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Creando valor público: hacia un sistema de medición de la eficiencia y efectividad del gasto público en ColombiaAlejandro Arregocés, Lady Velásquez y Andrés JolaCon la colaboración de Silvana Godoy y Adriana Acosta

Abril 2014

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Contenido

1. Motivación

2. Contexto

3. Objetivo de la estrategia

4. La medición del desempeño y el concepto de agregación de valor público

4.1 Los niveles de intervención pública4.2 La cadena de valor4.3 Las mediciones del desempeño de la gestión pública

5. Avances en la iniciativa de medición del desempeño de la inversión pública en Colombia

6. Pasos a seguir en el corto y mediano plazo

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Motivación

«Gastar bien» no es gastar más o gastar menos. Es dar cumplimiento, de manera sostenible, eficiente y efectiva, a los objetivos para los cuales son destinados los recursos públicos. Implica evaluar y asignar recursos con un enfoque de resultados donde la productividad y la eficiencia constituyen criterios principales y activos del análisis y la toma de decisiones.

PND 2010-2014. Prosperidad para todos, Objetivo Gestión Pública Efectiva, Eje Buen Gobierno (DNP, 2011, 634)

Principios básicos para la revisión técnica de la adhesión del país a la OCDE:

“…presupuesto por desempeño, asignación y reasignación efectiva de recursos públicos, promoción en la prestación eficiente de los servicios públicos, transparencia y rendición de cuentas, uso de indicadores de desempeño y datos sobre la gestión pública…”

Hoja de ruta para la adhesión de COLOMBIA a la OCDEComité de Gobernanza Pública (OCDE, 2013, 15)

Marco de política para el nuevo enfoque de eficiencia y efectividad de la inversión

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Visión tradicional del presupuesto

de inversión

Visión del valor público del

presupuesto de inversión

Gestión eficiente y

efectiva del presupuesto de inversión

• Priorización de la inversión• Presupuestación y gestión

por programas asociados a metas de política

• Inversión no inercial atada al desempeño (eficiencia y efectividad) de la inversión

¿Cuántos recursos se invierten?

• ¿En qué y cómo se invierten los recursos?

• ¿Qué productos, resultados e impactos alcanzan los recursos invertidos?

• ¿A qué costo?

Motivación

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Contenido

1. Motivación

2. Contexto






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• Países que usan la información de desempeño como soporte de rendición de cuentas. Ej: Suecia y Dinamarca

• Países que usan la información de desempeño para negociar y tomar decisiones. Ej: Korea, Canadá, Estados Unidos, Australia y Reino Unido.

• Países que usan la información de desempeño para establecer criterios que determinen la asignación de presupuesto. Ej: Chile (sector educación y salud), Finlandia (sector educación) y Reino Unido (sector Salud)

Contexto

Estas experiencias implicaron:

• Generación masiva y sistematizada de información sobre desempeño (indicadores, evaluaciones ex ante y ex post)

• Creación de mecanismos semi-estructurados para vincular recursos con desempeño (documentos marco, convenios de desempeño, contratos, etc.)

• Devolución de la autoridad financiera a los entes gestores (presupuestos más agregados, facultades para reasignar fondos)

• Adecuación de la contabilidad pública (de base caja a base devengado)

• Uso de información de desempeño para la rendición de cuentas

Tipos de Presupuestación Basada en Desempeño en la OCDE

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Contexto

Metas estratégicas de política pública

Info

rmac

ión

sobr

e de

sem

peño

Com

pete

ncia

s de

ges

tore

s pa

ra lo

gro

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sulta

dos

Uso

de

info

rmac

ión

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ma

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ecis

ione

s

Gestión financiera básica

• Coordinación para la integración de prioridades

• Generación de información de desempeño

• Ajuste de la relación entre insumos, procesos y productos

• Adecuación de las oficinas de presupuestos

• Cambio en los mecanismos de control

• Cambios en las instancias políticas para la integración de la información de desempeño

Hitos identificados en la ruta de Presupuesto Basado en

Desempeño

Los cuatro pilares del modelo de Presupuesto Basado en Desempeño

en la OCDE

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Contenido

1. Motivación

2. Contexto






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Fortalecer los procesos de generación y captura de información para mejorar la medición del desempeño en sus etapas de formulación, programación y seguimiento

Objetivo de la estrategia

Marco de desempeño de la gestión pública

Mejorar la formulación de proyectos de inversión y la programación de gastos recurrentes (Cadena de valor)

