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UNIVERSIDAD DE COSTA RICA
FACULTAD DE DERECHO
LA " DESCONCENTRACIÓN OPERATIVA" DE LA PROVEEDUMA NACIONAL
EN LAS INSTITUCIONES DEL ESTADO
Tesis de Grado para optar por el Título de Licenciada en Derecho
Nathalie Artavia C havarría
Ciudad Universitaria Rodrigo Facio
San José, Costa Rica 2002
UNIVERSIDAD DE COSTA RICA FACULTAD DE DERECHO
AREA DE IWVESTIGACION
San Jos6, 18 de junio del 2002.-
Dr. Rafael Gonzalez Ballar Decano, FACULTAD DE DERECHO
Hago de su conoclmlento que el Trabajo Flnal de Graduacl6n de la estudiante
NAHTALIE ARTAVlA CHAVARRIA
Titulado: "LA DESCONCENTRAC~ON OPERATIVA DE LA PROVEEDUR~A NACIONAL EN LA INSTITUCIONES DEL ESTADO" fue aprobado por el Comité Asesor, a efecto de que el mismo sea sometido a discusi6n final. Por su parte, el suscrito ha revisado los requisitos de forma y orientaci6n exigidos por esta h e a y lo apruebo en el mismo sentido.
Asimismo le hago saber que el Tribunal Examinador queda integrado por los slgulentes profesores:
Presidente: DR. JORGE ROJAS SOLORZANO Secretario: LIC. HUBERTH F E R N ~ D U ARGUELLO Informante: LICDA. ILSE DlAZ DlAZ
Miembro: LIC. MARVIN CARVAJAL PEREZ Miembro: LICDA.VlRGINlAP0RTUGUBZSANCHEZ
La fecha y hora para la PRESENTACION PUBLICA de este trabajo se fijó para eldía martes 25dejunío alas ll:OOa.m. horas.
Atentamente,
98; DA#!EL QADEP! lJ!EfO - DIRECTOR
AREA DE ICJVEST~GACIÓCJ FACULTAD DE DERECHO
Sefior Dr. Daniel Garfea kierv Director del Arca de jinv esaigac ibrr Facultad de Derecho Universidad de Costa Rica S. D.
Estimado señor Director:
Por este medio deseo expresarle mi aprobación del proyecto de trabajo final de graduacióii para optar por el grado de Licenciada en':Derecho elaborado por la estudiante Nathalie Artavia Chnvarria, cara6 No. 960291, el cual se tifula: " La DesconcentraciOn de la Proveeduría Nacional en las lnstftuclones del Estado".
Me permito agregar que en esta investigacidn se desarrolla a profundidad uno de los aspectos m& importantes en relaci6n con los. procedimientos de contratacidn adrniiiistrativa desarrolladct; por la Proveeduria Nacional: la actual desconcentración de fiinciones por parte de Bstci hacia los Minisferios e instituciones públicas.
L'_ic!:o de uii estudi2 c-i?i:e ef u t i ~ e t i de la t-ontrataciór? adininiutrativ.r y tu cotireciictit~ ci.ecj!:i~,iit (1.3' ¡a ;li.oveeiiiii.ia iwci,,nai Fn e;t;ldiátte A;tavia Ciiavarí ia ve aje ti ir^ zn fas causas de /a dcsconce~-,ti-ación de este elite pítbiico. Posteriormente, dirige al Iecisr hacia 13 sif uaclón y probiernstica a c t w del fen6meno de descon~ei't i i ación operativa de la (:[rl-~!!~{;1~ió1~j ; i f i t ! ~ ~ i t . : i ~ ; i ~ ;-:l*Tr:i $1 : \ t i f l ! , ~ i s : ~ ! . i i > ! ? r ; ! ~ t ? j p q ~ ~ ; ~ e r y i ~ i n = : r - s.,!.! -.;ir'. . . , ..
; , ! j j r i i l í:;!..!.!
Dedicatoria
A todas las personas que quiem y que incondkbnalmente me apoyamn durante
la elaboración de la priesente Tesis
A los estudiosos del Derecho Administrativo, con el objetivo de criear conciencia
sobe la necesidad de crear pmedimientos ágiles para satisfacer las
necesidades del Gobierno Central y la sociedad en general, en seguimiento a los
principios generales de esta rama jurídica.
Agradecimiento
Esta investigaci6n no hubiera podido llevarse a cabo sin la colaboraci6n y apoyo de
varias personas con las cuales quedo profundamente agradecida.
En primer lugar, mi gratitud a la Licenciada llse Mary Diaz Diaz, por ser mi guía en
este trabajo, por su asesoría y sus acertadas observaciones.
A los licenciados Huberth Fernández Arguello y Marvin Carvajal Pérez, por su
constante apoyo y su ayuda incondicional.
Finalmente, a los licenciados José Fmncisco Coto Meza, Román Chavama, Ana
Luz Lobo Hernández, Lorena Ortega Morales, Rebeca Fallas, Jeannette
Leveridge, Douglas Hernández Zamora, Román Villalobos Céspedes, Fresy
Corrales Esquivel, José Ramírez Pérez y Blanca Córdoba Berrocal, por compartir
sus vastos conocimientos y por brindarme una muy valiosa colaboración en el
desarrollo del presente trabajo.
Ficha bibliográfica:
ARTAVIA CHAVARRIA, Nathalie. "LA DESCONCENTRACIÓN OPERATIVA DE LA
PROVEEDUR~A NACIONAL EN LAS INSTITUCIONES DEL ESTADO". Tesis para
optar por el grado de licenciatura en Derecho, Facultad de Derecho, Universidad de
Costa Rica. San José, Costa Rica, 2002.
DIRECTORA: Licda. llse Mary Diaz Diaz.
Lista de palabras claves:
Proveeduría Nacional
Proveedurías lnstitucionales
Desconcentración Operativa
Centralización Normativa
Contratación Administrativa
Adquisir;iÚr I de Bieiiea y Servicios.
Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa
Relación de dirección.
Páginas
Cartas de Aprobación
Dedicatoria
Agradecimiento
Ficha Bibliográfica
India?
Resumen
Introducción
77TULO PRIMERO
Evolución y Desarrollo de la ProveedurZa Nacional
CAPITULO PRIMERO
Origen y Marco Jurídico.
- Sección primera: Origen de la Proveeduría
Nacional. Marco Jurídico
- Sección Segunda:. Objetivos de su creación
- Sección Tercera: Funciones de la Proveeduria Nacional
i
ii
iii
iv
xi
1
CAPITULO SEGUNDO
Régimen de Contratación Administrativa al interior de la Proveeduría Nacional.
Antecedentes de la Proveeduría Insütucional. 34
- Sección primera: Antecedentes de d e s c o n c e n ~ n 1987-1991 35
- Sección Segunda: Reformas legislativas y sus efectos en el procedimiento
de desconcentración de la Proveeduría Nacional 43
- Seocidn tercera. Proveeduría Institucional. Concepto y fines. 49
CAPITULO TERCERO
Evolucidn de la Proveeduría Nacional a la Dirección General de Administracidn de
Bienes y Contratación Administrativa 59
- Sección primera: Reformas legislativas y creación de la Dirección General de
Administración de Bienes y Contratación Administrativa 59
- Sección Segunda: Proyecciones de la Dirección General de Administracidn de
Bienes y Contratación Administrativa 67
CAPITULO CUARTO
De los Sistemas para la Contratación Administrativa " SICA", "SIGAFn, y "
COMPRARED" 71
- Del Sistema de Información de Contratación
Administrativa "SICAn
- Del proyecto de evolución del 'SICAn al "SIGAFn
- Del Sistema COMPRARED
mUL0 SEGUNDO
Estructura Organbtiva de la proveduría Nacional y su Desarrollo 86
CAPITULO PRIMERO
Estructura Organizativa de la Proveeduría Nacional
Sección única: Órganos que conformaban la Proveeduria Nacional
CAPITULO SEGUNDO
Estructura Organizativa de las proveedurías Institucionales
- Sección Primera: Organos principales que debe tener una proveeduría
lnstitucional 1 05
- Sección Segunda: Procedimiento de reestructuración operativa por parte de
un Ministerio o Institución Pública 120
m L 0 TERCERO
Desarrollo de tos procedimientos de Contratación Administrativa
CAPITULO PRIMERO:
Procedimiento realizado en la Proveeduría Nacional
- Sección única: Procedimiento general de
conhtación administrativa
CAPITULO SEGUNDO
Procedimiento de Contratación Administrativa en Proveedurias lnstitucionales 128
- Sección primera: Proceso inicial de contratación administrativa 128
- Sección Segunda: Proceso de ejecución de documentos que promueven
la contratación administrativa 1 30
CAPITULO TERCERO
Análisis Comparativo según la normativa y jurisprudencia sobre los procedimientos de
contratación administrativa y adquisición de bienes y servicios en la antigua Proveeduría
Nacional y en las Proveedurías institucionales 1 36
- Sección única: Análisis legislativo y jurisprudencial 137
TITULO CUARTO
Situación actual del proceso de "desconcentración operativa" de la
Contratación Administrativa 147
CAPITULO PRIMERO
Situación actual de desconcentración operativa en las Proveedurías del Poder
Ejecutivo 147
- Sección Primera: Situación actual de las proveedurías existentes 148
- Sección Segunda: Situación actual de las proveedurías institucionales
aún no reestructuradas 1 58
CAPITULO SEGUNDO
De los aspectos negativos y posibles desventajas de la desconcentración
en las proveedurías institucionales
- Sección Primera: Aspectos generales
- Sección Segunda: Sobre la coyuntura actual
A) A nivel institucional
6) A nivel Político
C) A nivel externo
viii
CAPITULO TERCERO
De las ventajas y oporbinidades devenidas del proceso de desconcentración 176
- Sección primera: Aspectos generales 1 76
- Sección Segunda: Oportunidades Coyunturales 1 79
A) A nivel instituaonal 180
B) A nivel politico 181
C) A nivel externo 181
Conclusiones y Recomendaciones
ANEXOS
BlBLlOGRAFlA
índice de abreviaturas:
No: número.
LAFR: Ley de Administración Financiera de la República.
Etc: etcétera.
Hrs: horas.
Art: artículo.
Relg: Reglamento.
Contr: contratación.
SIGAF: Sistema para la Gesüón de la Administración Financiera.
SICA: Sistema de Información de Contratación Administrativa
Sgtes: siguientes.
Gral: general
Adm: administración.
DGABCA : Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa.
El presente trabajo se realizó con el prop6sto de conocer a fondo la ejecución de
los procedimientos administrativos que '¡a Ley de la Contratación AdmintaWmüva y
su Reglamento General le asignaba a la antigua Proveeduda Nacional, para la
Adquisición de Bienes y SeMcios en el Gobierno Central, y así poder establecer
las posibles fallas que de derivaban de este procedimiento para la comemente
reestructuración de las proveedudas Instihicionales.
Actualmente, en las distintas Proveedurias de las instituciones públicas se ha
experimentado el proceso de realización de funciones de contratación
administrativa que realizaba la antigua Proveeduda Nacional, siendo ésta una
alternativa para agilizar los trámites de contratación administrativa y adquisición
de bienes y servicios en el Poder Ejecutivo Central, teniendo como objetivo el
satisfacer eficazmente las necesidades primordiales de cada institución piáblica y
de la colectividad en general.
Sin embargo, otra de las razones hindamentales por la cual se analiza a fondo
el tema, es debido a la complejidad del Derecho Administrativo y en sí, su
estrecha relación con el procedimiento de adquisición de bienes por parte del
Estado.
Lo anterior por cuanto actualmente, si bien algunos Ministerios e instituciones se
han acogido al proceso de "desconcentrauón" promovido por la antigua
Proveeduria Nacional, se encuentran por el contrario, otras instituciones que, por
razones presupuestarias y de estructura organizativa no se han acogido a este
proceso, y que a partir de la promuigación de la Nueva Ley de Administración
Financiera de la República y Presupuestos P ú b l i , deberán iniciar las funciones
de Contratación Administrativa a partir del primero de julio del 2002.
Por otro lado, al día de hoy, y a causa de la entrada en vigencia de la Ley
mencionada, se ha denominado a la Proveeduría Nacional " Dirección General de
Administración de Bienes y Contratación Administrativa", y tiene a su cargo lo
referente a la dirección en las distintas Proveedurías.
Sin embargo, es importante revisar la normativa existente y los procedimientos
administrativos, así como su práctica generalizada con el objetivo de determinar
las modificaciones necesarias para lograr una mejor gestión de compra en
beneficio de la Administración Publica costarricense y de la ciudadanía en
general.
xii
/N TRODUCCION - -
La Administración pública', para lograr los altos fines que le han sido
encomendados, debe ejecutar procedimientos de contratación administrativa
de acuerdo a sus necesidades y circunstancias..
Es asi que la ejecución de los procedimientos administrativos establecidos en
la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos
Públicos, la Ley de Contratación Administrativa, el Reglamento General de la
Contratación Administrativa y la normativa atinente devienen en un alto grado
de complejidad, razón por la cual el presente trabajo tiene como fin orientar y
comprender los objetivos de esta normativa, en la adquisición de bienes y
servicios para el Gobierno Central.
Como uno de los objetivos básicos planteados por el Gobierno de la
República y el Ministerio de Hacienda para el proceso de modernización de la
Administración Financiera, está la centralización normativa y
' Entendida de conformidad con el numeral 1 de la Ley General de la Administración Pública y 1 inciso 4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, acogiendo la precisión realizada por el profesor BEWER-CARIAS, Comentarios sobre los principios generales de la Ley de Administración de Costa Rica, Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, San José, 198 1. p 36
demcentración operaüva en la gestión de recursos financieros, la
contratación administrativa y la adquisición de bienes.
De confomidad con el fenómeno de desconcentración operativa de la
Proveeduria Nacional, se les otorgaría a las proveedurias de los Ministerios
y demás Instituciones públicas una mayor capacidad de gestión en las
funciones de contratación administrativa a partir de la nomativa definida por
los órganos rectores del Ministerio de Hacienda, de confomidad con el
artículo 105 de la Ley de Contratación Administrativa, y la promulgación de
la nueva Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos
Públicos. Al respecto, es necesario efectuar algunas aclaraciones
preliminares sobre el témino ' desconcentración".
En primer lugar, hay desconcentración cuando la ley confiere regular y
permanentemente atribuciones a órganos inferiores dentro de la
misma orcianización de una institución publica. El órgano
desconcentrado carece de personalidad jurídica y patrimonio propios, y está
jerárquicamente subordinado a las autoridades superiores del organismo.
La desconcentración tiene lugar entre órisanos de un mismo ente, caso
contrario a la descentralización, en la cual las instituciones trabajan en
nombre y por cuenta propios, bajo el contrd del Poder Ejecutivo ( Roberto
Dromi, Derecho Administraüvo Edit. Ciudad Argentina, 1995. p 458 ).
Por otro lado, el numeral 83 de la Ley General de la Administración Pública
dispone en su Capítulo Tercero ' De la Desconcentración" que:
"Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al
supetior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por
reglamento. ( El subrayado no es del original).
En el presente caso, cabe realizar el siguiente análisis: Las proveedurías
ministeriales dependen jerárquicamente del titular de cada cartera, siendo
el mismo ministerio el encargado de dictar órdenes que determinan el
contenido de la conducta del inferior, puntualmente en cada caso concreto,
y quien por ende, ejerce la potestad sancionatoria, entre otras.
Por otro lado, la relación establecida entre las proveedurías de los
ministerios con la antigua Proveeduría Nacional, era de coordinación en el
sentido de que ésta era la encargada de ejecutar los procedimientos de
contratación administrativa y adquisición de bienes y servicios solicitados
por estos ministerios, según sus atribuciones conferidas por ley. Sin
embargo, esto no implicaba relación jerárquica alguna entre las
proveedurias de los distintos ministerios y la Proveeduría Nacional.
Ahora bien, continuando con el análisis del término ' desconcentración", el
numeral 83 párrafo 2 de la Ley General de la Administración Pública
establece que :
..." La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:
a) A vocar competencias del inferior., y
b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de
parte.
Lo anterior supone que se le ha concedido al inferior una competencia
para decidir, pero además se le ha prohibido al superior avocar
competencias del inferior, es decir, tomar esas competencias para decidir él
en lugar del inferior =, así como la imposibilidad de revisar, aunque en este
caso todavía el superior conserva la facultad de dar órdenes. En el
presente caso, el traslado de funciones de contratación administrativa de la
Proveeduría Nacional hacia las proveedurías ministeriales no se puede
2 QUIROS CORONADO ( Roberto) Ley General de la Administración Pública anotada concordada. con el debate legislativo y la iurispmdencia Constitucional. Ed. ASELEX S.A. 1996. p 173
denominar desconcentracidn minima, puesto que, corno mencionamos
anteriormente, las proveedurlas ministeriales no dependen jerárquicamente
de la entonces Proveeduria Nacionai.
..." La desconcentmcibn será máxima cuando el inferior esté substraído
además, a brdenes, instrucciones o ci~culams del superior.. . "
En este sentido, si operara desconcentracidn máxima en el fenómeno
estudiado, el jerarca del Ministerio con respecto a su proveeduría ni siquiera
tuviera la potestad de dar órdenes expresas. Por tanto, si bien las
proveedurias de los ministerios dependen de los jerarcas de los mismos, en
este caso no opera la desconcentración, pues no se está desconcentrando
la proveeduria de esa institución.
El objetivo del Gobierno Central es realizar una " desconcentración" de
funciones de contratación administrativa ( tal y como se menciona en los
proyectos y decretos emanados), pero lo que se ha realizado en realidad
es una delegación de esas funciones de la Proveeduría Nacional a las
proveedurías de los distintos ministerios3, siendo que entre arribas
entidades no existe relación jerárquica alguna, sino una relación de
3 Arts 84 inciso a), 89 inciso 2) y 90 inciso d) de la Ley General de la Administración Pública.
coordinación. Al respecto, cabe destacar con fundamento en lo anterior
que el término " desconcentración" utilizado por el Ministerio de Hacienda y
el Gobierno de la República para trasladar las funciones de contratación
administrativa de la antigua Proveeduría Nacional a las proveedurías de los
Ministerios bajo la dirección y supervisión de aquella, no corresponde al
término técnico- juridico ' desmncentraciónn establecido en la Ley General
de la Administración Pública.
