pas en la red de este sistema de integracin. En particular, es el caso de la UE, ya mencionada, pero tambin es vlido para el Consejo de Europa (35 EM entre los que se encuentran todos los miembros de la UE), la Asociacin Europea de Libre Intercambio (7 EM, todos miembros del Consejo de Europa y de los cuales 4 son candidatos a entrar a la UE), la Unin Econmica entre Blgica, los Pases Bajos y Luxemburgo (BENELUX; tres EM, todos miembros de la UE), o incluso la asociacin entre Francia y Mnaco (uno solo de los dos Estados es miembro de la UE).La participacin en sistemas de integracin regional especializados, por el contrario, no se refiere en general ms que a un ministerio sectorial, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Finanzas en la medida en que dicha participacin implica cuotas o subvenciones nacionales. Por ejemplo, es el caso en Europa de la unin monetaria entre Blgica y Luxemburgo o incluso la organizacin europea para el control del espacio areo (EUROCONTROL), o la Agencia Espacial Europea.Se debe sealar aqu uno de los efectos importantes de esta multiplicidad y diversidad: aumenta los riesgos de confusiones e incomprensiones entre las administraciones (sin mencionar al pblico en general y a los medios de comunicacin masiva). A va de ejemplo, en un pas como Francia, no hay ms que observar a los especialistas del ministerio del espacio y del ministerio de investigacin, los del SGCI (administracin encargada de coordinar las polticas europeas en Francia) y algunos profesores de derecho para saber que la Agencia Espacial Europea no tiene absolutamente nada que ver con la UE, ya que varios de sus miembros no son miembros de la Unin y la Comisin Europea no desempea ningn papel en sus programas y decisiones. Esto significa que las limitaciones y poderes no son en absoluto los mismos en materia de investigacin espacial, por ejemplo, que en materia de investigacin farmacutica (fuertemente influida por los mecanismos de la CE).1.2 La participacin de un mismo pas en diferentes organizaciones de integracin y cooperacin regionalLa complejidad y los riesgos de confusiones y conflictos se incrementan todava ms cuando un mismo pas participa en diferentes organizaciones que no tienen los mismos miembros. Hay aqu un verdadero riesgo de conflictos de objetivos y de incoherencia en las decisiones tomadas en marcos diferentes.Tres ejemplos ilustran, a continuacin, el caso de Europa Occidental: Dinamarca es miembro de las Comunidades Europeas desde 1973, pero tambin lo es del Consejo Nrdico (con Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia); hay una gran libertad de circulacin de personas entre los pases miembros del Consejo Nrdico.Por otro lado, la CE prev la libertad de circulacin de personas entre sus miembros. Dinamarca tuvo entonces que elegir entre abolir los controles policiales en su frontera con Alemania, lo que habra implicado la instauracin de controles a la llegada de los ferris provenientes de Finlandia, Noruega y Suecia, en contradiccin con las decisiones del Consejo Nrdico, y el mantenimiento de los controles en la frontera con Alemania, lo que le impide participar totalmente en la libertad de circulacin de las personas en la UE; el Reino Unido mantiene lazos privilegiados en materia poltica y econmica con los pases del Commonwealth lo cual complic considerablemente sus negociaciones para ingresar en la CEE, especialmente porque Francia y los Pases Bajos teman la competencia de los productos agrcolas originarios de Australia y Nueva Zelanda, mientras que los Pases Bajos apoyaban favorablemente la participacin de Gran Bretaa en la integracin europea; Francia tiene una unin monetaria con varios pases de Africa (el franco CFA cuya paridad con respecto al franco francs est garantizada por el Banco de Francia), mientras que los otros EM de la Unin no entienden, a menudo, ni el inters ni los mecanismos de esta unin: el futuro del franco CFA no se ha visto cercenado en el marco del Tratado de Maastricht, aunque los poderes de decisin y administracin relativos a las paridades monetarias se transferirn al Consejo de la Unin y al Sistema Europeo de Bancos Centrales en el marco de la Unin Monetaria Europea.1.3 La evolucin constante de la organizacin administrativa nacional frente a los procesos de integracinLa experiencia de los pases miembros de la UE demuestra que la organizacin administrativa nacional para los procesos de integracin debe adaptarse constantemente.El proceso de integracin en s mismo conlleva un aumento de la diversidad. De 1958 a 1972, las Comunidades Europeas reunan solamente a seis pases alrededor de un nmero limitado de polticas comunes y con un proceso de decisin bastante simple y uniforme: propuestas de parte de la Comisin, decisiones del Consejo tomadas por unanimidad. El nmero de ministerios que participaban de forma importante en las polticas comunitarias era bastante reducido (agricultura, finanzas, economa, comercio, relaciones exteriores) y los mtodos de trabajo tenan dos funciones esenciales: las negociaciones para la elaboracin de reglamentos europeos y la participacin en comits de administracin de mercados agrcolas. Cada ministerio tena un nmero reducido de socios en ese marco: seis en el exterior (servicios de la Comisin y cinco otros EM), de dos a cinco en el interior (SGCI y otros ministerios en el caso de Francia).Desde 1972, el nmero de EM ha ido en aumento: 9 al 1/1/1973, 10 al 1/1/1981, 12 al 1/1/1986, 13 a 16 al 1/1/1995, 17 a 20 hacia el ao 2000, etctera. La situacin es por dems compleja ya que desde el 1 de enero de 1994, con la entrada en vigencia del Acuerdo sobre el Espacio Econmico Europeo, la mayora de las decisiones sobre el mercado interior (lo esencial de la CE) se aplican tambin a cinco EM de la AELI (Austria, Finlandia, Islandia, Noruega, Suecia). En ese caso, hay que agregar a los procesos habituales con la Comisin y entre los 12, una serie de consultas con los 5 pases en cuestin, segn procedimientos muy diferentes