Marco de finanzas públicas del gobierno

Elaborar clasificaciones de presupuesto y de desempeño del gasto público que determinen a dónde se dirigen los recursos de inversión nacional

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Contenido

1. Motivación

2. Contexto






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Política

Programa

Proceso de servicio

- Proyecto - Operación recurrente

Política: proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, encaminado a solucionar o prevenir una situación definida como problemática

Programa: iniciativa compuesta por intervenciones más pequeñas, que de forma coordinada se integran y permiten alcanzar los objetivos de política planteados

Proceso de servicio: mecanismo básico que poseen las entidades públicas para transformar insumos, a través de actividades, en bienes y servicios

Proyecto: proceso único, temporal y no divisible, que mediante la combinación de insumos y factores de producción, genera productos

Operación recurrente: proceso que de forma periódica transforma recursos en bienes o servicios. Su fin se encuentra en el mantenimiento, funcionamiento, preservación y apoyo de la función del Estado

Niveles de Intervención pública

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Cadena de valor

Insumos ActividadesResultados

ProductosImpactos

Insumos: factores

productivos, bienes y/o

servicios con los que se

cuenta para realizar la

intervención pública

Actividades: acciones que

contribuyen a la transformación de insumos en

productos

Productos: bienes o servicios

generados en un proceso

productivo, que se obtienen mediante el proceso de

transformación de los insumos

Resultados: son los efectos intencionales o no de la intervención pública, una vez se han consumido

los productos

Impactos: son los efectos exclusivamente atribuibles a la intervención pública

Relación secuencial y lógica entre insumos, actividades, productos y resultados en la que se añade valor a lo largo del proceso de transformación total

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Marco Lógico (Niveles)

Fin

Propósito

Componentes

Actividades

Observaciones

Es el objetivo de política en el que se inscribe la operación de inversión. Responde la pregunta ¿PARA QUÉ?Efecto esperado de la intervención. Es el cambio que fomentará la operación. Responde la pregunta ¿POR QUÉ?Son los bienes o servicios de la operación de inversión. Responde a la pregunta ¿QUÉ?Son las acciones necesarias para desarrollar cada componente o producto. Responde a la pregunta: ¿CÓMO?Son los factores productivos, bienes y/o servicios para realizar la intervención pública. Responde a la pregunta: ¿CON QUÉ?

Cadena de Valor(Eslabones)

Resultados finales

Resultados inmediatos e intermediosProductos

Actividades

Insumos

El marco lógico y la cadena de valor

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Situación socio económicaNecesidades

Objetivos Insumos costeados

Actividades costeadas

Productos costeados

Factores externos

Costo - efectividad

Efectividad

Resultados(inmediatos, intermedios y

finales)

Eficacia

Productividad Eficiencia

Impactos

Fuente: con base en van Dooren, Bouckaert y Halligan (2010)

Relevancia

Utilidad y sostenibilidad

Economía del gasto público

Mediciones del desempeño de la gestión pública

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Contenido

1. Motivación

2. Contexto






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Estadísticas descriptivas - Programación 2014

20%

18%

9%7%

6%6%

6%5%

5%3% 16%

Recursos por sec-tores

TransporteInclusión Social y Reconciliación Salud y Protección Social TrabajoVivienda, ciudad y territorioMinas y energíaAgriculturaHaciendaEducaciónDefensaOtros

17%

17%

14%11%

9%

32%

Recursos por Programas Presupuestales

TransferenciasProtección y bienestar social del recurso humanoMejoramiento y mantenimiento de infraestructura propia del sectorSubsidiosConstrucción de infraestructura propia del sectorOtros

12%

11%

8%

8%

7%5%

50%

Recursos por Subprogramas Presupuestales

Intersubsectorial transporte

Intersubsectorial gobierno

Atención a población vulnerable o excluida

Atención de la familia, primera infancia, niñez, adolescencia y juventud

Aseguramiento en salud

Red vial nacional

Otros

¿Qué teníamos antes de cadena de valor?

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Cadena de valor Problemas de información de los proyectos Frecuencia

del problema

Insumos

Información incompleta y poco detallada de usos y fuentes 81% Información presupuestal no corresponde a una estructura de costos

83%

Dificultades para capturar una imagen global del cronograma del proyecto y su estructura de costos 75%

Actividades Dificultades para determinar la relación entre actividades y productos 82%

Formulación de proyectos no estandarizada 67%

Productos Falta de claridad en la información de los productos 56% Dificultades para diferenciar productos intermedios de finales 34%

En el 80% de los casos, la

información de los insumos de un proyecto no está completa!