Sin embargo, tomando en cuenta la naturaleza jurídica de ambas entidades,
y la delegación de funciones de la primera hacia las segundas, se puede
establecer esa relación no como jerárquica, sino como una relación de
dirección, la cual se encuentra regulada en el artículo 99 de la ley
supraindicada, el cual reza:
" 1. Habrá relación de dirección cuando dos órganos de administración
activa tengan diversa competencia por razón de la materia y uno de ellos
pueda ordenar la actividad, pero no los actos del otro, imponiéndole netas
de la misma y los tipos de medios que habrá de emplear para realizarlas,
dentro de una relación de confianza incompatible con órdenes,
instrucciones o circulares.. . . 2. La jerarquía implicará potestad de
dirección, pero no a la inversa"-
De lo anterior se infiere que hay una distindón básica entre reladón de
dirección y relación jerárquica, y es fundamentalmente el tipo de acto que
se dicta. En el caso de la relación de d i r d ó n se llama directriz, directiva o
lineamiento general, y en el caso de la relación jerárquica se denomina
orden, instrucción o circular." La directriz lo que hace es fijarle metas a toda
una gestión administrativa, los tipos de medios que se pueden emplear para
cumplir esas metas y los límites máximos o minimos de estas, ordenando la
acüvidad pero no los actos de otro órgano.
La orden por otro lado, ordena el contenido de un acto dentro de una
situación de hecho ya planteada y que determina el contenido de la
conducta del inferior. Por lo anterior, la potestad jerárquica implicará la
potestad de dirección, pero la potestad de dirección no implicará la potestad
jerárquica.
Con base en lo anterior, el término " relación de direcciónn establecido en la
Ley General de la Administración Pública se aplica a este tema, puesto que
en adelante las proveedurías de los ministerios deberán reestructurarse
para asumir las nuevas funciones de contratación administrativa que antes
correspondían a la antigua Proveeduría Nacional, pasando a denominarse
4 QUIROS CORONADO ( Roberto) Ley General de la Administración Pública anotada concordada, con el debate legislativo y la iuris~rudencia Constitucional. Ed. ASELEX S.A. 1996. p 193
proveedurías institucionalesn, y estando bajo la dirección de esta con el
objetivo de satisfacer en forma oportuna las necesidades de cada una de
esas instituciones, bajo los principios generales de esa rama jurídica. Sin
embargo, a fin de comprender los criterios emanados por el Gobierno
Central en este sentido, utilizaremos el término "desconcentraciónn,
*entendiéndose éste como el traslado de funciones de contratación
administrativa a las distintas proveedurías, en virtud de lo anteriormente
explicado.
Por otro lado, el trabajo de investigación tiene como objetivo general
determinar la finalidad de establecer Proveedurias lnstitucionales dentro de
las entidades estatales bajo la dirección de la antigua Proveeduría Nacional,
a efecto de realizar una comparación entre los procedimientos efectuados
por la ésta, y los practicados por las proveedurías institucionales como
producto de la "desconcentración operativa" y centralización normativa en
materia de contratación administrativa, y determinar así si estos últimos
procedimientos son funcionales para la actividad contractual de la
Administración Pública.
5 Véase en el Voto 0073-89 de las 16 horas con 25 minutos del 8 de noviembre de 1989, Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Incluido en el libro de QUIROS CORONADO ( Roberto) Ley General de la Administración Pública anotada concordada, con el debate legislativo y la iuris~rudencia Constitucional. Ed. ASELEX S.A. 1996. p 53 1-548
Además, se plantearon los siguientes objetivos específicos:
- Realizar una resena histórica sobre la creación de la Proveeduría Nacional
como Órgano Contralor de legalidad en el desarrollo de las actividades de
contratación administrativa del Estado.
- Efectuar un análisis sobre la estructura organizativa y funcional de la
Proveeduría Nacional, así como sus objetivos primordiales dentro del
proceso de contratación administrativa.
- Realizar un estudio y análisis de los mecanismos desarrollados por la
Proveeduría Nacional con Organismos Estatales para la
"desconcentración" de sus funciones.
- Efectuar un estudio sobre la dirección realizada por la Proveeduria Nacional
para el cumplimiento efectivo de las directrices gubernamentales emanadas
a raíz del traslado de funciones de contratación administrativa a las
proveedurías institucionales.
- Realizar una comparación entre el procedimiento realizado por la antigua
Proveeduría Nacional, y el procedimiento a seguir por las Proveedurías
Institucionales en lo que a la adquisición de bienes y servicios del Estado se
refiere, en virtud de las reformas efectuadas en la nueva Ley de
Contratación Administrativa y la promulgación de la Nueva Ley de
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.
- Efectuar un análisis legislativo y jurisprudencial como fundamento de la
"desconcentración de funciones" de la Proveeduría Nacional.
- Realizar un estudio, mediante la investigación de campo en diferentes
entidades estatales, sobre las ventajas y desventajas que ha presenta do
actualmente el fenómeno de "desconcentración de funcionesn de la
Proveeduria Nacional.
- Dar recomendaciones para uniformar el procedimiento de adquisición de
bienes y senricios por parte de las proveedurías institucionales.
De conformidad con lo indicado, el presente proyecto pretende enfatizar la
"d'desconcentraciónn en lo que a la capacidad de adquisición de bienes por
parte de las Instituciones del Gobierno Central se refiere, dándose para ello la
reestructuración de Proveedurias de los distintos ministerios.
Causa de ello son las diversas críticas que se le han dado al papel que ha
desempeííado la Proveeduria Nacional, hoy denominada 'Dirección General
de Administración de Bienes y Contratación Administrativan en el proceso de
compras. Una de las más fuertes ha sido el procedimiento burocrático que
entorpecía el trámite ágil de la gestión de compras, lo cual traía como efecto
que las contrataciones de bienes y servicios solicitados no pudieran cumplirse
a tiempo de acuerdo con las necesidades de las instituciones públicas. De
ahí, que su resultado inmediato haya sido la paulatina delegación de
funciones de este órgano en las distintas proveedurías dentro de la
Administración Central, con el fin de satisfacer las necesidades de la misma y
buscar la eficiencia y eficacia de estos procedimientos en pro del interés
púbiim.
Es así que partiendo de estos hechos se estableció a efecto de
investigación la siguiente hipótesis: El proceso de 'desconcentración de
funcionesn de la antigua Proveeduria Nacional, va a agilizar los trámites y a
provocar una mayor eficacia en los procesos de adquisición de bienes y
servicios de las instituciones del Estado.
Cabe indicar, que el proceso de "desconcentraciónn, ha sido estudiado por
parte de la actual Dirección General de Administración de Bienes y
Contratación Administrativa, siendo que la misma realizó la contratación de
una consultoría con el fin de evaluar los resultados de este proceso de
desconcentración en cada una de las instituciones publicas a las que se les
ha aplicado el procedimiento de desconcentración ( o más bien, a quienes
se les ha trasladado formalmente las funciones de contratación
administrativa), para que actúen como sujetos de derecho, es decir, como
centro final de imputación de relaciones jurídicas y que por tanto, le sean
reconocidos derechos y obliga~iones.~
6 ARIÑo ORTIZ ( Gaspar) La Administración Institucional ( Bases de su Régimen Jurídico). Madrid, Instituto de Estudios Administrativos. 1974. 2 Ed.
De igual forma, dicha entidad ha intensificado durante este proceso la
función de dirección de las actuales proveedurías instihicionales, asC como
también funciones de ayusllas que, por diversas causas que se analizaran,
no se han reestructurado, y que deberán iniciar las labores de contratación
administrativa a partir del mes de julio del ano en curso por disposiciones
gubernamentales.
La metodología utilizada para la presente investigación estuvo conformada
por los métodos histórico, juridico normativo, comparativo, inductivo y
deductivo. De conformidad con esa metodología, en el título primero, se
efectuará una indagación sobre la creación y desarrollo histórico- jurídico de
la contratación administrativa en Costa Rica hasta llegar a la creación de la
Proveeduría Nacional como entidad reguladora de los procesos de
adquisición de bienes y servicios del Estado, los primeros intentos de
desconcentración de esta Institución, los motivos que la fundaron y la
necesidad de conformación de las actuales proveedurias institucionales.
Posteriormente, en el título segundo se hará el estudio de las estructuras
organizativas de la Proveeduría Nacional, las actuales proveedurías
institucionales y la actual Dirección General de Administración de Bienes y
Contratación Administrativa, además de un análisis comparativo de los
procedimientos de contratación adminisbativa realizados por estos órganos a
la luz de la legislación aplicable.
En el título tercero se analizará el papel actual de la Dirección General de
Administración de Bienes y Contratación Adminbtiva a partir del proceso de
reestructuración de las proveedurias institucionales. Además, se analizarán
las ventajas y desventajas del fenómeno investigado, situación actual
devenida & las funciones de esa Institución y de las proveedunas
institucionales, aplicándose un trabajo de campo para deteminar la
experiencia de las proveedurias que están udesconcentradasn, y el por qué
diversas instituciones no se han acogido oportunamente a este régimen.
Finalmente, se procederá a recomendar diversos aspectos que en criterio
personal, ayudarían a crear un procedimiento de gestión de compras que
llene las expectativas de la época actual y mejore la eficiencia de la
Administración en esta materia, como principio fundamental del Derecho
Público.
Es menester agregar que para analizar el presente tema, se utilizó como
marco jurídico y normativo aplicable, el análisis de la ley constitutiva de la
Proveeduría Nacional, la Ley General de la Administración Pública, la Ley
de la Contratación Administrativa y su Reglamento General, el Reglamento
General de la Proveeduría Nacional, el Reglamento General de las
Proveedurías Institucionales, la Nueva Ley de Administración Financiera de
la República y los reglamentos de las distintas proveedurlas instihtcionales
creadas en la actualidad. También, se utilizaron criterios formulados por los
conocedores de la materia por medio de entrevistas abiertas de tipo
participativo.
Por ello, el objetivo de la investigación es servir de guía a aquellos que se
interesen en el campo de la Contratación Administrativa, ya que en ningún
trabajo de investigación se encuentran pomorizados los Procedimientos
Pdministrativos anteriormente efectuados al interior de la Proveedurla
Nacional, y los realizados actualmente en las Proveedurías Institucionales,
relacionados con las formas de adquirir bienes y se~c ios en el Gobierno
Central.
Otra de las razones fundamentales por la cual se analiza a fondo el tema " La
Desconcentración Operativa de la Proveeduría Nacional er! las Instituciones
del Estadon, es la escasez de doctrina que sobre este tema existe en el
ámbito nacional, asunto que se atribuye principalmente a la complejidad del
Derecho Administrativo, máxime que actualmente esa Institución cambió su
rol para asumir un papel preponderante a partir del traslado de sus funciones
de Contratación Administrativa mediante noma expresa, otorgándose éstas a
las proveedurías de los ministerios.
Espero que este estudio permita detectar y a la vez proponer los cánones
jurídicos y técnicos necesarios para el mejor desenvohrimiento de las
Proveedurías Institucionales como órganos encargados de realizar los
procedimientos pertinentes de adquisición de bienes y d a o s , siendo
también la actual Dirección General de Administración de Bienes y
Contratación Administrativa, una institución fundamental dentro de la
organización administrativa del Estado.
NOLUCION Y DESARROLLO DE U PROVEEDURIA NACIONAL
CAPITULO PRIMERO:
ORIGEN Y MARCO JUR¡DICO
Son varias las autoridades que sostienen que en la figura del contrato administrativo
se condensa el problema entero del derecho administrativo7, presentándose en dos
direcciones: la primera requiere una postura previa en relación a los conceptos
fundamentales del Derecho Administrativo para poder llegar a un concepto daro de
Contrato Administrativo, a saber: relación de la Administración con la norma jurídica
( principio de legalidad), teoría de las potestades, aplicación de la misma al derecho
privado, autonomia y sustantividad respecto al derecho civil y subsidiaridad de éste
respecto a aquél.
' GARCIA DE ENTERNA ( Eduardo) La figura del Contrato Administrativo, Revista de Ciencias Jurídicas, San José, No. 26 mayo- agosto de 1975. p 52 \ ARIÑO ORTU ( Gaspar) Teoría del huivalente Económico en los Contratos Administrativos. Madrid, Instituto de Estudios Administrativos, 1972. p 297. \ VlLLAR PALAS ( José Luis) &untes de Derecho Administrativo Madrid, Universidad a Distancia, T.11, 1974. p 347.
La segunda relativa a la evolución histórica conjunta del Derecho Administrativo y la
concepción del Contrato Administrativo siguiendo una misma línea de crecimiento,
madurez y desarrollo."
Asimismo, la contratación administrativa en nuestro país tiene diversos principios,
uno de los cuales es el de control, principio por el cual todas las tareas de la
contratación administrativa son objeto de control y fiscalización en aras de la
verificación, al menos, de la correcta utilización de los fondos públicos Para ello se
ejercen los siguientes controles: el jurídico, para comprobar que ninguna entidad
realice acto alguno o asuma conductas que trasgredan la ley, realizado mediante la
verificación de la existencia previa de los recursos económicos., el contable, que
es el examen o juzgamiento de las cuentas de las dependencias y de los
funcionarios que tienen a su cargo de la administración de fondos y bienes del
Estado, que deriva de la revisión constante y sistemática de todas las operaciones
que afectan los créditos presupuestarios, a fin de que los gastos tengan su respaldo
financiero y se ajusten a la clasificación establecida., el financiero, que consiste en
la fiscalización de la correcta percepción de ingresos y de la legalidad del gasto
público, de competencia de las propias oficinas financieras de las instituciones., y el
control económico, que se realiza sobre la eficiencia y la eficacia de la gestión
financiera, es decir, sobre los resultados de dicha gestión, la determinación del
8 MONTEALEGRE QUlJANO ( Manuel). Las prerrogativas de la Administración Pública. Tesis de Grado para optar por el Título de 1.icenciado en Derecho. Universidad de Costa Rica. 1984.
cumplimiento de las metas establecidas y el aprovechamiento óptimo de los
recursos.
Por tanto, el origen de instituciones que coadyuvan en el cumplimiento de las
funciones de contratación administrativa tienen como objetivo tanto la satisfacción
oportuna de las necesidades de la Administración, como el adecuado manejo de los
fondos públicos, de acuerdo con el principio de legalidad y los principios que rigen la
materia. Una de estas instituciones fundamentales ha sido la Proveeduria Nacional,
la cual estudiaremos a continuación.
Sección primera: OriRen de la Proveeduría Nacional. Marco iurídico.
Durante el momento histórico colonial, en los inicios de la época independiente de
nuestro país, la organización del Estado en materia fiscal fue muy incipiente.
Es así que, para finales de la colonia en Costa Rica, el total de las rentas no
excedía de dos mil pesos anuales, parte de los cuales entraban por los treinta pesos
que tributaba cada embarcación al zarpar, por el peso que pagaba la exportación de
cada zurrón de cacao, y por los dos pesos que grababa la salida de cada mula, que
9 Voto. 998-98 de las 1 1 :30 horas del 16 de febrero de 1998. Sala Constitucional, Corte Suprema de Justicia.
se remitía casi siempre a las reces que trasladaban la carga entre Chagres y
Panamá.
Dichas rentas no alcanzaban, por mucho, a cubrir los gastos que pesaban sobre
las Cajas Reales de Nicaragua y Guatemala, las cuales a su vez habían de ser
auxiliadas en muchas ocasiones por la Caja Real de México.
Por otro lado, a principios de nuestra vida Independiente, debido a lo escaso de las
rentas, los gastos también eran pocos, y al enbar Costa Rica en la Federación
Centroamericana, esto en 1825, el Consejo Federal dictó un plan de Hacienda que
sirvió de base a las instituciones de la Colonia. Dicho plan, con las reformas
introducidas en 1831, constituían las leyes de Hacienda.
Decimos entonces que la Contratación Administrativa, bajo un régimen de Derecho
Público, inició su recorrido histórico desde el año 1837, en el Gobierno de Don
Braulio Carrillo, emitiéndose el Reglamento de la Hacienda Pública del Estado, en el
cual se organizaba la Hacienda, la Contaduría Mayor, la Jurisdicción Contenciosa, el
Tribunal de Cuenta, la Tesorería General y sus auxiliares, la Administración de
Renta y las Sub-administraciones, esto con el fin de ordenar tanto las entradas,
como los gastos del Estado.Io
SOLEY GUELL, Tomás. Comwndio de Historia Económica y Hacendaria de Costa Rica. Segunda Edición. Editorial Costa Rica, San José Costa Rica. 1975 Página 37.
Posteriormente, para el año de 1858, se dictó un nuevo Reglamento de Hacienda,
basado en el que había emitido Camilo, también m n el fin de ordenas tanto las
gastos como las entradas del Estado. l1
Para el ano de 1885, con la emisión del Código Fiscal (Ley #8), se contempló la
Contratación Administrativa Pública, especificamente en su artículo 747, el cual
ordenaba que todos los contratos que celebrara el Gobierno deblan ser realizados
mediante Licitación Pública.
Siguiendo este desarrollo, en '889, se dictó el Reglamento de Organización de las
Obras Públicas, el cual fue emitido durante la Administración del Señor Carlos
Durán y en el mismo se estipulaba también que los contratos y obras Públicas se
debían llevar a cabo mediante Licitación Pública. l2
Posteriormente, mediante ACUERDO EJECUTIVO N0142 del 14 de Mayo 1910,
fungiendo como Presidente de la República Don Ricardo Jiménez, se emitió un
reglamento para la compra de suministros. Siempre dentro de nuestro acontecer
histórico, se dio la Creación de la Oficina de Control (Ley NO8 del 26 de Mayo 1922).
1 1 SOLEY GUELL, Tomás. Compendio de Historia Económica y Hacen*a de Costa Rica. Segunda Edición. Editorial Costa Rica, San José Costa Rica. 1975 p 42. " Confirmado así mediante Votos 1205-96 y 998-98 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
En el aAo de 1922, se vio la necesidad de crear una oficina para que pudiese
controlar los gastos e ingresos de la Administqción, la cual era independiente del
Poder Ejecutivo, pero la creación de tal género debía contar con la aquiescencia del
Poder Ejecutivo, ya que significaba una merma en sus atribuciones
Constitucionales.
"Esa ley estaba orientada al CONTROL JURIDK:O CONTABLE DE LA
HACIENDA PUBLICA, y su fin primordial era la vigilancia de las
13 adjudicaciones de servicios, suministros y obra pública. .
Esta no pudo cumplir su cometido, ya que su nula independencia respecto al Poder
Ejecutivo la hizo estéril y sin ninguna importancia.
Posteriormente, se creó el Centro de Control por Ley NO6 del 26 de Mayo de 1924,
y le correspondió al Gobierno de Don Ricardo Jiménez e~ecutarla. Esta Ley estaba
orientada al Control Jurídico Contable de la Hacienda Pública, con el objetivo de:
"perfeccionar el organismo administrativo para hacer menos costosos los gastos y
más difíciles las evasiones de las rentas".