de los de la UE. Por otro lado, algunos aspectos de la poltica social pueden referirse solamente a11 pases, debido a que el Reino Unido pidi y obtuvo estar exento de las nuevas disposiciones en la materia contenidas en los acuerdos de Maastricht.Asimismo, los sectores de polticas se han diversificado considerablemente: haba cinco o seis ministerios involucrados hace veinte aos, en la actualidad, prcticamente todos los departamentos ministeriales de los EM desarrollan actividades con Europa. El nmero de socios exteriores en el marco de la Unin vara entre12 y 18 y el nmero de socios internos entre 3 y una quincena.Un segundo fenmeno contribuye a esta adaptacin continua: la participacin en la integracin es un proceso de aprendizaje continuo y modifica las relaciones entre los actores a medida que se desarrolla ese aprendizaje. Hace una dcada, los funcionarios que conocan bien el proceso de decisin europea no llegaban al centenar de personas en un pas como Francia, y entre ellos los especialistas en derecho comunitario no eran ms que una media docena. Su poder de decisin era mucho ms fuerte puesto que posean una parte muy importante de la informacin en materia europea y dedicaban gran parte de su tiempo a solucionar problemas bastante simples. A mediados de la dcada del 80, se hicieron grandes esfuerzos en materia de formacin en relaciones europeas. En la actualidad, hay varios millares de funcionarios que estn muy al corriente de los procesos de decisin comunitaria y cerca de un centenar dominan correctamente el derecho comunitario: el monopolio de la informacin est en vas de desaparecer y los funcionarios ms especializados en cuestiones europeas pueden dedicar una parte mayor de su tiempo a solucionar problemas ms complejos, al mismo tiempo que se trasladan con frecuencia para formar a otros funcionarios.2. NECESIDAD Y RIESGOS DE LA DISTINCION ENTRE LA ELABORACION Y LA IMPLEMENTACION DE LAS POLITICASLa distincin entre elaboracin e implementacin de polticas es muy generalizada pero tambin en parte es una falacia: la implementacin no es casi nunca una aplicacin automtica de decisiones o textos tomados con anterioridad; implica, a veces, un margen de maniobra tan grande como las propuestas de decisiones. No obstante ello, esta distincin es particularmente importante en los procesos de integracin regional donde la integracin se aplica con mayor frecuencia solamente a la elaboracin de decisiones mientras que su implementacin es esencialmente responsabilidad de las administraciones nacionales. Asimismo, en ese campo, la experiencia europea y, en particular la de los diez o quince ltimos aos, puede ser til.2.1 La importancia de la especializacinCualesquiera sean los mecanismos, las instituciones y las modalidades de integracin regional, la consecuencia es que una parte importante de la elaboracin de las polticas pasa, de ahora en adelante, por un proceso de negociacin intergubernamental. Esto significa que los funcionarios que trabajan en el campo de la preparacin de polticas deben adquirir aptitudes y cualidades de negociadores internacionales, adems del conocimiento de los expedientes. Esta adquisicin es costosa en trminos de tiempo y, a veces, en inversiones monetarias; implica elegir con claridad.En Europa, la dimensin lingstica agrega un elemento de complejidad adicional. Esta dimensin no est, tal vez, totalmente ausente en la Amrica hispanohablante a pesar de la comunidad lingstica a juzgar por el caso de los pases francfonos en Europa: a pesar de que el francs es el idioma oficial en Blgica, Francia y Luxemburgo, pases geogrficamente muy prximos, las mismas palabras no tienen el mismo significado en todas partes. Un jefe de gabinete, por ejemplo, es el colaborador ms importante de un ministro en Blgica mientras que en Francia se trata de un miembro joven y a menudo con poca experiencia que se encarga solamente de administrar la agenda del ministro; el equivalente de un jefe de gabinete belga en Francia es un director de gabinete. Es posible imaginar, entonces, los problemas que pueden surgir si, en el marco de una negociacin delicada, el jefe de gabinete de un ministro belga se cita con el jefe de gabinete de su homlogo francs...2.2 La importancia de una buena implementacin para el buen funcionamiento de la integracinLa cultura administrativa y especialmente poltica de muchos pases europeos otorga mucho ms importancia a la decisin que a la implementacin, en particular en el marco internacional: lo esencial es lograr un compromiso aceptable para todos los negociadores. Ahora bien, la experiencia europea muestra que una mala aplicacin de las decisiones puede ser nefasta no solamente para el funcionamiento de la integracin en s misma, que no producir los efectos esperados y que corre el riesgo de ser cuestionada antes de empezar a funcionar segn las modalidades previstas, sino tambin para el pas en falta, que corre el riesgo de perder la confianza de sus socios y encontrarse en una posicin mucho ms difcil para futuras negociaciones.Este aspecto ha sido muy bien comprendido por los dos pases de la UE que son los que menos apoyan una integracin amplia en Europa. Dinamarca y el Reino Unido se esfuerzan tanto por aplicar en el tiempo requerido y con la calidad esperada las decisiones europeas como por decir no a las decisiones que no les convendran. A su vez, esto les permite tener ms fuerza cuando esgrimen el argumento de falta de factibilidad de una propuesta que no les convendra.La consecuencia es que la especializacin de los funcionarios que participan en la elaboracin en comn de decisiones en un marco de integracin regional debe cuestionar la factibilidad en el centro de las tcnicas de negociaciones.2.3 La necesidad de una constante cooperacin entre quienes conciben y quienes ejecutan las polticasEsta necesidad es la consecuencia directa de lo anterior. En Europa, los pases pequeos tienen menos dificultades para funcionar bien en el marco de la integracin regional ya que