Dificultades para identificar la información básica de desempeño de los proyectos: productos provistos (bienes o servicios), actividades y costos


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Proyecto: Asistencia a la primera infancia a nivel nacional – ICBF (2010)

Proyectos = Actividades

Ausencia de objetivos específicos


Falta de identificación de los bienes y/o servicios generados

Desconocimiento de los recursos por

producto y actividad

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¿Qué hicimos?… implementación de la cadena de valor

Diagnóstico de metodologías y procedimientos de preinversión

Ajuste de herramientas de pre inversión a la

medición del desempeño

Implementación de la cadena de valor, a partir de la programación

presupuestal 2014

Ejercicios Piloto: 2010 - ICBF, INVÍAS,

Min.Prot.Social2011 - ICBF, DANE,

MinProt.Social 2012 - ICBF, DANE,

MinDefensa

Diseño conceptual y

metodològico: Marco de

desempeño de la gestión pública

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• Identificar la relación secuencial y lógica entre objetivo general, objetivos específicos, productos y actividades de todas operaciones de inversión nacional

• Estandarizar la información de sus productos (Clasificación Central de Productos-CPC) y actividades (Clasificación Industrial Internacional Uniforme-CIIU)

Objetivo General

Objetivo Específico 1 Producto 1

Actividad 1

Actividad 2

Objetivo Específico 2 Producto 1

Actividad 1

Actividad 2

¿Qué implicó la implementación de la cadena de valor?

Estructura básica de la cadena de valor

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• Identificar los productos y actividades de las operaciones de inversión• Conocer la composición detallada de los productos y las actividades que

componen la inversión• Registrar, agregar y analizar de forma organizada y sistemática la

información de los proyectos

Relación secuencial

• Consolidar información homogénea y comparable• Armonizar la información de los productos y actividades con las

estadísticas nacionales e internacionales (Armonización con el Sistema Estadístico Nacional)

Estandarización

• Calcular indicadores de productividad del gasto a nivel de producto• Comparar intra e intersectorialmente la productividad del gasto• Establecer costos de oportunidad de la inversión

Indicadores

• Hacer seguimiento a la gestión del presupuesto a través de información más detallada • Conocer en qué medida los productos y las actividades reportadas están en línea con las metas de gobierno• Ofrecer información organizada para la rendición de cuentas

Seguimiento

¿Cuáles son las ventajas de la implementación de la cadena de valor?

Utilidad de la cadena de valor

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Proyecto: Implementación del programa de promoción de la actividad física para los miembros de la fuerza publica

Objetivo General Objetivo

Específico Producto CPC Actividades CIIU

Fortalecer la actividad física al interior de la Fuerza publica

Generar buenas prácticas y hábitos saludables en los miembros de la Fuerza Publica

Programas para el desarrollo y práctica de la Actividad Física

93199-Otros servicios de salud humana n.c.p.

Diagnosticar el estado actual de prácticas de la Actividad Física en la Fuerza Publica

Q8699-Otras actividades de atención de la salud humana

Difundir el programa a la Fuerza Pública

J6010-Actividades de programación y transmisión en el servicio de radiodifusión sonora

Especializar el recurso humano en temas de actividad física y áreas vinculantes

P8552-Enseñanza deportiva y recreativa

Intervenir la población con programas saludables

Q8699-Otras actividades de atención de la salud humana

Motivar la practica de actividad física y hábitos saludables

Escenarios saludables

38700-Construcciones prefabricadas…

… …

Ejemplo de cadena de valor

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Tenemos una composición de la inversión por PRODUCTOS (bienes y servicios)

52%

26%

10%7%

2% 4%

Composición del presupuesto progra-mado 2014 por bienes y servicios (CPC

a nivel de sección)

9-Servicios para la comunidad, sociales y personales8-Servicios prestados a las empresas y servicios de producción5-Activos intangibles; terrenos; construcciones; ser-vicios de construcción4-Productos metálicos, maquinaria y equipo3-Otros bienes transportables (excepto productos metálicos, maquinaria y equipo))Otros