13 SO1,EY GUELL, Tomás. Compendio de Hist& Económica v Hacendaria de Costa-Segunda Edición. Edit. Costa Rica. San José, Costa Rica p 89 - 90
Además. se centralizó en la Secretaria de Hacienda las comtjras, dis~oniéndose
que únicamente se harian por medio de Licitaciones Públicas. Para ello, creó la
Secdón de Compras y un nuevo reglamento de la Pagaduría Nacional, y concentró
en esta oficina de Hacienda los pagos por Jornales, Subvenciones, mercaderias,
explotación de monopolios y demás erogaciones que no fuesen dotaciones fijas del
Presupuesto rr 14
Con la anterior Ley, se le dio rango Constitucional a este Centro de Control Jurídico
Contable de la Hacienda Pública. Sin embargo, fue inocuo y en la práctica no
funcionó, puesto que sus titulares los nombraba el Poder Ejecutivo, y por lo cual
nunca alcanzó una independencia funcional.
En ese ano (1924), Don Ricardo Jiménez, emitió el Decreto Ejecutivo NO4 del 19 de
Mayo, en el cual se ratificó que la compra de Suministros, cuando superase los
$500,00 ( quinientos colones), debían realizarse mediante Licitación.
En dicha administración, mediante Decreto Ejecutivo No 6 del 21 de mayo de 1924,
"se ratifica lo indicado en el Decreto Ejecutivo N04, en cuanto a la compra de
suministros que supere los $500 se debe hacer por Licitación."
14 ROMERO PEREZ. Jorge Enrique. Los Contratos del Estado. EUNED. San José. Costa Rica. 1989 Página 9 1
"Por ACUERDO EJECU77VO hp44 del 9 de Sefiemb,~ de 1924, se emW
el Reglamento para las compnu de la Municipalidad de San JosB. "
Además, en el afio 1931, durante la Administración de Don Cleto González Viquez,
mediante ACUERDO EJECUTIVO N0144 del 22 de Mayo, se emitió el
REGLAMENTO DE LlClTAClONES DE LA MUNICIPALIDAD DE SAN JOSE,
donde se establecia LA LlClTAClON PRIVADA para la compra de suministros por
montos menores a los $200 ( Doscientos colones) y la LlClTAClON PUBLICA para
aquellas compras cuyos montos sobrepasaran los $200,00 ( Doscientos colones).
Por otra parte, en el primer decreto emitido durante el Gobierno del Presidente
Rafael Angel Calderón Guardia, (NO1 del 9 de Mayo de 1940) se creó en la
Secretaría de Fomento y Agricultura, la Sección de Compras, pero se exceptuaba
del procedimiento de la licitación pública a estas Secretarías (ahora Ministerios).
En el año 1945, siendo Presidente Don Teodoro Picado, se dio la creación de LAS
LEYES DE ORDENAMIENTO FISCAL. Estas se trataban de la Ley N0199 de
Presupuesto, Ley N0200 del Centro de Control y Ley N0201 de la Tesorería y
Proveeduría Nacionales, (emitidas el 5 de Setiembre de 1945). Se pude
mencionar que su origen derivó del estudio sobre la Hacienda Pública que realizó el
15 ROMERO PEREZ. Jorge Enrique. Los Contratos del Estado. EUNED. San José. Costa Kica.1989 Página 9 1
Doctor Manuel Hinds, economista salvadoreño, quien fue contratado por el
Gobierno, así como de los documentos aportados por el economista
estadounidense Kekich, contratado por el Gobierno anterior. Estas Leyes reunidas
en una sola dieron lugar a la Ley ale la Adminktmción Financiera de ia
República.
Es así que, el Origen de la Proveeduria Nacional lo encontramos en la ley
supraindicada, la cual formaba parte de las llamadas leyes de ordenamiento fiscal,
integradas por la ley N0199 de presupuesto, la ley N0200 del Centro y Control y la
N0201 de la Tesorería Nacional y de la Proveeduria Nacional, con el propósito de
regular y atender la adquisición de bienes y savicios del Poder Ejecutivo Central 16.
El 17 de Junio de 1946, en la Administración de Don Teodoro Picado, se emitió la
Ley No 541, en la cual se eximía del trámite de la Licitación Pública a los Contratos
que el Poder Ejecutivo otorgara a las agencias de licores en provincias y para la
alimentación de los cuarteles y cárceles. En este sentido fue una reforma al artículo
23 de la Ley número 201 de 1945. Además, en el Artículo 182 de la Constitución
Política de 1949, se elevó a rango constitucional la disposición contenida en el ya
mencionado artículo 747 del Código Fiscal de 1885, el cual establecía que todos los
contratos que celebrara el estado se harían mediante LlClTAClON PUBLICA.
Ih InformaciOn del Ministerio de Hacienda. Proveeduría Nacional. Junio 1995. p 5
Así, el Articulo 182 de la Constitución Política vigents nos dice:
"Los contratos para la ejecucidn de obras públicas que celebren los
Poderes del EMado, las MunÍcÍpali&úes y las Insütuciones Autónomas;
las compras que se hagan con fondos de esas entiplbdes y las ventas o
arrendamientos de bienes pertenecientes a las mismas, se hará
mediante LICITACION, de acuerdo con la Ley en cuanto al monto
respectivo. " l7
La LEY DE ADMlNlSTRAClON FINANCIERA DE LA REPUBLICA (LAFR, N01279,
del 2 de Mayo de 1951) fue emitida durante la Administración de Don Otilio Ulate, y
lo más importante que se debe destacar en este punto es que, actualmente fue
derogada, emitiéndose en el año 2001 la Nueva Ley de Administración Financiera de
la República y Presupuestos Públicos, de la cual hablaremos más adelante.
Posteriormente, en la administración de Don Otilio Ulate durante el año de 1952, se
dictó el REGLAMENTO DE LA PROVEEDURIA NACIONAL, Decreto NO5 del 24 de
Enero de 1952. Este contenía 50 artículos, y el mismo se refería a las contrataciones
que debía tramitar la Proveeduría Nacional.
17 CONSTITUCION POLI'TICA DE LA REPUBLICA DE COSTA RICA. Anotada y Concordada. San José Costa Rica. Editorial Jiiriscentro. 1985. Página 445.
Por otro lado, de acuerdo al artículo 103 la Ley de Contratación Administrativa, indica
que la Proveeduría Nacional ( Actualmente Dirección General de B'ienes y
Contratación Administrativa) es un órgano técnico y co~slrltivo del Minísterb de
Hacienda.
Por otro lado, en lo que al marco jurídico se refiere, la Proveeduría Nacional se
encontraba anteriormente regulada por La Ley de Contmtaci6n Aakninísímtiva
número 7494 del 2 de mayo de 1995, y su Reglamento General de la
Condrataci6n Adminístraüva, Decreto Ejecutivo Número No.25038-H. De 6 de
marzo de 1996, y la base Constitucional de su creación está comprendida en el
r í l o X de la ConsWción PoIfüca de 1949, donde se establecen las
atribuciones del Poder Ejecutivo. l8 Actualmente, con su cambio a la Dirección
General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa, se encuentra
regulada además en la Nueva Ley de Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos.
Así las cosas, al existir una demanda constante en la adquisición de bienes y
servicios por parte del Gobierno Central, la Proveeduría Nacional había asumido
sus funciones, y a través del tiempo se amplió la concepción de las labores que
dicha institución debía cumplir, proyectando su competencia a un contexto más
extenso: la administración de materiales. Esto refería a la función de la
'%ANUAL DE OKGANIZACIÓN. Ministerio de Hacienda. Proveeduna Nacional. Agosto 1993 p 3
Proveeduria Nacional de administrar el Fondo Circulante, es decir, los materiales de
uso común y continuo por parte de la Administración Pública ( papelería, articulas
de oficina, mobiliario, etc). Ello involucraba toda una función especializada de
contratación, almacenamiento, distribución y uso adecuado de esos bienes, por lo
cual la Proveeduria Nacional se convirtió en órgano rector de este sistema.
Sección segunda: Obietivos de su creación
Como bien sabemos, la contratación es un proceso de la Administración Pública,
que ha requerido un tratamiento interdisciplinario efectivo para responder a la
complejidad de los Servicios Públicos y permitir instrurnentalizar las compras
adecuando los procedimientos y la conducta de los funcionarios a los objetivos,
cronogramas y resultados ministeriales. También se ha debido cumplir los términos
técnicos, económicos y político - administrativos propios del quehacer de las
organizaciones publicas y dentro del marco jurídico.
Es así que también la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha
enfatizado sobre la definición y principios de la contratación administrativa como uno
de los pilares básicos de la Administración Publica:
" U contrato aáminisbativo es distinto al conbato civil. Su naturaleza responde a la
concepción de ser un acto de colaboraci6n voluntaria con la Administración Pública,
destinado a satisfacer funciones esenciales del Estado: es decir, fines públicas.. . *'
Es así que el espíritu de los trámites de la contratación administrativa en la
legislación administrativo-financiera, debia permitir la aplicación de un criterio de
flexibilidad, para que la Proveeduria Nacional siMera de agente impulsor y
tramitara las compras de bienes y servicios en la calidad, plazo apropiado y de
acuerdo con las prioridades y programas ministeriales.
Las acciones de la entonces Proveeduria Nacional estaban reguladas por la
Constitución Política, propiamente en lo que corresponde al Título X, artículo 140 del
Poder Ejecutivo, donde se caracteriza la integración y los deberes y atribuciones del
mismo. Se disponen sus funciones en la Ley General de la Administración Pública
N06227; y la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento.
Es así que, dentro de este marco jurídico, el objetivo principal de la Proveeduria
Nacional era la tramitación de los contratos que se concluían en interés del Poder
Ejecutivozo, y contribuir a que las instituciones del Gobierno Central contaran con
19 Voto 6432-98, Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. ROMERO PEREZ, Jorge Enrique Contratación Directa en Costa Rica. Revista de Ciencias Jurídicas, No. 57 mayo- agosto 1987.
'O RODRIGUEZ ARCE ( Herman) La Contratación Administrativa en Costa Rica Tesis de grado para optar por el título de Licenciado en Derecho. [Jniversidad de Costa Rica, 1974 p 24.
los bienes y servicios necesarios para el desarrollo normal de sus actividades,
bajo los principios de economicidad, eficacia y eficiencia, velando además por el
adecuado uso de los bienes que se ponen a su disposicibn 21
- Sección Tercera: Funciones de la Proveeduría Nacional
Sobre las funciones de la Proveeduría Nacional las mismas se encontraban
contempladas en la antigua Ley de Administración Financiera de la República, la Ley
General de Contratación Administrativa y el Reglamento de Contratación
Administrativa.
Por otra parte, el voto No.146-83 de las 14:40 hrs. del 16 de diciembre de 1983
emitido por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha dispuesto en
general sobre la función contralora y fiscalizadora de las instituciones públicas
( dentro de las cuales se encuentra la Proveeduria Nacional ) lo siguiente:
" Desde el punto de vista de la función que realizan los órganos de la
administración pública, éstos se pueden clasificar en administración activa,
administración consultiva y administración contralora; la administración
" Manual de Organización. Procedimientos y Funciones. Ministerio de Hacienda. 1997.1 Art. 103, Ley de Contratación Administrativa.
consultiva tiende a ilustrar con sus opiniones a la administraci6n activa y la
administración contralora realiza el examen de los actos de un brgano, a fin
de estabkcer Ja conformidad de esos actos con las nonnas y con los fines
que se propone el brgano controlado; esta función puede ejercerse
previamente al nacimiento del acto, en cuyo caso se trata de una
autorización, o posteriormente al mismo, que seria una aprobación y puede
además versar sobre la legalidad del acto o sobre su oportunidad o
conveniencia ".
Como podemos obsewar, este voto refiere a la relación que tenía la Proveeduría
Nacional con la Contraloría General de la República, ente fiscalizador de legalidad y
de la Hacienda Pública. Por otro lado, en materia de contratación administrativa del
Poder Ejecutivo Central, señala:
" ... XXII. DE LA FUNCIÓN FISCALIZADORA DE LA CONTRALOR~A GENERAL
DE LA REPÚBLICA EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA. Los
promoventes alegan que en virtud de lo dispuesto en los artículos 101 de la
Ley y 107 del Reglamento, se convierte a la Contraloría General de la
República en un mero "receptor" de documentos, con lo que se elimina su
función fiscalizadora de la Hacienda Pública, en violación de lo dispuesto en
los articulas 182 y 183 de la Carta Fundamental. Las disposiciones
impugnadas, al efecto establecen:
"Artículo 101.- Deber de informar.
La Administracitin remitirá, cada tres meses, un reporte a la Contraloría
General de la República, en el cual informará sobre la actividad contractual
desplegada durante ese período. En ese informe, por lo menos, se
suministrará un detalle de los procedimientos de contratación iniciados, los
actos de adjudicación, las calidades de/ contratista, el objeto y el monto de
las operaciones, la partida presupuestaria que respalda la erogación y los
demás datos de interés, que se definirán reglamentariamente" (de la Ley); y
"Artículo 107.- Deber de informar.
107.1 Los sujetos que someten su actividad contractual a los términos de la
Ley de Contratación Administrativa, remitirán cada tres meses un informe a
la Contraloría General, en donde detallarán en forma sucinta la actividad
contractual desplegada durante ese período. En el caso del Gobierno
Central, esta ínformación se remitirá a través de la Proveeduría Nacional.
107.2 En el informe se consignará al menos los procedimientos de
contratación iniciados, los actos de actos de adjudicación, las calidades del
contratista, el objeto y monto de las operaciones, la partida presupuestaria
n 22 que respalda la erogación y los demás datos de interés.. . .
Podemos destacar además, que la Proveeduría Nacional jugaba un papel importante
en lo que al proceso de contratación administrativa en general se refiere, puesto que
además de sus funciones generales, tenía a su cargo la elaboración del llamado "
contrato de suministros" el cual se podía definir de la siguiente forma:
... hay contrato de suministro, de abastecimiento o de provisión cuando la
Administración Pública conviene con una persona o entidad en que éstos les
provean de ciertos elementos mediante un precio que se les abonará. Es el
contrato realizado entre el Estado y un particular en virtud del cual éste se
encarga por su cuenta y riesgo, y mediante una remuneración pagada por la
Adminisfración, de proporcionar prestaciones mobiliarias. Es una compra de
efectos necesarios para el desenvolvimiento de la Administración.. .
Sin embargo, podemos destacar que, a fin de satisfacer las necesidades de las
instituciones solicitantes, la Proveeduria Nacional debía gestionar gran parte de los
22 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San Josa. a las dieciséis horas treinta minutos del veinticuatro de enero de mil novecientos noventa y seis. 23 DROMMI ( José R) Derecho Administrativo. Ed. Ciudad Argentina, 1995. Pg 4 17.
trámites de contratación administrativa, lo cual hacia que el volumen de pedidos y
contrataciones fuera considerable. Además, su personal era escaso para el volumen
de solicitudes de compras que ingresaban frecuentemente por parte de los
ministerios, razones por las cuales a finales de ano, ésta tenia que solicitar personal
a otros ministerios para colaborar y gestionar más ágilmente los procesos de
adquisición de bienes y servicios.
Lo peor aún es que, ello repercutía en que las proveedurías ministeriales vieran
limitadas sus funciones en cuanto los trámites de contratación administrativa por esa
falta de personal movilizado temporalmente a la Proveeduría Nacional, lo cual
entorpecia o entrababa los trámites insütucionales a nivel de proveed~rías.~~
Estas razones dieron paso a que se iniciaran en la década de los 80 los primeros
intentos de desconcentrar sus funciones en las distintas proveedurías del Poder
Ejecutivo, aspectos que analizaremos a continuación.
24 Entrevista con el Lic. Román Chavarría, Jefe del Departamento de Proveeduría del Ministerio de la Presidencia.
CAPITULO SEGUNDO
REGIMEN DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA AL INTERIOR DE LA
PROVEEDURIA NACIONAL: ANTECEDENTES DE LA PROVEEDURIA
INSTITUCIONAL
Durante el desarrollo de la presente investigación, se ha expuesto sobre la creación,
desarrollo y funcionamiento de la Proveeduría Nacional. Es por ello que, en virtud
del desarrollo social y los procesos históricos y económicos cambiantes en Costa
Rica, se han requerido reformas a la legislación vigente, con el fin de que ésta sea
apta para ser aplicada a los nuevos fenómenos socioeconómicos y demandas que
la Administración Pública necesite.
En el caso de los procedimientos llevados a cabo por la Proveeduría Nacional para
la adquisición de bienes y servicios, no han sido la excepción a la aplicación de
reformas para promover la eficiencia en estos procedimientos y satisfacer las
necesidades de las distintas instituciones que conforman el Poder Ejecutivo.
- Secci6n Primera: Antecedentes de elesconcentracidn 1987-1991
El antiguo Reglamento de la Proveeduría Nacional, en sro Secd6n segunda le
conferia a ésta una serie de funciones, asignadas por la anterior Ley General de la
Administración Financiera No. 1279 de 2 de mayo de 1951 y luego por la Ley
General de Contratación Administrativa No. 7576-H de 23 de setiembre de 19ii.
Dichas funciones describían, en términos generales, la contratación de los bienes y
s e ~ c i o s para atender las necesidades de los poderes y organismos públicos., así
como también en administrar un Fondo Circulante a través del cual se abastecería a
las dependencias del Gobiemo de los materiales más urgentes que éstos
necesitaran.
Sin embargo, se consideró posteriormente que la organización estructural y funcional
de la Proveeduría Nacional era inadecuada para atender la constante demanda de
bienes y servicios que generaban las dependencias estatales.,*'. Además, el
régimen jurídico de las licitaciones o concursos públicos fue atacado entre otros
motivos, por su lentitud. En ciertos casos, una licitación pública podía durar hasta
diez meses en su recorrido procedimental, desde el momento en que el
I5 Reglamento de La Proveeduría Nacional. Gaceta # 74 de 20-4-1983.
administrador público decidía efectuar un concurso de esa naturaleza hasta que la
adjudicación respectiva quedaba firme.26
Por esta razón, se inició en la década de los 80 un proceso de "desconcentración"
de funciones de esa institución, el cual se materializó en el ario de 1987 asignándole
funciones de esa Institución a las Proveedurias institucionales existentes, y
desconcentrándose una totalidad de 11 ministerios.
A partir de esa fecha, la Proveeduría Nacional realizó funciones de dirección y
operación, sean la tramitación de compras de los 7 ministerios restantes que no se
acogieron al régimen de desconcentración, y con el poco recurso humano con el que
contaba en ese entonces, ejercía incipientes funciones de control sobre las
Proveedurias Institucionales existentes.
Es importante señalar que, la base jurídica utilizada para este proceso fue una
norma atípica del presupuesto y no definió en forma estructurada la nueva
organización. Además, no existía en ese momento un verdadero plan de
desconcentración y no se dio apoyo político a dicho programa, razón por la cual el
proceso devino en fracaso.
'6 ROMERO PEREZ ( Jorge E) Comentarios sobre Contratación Administrativa. Instituto de Investigaciones Jurídicas, San José de Costa Rica. 1981 p 1 1
Otras de las razones importantes que dieron paso al fracaso de la desconcentración
de la Proveeduría Nacional, fue la falta de tecnificación en las funciones de compras,
la ausencia de recursos materiales indis~ensables para ejercer ¡as labores de
fiscalízación y control por parte de la Dirección 6emrai, y sobre todo, el aumento
desmesurado en la cantidad de recurso humano, no así en la calidad de este.