son, a menudo, las mismas personas quienes estn encargadas a la vez de la concepcin y de la aplicacin de una poltica. No es necesario, pues, implementar mecanismos intraministeriales elaborados para asegurar que los negociadores tendrn una conciencia suficientemente clara de la factibilidad de los compromisos que debern aceptar.En los pases ms grandes no sucede lo mismo. Francia, por ejemplo, se caracteriza por la ineficacia de su mecanismo de coordinacin para la toma de decisiones comunitarias. Pero esos mecanismos no comprenden ms que a los funcionarios de las administraciones centrales de los ministerios, mientras que lo esencial de la ejecucin de estas polticas sucede en otro lugar: el 98% de los funcionarios del Estado trabajan en "servicios descentralizados" (servicios del Estado instalados a nivel de regiones, departamentos (provincias), distritos y comunas). No es raro que haya funcionarios de la administracin central que crean de buena fe poder aceptar un texto del cual los colegas de los servicios descentralizados les diran inmediatamente que es inaplicable en los plazos previstos. Una de las soluciones a este problema es el aumento de la movilidad de los funcionarios entre los servicios de decisin y los servicios de ejecucin. Las consecuencias de la integracin regional sern, sin duda, muy fuertes en los pases donde las funciones de decisin o de orientacin y ejecucin estn ms separadas, como en Suecia, o ms recientemente en el Reino Unido, donde las agencias, dotadas de una gran autonoma de administracin, estn encargadas de la ejecucin de polticas en cuya elaboracin casi no participarn si se deciden en el marco europeo.3. CENTRALIZACION, DESCENTRALIZACION Y DEMOCRATIZACION EN EL MARCO DE LA INTEGRACION REGIONALLo anterior demuestra claramente que la integracin regional tiene efecto sobre la organizacin administrativa general de un pas, sea en materia de centralizacin o de descentralizacin, sea incluso en materia de desarrollo de la democracia.3.1 El carcter centralizador de la integracin regionalLo querramos o no, la integracin regional tiene un efecto centralizador a nivel nacional. En Europa, un movimiento ideolgico importante vaticin durante mucho tiempo la desaparicin del Estado en el marco de la integracin regional, en beneficio de las "regiones" o provincias que se convertiran en los componentes esenciales de los futuros "Estados Unidos de Europa". La experiencia indica lo contrario: las necesidades prcticas de negociacin a nivel europeo llevan a un refuerzo del centro en los pases muy descentralizados.Claramente es el caso de Alemania donde el gobierno federal debe negociar en el marco europeo las reglamentaciones que modificarn considerablemente el ejercicio de las competencias de los Lander (Estados federados). En el marco de la ratificacin del Tratado de Maastricht, los Lander han pedido y obtenido poder participar directamente en la negociaciones europeas mediante un representante que ellos eligen. Este mecanismo tambin tiene un efecto centralizador, aunque la centralizacin no se produce directamente en beneficio del gobierno federal. En efecto, los Lander pierden gran parte del margen de maniobra que implicaba su autonoma; que este sacrificio sea negociado por un funcionario federal o por un funcionario de uno de los 16 Lander no es ms que marginal en la materia.Es cierto que el carcter de esta centralizacin puede diferir considerablemente de la centralizacin que conocieron o todava conocen otros Estados. Los casos de Espaa o de Francia son, en este aspecto, significativos. Estos dos pases unitarios eran muy centralizados hace veinte aos, lo que significaba que el gobierno (central) tomaba las decisiones y las impona mediante mecanismos de tipo jerrquico a las administraciones locales, aunque stas contaban con autoridades polticas libremente elegidas. La centralizacin era un proceso autoritario, de arriba hacia abajo. La implementacin de las autonomas enEspaa, la descentralizacin en Francia, han suprimido ampliamente estos mecanismos de tipo jerrquico. Si la integracin europea vuelve a centralizar en parte la decisin poltica, lo hace ahora mediante un proceso de negociacin, de abajo hacia arriba, que implica relaciones mucho ms igualitarias que en el pasado entre el gobierno central y las autoridades locales.3.2 La necesidad de descentralizacin para una buena implementacinLo anterior cobra an ms importancia por cuanto la descentralizacin surge como necesaria para una buena implementacin de las decisiones y compromisos negociados a nivel de la integracin regional. En efecto, solo una aplicacin local permite corregir en parte el carcter inadecuado de ciertos compromisos. Desde ese punto de vista, no se puede decir que la experiencia europea sea un xito. Por cierto, el "principio de subsidiaridad" se afirma constantemente desde hace varios aos, y se inscribi en el Tratado de Maastricht. Pero las dificultades debidas a la traduccin a nueve idiomas de los textos europeos, la falta de confianza entre los socios debido a un conocimiento mutuo insuficiente entre las administraciones, y la mana perfeccionista inherente a los especialistas, llevan todava con demasiada frecuencia a que las instituciones europeas adopten textos demasiado detallados para dejar a las autoridades locales o a los servicios descentralizados el margen de maniobra necesario para una buena adaptacin de las decisiones comunes.Sin embargo, el derecho comunitario europeo ha implementado un instrumento jurdico totalmente adaptado: la "directiva" que debe contentarse con anunciar objetivos comunes (objetivos que pueden ser detallados y cuantificados), dejando a los destinatarios (las administraciones nacionales o locales) la eleccin de los medios. Se han obtenido algunos progresos en la materia ltimamente, gracias a la eleccin de principios operados por las instituciones comunitarias pero, especialmente, gracias a los esfuerzos de formacin en derecho comunitario y al conocimientos recproco entre los