Las ideas, afirmaciones y opiniones expresadas por los autores son de su exclusiva responsabilidad y no representan necesariamente las del Centro de Formacin para la Integracin Regional (CEFIR).

"Los desafos de la Integracin: Capacidades de Respuesta a Nivel Gerencial, Legal e Institucional"Las traducciones al castellano de las ponencias de Pedro Alvares, Edward Best, Les Metcalfe y Gerhard Stahl no han sido revisadas por los autores.

43Tabla de Contenido

Edward BESTSistemas Institucionales para la Integracin Regionalp. 3

Eduardo ZAPICOCapacidad Gerencial para la Integracin Regional: Conceptos Utiles para su Anlisisp. 22

Les METCALFEGestin de los Procesos de Integracin: Capacidades de Liderazgo, Gerenciamiento y Coordinacinp. 33

Flix PEACapacidades para la Integracin: Una Perspectiva Multi-Dimensional y Comparativap. 40

Gerhard STAHLCapacidades Polticas: Consenso, Participacin y Legitimacin. Algunas Consideraciones Basadas en la Experiencia Prctica del Proceso de Integracin Europeap. 43

Raimundo BARROS CHARLINLa Integracin en Amrica Latina: Nuevas Circunstancias, Nueva Evolucinp. 48

Jos Mara ARAGAOLa Integracin en Amrica Latina: Objetivos, Obstculos y Oportunidadesp. 53

Alfonso VIDALESLa Integracin Andina: Vertientes de su Dinamizacinp. 59

Edward BESTAnatoma del Proceso de Toma de Decisiones de la CEEste artculo (en formato gif) fue compactado en un archivo zip (para extraerlo puede utilizar el solictelo a info@cefir.org.uy)

Pedro ALVARESDimensin Econmica, Institucional, Legal y de Gestin de la Integracin Regional: La Experiencia Portuguesap. 65

Jess SABRACapacidades de Coordinacin de los Estados Latinoamericanos: El Caso Argentinop. 78

Alfonso VIDALESCapacidades de Coordinacin de los Estados Latinoamericanos: El Caso Colombianop. 83

Antonio REMIRO BROTONSLa Naturaleza de la Comunidad Europea, sus Competencias, Instituciones y Sistema de Adopcin de Decisiones en el Proceso de Integracinp. 89

Alberto ZELADA CASTEDOCompetencias Legales y Toma de Decisiones en la Integracin en Amrica Latinap. 110

Antonio REMIRO BROTONSCumplimiento de Obligaciones y Solucin de Controversias en la Comunidad Europeap. 128

Jorge PEREZ OTERMINSolucin de Controversias y Control del Cumplimiento de Obligaciones: Experiencias y Necesidades en Amrica Latinap. 135

