EnfoquesNO. 38 OCTUBRE DE 2006

Forjando sistemas financieros que sirvan a los pobres

Introducción

En un número cada vez mayor de países, los bancos y otros proveedores de serviciosfinancieros están desarrollando nuevas formas de obtener beneficios al prestar servi-cios financieros a personas sin acceso a bancos. En lugar de utilizar sucursales y suspropios empleados sobre el terreno, ofrecen servicios bancarios y de pagos a través deoficinas de correos y tiendas minoristas, incluidos, entre otros, las tiendas de comes-tibles, las farmacias y los comercios minoristas de semillas y fertilizantes, y las gasoli-neras. Para los pobres, acudir a la “banca sin sucursales” a través de agentes minoris-tas1 puede ser mucho más conveniente y eficaz que ir a la sucursal de un banco. Paramuchos clientes pobres, será la primera oportunidad de acceder a servicios financie-ros formales, que suelen ser mucho más seguros y económicos que las alternativas noformales.

Están surgiendo dos modelos de banca sin sucursales a través de agentes minoris-tas: uno basado en los bancos y el otro basado en entidades comerciales no bancarias.En ambos se emplea la tecnología de la información y las comunicaciones, como tele-fonía celular, tarjetas de débito y de prepago, y lectores de tarjetas para la transmisiónde los detalles de las transacciones del agente minorista o el cliente al banco. Porejemplo, los clientes de la Caixa Econômica Federal, un banco estatal brasileño, pue-den abrir una cuenta corriente y depositar dinero, hacer transferencias de persona apersona, y obtener préstamos utilizando tarjetas bancarias y lectores de tarjetas senci-llos en más de 12.0002 expendios de billetes de lotería, supermercados y hasta carni-cerías3. Los clientes de Globe Telecom, el segundo operador más grande de redesmóviles de Filipinas, pueden utilizar servicios prepagos de vendedores de tiempo deantena para depositar efectivo en cuentas virtuales de “dinero electrónico” vinculadasa sus teléfonos móviles. Los clientes pueden utilizar sus teléfonos para enviar y reci-

EMPLEO DE AGENTES EN LA BANCA SIN SUCURSALES PARA LOS

POBRES: BENEFICIOS, RIESGOS Y REGLAMENTACIÓN

Los autores de este número deEnfoques son Timothy R.Lyman, Gautam Ivatury y

Stefan Staschen. El Sr. Lyman,asesor principal de políticas, es

responsable de la labor delCGAP en materias jurídicas yreglamentarias; el Sr. Ivatury

dirige la labor del CGAP en elcampo de la tecnología y el Sr.

Staschen es un consultorindependiente que con

frecuencia trabaja con el CGAPen cuestiones de

reglamentación de lasactividades de microfinanzas.

.En la investigación, los autores

contaron con la valiosaasistencia de Sylvie Goursaud,Jeremiah L. Grossman y Mark

Pickens. Los autores einvestigadores expresan su

reconocimiento a DavidPorteous y Ernesto Aguirre,quienes participaron en las

primeras deliberaciones paraidentificar las características

fundamentales de la banca sinsucursales, ejercida a través de

agentes e hicieronobservaciones sobre los

primeros borradores de estenúmero de Enfoques. También

se expresa reconocimiento alos muchos representantes de

la industria, cuyos esfuerzospioneros para prestar servicios

financieros a clientes pobresfuera de la estructura

convencional de las sucursalesbancarias tradicionales (“de

ladrillos y cemento”) seexaminan en este número de

Enfoques.

El Grupo Consultivo de Ayuda ala Población Pobre (CGAP) es

un consorcio de 33 organismosde desarrollo que promueven

las microfinanzas. Para obtenermás información sobre elCGAP, visite su sitio web:

www.cgap.org.

© 2006, El Grupo Consultivo deAyuda a la Población Pobre

1. En el presente número de Enfoques, las tiendas minoristas se denominan “agentes minoristas” porque si bien no siem-

pre son “agentes” en el sentido jurídico, no tienen licencia para realizar transacciones de ventanilla en efectivo (depósi-

tos y retiros) en su propio nombre al amparo de las leyes y regulaciones bancarias, y pueden hacerlo sólo en nombre de

un banco o un emisor de dinero electrónico. Básicamente, estos agentes minoristas actúan como “cajeros en préstamo”.

2. Entrevista con Luis Felipe Pinheiro Jr., en la Caixa Econômica Federal, 31 de mayo de 2006.

3. http://www1.caixa.gov.br/idiomas/ingles/presentation.asp.

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bir “G-Cash” (remesas por telefonía celular), hacerpagos a otras personas y tiendas, y guardar dineropara utilizarlo en el futuro4.

La banca sin sucursales a través de agentesminoristas ha sido bien acogida por los responsa-bles de elaborar las políticas públicas y las autori-dades de reglamentación, porque ven en ella unmedio para extender los servicios financieros acomunidades marginadas o sin acceso a la banca.Pero les plantea un desafío: ¿cuáles son los riesgosde estos nuevos enfoques? ¿Son diferentes de losriesgos de la banca convencional que opera a tra-vés de sucursales? ¿Cómo debemos enfrentar estosriesgos para que la banca sin sucursales a través deagentes minoristas pueda funcionar con seguridady ampliar el acceso al financiamiento?

El presente número de Enfoques ofrece unapercepción más completa de estas cuestionesmediante el examen de la experiencia de cinco paí-ses pioneros —Brasil, la India, Sudáfrica, Filipinasy Kenya— en los que la banca sin sucursales a tra-vés de agentes dirigida a los clientes pobres es yauna realidad. Se presentan las principales cuestio-nes relacionadas con la reglamentación de la bancasin sucursales, en particular respecto del empleo deagentes minoristas. Los autores esperan que laexperiencia de estos cinco países resulte útil paralos responsables de elaborar las políticas públicas ylas autoridades de reglamentación del sector finan-ciero de otros países y para las empresas interesa-das en estos nuevos enfoques. Ahora bien, dadoque la banca sin sucursales es todavía incipiente, yla muestra de países muy pequeña, no proponemosprincipios generales que los entes reguladoresdeben seguir, ni tampoco ofrecemos respuestasdefinitivas a las muchas preguntas aún pendientes.Nuestra intención, en cambio, es presentar unasprimeras lecciones que puedan ponerse a prueba yrefinarse a medida que se vaya afirmando el con-cepto de la banca sin sucursales para los pobres.

El presente número de Enfoques comienza conalgunos antecedentes de la banca sin sucursales através de agentes minoristas y sus dos modelosprincipales: el modelo basado en los bancos y elmodelo basado en las entidades no bancarias. Seexaminan luego los nuevos o mayores riesgos plan-teados por estos modelos y se explica cómo respon-dieron a estos riesgos los entes reguladores de loscinco países estudiados. Por último, se presentanconsideraciones para los responsables de elaborarlas políticas públicas y las autoridades regulatoriasprudenciales, enmarcadas bajo el propósito de facili-tar el acceso a la banca sin sucursales para los pobres.

¿En qué consiste la banca sin sucursalesa través de agentes minoristas?¿Quiénes la usan y porqué?

La banca sin sucursales es un nuevo canal de distri-bución que permite a instituciones financieras yotros entes comerciales ofrecer servicios financie-ros fuera de los locales tradicionales de los bancos.Algunos modelos, como la banca por la Internet ylos cajeros automáticos, pueden considerarse comomodestas extensiones de la banca tradicionalbasada en las sucursales5. Otros modelos, como losmencionados en el presente número de Enfoques,ofrecen alternativas bien diferentes a la banca tradi-cional basada en las sucursales, en que los clientesrealizan operaciones financieras en una amplia gamade agentes minoristas en lugar de hacerlo en lassucursales o a través de los empleados de los bancos.

La banca sin sucursales a través de agentes esrelativamente nueva. En los países estudiados, la

5. Para los pobres de los países en desarrollo, la banca por la Internet,

como se practica en los países desarrollados, sigue siendo un sueño dis-

tante. Los cajeros automáticos pueden ser instrumentos más útiles para

prestar servicios a clientes pobres a los que no atiende la banca tradicio-

nal con una red de sucursales. No obstante, los cajeros automáticos tam-

bién tienen limitaciones como medio para prestar servicios a clientes po-

bres, entre ellas el costo relativamente elevado de instalación y

mantenimiento (en particular cuando los cajeros automáticos están si-

tuados lejos de los locales del banco).4. http://www.myglobe.com.ph/gcash.

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experiencia varía desde unos pocos meses (en elcaso de Kenya) hasta unos pocos años (en el casodel Brasil y algunos servicios en la India). Apartedel Brasil y las Filipinas, la banca sin sucursales através de agentes minoristas atiende a relativa-mente pocos clientes con una gama limitada deservicios financieros.

Lo que hace posible las operaciones de la bancasin sucursales es la tecnología de la información ylas comunicaciones que los clientes, agentes mino-ristas y entidades bancarias y no bancarias emisorasde dinero electrónico utilizan para registrar ycomunicar los detalles de las operaciones demanera rápida, fiable y económica a través de gran-des distancias. Por ejemplo, aun en zonas rurales,muchas personas pobres tienen acceso a teléfonosmóviles de bajo costo y servicios prepagos de ven-dedores de tiempo de antena. Los clientes de ban-cos sin sucursales utilizan teléfonos celulares paratransmitir instrucciones para la transferencia dedinero de la cuenta de una persona a la de otra.Recurren al vendedor de tiempo de antena paraintercambiar dinero por medios electrónicos entreuna cuenta bancaria o una cuenta virtual de dineroelectrónico y para volver a cambiar el valor electró-nico en efectivo.