Así las cosas, en el mes de diciembre de 1991, la norma presupuestaria que
sustentaba la desconcentración fue declarada inconstitucional por la Sala IV de la
Corte Suprema de Justicia.
En virtud de lo anterior, durante el mes de enero de 1992, la centralización de las
compras obligó a la Proveeduría Nacional a tomar un plan de emergencia para la
atención de éstas (1992-1996), enfatizándose en el fortalecimiento de su nivel
operativo, la realización de movilidades laborales horizontales, el cambio de las
instalaciones físicas, el inicio de la automatización y la elaboración de presupuestos
extraordinarios.
Se mencionaban como ventajas de este proceso las siguientes:
- Una programación más certera de las necesidades previsibles con base en los
recursos asignados para tal efecto
- Mayor precisión y prontitud en la atención de los requerimientos especificas de
las instituciones
- Menor acumulación de bienes en los almacenes, por una regulación más
efectiva de los suministros y un mejor aprovechamiento de los bienes.,
- Coordinación más efectiva con los almacenes, especialmente en lo que
concierne a la regulación de los niveles máximos y mínimos de los
a ba~tecimientos.~~
Asi las cosas, la Proveeduría Nacional comenzó un plan estratégico en toda su
estructura organizativa y funcional, fortaleciendo las áreas más criticas de esa
Institución, a saber:
- La automatización de la Contratación Administrativa
- Promoción de la modificación de la Ley de Contratación Administrativa
- Normalización del Registro de Proveedores y Catálogo de Mercancías
- Mejoramiento en los recursos humanos y financieros
- Control de los bienes y servicios adquiridos
" SERRANO R O D ~ G U E Z ( Carlos E) La Administración de Compras en el Poder Ejecutivo de Costa Rica Tesis sometida a consideración de la Comisión de Estudios de Posgrado en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica. San José, 198 1. p 65
- Control de la calidad del servicio brindado
A través del cumplimiento de los objetivos propuestos en su plan estratégico, la
Proveeduría Nacional realizó logros en el mejoramiento de su estructura
organizativa y funcional, aprovechando la tecnologia de computacih disponible a
través de la Dirección General de Informática, implementándose primeramente el
Sistema Integrado de Contratación Administrativa - SlCA -, y al cual nos referiremos
más adelante.
Asimismo, se promovió la capacitación de los funcionarios de la Proveeduría
Nacional, tanto en materia financiera y de contratación administrativa, como en el
área de la informática, con el fin de agilizar los procedimientos de adquisición de
bienes para el Poder Ejecutivo y garantizar la eficiencia de los procedimientos
administrativos realizados en las instituciones públicas.
En razón de lo anterior, la antigua Proveeduría Nacional asumid deberes y
obligaciones indispensables para llevar a cabo los procesos de contratación
administrativa y adquisición de bienes y servicios adecuadamente, a saber:
a) Velar por la correcta planificacibn y programación de las compras del Poder
Ejecutivo Central
b) Velar por la calidad de almacenamiento, distribución, uso, rendimiento y
desecho de los bienes del Estado.
c) Fortalecer la compra de bienes de uso común y continuo a través del Fondo
Circulante.
d) Brindar asesoría y capacitación en materia de Contratación Administrativa y
Administración de Materiales.
e) Servir de fuente de información estadística relativa a Contratación
Administrativa para la toma de decisiones.
9 Establecer y ejecutar mecanismos de control y supervisión de los bienes
adquiridos por el Poder Ejecutivo.
g) Consolidar la estructura organizativa de la Proveeduria Nacional a las
exigencias y necesidades del medio cambiante, en coordinación con los
entes relacionados con la actividad de la Institución.
h) Crear un sistema de planificación y un programa de desarrollo de recursos
humano, de acuerdo con los objetivos y necesidades de la Proveeduria
Nacional.
i) Coordinar con el Departamento de Recursos Humanos la creación de un
programa de redutamiento y selección interno de acuerdo con las
necesidades del cargo, que facilite la definición del recurso humano idóneo
para contratar.
j) Crear las condiciones para ofrecer al usuario un seMao óptimo que le brinde
!a máxima satisfacción.
k) Actualizar los procesos de la Proveeduria Nacional, determinando la
utilización de una nueva tecnología en aras de ofrecer un mejor servicio.
1) Contar con una base de información relacionada con jurisprudencia sobre
contratación administrativa y legislación afín
Por otro lado, la importancia de esta institución ha radicado en cuanto ha realizado
una labor fiscalizadora y contralora en la ejecución de dichas funciones, en pro de
satisfacer tanto el interés público como el interés interno instituci~nal~~.
Dentro de este marco real, el objetivo principal de la Proveeduría Nacional ha sido
contribuir a que las instituciones del Gobierno Central cuenten con los bienes y
servicios necesarios para el desarrollo m a l de sus actividades, bajo los principios
de economicidad, eficacia y eficiencia, velando además por ademado uso de los
bienes que se ponen a su disposición.
Si bien muchos de los objetivos de la Proveeduría Nacional se han logrado
paulatinamente, muchos otros se encuentran en proceso de desarrollo como parte
de las proyecciones de esa institución ( hoy llamada 'Dirección General de
Administración de Bienes y Contratación Administrativa) , entre ellas, el nuevo inicio
de un proceso de 'desconcentración operativan de ésta, proceso que analizaremos
durante el desarrollo de la presente investigación.
28 Esto en virtud de lo establecido en el artículo 4 de la Ley de Contratación Administrativa, No. 7494 de 2 de mayo de 1995 ( Principios Generales)
Sección Seaunda: reformas Mislativas Y sus efectos en el procedimiento de
desconcentración de la Proveeeluría Nacional
En cuanto a legislación atinente a la materia de Contratación Administrativa, el
marco legal para el proceso de desconcentración ha contado con diversas
disposiciones. En primer lugar, la Ley No. 7494 de 2 de mayo de 1995, dictó una
nueva normativa en materia de Contratación Administrativa, creando
consecuentemente para el Poder Ejecutivo los órganos que dentro de la estructura
administrativa de los entes que la conforman, deberán asumir la responsabilidad
concerniente a la materia, e incluyéndose un capítulo doceavo referente a la figura
de las proveedurías institucionales.
Por otra parte, mediante la promulgación de la nueva Ley de Administración
Financiera de la República y Presupuestos Públicos, se han establecido los
objetivos del nuevo Sistema de Administración de Bienes y Contratación
Administrativa, el cual reza:
" El Sistema de Administración de Bienes y Contratación A&inktrativa tendrá
los siguientes objetivos:
a) Pmpiciar que los bienes y servicios se administmn atendiendo cntepios
técnicos y económicos.
b) Pmmover el mantenimiento adecuado de los bienes de la Administración
Central
c) Favorecer el desamllo de mecanismos ágiles y eficientes para disponer de -
los bienes en desuso u obsoletos
4) Suministrar información sobre el es&&, la ubicación y el responsable de
los bienes muebles e inmuebles de la Administración Central
e) Propiciar la integración de los registros de los bienes del Gobierno al -
Sistema de Contabilidad
f ) Propiciar que los bienes se adquieran oportunamente y a satisfacción del - interés POblico, atendiendo los principios de publicidad y transparencia. "
Asimismo, si bien la Proveeduria Nacional, ( cuya denominación cambia a Dirección
General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa) será el órgano
'' ~ r t í c u l o 98 Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. No. 8131 de setiembre del 2001.
encargado de asumir la función de Dirección técnica, asesora y-fiscalizadora de los
procesos de contratación administrativa en los distintos entes públicos30, se
estableció en las reformas realizadas a la ley supraindicada, la posibilidad de
deleciar la función de contratación administrativa en cada uno de los órganos de¡
poder Ejecutivo, siendo éste a través del Ministerio de Hadenda, el encargado de
dictar las regulaciones para la creación de Proveedurlas Insütucionales, de
conformidad con el artfculo 105 de la Ley de Contratación Administrativa.
Se estipula en el artículo 108 de la anterior Ley, la introducción de disposiciones
referentes al Registro de Proveedores, disponiéndose que en cada proveeduria
institucional se llevará un registro de los proveedores interesados en contratar con la
Administración, siendo el Poder Ejecutivo el encargado de regular el funcionamiento
de dicho registro, de los requisitos para formar parte de estos registros y las
características de los mismos, siguiendo los principios de publicidad ( Art 45 de Ley
de Contratación Administrativa, arts 59.10 y 60.4 del Reglamento a la Ley de
Contratación Administrativa ).
Así las cosas, vemos que en este sentido el uso del registro de proveedores no
limita la libre concurrencia, la igualdad de trato, la transparencia, el formalismo, la
seguridad el control ni la publicidad que se establecen en la Ley de Contratación
30 Art. 103 Ley General de Contratación Administrativa y 99 de la nueva Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos
Administrativa, aspectos que deben de tomar en cuenta las pmveedurias
instihicionales en este tipo de proadimientos.
Por otro lado, mediante Decreto No. 25038-H de 6 de marzo de 1996, publicado en "
La Gacetaw No. 62 de 28 de marzo de 1996, se dictó el Reglamento General de
Contratación Administrativa, en el cual se establecen disposiciones para normar en
forma general las relaciones entre la Dirección General y las Proveedurías
Instihicionales que se lleguen a formar, con-kndose un sistema de Contratación
Administrativa que ligue entre si a sus órganos de forma tal que la actividad debe
concebirse como integrada, uniforme y con controles básicos comunes. 31
Se derivan del presente lineamiento, las Regulaciones que crean el programa de
Adquisiciones, el cual de acuerdo al articulo 7.8 del Reglamento de Contratación
Administrativa, deberá conformarse con las directrices que emita la Dirección
General y servir de instrumento para el planeamiento de la actividad.
Posteriormente, el decreto Ejecutivo No. 25291-H de 16 de mayo de 1996,
estableció el plan piloto de desconcentración, aprobándose las Proveedurías
lnstitucionales de los Ministerios de Seguridad y Educación, y estableciéndose por
vía de decreto la autorización de creación de otras Proveedurías Institucionales.
3 1 Resolución No. DPN-334-97 de las 10:30 del 15- 10-97 Ministerio de Hacienda- Proveedun'a Nacional.
Además, se consolid6 el proyecto del Sistema de Información en materia de
Contrataci6n Administrativa "SICA", como el instrumento para llevar adelante los *
procedimientos de contratación administrativa del Poder Ejecutivo y así promover la
"desconcentraci6nn sin perjuicio de la integración y centralizaci6n de informaci6n.
Asimismo, como complemento a este sistema, se ha implementado el Sistema
COMPRARED, como el instrumento puM'irio de acceso al público en general vía
Internet, lo cual lleva a confirmar el seguimiento de los principios generales de
contratacibn administrativa.
De lo anterior se infiere que, en uso de las reformas y direcbices emanadas por el
Gobierno Central, en pro de acatar el principio de eficiencia en lo que al
procedimiento de Contratación Adminisbativa y Adquisición de bienes se refiere, la
Direcci6n General, con el fin de concretar la orientación de la Ley de ContraW6n
Administrativa vigente, ha promovido la "desconcentración operativa" en esta
materia.
Así las cosas, se han ido determinando los Ministerios y entidades públicas que
pueden incorporarse a este proceso, y con ello, lograr una mayor agilización en los
trámites de adquisición de bienes y servicios por parte de las Proveedurías
lnstitucionales existentes.
Sin embargó, con la promulgación de la nueva Ley de la Adminishción Financiera
de la República y Presupuestos Públicos, la determinación de las funciones de la
actual Dirección General ha repercutido en el hecho de que todas las proveedurías
de los Ministerios y entidades que conforman el Poder Ejecutivo deben iniciar el
proceso de reestructuración para asumir las nuevas funciones de contratación
administrativa. Así, se indicó que Was las proveedurías ministeriales deben iniciar
los trámites pertinentes para asumir esas funciones, teniendo como plazo para ello
hasta el 30 de junio del aAo 2002."
Con ello, preteixle lograr una mayor eficacia en la administración de ios recursos
públicos, utilizando además los sistemas informáticos dispuestos para tal efecto el
nivel central y operados técnicamente por la Dirección General de Informática.
Culmina el anterior proceso la creación del Reglamento de las Proveedurías
Institucionales del Pocter Ejecutivo, publicado mediante Decreto Ejecutivo No. 286-
H de ocho de mayo del dos mil, en el cual se establece la figura de la Proveeduría
Institucional, y derogándose por tanto el Decreto Ejecutivo No. 25291-H de 16 de
mayo de 1996, sobre el plan piloto de desconcentración.
"~ecreto ejecutivo No 2991 3-MP-H de 17 de octubre del 2001. publicado en la Gaceta No 206 de 26 de octubre del 2001
Sección Tercera: Proveeduría Instituciona!. Concepto v fines
Como bien hemos descrito en el desarrollo de la presente investigación, el actual
fenómeno de "desconcentración operativan es consecuencia del objetivo del
Gobiemo Central tendiente a modernizar los procedimientos de Administración
Financiera y Contratación Administrativa, en las gestiones de adquisición de bienes.
Es en virtud de lo anterior que este proceso ha repercuüdo en la creación de
Proveedurías Institucionales, las cuales se pueden definir como departamentos
especializados conformados en cada Ministerio y ente público encargado de realizar
toda la gestión asociada al procedimiento de contratación administrativa vigente y a
la adquisición de bienes y servidos, de conformidad con la normativa establecida y
bajo el control y fiscalización de la actual Dirección General.33
Las Proveedurfas Institucionales tienen como fin primordial centralizar los procesos
de compra y contratación administrativa de la entidad pública respectiva, a fin de
satisfacer eficiente y eficazmente las necesidades de la misma y de la colectividad
en general. Se ha establecido en este sentido, la oficialización del Sistema de
Información de Contratación Administrativa "SICAnM y la conexión del equipo a
33 Articulo primero del Reglamento de las Proveedun'as Institucionales del Poder Ejecutivo, publicado mediante Decreto Ejecutivo No. 28656-H de ocho de mayo del dos mil. 34 Cabe aclarar que este sistema informárico está sufriendo un proceso de cambios, y se pretende que en el 2003 esté capacitado para llevar el control de los provesos de contratación administrativa y otros, pasando así a denominarse " S I G A F . y que explicaremos mús adelante
lntemet para accesar a COMPRARED, como los instrumentos para llevar adelante
los procedimientos de contratación administrativa del Poder Ejecutivo y asi
promover la desconcentraciljn de forma eficaz.
Asimismo, estos órganos descentralizados deben ejercer potestades de sanciones
desde el apercibimiento hasta la inhabilitación para los funcionarios y proveedores
comerciales en lo que a adquisición de bienes y servicios se refiere, por incumplimientos y ejecución de garantías ( art 12 del Regl. Proveedurías
lnstitucionales del Poder E j d v o , 99 y 199 de la Ley de Contratación
Administrativa).
Sobre este punto, las proveedurías institucionales deberán informar a la Dirección
General sobre las resoluciones firmes que realizaren por estos conceptos, para que
ingrese el detalle al Registro de Proveedores y crear el respectivo antecedente, ello
dentro los tres días hábiles siguientes al acto de ejecución de garantía o el hecho
del incumplimiento. 35
Cabe destacar, que las funciones de la Proveeduría lnstitucional de cada Ministerio
se ejecutarán de conformidad con lo establecido en la Ley de Contratación
Administrativa, el Reglamento general de Contratación Administrativa, el Reglamento
para la Utilización del Registro de Proveedores, el Reglamento de las Proveedurías
35 Acuerdo de Desconcentración. Resoluc. No.DPN-256-99 de las 15:20 del 14-9-99 Ministerio de Agricultura y Ganadería. Gaceta NO. 195 de jueves 7 de octubre de 1999. Artículo 10.
lnstitucionales del Poder Ejecliüvo y las nomas perünentes que existan o se lleguen
a emitir sobre la materia 36
En virtud de las funciones desempeiíadas por las Proveedurías Institucionsiles, las
mismas se orientan a los objetivos planteados por el Gobierno Central con el
proyecto de "desconcentración operativa" de la actual Dirección General de
Administración de Bienes y Contratación Administrativa, a saber:
1- Promover que cada uno de los Ministerios y entidades Estatales, a través
del principio de centralización normativa y desconcentración operativa,
lleven a cabo la gestión y administración de sus recursos financieros, en
lo correspondiente a la Contratación Administrativa y adquisición de
bienes y servicios.
2- Lograr una mayor capacidad de gestión en cada una de las Instituciones
públicas que conforman el Poder Ejecutivo.
3- Simplificar y agilizar los procesos de Contratación Administrativa.
'' art. 13 del Regl. Proveedurías Institucionales del Poder Ejecutivo
4- Propiciar una definición más dara de definición de responsabilidades y
fortalecer el rendimiento de cuentas.
5- Conformación organizativa y en cuanto a recursos materiales y humanos
para asumir nuevas funciones, bajo la orientación de la Dirección General
de SeMcio CM1 y del Ministerio de Planificación y Política Económica en
lo correspondiente. 37
Además, se debe considerar que en las actividades a cumplir mediante e¡ proceso
de contratación, la función de la proveeduria institucional será asumir el trámite de
todas sus etapas, incluso la adjudicación de esos procedimientos, y cuyas funciones
se pueden describir en las siguientes:
a) Recibir, tramitar y custodiar toda clase de documentos y expedientes
relacionados con sus funciones y proceder a su archivo cuando
corresponda.
b) Atender consultas que le formulen las diversas personas públicas o
privadas relacionadas con sus funciones.
17 Ministerio de Hacienda. Proyecto de Moderniíración de la Administración Financiera. Comité de Desconcentración, noviembre de 1999. Pg 2
c) Realizar las labores de planeamiento ylo. programación que correspondan
para el mejor desempeño de sus funciones.
d) En compras directas y licitaciones, confeccionar el cartel o pliego de
condiciones y tramitar el procedimiento hasta la emisión de la orden de
compra.
e) Tramitar los procedimientos de remate para vender o arrendar bienes
muebles, inmuebles o sernovientes.
f) Recibir, custodiar y dar seguimiento a las garantías de participación y
cumplimiento presentadas por los participantes en los diversos procesos
de contratación, y recomendar en el ámbito interno del Ministerio lo
pertinente en punto a su ejecución o devolución, según corresponda.
g) Proceder a las labores de recepción, almacenamiento y distribución de
bienes que interesen al respectivo ministerio.
h) Ejercer el control y darle el debido seguimiento actualizado a través de un
inventario permanente a todos los bienes del Ministerio, según la
reglamentación o manuales técnicos que se dicten sobre el particular.
i) En importaciones, tramitar todo lo que corresponda a pagos al exterior,
trámite de exenciones de impuestos y desalmacenaje de mercaderías.