SISTEMAS INSTITUCIONALES PARA LA INTEGRACION REGIONALEdward BESTCo-Director del Programa CE-Grupo de Ro de Formacin para la Integracin Regional; Senior Lecturer, Instituto Europeo de Administracin Pblica (IEAP). Maastricht, HOLANDA1. INTRODUCCIONNo se puede tropezar dos veces con el mismo sistema de integracin. Todo proyecto de integracin y todo marco de integracin es necesariamente especfico a cada circunstancia; casi con seguridad, uno y otro consistirn en subsistemas conceptualmente diferentes y ambos estarn sujetos a cambios.No obstante, la comparacin entre un proyecto de integracin y un marco de integracin, enfocada con cautela, podr sin duda dar lugar, y eso es lo que debe esperarse, a algo ms que un simple intercambio de informacin.Puede hablarse de "requerimientos" institucionales y jurdicos necesarios para acometer con xito un proceso de integracin regional?El mero hecho de plantear en estos trminos este interrogante implica que puede haber alguna relacin funcional entre los rasgos de un proyecto de integracin determinado, en cuanto conjunto de objetivos inicialmente postulados, y las caractersticas de un marco de integracin determinado, entendido como el sistema jurdico e institucional que es acordado formalmente como medio para alcanzar esos objetivos.Resulta evidente, empero, que las ecuaciones no son nada simples e incluso pueden no existir. Nadie podra sugerir la existencia de un conjunto de proyectos de integracin definidos separadamente de un conjunto de marcos institucionales. Por consiguiente, puede plantearse la posibilidad de "contraponer" un proyecto de integracin a un marco de integracin.El "proyecto" que asocia a los Estados Miembros (EM) de la Comunidad Europea (CE), por ejemplo, no puede presentarse como un "modelo" en un sentido normativo, pese a la tentacin a as hacerlo. Sus orgenes estn fuertemente condicionados por las circunstancias particulares que reinaban en la Europa de la posguerra. Sus objetivos han sido mltiples y cambiantes. Su "marco" comprende un gran nmero de relaciones jurdico-institucionales de diferente naturaleza.El modesto objetivo de esta ponencia consiste en estructurar la discusin de manera tal de poder centrar la atencin en las necesidades antes que en los modelos.Cules son aquellos elementos que, en circunstancias particulares, pueden ser considerados apropiados para asegurar, en una forma polticamente aceptable: el logro irreversible de objetivos mnimos; y la estabilidad del desarrollo posterior de un proceso frente a problemas y presiones cuyo surgimiento pueda predecirse, especialmente bajo las formas ms ambiciosas de integracin econmica?Ms que enfocar inmediatamente la atencin a las experiencias europeas, se propondrn inicialmente algunas ideas a modo de parmetros para la comparacin.A continuacin, se identificarn, por un lado, ciertas categoras de requerimientos funcionales que son comunes a los ciclos de las polticas bsicas de prcticamente cualquier proceso de integracin y, por el otro, algunas opciones bsicas para el diseo de sistemas con los cuales satisfacer esos requerimientos.Finalmente, se presentar un bosquejo de la naturaleza compleja de la experiencia comunitaria dentro de este marco conceptual, contrastndola con las caractersticas del Consejo Nrdico.2. PARAMETROS PARA LA COMPARACION2.1 Competencias jurdicas y capacidades de gestinLa primera tesis que se desea someter a discusin es que dentro de un sistema jurdico regional puede ser necesario contar con instituciones dotadas con facultades reales. No obstante, el xito de un proyecto de integracin no depende ciertamente slo del diseo formal del sistema jurdico institucional a nivel central.No hay ninguna institucin central, con independencia del alcance de sus facultades formales, que pueda hacer funcionar un proyecto de integracin pretendidamente ambicioso si los gobiernos nacionales u otros actores relevantes cuya conformidad voluntaria es esencial para el logro de los fines propuestos le oponen resistencia, o si los obstculos subyacentes (incluyendo la indiferencia) para la consecucin de las metas adquieren envergadura. Por aadidura, una capacidad jurdico-institucional excesiva a nivel central puede resultar contraproducente en el caso de que se perciba que el sistema global rebasa los "requerimientos" necesarios para la obtencin de los resultados deseados, ya sea de orden cualitativo (facultades) o en el plano cuantitativo (costos).Puede tambin argumentarse que es ms efectivo aceptar desde un inicio abiertamente que los proyectos ambiciosos de integracin constituyen necesariamente un desafo a los conceptos tradicionales de soberana nacional, antes que intentar ocultarlos. No obstante, el excesivo nfasis en instituciones y en sistemas jurdicos centrales puede, segn las circunstancias especficas de cada caso, no solamente crear una resistencia poltica innecesaria, sino tambin distraer la atencin de otras condiciones y capacidades bsicas que se requieren para el avance del proceso.Ello no cuestiona en absoluto la afirmacin de que las instituciones pueden desempear un papel clave. Por el contrario, enfatiza an ms la importancia de reflexionar sobre el nivel ms apropiado a conferir a los poderes centrales y sobre las reas necesarias para su aplicacin, a la vez que torna ms necesaria la reflexin sobre qu se entiende por un "sistema" de integracin.Por un lado, los requerimientos funcionales de un sistema no pueden limitarse a la toma de decisiones sino que tienen que extenderse para, por ejemplo, poder asegurar que: las decisiones sean efectivamente llevadas a la prctica (aplicacin jurdica y prctica, vigilancia y control, solucin de controversias, etc.); los resultados se correspondan con los objetivos originalmente propuestos y respondan a las demandas de las nuevas circunstancias (mecanismos de evaluacin y de retroalimentacin); se mantenga la estabilidad del proceso en evolucin (consenso y legitimacin); se prevean las necesidades y los problemas futuros con la mayor anticipacin posible (planificacin estratgica)Por otro lado, el marco jurdico e institucional no es ajeno a ni a las administraciones ni a los sistemas judiciales nacionales. Un sistema de integracin slo puede funcionar con el concurso de las estructuras nacionales existentes y por medio de ellas. Siguiendo las ideas enunciadas por Les Metcalfe (1), quizs sea menos apropiado pensar en instituciones centrales en forma jerrquica, que tener un sistema global que integre en forma de red las administraciones nacionales (y quizs los sistemas jurdicos) tanto entre s como con las instituciones centrales.En sntesis, el diseo estructural y las competencias legales de las instituciones centrales slo adquieren importancia en el contexto de un conjunto mucho ms amplio de requerimientos funcionales y en trminos tanto de los sistemas en su globalidad como de las circunstancias en las cuales esas instituciones realmente funcionan, incluyendo la interaccin entre los sistemas administrativos y judiciales nacionales y la capacidad interna que detentan cada uno de ellos.2.2 El contexto polticoEn segundo lugar, la necesidad, aceptacin y funcionamiento de las instituciones de integracin siempre estn condicionados al contexto poltico que, por definicin, es especfico y singular. Evidentemente, debe establecerse una distincin entre las instituciones establecidas con el objetivo inmediato de llevar a la prctica proyectos de integracin econmica de los organismos regionales creados para promover el consenso poltico y la comunicacin social, a la vez que para defender los valores polticos y sociales tales como la democracia o los derechos humanos; como tambin de los foros orientados a la bsqueda de concertacin en materia de poltica exterior o seguridad colectiva y al establecimiento de alianzas militares.Deben tambin descartarse aquellas circunstancias excepcionales en las que, por ejemplo, los Estados parte estn comprometidos en un proceso acelerado de Unin Poltica -no en el sentido en que ese trmino se ha utilizado ltimamente en el debate europeo sobre el Tratado de Maastricht, sino en el sentido ms estricto del establecimiento explcito de un nico Estado- ; o se presenten singulares condiciones polticas e histricas que permitan dar pasos radicales, tales como situar bajo control supranacional a sectores productivos enteros nacionales -como fue el caso de la creacin en 1951 de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA), punto de arranque de todo el proceso de construccin europea (2).Un contraste menos radical y ms general consistira en discernir entre, por un lado, aquellos casos (o fases) en los que el proceso de integracin se considera primordialmente como un medio para resolver problemas polticos de, por el otro, aquellas otros casos en los que los problemas econmicos son prioritarios.Evidentemente, ni siquiera estos ltimos pueden situarse fuera de su contexto poltico. Se puede suponer, en el caso de proyectos ms ambiciosos, que el entorno poltico inmediato es favorable a la integracin econmica (3).Es conveniente, si bien no indispensable, que no se descarte la meta histrico-poltica de una unin ms estrecha por medio de, entre otros instrumentos, la integracin econmica. Tanto en el caso europeo como en el latinoamericano, esta meta puede actuar como una motivacin subyacente poderosa.En este mbito, sin embargo, las percepciones existentes sobre el significado poltico ms amplio del proceso de integracin y respecto a las instituciones de integracin, casi con toda seguridad diferirn entre los Estados participantes, de acuerdo con sus respectivas experiencias histricas y sus estrategias nacionales de ms vasto alcance; y dependern de las circunstancias particulares y variarn de acuerdo con los cambios en el entorno exterior, en los gobiernos nacionales, etc.Parece inevitable que el debate sobre instituciones dentro de cualquier contexto regional, sea caracterizado por cierto grado de "dependencia del trayecto", reflejando la pre-existencia de instituciones cuya creacin suele responder, ante todo, a motivaciones polticas de carcter coyuntural.Finalmente, tanto por razones econmicas como polticas, el nmero y el poder relativo de los Estados participantes incidirn evidentemente en las percepciones de los actores y el carcter de las negociaciones que determinarn la clase de sistema jurdico-institucional que se considere aceptable.Si, por ejemplo, el nmero de Estados es elevado, puede haber presiones crecientes para reducir o eliminar la toma de decisiones por unanimidad a fin de evitar situaciones de bloqueo. En el caso de grandes disparidades de poder relativo, en cambio, los Estados ms dbiles pueden abogar por la necesidad de disponer de mecanismos centrales fuertes que garanticen el respeto a las normas por parte de los Estados ms poderosos y protejan sus propios intereses (o, alternativamente, existir presin por parte de los Estados ms dbiles para mantener los procedimientos de votacin por unanimidad); o, en caso de grandes disparidades en los niveles de desarrollo, puede ejercerse presin en favor de la institucionalizacin de mecanismos redistributivos y compensatorios a nivel central.En todo ello incidir si un pas es dominante en el seno de la unin o existe ms de un Estado "grande". Tambin tendr mucho gravitacin la experiencia histrica particular que hayan atravesado cada uno de los pases.En los casos en los que las potencias intermedias sean sensibles a este tipo de situaciones debido a la memoria histrica de dominaciones extranjeras de sus territorios (o incluso circunstancias peores) podran producirse, por mencionar slo ciertos problemas ya observados, tensiones an mayores, producto del choque entre el temor a la dominacin y las expectativas de liderazgo, y entre las presiones por lograr un sistema jurdico institucional fuerte (ms estricto para acoplar al gran Estado al inters comn) y la resistencia a cualquier proyecto en l que otros pases pierdan "soberana". (El debate sobre el Tratado de Maastricht ha revelado con crudeza la obstinada perdurabilidad de ciertas percepciones histricas).El contraste es especialmente notorio entre la experiencia histrica de los EM fundadores de la CE y los pases nrdicos, manifestndose en las percepciones polticas resultantes que han moldeado los objetivos y sistemas de cada uno de ellos.2.3 Opciones fundamentalesNo obstante lo antedicho, hay algunas opciones fundamentales, de una naturaleza ms o menos generalizable, con consecuencias (supuestamente) irreversibles para la futura