44.0%

18.1%

12.1%

11.8%

6.8%

5.8% 0.9%0.5%

Composición de la Sección 9-CPC “Servicios para la comunidad, sociales

y personales”

91-Administración pública y otros servicios para la comunidad en general; servicios de seguridad social de afiliación obligatoria92-Servicios de enseñanza93-Servicios sociales y de salud97-Otros servicios96-Servicios de esparcimiento, culturales y deportivos94-Servicios de alcantarillado y eliminación de desperdicios, servicios de saneamiento y otros servicios de protección del medio ambiente95-Servicios de asociaciones99-Servicios prestados por organizaciones y entidades extraterrito-riales

* Clasificación CPC Ver.1.0 Internacional

Ahora, ¿qué tenemos?

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21%

18%

14%9%

9%

30%

Composición del presupuesto pro-gramado 2014 por actividades (CIIU a

nivel de sección)

M-Actividades profesionales, científicas y técnicasO-Administración pública y defensa; planes de seguridad social de afiliación obligatoriaJ-Información y comunicacionesP-EducaciónF-ConstrucciónOtros

Tenemos una composición de la inversión por ACTIVIDADES

48%

20%

13%

10%

5%5%0.04%

Composición de la Sección M-CIIU “Servicios para la comunidad, sociales

y personales”

M74-Otras actividades profesionales, científicas y técnicasM70-Actividades de administración empresarial; actividades de consul-toría de gestiónM72-Investigación científica y desarrolloM71-Actividades de arquitectura e ingeniería; ensayos y análisis técnicosM69-Actividades jurídicas y de contabilidadM73-Publicidad y estudios de mercadoM75-Actividades veterinarias

* Clasificación CIIU Rev 4. AC.


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Información más detallada que sustenta la inversión

Nombre del ProyectoRecursos

Solicitados Meta Total Gasto Unitario

Mejoramiento y mantenimiento de Corredores arteriales complementarios de competitividad

$ 964.900.000.000 1.151 Kilómetros $ 838.314.509 / km mejorado y mantenido

Mantenimiento mejoramiento y conservación de vías, Caminos de prosperidad

$ 800.000.000.000 10.000 Kilómetros $ 80.000.000 / km mejorado y mantenido

Mejoramiento apoyo estatal proyecto de concesión Ruta del Sol sector 2

$ 677.807.100.000 1.584 Kilómetros $ 427.908.523 / km mejorado


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La tasa de sacrificio de las alternativas de inversiónEjemplo: infraestructura vs. educación

Nombre del Proyecto Recursos Solicitados Meta Total Gasto Unitario

Mejoramiento y mantenimiento de Corredores arteriales complementarios de competitividad

$ 964.900.000.000 1.151 Kilómetros $838.314.509 / km mantenido y mejorado

Distribución de recursos financieros a través de transferencias a entidades territoriales para cofinanciar Programa Alimentación Escolar

$ 832.788.153.360 2.130.927

Desayunos y

Almuerzos

$390.810 / ración de desayunos y almuerzos

durante 180 días

$838.314.509 / km de vía mantenida y mejorada

$390.810 / desayuno y almuerzo durante 180 días

Costo de oportunidad

vías/desayunos y almuerzos

2.145 Desayunos y Almuerzos durante

180 días

1 km de vía

Sujeto a una restricción presupuestal, mantener y mejorar 1 km de vía, significa dejar de de proveer 2.145 raciones de desayunos y almuerzos escolares

durante 180 días

= =


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1. Motivación

2. Contexto






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Situación socio económicaNecesidades

Objetivos Insumos costeados

Actividades costeadas

Productos costeados

Costo - efectividad

Efectividad

Eficacia

Productividad Eficiencia

Fuente: con base en van Dooren, Bouckaert y Halligan (2010)

Relevancia

Utilidad y sostenibilidad

Economía del gasto público

Gestión pública orientada al desempeño

Factores externos

Resultados(inmediatos, intermedios y

finales)

Impactos

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Planeación

Gestión Presupuestal

Gestión financiera y

de contratación

Gestión de servicios

(ejecución)

Seguimiento y

evaluación ex post

Instrumentos institucionales

Instrumentos organizacionales

Instrumentos operativos

Instrumentos procedimentales

Política

Programa

Proceso de servicio

Gestión pública orientada al desempeño

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Tel. (+57 1) 3815000 Ext. 3300Calle 26 No. 13-19Bogotá - Colombia

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