Mantener y administrar, en coordinación estrecha con la Dirección General
de Administración de Bienes y Contratación Administrativa, un sistema
electrónico de procesamienfo de datos confiable y suficiente, que le
permita por mqdio de registros fidedignos, realizar las funciones que le
competen, y de manera especial, brindar información a los administrados,
comunicar actos de procedimiento y recibir ofertas y sus adaraaones, que
garantice la identificación y certeza del emisor y receptor, la hora, fecha y
el contenido del rnsnsaje, según las facultades y límites que permite la
legislación vigente.
k) Llevar un registro de Proveedores y de personas físicas o jurídicas - inhibidas para contratar con la Administración, así como un Catálogo de
Mercancías y precios de referencia. Los registros de naturaleza indicada,
que levante y administre la Dirección General de Administración de Bienes
y Contratación Administrativa, conforme a su competencia legal, serán de
aplicación obligatoria por parte de todas las Proveedurias Institucionales.
1) Elaborar y enviar a publicar en el Diario Oficial, el programa anual de
adquisiciones del Ministerio correspondiente y sus modificaciones.
Por otro lado, se consigna a la figura del proveedor institucional con un mayor nivel
de investidura y jerarquía, en virtud de esa responsabilidad para ejecutar los
procesos de contratación administrativa. Así, las funciones principales del proveedor
institucional se describen en las siguientes:
a- Programar, organizar, dirigir, coordinar y controlar la ejecución de las
distintas acciones y unidades administrativas de su Proveeduria, en los
procedimientos de contratación administrativa, almacenamiento y
distribución de bienes que interesen a su Ministerio.
b- Supervisar que tales acciones sean llevadas a cabo de acuerdo con el
ordenamiento jurídico,
G Verificar la corrección de la orden de inicio dada en los procedimientos de
contratación, incluyendo el cumplimiento de los requisitos previos, lo
mismo que sobre los carteles de los diferentes procedimientos de
contratación elaborados por la Unidad de Contrataciones, oferentes
invitados cuando corresponda, fechas de apertura de los concursos y
sobre la determinación del procedimiento de contratación a seguir según
su naturaleza o monto.
d- Organizar, asignar y supervisar el trabajo del personal y unidades
administrativas bajo su cargo.
e- Velar por que las politicas y directrices vinculantes emitidas por los niveles
jerárquicos superiores o jerárquicos impropios se cumplan cabalmente.
f- Mantener controles sobre las contrataciones que se pacten y velar por
que éstas se cumplan de acuerdo con los programas, fechas y plazos
establecidos.
g- Formar parte de la Comisión de Recomendación de Adjudicaciones, con
derecho a voz y voto.
h- Revisar la conformidad con el respectivo expediente, de la decisión final
que se adopte en cada procedimiento de contratación.
i- Dictar la resolución final de adjudicación o de declaratoria de deserción en
los procedimientos de contratación administrativa de su Ministerio, ello en
tanto esta tuncion le sea delegada tormalmente por el Ministro del ramo,
quien en primera instancia es el titular de esa competencia, siguiendo para
ello las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública.
j- Revisar y aprobar mediante firma las órdenes de compra originadas en
adjudicaciones firmes.
k- Preparar para la firma del Jerarca del Ministerio, las solicitudes ante la
Contraloría General de la República, para la autorización de
contrataciones directas o para promover un procedimiento de contratación
directa al amparo de los artículos 2 inciso h) de la Ley de Contratación
Administrativa y 83 de su Reglamento general.
1- Coordinar con la Asesoria Juridica del respectivo Ministerio, la resolución
o la contestación por quien corresponda, de los recursos de objeción a los
carteles, de revocatoria o de apelación contra las adjudicaciones que se
lleguen a dictar.38
m- Programar y remitir la informacidn que exija el ordenamiento juridico en las
materias propias de sus funciones, a los Órganos internos o externos del
respectivo Ministerio.
n- Analizar y adoptar las medidas pertinentes en relación con las
recomendaciones técnicas que le formule la Unidad de Programación y
.S Ministerio de Hacienda " Orientaciones para el Proceso de Desconcentración Operativa de la Contratación Administrativa" Octubre. 2001.
Control, en punto a la evaluación, ya sea total o parcial, del
funcionamiento y operación de la Proveeduria Institucional.
o- Coordinar lo pertinente con las otras unidades administrativas internas del
Ministerio, para que se tomen las acciones apropiadas que en derecho
correspondan, observándose en tal caso las normas y trámites del debido
proceso, en situaciones tales como incumplimientos por parte de los
contratistas, resolución o modificaciones contractuales, ejecución de
garantías, sanciones administrativas, reclamaciones de orden civil o
penal, etc.
p Ordenar y enviar para su publicación en el Diario Oficial, los diversos actos
y documentos que sean necesarios, de acuerdo con la legislación
vigente.
q- Cualesquiera otra función compatible con la naturaleza de las que le son
propias, que le asignen sus superiores o el ordenamiento jurídico. En las
ausencias de pleno derecho, durante sus ausencias, por el funcionario
que sea su superior jerárquico inmediato. En todo caso, quien sea
nombrado Subproveedor lnstitucional deberá reunir los mismos requisitos
y rendir igual caución que el proveedor Institucional.
Devienen las anteriores funciones en un mayor grado de responsabilidad asignado a
!as proveedurías institucionaies a partir de su "desconcentración". Ello a repercutido
en la consignación de funciones de la antigua Proveeduría Nacionai como ente
fiscalimdor de los procesos de contratación administrat¡~&~, y su desarrollo lo
estudiaremos a continuación.
CAPITULO TERCERO
EVOLUCION DE LA PROVEEDURIA NACIONAL A LA DIRECCION GENERAL
DE ADlWlNlSTRAClON DE BIENES Y CONTRATACION ADMINISTRATIVA
Sección primera: Reformas leriislativas v creación de la Dirección General de
Administración de Bienes v Contratación Administrativa
Como bien lo hemos descrito durante el desarrollo de la presente tesis , la Ley de
Contratación Adminispativa No. 7494, que entró en vigencia el 01 de mayo de 1996,
introdujo primeramente la figura de las Proveedurías Institucionales, y confirió a la
39 El principio de legalidad es esencial para la existencia y fortalecimiento del Estado de Derecho. La ley, y principalmente, la noción de ordenamiento jun'dico, cumple ese rol vital para la comunidad al constituirse en freno de la arbitrariedad del Estado. ROMERO PEREZ. Jorge E. Derecho Administrativo: Ensayos. Ed. EUNED. San José 1999. pg 3 1
antigua Proveeduria Nacional la potestad de Organo Técnica y Consultivo del
Ministerio de Hacienda, con las siguientes funcionesm:
- U trámite & todas sus etapas ÚmIuso Ia de adjudicación, &
procedimientos para contratar drel Poder ijecutivo que no estén asianados
a ~mveedurEas lnstitucionales ( El subrayado no es del original) : Lo anterior
deviene en analizar si ello dependía de los bienes específicos desconcentrados
por parte de las instituciones que conforman el Poder Ejecutivo, o bien, si no se
hablan asignado ciertas funciones a las Proveedurias lnstitucionales en materia
de Contratación Administrativa y adquisición de bienes y servicios, aspectos que
cuestionaban si había una desconcentración real de las proveedurías, o bien, si
dicha desconcentración se había dispuesto únicamente normativamente, o en
cuanto a ciertos aspectos procedimentales, no llevándose a nivel práctico en su
totalidad.
- Brindar asesoría a los sujetos públicos y privados, que desarrollan
actividades de Contratación Administrativa : Con esta disposición, se
reafirmaba el objetivo principal de la función de dirección de la Proveeduría
40 Según los artículos 103-1 07 de la Ley de Contratación Administrativa
Nacional a partir de la "desmncentración .operativa" de las Proveedurias
ínsütucionales.
Bien lo e s t a b b el artículo 8 del Reglamento de las Proveedurias
lnstitucionales del Poder Ejecutivo, al estipular que, para propiciar la adecuada
aplicación del marco jurídico correspondiente y satisfacción del interés público, la
actual Dirección General, en su función de Dirección en materia de contratación
administrativa, emitirá directrices e instnictivos a todas las Proveedurias
Insütucionales, las cuales serán de acatamiento en pro de lograr los fines de las
adquisiciones de bienes y servicios.
- Evaluar las políocas y los procedimientos de con&ataci6n, con la finalidad
de que se ajusten constantemente, a el interés público: Deriva de
la anterior función, dentro de la cual se destaca que esta Institución y la
Dirección General de Informática del Ministerio de Hacienda, se han preocupado
por dotar de equipo básico y verificar la conexión para la transmisión de datos de
los procesos o trámites que esa Proveeduria institucional ejecute.
Esta información debía mantenerse en una base de datos única, administrada
por la Dirección General y el Ministerio de Hacienda. Asimismo, la Dirección
General ha elaborado y emitido los manuales de compras y del Sistema
necesarios, así como instrucciones varias que se coleccionan en un documento
llamado " Aspectos que se deben tener en cuenta para los trámites de
Contratación Administrativa" .
- Administrar el Fondo Circulante.. Se establecla que la Proveeduria Nacional
continuarla con la labor de administración de este Fondo, siendo que las
Proveedurías Institucionales, cuando requirieran bienes de los que suplia el
mismo, era obligatorio el comprarlos en esta dependencia. Cabe agregar que el
Reglamento del Fondo Circulante fue derogado por disposición gubernamental,
siendo que actualmente la Administración en general está obligada a adquirir
este tipo de Bienes mediante el Consejo Nacional de Producción, aspecto que
se encuentra regulado en el numeral 9 de la Ley reguladora de esta entidad.
- Ejercer control sobre los bienes adquiridos o contratados : radicaba su
importancia en el hecho de que los bienes adjudicados a las proveedurías
institucionales, si bien tienen el deber constante de realizar inventarios a efecto
de controlar su manejo y utilización, la antigua Proveeduria Nacional debía
ejercer este control con más rigurosidad, mediante los informes emitidos por las
distintas proveedurías, en relación con el control mediante el Sistema SICA.
Asimismo, la Ley de Contratación Administrativa en su articulo 108 le otorgó
algunas otras funciones, las cuales mediante decreto No. 25038-H del 6 de marzo,
1996 y No. 251 13 de abril de 1996 se desarrollan:
- Administrar el Registro Oficial de Proveedores del Poder Ejecutivo y el Catálogo
de Mercancías, instrumento oficial de normalización de bienes y vidos.
- Llevar el Registro de lnhibidos de acuerdo con las limitaciones para contratar con
el Estado.
- En concordancia con el artículo 105 de la Ley, a través de la forrnalización de
Decretos Ejecutivos, proponer la creacidn, organización y fiinciones de las
Proveedurías institucionales al Poder Ejecutivo.
- Derecho de Fiscalizacidn.
Si bien en la actualidad aún se mantienen algunas de las funciones citadas, la nueva
Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, No. 81 31
de 4 de setiembre del 2001, denominó "Dirección General de Administración de
Bienes y Contratación Administrativan a la antiguamente llamada " Proveeduría
Nacional", y se le ha otorgado a este ente los siguientes deberes y funciones 4 ' :
4 I Artículo 99 de la Ley de Administraciori Financiera de la República y Presupuestos Públicos.
a) Ejecutar las acciones necesarias para establecer políticas en materias propias
del sistema regido por ella
b) Evaluar los procesos de contratación periódicamente y al cierre del ejercicio ( un
ano contado de 1 de enero a 30 de diciembre)., para esto podrá requerir la
información pertinente de las dependencias públicas o privadas con
financiamiento público
c) Proponer las modificaciones necesarias para que las normas y los
procedimientos utilizados en los procesos del Sistema garanticen la protección
del interés público.
d) Orientar, mediante lineamientos, la elaboración de los programas de compras de
la Administración Central.
e) Supervisar las Proveedurías Institucionales de la Administración Central, para
asegurarse de la ejecución adecuada de los procesos de contratación,
almacenamiento y distribución o tráfico de bienes .
f) Desarrollar investigaciones tendientes a confirmar los estándares de calidad.,
asimismo, promover técnicas que reduzcan los costos, mejoren los
procedimientos y protejan el medio ambiente.
g) Llevar el control de los pedidos al exterior de la Administración Central y los
medios de pago, asi como elaborar la información imprescindible para tramitar
las exoneraciones, cuando procedan según la legislación.
h) Desarrollar codificaciones específicas basadas en los clasificadores de gasto
que sirvan para crear catálogos de mercancías y registros de proveedores
i) Acreditar, temporalmente, en las proveedurías institucionales de la
Administración Central a agentes de compra para los fines de su misibn.
j) Proponer su propia organización, la cual se determinará mediante reglamento.
k) Requerir información a las instituciones y dependencias del sector publico para
el cumplimiento de sus funciones.
Ij Velar porque los responsables ejerzan el control adecuado de los inventanos de
bienes muebles, inmuebles y semovientes.
m) Elaborar un informe anual sobre la situación y las variaciones de los bienes de
la Administración Central, así como sobre las acciones desarrolladas para la
adecuada gestión en esta materia, de moda que el Ministro de Hacienda pueda
informar a la Contraloría General de la República sobre este particular.
n) Promover el perfeccionamiento catastral y registra1 de los títulos de propiedad
de la Administración Central y requerir del organismo técnico competente las
acciones necesarias para preservar el patrimonio inmobiliario del Gobierno
Central.
o) Los deberes y las funciones que le asignen otras leyes o reglamentos.
La Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa se
encuentra actualmente en un proceso de transición a raíz de las reformas
efectuadas a la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos
Públicos, con el fin de consolidar el traslado de funciones a las proveedurías de
cada Ministerio (Decreto No. 25291-H).
Por otra parte, como consecuencia del programa de Reforma del Estado, la
Dirección General ha iniciado un proceso de reingeniería, para contribuir a la
redefinición de su estructura organizativa en virtud del artículo 99 inciso j) de la Ley
supraindicada.
Un factor importante que coadyuvará a la readeaiación de procesos, es la
automatizacion que se ha venido implementando desde hace ya varios años en
ellos, a través de los sistemas SlCA y COMPRARED, que constituirfa el Sistema
Central de Información de Contratación Administrativa."
Sección Seaunda: provecciones de la Dirección General de Administración de
Bienes v Contratación Administrativa
A raíz del proceso de "desconcentración operativa" de la contratación administrativa
experimentada actualmente en las instituciones dd Estado, la Dirección General se
ha proyectado a mejorar tanto sus condiciones estructurales corno funcionales.
Lo anterior por cuanto a desconcentración ha representado para la Proveeduría
Nacional ( hoy Dirección General de Administración de Bienes y Contratación
Administrativa) una intensa labor de capacitación a los funcionarios de las
Proveedurías de los distintos ministerios, con el propósito de que estén preparados
para asumir la responsabilidad de los procesos de contratación administrativa. Eso
42 Esto por cuanto las autoridades gubernamentales S: han dado a la tarea de modernizar las instituciones, replanteando sus misiones, objetivos, funciones y esquemas organizativos, obviamente esto ha llevado a la valoración del apoyo que recibe de la tecnología de la información.
incluye realizar pasantías que permitan el entrenamiento de los funcionarios, así
como destacar agentes de compras en las diferentes prweedurias.
Por otra parte, ha sido necesaria la elaboración de reglamentos que complementen
la legislación vigente, tales como:
- Reglamento de Creación de Proveedurías Ministeriales y su desooncentradón.
- Reglamento de organización de la Proveeduria Nacional y Proveedurías
Ministeriales.
- Reglamento de Ajuste de P w c en Obras y Suministros para Obra.
- Regulaciones o lineamientos para la planificación y programación de compras
- Reglamento para la contratación de servicios profesionales.
Actualmente han sido elaborados tres reglamentos: Reglamento a la Ley de
Contratación Administrativa, Reglamento del Registro de Proveedores y Reglamento
para la Desc~ncentración,~~ además de prornulgacidn de la Nueva Ley de
Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, lo cual viene a
consolidar las funciones de la Proveeduría Nacional pasando a ser la Dirección
General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa, la entidad
4 3 Manual de Organización, Procedimientos y Funciones. Ministerio de Hacienda 1998
coordinadora de los procedimientos de contratación adrnintaMva realizados al
interior de las proveedurías desconcentradas.
Además, se deben perfeccionar las herramientas que promuevan la eficiente
ejecución de la actividad contractual como son el Registro de proveedores y
Catálogo de Mercancías, y crear aquellas que sean necesarias como lo es d
Registro de Inhibidos.
Otro gran proyecto de la Dirección General como parte del Area de Administración
Financiera, es contribuir a la consecución de los grandes objetivos fijados por el
Ministerio de Hacienda, de alli que ha elaborado toda una programación de
actividades que le permiten fijar su aporte en este sentido.
Entre los principales proyectos de la Dirección General están:
- Concluir el proceso de reingeniería e implementar los cambios que se deriven
del mismo.
- Concluir el proceso de desconcentración, lo cual implica consolidar la nueva
estructura, complementar la legislación y concluir el Sistema SICA, además de la
consecución de la conexión a la página de COMPRARED. Sistema del cual
hablaremos más adelante?
- Tramitar oportunamente las solicitudes de compra de aquellos entes del Poder
Ejecutivo que aun no se han desconcentrado, hasta d mes de junio d d año en
curso.
- Elevar la calidad del servicio que se brinda a los usuarios o dientes de la
Dirección General, creando una oficina especializada de servicio al diente,
desarrollando el sistema COMPRARED como un programa publicitario que
brinde información tanto a nivel de cada Ministerio como de casas comerciales,
crear Comisiones de usuarios o clientes que permitan evaluar periódicamente el
servicio, entre otros.
- Promover el desarrollo de recurso humano dentro de la institución, brindándole
acceso a la información, participándolo en los procesos de mejoramiento de la
Institución, capacitándolo y buscando que sus intereses personales se
complementen y se alcancen paralelamente con los de la Institución.
44 DIRECCION GENERAL DE INFORMATICA Sistemas de la Administración Financiera. San José, 17 de octubre del 200 1
- Capacitar a los funcionarios, tanto de la Dirección General como de las
Proveedurías institucionales en diferentes áreas.4s
Con lo anterior, la Dirección General tiene como visión consolidar una esiructura de
centralización normativa y desconcentración operativa, para la contratación y
administración de materiales, que permita realizar los trámites en forma eficaz,
eficiente y económica.
CAPITULO CUARTO:
DE LOS SISTEMAS PARA LA CONTRATACION ADMINISTRATIVA
" SICA" , " SIGAF" Y "COMPRARED"
Sección ~rimera: del Sistema Intecirado de Contratación Administrativa "SICA"
Las autoridades gubernamentales, a raíz del proceso de "desconcentraciónn, se han
dado a la tarea de modernizar las instituciones, replanteando sus objetivos y
esquemas organizativos mediante la valoración del apoyo que se recibe de la
tecnología de la información, con el fin de garantizar la eficiencia de sus funciones.