funcionarios que trabajan en la elaboracin de polticas comunes.3.3 La tentacin tecnocrtica y el riesgo de "dficit democrtico"Uno de los temas permanentes de discusin poltica sobre la integracin regional en Europa gira, desde hace algunos aos, alrededor del "dficit democrtico" de las instituciones comunitarias. Sin querer retomar aqu el conjunto de elementos del debate, puede ser til subrayar el fenmeno que produce estas crticas.El sistema europeo de toma de decisiones es complejo y mal conocido. Se desarrolla esencialmente entre especialistas, de buena fe por cierto, pero cuyas ideas no son, a menudo, cuestionadas puesto que lo esencial de sus discusiones se desarrolla en el marco de negociaciones intergubernamentales con expertos de otros pases.La experiencia europea indica que la integracin regional puede tener en ese marco efectos sobre la organizacin y el funcionamiento de las instituciones polticas. En todos los pases europeos, en efecto, (a excepcin en parte de Dinamarca), las negociaciones internacionales son claramente del dominio del gobierno (contrariamente a lo que sucede en Estados Unidos de Amrica donde el Congreso -y sobre todo el Senado- tiene poderes importantes en materia internacional). Ahora bien, la crtica del "dficit democrtico" ha llevado a varios pases a asociar mucho ms estrechamente al parlamento con las negociaciones europeas: es el caso en particular de Dinamarca y del Reino Unido y, ms recientemente, de Francia y Alemania. Se trata de un nuevo factor de complejidad, que se agrega a los precedentes, en la organizacin institucional y administrativa relativa a la integracin regional.4. PROPUESTAS DE METODODe las reflexiones anteriores surgen algunas propuestas de orden metodolgico sobre los pases de Amrica Latina que participan en un proceso o sistema de integracin regional. Se propone implementar en cada pas un equipo de investigacin (dos personas), encargado de elaborar un inventario sobre la situacin administrativa del pas lo cual podr llevar, en una segunda etapa, a la recomendacin de soluciones organizacionales (implementacin de estructuras especficas intraministeriales e interministeriales; elaboracin de procedimientos de trabajo; planes de formacin, etctera). Cada equipo trabajar sobre la base de documentos escritos adecuados, pero mucho ms sobre la base de entrevistas para examinar las preguntas que se habrn preparado en el transcurso de los trabajos en comn entre los expertos latinoamericanos y europeos en Mxico en julio de 1994. Las entrevistas y el examen de los documentos se harn sobre la base de preguntas abiertas o cerradas (en particular sobre los puntos 1.1, 1.2, 2.1 y 2.3) que todava hay que formular. Los resultados de estos trabajos se presentarn en un informe que se someter a discusin en ocasin de un nuevo seminario que rena a los diversos equipos de investigacin y de expertos para llegar a la descripcin de algunas medidas de orden prctico que podrn ser adoptadas, medidas que sern diferentes en funcin de las tradiciones administrativas y del medio ambiente en materia de integracin regional de los pases en cuestin.CAPACIDAD INSTITUCIONAL Y GERENCIAL PARA LA INTEGRACION: Relevancia del Tema en Amrica LatinaEnrique SARAVIADirector de Estudios de Postgrado de la Escuela Brasilea de Administracin Pblica,Fundacin Getulio Vargas. Ro de Janeiro, BRASILRedisear el Estado es una faceta primordial en el camino hacia la integracin.Yehezkel DrorLa integracin es la gerencia de la interdependencia.Les Metcalfe1. AMERICA LATINA: LAS DIFICULTADES DE IMPLEMENTAR POLITICAS INTEGRACIONISTASEn 1991, poco antes de la firma del Tratado de Asuncin pero ya en plena vigencia de los acuerdos bilaterales entre Argentina y Brasil, un periodista del diario brasileo "Folha de Sao Paulo" decidi emprender un inusitado reportaje. Se propona verificar hasta qu punto se cumplan, en la prctica, las prescripciones de los pactos de integracin. Se embarc, en Chile, en un camin que transportaba fruta destinada a San Pablo y fue observando, a lo largo del camino, los incontables obstculos burocrticos que impedan el trnsito rpido y eficiente de la mercadera. Los puestos fronterizos policiales y aduaneros cumplan horarios restrictos: pocas horas de trabajo y no atencin durante los fines de semana, adems de contar con personal escaso, inepto, ignorante de los acuerdos que permitan el comercio y, en muchos casos, venal. La polica caminera intercept varias veces el camin para punir supuestas infracciones que eran salvadas con exacciones de dinero o de cajones de fruta. Autoridades de jurisdicciones territoriales o comunales estaban a la espera de "obsequios" para no realizar inspecciones innecesarias del vehculo o de la carga. El conductor del camin explic que adems de la mercadera encomendada, llevaba siempre algunos cajones de fruta para satisfacer a los funcionarios que encontrara en el camino. El clculo final del periodista en cuestin era que los obstculos burocrticos haban prolongado en un tercio el tiempo de duracin del viaje y que haban aumentado los costos en alrededor del veinte por ciento.En 1988, los representantes de Argentina, Brasil, Colombia, Mxico, Per, Uruguay y Venezuela firmaron, en el mbito de la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), un acuerdo destinado a permitir el libre intercambio de obras y materiales culturales, educativos y cientficos, con el objetivo de "propender a la formacin de un mercado comn de bienes y servicios culturales".El Acuerdo es amplio y detallado y lista, inclusive, los bienes culturales comprendidos en el Acuerdo: pelculas cinematogrficas, libros, publicaciones peridicas, msica impresa, discos, cintas, pinturas, grabados, esculturas, etctera.La prctica de los gobiernos, especialmente de sus reparticiones aduaneras, ha tornado inocuo, en la prctica, lo dispuesto por el Acuerdo. Son incontables las ocasiones en que se ha impedido u obstaculizado gravemente la realizacin de exposiciones, concursos, festivales y otros