autonoma de la toma de decisiones a nivel nacional, segn de qu "lado de la raya" uno se encuentre. En Europa, esta distincin frecuentemente se ha identificado con la neta diferenciacin entre "cooperacin" e "integracin".Ciertamente, los procesos de integracin no comportan una opcin entre blanco y negro, una eleccin entre todo y nada, que son inexactas y pueden resultar peligrosas. En recientes debates que tuvieron lugar en Europa se nos ha expuesto esta dicotoma radical cuando el Tratado de Maastricht fue presentado por sus detractores, a nuestro juicio muy injustamente, como la eleccin fatal entre "federalismo" o "preservacin de la soberana".De todos modos, en lo que a objetivos econmicos se refiere, hay una diferencia radical entre, por un lado, el tipo de compromisos que comportan desde acuerdos preferenciales hasta plenas reas de libre comercio (que no comprometen a la poltica exterior de los Estados ni requieren demasiadas acciones en la va de una integracin positiva) y, por el otro, los procesos de integracin que comprenden desde la creacin de una unin aduanera hasta objetivos superiores en su nivel de ambicin.En trminos de sistemas jurdico-institucionales existe, al menos en la experiencia europea, una ntida "raya" de separacin entre intergubernamentalismo e "integracin", entendida esta ltima como la clase de compromisos que se requieren para pertenecer a la CE y que reflejan el "salto cualitativo" franqueado por los EM al adoptar un acuerdo tan singular.No se trata de subrayar que estos sistemas no puedan distinguirse claramente, sino destacar que no es necesario que un sistema de "integracin" plenamente realizado, que no ha sido ni siquiera alcanzado por la Comunidad, sea puesto en prctica en todas las reas dentro del proceso global.Retomando las reflexiones anteriores relativas al contexto poltico, la aceptacin de esos sistemas "supranacionales" puede contemplarse ya sea como una necesidad, algo que debe ser aceptado "pragmticamente" para alcanzar metas especficas cuya prioridad es superior a la maximizacin de la soberana nacional (por ejemplo, la actitud que ha sido en los ltimos aos predominante en el Reino Unido frente a la Comunidad); o algo deseable en s mismo e independiente de la necesidad, como un medio para progresar hacia una unin poltica (la posicin sustentada por los sectores "federalistas" en un gran nmero de pases de Europa continental).En ltima instancia, la poltica deviene como el mbito decisivo en el interior del cual todo es susceptible de ser materia de negociacin. Ello no es, en todo caso, bice para que puedan exponerse argumentos de aplicacin ms general y, en todo caso, el intento de clarificacin mediante la clasificacin de los esquemas de integracin que se presenta a continuacin permitir centrar la discusin.3. TAXONOMIAS TENTATIVAS3.1 ObjetivosEs til, a fin de esclarecer ideas, comenzar por establecer una taxonoma de objetivos especficos, que pueden obviamente combinarse dentro de determinados proyectos integracionistas globales.3.1.1 Integracin econmicaSuperando el enfoque tradicional de las fases de la integracin econmica -libre comercio, unin aduanera, mercado comn y unin econmica-, Jacques Pelkmans ha expuesto la siguiente taxonoma alternativa (vase Cuadros 4 y 5).El "libre comercio" puede desglosarse en una serie de "esquemas preferenciales" que corresponden (con una excepcin a la que luego me referir) a los niveles ms bajos de ambicin y compromisos requeridos, lo que en Europa comnmente se caracteriza como "cooperacin". Estos esquemas de "libre comercio" incluyen: el preferencialismo sectorial parcial (por ejemplo: convenios de complementariedad) la integracin sectoria preferencialista (el Convenio Automotriz suscrito entre Estados Unidos y Canad) la integracin tanto positiva como negativa (la CECA) sistemas preferenciales sin reciprocidad de carcter parcial (la mayor parte de los convenios firmados por la CE con los pases mediterrneos) de carcter global (la Convencin de Lom) preferencialismo parcial con reciprocidad (por ejemplo: la ALADI) zona de libre comercio en todos los sectores industriales (EFTA, acuerdo CE - EFTA) en todos los sectores (acuerdo CE - Israel)El proceso de establecimiento de una "unin aduanera" es diferenciado en varias "fases de integracin del mercado de productos" -la "integracin genuina" segn se entiende en Europa: la unin arancelaria pura (comercio dentro de la unin sin aranceles) la unin arancelaria ptima (seguridad de despacho aduanero dentro de la unin) la "pseudo" unin aduanera (libre circulacin de productos dentro de la unin, excepto en la esfera financiera y fiscal, o libre acceso fsico al mercado) la unin aduanera pura (comercio dentro de la unin sin aduanas) la integracin del mercado de productos sin distorsiones (cercana a la unin aduanera en su contenido terico: requiere uniformidad de la intervencin estatal sobre las condiciones de competencia)Por encima de estos grados de integracin, puede hacerse referencia a la integracin del mercado de servicios, capitales y trabajo, para lograr un "mercado comn" pleno; y varias etapas y opciones que impliquen transicin hacia una "unin econmica" y una "unin monetaria".Esta taxonoma es progresiva, en el sentido de que cada nivel superior comporta generalmente un nivel ms alto de ambicin e implica mayores demandas, especialmente en el plano de la integracin positiva.Tambin es, en cierta medida, acumulativa, en cuanto que, como regla, las distintas etapas constituyen precedentes necesarios de las siguientes, aunque esto no significa ninguna secuencia imprescindible para alcanzar los niveles "mximos" de integracin.Es conveniente hacer algunos comentarios sobre esta taxonoma.En primer lugar, la identificacin de los tipos de integracin negativa y positiva requeridos para lograr una unin aduanera plena sirve para indicar la naturaleza de las demandas que estn en juego, en agudo contraste con aquellas que surgen en una zona de libre comercio, lo que es altamente sugestivo respecto a los correspondientes niveles de requerimientos institucionales.No obstante la distincin se desvanece en el caso de las "uniones aduaneras" que no contemplan la libre circulacin dentro de la unin de las mercancas importadas de terceros pases. En este caso, la funcin econmica del arancel externo comn es netamente diferente; puede no requerirse necesariamente una poltica comercial comn y la supresin de los controles aduaneros internos no slo no es una meta a alcanzar, sino que es imposible de materializar.Uno podra interrogarse si esos procesos no deberan ms bien caracterizarse como la conjuncin de zonas de libre comercio y acuerdos intergubernamentales con el objeto de mantener niveles similares de proteccin externa. La reflexin sobre esta cuestin puede constituir un tema de suma importancia antes de abocarse a un anlisis comparativo de las capacidades "requeridas".En segundo lugar, algunos aspectos de un mercado comn pueden existir en ausencia de otros; por ejemplo, la integracin social de los pases nrdicos se produjo con independencia de la integracin del mercado de bienes (slo lograda para los productos industriales en el seno de la EFTA): una Unin de Pasaportes con plena libertad de circulacin de las personas; y un mercado comn de trabajo, que incluya la armonizacin de los sistemas de seguridad social.Esta integracin social de largo alcance debe, por supuesto, distinguirse de los acuerdos intergubernamentales referidos a migracin y a movimientos de trabajadores.En tercer lugar, la cooperacin poltica no puede ser excluida de los procesos de integracin regional, ni tampoco separarse de otras reas de integracin entre Estados. Estas formas de cooperacin naturalmente pueden cubrir una multiplicidad de temas: cuestiones de carcter exclusivamente externo, tales como defensa, poltica exterior, la representacin diplomtica ante terceros pases, etc. aspectos relacionados con la seguridad que comportan dimensiones tanto externas como internas (controles fronterizos, polticas de migracin, cooperacin policial, cooperacin judicial, etc.) temas de carcter principalmente interno (valores polticos, tratamiento de las minoras, poltica social, educacin, cultura, etc.)Sin embargo, la cuestin ms relevante a los fines de esta ponencia es si estas reas estn en la rbita de una cooperacin puramente intergubernamental (como suele ser lo frecuente); estn funcionalmente afectadas por la integracin econmica; o son objeto de un tratamiento que rebasa la cooperacin intergubernamental.Finalmente, los objetivos generales no son los nicos que inciden en los requerimientos jurdico- institucionales, sino tambin las opciones que se hagan entre los distintos objetivos de determinados sectores, opciones que pueden realizarse para poner en prctica medidas de integracin negativas o positivas que necesariamente se requieren para alcanzar el objetivo general; o para aplicar polticas intervencionistas de inters comn (por ejemplo una poltica regional o en el caso de la CE, la Poltica Agrcola Comn).3.2 SistemasEl siguiente paso consiste en desglosar los sistemas de "integracin" (incluyendo las estructuras tpicas de la cooperacin intergubernamental) en sus componentes jurdico- institucionales claves (la lista no es exhaustiva y no incluye ciertas funciones anteriormente identificadas, tales como la evaluacin y la planificacin estratgica).3.2.1 Alcance y naturaleza de las competenciasEn primer lugar, es necesario determinar si el acuerdo constitutivo delimita claramente las reas que pretende cubrir, especifica los objetivos de cooperacin en esas reas y establece detalladamente las reglas a ser aplicadas. Si es as, las competencias atribuidas a los rganos del acuerdo (sin perjuicio del poder que se les confiera) estarn limitadas a aplicar las normas acordadas y asegurar su cumplimiento, siendo el proceso esencialmente esttico.En otros casos, el acuerdo constitutivo puede funcionar como un tratado-marco, especificando los objetivos "funcionales" ms generales (tales como un "mercado comn" o una "poltica comn de transportes") que slo podrn lograrse en la prctica a travs de decisiones futuras que definan las reglas especficas a aplicar. De ser as, tendrn necesariamente que atribuirse a los rganos del acuerdo facultades normativas en materia de toma de decisiones; las reas afectadas no podrn delimitarse exclusivamente a priori; y el dinamismo inherente a estos procesos podr requerir mecanismos especiales para la interpretacin creativa de los acuerdos iniciales y exigir mecanismos ms sofisticados tanto para el control como para el mantenimiento del consenso.En segundo lugar, es necesario determinar si los objetivos del proceso de integracin originan competencias "exclusivas" en la unin. Es decir, si se incluyen polticas comunes, como es el caso de un arancel comn, que motivan que el mantenimiento de mrgenes de libertad nacionales despus del perodo de transicin vacen de contenido al acuerdo.3.2.2 Naturaleza de las obligacionesEl principio tpico de los acuerdos intergubernamentales (con escasas excepciones) es que las decisiones no son obligatorias para las partes que no otorguen su consentimiento. Esto por lo general, aunque no siempre, est garantizado por el voto por unanimidad. El voto por mayora es un recurso usual en muchos procesos intergubernamentales, pero afecta generalmente a decisiones que no conciernen a temas fundamentales ni al establecimiento de nuevas normas. En los escassimos casos en que se dispone la aprobacin por mayora de normas obligatorias de importancia esencial, todo Estado que no d su consentimiento puede formular reservas y, en algunos casos, autoexcluirse de esa parte del acuerdo y, por supuesto, siempre puede retirarse completamente del proceso.Antes de abordar las facultades de toma de decisiones, hay que formularse la siguiente pregunta: las normas, van a ser formalmente vinculantes de manera condicional, en el sentido de que la obligacin de su aplicacin y cumplimiento depende de si todas las partes, o un nmero determinado de ellas hacen lo propio (lo que es normal e inevitable en el caso de la ratificacin de los acuerdos constitutivos, pero que casi seguramente debilitar el sistema en forma apreciable respecto a decisiones secundarias); o de forma incondicional, en el sentido de que la obligacin de su aplicacin y cumplimiento no depende de que las otras partes hagan o no lo propio?Cualquiera sea el contenido del acuerdo constitutivo, esta distincin slo tiene importancia prctica si existe una creencia recproca