45 Manual de Organización, Procedimientos y Funciones. Ministerio de 1 lacienda, 1998
Lamentablemente, a los centros tecnológicos se les ha dejado de lado en la
constante renovación que requieren y a la hora de esta valoración se identifican
sistemas informáticos, que apoyan actividades medulares, desarrolladas en
plataformas tecnológicas que han funcionado alrededor de 23 años, los cuales no
responden a las demandas actuales de los usuarios ni permiten grupos adecuados
de conecti~idad.~~
Es por ello que el Ministerio de Hacienda se ha avocado a la revisión detallada de
los sistemas informáticos existentes y paralelamente ha planteado las reformas
juridixs necesarias en el marco normativo que regula el ámbito de su competencia,
fortaleciendo aquellas acciones encaminadas al logro de la modernización de las
entidades relacionadas con la Administración Financiera Estatal.
Lo anterior se ha proyectado por la razón de que Costa Rica actualmente
presenta una cultura informática avanzada, y menos limitación de los recursos
financieros en los distintos Ministerios, siendo el nivel de compras de estas
instituciones considerablemente representativo.
46 Ministerio de Hacienda. Provecto de Modernización de la Administración Financiera. Comité de Desconcentración. Noviembre de 1999.
Asimismo, en el caso que nos ocupa, la Dirección General debe utilizar el sistema
informático para obtener la información pertinente y necesaria en el análisis de la
conducta de la Administración en el campo de la Contratación Administrativa y
adquisición de bienes, así como para conformar la base de datos, control que
permita la integración de los sistemas de Administración Financiera del Poder
Ejecutivo central."
Ante esta situación, el Ministerio de Hacienda realizó, en lo que refiere al control y
fiscalización de las contrataciones realizadas por el Poder Ejecutivo, el Sistema
Integrado de Contratación Administrativa SlCA el cual es una herramienta
tecnológica mediante la cual se ejercen mecanismos de fiscalización y control de
esos procesos. Este sistema está conformado por cuatro etapas, a saber:
- Etapa 1: Contiene información respecto al Registro de Proveedores, Catálogo
de Mercancías y Registro de Solicitud de MercancCas.
- Etapa 11: Contiene el Registro de Trámite, Registro de Ofertas, Registro de
Adjudicaciones, Generación de Orden de Compra, Licitaciones Públicas,
Licitaciones privadas y Compras Directas.
47 Decreto No. 25291 -H. Creación de Proveedurias Institucionales y Plan Piloto de Desconcentración. Gaceta No. 134 de 15 de julio de 1996.
- Efapa 111: Tiene a su cargo el Control de Antecedentes, Control de Garantias,
Control de Muestras, Fondo Circulante, Control de Compras al Exterior y Control
de Aspectos Legales.
- Etapa IV: Tiene una función de conexión de las Proveedurías lnstitucionales con
la actual Dirección General.
Cabe destacar, que este sistema se implantó en las Proveedurías que hasta este
momento se encontraban desconcentradas, con el fin de que la Dirección General
ejerciera mediante este sistema, las labores de fiscalización y supervisión que la ley
le otorga.
Es importante indicar que cada Ministerio debe afrontar la adquisición del equipo de
cómputo necesario para lograr la conexión para el correspondiente uso del Sistema
de Información de Conhtación Administrativa ( SICA)., que representa la
herramienta informática en que se centraliza toda la actividad de contratación
administrativa que se realizarán.
Es importante que el Area de Informática del Ministerio, en coordinación con la
Dirección General de Informática del Ministerio de Hacienda y el Departamento de
Informática de la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación
Administrativa, definan el número de terminales que requerirá, de acuerdo al
volumen de operaciones o trámites que realiza el Ministerio, las cuales debe
ubicarse en las diferentes secciones de la proveeduria institucional.
Además de lo anterior, se ha establecido como complemento del SICA d nuevo
sistema de Contratación Administrativa COMPRARED, y está al mismo tiempo en
proceso de transición al sistema informática SIGAF ( Sistema de Gestión para la
Administración Financiera), el cual describiremos a continuación.
Seccibn Seaunda: Del Sistema de Gesübn mra la Administración Financiera "
SIGAF"
El Sistema de Gestión para la Administración Financiera, es un programa elaborado
por la Dirección General de Informática que se encuentra en proceso de
materialización, y aproximadamente en el año 2003 sustituirá al actual sistema
SICA, puesto que se ampliará el ámbito de cobertura hacia el sistema de
Administración Financiera de la República. Los objetivos planteados para su
funcionamiento son los siguientes:
- Mejorar la toma de decisiones proporcionando a las autoridades
gubernamentales información agregada en formatos elaborados - gráficos,
tablas comparativas, series históricas, eto.
- Unificar criterios en la aplicación de la normativa financiera y presupuestaria en
los diferentes Ministerios y dependencias ejecutoras del Presupuesto de la
República
- Posibilitar la evaluación de eficiencia y eficacia en la asignación y uso de los
recursos públicos. Asl como la transparencia en los actos de los funcionarios
públicos responsables.
- Posibilitar la fiscalización de la gestión financiera del Gobierno e implementar
mecanismos de control interno y externo que posibiliten la transparencia en la
gestión y la salvaguarda de los recursos públicos.
- Mejorar los procesos internos en la gestión y tramitación de la ejecución
presupuestaria, contratación administrativa y pago de las obligaciones contraídas
por el Gobierno.
- Fortalecer el proceso de traslado de funciones de la ejecución presupuestaria y
de la Contratación Administrativa, hacia los ministerios.
- Posibilitar la implementación del principio de Caja Unica y programación
financiera de los recursos públicos
- Posibilitar el registro contable oportuno, confiable y homogéneo de todos los
movimientos financieros, presupuestarios y económicos que deban tener reflejo
en la contabilidad patrimonial del ~stado."
AsC las cosas, el sistema inicia en su primera etapa con el funcionamiento de los
subsistemas de Presupuesto de Egresos, Gestión de la Tesorería, Contratación
Administrativa y Contabilidad Patrimonial, a partir de una solución base y un
esquema de desarrollo rápido.
Estos sistemas reemplazarán los actuales sistemas de Liquidación de Egresos,
Acuerdos de Pago, Transferencias, Alquileres, Contabilidad y el Sistema de
Contratación Administrativa SICA, los cuales se encuentran desarrollados en
tecnologías propietarias que datan de hace 20 años y cuyo mantenimiento se
.'' DIRECCIÓN GENERAL DE INFORMATICA Sistemas de la ,\dministración Financiera. Documento de presentación de los sistemas de la Administración Financiera y reciuenmientos para la conectividad. 17 de octubre. 2001. p10
dificulta debido a la rigidez de la herramienta en que se encuentran desarrollados, la
ausencia de doamentación técnica y la escasez de recurso humano calificado?
Estos sistemas soportan procesos críticos de la Administración Financiera, que
posibilitan la adquisición de bienes y se~cios requetidos en el proceso producüvo
del Gobierno.
En este sentido, la decisión de desarrollarlos en esta primefa etapa, obedece a su
carácter estratégico y a la necesidad de modernizar la gestión financiera de las
dependencias del Gobierno Central.
A) Alcance Insatucional:
El sistema "SIGAF" debe apoyar la gestión " desconcentradan de la ejecución
presupuestaria para la adquisición de bienes y servicios., y la gestión centralizada
del pago de las obligaciones contraídas por los diferentes Ministerios del Gobiemo
Central ( Pago a Proveedores, transferencias, alquileres, salarios, pensiones y otros),
a saber: 50
49 DIRECCION GENERAL DE INFORMATICA Sistemas de la Administración Financiera. Documento de presentación de los sistemas de la Administración Financiera Y requerimientos uara la conectividad. 17 de octubre, 2001. p1 O
'" DIRECCIÓN GENERAL DE INFORMATlCA Sistemas de la Administración Financiera. Documento de presentación de los sistemas de la Administración Financiera y requerimientos para la conectividad. 17 de octubre, 2001. p12
Ministerio de Agricultura y Ganadería
Ministerio de Ambiente y Energía
Ministerio de Ciencia y Tecnología
Ministerio de Comercio Exterior
Ministerio de Cubra, Juventud y Deportes
Ministerio de Educación Pública
Ministerio de Economía, Industria y Comercio
Ministerio de Gobernación y Policía
Ministerio de Hacienda
Ministerio de Justicia
Ministerio de Obras Públicas y Transportes
Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
Ministerio de la Presidencia
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto
Ministerio de Salud
Ministerio de Seguridad Pública
Tribunal Supremo de Elecciones
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
Ministerio de Vivienda y Asentamiento Humano
Presidencia de la República
Poderes y Órganos Auxiliares para efectos de interfases
Adicionalmente, el sistema debe contemplar las funcionalidades para la gestión de
rectoría y fiscalización que corresponde a las siguientes dependencias:
- Tesorería Nacional
- Contabilidad Nacional
- Presupuesto Nacional
- Proveeduria Nacional ( Actual Dirección general de Administración de Bienes y
Contratación Administrativa)
- Contraloria General de la República
B) Beneficios que brindará el SIGAF:
- Agilidad y transparencia en los procesos de ejecución del Presupuesto de la
República, en la Contratación Administrativa y en el Pago de Obligaciones
Contraídas por el Gobierno. Esto permitirá reducir los tiempos en la ejecución
del gasto y reducir los costos en la adquisición de los bienes y servicios por
sobreprecio de los proveedores
- Confiabilidad, oportunidad y homogeneidad de la información de las cuentas de
la hacienda pública, lo que permitirá a las autoridades gubernamentales,
gerentes públicos y a la ciudadanía en general, conocer y evaluar la gestión
financiera del Gobierno.
- Posibilitará la evaluación de la gestión de los ministerios en el cumplimiento de
los objetivos, metas y acciones estratégicas definidas, en el Plan Nacional de
Desarrollo.
- Permitirá la administración eficiente de los recursos de la Caja Unica, mediante
la automatización y sistematización del proceso de tesorería, incorporando
herramientas para la programación financiera y la programación de la ejecución
del presupuesto, mediante el establecimiento de cuotas de compromiso y de
pago acordes con las posibilidades reales de pago. Esto permitirá la limitación y
eliminación de la deuda flotante
- Permitirá la implementauón de un modelo de Gobierno Virtual, en el cual todas
las autoridades de Gobierno podrán conocer, analizar y tomar decisiones sobre
los presupuestos asignados a cada institución y sobre las prioridades de
ejecución.
Por último, en términos de !os beneficios a la ciudadanía del país, estos se verán
reflejados en una mejor gestión de los recursos públicos, mejoramiento de ios
procesos productivos de los seMcios públicos al realizar una ejecución expedita de
los recursos del presupuesto. 51
Aunado a este sistema en proceso de ejecución, se ha implernentado el sistema
COMPRARED como una herramienta publicitaria de acceso al público en general vla
Intemet, y el cual procederemos a explicar.
Sección Tercera: Del Sistema Cmwared
El sistema de Contratación Administrativa COMPRARED es un sistema para
automatizar el proceso de publicación y divulgación de los diversos procesos de
contratación administrativa que realiza el Poder Ejecutivo, el Registro de
Proveedores, Catálogo de Mercancías, Plan de Compras, y la normativa atinente,
entre otros aspectos.
La forma de acceder, es por medio de la página Web que se encuentra en la
dirección www.hacienda.~o.cr/com~rared. Esta página se encuentra estructurada
con los siguientes enlaces: Comprared, Normativa, Contrataciones, Plan de
Compras, Registro de Proveedores, Motor de Búsqueda, Escribanos y Notifícame.
'' DIRECCIÓN GENERAL DE INFORMATICA Sistemas de la Administración Financiera. Documento de presentación de los sistemas de la Administración Financiera y requerimientos Dara la conectividad. 17 de octubre, 200 1 . p13
Es así que , en cumplimiento de sus objetivos, las acciones a realizar mediante el
sistema COMPRARED son las siguientes:52
- Conocer el estado en que se encuentran los trámites de contratación ( Compras
Directas, Licitaciones Públicas y Restringidas, entre otras )
- Conocer la fecha de apertura de una contratación en particular
- Poder disponer del cartel de la contratación y bajarlo a su computador en
fomato word.
- Conocer los proveedores que se encuentran registrados y el ofrecimiento de los
artículos
- Poder consultar la legislación de Contratación ( Ley de Contratación
Administrativa, Reglamento y otras disposiciones legales )
- Solicitar notificación de infamación cada vez que se agrega una contratación
nueva
Además, con el cumplimiento de sus acciones, el sistema COMPRARED realizaría
los objetivos para el cual fue creado, en pro del beneficio de la colectividad en
general:
-
j' DIRECCIÓN GENERAL DE INFORMATICA Sistemas de la Administración Financiera. Documento de presentación de los sistemas de la Administración Financiera Y requerimientos vara la cunectividad.- 17 de octubre. 2001. p14
- Fomentar y alentar la participación de contratistas y proveedores competentes
en los procesos de contratación pública, por medio de mecanismos tecnológicos
que faciliten la iteración.
- Promover la competencia entre contratistas y proveedores para el suministro de
los bienes, la realización de las obras y la contratación de los servicios por
adjudicarse
- Prever un tratamiento justo, equitativo y transparente para contratistas y
proveedores
- Promover la corrección y equidad del proceso de contratación pública y la
confianza de la sociedad en él.
- Dotar de transparencia a los procedimientos de contratación pública.
- Maximizar la eficiencia de la contratación pública en cuanto a la obtención de los
bienes, obras y servicios con la mejor tecnología disponible, en el momento
oportuno, acceso desde cualquier parte del mundo ( Intemet) y al menor costo
posible.53
Con lo anterior, se promoverían los principios generales de contratación
administrativa, bajo las directrices emanadas de la Dirección General en
cumplimiento de sus funciones.
j3 DIRECCION GENERAL DE INFORMATICA Sistemas de la Administración Financiera. Documento de presentación de los sistemas de la Administración Financiera y requerimientos para la conectividad. 17 de octubre, 2001. p 15
I T ~ í J L O SEGUNDO I
ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DE LA PROVEEDURIA NACIONAL Y SU
DESARROLLO
CAPITULO PRIMERO:
ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DE LA PROVEEDURIA NACIONAL
Sección única: Oraanos que conformaban la Proveeduría Nacional
Para cumplir las funciones y realizar los procedimientos de contratación
administrativa en estricto apego a la legislación existente y a los principios de
contratación admini~trativa~~ en ese mornerito, la Proveeduría Nacional se
conformaba de los siguientes departament~s, cada uno de ellos con labores
especializadas en pro del cumplimiento de los intereses institucionales y sociales:
54 Los principios de contratación administrativa tienen rengo constitucional. Esos principios, numerus aperlus, son : competencia, seguridad, igualdad, transparencia, libre, abierta y amplia participación, eficiencia, publicidad. reajuste de precios. igualdad de oportunidades, control de los procedimientos, buena fe, mutabilidad del contrato, intangibilidad patrimonial, disponibilidad presupuestaria, equilibrio de intereses, libertad de ccmcurrencia, formalismo de los procedimientos licitatonos ( Votos 3348-95, 8320-97 y 998-98).
1) La Dirección General:
Su función principal era la de planear. dirigir, controlar y supervisar las labores
dirigidas a la Contratación Administrativa del podar Ejewztbo y la administración de
materiales
2) Subdirección Técnica adminktmüva:
Sus funciones principales eran de colaboración con la Froveeduría Nacional en su
gestión administrativa. Específicamente, este departamento se encargaba de
elaborar el presupuesto Anual de la Proveeduría Nacional, llevaba el control de
asistencia, vacaciones y permisos de sus funcionarios, suplía a las oficinas de la
Proveeduría Nacional de los materiales necesarios para el desarrollo de sus
funciones, y asimismo coordinaba la entrega y recepción de correspondencia hacia
las dependencias fuera de esa institución.
3) Departamento de Asistencia Técnica:
Al Departamento de Asistencia Técnica le correspondía coordinar la planificación
administrativa, normalización de bienes y servicios, y programar y ejecutar cursos de
capacitación.
j5 SERRANO R O D ~ G U E Z ( Carlos E) La Administración de Compras en el Poder Ejecutivo de Costa Rica Tesis sometida a consideración de la Comisión de Estudios de Posgrado en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica. San José, 198 1 . p 8 1 j6 ldem, p 83
Ordinariamente, este Departamento efectuaba las siguientes adividades:
- Actualiici6n del Registro de Proveedores.
- Creación y mantenimiento del catálogo de Mercancías ( Especificaciones
técnicas y actualización de precios).
- Coordinar la implementación del Sistema Automatizado de Contratación
Administrativa.
- Elaboración & manuales de procedimientos e instrumentos normativos que
orienten la adquisición de los bienes y servicios necesarios.
- Coordinación y ejecución de eventos de capacitación y divulgación Insüt~cional.~~
Este Departamento se avocó a fortalecer su programa de capacitación, impartiendo
cursos de computación y contratación administrativa, especialmente por la puesta
en marcha del nuevo Sistema de Contratación Administrativa SICA, y de la nueva
Ley de Contratación Administrativa, aspectos que hemos analizado durante el
desarrollo de la investigación.
-
57 SERRANO RODR~GUEZ ( Carlos E) La Administración de Compras en el Poder Ejecutivo de Costa Rica Tesis sometida a consideración de la Comisión de Estudios de Posgrado en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica. San José, 1981. p 89
4) Departamento de Asesoría legal:
En el artículo 4 del Decreto # 14421-H, publicado en la Gaceta # 74 del 20 de abril
de 1983, se establecieron las principales funciones que el Departamento de
Asesoría Jurídica de la Proveeduria Nacional debe cumplir. Las mismas se podian
describir de la siguiente forma:"
- Estudiar y evaluar la legislación vigente para las contrataciones administrativas,
a fin de proponer las modificaciones pertinentes para solución de problemas y
agilización de trámites.
- Brindar asesorla juridica sobre contratación administrativa a la Proveeduria
Nacional y demás unidades administrativas.
- Estudiar y proponer todas las medidas tendientes al mejoramiento del Régimen
de Contratos del Estado.
- Atender, analizar y tramitar los recursos presentados a la Proveeduria Nacional
sobre adjudicaciones.
jR SERRANO RODR~GUEZ ( Carlos E) La Administración de Compras en el Poder Ejecutivo de Costa Rica . , Iesis sometida a consideración de la Comisión de Estudios de Posgrado en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica. San José, 198 1 . p 82
- Contestar las "Audiencias" de las objeciones a los carteles y los Recursos de
Apelación.
- Analizar y preparar la ejecución de garantias, por incumplimientos en la
ejecución de los contratos.
- Advertir, apercibir o suspender a los proveedores que cornetian infracciones en
el proceso de contratación administrativa.