eventos, por causa de la interferencia de autoridades que desconocen la existencia del Tratado o que se niegan a aplicarlo.Los dos casos relatados muestran la distancia que existe entre los propsitos integracionistas de los que suscriben los tratados y el comportamiento de los estamentos burocrticos encargados de la ejecucin de las polticas acordadas. Muchos otros ejemplos podran darse sobre la impermeabilidad vertical de la administracin. Como sealan los estudiosos del ciclo de la poltica pblica, el punto de estrangulamiento se encuentra en la etapa de ejecucin: es all donde naufragan las mejores intenciones. En esta etapa, la poltica pblica queda a merced de una burocracia desmotivada, ignorante de la importancia de su funcin para alcanzar objetivos que a menudo ella ignora pues no hubo preocupacin en sensibilizarla y capacitarla.Se suma a ello la incapacidad intrnseca de las estructuras administrativas tradicionales para satisfacer las necesidades y anhelos de la sociedad que ellas deberan servir. Como sostiene Dror, "todas las estructuras estatales actuales son en parte obsoletas e incapaces de colmar las aspiraciones, las oportunidades y los peligros a los que se vern enfrentadas las sociedades y la humanidad toda en el futuro previsible" (Dror, 1993:4).2. LAS POSIBLES SOLUCIONES2.1 La formacin de los administradores pblicosLos tropiezos cotidianos en el camino de la integracin, muestran que ella requiere la accin coordinada de todos los sectores y niveles de la administracin. Se necesita, pues, no solamente formar lites profesionales que preparen y orienten los procesos polticos. Es preciso, tambin, informar a toda la estructura gubernamental sobre las polticas integracionistas y capacitar para que ellas sean tomadas en cuenta por todos y cada uno de los funcionarios y empleados, en cada momento de su actividad profesional.Sera conveniente, pues, programar y realizar, de forma constante y permanente, eventos destinados a sensibilizar y capacitar para la implementacin y ejecucin de las polticas de integracin.Cabra clasificar esos eventos, segn sus destinatarios y propsitos, en las siguientes categoras:2.1.1 Actividades destinadas a toda la administracin nacional.2.1.1.1 Capacitacin generalEn todos los cursos y seminarios de capacitacin, deber desarrollarse un mdulo o conferencia, o si lo hubiera, un video explicativo, sobre los procesos de integracin en que el pas est empeado y los esfuerzos que se espera del sector gubernamental de que se trate.Es ilustrativo, en este sentido, el caso del Instituto Nicaragense de Administracin Pblica (INAP) que a partir de 1994 introdujo en su Curso de Postgrado en Gestin Pblica una disciplina denominada Contexto Internacional de la Administracin Pblica. El curso forma, anualmente, alrededor de treinta tcnicos y gerentes del gobierno central y las instituciones autnomas de Nicaragua y la disciplina mencionada procura ilustrarlos sobre las interfaces que existen, de forma creciente, entre las estructuras administrativas de su pas y los organismos internacionales y las instituciones de otras naciones (1).2.1.1.2 Capacitacin integradaLa integracin es, en un primer momento, un proceso de coordinacin de polticas pblicas y, en ltima instancia, la implementacin de polticas comunes. Requiere, pues, "el diseo y desarrollo de una relacin asociativa entre un gran nmero de organizaciones que participan en campos de polticas especficas, de modo que puedan trabajar en conjunto en forma efectiva para enfrentar las preocupaciones comunes y aunar intereses" (Metcalfe, 1993:12).Esto lleva a la necesidad de capacitar conjuntamente a los funcionarios y tcnicos de cada pas que trabajan en cada poltica especfica. Las iniciativas llevadas a cabo en esta materia muestran que, adems de detectar problemas comunes y unificar criterios de accin, la formacin conjunta permite allanar el camino hacia la bsqueda de objetivos comunes.Existen, en Amrica Latina, varias experiencias que encierran claras enseanzas a este respecto. La Escuela Interamericana de Administracin Pblica (EIAP), rgano de la Fundacin Getulio Vargas del Brasil, realiz, entre 1964 y 1988, numerosos cursos destinados a administradores pblicos y profesores universitarios de los pases latinoamericanos. La mayora de las actividades docentes agrupaba a personas que trabajaban en la misma rea: tributacin, aduanas, comercio de tecnologa, transportes, energa, telecomunicaciones, agricultura, medio ambiente, educacin, cultura, etctera. Algunos de esos eventos desarrollaban competencias directamente relacionadas con el proceso de integracin tales como armonizacin tributaria y aduanera. La experiencia, lamentablemente interrumpida en 1988 como consecuencia de la suspensin por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) del financiamiento que permita viabilizarla, tuvo como resultado ms importante el sentido de perspectiva comn y la eliminacin de los prejuicios y estereotipos que habitualmente ofuscan la visin de quienes deben coordinarse para la actividad conjunta. Y ello se lograba en el mbito especfico de cada sector de actuacin gubernamental. Como definiera el Dr.Felipe Herrera -principal inspirador de esta experiencia- lo que la EIAP organizaba eran verdaderos "laboratorios de integracin". Otra experiencia semejante, circunscrita a Amrica Central, es la que hasta hoy realiza el Instituto Centroamericano de Administracin Pblica (ICAP), que tiene sede en San Jos de Costa Rica. Muchas otras actividades de formacin conjunta han sido propiciadas por organismos internacionales (Naciones Unidas, Organizacin de los Estados Americanos -OEA-, etctera), o por entidades intergubernamentales o nacionales. Al margen de los resultados especficos de cada evento, el resultado ha sido siempre facilitador de posteriores esfuerzos de integracin.Debe encararse, pues, la realizacin de actividades de formacin conjunta como elemento decisivo para la preparacin de las administraciones pblicas para la integracin.A los