en un sistema incondicional: es decir si cada Estado percibe que no hay posibilidades realistas de retirarse del proceso y tiene un inters a largo plazo por asegurar la credibilidad del esquema tanto frente a sus socios como frente al mercado; y cada uno de los Estados participantes tiene garantas fundadas de la voluntad de cumplimiento de sus socios, a travs de mecanismos polticos o judiciales de vigilancia y control.En otras palabras, cada Estado debe aceptar el cumplimiento como norma (y, de tanto en tanto, alguno de ellos puede incluso verse obligado a aceptar poner en prctica una decisin que no sea de su entero agrado), bajo el entendido y la confianza de que, en otros temas, o en el futuro, sus socios se comportarn de la misma manera en el inters de todos en el ms largo plazo.Este compromiso se vuelve ciertamente mucho ms indispensable si los Estados estn dispuestos a aceptar alguna vez el voto por mayora.3.2.3 DecisionesEn los tratados-marco, deben distinguirse por lo menos tres niveles de normas: los acuerdos bsicos (por ejemplo, compromisos enunciados en los tratados, es decir, legislacin primaria) la legislacin secundaria para la elaboracin de normas los actos de aplicacin de naturaleza tcnica o las decisiones que comportan la aplicacin de normas a casos particulares, ya sea en base a los tratados o a la legislacin secundaria.Cabe interrogarse en primer lugar si es concebible alguna forma de toma de decisiones que rebase los procedimientos clsicos de cooperacin intergubernamental. Es decir, decisiones que sean adoptadas exclusivamente por representantes gubernamentales por consenso o por unanimidad en base a propuestas presentadas por uno o varios EM, o por una secretara tcnica establecida a tal efectoLas clsicas alternativas "supranacionales" han sido consideradas como instituciones centrales dotadas con procedimientos de votacin por mayora o con poderes autnomos cuya expresin ltima de unin legislativa vendra dada por un parlamento supranacional (es decir, federal). Hay, sin embargo, muchas variantes intermedias.Aun cuando siga habiendo votacin por unanimidad, las "reglas del juego" pueden ser cambiadas como consecuencia de uno o ms de los siguientes supuestos: centralizacin del poder de iniciativa en manos de una institucin autnoma control poltico por parte de un organismo parlamentario regional, cuyas facultades comprendan desde la consulta obligatoria hasta la co-decisin plena pasando por el consentimiento o el veto control judicial del procedimiento de toma de decisionesSi la votacin no requiere la unanimidad, quedan todava ciertas preguntas. Los votos, tendrn que ser ponderados? Si la votacin es por mayora, se tendr en cuenta la mayora simple o la mayora cualificada?Suponiendo la existencia de los tres tipos bsicas de instituciones principales que suelen participar en el proceso de toma de decisiones -un foro de representantes gubernamentales, una institucin "ejecutiva" autnoma y un organismo parlamentario regional (otros tipos de organismo, tales como rganos de carcter consultivo o instituciones financieras se consideran aqu como secundarios; en caso de existir un Tribunal, ste tendra solamente control judicial sobre el proceso), y si se considera la posible distribucin de poderes en el proceso de toma de decisiones, se puede producir una matriz de opciones posibles, tal como se ilustra en el Cuadro 1.La forma de interaccin entre las distintas instituciones puede determinarse siguiendo principios generales pero tambin puede, como en el caso de la CE, diferir segn el asunto de que se trate. La pregunta bsica que se plantea es cmo se adoptan las decisiones, esto es, que procedimiento de toma de decisiones se pone en aplicacin en cada caso.Puede ser, tal como ha se ha verificado en la CE hasta la actualidad, que el procedimiento est en funcin de: el sector de actividad econmica particular en cuestin (por ejemplo, agricultura en oposicin a actividad bancaria) o el significado relativo que tenga para la legislacin nacional (por ejemplo, si se requiere armonizacin o no) y la identificacin de reas en las que el papel que puede desempear una institucin "neutral" sea considerada especialmente importante (en el caso de la CE, por ejemplo, las salvaguardias o la poltica de competencia)Una alternativa podra ser de acuerdo a la categora poltica de las decisiones (por ejemplo, "leyes" marco), un principio mucho ms ambicioso y evidentemente "federalista" que se propuso sin xito durante las negociaciones de Maastricht.La siguiente cuestin se refiere a los tipos de actos jurdicos. En particular si esos actos son: directamente aplicables, en el sentido de que el acto jurdico se convierte en ley en todos los EM sin requerimiento o posibilidad de legislacin ulterior; o indirectamente aplicables, en el sentido de que los resultados obligatorios se hagan efectivos mediante normas nacionales que hagan posible su aplicacin (en la experiencia de la CE, "dejando la forma y mtodos" a criterio de las autoridades nacionales)En ambos casos pueden, en todo caso, requerirse decisiones posteriores con fines de aplicacin tcnica, es decir, actos de aplicacin para poner en prctica la legislacin secundaria.Otra cuestin importante reside en si esas decisiones pueden tomarse por delegacin de las competencias del principal rgano legislativo en favor de las instituciones autnomas (con o sin alguna forma de supervisin por parte de un representante gubernamental), o si dichas competencias permanecen reservadas para el principal rgano responsable de la toma de decisiones. Los actos resultantes tambin pueden ser, evidentemente, directa o indirectamente aplicables.3.2.4 Principios del sistema jurdicoNo es objetivo de esta ponencia entrar en detalle en la naturaleza del sistema jurdico. Tan slo se plantearn algunas cuestiones referidas a ciertos objetivos esenciales: por ejemplo, asegurar que: se garantice el cumplimiento (de manera de preservar la credibilidad -tanto entre los EM como de cara al mercado) la aplicacin sea uniforme (las reglas comunes carecen de sentido si no hay garantas de que vayan a aplicarse de manera homognea en los diferentes pases) el sistema sea efectivamente introducido al marco jurdico "de forma capilar" de modo que los actores econmicos (y sociales) puedan operar de acuerdo a las nuevas "reglas del juego".a) Vigilancia y controlLimitndose al tema del control del cumplimiento de obligaciones por los Gobiernos (que depende tambin de la capacidad de cada Gobierno para asegurar el cumplimiento por parte de los particulares), la primera dimensin a tener en cuenta es el nivel de accin. Tres niveles que no son mutuamente excluyentes parecen posibles: nacional(en caso de que se pretenda rebasar la mera autolimitacin del Ejecutivo, la funcin de control del Gobierno le correspondera a la autoridad judicial (o al Parlamento?) mutuo/ horizontal(vigilancia recproca entre los Gobiernos -probablemente muy delicada desde el punto de vista diplomtico) central(ejercida por intermedio de una institucin o autoridad autnoma y, por ende, neutral)La segunda dimensin est referida al procedimiento mediante el cual los problemas surgen a la luz demandas ante la autoridad judicial nacional ante un organismo central investigacinSi no son llevadas a cabo por un Gobierno contra otro, las investigaciones deben presumiblemente ser asumidas por algn organismo central, o bien por las autoridades judiciales nacionales (o polticas?)b) Solucin de controversias e interpretacinSon posibles varios niveles de accin multilateral (o supranacional): negociacin establecimiento de un organismo de arbitraje dentro del proceso derivacin voluntaria a un tribunal internacional cuya jurisdiccin sea reconocida de forma "ad hoc" reconocimiento previo de la jurisdiccin de un tribunal internacional para todas o determinadas categoras de cuestiones establecimiento de un tribunal"supranacional" dentro del procesoQu pueden hacer las personas fsicas o jurdicas? si el problema tiene origen en otro gobierno, pueden plantear el problema a su propio gobierno, o recurrir directamente a un organismo central si el problema en cuestin ha sido causado por su propio gobierno, pueden plantear el problema ante su propio sistema judicial, o recurrir directamente a un organismo central en un conflicto "horizontal" contra otra parte privada, pueden apoyarse en la legislacin de la "unin"?Todo ello plantea temas ms amplios de doctrina jurdica, especialmente los referidos al efecto directo y a la supremaca del derecho de la unin, que sern abordados ms adelante. Tambin se plantean como cuestiones que conciernen a la posibilidad de que los sistemas judiciales nacionales desempeen un papel en el proceso. Si lo tienen, al menos en materia de interpretacin de las normas, quizs se requiera algn mecanismo de consulta prejudicial para asegurar la uniformidad.c) Mecanismos para garantizar el cumplimiento de las normasEn caso que los gobiernos no cumplan con la normativa por propia voluntad (como debera ser la regla general para que el proceso sea exitoso), qu puede hacerse?A nivel multilateral o supranacional puede recurrirse a presin poltica suspensin o expulsin (lo que probablemente no reforzara las perspectivas del proceso a largo plazo) sancionesSin embargo, los sistemas judiciales nacionales pueden desempear un papel importante, dependiendo del sistema constitucional del Estado, y de cmo las leyes de la "unin" sean aplicadas dentro de los Estados.3.2.5 ImplementacinEl problema de la implementacin prctica del sistema difiere totalmente del problema de su aplicacin legal. Tambin rebasa el tema de las "instituciones" que cubre los tipos de vinculacin inter-administrativas ya mencionadas en esta ponencia.Aqu lo adecuado sera simplemente distinguir entre tres formas de implementacin prctica que pueden ser apropiadas para las diferentes combinaciones resultantes, de acuerdo con el sector o poltica particular de que se trate: ejecutada separadamente por cada EM aplicada "horizontalmente" o "colectivamente" ejercida por instituciones centrales, como puede ser necesario en el caso de, p. ej., la representacin y la negociacin externa comn la poltica medioambiental la administracin de fondos comunes3.2.6 LegitimacinEn gran medida, este aspecto coincide con la toma de decisiones, pero, conceptualmente, puede distinguirse como un requerimiento en trminos funcionales.En este sentido, las mismas modalidades anteriormente indicadas corresponden al grado creciente en el que puede considerarse apropiado (o ser solicitado) que los rganos parlamentarios puedan participar en el proceso de toma de decisiones.El papel que los organismos parlamentarios puedan desempear no est ciertamente restringido a esta funcin, sino que tambin se extienden a las facultades ms generales de control sobre otras instituciones y al ejercicio de influencia sobre la evolucin del proceso en su conjunto.La legitimacin tampoco est restringida a los organismos parlamentarios nacionales o regionales (en el sentido de grupo de pases) sino que necesariamente debe incluir a los actores econmicos y sociales las regiones (en el sentido de las instituciones subnacionales) otros grupos de inters de especial importancia en los pases participantes, o grupos afectados en cierta forma por el proceso de integracin (posiblemente grupos tnicos u otras minoras)4. LA COMUNIDAD EUROPEAEsta seccin no pretende dar detalles exhaustivos de la CE, sino solamente presentar un esquema introductorio de la naturaleza y evolucin de las relaciones especiales que unen a los EM de la CE, de acuerdo con los trminos del esquema anteriormente descrito.4.1 Integracin EuropeaComo primer paso, es importante recordar que durante dcadas han habido sistemas altamente complejos de cooperacin e integracin en Europa "Occidental", de los cuales las Comunidades constituyen slo un elemento.El diagrama contenido en el Cuadro 2 tiene el propsito de mostrar cmo era el cuadro global de la "integracin europea" en 1990 donde queda evidenciada su complejidad. Segn los casos, son algunos o todos los EM de la CE los que participan en organizaciones de cooperacin funcional junto con Estados que no pertenecen a la CE; hay libre comercio en bienes industriales entre la CE y la EFTA, y convenios comerciales preferenciales con varios otros pases, etc. En la actualidad la situacin es todava mucho ms compleja.Puede hacerse, sin embargo, una distincin muy ntida (4). Con excepcin de la CE, todas las organizaciones estn regidas por sistemas de cooperacin