- Analizar las soliatudes de donaciones planteadas por las personas jurídicas
para verificar si calificaban, de acuerdo con la Ley de Donaciones.
- Contestar los " Recursos de Amparo" en contra de los procedimientos de
contratación administrativa, presentados por las diferentes empresas.
- Contestar las "Denuncias", presentadas por la Contraloría General de la
República, por presuntas irregularidades en el procedimiento de contratación y
adjudicación.
- Preparar los " Finiquitos de Rescisión de Contratos".
- Preparar las " Autorizaciones de Caja Chica", por concepto de viáticos y gastos
de representación.
- Realizar oficios de Remisión a la Procuraduria General de la República, para el
trámite correspondiente de escrituras públicas de los vehículos que se adquirían
para el Poder Ejecutivo.
- Cualquier otra función que le haya sido asignada por las autoridades superiores.
5) Departamento de Control y Supervisión:
Este departamento estaba conformado por una jefatura, encargada de la
organizacibn, planificación, dirección y control de la actividad que se lleva a cabo en
la Proveeduría Nacional . Debía integrarse la unidad por funcionarios que en
número y preparación fueran idóneos para atender las labores que demandaban
las funciones propias del Departamento. Se identificaban aquí dos áreas de
ejecucibn propiamente: Control Administrativo y Análisis Administrativo ". Su
objetivo principal era el de servir de apoyo a la Proveeduria Nacional, brindando
Manual de Organización. Procedimientos y Funciones. Ministerio de Hacienda. 1998.
asesoría administrativa, con el fin de iograr la consecución de los objetivos y metas
establecidos por la Administración, con la mayor eficiencia y eficacia posible.
Además, su labor estaba dirigida a evaluar dentro de la organización, las
operaciones administrativas y de otra índole, así como los controles existentes, con
el fin de proteger a la Administración y brindar información veraz y oportuna para la
toma de decisiones.
Como objetivos específicos de este Departamento, se encontraban los siguientes:
- Evaluar los procesos administrativos que se llevaban a cabo en los diferentes
departamentos de la Proveeduría Nacional , para verificar los sistemas de control
interno.
- Brindar información oportuna sobre los análisis y evaluaciones realizados,
proporcionando conclusiones y recomendaciones que contribuyeran a la toma
de decisiones que mejoraran la gestión administrativa.
- Velar por el debido cumplimiento de las leyes y reglamentos que regulaban la
actividad que se llevaba a cabo en las diferentes áreas de Proveeduría Nacional
6) Departamento de Fondo Circulante:
El Fondo Circulante era una dependencia que fue constituida mediante el articulo
No. 12 de la antigua Ley General de la Administración Financiera de la República.
Administraba la cuenta comente No. 94516 del Banco Nacional de Costa Rica, en la
cual se depositaban las sumas de Presupuesto Nacional que conformaban el
llamado Fondo Circulante.
El antecedente de dicha dependencia estaba regulado por el Reglamenfo General
del Fondo Circulante, üecreto No. 14327-H de fecha 7 de febrero de 1993 y
Decreto ejecutivo No. 14421-H, Reglamento de la Proveeduria Nacional que
suscribian las normativas generales mediante las cuales se regia en sus
actuaciones. 60
Dicho Departamento estaba integrado por una Jefatura, una Secretaria, una Sección
de Ventas, una Sección de Tesorería, un Departamento de Contabilidad y una
Bodega, con el objetivo de atender oportunamente las necesidades de suministros y
materiales de uso coman y continuo, de los organismos que ponen los Poderes del
Estado e Instituciones de la Administración PUblica que se requerían servir de él,
M) SERRANO RODR~GIJEZ ( Carlos E) La Administración de Comwas en el Poder Eiecutivo de Costa Rica Tesis sometida a consideración de la Comisión de Estudios de Posgrado en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica. San José, 198 1. p 85
dreciendo productos de buena calidad, en forma ágil y a precios mucho más
favorables que los del mercado.
Las funciones específicas del Fondo Circulante eran las siguientes '':
- Programar las compras de mercaderfa con base en las necesidades de los
Poderes y Organismos de la Administración Pública que se servian de sus
existencias.
- Gestionar el trámite de contratación administrativa de los artículos que vendía el
Fondo Circulante de conformidad con la Ley y el Reglamento de Contratación
Administrativa.
- Atender oportunamente los requerimientos de artículos de uso común y
continuo de los Poderes y Organismos de la administración Pública.
- Mantener informados a los Poderes y Organismos de la Administración Pública,
sobre la mercadería que se tenía disponible para la venta..
Con el fin de normalizar y estandarizar los bienes y servicios que se adquirían en el
6 l Manual de Organización, Procedimientos y Funciones. Ministerio de Hacienda. 1998.
Fondo Circulante, se disefió el Manual cle Especificacisnes Técnicas, en el cual se
incluía el número de Código y la desuipción de las Espeañcacíones Técnicas y
Normas de Calidad de cada uno de los materiiales y suministros. Dicho Manual
servia de guía a la persona encargada de efectuar las compras en razón que en éi
se describla la forma en la cual se compraban los productos, realizándose además
esiudios de mercado con el fin de llevar a cabo los ajustes nsxsanús en d i
manual.
De lo anterior podemos concluir que los beneficios que ofrecia el Fondo circulante
eran los siguientes:
- Calidad. Se adquirían suministros de uso comlSn y continuo de muy buena
calidad, ya que una parte de ellos se sometían a análisis de laboratorio que los
garantizaban.
- Tíempo: Se adquiría y se entregaba la mercadería en el menor plazo posible,
contando con la atención oportuna de las solicitudes de materiales de los
usuarios.
- Precio: El precio era más conveniente a los intereses de la Administración y era
mucho menor que el del Mercado, debido a que se trabajaba sin utilidad.
- Cantidad El Fondo Circulante disponía de materiales en el momento que se
requería, así como la cantidad de mercadería necesaria para satisfacer la
demanda, ya que se trabajaba con un programa de compras.
- Control: De acuerdo con los objetivos y programas de organización, el Fondo
Circulante contaba con información gerencia1 que permitía el control de las
actividades de normalización, adquisición y almacenamiento, con requisitos
técnicos, económicos y legales contenidos en Manuales, leyes e instrucciones.
- Compra: Se compraban los materiales más adecuados de acuerdo con las
necesidades de los Ministerios, al precio más ventajoso, en las mejores
condiciones financieras, cumpliendo 10s patrones y los plazos de entrega.62
Sin embargo, si bien el Fondo Circulante ofrecía ventajas en cuanto al suministro de
materiales de uso común y continuo por parte de las instituciones públicas, muchas
veces algunos de esos suministros no se encontraban a disposición, razón por la
cual fue derogado por decreto ejecutivo, y actualmente los Ministerios adquieren este
tipo de bienes mediante el Consejo Nacional del Consumidor, aspecto que ya fue
mencionado.
7) Departamento de Compras:
El Departamento de Compras era el encargado de ejecutar los procesos de
Contratación Administrativa para la obtención de los bienes, servicios y obras det
Poder Ejecutivo mediante los diferentes tipos de concurso. Asimismo, llevaba a
cabo el trámite de licitadones publicas, licitadones restringidas y por registro, así
como contrataciones directas, apegados a la normativa que regulaba la materia de
contratación administrativa, como lo es la Ley y el Reglamento General de
Contratación Administrativa y otras.
8) Departamento de Pedidos al Exterior:
Era el departamenQ encargado de tramitar los pedidos al exterior de los bienes y
servicios del estado que debían adquirirse en el extranjero. Asimismo, gestionaba
ante la Banca Nacional e Internacional el establecimiento de créditos documentarios
como Cartas de Crédito, Cobranzas, Giros a la Vista, Transferencias para pagar a
los proveedores extranjeros y otros. Finalmente, el Departamento de Pedidos al
Exterior gestionaba las exoneraciones de impuestos y derechos de aduana de los
distintos bienes de importación adquiridos.
63 SERRANO RODRIGUEZ ( Carlos E) La Administración de Compras en el Poder Eiecutivo de Costa Rica Tesis sometida a consideración de la Comisión de Estudios de Posgrado en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica. San José. 198 1. p 85
Según el artículo 99 inciso g) de la nueva Ley de Administración Financiera de la
República y Presupuestos Públicos. le corresponde actualmente a la Dirección
General llevar el control de pedidos al exterior de la administración central y los
medios de pago, así como elaborar la información imprescindible para tramitar las
exoneraciones, cuando procedan según la legislación y cumplidos los requisitos por
parte de las proveedurías de la administración central.
En lo que a importación de bienes se refiere, el Departamento de Pedidos al Exterior
coordinaba con las empresas representantes la presentación del pedido al exterior
para su aprobación. Por otro lado, da indicaciones a la Banca Nacional e
Internacional para el establecimiento de los créditos comerciales y ordena el
pago a los beneficiarios ( adjudicatarios) de las contrataciones administrativas
fuera de Costa Rica.
En lo referente a exoneraciones en la adquisición de bienes y servicios, las mismas
se dan para las importaciones que la Dirección General realiza y para las compras
en plaza libres de derechos ( libres de todo tributo).
La consulta diaria al Banco Central sobre el tipo de cambio del dólar americano con
respecto al colón, es una de las funciones que lleva a cabo este Departamento. Esta
inhrmación no sólo es de utilidad al mismo Departamento para la estimación de
pagos futuros de pedidos que apenas inician su ingreso al Departamento, sino que
también la iiafgrmación sirve a los analitas dd Departamento de Compras.
Es así corno también el Departamento de Pedidos al Exterior efectúa pagos en d
exterior a través de la Banca Internacional en la moneda en que las empresas
extranjeras adjudicatanas coticen. Algunas de las Mncipales monedas uülizadas en
este tipo de trámites son el Marco Alemán, el Franco francés, el Franco Suizo, el US
dólar y d Yen Chino.
9) Departamento de Donaciones y Control de Bienes
Este Departamento era el encargado de recibir y custodiar los bienes en desuso de
las Instituciones autónomas y semi-autónomas, con el fin de que se realizaran
posteriores donaciones a diferentes entes que así lo necesiten. Asimismo, coordina
con las instituciones públicas, el traslado de los bienes a la Dirección General y
ejecuta las donaciones que determinara ésta.
Las funciones desempfiadas por el Departamento de Donaciones y Control de
Bienes se describían en
- Desalmacenar mercancías
- Verificar e inspeccionar la mercadería por retirar
- Carga y Descarga de la Mercaderia
- Custodia de bienes
- Llevar registro de entrada y salida de bienes
- Efeckiar las donaciones o distribuciones de bienes
- Extender certificaciones sobre bienes en donación
- Coordinar con las diferentes Instituciones sobre los bienes disponibles-
Autónomas y Semiautónomas
Bancose ICE
Interinstitucional: Comisión Coordinadora de Donaciones Internacionales.
Públicas ( Ministerios).
El antecedente legal para la creación de este Departamento lo encontramos en la
Ley No. 6106 del 7 de noviembre de 1977, publicada al Alcance No. 169, Gaceta No.
SERRANO R O D ~ G U E Z ( Carlos E) La Administración de Compras en el Poder Ejecutivo de Costa Rica Tesis sometida a consideración de la Comisión de Estudios de Posgrado en Administración Pública de la Universidad de Costa Rica. San José, 1981. p 86
221 del 22 de noviembre de 1977., el Decreto No. 2487-H d d 23 de agosto de 1972
y la antigua Ley de Admhistracibn Fntandkra. NO. M 79'M 30 be abril dei km.
Sobre esta última ley, indicaba que la Proveeduría Nacional debía llevar un
inventario general y permanente de todos los bienes fijos del Estado, tales como
equipo, maquinaria, mobiliario y similares65. No obstante, no llevaría inventario de
aquellos bienes de consumo que presumiMemente son agotabíes rápidamente, ni
tampoco de los bienes raíces, cuyo registro corresponde a la Contabilidad Nacional.
Actualmente, la Ley de Ahinísfmci6n Financiera de h República y
Presupuesios Públicos, No.8131 de 4 de setiembre del 2001, indica que la
Dirección General debe elaborar un informe anual sobre la situación y las
variaciones de los bienes de la Administración Central, así como sobre las acciones
desarrolladas para la adecuada gestión en esa materiaM.
Asimismo, el artículo 103 de ese mismo cuerpo normativo, establece que todos los
bienes, las obras o los servicios que la Administración Central reciba en carácter de
donaciones nacionales o internacionales, deberán tramitarse según los lineamientos
que determine para ese efecto la Dirección General de Administración de Bienes.
Además, el artículo 104, indica que los bienes de los órganos de la Administración
6.' articulo 90 bis " artículo 99 inciso m)
Central en las categorías de bienes en desuso o mal estado, podrdn ser vendidas
o donados por las instituciones, atendiendo las regulaciones que se dicten mediante
reglamento. Dichas regulaciones en la actualidad no han sido definidas.
Es así como, los distintos departamentos que conformaban la estructura organizativa
de la Proveeduria Nacional, contaban can funciones especializadas en diversas
áreas, y lo cual permitía entre ellos, llevar a cabo los respectivos procedimientos de
adquisición de bienes y senricios para el Poder Ejecuüvo Central, esto en ayuda de
la estructura funcional que conformaba esta Institución Públiica.
Por ello, la relación de la Proveeduria Nacional con los Ministerios estaba
claramente definida desde el punto de vista formal por la Antigua Ley de
Administración Financiera, la Ley de Administración Pública y la Ley de Presupuesto
Nacional, elementos legales que establecían el carácter de oficina centralizadora de
los trámites de compras de la Proveeduría Nacional, y los procedimientos a que
debían sujetarse los ministeiios, de manera que para tada adquisición, ya sea a
través de licitación pública o privada, o compra directa, esos ministerios tenían que
hacer la correspondiente solicitud de compra a la Proveeduría Nacional,
exceptuándose de esta regulación las compras realizadas a través de "caja
67 SERRANO RODR~GUEZ ( Carlos E) La Administración de Cornvras en el Poder Ejecutivo de Costa Rica Tesis sometida a consideración de la Comisión de Estudios de Posgrado en Administración Pública de la llniversidad de Costa Rica. San José, 1981. p 86
Sin embargo, a raíz del reciente proceso de ndesconcentraa6n operativa* que ha
experimentado la antigua Proveeduría Nacional, asumiendo las funciones de
contratación administrativa las proveeduría de los distintos ministerios, ha sido
necesaria la modificación de las estructuras organizativas existentes.
Lo anterior ya que, en primer lugar las proveedurías institucionales actuales deben
contar con la organización adecuada para atender sus propias necesidades y
realizar de forma ágil y eficiente la labor de conúatacidn administrativa.
En segundo lugar, porque la actual Dirección General de Administración de Bienes y
Contratación Administrativa debe tener la organización pertinente a efecto de
ejecutar su nueva función contralora de esos procesos. Estas estructuras
organizativas las estudiaremos a continuación.
CAPlTULO SEGUNDO
ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DE LAS PROVEEDURIAS INSTITUCIONALES
Como hemos obsenrado a través de la presente inve&igación, el fenómeno de
"desconcentración operativa" iniciado por el Gobierno de la República, ha traído
como efecto el cambio de la estructura organizativa de ésta y de las proveedurías de
los distintos ministerios, con el objetivo de que esas nuevas estruch~ras tengan la
capacidad de sumir sus nuevas funciones de una forma ágil y efectiva, de
conformidad con los principios generales de contratación administrativa.
Lo que se persigue con estos procesos es satisfacer de la mejor manera posible el
interés público., se trata ante todo, de construir la obra que demanda el interés
general, de prestar el servicio público en las condiciones que exijan en cada
momento las necesidades públicas que el servicio está llamado a cubrir, de facilitar
a la Administración las cosas muebles que ha menester.
"%ARCIA DE ENTERRlA ( Eduardo) Curso de Derecho Administrativo. Tonio 1. 3a Edición Edit. Civitas, Madrid 1979. p 6 17.
En el caso que nos ocupa, es fundamental que las proveedurías institucionales a
formarse tengan una organización que brinde agilidad, seguridad y eficiencia en los
procesos a ejecutar. Complementanamente debe contar con el personal idóneo
para realizar las funciones, lo cual signiñca que deben ser funcionarios con el nivel
académico adecuado y la preparación espec'ifica en la contratación administrativa
y otras áreas importantes como la informática, para que así su desempeño sea el
esperado y se puedan obtener resultados satisfactorios en la realización de los
procedimientos respectivos. 69
Es indispensable señalar que, cada Ministerio y entidad pública cuenta con
caractensücas muy propias y volúmenes de operaciones variados que definen la
estructura final y la cantidad de equipo que se requerirá.
Es así que, al momento de definir la organización de la Proveeduría lnstitucional se
deben tomar en cuenta las normas de Control Interno, específicamente en la
división de funciones que brinden seguridad y transparencia al proceso de
contratación administrativa. En este sentido, se ha establecido que la organización
69 Ministsrio de Hacitirida. Proyecto de Modemi7ación de la Administración Financira. CornitCde Desconcentración. noviembre de 1999.pg 10.
mínima para las Provdurías lnstiaicionaies, debe constar de las siguientes
unidades:
A. Unidad de Programación y Control:
Esta unidad administrativa será la encargada de ejecutar los denominados
Subsistemas de Normalización y Controi, los cuales codsten en definir y
estabiecer los patrones técnicos, las cordiciones generales, las ecpecificaciones
y los procedimientos para la adquisición de los bienes, obras y servicios que el
Ministerio requiera, asi corno la dasificación para su debido y corredo
almacenamiento, y fiscalizar el trámite de aquellos procedimientos y el
cumplimiento de los preceptos legales y los criterios económicos y financieros
que definen las relaciones de la Administracidn con sus proveedores.
De igual manera le corresponderá elaborar, para su debida publicacidn, el
programa de adquisici~nes y sus modificaciones, a que se refiere el artículo 6 de
la Ley de Contratación Administrativa. Asimismo, dentro de sus funciones
específicas se encuentran las siguientes70:
Ministeiio de Hacienda. Orientaciones para el Droceso de desconcentración owrativa de la contratacicín Administrativa. Octubre, 2001. p 10
- Planificar y programar todas las contrataciones de interés del Ministerio,
estableciendo con precisión las condiciones generales, las especificaciones
técnicas y las nomas de calidad correspondientes.
- Elaborar y mantener debidamente actualizado un Registro de proveedores en
todas las áreas de interés del Ministerio.
- Tener disponible y accesible a las demás unidades administrativas de la
Proveedurfa Institucional, un Catálogo de Mercancfas y precios de referencia.
- Controlar y fiscalizar tanto la correcta de los procedimientos de contratación
administrativa por parte de los funcionarios competentes, como el correcto
funcionamiento del Subsistema de Almacenamiento y Disbibución de Bienes.
- Elaborar y mantener actualizado un registro de personas físicas y jurídicas
afectadas por el régimen de prohibiciones para contratar con la Administración
Pública, que establece la Ley de Contratación Administrativa.