Pese a su importancia, sin embargo, las tecnolo-gías son meros instrumentos. En última instancia,las partes que intervienen en modelos de banca sinsucursales deben encontrar un valor comercial parajustificar su participación.

Los bancos utilizan la banca sin sucursales a tra-vés de agentes minoristas para reducir el costo dela prestación de servicios financieros (posible-mente en forma sustancial), aliviar el congestiona-miento en las sucursales y establecer una presenciaen nuevas zonas. El costo de establecimiento deun agente minorista en el Brasil puede ser tan bajocomo el 0,5% del costo de establecer una sucursal(Kumar y otros 2006). En el Brasil y la India, losbancos también emplean a agentes minoristas paracumplir requisitos políticos o reglamentarios sobrela distribución del crédito en zonas rurales y de

bajos ingresos que no podrían atender en condicio-nes rentables con la banca tradicional basada en lassucursales6.

Los operadores de redes móviles que ofrecenservicios bancarios y de pagos básicos utilizando elmodelo basado en entidades no bancarias procuranobtener mayores beneficios por cliente (aplicandocomisiones por mensajes de texto y por operacio-nes), ingresos provenientes de intereses sobre lossaldos netos de dinero electrónico de los clientesen bancos comerciales, y un menor nivel de rota-ción de clientes. Los productos de dinero electró-nico, como el llamado “G-cash” en Filipinas,aumentan el tráfico de datos de las redes de comu-nicaciones instaladas y los ingresos por suscriptorde los servicios móviles. Los clientes con cuentasde dinero electrónico probablemente tendránmenos incentivos para cambiar de proveedor deservicios, y es posible que se sumen nuevos clientespara aprovechar el servicio (InfoDev 2006). Paralos emisores de tarjetas prepagadas que utilizan elmodelo basado en entidades no bancarias, el bene-ficio comercial depende de las comisiones por ope-ración y quizá también de los ingresos por con-cepto de intereses sobre los saldos netos de dineroelectrónico de los clientes mantenidos en nombredel emisor de la tarjeta.

Los agentes minoristas son quizás los que tienenlos mayores incentivos comerciales para participaren esta estructura. En primer lugar, la realizaciónde operaciones en efectivo para bancos y entidadesno bancarias les permite obtener honorarios portransacción, utilizando dinero ocioso y personalsubutilizado para generar nuevos ingresos. Losagentes minoristas también obtienen más negocioscomo consecuencia del aumento del tráfico físicode clientes que solicitan servicios financieros.

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6. En la India, los bancos deben dirigir el 40% o más de los préstamos a

sectores “prioritarios”, asignando un 18% a las zonas rurales. Véase Har-

per y Kirsten 2006. En Brasil, el 2% de los depósitos a la vista deben uti-

lizarse en préstamos inferiores a un cierto monto, que se consideran

como micropréstamos. Véase Kumar y otros 2006.

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Reseña del estado de la banca sinsucursales a través de agentesminoristas en cinco países

BBrraassiill

En Brasil, los bancos públicos y privados7 prestanservicios financieros mediante agentes minoristasque incluyen a pequeños supermercados y farma-cias, oficinas de correos y puestos de venta de lote-ría (Kumar y otros 2006). Estos agentes se deno-minan “corresponsales bancarios”. En 2000,1.600 de las 5.800 municipalidades del Brasil (másde una cuarta parte) carecían de acceso a serviciosbancarios estructurados o formales. En 2003,todas las municipalidades tenían acceso a estos ser-vicios a través de corresponsales de banca. Según elBanco Central de Brasil, a finales de 2005 opera-ban en ese país casi 58.000 corresponsales banca-rios (Feltrim 2006). El modelo de los correspon-sales bancarios se ha venido desarrollando desde elaño 2000, cuando la Caixa Econômica Federalobtuvo la autorización para ofrecer servicios depago de facturas a través de una gran red nacionalde locales de expendio de billetes de lotería8.

IInnddiiaa

En enero de 2006, el Banco Central de la India(Reserve Bank of India [RBI]) emitió una circularpor medio de la cual autorizaba a los bancos a uti-lizar oficinas de correos e instituciones de microfi-nanciamiento (IMF) especializadas, incluidas orga-nizaciones sin fines de lucro (ONG), cooperativasy compañías comerciales, como agentes minoris-tas. La circular denomina a estos agentes “corres-

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ponsales comerciales”9. Aunque el Banco ICICI (elsegundo banco más grande de la India)10 y variosotros bancos del sector privado ya utilizaban a lasinstituciones de microfinanciamiento como agen-tes minoristas para desembolsar y cobrar préstamos(Harper y Kirsten 2006), los bancos ahora puedenutilizar a las instituciones de microfinanciamiento ylas oficinas de correos para realizar otras operacio-nes, entre ellas, aceptar depósitos de pequeñovalor. Sin embargo, desde la emisión de la circularprácticamente no ha habido operaciones de acepta-ción de depósitos. Hasta el momento, las IMFespecializadas alegan que no ven la ventaja de acep-tar depósitos en nombre de los bancos.

SSuuddááffrriiccaa

En Sudáfrica, la banca sin sucursales a través deagentes minoristas está permitida sólo para institu-ciones financieras con licencia. Las entidades nobancarias tienen prohibido aceptar depósitos públi-cos, en su acepción amplia; por esta razón, los ope-radores de redes móviles interesados en la banca sinsucursales han creado empresas mixtas con bancosque tienen licencia para ofrecer operaciones banca-rias basadas en la telefonía celular. La empresa detecnología WIZZIT, establecida hace cuatro años,pasó a ser una división del Banco Sudafricano deAtenas para poder ofrecer servicios por telefoníacelular y cuentas bancarias basadas en tarjetas a losque no tienen acceso a bancos11. WIZZIT ofreceservicios de depósito, retiros, pagos y tiempo deantena mediante una combinación de interfaz deteléfonos móviles, cajeros automáticos, sucursalesdel ABSA Bank (el banco más grande de Sudáfrica)y oficinas de correos. MTN Banking, un competi-dor, es una empresa mixta de un importante ope-

7. Los bancos privados son Banco Bradesco (http://www.bradesco.

com.br) y Lemon Bank (http://www.lemon.com). Los bancos estata-

les son Banco do Brasil (http://www.bb.com.br/appbb/portal/

ri/eng/index.jsp) y Caixa Econômica Federal.

8. Caixa viene utilizando puntos de venta de lotería para distribuir be-

neficios sociales desde hace 10 años. En el año 2000, el reconocimiento

oficial de los corresponsales bancarios por el Banco Central del Brasil

permitió a Caixa ofrecer otros servicios, incluidos los servicios financie-

ros básicos (véase Kumar y otros 2006).

9. La circular del RBI permite también las operaciones de los “facilita-

dores comerciales”, que prestan asistencia en diversas funciones de ex-

tensión en nombre de un banco, pero que no pueden ser considerados

como un agente minorista según la definición del presente número de

Enfoques porque no pueden realizar operaciones de depósito y retiro de

efectivo en nombre del banco. Véase Reserve Bank of India 2006.

10. http://www.icicibank.com.

11. http://www.wizzit.co.za.

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rador móvil, MTN, y el Standard Bank12. Ni WIZ-ZIT ni MTN Banking utilizan agentes minoristas(con excepción de las oficinas de correos) parahacer operaciones en efectivo en su nombre. Contodo, Sudáfrica constituye un importante caso dereferencia debido al interés de los operadores deredes en la banca sin sucursales y la estricta inter-pretación de las leyes y reglamentos que obliga alas entidades interesadas a crear empresas mixtascon bancos.

FFiilliippiinnaass

Los operadores de redes móviles Globe Telecom ySMART13 vienen ofreciendo servicios de banca sinsucursales en Filipinas desde 2000. El servicio deenvío de remesas por telefonía celular de GlobeTelecom consiste en una cuenta de dinero electró-nico ligada a un módulo de información (tarjetaSIM) de un suscriptor de telefonía móvil. Lacuenta se puede cargar y descargar depositando oretirando efectivo en una amplia variedad de agen-tes minoristas y en las propias agencias del opera-dor de la red móvil. Los clientes pueden depositarefectivo (en forma de dinero electrónico), enviarfondos de persona a persona, pagar cuentas y rem-bolsar préstamos, y adquirir bienes en tiendas uti-lizando el dinero electrónico depositado en suscuentas de G-cash. Más de 1,3 millones de usua-rios adquieren tiempo de antena y envían dinero aamigos y familiares utilizando el servicio.

KKeennyyaa

Safaricom, afiliada a Vodafone, que es el principaloperador de redes móviles de Kenya, ofrece a losclientes la cuenta M-Pesa, que pueden cargar ydescargar en agencias minoristas de manera similara las operaciones con G-cash que se ofrecen enFilipinas14. Los clientes pueden utilizar la cuenta

M-Pesa ligada a la tarjeta SIM de su teléfono celu-lar para realizar la misma gama de operaciones quecon el G-cash. Safaricom se ha asociado al BancoComercial de África (CBA) y a una institución demicrofinanciamiento local (Faulu) para ensayar elproducto. En abril de 2006 comenzó una segundainiciativa de banca sin sucursales en Kenya, deno-minada SmartMoney15. Esta nueva empresa ofrecea los clientes tarjetas prepagadas que pueden utili-zar como cuentas para operaciones con dineroelectrónico. Los clientes pueden depositar dineroen sus tarjetas (y en la cuenta virtual de dineroelectrónico que la respalda), retirar fondos de ellaso hacer pagos a una cadena de supermercados (ymuy pronto, según espera SmartMoney, a otrastiendas minoristas participantes).