intergubernamental en el sentido jurdico- institucional anteriormente sugerido y que incluye otros procesos que abarcan algunos objetivos tan ambiciosos como los de la CE, entre ellos, la Unin Econmica del Benelux y el Consejo Nrdico; y otras reas de cooperacin entre los EM de la CE.De la misma manera que no se puede sustraer la CE y los EM del contexto europeo ms amplio, tampoco pueden las Comunidades como tales comprenderse en toda su dimensin, excepto como parte de un proyecto de integracin global que une a los EM de la CE de diferentes maneras, que habrn de ponerse recin en la actualidad bajo un nico paraguas jurdico: el Tratado de la Unin Europea.Los hitos bsicos de este proceso se describen en el cuadro de la pgina siguiente.En la siguiente seccin se analizarn brevemente y en forma cronolgica los distintos elementos que han ido componiendo la Comunidad, junto con sus respectivos acuerdos jurdico- institucionales.4.2. Las Comunidades EuropeasExisten an en la actualidad tres Comunidades que no solamente tienen caractersticas jurdico- institucionales muy diferentes de las que se aplican en el caso de la cooperacin poltica, sino que tambin difieren entre s.4.2.1 La Comunidad Europea del Carbn y del AceroLa Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA), creada en 1951, ha sido considerada muchas veces como la ms "supranacional" de las tres Comunidades, dado que situ estos dos sectores claves bajo el "control" de una Alta Autoridad supranacional con facultades decisorias fuertes y bajo la jurisdiccin "supranacional" de un Tribunal Comunitario.Sin embargo, el Tratado CECA se restringa a dos sectores especficos (y no inclua una poltica comercial comn) y haba sido firmado por un perodo limitado (50 aos). Aunque la principal facultad decisoria se atribua a la Alta Autoridad, en muchos casos esas decisiones estaban sujetas a la aprobacin de un Consejo Especial de Ministros, por lo que sus decisiones eran sobre todo aplicaciones de normas acordadas.La CECA representa el nacimiento del "mtodo comunitario", si bien todo su sistema de configuracin fue significativamente modificado por los Tratados de Roma. No fue "diseada" para responder a necesidades emanadas de objetivos econmicos. La decisin de establecer un organismo supranacional fue, ante todo, una intencin poltica que se plasm en circunstancias histricas muy especiales.La Alta Autoridad no slo representaba la encarnacin prctica de una alternativa a la orientacin de las relaciones franco-alemanas tras la I Guerra Mundial, sino tambin un primer paso hacia la construccin de una paz y unidad duraderas. La Alta Autoridad fue la sucesora directa de la Autoridad Internacional del Ruhr, establecida por las potencias de ocupacin tras la II Guerra Mundial.Si bien fueron los intereses econmicos los que dieron forma a la decisin, el objetivo esencial era de carcter poltico. Los EM lo expresaron sin ambages en el prembulo del Tratado:"(...) Conscientes de que Europa slo se construir mediante realizaciones concretas, que creen, en primer lugar, una solidaridad de hecho (... )"Resueltos a sustituir las rivalidades seculares por una fusin de sus intereses esenciales, a poner, mediante la creacin de una comunidad econmica, los primeros cimientos de una comunidad ms amplia y profunda entre pueblos tanto tiempo enfrentados por divisiones sangrientas, y a sentar las bases de instituciones capaces de orientar hacia un destino en adelante compartido, (...)"(Vale la pena observar, sin embargo, que la referencia explcita al fin ltimo de una "federacin europea" de la Declaracin Schuman no aparece en el Tratado mismo).Jean Monnet no previ, en un principio, la creacin de una institucin integrada por representantes gubernamentales. El convenio final fue un compromiso entre aquellos (incluyendo sectores de algunos gobiernos) que pensaban que los intereses nacionales podan ser adecuadamente garantizados por la Alta Autoridad y el Tribunal, y aquellos que no aceptaban una prdida total del control por parte de los gobiernos.Pero, una vez que tomaron vida sus elementos bsicos (por una especie de "mutacin" en la evolucin de las relaciones entre los EM), ellos inevitablemente fueron dando forma al pensamiento y a las negociaciones que determinaran el sistema jurdico institucional a ser adoptado por el Mercado Comn y la Euratom, una vez que se hubiera llegado a un acuerdo respecto de esos objetivos bsicos.4.2.2 La Comunidad Europea y la Euratoma) ObjetivosLos Tratados de Roma de 1957 tuvieron ciertamente un objetivo poltico (aunque la naturaleza de ese objetivo contina siendo motivo de disputa en los EM y entre ellos): la meta de una "unin cada vez ms estrecha entre los pueblos de Europa" segn reza su prembulo.Pero, cualesquiera fueran las motivaciones polticas que animaran a muchos de los actores claves a comprometerse en este proceso, parece razonable afirmar que, mientras que la CECA fue, ante todo, una solucin a un problema poltico e histrico, la Comunidad Econmica fue percibida, al menos en la misma medida, como una solucin a los problemas econmicos europeos.Los objetivos esenciales del Mercado Comn (finalmente llamado Comunidad Econmica Europea) eran mucho ms ambiciosos que los de la CECA, e intrnsecamente dinmicos: libre circulacin de mercancas, servicios, capitales y personas un arancel externo comn y una poltica comercial comn polticas comunes en el mbito de la competencia, la agricultura, el transporte (as como tambin en formacin profesional, aunque esto no se menciona en la lista de objetivos) fondos comunes orientados a ayudar a la "readaptacin" de los trabajadores (denominado en lo sucesivo el Fondo Social Europeo) y destinados a contribuir al financiamiento de la expansin econmica (denominado en lo sucesivo el Banco Europeo de Inversiones)En cambio el Euratom se configurara como un convenio sectorial, cuyas reglas quedaban bsicamente establecidas en el Tratado.b) Principios del sistema institucionalHubo un consenso bsico en cuanto a la conveniencia de mantener un organismo autnomo que, adems de cumplir funciones administrativas, fuera el representante "objetivo" e imparcial del inters comn (comunitario) y "custodio" de los Tratados. Pero, en vista de los muy ambiciosos objetivos de un Mercado Comn -y del hecho de que se establecera mediante un genuino tratado marco- y debido al cambio del contexto poltico entre 1955 y 1957, hubo una oposicin mayoritaria a dotarlo con las mismas facultades decisorias que tena la autoridad "supranacional" de la CECA.Cmo surgieron las reglas bsicas de la interaccin institucional entre la Comisin y el Consejo?En primer lugar, se transfiri la principal facultad decisoria de la Alta Autoridad, que pas a llamarse "Comisin", al Consejo de Ministros. Surgi entonces la idea de dar a la Comisin el derecho de iniciativa en el sentido de tener el derecho a presentar propuestas que el Consejo no poda modificar, lo cual difera escasamente de una "decisin requieriendo ratificacin" por parte del Consejo. La solucin de compromiso consisti en que la Comisin tendra, en la mayora (pero no en todos los casos), el derecho de iniciativa en exclusividad, pero que el Consejo podra modificar la propuesta por unanimidad.Se instituyeron dos tipos de procedimientos de votacin: en base a algunos principios generales y a travs de la aplicacin negociada en ciertas reas.Se produjo entonces la aceptacin del principio general en virtud del cual, en la mayora de los casos (pero, por cierto, no en todos), se aplicara la votacin por unanimidad durante parte o todo el perodo de transicin (que se dividi en tres etapas de cuatro aos de duracin cada una), pero que, en casos especficos, debera abrirse la va de una votacin por mayora cualificada. La seleccin se hara caso por caso, teniendo en cuenta el equilibrio entre, por un lado, la exigencia de "efectividad", y, por el otro, el reconocimiento de la necesidad de lograr un consenso, especialmente en el perodo de transicin. Si, como se prevea, el establecimiento progresivo de un mercado comn terminara por conducir gradualmente a una comunidad de intereses, entonces sera posible pasar a la votacin por mayora, en el entendido de que el equilibrio institucional entre el Consejo y la Comisin garantizaran que tanto el inters general como los intereses nacionales individuales quedaran salvaguardados.Desde el comienzo de las negociaciones se plante que la Comisin tuviera sus propias facultades de decisin, aduciendo la necesidad de rapidez, objetividad e imparcialidad en tres reas principales de actuacin: aplicacin de las reglas de la competencia control del cumplimiento de la obligaciones por parte de los gobiernos administracin de las clusulas de salvaguardiaLa propia Asamblea Comn de la CECA (denominada luego Parlamento Europeo) ejercera el control poltico. Aunque durante las negociaciones se baraj la posibilidad de otorgarle la facultad de consentimiento para ciertas decisiones de gran importancia, al final slo se le concedieron los derechos a: formular preguntas e incluso censurar a la Comisin ser obligatoriamente consultada en ciertas reas controlar el presupuestoEntre los varios comits establecidos en el Tratado, se cre un Comit Econmico y Social encargado de asesorar a la Comisin y al Consejo, y cuya consulta debera ser obligatoria en ciertas reas.La necesidad de constituir un Tribunal para garantizar "el respeto del Derecho en la interpretacin y aplicacin del presente Tratado" no fue cuestionada.4.2.3 El Tratado de la CEEAsumiendo el riesgo de simplificar en exceso, esta seccin intentar hacer una clasificacin parcial del Tratado de la CEE en los trminos anteriormente expuestos.a) CompetenciasEl Tratado CEE es, en gran medida, un tratado marco en que las instituciones estn facultadas -y obligadas- a adoptar las decisiones necesarias para lograr objetivos especficos, de acuerdo con las competencias que se les atribuye en el texto. Reconociendo asimismo que no todo poda ser previsto, se incluy un Artculo (el 235) que autorizaba a adoptar las medidas adecuadas "cuando una accin de la Comunidad resulte necesaria para lograr, en el funcionamiento del mercado comn, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de accin necesarios al respecto ...".Por otra parte el Tratado tambin incluye, adems de las normas establecidas para la eliminacin de las derechos de aduana intracomunitarios y el establecimiento de un arancel comn, "reglas" bastante detalladas que rigen, por ejemplo, la poltica de competencia.Algunas competencias seran a priori exclusivas de la Comunidad una vez finalizado el perodo de transicin (el arancel comn es el ejemplo ms significativo). Otras han sido considerado exclusivas a partir de sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia, como es el caso de la pesca. La mayor parte de las competencias son compartidas (o concurrentes). Algunas han sido ejercidas con total plenitud (como es el caso de la agricultura) de forma tal que prcticamente no han dejado resquicio para la intervencin nacional.b) ObligacionesLa obligacin de cumplir con los compromisos es completa e incondicional. El artculo 5 extiende aun ms el alcance de las obligaciones al establecer que "los EM adoptarn todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del presente Tratado (...). Los EM se abstendrn de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realizacin de los fines del presente Tratado".c) DecisionesProcedimientos de toma de decisionesTodo acto comunitario debe basarse en al menos un artculo del Tratado, lo que no slo constituye la base jurdica (y motivacin) sino que tambin casi siempre estipula un procedimiento determinado a seguir (el principio bsico establece que el Consejo actuar por mayora simple excepto cuando exista una disposicin en sentido contrario, aunque, en realidad, este es un caso excepcional).Este procedimiento est conformado por una combinacin determinada de elementos como puede verse en la matriz contenida en el Cuadro 1 -a lo que hay que aadir, en varios casos, la consulta obligatoria al Comit Econmico y Social-, principalmente dentro del rea sombreada.De igual importancia en la definicin de una decisin que forma parte del derecho comunitario (tanto en su fundamento como en su resultado), es el hecho de que el procedimiento est sujeto al control judicial del Tribunal.Adems de los procedimientos jurdicamente definidos, es importante agregar dos aspectos: el papel central desempeado por el Comit de Representantes Permanentes (COREPER) en la preparacin del trabajo