contenidos especficos de cada tarea de formacin deben incorporarse dos perspectivas bsicas: Perspectiva integracionistaEs comn verificar que las actividades de capacitacin, inclusive las destinadas a transmitir temticas relacionadas con la integracin, suelen mantener la visin exclusivamente nacional de los problemas. En algunos casos, las cuestiones son analizadas manteniendo los esquemas defensivos o competitivos que tradicionalmente han pautado la relacin entre los pases que hoy pretenden integrarse.Es necesario, pues, un anlisis muy cuidadoso de los contenidos programticos y de los materiales pedaggicos utilizados (especialmente de los ejercicios y estudios de caso) para evitar inculcar, consciente o inconscientemente, lo que se pretende evitar.Se precisa, tambin, que en las actividades de capacitacin de cada pas se incorporen los elementos que podrn permitir la futura coordinacin de polticas, planes y proyectos con los otros pases de la regin. Perspectiva interculturalUno de los temas que ms deben preocupar en los procesos de integracin, es el de la discusin y aproximacin de personas que estn orientadas por sistemas culturales diversos. Si entendemos a la cultura en su sentido antropolgico, es decir, como el sistema de valores, perspectivas, costumbres, creencias y comportamientos propio de una sociedad determinada, concluiremos en que el proceso de integracin pasa por un dilogo intercultural.El presupuesto o la pretensin que la integracin lleva a la homogeneizacin cultural est siendo rpidamente desmentido por la prctica. Adems, los modernos estudios de administracin indican que no conviene ignorar los sistemas culturales y que, ms an, ellos pueden ser un elemento dinamizador de la vida de las organizaciones. Todo ello ha llevado a profundizar los estudios de cultura organizacional y a incorporar a la formacin de los administradores los contenidos del denominado "management intercultural".En Amrica Latina es posible observar una doble perspectiva que puede aparecer como paradjica: existen por un lado elementos indiscutibles de identidad cultural que favorecen los procesos de aproximacin. Pero, al mismo tiempo, hay diferencias culturales profundas que provocan malentendidos, desconfianzas y rupturas. Algunos provienen de la larga serie de estereotipos con que cada pas cree identificar a los nacionales de los otros. Otros derivan de valores y estilos claramente diferenciados. Ello es verdadero inclusive en el seno de cada pas.No hay duda que estos elementos, si no son adecuadamente tratados, pueden producir obstculos insalvables en los procesos de integracin y en cada uno de los proyectos y acuerdos que conlleva su implementacin.De all la necesidad de incorporar a la formacin de los administradores pblicos los elementos que permitan una gerencia intercultural de los procesos de integracin.2.1.1.3 Capacitacin para la integracinLas necesidades arriba apuntadas no se superponen con las iniciativas destinadas a formar especialistas, en las diferentes reas del gobierno, que se encarguen de llevar adelante las tareas destinadas a implementar las actividades especficas de la integracin.Se trata de capacitar a lo que Dror denomina "una nueva elite profesional de la administracin pblica de alto nivel" (Dror, 1993: 8), as como de cumplir tareas en la lnea de lo que el Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR) est realizando (Grandi, 1993:45-48).Pero se necesita de un empeo decidido, por parte de cada administracin nacional, para organizar eventos de capacitacin con dicha temtica o para hacer participar a sus especialistas en las actividades organizadas por otras instituciones.2.2 Los grupos de especialistas sectorialesAmrica Latina debe consolidar y estimular la actividad de los grupos de especialistas sectoriales, institucionalizados o no, que desde hace muchos aos procuran coordinar e integrar sus actividades. Un caso digno de estudio y emulacin es el de la Comisin de Integracin Elctrica Regional (CIER) que agrupa a todas las empresas estatales de electricidad de Amrica del Sur y que tiene su sede en Montevideo. la CIER ha realizado numerosos estudios conjuntos, algunos de ellos con recomendaciones ya implantadas, destinados a padronizar los diversos aspectos de la gestin empresarial y tcnica de las empresas que la componen. Esta tarea es de por s esencial para la integracin pero, adems, ha permitido mejorar el desempeo individual de cada empresa y ha facilitado la realizacin de varios proyectos de interconexin elctrica entre pases. Un interesante caso de cooperacin informal entre especialistas, fue el efectuado por cientficos y tcnicos nucleares de Argentina y Brasil que culmin con la celebracin de una serie de acuerdos firmados por los presidentes Alfonsn y Figueiredo. Adems de la formacin de un "pool" de tecnologa nuclear con el consecuente progreso para ambas partes, la cooperacin y los acuerdos deshicieron el clima de mutua desconfianza y sospechas de carrera armamentista que exista entre ambos Estados. Otros casos similares que merecen ser citados son los de Asistencia Recproca Estatal Latinoamericana (ARPEL), Asociacin Latinoamericana de Instituciones Financieras de Desarrollo (ALIDE), Federacin Latinoamericana de Bancos (FELABAN) y de otras semejantes que existen en el campo ferroviario, portuario, de telecomunicaciones, de organismos de control, etctera.2.3 La dimensin social de la integracinLa crtica situacin social que atraviesa la mayora de los pases latinoamericanos exige que la dimensin social de la integracin sea debidamente analizada. Reptese en este continente la problemtica que se sintetiz en la disyuntiva "Europa social" versus "Europa financiera".Como se seal recientemente: "La conformacin de un mercado comn slo tiene sentido, para los trabajadores, como instrumento que promueva la elevacin del nivel de calidad de vida de los pueblos de la regin, el acceso a la ciudadana y el desarrollo de una conciencia comunitaria" (Sochaczewski, 1994:21).En el