El modelo basado en los bancos

En la versión más básica de banca sin sucursales delmodelo basado en los bancos, una instituciónfinanciera con licencia (normalmente un banco)presta servicios financieros a través de agentesminoristas. Es decir, el banco desarrolla productosy servicios financieros, pero los distribuye a travésde agentes minoristas que se ocupan de la totalidado de gran parte de las relaciones directas con losclientes. El banco es el proveedor de servicios finan-cieros y es la institución en que los clientes mantie-nen sus cuentas. Esto se describe en el gráfico 1.

Los agentes minoristas mantienen relacionesdirectas con los clientes y realizan operaciones deventanilla en efectivo, igual que un cajero situadoen una sucursal. En algunos países, los agentesminoristas se ocupan también de los procedimien-tos de apertura de cuentas y, en algunos casos,hasta de identificar y prestar servicios a los clientesprestatarios. Prácticamente cualquier entidad quemaneje efectivo y esté situada cerca de los clientespuede convertirse en un agente minorista.Cualquiera que sea el establecimiento, cada agente

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15. http://www.smartmoney.co.ke.

12. http://www.mtnbanking.co.za.

13. http://www.smart.com.ph/SMART/Value+Added+Services/

Smart+Money.

14. http://www.vodafone.com/article/0,3029,CATEGORY_ID%

253D30403%2526LANGUAGE_ID%253D0%2526CONTENT_ID%

253D278612,00.html.

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minorista está preparado para comunicarse electró-nicamente con el banco para el que trabaja. Elequipo puede ser un teléfono móvil o un puesto deventa electrónico con capacidad para leer tarjetas.

Una vez que se establece una cuenta o seaprueba un préstamo, el cliente se dirige al agenteminorista para realizar todas o algunas de sus ope-raciones financieras. El agente minorista com-prueba la identidad del cliente y procesa la opera-ción, debitando la cuenta del cliente y acreditandola cuenta bancaria del receptor, si se trata de unacompra o de una transferencia de fondos entrecuentas. A menos que la operación sea una simpletransferencia de fondos, el efectivo o bien se depo-sita o se extrae de la cuenta de caja del agenteminorista. El registro electrónico de la operaciónse trasmite directamente del agente minorista albanco o se realiza a través de un agente de proce-samiento de pagos que liquida la operación entrela cuenta del cliente y la cuenta del receptor.

En algunas versiones del modelo basado en losbancos, como en el caso de Brasil, los bancos pue-den contratar a empresas de gestión para que iden-tifiquen, celebren un contrato, doten de equipo ysupervisen a los agentes minoristas en nombre delos bancos. En muchos casos, los agentes de ges-tión asumen la responsabilidad respecto del efec-tivo administrado por el agente minorista (aunqueel banco también es responsable ante el cliente encaso de fraude o negligencia del agente minorista).En algunos casos, un agente de procesamiento depagos puede liquidar operaciones entre bancos.

El modelo basado en entidades nobancarias

En el modelo típico de banca sin sucursales basadoen entidades no bancarias, los clientes no tratancon un banco ni mantienen una cuenta bancaria.Puede que no haya ningún banco involucrado enestas operaciones. En cambio, los clientes tratancon una empresa no bancaria, ya sea un operadorde redes móviles o un emisor de tarjetas prepagas,y con agentes minoristas que actúan como puntode contacto del cliente. En lugar de depositar yextraer dinero de una cuenta bancaria, los clientesentregan su efectivo a cambio de dinero electró-nico almacenado en una cuenta virtual de dineroelectrónico en un servidor de una entidad no ban-caria, que no está vinculada a una cuenta bancariaa nombre del individuo. El dinero electrónico,según la definición del Comité de Basilea, es “unvalor depositado o un producto prepagado en elque un registro de los fondos o valores disponiblesdel cliente para fines múltiples está almacenado enun dispositivo electrónico en poder del consumi-dor” (Banco de Pagos Internacionales 2004)16. Enotras palabras, los clientes entregan efectivo a cam-bio de un valor almacenado en una cuenta virtualbasada en un teléfono celular o en una tarjeta. Losclientes pueden enviar este dinero electrónico a

Gráfico 1. El modelo basado en bancos

16. En el caso de los teléfonos celulares, el registro de los fondos depo-

sitados puede estar en el propio teléfono o en un servidor al que el cliente

puede acceder utilizando su teléfono, según cuál sea la tecnología utilizada.

CLIENTE AGENTE MINORISTA BANCO

PPaassoo 11:: el cclliieennttee solicita un serviciofinanciero.

EEjjeemmppllooss ddee sseerrvviicciiooss ooffrreecciiddooss::Depósitos y retiros; transferencias dedinero; pago de préstamos, cuentas eimpuestos; solicitudes y desembolsos depréstamos; apertura de cuentas y acepta-ción de solicitudes de tarjetas de crédito.

PPaassoo 22:: el aaggeennttee mmiinnoorriissttaa compruebala identidad del cclliieennttee y procesa la ope-ración, ya sea directamente a través de lainfraestructura del bbaannccoo —puntos deventa (POS)— o del agente de pprroocceessaa--mmiieennttoo ddee ppaaggooss..

EEjjeemmppllooss ddee aaggeenntteess mmiinnoorriissttaass::Tiendas minoristas (tiendas de alimentos,puntos de venta de lotería, farmacias,etc.); organizaciones de servicios sociales(ONG, IMF, etc.); oficinas de correos.

PPaassoo 33:: el bbaannccoo acredita y debita lascuentas bancarias del cliente y de otraspartes en la operación.

EEjjeemmppllooss ddee oottrraass ppaarrtteess:: aaggeenntteessmmiinnoorriissttaass (para depósitos o retiros) yreceptores de transferencias de dinero(otros clientes, empresas de serviciospúblicos, autoridades fiscales, etc.).

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Gráfico 2. El modelo basado en entidades no bancarias

17. Véase, por ejemplo, Owens 2006.

18. En el modelo basado en entidades no bancarias, los agentes minoris-

tas probablemente tendrán vínculos de larga duración con sus asociados

no bancarios (por ejemplo, los vendedores de tiempo de antena que ope-

ran con G-cash en Filipinas han venido distribuyendo directamente

tiempo de antena prepagado para los operadores de redes móviles), o al

menos vínculos indirectos con los operadores de redes móviles a través

de mayoristas intermediarios, de quienes frecuentemente los vendedores

de tiempo de antena adquieren tiempo de antena y dinero electrónico

para revender. Los operadores de redes móviles, como Globe Telecom,

venden tiempo de antena a unos pocos mayoristas del país, quienes a su

vez lo venden al por mayor a las tiendas minoristas individuales. La dis-

tribución de dinero electrónico funciona de manera bastante similar.

Globe Telecom ofrece a los mayoristas de tiempo de antena la posibili-

dad de cambiar efectivo por G-cash y luego autorizan al mayorista a ofre-

cer G-cash a sus distribuidores minoristas.

terceros, utilizarlo para hacer compras, o utilizar lacuenta para almacenar fondos para uso futuro.También pueden volver a convertir ese valor enefectivo en cualquiera de los agentes minoristasparticipantes.

En el gráfico 2 se muestra a las tres partes delmodelo basado en entidades no bancarias. La enti-dad no bancaria cumple una función similar a la deun banco en el modelo basado en los bancos.Diseña productos financieros y de pago, celebracontratos con agentes minoristas indirectamente oa través de intermediarios, y mantiene cuentas declientes en dinero electrónico. Globe Telecom,Safaricom y otros emisores no bancarios de dineroelectrónico registran y mantienen los saldos de lascuentas a nivel de clientes en sus propios sistemasde datos. Cuando la entidad no bancaria es unaemisora de tarjetas prepagadas, entrega lectores detarjetas para puestos de ventas y otras piezas deequipo a los agentes minoristas. Cuando la entidades un operador de redes móviles, generalmentecuenta con relaciones preestablecidas con agentesminoristas y muchos clientes, a los que propor-ciona teléfonos celulares o servicios de telefoníacelular. A diferencia de los clientes que utilizan tar-jetas de pago, los clientes de la banca por telefoníamóvil pueden realizar transacciones siempre que

tengan cobertura celular; deben visitar a un agenteminorista sólo para las transacciones que compren-den el depósito o el retiro de efectivo17.

En el modelo basado en entidades no bancarias,los agentes minoristas también realizan las mismasfunciones básicas que en el modelo basado en losbancos. Pueden recibir y desembolsar efectivo (esdecir, “cargar” y “descargar” dinero electrónico,actividades que también se denominan “emisión oventa” y “compra” de dinero electrónico) utili-zando teléfonos celulares o lectores de tarjetas depuestos de venta para registrar las transacciones18.Cuando un cliente entrega efectivo para aumentarsu saldo de dinero electrónico, el agente minorista

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Cliente Agente minorista Entidad no bancaria Banco

PPaassoo 11:: El cclliieennttee pide servi-cios financieros o de venta utili-zando un teléfono celular o unatarjeta inteligente con chip.

EEjjeemmppllooss ddee sseerrvviicciiooss ooffrreeccii--ddooss:: Depósitos y retiros de lacuenta de dinero electrónico delcliente (operaciones de ventani-lla en efectivo); compras de artí-culos*; transferencias dedinero*; desembolsos y pago depréstamos*; pago decuentas/impuestos.