del Consejo la importancia de la Presidencia, ejercida por un representante del pas que asume la presidencia con carcter rotatorio (que es quien preside las reuniones y persigue la adopcin de una posicin comn por parte del Consejo, en otras palabras, la posicin del conjunto de los intereses nacionales frente a la Comisin), adems de haber otro representante del mismo pas que est presente para defender el inters nacional.Naturaleza de los actosEl tratado dispone la existencia de tres clases de actos obligatorios Los reglamentos, que son obligatorios en su totalidad y directamente aplicables en cada uno de los EM Las directivas, que son obligatorias en cuanto a los resultados a lograr pero que dejan a las autoridades nacionales la eleccin de la forma y mtodos a utilizar para ponerlas en prctica, con lo cual son indirectamente aplicables Las decisiones, que son obligatorias en su totalidad para aquellos a quienes estn dirigidas y dos clases de actos no obligatorios (recomendaciones y dictmenes).Ejecucin de los actosEl tratado original no prev la delegacin de facultades del Consejo a la Comisin para la adopcin de competencias de ejecucin de normas. Sin embargo esto se practic desde un principio. El Tribunal defendi esta atribucin para hacer frente a los desafos existentes y finalmente fue formalizada en el Acta Unica Europea, aunque contina siendo un asunto sensible, especialmente en lo que se refiere a los comits que se suelen establecer para "asistir" a la Comisin en el desarrollo de estas tareas.d) Principios del sistema legalEl sistema legal de la Comunidad excede con creces los elementos sealados en la seccin anterior. Es posible, no obstante, identificar algunas de las vas principales mediante las cuales el sistema establecido satisface los requerimientos indicados.Los EM aceptaron automticamente y a priori la jurisdiccin del Tribunal de Justicia de la Comunidad(tambin pueden someter a l disputas relativas a temas objeto de tratamiento en el Tratado voluntariamente, por acuerdo especial, al igual que en virtud de las prcticas del derecho internacional). La competencias del Tribunal estn claramente enunciadas en el Tratado y no han sido modificadas. Las facultades ms importantes son: dictar sentencias en recursos interpuestos por incumplimiento de las obligaciones por parte de los EM controlar la legalidad de los actos obligatorios del Consejo y de la Comisin emitir fallos por inaccin contra el Consejo o la Comisin pronunciar fallos de carcter prejudicial en respuesta a demandas formuladas sobre interpretacin del Tratado y sobre la validez e interpretacin de los actos de la Comunidad.El Tribunal es la nica autoridad en materia de interpretacin de los Tratados y es el garante formal en ltima instancia de su aplicacin.Los litigios entre EM por incumplimiento de obligaciones sern, en caso necesario, dirimidos por el Tribunal, ejerciendo la Comisin el papel de "polica neutral" (a fin de evitar la politizacin).Los EM, el Consejo y la Comisin (5) y, en determinadas circunstancias los ciudadanos, pueden apelar al Tribunal para la anulacin de un acto de la Comunidad.Por otra parte, la aplicacin del derecho comunitario se lleva a cabo a travs de los sistemas judiciales nacionales (involucrando directamente de esta forma a los jueces nacionales y a los ciudadanos), siendo el papel del Tribunal el de emitir resolusiones preliminares sobre interpretacin y validez.De esta manera la vigilancia y el control pueden ejercerse a travs de diversas vas: por los EM (a travs de la Comisin), por la Comisin y por los individuos (ya sea formalmente a travs de los sistemas judiciales nacionales o informalmente a travs de la Comisin).Los pleitos entre partes privadas entran en el dominio de los sistemas judiciales nacionales.Los mecanismos para garantizar el cumplimiento de las normas estn tambin en manos de los sistemas judiciales nacionales, facultndolos para obrar en aquellos casos en que los individuos recurran a ellos para exigir el cumplimiento por los Estados de determinadas normas comunitarias. El tratado original no contena disposiciones que impusieran la aplicacin de las sentencias de la Comunidad en los EM. Slo a partir del Tratado de Maastricht los Estados han aceptado que el Tribunal de Justicia pueda aplicar sanciones pecuniarias.Sin embargo, es importante sealar que el sistema legal comunitario es en s mismo dinmico. En efecto, el Tribunal ha desempeado un papel de fundamental importancia en la evolucin de la Comunidad -que seguramente no es en la actualidad lo que haba sido previsto por los EM fundadores y que sigue siendo objeto de polmica. Por intermedio de sus fallos, el Tribunal de Justicia ha desarrollado gran parte de las doctrinas claves y los principios del derecho comunitario que son aceptados en la actualidad. Por ejemplo, la supremaca del derecho comunitario en caso de conflicto con la legislacin nacional, lo cual no es objeto de mencin explcita en el Tratado la doctrina del "efecto directo" que todava est en evolucin (la generacin de derechos en los individuos para hacer cumplir las normas comunitarias) el principio del reconocimiento mutuo, desarrollado a partir de la interpretacin del artculo bsico que prohbe la aplicacin de medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas.e) ImplementacinAlgunas funciones de implementacin prctica se encuentran formalmente centralizadas, por ejemplo, en lo que hace al papel que cumple la Comisin en la representacin de la Comunidad en el exterior en asuntos de competencia comunitaria y en la negociacin de acuerdos exteriores a partir de mandatos que le son conferidos por el Consejo la administracin de una multiplicidad de fondos (al igual que el presupuesto comunitario)Una porcin de estas nuevas funciones han sido otorgadas, por ejemplo, a organismos de inspeccin de la Comunidad.En cualquier caso, las facultades de implementacin prctica residen, en su mayor parte, en manos de las administraciones nacionales, ya sea en forma aislada o cooperando entre s.Los retos que plantea la implementacin efectiva estn siendo abordados con un inters sin precedentes (quizs muy tardo) especialmente con el advenimiento tanto del mercado nico como del debate en torno a la "subsidiariedad".f) LegitimacinLas funciones formales originariamente atribuidas al Parlamento y al Comit Econmico y Social en el proceso de toma de decisiones han sido previamente descritas. A medida que se ha incrementado la envergadura del impacto comunitario, esta dimensin se ha tornado, como era de esperar, en una fuente especial de presin interna de cambio, como se ver brevemente a continuacin.La Comunidad afronta en la actualidad dos claros dficit -en materia de implementacin, atraviesa un "dficit de gestin", y en el plano de la legitimacin, se ve aquejada por el famoso "dficit democrtico". En trminos ms amplios se trata en definitiva de la capacidad del sistema para responder a los cambios externos y a las presiones internas de cambio.4.3. Cambio, adaptacin y diversificacin en el proyecto "comunitario"El perodo de transicin hacia la unin aduanera se concret antes de lo programado. En 1968 fueron eliminados los derechos de aduana internos y se estableci un arancel aduanero comn. Las bases de la Poltica Agrcola Comn (PAC) fueron negociadas a principios de los aos '60, pero durante esa dcada se introdujeron cambios importantes. En particular, el paso previsto a la votacin por mayora cualificada en muchas mbitos de actuacin no se produjo. Para poner fin a lo que se denomin la crisis de la "silla vaca" de 1965, el Compromiso de Luxemburgo de 1966 arroj como resultado la aceptacin del desacuerdo y la imposicin de facto de la toma de decisiones por unanimidad en todas las reas hasta nada menos que 1982.Desde la culminacin del perodo bsico de transicin, ha habido, por un lado, un avance irregular y no acorde con los plazos previstos hacia el logro de las metas originales, el ms evidente de ellos el del propio mercado nico, lo que ha dado lugar a la necesidad de aplicar algunos nuevos principios, en particular el del reconocimiento mutuo, al igual que nuevos objetivos y cambios en el sistema (ver ms adelante).El proyecto de integracin tambin tiene que responder a varios problemas nuevos que son el resultado de la presin del cambio, y que se manifiestan ya sea en los objetivos trazados, en el sistema, o en ambos. Estas presiones pueden dividirse en aquellas que son principalmente externas y aquellas que son principalmente internas.4.3.1 Presiones ExternasLas presiones externas tuvieron su primera expresin en la crisis energtica de la dcada de los '70; la crisis monetaria debido al colapso del sistema de Bretton Woods y el incremento en el precio del petrleo y una prdida relativa de competitividad internacional de la CE en alta tecnologa. La segunda oleada puede situarse en el perodo comprendido entre fines de los aos '80 y la actualidad, a partir de los trascendentales cambios polticos en Europa central y oriental. En ambos casos, las preocupaciones externas fortalecieron el inters en estrechar la cooperacin de los EM en materia de poltica exterior.4.3.2 Presiones InternasLas presiones internas pueden dividirse en varios subgrupos de acuerdo a su impacto y origen.Presiones para actuar en nuevos mbitos de actuacin debidas a la adhesin de nuevos miembros, por ejemplo un incremento de las disparidades dentro de una Comunidad ampliada la necesidad de extender la poltica de cooperacin a los pases en vas de desarrollo asociados, incluyendo las antiguas colonias britnicas la necesidad de desarrollar una poltica comn de pesca, con el ingreso de nuevos EM con intereses y potencialidades especiales en este rea nueva conciencia de problemas comunes, por ejemplo la poltica medioambiental efectos secundarios ("spillover") del proyecto central de la Comunidad en otras reas, siendo las ms notorias: las implicaciones de la libre circulacin de personas en la adopcin de controles comunes en las fronteras externas de la CE y el desarrollo de una cooperacin judicial y en materia de seguridad dentro de la Comunidad; y las consecuencias del mercado nico para la poltica socialEl principal dilema que se les plantea a los EM reside en si estos nuevos sectores y reas de actuacin deben incorporarse al proyecto nuclear, en otras palabras, al sistema jurdico de la Comunidad como tal, o si los Gobiernos prefieren que permanezcan en la rbita de la cooperacin intergubernamental.El resultado fue que hasta mediados de la dcada del 80 los EM interactuaron de tres maneras totalmente diferentes.La Convencin de Lom y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) se establecieron a mediados de la dcada del '70 y nuevos esfuerzos fueron emprendidos dentro de la Comunidad en el rea de energa.El Acta nica Europea de 1986 incorpor dentro de los tratados nuevas competencias de la Comunidad en materia de medio ambiente cohesin econmica y social investigacin y desarrollo tecnolgicoSin embargo, la Cooperacin Poltica Europea (CPE) se formaliz en los convenios intergubernamentales como un "pilar" paralelo al proceso de unin europea. Bajo este paraguas, los EM no solamente llevaron a cabo una concertacin en materia de poltica exterior sino tambin en el plano de la cooperacin en la lucha contra el terrorismo y los estupefacientes, la cooperacin aduanera, etc.Finalmente, el Sistema Monetario Europeo (SME), aunque asociado a ciertos procedimientos cooperativos dentro de la Comunidad, funcion fuera del marco del derecho comunitario en base a una resolucin del Consejo Europeo y un acuerdo entre los Bancos Centrales.El Tratado de Maastricht incorpora la Unin Econmica y Monetaria y otra serie de nuevas competencias a la CE. Sin embargo, con dos excepciones quizs inevitables (visados y sanciones econmicas), las dimensiones externa e interna de la CPE permanecen siendo dos "pilares" separados sobre los que se asienta el sistema de cooperacin intergubernamental, aun cuando las instituciones estn en la actualidad "unidas" como las de la Unin Europea.Presiones para adaptar el sistemaPueden distinguirse en la necesidad de un mayor control democrtico y un incremento de la participacin, sobre todo con la ampliacin del alcance y del impacto de las acciones comunitarias el imperativo de una mayor eficiencia en la toma de decisiones para alcanzar las metas (evitando las demoras y parlisis derivadas del voto por unanimidad) la "politizacin" del proyecto central (por ej. el nuevo concepto de "ciudadana")El resultado ha sido (no sin