documento de las centrales sindicales del Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), entregada a los presidentes de los pases integrantes del grupo en diciembre de 1992 se exige el rescate de la dimensin social de la integracin "olvidada o relegada a segundo plano por la guerra comercial entre los pases".Los episodios ocurridos en Chiapas, Mxico, poco despus de la firma del Tratado de Libre Comercio y las manifestaciones de trabajadores en diversas regiones de la Argentina, muestran que el agravamiento de las tensiones sociales puede afectar seriamente los procesos de integracin.2.4 Las regiones y la integracinCasi todos los pases de Amrica Latina padecen una excesiva centralizacin de sus actividades polticas y econmicas en sus respectivas capitales. Las acciones relativas a la integracin, a causa de su vinculacin a los ministerios de relaciones exteriores y a su dependencia de resoluciones del Presidente y del Congreso, se circunscriben por entero al gobierno central.Una de las peculiaridades de los procesos de integracin es que tornan centrales a regiones habitualmente marginadas dentro de cada pas.La combinacin de ambas circunstancias, si no fuera debidamente atendida, puede producir dificultades para el proceso de integracin y llevar, inclusive, a alentar pretensiones separatistas por parte de las regiones que se consideran perjudicadas por las dilaciones del gobierno central.Puede ocurrir, como seala Dror, que los gobiernos regionales establezcan relaciones directas con las autoridades integracionistas, erosionando an ms las nociones clsicas de soberana del Estado (Dror, 1993:5). Algunos episodios ocurridos recientemente en los Estados brasileos de Ro Grande Do Sul -el ms directamente beneficiado por los acuerdos del MERCOSUR-, Paran y Mato Grosso do Sul -que limita con Bolivia-, muestran que es urgente analizar y dar respuesta a la vocacin especfica de cada regin del pas en cada proceso de integracin.Es necesario, adems, que se estudie la situacin de los varios pases latinoamericanos que pertenecen a varios esquemas de integracin al mismo tiempo (MERCOSUR, Pacto Andino, Pacto Amaznico, etctera) y se establezcan cursos de accin para resolver eventuales contradicciones que podran llevar, inclusive, a la disgregacin de los pases que viven ese problema. La constitucin de un Area de Libre Comercio Sudamericana como la propuesta hace poco tiempo por el Brasil, es una posible respuesta a esta cuestin.NOTAS1. Los contenidos bsicos de dicha disciplina son los siguientes: Coordinacin y gestin pblica internacional. Misin y funcionamiento de los organismos internacionales: Naciones Unidas, Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo, Organizacin de los Estados Americanos. Las agencias de cooperacin tcnica de los diversos pases. Bloques econmicos. Globalizacin de la economa. La Organizacin Mundial de Comercio. Procesos de integracin: Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA), Sistema de Integracin Centroamericana (SICA), Comunidad del Caribe (CARICOM), MERCOSUR, Grupo Andino. La Unin Europea.BIBLIOGRAFIABAPTISTA, Luis Olavo1994 "O MERCOSUL s vesperas de sua institucionalizagao". RAE Light, V.1, N.2, mayo/junio 1994, Sao Paulo. pp.16.BATISTA, Paulo Nogueira1994 "Os limites do mercado e da integragao regional". RAE Light, V.1, N.2, mayo/junio 1994. Sao Paulo. p.19.DROR, Yehezkel1993 "Conduccin del Estado hacia la integracin", Ponencia presentada en la Conferencia de Apertura del CEFIR: La Integracin Regional en Amrica Latina y Europa: Objetivos Estratgicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta, Montevideo 9-12 de marzo de 1993. Reproducido en: Integracin Latinoamericana, mayo-junio 1993, Buenos Aires. pp.3-9.GRANDI, Jorge1993 "La formacin de cuadros para la integracin: el surgimiento del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR)". Integracin Latinoamericana, mayo-junio 1993, Buenos Aires. pp.43-58.METCALFE, Les1993 "La Gestin de los procesos de integracin: Capacidades de liderazgo, gerenciamiento y coordinacin", Ponencia presentada en la Conferencia de Apertura del CEFIR: La Integracin Regional en Amrica Latina y Europa: Objetivos Estratgicos y Refuerzo de las Capacidades de Respuesta, Montevideo 9-12 de marzo de 1993. Reproducido en: Integracin Latinoamericana, mayo/junio 1993, Buenos Aires. pp.10-17.SARAVIA, Enrique1994 "Tpicos que deben ser considerados en el Protocolo de Intenciones sobre Cultura de los pases del MERCOSUR". Sao Paulo, Fundacin Memorial de Amrica Latina- Universidad de Sao Paulo/Instituto de Estudios Avanzados.ZAPICO GOI, Eduardo1993 "Capacidad gerencial para la integracin regional", Ponencia presentada en el Mdulo F del CEFIR: Los Desafos de la Integracin: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional, Montevideo, 13-18 de setiembre de 1993. Reproducido en: Integracin Latinoamericana, mayo/junio 1993, Buenos Aires. pp. 11-21.SOCHACZEWSKI, Suzana1994 "E preciso humanizar o processo de integragao. RAE Light, V.1, N.2, mayo/junio 1994, Sao Paulo. p.21.LA FORMACION DE LA VOLUNTAD Y LA GERENCIA DE ASUNTOS COMUNITARIOS: Administracin Central y Administraciones NacionalesJavier ELORZA Secretario General para las Comunidades Europeas, Ministerio de Asuntos Exteriores. Madrid. ESPAA1. LA ADMINISTRACION CENTRAL DEL ESTADO: FORMACION DE LA VOLUNTAD Y GERENCIA DE TEMAS COMUNITARIOS1.1 Accin Legislativa1.1.1 Diferentes Modelos de Gerencia en la Unin Europea: Especial Referencia al Caso Espaol.1.1.1.1 Los Tres Modelos: La Negociacin en el Consejo de Ministros.En la actualidad existen los siguientes modelos de gerencia en los asuntos del pilar comunitario:a) Ministerio o Secretara de Estado de Asuntos Europeos o ComunitariosSiguen este modelo Espaa, Pases Bajos, Blgica, Luxemburgo, Irlanda, Italia, Grecia y Dinamarca.La direccin y coordinacin de los asuntos comunitarios se lleva a cabo por un Ministerio o por una Secretara de Estado que centraliza la direccin y coordinacin de las relaciones entre la Comunidad