*Estos servicios también pue-den estar disponibles directa-mente por telefonía celular sintener que visitar a un agenteminorista.

PPaassoo 22:: El aaggeennttee mmiinnoorriissttaacomprueba la identidad delcliente y procesa la operaciónen nombre de una eennttiiddaadd nnoobbaannccaarriiaa,, utilizando un teléfonocelular o un lector de tarjetasinteligentes con chip.

EEjjeemmppllooss ddee aaggeenntteess mmiinnoorriiss--ttaass:: vendedores de tiempo deantena; tiendas departamenta-les; supermercados; otrasempresas comerciales.

PPaassoo 33:: La eennttiiddaadd nnoo bbaannccaa--rriiaa registra la transacción,actualiza la cuenta de dineroelectrónico (virtual) del cclliieenntteey de las otras partes en la tran-sacción. La eennttiiddaadd nnoo bbaannccaa--rriiaa gestiona las cuentas indivi-duales de los clientes.

EEjjeemmppllooss ddee oottrraass ppaarrtteess::incluye a los aaggeenntteess mmiinnoorriiss--ttaass (para depósitos, retiros, ocompras de artículos); recepto-res de transferencias de dinero(otros clientes, compañías deservicios públicos; autoridadesfiscales, etc.).

PPaassoo 44:: El bbaannccoo (general-mente)† mantiene los fondosnetos de la emisión de dineroelectrónico por eennttiiddaaddeess nnoobbaannccaarriiaass en nombre de éstas.El BBaannccoo no tiene relacionescon el cclliieennttee o con el aaggeenntteemmiinnoorriissttaa..

†Esta es la práctica que siguenlos operadores de telefoníamóvil de Filipinas y Kenya,como una simple cuestión deprudencia comercial, aunque noes un requisito exigido por lasautoridades reglamentarias deesos países.

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retiene el efectivo a cambio de parte de su propiodinero electrónico. A diferencia del modelobasado en los bancos, la liquidación se realiza condinero electrónico, y no con fondos depositadosen cuentas bancarias. Esto plantea un cierto riesgotanto para el cliente como para el agente minorista.

En el modelo basado en entidades no bancariasnormalmente se utiliza a bancos comerciales, peroen general sólo como un lugar para que la entidadno bancaria mantenga el producto neto de la emi-sión de dinero electrónico (y como un medio con-veniente de obtener un beneficio de estos fondospara la entidad no bancaria, manteniendo almismo tiempo un alto grado de liquidez). Porejemplo, en Filipinas Globe Telecom reúne losfondos que respaldan sus cuentas de dinero elec-trónico en varias cuentas de depósito al por mayoren bancos comerciales con licencia. En Kenya,Safaricom reúne el producto de su cuentas dedinero electrónico en un depósito al por mayor enel Banco Comercial de África. TambiénSmartMoney sigue la práctica de mantener el pro-ducto neto de dinero electrónico en un bancocomercial con licencia de Kenya. En algunos casos,puede haber obstáculos no normativos que impi-dan a la entidad no bancaria mantener el productoneto en dinero electrónico en algún otro tipo deinversión (incluidas inversiones mucho menosseguras y menos líquidas que un depósito al pormayor tradicional en un banco) o utilizarlo enoperaciones de préstamos.

¿Cuáles son los nuevos riesgos?

En comparación con la banca tradicional basada ensucursales, ambos modelos de banca sin sucursalesa través de agentes comprenden posibles proble-mas que constituyen el meollo de la reglamenta-ción y supervisión de los bancos tradicionales.Varios de estos posibles problemas, que son comu-nes a ambos modelos, provienen de la subcontra-tación de casi todo el contacto directo con elcliente con un conjunto potencialmente infinito de

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diferentes tipos de agentes minoristas. Éstos sonlos que denominamos “riesgos relacionados conlos agentes”. El segundo conjunto de problemaspotenciales, que interesa sólo al modelo basado enentidades no bancarias, gira en torno a la acepta-ción de fondos reembolsables de clientes minoris-tas por entidades no bancarias que no están sujetasa reglamentación y supervisión prudenciales. Estosson los que denominamos “riesgos del dinero elec-trónico”.

Para los entes reguladores, la tarea no consisteen eliminar estos riesgos, sino en considerarlos ade-cuadamente en función de los beneficios de labanca sin sucursales, incluida la proyección hacia elexterior de los servicios financieros.

RRiieessggooss rreellaacciioonnaaddooss ccoonn llooss aaggeenntteess

Desde la perspectiva de una institución de supervi-sión bancaria típica, confiar los contactos directoscon el cliente a los tipos de agentes utilizados enlos modelos basados tanto en bancos como en enti-dades no bancarias parecería más riesgoso que larealización de estas funciones por cajeros bancariosen una sucursal tradicional. Estos agentes minoris-tas pueden operar en zonas alejadas o peligrosas, ycarecer de sistemas de seguridad física y de perso-nal especialmente capacitado. La falta de capacita-ción a cargo de expertos puede resultar un pro-blema importante si las funciones de los agentesminoristas van más allá de las transacciones típicasde ventanilla que realizan los cajeros bancarios eincluyen funciones de adopción de decisiones cre-diticias.

En general, sin embargo, el modelo basado enlos bancos añade pocos riesgos graves en compara-ción con la banca tradicional basada en sucursales.

La normatividad bancaria normalmente reco-noce las múltiples categorías de riesgos que procu-ran mitigar los entes reguladores y de supervisiónde los bancos19. Cinco de estas categorías de ries-

19. Éstos comprenden todos los riesgos reconocidos por el Comité de Ba-

silea. Véase, por ejemplo, Basel Comittee on Banking Supervision 2006.

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gos —riesgo crediticio, riesgo operacional, riesgojurídico, riesgo de liquidez y riesgo de reputa-ción20— adquieren particular importancia cuandolos clientes emplean a agentes minoristas en lugarde sucursales de bancos para acceder a serviciosbancarios21. El empleo de agentes minoristas tam-

bién puede plantear problemas especiales relativosa la protección de los consumidores y el cumpli-miento de las normas para combatir el lavado dedinero y el financiamiento del terrorismo.

Riesgo crediticio. Riesgo crediticio es, sencilla-mente, el riesgo de que una parte en una transac-ción financiera no reciba el dinero que se le debeen el plazo previsto. Cuando las transacciones ban-carias no se liquidan inmediatamente, y cuandootras partes se interponen entre el cliente y elbanco, las posibilidades de que se produzca un

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20. Véase, por ejemplo, Basel Comittee on Banking Supervision 2006.

21. Otros tres tipos de riesgos mencionados con frecuencia –riesgo de

país y transferencia, riesgo de mercado y riesgo de la tasa de interés—

plantean problemas similares, independientemente de que los agentes

minoristas constituyan la principal fuente de relaciones directas con el

cliente.

Cuadro 1 La banca sin sucursales a través de agentes en cinco países

País Tipos de agentes Tecnología utilizada Modelo utilizado y serviciosofrecidos a través de agentes

Brasil Tiendas al por menor (tiendas de comes-tibles, farmacias, gasolineras, otros mino-ristas) y puestos de venta de lotería y ofi-cinas de correos (todos denominadoscorresponsales bancarios)

Tarjetas de pago y lectores de tarjetas MMooddeelloo bbaassaaddoo eenn bbaannccooss:: préstamosal consumidor; depósitos, retiros, créditopersonal, estados de cuentas, pago defacturas, recepción de solicitudes paraabrir nuevas cuentas (de ahorro, de prés-tamos, de tarjetas de crédito), transferen-cias de dinero, seguros, y pagos debeneficios y pensiones oficiales

India IMF registradas en virtud de diversasleyes (ONG, sociedades cooperativas deayuda mutua, empresas de sección 25,Compañías Financieras no Bancarias(NBFC) que no aceptan depósitos) y ofi-cinas de correos (todos denominadoscorresponsales bancarios)

Sistemas basados en la Web, tarjetas depagos y lectores de tarjetas

MMooddeelloo bbaassaaddoo eenn bbaannccooss:: Préstamosde pequeño monto (incluida la identifica-ción de prestatarios; recolección, proce-samiento preliminar y presentación desolicitudes de préstamos; cobro de intere-ses, y seguimiento del cobro y la recupe-ración de préstamos); ahorro de pequeñovalor; microseguros; transferencias dedinero de pequeño monto; apertura decuentas

Sudáfrica Sucursales de bancos (no consideradasagentes según la definición del presentetrabajo); oficinas de correos, puestos depagos EasyPay (supermercados vincula-dos a sistemas nacionales de pagos pormedio de una infraestructura de puestosEasyPay)

Teléfonos móviles, tarjetas de pagos ylectores de tarjetas

MMooddeelloo bbaassaaddoo eenn bbaannccooss:: apertura decuentas, pago de facturas/impuestos,pago de sueldos, transferencias dedinero, tiempo de antena con recargaelectrónica y servicios bancarios básicos

Filipinas Tiendas minoristas de operadores deredes móviles, otras tiendas minoristas,sucursales de bancos en zonas rurales

Telefonía móvil MMooddeelloo bbaassaaddoo eenn eennttiiddaaddeess nnoo bbaann--ccaarriiaass:: compra de artículos, desembolsoy cobro de préstamos, pago defacturas/impuestos, transferencias yremesas de dinero, tiempo de antena conrecarga electrónica, y depósitos y retirosde pequeñas sumas

Kenya Vendedores de tiempo de antena y, en elfuturo, otras tiendas minoristas

Telefonía móvil, tarjetas de pago prepa-gadas y lectores de tarjetas conectados aPC

MMooddeelloo bbaassaaddoo eenn eennttiiddaaddeess nnoo bbaann--ccaarriiaass:: desembolso y cobro de présta-mos, pago de facturas/impuestos, transfe-rencias de dinero, y depósitos y retiros depequeñas sumas

Notas: Brasil, Sudáfrica, Filipinas y Kenya son ejemplos de países donde se aplican los modelos; la India es un ejemplo de un país que refleja

el marco jurídico actual. En la India los agentes no ofrecen la mayoría de los servicios indicados en el presente cuadro (excepto el otorga-

miento de préstamos de pequeño monto a través de agentes, actividad que se realizaba aun antes de promulgarse la reglamentación).