grandes dificultades) un crecimiento constante de la importancia e influencia del Parlamento Europeo (que adquiri el carcter de rgano electo por sufragio directo a partir de 1979) y un enorme incremento del voto por mayora.El Parlamento adquiri amplias facultades en materia presupuestaria a partir de la introduccin del sistema de "recursos propios".En respuesta a las claras exigencias de "eficiencia" real para el cumplimiento a trmino del programa del Mercado Interior antes de finales de 1992 y a las presiones por un mayor control democrtico, el Acta Unica Europea introdujo un conjunto de compromisos que implicaron cambios en una serie de esferas ratificacin y ampliacin de los procedimientos por mayora cualificada, asumiendo gran relevancia el artculo que dispone la armonizacin legislativa para el mercado nico establecimiento de un nuevo procedimiento de "cooperacin" a ser aplicado en casos especficos, mediante el cual el Parlamento Europeo dispone de una mayor influencia por medio de una segunda lectura de determinadas propuestas .Al Parlamento tambin se le atribuyeron facultades de emitir dictamen conforme en algunas reas adicionales a la presupuestaria.Al mismo tiempo se incorpor en el Tratado el principio de delegacin de poderes de ejecucin en favor de la Comisin.El Tratado de Maastricht ha afianzado la orientacin de estas medidas al introducir: un procedimiento de "co-decisin" que otorga al Parlamento en casos especficos no solamente una voz mucho ms fuerte en la formulacin de decisiones sino tambin la posibilidad, por primera vez, de rechazarlas dictamen conforme en un cojunto de nuevos mbitos mayores facultades de control democrticoEs difcil objetar la importancia de las instituciones centrales del sistema jurdico comunitario en la preservacin de los objetivos y compromisos esenciales y en la promocin de un proceso no exento de tropiezos aunque irreversible hacia una integracin ms profunda.El sistema global de todo el proyecto de integracin tambin ha sido flexible, en el sentido de que ha adoptado otros sistemas de cooperacin en reas en las que el sistema comunitario es considera innecesario o polticamente inaceptable en virtud de su rigidez.Sin embargo, el debate suscitado sobre el Tratado de Maastricht ha ofrecido una muestra palmaria de cmo los gobiernos y las instituciones han ido a la vanguardia de este proceso del que los ciudadanos se han quedado relegados.5. LA EXPERIENCIA NORDICAA modo de contraste con la CE, sera interesante concluir con un breve examen de la sustancialmente diferente experiencia del Consejo Nrdico, un organismo interparlamentario creado en 1952 e integrado por Dinamarca, Islandia, Noruega y Suecia (a los que se sum Finlandia en 1958).Este organismo careci de facultades en materia de toma de decisiones. Sus estatutos (contenidos en el artculo 10) simplemente establecen que "el Consejo discutir los asuntos de inters comn para los pases y podr formular recomendaciones a los gobiernos". Recin en 1971 se cre un Consejo de Ministros, y "las instituciones no son supranacionales en sentido alguno. Estos organismos no pueden considerarse como centros de toma de decisiones independientes de los gobiernos nacionales. La autoridad nacional es suprema y obligatoria y las decisiones de fondo se basan en los principios de la unanimidad. Las convenciones regionales y las normas no son superiores a las leyes nacionales sino que generalmente son puestas en vigencia mediante una legislacin nacional paralela (5)."Pese a estas limitaciones institucionales, entre 1954 y 1957 se establecieron un Mercado Comn Nrdico Laboral y una Unin de Pasaportes -mbitos extremadamente delicados como lo muestra el hecho de que la CE no haya logrado an materializarlos- y los EM han establecido representaciones e incluso llevan a cabo negociaciones exteriores en forma conjunta. Desde entonces, los pases han desarrollado lazos de carcter social y cultural cada vez mayores y han avanzado en una cooperacin funcional en un gran nmero de campos, que han ido creciendo hasta incluir el transporte y las comunicaciones, el medio ambiente, la energa y la poltica regional, con respaldo de instituciones tcnicas de carcter permanente.No obstante, todas las iniciativas de integracin econmica y de cooperacin en materia de defensa de mbito exclusivamente nrdico ensayadas en la dcada de los '50 fracasaron. El libre comercio slo fue alcanzado dentro de la EFTA y tan slo para productos industriales.Puede afirmarse que no se requeran ni se deseaban instituciones con poderes centralizados. La libre circulacin de personas y trabajadores poda lograrse con relativa facilidad en vista de la identidad cultural y de la existencia de estructuras y sistemas jurdicos muy similares. En todo caso, los pases no quisieron adoptar medidas integracionistas que alteraran la toma de decisiones a nivel nacional en sectores internos tan sensibles como agricultura, o que pudieran involucrar la atribucin de competencias exclusivas y la adopcin de decisiones obligatorias, tales como un arancel comn.De todos modos, la ausencia de instituciones "supranacionales" y el grado de integracin alcanzado en su ausencia son quizs ms interesantes a la luz de dos grandes diferencias con la CE.En primer lugar, los orgenes polticos de esta agrupacin no se encuentran en la necesidad de superar conflictos y encaminarse hacia la unin poltica. Con posterioridad a la unin poltica que reinaba en el siglo XV comenz un proceso de desintegracin, caracterizado por conflictos y tentativas de alcanzar la dominacin poltica. En efecto, la estructura actual de Estados naciones independientes emergi recin en el presente siglo (Noruega en 1905; Finlandia en 1917; Islandia en 1944).Es a partir de principios del siglo XIX que "un temor persistente a la intervencin de las Grandes Potencias en los asuntos locales contribuy al deseo de resolver los agudos conflictos regionales en forma acelerada y pacfica. Los compromisos exteriores y los intentos de dominacin deban evitarse aun si eso significaba sacrificarse en favor de los pases vecinos". No obstante, "la memoria de dominaciones pasadas y de disputas polticas est an lo suficientemente fresca como para tornar indeseable una unin poltica ...la fuerza que impulsa la cooperacin regional en la regin es tal vez menos el anhelo de unir la regin que el deseo de evitar que se desmorone an ms" (7).En segundo lugar, el establecimiento de instituciones pblicas comunes se produjo en la dcada del '70, despus de haberse materializado ciertos objetivos: no "como un fin en s mismo, sino como un medio para preservar la inversin previa realizada en cooperacin regional en una poca en que el rea pareca amenazada por la desintegracin" y como un instrumento para facilitar y coordinar las interacciones existentes en materia transgubernamental y no gubernamental. En contraste con la CE, en la que las instituciones comunes y negociaciones centralizadas desempean un papel motor de importancia clave, el caso nrdico se caracteriza por"el papel primordial desempeado por las interacciones informales y flexibles entre las distintas agencias gubernamentales de la regin. Una caracterstica importante de estas redes transnrdicas es que funcionan en todos los planos de las administraciones nacionales y no estn canalizadas a travs de ningn foro nico y centralizador. Tradicionalmente, las cuestiones de ndole regional han sido abordadas ms como una extensin de la toma de decisiones a nivel nacional que como relaciones con potencias extranjeras. Es por eso que la interpenetracin burocrtica es amplia en su espectro y penetra profundamente dentro de cada una de las administraciones nacionales... Estas relaciones transgubernamentales han sido comparadas a una tela de araa compuesta por numerosos hilos delicados que, juntos, conforman una red muy resistente" (8).Por lo tanto, si la CE ha sido un "caso de integracin que desciende hasta el plano societario partiendo del nivel poltico original de decisin e interaccin...el caso nrdico tiene sus races en vnculos sociales para ir gradualmente construyendo sus relaciones polticas al ritmo de las necesidades para de este modo resolver los problemas que surgen de la interdependencia societaria."CUADROSCuadro 1.-Toma de decisiones (elaboracin de normas secundarias)Cuadro 2.-Principales Instituciones Regionales en Europa Occidental, 1990.Cuadro 3.-"De Pars a MaastrichtCuadro 4.-Taxonoma de esquemas preferencialesCuadro 5.-Medidas necesarias para completar una integracin del mercado de productosNOTAS(1) Metcalfe, Les: "La Gestin de los procesos de integracin: capacidades de liderazgo, gerenciamiento y coordinacin" - Ponencia presentada en la Conferencia de Apertura del CEFIR "La Integracin en Amrica Latina y Europa: Objetivos estratgicos y refuerzo de las capacidades de respuesta" - Montevideo, 9-12 de marzo de 1993.(2) Podramos interrogarnos en torno a posibles paralelismos de lo que signific la CECA que pudieran hallarse en la actualidad: quizs, el situar bajo control supranacional a las industrias nucleares de pases deseosos de superar sus rivalidades histricas y ansiosos de eliminar escenarios amenazadores?(3) Por supuesto que hay casos en que la "integracin" econmica ha tenido lugar en circunstancias polticas muy poco favorables pero, como regla, slo con un bajo nivel de ambicin econmica o en casos de dominacin poltica.(4) Viene al caso distinguir algunas instituciones comunitarias de otras con nombres similares. En particular el Consejo de las Comunidades Europeas de a) el Consejo de Europa (organismo intergubernamental establecido en 1949) cuyo logro ms importante probablemente ha sido la sancin de la Convencin Europea de Derechos del Hombre, aunque tambin ha promovido convenciones intergubernamentales en un vasto mbito de campos polticos, sociales y culturales), y b) el Consejo Europeo (las reuniones "cumbre" actualmente institucionalizadas de jefes de Estado y de Gobierno de los EM de la CE -de aqu en ms de la Unin Europea). Asimismo, conviene distinguir el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, con sede en Luxemburgo, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, emplazado en Estrasburgo.(5) El parlamento no se menciona en el artculo pertinente, pero desde entonces ha adquirido el derecho a emprender acciones para proteger sus prerrogativas.(6) Sundelius, Beng y Wiklund, Claes: "The Nordic Community: The Ugly Duckling of Regional Cooperation", Journal of Common Market Studies, XVIII:1 (September 1979) pag. 74-75.(7) Sundelius, B. y Wiklund, C.: "The Nordic Community:..." op.cit.(8) Sundelius, B. y Wiklund, C.: "The Nordic Community..." op. cit.CAPACIDAD GERENCIAL PARA LA INTEGRACIN REGIONAL: Conceptos tiles para su AnlisisEduardo ZAPICO GOI Profesor Asociado, Instituto Europeo de Administracin Pblica,Maastricht, HOLANDA1. INTRODUCCIONMucho se ha escrito en los ltimos aos sobre el dficit democrtico y el principio de subsidiariedad en la Comunidad Europea (CE). Pero slo muy recientemente se ha empezado a hablar del dficit gerencial que afecta al proceso decisorio en la CE. Cualquiera que sea la modalidad de integracin regional elegida (federalismo, supranacionalismo, cooperacin intergubernamental, etc.) el proceso de integracin requerir un nuevo estilo de gerencia y de funcin pblica mucho ms internacionalizado.La aplicacin efectiva del programa de Mercado Unico Europea (MUE) ha requerido una atencin especial por parte de la Comisin de la CE. Adems de prevenir el levantamiento de nuevas barreras, la Comisin Europea ahora est empezando a darse cuenta de la necesidad de una gerencia activa de carcter positivo para la construccin del MUE.Hasta ahora el esfuerzo de integracin ha significado la desregulacin a nivel nacional y la eliminacin de barreras tcnicas para facilitar la movilidad de bienes y servicios (integracin negativa). Sin embargo el MUE tambin requiere un proceso de integracin positiva que vaya unido a esfuerzos de re-regulacin del mercado con nuevas directrices comunitarias que se orienten a una gerencia de la diversidad y de las interdependencias en la regin.La Comisin, en un informe interno sobre la estrategia a seguir para la consecucin del MUE, subraya como labor prioritaria la superacin de la mera vigilancia y garanta del marco legal actualmente en funcionamiento frente a iniciativas nacionales que supongan una vuelta a la fragmentacin del Mercado (impedir el surtimiento de barreras al libre trnsito y comercio) aspirando a una perspectiva ms proactiva para influir