y el Estado en cuestin.Hay dos submodelos: que haya un Ministerio de Europa independiente del Ministerio de Asuntos Exteriores; o una Secretara de Estado dependiente.El primer submodelo est ligado en numerosos casos a Gobiernos de coalicin (Blgica, Luxemburgo, etctera). Tiene un gran inconveniente, el Consejo de Asuntos Generales concentra y toma las principales decisiones econmicas, comerciales y financieras exteriores y prepara prcticamente en exclusiva el Consejo Europeo. Por ello el Ministerio de "Europa" carece de parte de los instrumentos necesarios para dirigir y coordinar adecuadamente, y en su plenitud, el proceso negociador y legislativo comunitario.El segundo submodelo se sigue en Espaa, Pases Bajos, etctera.Esta tarea abarca: La informacinLa Unidad en cuestin recibe y transmite toda la informacin, la correspondencia y los escritos que se dirigen entre s la Comunidad y el Estado Miembro concernido, constituyendo el Ministerio o Secretara de Estado cauce obligado y necesario para comunicarse oficialmente con y desde la Comunidad.Ello otorga a ese Organismo la exclusiva responsabilidad de comunicacin de las posiciones nacionales oficiales. Dar instrucciones a los diferentes grupos de trabajo y Comits del Consejo o expertos nacionales que participan en los Comits y Grupos de la Comisin.Es una competencia clave del proceso de direccin y coordinacin y de la accin exterior del Estado.Se analizar ms adelante en detalle el proceso de toma de decisiones. Direccin y coordinacin de los asuntos jurdicos entre la Comunidad y el Estado en cuestin.En Espaa existe una Comisin Interministerial de Seguimiento de los Asuntos Jurdicos que forzosamente debe aprobar las decisiones que se toman en relacin con toda la problemtica jurdica de relacin con la Comunidad (dictmenes motivados, cartas de emplazamiento y recursos ante el Tribunal de Justicia). Direccin y coordinacin de las ayudas pblicas cuya aprobacin se solicita a la Comisin por parte del Estado.En Espaa las ayudas pblicas (tanto las estatales como las regionales o municipales) deben ser sometidas a la Secretara de Estado para las Comunidades Europeas, pasar por una Comisin Interministerial de Ayudas regulada por un Decreto, y ser aprobadas por la Comisin Interministerial de Asuntos Comunitarios (CIAC). Asesoramiento jurdico general de las Administraciones pblicas (Estado, regiones, y municipios). Mantenimiento de un banco de datos informtico puesto a disposicin de los poderes pblicos y de la sociedad civil.La aplicacin de este modelo es compleja y difcil en alguna de las fases del proceso de decisin: a nivel de Comits y de Grupos de Trabajo del ConsejoEl propio sistema de trabajo de la Comunidad hace necesario que cada Delegacin tenga un nico presidente/portavoz (la negociacin es larga, permanente y en la que la credibilidad personal es absolutamente esencia en la Comunidad).Al haber numerosas cuestiones que afectan a varios Ministerios horizontales o sectoriales, el presidente correspondiente debe forzosamente o pertenecer al Ministerio de Asuntos Exteriores (de carcter horizontal) o al Ministerio tcnico o sectorial que tenga el principal inters en la materia.Si la Administracin no funciona correctamente, con disciplina, se corre el riesgo de que el presidente/portavoz defienda fundamentalmente intereses de su Departamento, con grave dao para los intereses nacionales.En numerosos pases de la Comunidad, entre ellos Espaa, estas dificultades se han superado con la adopcin de las siguientes decisiones o mecanismos: Tan pronto como Espaa se adhiri a la Comunidad, se llev a cabo un difcil proceso negociador interministerial que concluy con un acuerdo de reparto de presidencias de Delegacin para todos y cada uno de los distintos Grupos y Comits del Consejo (aproximadamente 200). Ese acuerdo se ha mantenido a lo largo de los aos con modificaciones muy pequeas, que se han correspondido ms a correcciones pragmticas debidas a la inexperiencia inicial, que a luchas de competencias entre departamentos. Cada vez que se crea en el Consejo un nuevo Comit o grupo se toma una decisin mancomunada sobre la Presidencia de la delegacin espaola. La experiencia ha demostrado que al haber habido acuerdo sobre el reparto de poderes, el personal designado acta a su nivel defendiendo intereses nacionales como coordinador general de cuantos temas se traten en su Comit o grupo, interesen o no a su Ministerio. Este fenmeno sin embargo, queda facilitado si a nivel del Gobierno de la nacin hay una fuerte disciplina y unidad de objetivos y de actuacin entre los distintos Ministerios y altos cargos. Ese es el caso actual espaol. Un Gobierno de coalicin, o situaciones de debilidad gubernamental, pueden dificultar seriamente la unidad de accin en Comits y Grupos de trabajo del Consejo. Para cualquier cuestin mnimamente importante, desde un punto de vista poltico o econmico, y en todos aquellos casos en que haya intereses dispares entre los distintos Ministerios, se requiere una coordinacin previa que llega al extremo, en numerosos casos, a la lectura de textos en mesas redondas para acordar un proyecto de instrucciones muy completo que es asumido posteriormente por las distintas superioridades, y respetado, en la generalidad de los casos, por el propio Ministro que tiene la decisin final en su Consejo de Ministros respectivo. Esta labor es esencial y compete prcticamente en exclusividad el Ministerio o Secretara de Estado para Asuntos Europeos o Comunitarios. En esta labor ese Centro debe disponer de manera inexcusable de un magnfico servicio jurdico y tener adscrito un personal diplomtico y tcnico muy cualificado, capaz no solamente de dialogar con el Ministerio interesado sino de ser crtico o de aportar valor aadido al mismo. En este sentido es fundamental que formen parte, en el Ministerio o Secretara de Estado en cuestin, adems de personal diplomtico especializado en temas econmicos y jurdicos, funcionarios de otros departamentos de nivel muy cualificado (