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riesgo crediticio se multiplican. Por ejemplo,cuando un cliente hace un depósito en una sucur-sal de un banco, obtiene inmediatamente unrecibo y puede tener bastante certeza de que losfondos serán acreditados a su cuenta y estarán dis-ponibles para su retiro cuando lo desee (supo-niendo que el banco sea solvente y tenga liquidez).Pero cuando un cliente hace un depósito en sucuenta bancaria a través de un agente minorista,aunque obtiene inmediatamente un recibo, correel riesgo de que la transacción no se comunique albanco. Puede que el dinero no se acredite a sucuenta. Por otro lado, cuando el agente minoristaprocesa un retiro de dinero de un cliente, es elagente quien asume el riesgo crediticio, es decir, elriesgo de que el banco no le reembolse el efectivodesembolsado.

La banca sin sucursales a través de agentes plan-tea riesgos crediticios a las instituciones siempreque deben recoger los depósitos o pagos de losclientes en poder de sus agentes minoristas.Evidentemente, también corren riesgos crediti-cios cuando deciden conceder un préstamo a uncliente y este último tipo de riesgo crediticiopuede ser mayor en el contexto de la banca sinsucursales a través de agentes si el banco ha sub-contratado algunos o todos los aspectos de lagarantía de los préstamos o su cobro a sus agentesminoristas.

Riesgo operacional. El término riesgo operacio-nal se refiere a las posibles pérdidas resultantes de“procesos internos, personas y sistemas inadecua-dos o deficientes, o de acontecimientosexternos22”. Los bancos y las entidades no banca-rias que emplean agentes minoristas y dependen delas comunicaciones electrónicas para liquidar lastransacciones pueden correr diversos riesgos ope-racionales. Por ejemplo, los clientes o los agentesminoristas pueden cometer fraude, o el equipo uotros bienes de un banco pueden ser robados delos locales del agente minorista. Las pérdidas

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financieras para los bancos o las entidades no ban-carias (y también, posiblemente, para los clientes)se pueden producir asimismo como consecuenciadel robo o la pérdida de datos en ataques de pira-tería informática, seguridad física o electrónica ina-decuada, o sistemas de respaldo deficientes.Ejemplos encontrados en Brasil, país que tiene laexperiencia más larga en materia de banca sinsucursales a través de agentes, parece indicar que elriesgo operacional es importante. Bancos de Brasilhan comunicado pérdidas por fraude o robo sufri-dos por sus agentes minoristas, que normalmentese producen con mayor frecuencia cuando se correla voz de que un agente determinado tramita unvolumen importante de efectivo.

Riesgos jurídicos. Los proveedores de serviciosfinancieros invierten en un nuevo modelo de pres-tación de servicios sólo si pueden prever y contro-lar la forma en que se aplicarán las leyes, los regla-mentos y los acuerdos jurídicos pertinentes, y laforma en que estas normas pueden cambiar a lolargo del tiempo. En los países estudiados, los ban-cos y las entidades no bancarias interesados dedica-ron sin duda importantes recursos al estudio de lasleyes y los reglamentos pertinentes antes de inver-tir en modelos de banca sin sucursales a través deagentes y, en la mayoría de los casos, también con-sultaron a las autoridades reguladoras para com-prender mejor la forma en que probablemente apli-carían las normas existentes al nuevo modelo.Ahora bien, dado que los entes reguladores hantenido poca experiencia con ambos modelos yestán todavía ajustando las normas pertinentes pararegularlos (o todavía no han empezado este pro-ceso), hay todavía un cierto nivel de incertidumbrey ambigüedad jurídica y reglamentaria para losbancos y las entidades no bancarias (y en menormedida también para los agentes minoristas). Unavez que la utilización de un modelo se difundeampliamente en un país, estas incertidumbres yambigüedades pueden adquirir una dimensión sis-témica si, por ejemplo, varios bancos con impor-tantes operaciones a través de agentes minoristas22. Véase Basel Committee on Banking Supervision 2003.

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enfrentan repentinamente una interpretación des-favorable que pone en tela de juicio su autoridadpara realizar operaciones a través de estos agenteso la posibilidad de hacer cumplir los acuerdos jurí-dicos conexos.

Riesgos de liquidez. Es posible que los agentesminoristas, especialmente los que son relativa-mente pequeños, con actividades sencillas y seencuentran en lugares remotos, puedan no tenersuficiente efectivo para atender a los requerimien-tos de los clientes que quieren hacer retiros dedinero de sus cuentas, y carecer de experiencia enla gestión más compleja de la liquidez necesariapara ofrecer servicios financieros. Para administrarefectivamente la liquidez, los agentes minoristasdeben tener en cuenta varias variables, entre otras,el movimiento de efectivo, la facilidad de acceso alas cuentas bancarias y el tiempo que toma proce-sar las transacciones.

El riesgo de reputación. Cuando los agentesminoristas tienen un desempeño insatisfactorio oson objeto de un robo, puede dañar la imagenpública de los bancos23. Muchos de los riesgosoperacionales mencionados (como la pérdida deregistros o la divulgación de datos confidencialesde los clientes) también pueden crear un riesgo dereputación, y lo mismo puede suceder con las defi-ciencias de liquidez de efectivo del agente mino-rista. La posibilidad de daño a la reputación de lainstitución financiera a causa de problemas de estetipo no se debe subestimar, ya que muchos agen-tes minoristas pueden carecer de experiencia paraprestar servicios financieros, pueden no estar acos-tumbrados a mantener cantidades adecuadas deefectivo para atender los pedidos de retiro de fon-dos de los clientes y pueden carecer de seguridadfísica para proteger los crecientes niveles de efec-tivo que deben mantener cuando el negocio pros-pera. Además, el riesgo para la reputación puede

difundirse de un banco o entidad no bancaria aotro y adquirir dimensiones sistémicas. EnSudáfrica, los proveedores de servicios bancariospor telefonía celular expresaron preocupación porla posibilidad de que el fracaso de una de estas nue-vas iniciativas pudiera poner en peligro la confianzade los clientes en la totalidad de las operacionesbancarias por telefonía móvil24.

Protección al consumidor, incluida la solución dereclamaciones de los consumidores. Evidentemente,cualquiera de las categorías de riesgo mencionadasanteriormente plantea el problema de la proteccióndel consumidor si éste se ve afectado por la pérdidaresultante. El empleo de agentes minoristas puedeaumentar también el riesgo de que los consumido-res no comprendan sus derechos y no planteenreclamaciones cuando sufran perjuicios. En los paí-ses estudiados, los consumidores están protegidoscontra el fraude por las leyes y los reglamentos.Pero no siempre resulta claro para los consumido-res qué tipo de protección contra el fraude tendráncuando empleen a agentes minoristas para realizaroperaciones financieras. Por ejemplo, podría noestar claro si los clientes deben considerar respon-sable al banco o a sus agentes minoristas en caso desufrir una pérdida. Las personas pobres, que vivenen lugares remotos o en condiciones marginadas,podrían tener dificultades especiales para compren-der sus derechos y presentar reclamaciones ante untribunal o ante los mecanismos de solución dereclamaciones de los propios bancos.

La lucha contra el lavado de dinero y el financia-miento del terrorismo. Cuando la apertura de cuen-tas y el procesamiento de las operaciones se sub-contrata a agentes minoristas, la normatividadrelativa a la lucha contra el lavado de dinero y elfinanciamiento del terrorismo generalmenteimpone a los agentes obligaciones relacionadas conel deber de conocer adecuadamente a los clientes yel de comunicar transacciones sospechosas. El

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24. Respecto de los riesgos operacionales y de reputación, véase Basel

Committee on Banking Supervision 1998.

23. También existe el riesgo de que dañe la reputación del agente mi-

norista, si el banco se declara insolvente y los clientes ya no pueden ac-

ceder a sus cuentas a través del agente.

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banco asume el riesgo de que el cliente no seaidentificado correctamente y que utilice al agenteminorista para blanquear dinero o transferir fon-dos a terroristas (con o sin el conocimiento o lacomplicidad del agente minorista). La subcontra-tación de la apertura de cuentas y el procesamientode transacciones al por menor a los que podrían seragentes que sólo realizan operaciones sencillastambién puede dificultar al banco la observancia yrevelación de transacciones sospechosas25.

LLooss rriieessggooss ddeell ddiinneerroo eelleeccttrróónniiccoo eenn eell

mmooddeelloo bbaassaaddoo eenn eennttiiddaaddeess nnoo bbaannccaarriiaass

El mayor riesgo en el caso del modelo basado enentidades no bancarias tiene poco que ver con elempleo de agentes. En cambio, el riesgo consisteen que una entidad no bancaria, sin licencia y nosujeta a supervisión recoja fondos reembolsablesdel público a cambio de dinero electrónico ypueda apropiarse esos fondos o los utilice demanera imprudente, lo que podría resultar eninsolvencia e incapacidad de satisfacer reclamacio-nes de los clientes.