en la dinmica del mercado (Commission of the EC, 1993). La homogeneizacin en la aplicacin de la normativa comunitaria, la interpretacin coherente comn, la informacin sobre transposicin de directivas, el intercambio de informacin entre administradores nacionales y la educacin y formacin de funcionarios (jueces, gerentes, etc.) son objetivos de algunos proyectos de mejora gerencial en marcha.El intercambio de funcionarios se percibe para mejorar el funcionamiento de las adminstraciones nacionales con miras a la integracin. La cooperacin administrativa entre los Estados Miembros (EM) y entre stos y la Comisin es uno de las principales preocupaciones de la Comunidad. No obstante, el esfuerzo de la Comisin con respecto a la cooperacin administrativa se centra en la fase de implantacin de polticas y de legislacin comunitaria. La capacidad gerencial en la administracin nacional y comunitaria tambin influye en la formulacin de una poltica integrada a nivel regional.La cenicienta de los programas de modernizacin administrativa y formacin de funcionarios en los EM de la CE es la europeizacin o regionalizacin de la funcin pblica. Aunque se han hecho esfuerzos, stos han sido ad hoc y de carcter muy limitado. La capacidad de gerenciar la integracin comunitaria es un aspecto olvidado del que se ha desentendido la reforma y modernizacin del sector pblico. No se han tenido en cuenta los nuevos retos que la integracin conlleva para la gerencia pblica.En esta ponencia se presentan para su discusin algunas dimensiones del concepto de integracin, consideradas fundamentales para el anlisis del tipo de capacidad gerencial requerida para su buen desarrollo. El anlisis se realizar en torno a dos posibles perspectivas del concepto de integracin, interrelacionadas per presentadas por separado para facilitar el debate: una primera, de carcter esttico, en la que se analiza la integracin como un posible estado de colaboracin multidimensional que exige un esfuerzo simultneo de diferenciacin e integracin organizacional; y una segunda, de carcter dinmico, un enfoque complementario de la integracin contemplado como un proceso gerencial de negociaciones internacionales. En lnea con estas dimensiones y caractersticas conceptuales, se analizar y sugerir la adecuacin de la gerencia para afrontar con xito un proceso de integracin regional.2. LA INTEGRACIN REGIONAL COMO UN ESTADO DE DIFERENCIACION E INTEGRACIN ORGANIZACIONALLos problemas gerenciales que conlleva la integracin regional tienen algunos parecidos con los que surgen de la fusin entre empresas privadas. Normalmente ambos exigen el rediseo organizacional y la asimilacin de nuevos estilos de decisin y cultura administrativa. Muchas dificultades pueden superarse con la utilizacin de conceptos tales como la modificacin de los niveles de diferenciacin y especializacin en la organizacin, equilibrndolos simultneamente con el esfuerzo de gerencia de las interdependencias. El anlisis de la integracin regional en estos trminos facilita la comprensin de la necesidad de una adaptacin estructural y del comportamiento gerencial.La necesidad de gerenciar la integracin es funcin de un estado actual de diferenciacin organizacional existente que se corresponde, o debera corresponderse, con una realidad diversa existente en el entorno de cada poltica comunitaria o cada Administracin a nivel nacional o comunitario. El grado y tipo de integracin depende de la presin que el contorno ejerce. A mayor diversidad e interdependencia intergubernamental mayor necesidad de capacidad gerencial de integracin.Los niveles de diferenciacin e internacionalizacin estn inversamente relacionados (Lawrence & Lorsch, 1969). Resulta paradjico que cuanto mayor es la diferenciacin en la organizacin ms difcil resulta alcanzar la integracin. La dificultad reside en conseguir y, a la vez mantener niveles adecuados de integracin y diferenciacin. Para superar este dilema es necesario poner en funcionamiento mltiples mecanismos de cooperacin que sean consistentes con la diversidad en el entorno. Cuanta mayor diversidad en la regin o en la poltica regional, mayor diferenciacin organizativa y ms sofisticados tendrn que ser los mecanismos de integracin tanto a nivel comunitario como nacional.La capacidad gerencial es fundamental para resolver este dilema. La diferenciacin de las partes de una organizacin garantiza una continua existencia de conflictos. La especializacin provoca una separacin creciente de valores y de cultura administrativa que exige un constante esfuerzo de gerencia de interdependencias. Del esfuerzo de diferenciacin e integracin debe surgir un estado de simultnea especializacin y colaboracin que puede tomar las siguientes formas:CUADRO 1ESTADOS DE INTEGRACIONFuncionalEstructuralInformativaCultural2.1 Integracin lgica o funcionalUna situacin integrada desde un punto de vista lgico exige que cada parte de un sistema contribuya con la funcin u objetivo de las otras. La lgica funcional exige que los resultados de un proceso o programa sean consistentes con otro proceso. Pero generalmente el resultado o producto de todo proceso responde no slo a una racionalidad funcional sino tambin a una racionalidad ideolgica o de inters econmico. La actuacin gerencial puede responder o reflejar intereses particulares de los principales actores o participantes de un proceso o programa pblico, los cuales no tienen por qu coincidir con la lgica funcional externa del mismo. La inconsistencia de intereses entre gobiernos o niveles administrativos puede ser un obstculo para su integracin funcional.El seguimiento de los fondos estructurales en la CE es realizado conjuntamente por distintas unidades de la Comisin (Presupuestos, Control Financiero, Direcciones Generales, funciones correspondientes, etc.) y por unidades similares en las Administraciones nacionales. La eficacia de este seguimiento depende en gran medida de la utilidad del resultado a nivel nacional.El hecho de que la Comisin sea a la vez iniciadora y dinamizadora de las polticas comunitarias y simultneamente sea responsable del control y seguimiento del cumplimiento de los Tratados est provocando algunas disfunciones. Para desarrollar la poltica comunitaria, la Comisin necesita informacin de los EM, pero debido a la funcin de "polica" que sta ejerce, esta informacin no siempre llega. Actualmente se da el caso de prdidas por fraude e irregularidades probablemente debidas a la negligencia por parte de la Administracin de un EM que no est dispuesto a investigar el presunto fraude o incluso informar a la Comisin, dado que su clarificacin podra provocar la reduccin de futuras transferencias.Existe una reglamentacin de la Comisin y del Consejo que exige una inspeccin fsica en aduanas del 5% de todas las exportaciones agrcolas de cada EM. Esta reglamentacin se basa en el supuesto errneo de que existe un modelo uniforme de niveles de riesgo a lo largo y ancho de toda la Comunidad. En la prctica, sin embargo, hay grandes diferencias entre pases y productos. Esta medida representa un estilo de gerencia en la Comunidad centrado en la bsqueda de la uniformidad ms que en la diversidad y, a la vez, ms orientado hacia los procedimientos que en los resultados.La gran divergencia entre EM en el mbito de la gerencia de aduanas es una seria dificultad en la CE. En realidad, una gerencia eficaz y al mismo tiempo justa de la integracin de las aduanas exigira el diseo de procedimientos distintos que reflejaran la diversidad existente (flujo comercial, niveles de riesgo, etc.) con el fin de garantizar un mismo resultado o eficacia en el control fronterizo de cada pas o sector comercial.2.2 Integracin estructuralGeneralmente se piensa en la integracin como un estado en el que las estructuras y procesos de la organizacin estn diseados como un todo interconectado. La estructura de responsabilidades y la red de interrelaciones entre gobiernos y/o niveles de gobierno estn bien establecidas y actan con una coherencia bien garantizada por mecanismos formales (estrategia oficial, procedimientos operativos estandarizados, arbitraje, sistemas de responsabilidad, etc.) o no (consulta y comunicacin voluntaria, etc.). El ejemplo de la integracin de los servicios de aduanas de la CE es ilustrativo tambin en este caso por la ausencia de una estructura comn para la gerencia aduanera a nivel regional.2.3 Integracin informativaEste aspecto de la integracin hace referencia a una situacin en la que se comparte informacin y los sistemas de comunicacin funcionan de manera globalizada. Existe un marco global en el cual se facilita la comunicacin. Muchas de las iniciativas comunitarias de la CE dependen de estadsticas que tienen que proporcionar las Administraciones Nacionales (clculo de ingresos CE por participacin en el IVA, seguimiento del cumplimiento de los criterios de convergencia econmica, etc.). En realidad, este estado de integracin est muy relacionado con los dos anteriores.2.4 Integracin culturalUn estado de integracin sostenible a largo plazo exige una homogeneidad en la cultura gerencial de las comunidades profesionales (Policy Cummunities). Entre otras cosas, la integracin socioprofesional exige que el personal y los grupos sociales que participen en esa comunidad comparta experiencias, formacin, estilos de decisin y valores regionales. Los programas de educacin/formacin pueden ser un aspecto muy importante a la hora de conseguir una cultura comn o conjunto de culturas con una base suficiente para la cooperacin entre distintas participantes en una poltica comunitaria. La integracin no puede entenderse slo en sus trminos tcnicos o institucionales. Principalmente, la integracin supondr un cambio de comportamiento de los funcionarios para mantener un grado de eficacia adecuado a las nuevas circunstancias.La integracin requerir un esfuerzo de adaptacin de una masa crtica de funcionarios no slo responsables de la negociacin directa con otros pases de la regin sino adems de aquellos que dirijan o participen a distancia desde cada administracin nacional. La adaptacin requerir, asimismo, una reestructuracin de los mecanismos de recompensa y castigo de las conductas de los funcionarios. Se debera facilitar la aceptacin de las caractersticas y exigencias del nuevo contexto de negociacin de tal manera que permita el desarrollo de nuevos estilos de decisin y comportamiento. Una situacin de diferenciacin cultural entre grupos de diferentes Administraciones o profesiones que participan, a travs de la Administracin Nacional y/o desde la comunidad, en una poltica regional es una fuente de conflictos o barrera a tener en cuenta, no necesariamente a eliminar, mediante una gerencia con responsabilidad por el diseo de la cultura comunitaria.La estrategia de integracin de la CE, jerrquica, de arriba hacia abajo, no es necesariamente la ms adecuada para alcanzar un estado de integracin cultural.3. LA INTEGRACIN REGIONAL COMO UN PROCESO GERENCIAL DE NEGOCIACIONES INTERNACIONALESLa negociacin internacional se ha considerado tradicionalmente como un proceso o interaccin interpersonal en el que el objetivo es la manipulacin, persuasin y convencimiento de la parte contraria. El truco y la habilidad para engaar sutilmente a la parte contraria ha sido la dimensin clsica ms asociada con el trabajo del diplomtico -la maquinacin diplomtica. La realidad en la que se desarrolla la negociacin internacional tras un proceso de regionalizacin es mucho ms compleja: no es bilateral sino pluralista; se realiza bajo un seguimiento constante por parte de la Administracin y de los grupos de inters nacionales y los temas sujetos a la negociacin internacional van mucho ms all de los de representacin y soberana territorial, incluyendo mltiples aspectos sectoriales y tecnolgicos que escapan a los lmites clsicos de la diplomacia. (Winham, 1977).La gerencia de las negociaciones internacionales en materias vinculadas a la integracin regional tiene que responder una situacin compleja, identificable con los siguientes retos: Creciente interdependencia. Un sntoma claro de esta interdependencia es el hecho de que cada vez es mayor la consideracin y tratamiento de problemas polticos y econmicos a nivel internacional, mientras es menor a nivel domstico. Las decisiones regionales son una extensin de la formulacin de polticas nacionales y viceversa, lo que se materializa en unas negociaciones sucesivas, concatenadas previa y posteriormente al logro de los acuerdos. El voto por mayora calificada aumenta la interdependencia en la