La probabilidad de que una entidad no bancariase torne insolvente depende de la robustez finan-ciera de la entidad y de la forma en que mantienela liquidez para respaldar la totalidad de su dineroelectrónico en circulación. El depósito del pro-ducto neto de la emisión de dinero electrónico enbancos con licencia y prudencialmente supervisa-dos puede asegurar una liquidez adecuada dedinero en circulación para satisfacer las reclamacio-nes de los clientes. Pero esto no protegerá a losclientes contra una gestión imprudente de losnegocios de la entidad no bancaria emisora dedinero electrónico en general, ni contra las recla-maciones de otros acreedores de la entidad nobancaria.

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Los entes reguladores de los países en desarrollono son los únicos que hacen frente al problema dela emisión de dinero electrónico por partes que nocuentan con una licencia sujeta a normas pruden-ciales. Gran parte del mundo desarrollado hacefrente al mismo dilema: cómo liberar el vastopotencial de esta modalidad de prestación de servi-cios financieros sin asumir riesgos indebidos, dadoque los emisores de dinero electrónico con fre-cuencia son partes, como los operadores de redesmóviles, que no están sujetas a otro tipo de regla-mentación y supervisión prudencial.

Enfoques de cinco países en relacióncon la reglamentación

En los cinco países estudiados, los reguladorestuvieron que considerar los riesgos relacionadoscon los agentes de los dos modelos de banca sinsucursales realizado a través de agentes. Los regu-ladores de Kenya, Filipinas y Sudáfrica tambiéndebieron considerar los riesgos relacionados con eldinero electrónico en el modelo basado en entida-des no bancarias. Todos estos entes reguladoresparecen haber reconocido el potencial de la bancasin sucursales a través de agentes para ampliar elacceso a los servicios financieros. Cada país ha esta-blecido su propio equilibrio entre la necesidad demitigar el riesgo y la de fomentar estos nuevosmodelos.

BBrraassiill

En 1973, la reglamentación brasileña autorizó porprimera vez a los bancos a subcontratar con agen-tes el procesamiento de órdenes de pago y serviciosde cobro. Pero es sólo en los últimos cuatro a cincoaños que los entes normativos del Brasil hancomenzado a permitir a los bancos la subcontrata-ción de operaciones de depósito y retiro de efec-tivo propias de un cajero bancario que son intrín-secas en los servicios financieros al por menor.Sucesivas enmiendas de las disposiciones reglamen-tarias sobre los corresponsales bancarios han ido

25. La recomendación del Equipo de Acción Financiera sobre el lavado

de capitales relativa a la subcontratación con terceros de obligaciones

relacionadas con la lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento

del terrorismo requiere la “regulación y supervisión” de esos terceros.

Véase Grupo de Acción Financiera 2003.

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autorizando gradualmente una subcontrataciónmás completa de las funciones minoristas de losbancos y una mayor gama de posibles agentesminoristas, encontrado en cualquiera de los paísesestudiados. Los agentes minoristas pueden conce-der préstamos y aceptar depósitos en nombre delos bancos y hasta pueden adoptar ellos mismos lasdecisiones sobre los préstamos, aunque en la prác-tica los bancos tienden a retener la responsabilidadpor la garantía de los préstamos.

La reglamentación brasileña mitiga los riesgosrelacionados con el agente imputando plenamentea los bancos la responsabilidad de los actos de susagentes26 y permitiendo que los supervisores de losbancos examinen las transacciones y los registrosde los agentes, en la misma forma que lo hubieran

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En muchos casos, los clientes pobres carecen de documentos, como tarjetas de identidad o comprobantes de residencia,que son necesarios para cumplir los requisitos de identificación del cliente a los fines de la lucha contra el lavado de dineroy el financiamiento del terrorismo. Estas medidas de precaución aumentan los costos y, en consecuencia, pueden disuadira los proveedores de servir a clientes más pequeños. A este respecto, es convincente el argumento de que, por debajo deciertos umbrales, los riesgos de las transacciones y cuentas de poco valor no son suficientemente graves como pararequerir la aplicación plena de medidas de lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo. Algunos delos países estudiados han modificado las normas para las transacciones o cuentas de poco valor, a fin de establecer unequilibrio entre la necesidad de aplicar normas eficaces de lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terro-rismo y la necesidad de asegurar que los clientes pobres no queden excluidos del acceso a servicios financieros comoconsecuencia de esas normas.

En SSuuddááffrriiccaa,, los bancos y las empresas que transfieren dinero no necesitan obtener y verificar el número de contribu-yente del cliente ni su dirección residencial, siempre que se hayan satisfecho ciertos requisitos (transacciones limitadas aunos US$800 por día y US$4.000 por mes; un saldo máximo en la cuenta de aproximadamente US$4.000 en todomomento; prohibición de realizar transferencias internacionales, con limitadas excepciones). Sin embargo, las institucionesdeben obtener y verificar el nombre completo del cliente, su fecha de nacimiento y su número de tarjeta de identidad, utili-zando para tal fin un documento de identidad oficial. Dado que aproximadamente 1,5 millones de sudafricanos elegiblescarecen de ese documento de identidad, las normas siguen excluyendo a muchas personas de bajos ingresos del acceso aservicios financieros.

En la IInnddiiaa,, el Banco Central ha destacado que los requisitos relativos a la lucha contra el lavado de dinero y el financia-miento del terrorismo no deben limitar el acceso de los clientes pobres a los servicios financieros. En general, los requisitosde identidad y domicilio se pueden satisfacer con documentación como tarjetas de racionamiento o cartas de autoridadespúblicas o empleadores. Además, para ciertas cuentas de poco valor (saldo máximo de aproximadamente US$1.000; cré-dito total anual máximo de aproximadamente US$2.300), los posibles clientes que carecen de la documentación necesariapueden ser presentados por otros clientes de buen crédito que han sido sometidos a todos los procedimientos de “conoceral cliente” y que pueden confirmar el domicilio del posible cliente. Alternativamente, para estas cuentas de poco valor, losbancos pueden aceptar cualquier otro tipo de documentación que les satisfaga con respecto a la identidad y el domicilio delcliente.

En BBrraassiill,, los clientes pobres deben cumplir los mismos requisitos de identificación que cualquier otro cliente. Ahora bien,los clientes pueden abrir cuentas de poco valor (por lo general, con un saldo máximo de aproximadamente US$500) utili-zando documentos proporcionados por el Instituto Nacional de Seguridad Social, en tanto esos documentos contengan lainformación de identificación necesaria. Además, los clientes pueden abrir temporalmente una cuenta de poco valor utili-zando únicamente su número de identidad social, pero deben proporcionar la documentación necesaria dentro de los seismeses o su cuenta será cerrada. Esto da a los agentes que operan en zonas remotas más tiempo para presentar la infor-mación solicitada.

Fuentes: Excepción de la enmienda 17 a la Ley del Centro de Inteligencia Financiera (1 de noviembre de 2004),http://www.fic.gov.za/info/Revised%20exemption%2017%20+%202nd%20reporting%20exemption.pdf; Genesis Analytics Ltd., Legisla-tive and Regulatory Obstacles to Mass Banking, pág. 54, http://www.finmark.org.za/documents/2003/SEPTEMBER/MassBanking.pdf; Circular RBI/2004-05/284, “Know Your Customer” (KYC) Guidelines—Anti Money Laundering Stan-dards, págs. 6 y 15 (29 de noviembre de 2004), http://www.rbi.org.in/scripts/BS_CircularIndexDisplay.aspx?Id=2039; Resolution 3,211, http://www.bcb.gov.br/?BUSCANORMA (en Portugués; versión en inglés en poder de los autores).

Recuadro 1 Relación entre los requisitos de identificación del cliente enmateria de lucha contra el lavado de dinero y el financiamiento del terrorismo

y el acceso a servicios financieros para las personas pobres

26. Normalmente, los bancos pueden iniciar acciones contra sus agentes

si sufren una pérdida imputable a una falta de parte del agente, ya sea con

base directamente en la norma jurídica o en virtud de los términos de su

contrato con el agente.

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hecho los empleados del banco en una sucursal. ElBanco Central puede examinar el proceso que uti-liza un banco para seleccionar a sus agentes mino-ristas. Aunque los bancos deben desarrollar con-troles internos para sus agentes minoristas, losdetalles se dejan a su juicio comercial.

Los entes normativos brasileños no han abor-dado directamente el riesgo de que algún agenteminorista no tenga liquidez suficiente para satisfa-cer los requerimientos de sus clientes que deseanretirar dinero de sus cuentas, aunque esa falta deliquidez en el contexto de la banca basada ensucursales podría tener efectos sistémicos. Es posi-ble que los entes reguladores hayan concluido quelas posibles consecuencias sistémicas de esa falta deliquidez son remotas, ya que en la mayoría de loscasos los clientes que tratan con agentes minoris-tas conocen a los agentes personalmente, en parti-cular en las zonas rurales. Estos clientes quizá nopierdan la confianza en el sistema bancario en sutotalidad aun cuando no puedan retirar fondos enun día determinado porque un agente particularcarece de efectivo en caja. Con todo, no es difícilimaginar circunstancias en que los clientes pierdanconfianza en el sistema, y las deficiencias de liqui-dez generalizadas entre los agentes minoristaspodrían muy bien contribuir a ese problema.

IInnddiiaa

En la India, los entes reguladores vienen interpre-tando desde hace algún tiempo los reglamentosexistentes de modo de permitir a los bancos utili-zar a agentes en operaciones de préstamos, queincluyen decisiones crediticias. Pero sólo desde laaprobación de una nueva circular del BancoCentral en enero de 2006 estos agentes están auto-rizados a tramitar una gama más amplia de serviciosen nombre de los bancos, incluida la aceptación dedepósitos en pequeña escala. El modelo de bancasin sucursales a través de agentes para entidades nobancarias todavía no está permitido.

Igual que en Brasil, los riesgos relacionados conlos agentes se han resuelto otorgando al ente regu-

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lador facultades para examinar los registros de losagentes27 y responsabilizando a los bancos de lasactividades de sus agentes. Además, los agentesdeben indicar expresamente que trabajan en nom-bre de un banco, y en los contratos y otros docu-mentos con clientes de los agentes minoristas sedebe indicar claramente que el cliente puede recla-mar ante el banco. A diferencia de Brasil, la Indiapermite sólo una gama limitada de agentes mino-ristas: instituciones microfinancieras especializadasy oficinas de correos. Esta restricción puede serconsiderada como un intento (quizá excesivo) deproteger a los consumidores, pero también comoun medio de mitigar el riesgo de reputación de losbancos participantes28. Los reglamentos tambiénespecifican requisitos de diligencia debida que losbancos deben aplicar al evaluar a posibles agentes.

Los bancos que emplean a agentes minoristasdeben desarrollar un “mecanismo de liquidaciónde reclamaciones”, incluida la designación de un“oficial de liquidación de reclamaciones” para tra-mitar las quejas de los clientes sobre los agentesminoristas. Los clientes que no reciban una res-puesta satisfactoria por este conducto pueden diri-girse a la Oficina del Ombudsman de la Banca(Reserve Bank of India 2006).

SSuuddááffrriiccaa

En Sudáfrica, el modelo basado en los bancos estásujeto actualmente a los principios del common-lawsobre los agentes. Además, hay requisitos especia-les relativos a los arreglos de subcontratación conlos bancos (South African Reserve Bank 2004). Sepermite la aceptación de depósitos por los agentesen nombre de un banco, pero el banco es plena-

27. Esta es la opinión más reciente del Banco Central de la India sobre

este tema (Draft Guidelines on Outsourcing of Financial Services by

Banks. Véase Reserve Bank of India 2005).

28. Dados los problemas de reputación que actualmente afectan a varias

IMF prominentes de Andhra Pradesh, el estado de la India con la ma-

yor concentración de IMF, podría argumentar que la restricción impuesta

a los bancos de trabajar con IMF no es un medio particularmente eficaz

de mitigar el riesgo sobre la reputación de un banco. Véase The Hindu

Business Line 2006.

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mente responsable (en carácter de entidad princi-pal) de las acciones de sus agentes.

La reglamentación de la banca en Sudáfrica per-mite únicamente a instituciones con licencia ban-caria la aceptación de fondos reembolsables, comoel producto del dinero electrónico, de clientes alpor menor. Por lo tanto, no se ha permitido a lasentidades no bancarias emitir dinero electrónico,decisión que fue reiterada recientemente en undocumento básico sobre dinero electrónico emi-tido por el South African Reserve Bank, el bancocentral del país (South African Reserve Bank2006). Las empresas de tecnología y los operado-res de redes móviles que desean desarrollar activi-

dades de banca sin sucursales basadas en dineroelectrónico deben asociarse a un banco autorizado,y esto aumenta sus costos y el plazo para entrar enel mercado. Técnicamente, el resultado es unmodelo basado en bancos que operan “sin sucursa-les” sólo marginalmente, en el sentido de que seutilizan el personal y la estructura del banco paratodas las transacciones en efectivo, con excepciónde los servicios que se prestan a través de oficinasde correos29.

15

Los países desarrollados todavía no han determinado la mejor forma de reglamentar las actividades de los emisores nobancarios de dinero electrónico. El 18 de septiembre de 2000 se aprobó una directiva europea relativa a las “institucionesde dinero electrónico”, para aplicar a los emisores no bancarios de dinero electrónico requisitos de prudencia menos estric-tos que a los bancos*. Los requisitos aplicables incluyen los siguientes:

� Un capital no inferior a 1.000.000 de euros o el 2% del “pasivo financiero relacionado con el dinero electrónico emitido”,cualquiera sea mayor.

� Los fondos recibidos a cambio de dinero electrónico pueden ser invertidos sólo en ciertas categorías de bienes de bajoriesgo (principalmente activos líquidos).

� El dinero electrónico debe poder convertirse a la par (es decir, cuando se lo convierte en efectivo, se debe entregar latotalidad del valor).

� Se debe establecer una entidad jurídica especial separada (es decir, un operador móvil no puede ofrecer dinero electró-nico junto con sus ventas de tiempo de antena sin contar con una estructura corporativa separada para este propósito).

� Las instituciones emisoras de dinero electrónico podrán solamente emitir y administrar dinero electrónico o cualquierotro medio de pago y almacenar los datos conexos. Estas instituciones tienen especialmente prohibido ofrecer crédito.

� La directiva sobre el dinero electrónico no trata específicamente cuestiones de lavado de dinero. Ahora bien, las institu-ciones emisoras de dinero electrónico están sujetas a la obligación de conocer debidamente al cliente y algunas prue-bas exigidas para este propósito en el pasado han resultado particularmente onerosas En consecuencia, una directivareciente eximió a las instituciones emisoras de dinero electrónico del cumplimiento de estos requisitos para las cuentascon saldos inferiores a 150 euros (dispositivos no recargables) o 2.500 euros en transacciones por año calendario (dis-positivos recargables).

Lamentablemente, aun estos requisitos de prudencia menos estrictos han demostrado ser demasiado onerosos. A partir deprincipios de 2006, se han concedido exenciones a 72 instituciones que no podían cumplir los requisitos de prudencia. Sólonueve instituciones de dinero de electrónico operan con sujeción a la directiva. En la actualidad, la Comisión Europea estárealizando un examen a fondo de la directiva.

*La directiva exime a las entidades no bancarias que emiten dinero electrónico de la cobertura en virtud del artículo 3 de ladirectiva sobre instituciones de crédito (banca), que contiene requisitos de prudencia que normalmente serían demasiadoonerosos para las instituciones financieras no bancarias. Los bancos que ofrecen servicios de dinero electrónico estánexentos de la directiva sobre dinero electrónico porque esas instituciones ya están suficientemente reglamentadas en virtudde la directiva sobre las instituciones de crédito (banca).

Fuentes: Directiva 2000/46/EC del Parlamento Europeo y del Consejo, del 18 de septiembre de 2000 sobre la ocupación, la búsqueday la supervisión prudencial de los negocios de las instituciones de dinero electrónico, http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2000/l_275/l_27520001027en00390043.pdf; The Evaluation Partnership Limited, Evaluation of the E-Money Directive (2000/46/EC) (Febrerode 2006), http://ec.europa.eu/internal_market/bank/docs/e-money/evaluation_en.pdf.

Recuadro 2 La Directiva de la Comisión Europea sobre el dinero electrónico

29. La información de que disponemos indica que, si bien está permitida

por ley, actualmente no hay ejemplos de emisión de dinero electrónico

por los bancos. WIZZIT y MTN ofrecen acceso a cuentas bancarias (no

a cuentas de dinero electrónico) utilizando tecnologías como los teléfo-

nos celulares y la tarjetas de débito.

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FFiilliippiinnaass

Cuando Globe Telecom se dirigió al BancoCentral con su propuesta de envío de remesas portelefonía celular (G-cash) basado en el productodel dinero electrónico, las partes pudieron acordarun enfoque que daría a Globe el estatuto regla-mentario de agente de remesas definido en formabastante general (Bangko Sentral ng Pilipinas2004). Esto permitió a Globe evitar la clasificaciónde tomador de depósitos, que hubiera requeridouna licencia bancaria. No obstante, los agentes deremesas están sujetos a la ley contra el lavado dedinero de Filipinas, y el Banco Central impusolimitaciones al uso del G-cash. Los clientes nopueden mantener en ningún momento saldos dedinero electrónico de más de 10.000 pesos (apro-ximadamente US$195), o realizar transaccionespor más de 40.000 pesos por día y 100.000 pesospor mes (aproximadamente 780 y US$1.950, res-pectivamente).

Estos límites tienen dos importantes consecuen-cias en las políticas. En primer lugar, ayudan a ase-gurar que los clientes utilizan el G-cash principal-mente como medio de pago en lugar de unacuenta de depósito virtual (aunque US$195 esmucho dinero como para que muchos clientespobres utilicen el G-cash como una cuentacorriente virtual). Segundo, los límites ponen untope a la cantidad de dinero que puede perder cadacliente individual en el caso poco probable de queGlobe quiebre (Globe Telecom deposita sus emi-siones netas de dinero electrónico en cuentas dedepósito al portador mancomunadas en variosbancos sometidos a reglamentación prudencial.Este no es un requisito legal, pero mitiga el riesgode que Globe no tenga liquidez suficiente parasatisfacer los requerimientos de los clientes).

Otros diversos requisitos reglamentarios ayudana mitigar los riesgos operacionales y de reputaciónen el modelo basado en entidades no bancarias.Por ejemplo, el Banco Central de Filipinas ha pro-

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mulgado reglas que prescriben el mantenimientode libros contables y la presentación de informes(así como sanciones en caso de incumplimiento).En general, sin embargo, se deja a las entidades nobancarias la gestión del riesgo de utilizar a agentesminoristas, principalmente mediante arreglos con-tractuales. Globe Telecom, por ejemplo, requiereque todos los agentes minoristas pasen por un pro-ceso de acreditación dirigido por un comité com-puesto de representantes de sus departamentosfinanciero, jurídico, de operaciones comerciales yde tecnología de la información30.

KKeennyyaa

De los países estudiados, Kenya quizá sea el querefleje mejor la situación en la mayoría de los paí-ses en desarrollo y con economías en transición.Los entes normativos y reglamentarios han aco-gido la banca sin sucursales con una mezcla de granentusiasmo, por su potencial para ampliar elacceso, y verdadera preocupación por los nuevosriesgos que plantea a los clientes vulnerables y alsistema financiero. Aunque no ha aparecido unabanca sin sucursales basada en bancos a través deagentes minoristas, dos entidades no bancarias hancomenzado a emitir dinero electrónico.

La normatividad bancaria existente en Kenya nodefine claramente si la emisión de dinero electró-nico constituye una aceptación de depósitos al pormenor y si este tipo de negocios puede ser reali-

30. Globe Telecom y Smart también están creando asociaciones con la

Rural Bankers Association of the Philipines (RBAP) para prestar servi-

cios financieros a personas que son clientes tanto de Telecom como de

los bancos rurales. En el caso de la asociación entre Globe Telecom y la

RBAP, los clientes que utilizan el G-cash también pueden aprovechar los

servicios depósito y retiro de efectivo en los bancos rurales, transferir

fondos a las cuentas de otros clientes de bancos rurales, pagar préstamos

de bancos rurales o depositar dinero en una cuenta de un banco rural

mediante utilizando el G-cash. Este servicio es muy similar al del mo-

delo basado en entidades no bancarias; en este caso, el banco rural cum-

ple la función de un beneficiario o agente minorista. No se conocen de-

talles de la asociación entre Smart y RBAP.

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zado por cualquier entidad que no sea una institu-ción financiera reglamentada y con licencia31. Porlo tanto, el operador de redes móviles, el emisor detarjetas prepagadas y cualquier nuevo participanteen el mercado que utilice el modelo basado enentidades no bancarias operan en una situaciónjurídicamente ambigua. Al menos por elmomento, parece que están total, y quizá peligro-samente, no regulados32. El Banco Central hacomenzado recientemente a celebrar consultas quepodrían ayudar a eliminar la incertidumbre jurídicay evitar cambios repentinos en las normas quepongan en peligro el mercado33.

Aspectos de especial interés para losentes reguladores

En los cinco países estudiados, aumenta el interéspor la banca sin sucursales a través de agentesminoristas. Los bancos, los operadores de redesmóviles y otras entidades no bancarias ven esteenfoque como un medio de llegar a nuevos clien-tes y aumentar los beneficios. Los entes normati-vos reconocen su potencial para prestar servicios aciudadanos que han quedado excluidos del sistemafinanciero estructurado.

Ahora bien, aun en estos cinco países pioneros,los conceptos son todavía nuevos y el período de

experimentación ha sido breve. Se necesita másexperiencia con la banca sin sucursales a través deagentes minoristas para poder desarrollar directri-ces generales sobre su reglamentación. No obs-tante, la experiencia de los reguladores de los cincopaíses estudiados ofrece algunos primeros detallessignificativos:

� En comparación con la banca tradicionalbasada en sucursales, el modelo de banca sinsucursales a través de agentes minoristasbasado en bancos puede crear menos riesgosimportantes nuevos o ampliados de lo quepodrían esperar al principio los reguladores. Afin de mitigar los mayores riesgos que podríanresultar del empleo de agentes como los prin-cipales puntos de interacción con los clientesminoristas, la experiencia de los países estudia-dos parece indicar que podría ser suficientecon imputar claramente a los bancos la respon-sabilidad de las acciones de sus agentes y conasignar al ente supervisor el derecho de super-visar las operaciones de los agentes como sifueran realizadas por los propios bancos.

� Los problemas sistémicos del modelo basadoen bancos probablemente serán limitados poralgún tiempo (y quizá indefinidamente). Losentes reguladores y supervisores pueden miti-gar todo riesgo a nivel del sistema del modelobasado en bancos en la misma forma en quecontrolan los riesgos en el caso de los bancoscon sucursales: protegiendo a los clientesminoristas y asegurando la solidez de los pro-pios bancos.

� A fin de ejercer la protección contra el lavadode dinero o el financiamiento del terrorismo,tanto en el modelo basado en bancos como enel basado en entidades no bancarias, los regu-ladores deben confirmar la aplicabilidad de lasnormas de lucha contra el lavado de dinero yel financiamiento del terrorismo a los agentesminoristas en ambos modelos. La probable

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31. Una posible interpretación de la Ley de Bancos de Kenya (Ley No.

13 de 1994) es que la aceptación de depósitos al por menor y la utili-

zación de los fondos de los depositantes en cualquier forma constituye

un negocio bancario que sólo pueden realizar los bancos con licencia.

En virtud de esta interpretación, no estaría permitido el modelo basado

en entidades no bancarias.

32. Al igual que en Sudáfrica, los riesgos relacionados con los agentes

no están regulados en forma separada. Los principios del common-law

sobre los agentes imputan a los bancos o entidades no bancarias que uti-

lizan agentes minoristas la responsabilidad de los actos de sus agentes.

Las normas relativas a la lucha contra el lavado de dinero y el financia-

miento del terrorismo no se aplican porque algunas provisiones tienen

un vacío: se aplican sólo a los bancos.

33. Por el momento, los riesgos que presenta el servicio de la cuenta

M-Pesa de Safaricom se ven notablemente mitigados, al menos desde

un punto de vista práctico, por la participación del Departamento para

el Desarrollo Internacional del Reino Unido, que cofinanció la etapa

experimental de la iniciativa.

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utilidad de estas normas se debe considerar enfunción de su posible efecto de limitación delacceso. Las cuentas y las transacciones de pocovalor que plantean un riesgo relativamentebajo deben estar sujetas a un tratamientomenos oneroso en cuanto a la lucha contra ellavado de dinero y el financiamiento del terro-rismo (Isern y otros 2005).

� Los reguladores deben ejercer una mayor cau-tela con el modelo basado en entidades nobancarias. Cabe preguntarse si los operadoresde redes móviles y empresas similares con soli-dez técnica y financiera, alta liquidez y unnivel razonable de transparencia deben estarautorizados a prestar servicios financieros,incluido el equivalente en dinero electrónicode transacciones y cuentas de depósito de sal-dos bajos, sólo si pueden cumplir todas lasnormas prudenciales aplicables a los bancos.O si, en cambio, se debe permitir a esasempresas que ofrezcan por lo menos unagama limitada de servicios financieros siempreque satisfagan requisitos menos estrictos detransparencia, solidez financiera y liquidez.Cualquiera que sea la respuesta para el caso deestos tipos de entidades no bancarias, hayamplia experiencia para justificar un trata-miento diferente para las empresas incipienteso en su primera etapa, con poca capitalizacióny liquidez y falta de transparencia, comopodría ser un posible nuevo participante en elnegocio de la emisión de tarjetas de prepaga-das. Los reguladores de países desarrolladostodavía no han encontrado el enfoque apro-piado para ambos extremos del espectro deentidades no bancarias.

� Una supervisión menos rigurosa y la imposi-ción de límites a las transacciones pueden seradecuados cuando comienza a aplicarse elmodelo de entidades no bancarias, por lomenos si estas entidades no bancarias tienen la

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solidez, liquidez y reputación características demuchos operadores de redes móviles. Hasta elmomento, este enfoque ha funcionado bien enFilipinas.

� En algunas circunstancias, el dinero electró-nico podría tener consecuencias sistémicasmasivas. Los operadores de redes móviles yaprestan servicios a clientes de todos los nivelesde ingresos. Si sus productos de dinero elec-trónico se usaran ampliamente en todos losniveles de la economía, no sería difícil imaginaruna crisis grave si un operador móvil cayera endificultades. Las primeras experiencias de lospocos países que hemos descrito quizá sóloindiquen lo que depara el futuro, cuando lasentidades no bancarias emitan dinero electró-nico en gran escala.

La banca sin sucursales a través de agentes mino-ristas se está difundiendo rápidamente. Los entesnormativos de Colombia recientemente legaliza-ron el modelo basado en los bancos. Bancos delPerú, México, Chile y otros países también hancomenzado a establecer agentes minoristas.Nuevos operadores de redes móviles en el Áfricacentral y occidental y en otros países en desarrolloestán ofreciendo servicios que permiten a los sus-criptores hacer pagos utilizando sus teléfonos celu-lares, y están estudiando el desarrollo de una gamacompleta de servicios bancarios basados en la tele-fonía celular, en asociación con bancos o por supropia cuenta.

La diversidad de respuestas normativas en loscinco países estudiados destaca el desafío de desa-rrollar principios para orientar a los entes en regu-ladores de otros países. Con el tiempo, a medidaque vayan apareciendo iniciativas de éste y otrostipos, resultarán más claros los riesgos nuevos oaumentados de la banca sin sucursales a través deagentes minoristas, y los tipos de respuesta apro-piados de los reguladores.

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