- Realizar evaluaciones del funcionamiento y opeiación de la Proveeduría
lnstitucional y formular al proveedor lnstitucional las recomendaciones que al
efecto estime pertinente, todo sin perjuicio de las funciones que le competen a la
unidad de Auditoría interna del Ministerio.
- Las demás funciones que le asignen sus superiores jerárquicos o el
ordenamiento juridico.
B. Unidad de Contrataciones:
Será la unidad administrativa encargada de tramitar los diversos procedimientos
de contratación administrativa necesarios para la adquisición de los bienes, obras
y servicios requeridos por cada Ministerio, en los términos de calidad, cantidad,
oportunidad y costo, establecidas tanto en el programa anual de contrataciones
como en los programas de compras específicos elaborados por la unidad de
Programación y Control, todo de acuerdo con la legislación aplicable, manuales
de procedimiento respectivos y las disposiciones presupuestarias de cada
~inisterio" .
Dentro de sus funciones específicas, se encuentran las siguientes:
- Programar, dirigir y tramitar los procedimientos de contratación administrativa.
" Ministerio de Hacienda. Orientaciones para_eI proceso de desconcentración o~erativa de la contratación Administrativa. Octubre. 2001. p 12
- Recibir, revisar y analizar todo tipo de documentos que amparen o estén
relacionados con la acaMdad de la Proveeduria lnstitucional y verificar confame
al ~~denamietIt0 jurídico la modalidad de contratación que corresponda.
- Elaborar los carteles o pliegos de condiciones en los distintos procedimientos de
contratación administrativa.
- Llevar un control de los expedientes de cada contratación administrativa y
mantener un archivo para la custodia de los documentos recibidos y de los
expedientes de cada contratación, y poner a disposición de todos los
interesados un sistema de consulta expedita y reproducción de documentos
pertenecientes a los mismos.
- Recibir, custodiar y dar seguimiento en cuanto a su vigencia, a los documentos
de garantía tanto de participación como de cumplimiento y de cualquier otra
índole, que presenten los participantes en los procedimientos de mntratación
administrativa que promueva la Proveeduria Institucional. La custodia definitiva
de dichas garantías puede coordinarse con la Tesorería, o en su defecto, a la
unidad financiera del Ministerio respectivo, previa remisión formal por la unidad
de Contrataciones.
- Analizar las ofertas recibidas en los procedimientos de contratación con base
en los términos que contemple el cartel de licitación, y evaluar las elegibles
conforme al sistema y método previsto en aquél, sometiendo sus canclusiones
a la Comisión de Recomendación de Adjudicaciones.
- Colaborar en el proceso de formalización y firma de los contratos
administrativos, cuando ello proceda, una vez firme el acto de adjudicación, y
en la obtención del refrendo interno o externo en coordinación y con
intenrención de la Asesoria Juridica del respectivo Ministerio.
- Emitir, cuando ello proceda, el documento de ejecución presupuestaria
denominado Orden de Compra.
- Coordinar sus funciones con las demás dependencias y unidades
administrativas de su Ministerio, del Ministerio de Hacienda y con las
entidades externas contraloras, fiscalizadoras y ejecutoras del gasto público.
- Realizar todos los trámites requeridos para el pago de contrataciones con
proveedores radicados en el exterior, así como lo relativo a las exenciones de
impuestos que resulten aplicables y al desalmacenaje de las mercancías
correspondientes.
- Realizar los trámites de contratación que se requieran con cargo al fondo de
Caja Chica, de acuerdo con las disposiciones legales y reglamentarias
aplicables.
- Las demás funciones que le sean asignadas por sus superiores jerárquicos o
el ordenamiento j ~ r l d i co~~ .
Es importante resaltar que, para la Unidad de Contrataciones, se debe considerar
las siguientes áreas:
Recepción e Información:
Aquí se canaliza la recepción de toda la documentación que ingresa a la
Proveeduria Institucional, estableciendo los controles necesarios para controlar el
flujo de la misma. Además brinda informacidn a los usuarios sobre los trámites u
otros aspectos. La recepción involucra el recibo de ofertas, las cuales deben
considerar además el registro y control tanto de las garantías de participación y
cilmplimiento como el reciba dc muestras.
'* Ministerio de Hacienda. Orientaciones m el proceso de desconcentración opeiativa de la contratación Administrativa. Octubre, 2001. p 15
-9nqreso de Solicitudes:
Se refiere del ingreso al Sistema de Información de Contratación Administrativa
( SlCA ), de las solicitudes de compra que generarán los trámites de contratación.
Elaboración de Cotizaciones Y Avisos de Adludkación:
Será la encargada de las etapas iniciales y finales del proceso, primeramente la
elaboración de las invitaciones a cotizar o carteles, según corresponda de acuerdo
con el tipo de contratación que se esté ejecutando., y una vez concluido el trámite
y realizada la adjudicación, debe elaborarse el aviso de adjudicación para la
comunicación o notificación de los resultados ( Esto puede ser asumido por el
propio analista ).
Análisis Integral de Ofertas:
Es donde se realiza la evaluación de las ofertas recibidas, considerando aspectos
formales, legales, técnicos y económicos. Incorpora micro procesos tales como la
subsanación de algunos requisitos, solicitud de recomendaciones, convocatoria a
Comisión de Recomendación para la Adjudicación y emisión de la resolución de
adjudicación ( lo ejecuta el analista ).73
Comisión de Recomendación mra la Adjudicación:
Representa un órgano técnico cuyos integrantes deben ser funcionarios
directamente involucrados e interesados en el proceso de contratación, contando
además con el conocimiento necesario para valorar adecuadamente los elementos
técnicos que direccionen una positiva adjudicación.
Desde este punto de vista, es conveniente la participación del Proveedor
Institucional, del analista encargado de la contratación, el titular o un representante
del programa solicitante. En caso de requerir un asesor legal, se debe tener el
cuidado de que al incluirlo, éste no sea el que vaya también a resolver los
recursos que se puedan presentar durante el proceso de contratación, pues
estaría siendo juez y parte. Además, su participación debería ser ocasional, solo
en casos necesarios, teniendo voz y no voto, pues su función es asesora.
Sí resulta acertado dejar establecida la posibilídad de'que a la Comisión pueda
invitarse, de considerarse necesario, aquel funcionario que por sus conocimientos
73 Ministerio de Hacienda. Orientaciones para el vroceso de desconcentración operativa de la contratación Administrativa. Octubre, 2001. p 18
técnicos especlficos de alguna materia en estudio, se requiera de su
recomendación, teniendo voz pero no voto.
La Comisión de Recomendación de Adjudicaciones deberá emitir
recomendaciones de adjudicacirSn, o de declaratoria de deserción, en los distintos
procedimientos de contratación administrativa que tramite la Proveeduria
Institucional, para lo cual podrá obtener el asesoramiento técnico y legal de las
dependencias del propio Ministerio o de la Dirección General de Administración
de Bienes y ContratacirSn Administrativa.
Las recomendaciones que emita dicha Comisión deberán ser lo más amplias
posibles, en punto a las razones que la sustentan para determinar cuál o cuáles
ofertas resultan mds convenientes a la satisfacción de fin o interés público
perseguido, aplicando para ello los pardmetros suministrados por el cartel y, de
manera especial, el sistema de valoración y comparación de ofertas, con sus
factores a considerar, el grado de importancia de cada uno de ellos en la
comparación global y el método para valorar y comparar las ofertas en relación
con cada factor.
En el supuesto que la recomendación sea la declaratoria de deserción del
procedimiento respectivo, igualmente habrá de ser ampliamente fundamentada
dicha decisión.
El q u h m para sesionar lo formarán tres personas y sus decisiones se tomarán
por simple mayoría, sin voto calificado. En caso de empate, se remitirá el
expediente con el resultado de la votación que conste en él a quien corresponda
que tenga competencia para dictar el acto final en el procedimiento de
contratación. De sus integrantes, la presidirá el funcionario de mayor jerárquica
dentro del Ministerio.
Las recomendaciones que emita dicha Comisión no serán vinculantes, por su
naturaleza asesora, pero para apartarse de ellas el órgano competente para
adjudicar deberá fundamentar ampliamente las razones por las que no acepta la
respectiva recomendación, asumiendo en tal caso total y plena responsabilidad de
dicho acto74.
74 Ministerio de Hacienda. Orientaciones para el Droceso de desconcentración operativa de la contratación Administrativa. Octubre, 2001. p 21
Reaistro y Distribución de Ordenes de Compra:
Es el proceso en que se realiza el desglose de las órdenes de compra y su debida
distribución a quienes corresponda.
Almacenamiento Y Distribución:
Esta unidad administrativa se encargará de recibir, verificar pedidos y existencias,
registrar, custodiar, conversar y distribuir los bienes adquiridos por cada Ministerio,
observando para ello las politicas, directrices, normas técnicas y procedimientos
que al efecto le seAalen sus superiores jerárquicos así corno la unidad de
Programación y Control y la Dirección General de Administración de Bienes y
Contratación Administrativa.
Entre sus funciones básicas, se encuentran las siguiente^'^:
- Recibir y verificar en cada caso que los proveedores entreguen los bienes
adjudicados dentro del plazo contractual establecido, y cumplan con las
respectivas condiciones de cantidad, calidad y especificaciones técnicas
75 Ministerio de Hacienda Orientaciones para el proceso de desconcentración operativa de la contratación Administra& Octubre. 2001. p 26
acordadas. A dichos efectos podrá obtener la asesoría y criterio técnico de los
dependencias pertinentes del Ministerio o de la Dirección General de
Administración de Bienes y Contratacióln Administrativa. De lo anterior deberá
rendir un informe escrito a la Unídad de Programación y Control para la
incorporación de la toma de las decisiones sancionatonas o resarcítonas que
procedan en derecho, en el supuesto de incumplimientos de los contratistas,
previa observancia del debido proceso en cada caso, por quien corresponda.
Almacenar y custodiar, en condiciones físicas, técnicas y de seguridad
apropiadas y bajo un adecuado sistema de control e inventario, los bienes
adquiridos por el Ministerio a través de los diferentes procedimientos de
contratación administrativa.
- Distribuir, con arreglo a un sistema de control eficiente y oportuno y en óptimas
condiciones de traslado, los bienes señalados en el párrafo anterior.
- Elaborar un inventario permanente de todos los bienes propiedad del
Ministerio y dar seguimiento a dicho inventario manteniéndolo actualizado,
conforme a los criterios técnicos establecidos al efecto.
- Elaborar informes periódicos del Inventario de bienes del Ministerio respectivo
para su remisión a la Dirección General de Administración de Bienes y
Contratación Administrativa.
- Las demás funciones que le asignen sus superiores jerárquicos o el
ordenamiento juridico.
Es importante que en el momento que se dé esta reorganización o creación de
la Proveeduria Institucional, se integren recursos humanos calificados,
capacitados y hasta donde sea posible nombrados con cierta permanencia,
asegurand3 el nivel técnico.
Una vez definida la estructura organizativa de la Proveeduria Institucional,
debe ser remitida a esta Dirección para su correspondiente análisis y
aprobación.
Es importante señalar que la Proveeduría Institucional deberá estar apoyada
por una asesoría legal, encargada de atender los recursos presentados
durante el proceso de contratación, revisar aspectos legales involucrados en el
proceso, así como atender los casos de incumplimientos, etc. Dependiendo de
la organización del Ministerio o entidad pública, esta asesoría puede ser
asumida por el Departamento Legal del mismo, o en su defecto, se contratarán
los servicios de un abogado en la Proveedurla pr~piamente.~~
Otro aspecto que es menester indicar, es el espacio físico de la Proveeduria
Instikicional, la cual debe contar con el espacio necesario para el adecuado
acomodo de sus funcionarios, de acuerdo con la estructura organizacional que
tenga.
Según una reciente consultoria emítida por el Ministerio de Hacienda, se indica que
es importante que el área donde se encuentre no sea accesible a personas ajenas a
ella, para brindar seguridad a la documentación que se maneja, así como privaadad
a los funaonanos, especialmente ana l is . Contar con una recepción es
fundamental, para el ingreso de los documentos, y debe tener un reloj electrónico
que permita el registro de la hora y fecha del recibo de los documentos.
Es igualmente relevante contar con un lugar adecuado para realizar las aperturas de
los concursos que se promuevan en ese Ministerio.
76 Ministerio de Hacienda. Proyecto de Modernización de la Administración Financiera. Comite de Desconcentración, noviembre de 1999. Pg 1 1 .
Sección sesrainda: Procedimiento de reestructuración omrativa por mrbe de
un ministerio o institución pública
Para la reestructuración de una institución prSMica para asumir funciones de
Contratación Administrativa, la Comisión de ' D s c o m m ~ n s del Ministerio de
Hacienda ha establecido una serie de pasos y requisitos a cumplir por estas
Instituciones a efecto de crear una Proveeduría lnstitucional dentro de las mismas.
En primer lugar, para que una determinada institución pública se adhiera al régimen
de "desconcentración operativas, debe la misma realizar una primera reunión con el
Ministerio en general a fin de concretar detalles y solicitar la remisión a la
Proveeduria Nacional de información relativa al equipo, estructura organizacional ,
estructura funcional y capacitación general recibida por los funcionarios.
En segundo lugar, se debe definir en el Ministerio o entidad pública respecbva, la
persona responsable de informar y coordinar todo lo referente a la Centralización
Normativa y Desconcentración Operativa de la Contratación Administrativa, cuyo
nombre debe ser del reconocimiento de la Comisión Coordinadora del Ministerio de
Hacienda."
" Ministerio de Hacienda. Proyecto de Modernización de la Administración Financiera. Comité de Desconcentración, noviembre de 1999. Pg 12.
Como tercer punto, es necesario realizar un análisis de la información suministrada
por la institución pública, por parte de la Dirección General de Administración de
Bienes y Contratación Administrativa, y la Dirección General de Informática segun
corresponda.
Asimismo, como cuarto apartado, deben las insütwhes analistas del caso
concreto, reaiíír una definición de las necesidades de la institución sdicitante según
el diagnóstico efechiado.
En quinto lugar, la proveeduría del Ministerio o Instihicibn a reestnicturarse deberá
buscar los medios para cubrir sus necesidades, ya sean de equipo, conexiones,
recurso humano o capacitación.
El siguiente paso a seguir para la realizar el procedimiento de reestructuración
organizativa, deberá requerir la institución gestionante, la conexión del equipo
inforrnático al Sistema SlCA y la conexión del equipo a lntemet para accesar al
programa COMPRARED , en caso de que la misma no esté conectada.
Como sétimo paso, el Ministerio de Hacienda debe aprobar la estructura
organizadonal de la Proveeduría Institucional, con el objetivo de que la misma sea
adecuada para atender las futuras gestiones de compra y demas trámites
correspondientes dentro de la Institución Se debe vefiíicar además, que tos
funcionarios que laboren dentro de la Proveeduria Institudonal, deben recibir
capacitación sobre el Sistema SlCA y COMPRARED, además del entrenamiento
necesario referente a los procesos operativos de compra y atención de recursos.
Seguidamente a lo anterior, se debe r e a l i r la emisión y fomialimción respectiva del
Decreto de Creación de la Proveeduria Insütucional, aprobado por la Dirección
General y el Ministerio a desconcentrar. Posteriormente, Se debe dar la emisión y
formalización por parte de la Dirección General de la Resolución de
udesconcentrauón", mediante publicación en el Diario Oficial.
Como décimo lugar, a partir de la fecha de vigencia de la Resolución y el
consiguiente acuerdo emitido, se da inicio a las operaciones desconcentradas por
parte de ese Ministerio, siendo que se les dará seguimiento a las mísmas por parte
de la Dirección General, como ente encargado de la dirección técnica de las
Proveedurías Institucionales.
78 Ministerio de Hacienda. Proyecto de Modernización de la Administración Financiera. Comité de Desconcentración, noviembre de 1999. Pg 13.
1 TITULO TERCERO 1
DESARROLLO DE LOS PROCEDIMIENTOS DE CONTRATACION
ADMINISTRATIVA
CAPITULO PRIMERO:
PROCEDIMIENTO REALIZADO EN LA PROVEEDURW NACIONAL
Sección única: Procedimiento neneral de contratación administrativa
Para una mayor comprensibn, debemos conocer cuál era la funcibn que realizaba
la Proveeduría Nacional, ésta debía ejecutar todo el procedimiento de contratación
administrativa, desde la recepcibn de la solicitud de compra por parte de las distintas
instituciones y ministerios que conforman el Poder Ejecutivo, hasta el acto de
adjudicación de compra al contratante.
Para ello, se seguía lo establecido en la antigua Ley de Administración Financiera
de la República, la antigua Ley de Contratación administrativa y su Reglamento, y
según fuere el presupuesto de la institución solicitante ( Art. 92 antigua Ley
Administración Financiera ).
-- e Cabe resaltar, que era requisito importante para la contratación
administrativa la existencia de financiamiento legalmente obtenido, o
fondos suficientes presupuestados de manera genérica o espedfica para
la finalidad propuesta.
Además, en aquellos contratos cuya ejecución excedia de un periodo
fiscal del presupuesto ordinario de gastos vigente, satvo financiamiento
legalmente obtenido, se debía procurar la autorización de la Contraloría
General de la República .
Con la promulgación de la actual Ley de Contratación Administrativa y su
Reglamento, y a raíz de la lentitud a que esos trámites conllevaba, se realizaron
diversas modificaciones a los procedimientos de Contratación administrativa llevados
a cabo por la Proveeduria Nacional. Además, se incluyó un procedimiento más
expedito a efectuar por aquellas proveedurias que se encuentran desconcentradas,
y al cual me referiré más adelante.
Entretanto, se detallará el procedimiento de contratación administrativa a realizar por
la actual Dirección General, en relación con las pmveedurías ministwiales que aún
no se han acogido al proceso de desconcentración operativa. Esto por cuanto el
Decreto No 299134P-H de 17 de octubre del 2001, explica que los Ministerios
cuyas proveedurías no estén desconcentradas, deben gestionar sus procedimientos
de contratación administrativa mediante la Dirección General hasta el dia 30 de junio
del aiío en curso.
El procedimiento de contratación a seguir por parte de la actual Dirección General,
se describe de la siguiente manera:
En los casos de que se utilizare un presupuesto mayor al adjudicado, para
solicitar un bien determinado, debe enviar primero a la Contraloria General
de la RepOblica la solicitud correspondiente y su monto, a efecto de que se
determine un estricto control sobre éste para su refrendo. 79
Una vez revisados los requisitos de la solicitud de compra y
posteriormente, siendo ésta refrendada por la Contraloria General de la
79 RODRIGUEZ ARCE, Herman. La Contratación Administrativa en Costa Rica. Tesis de Grado para optar por el título de Licenciado en Derecho. Universidad de Costa Rica, 1974 p 56
República, envía a la institución interesada la documentación pertinente, a
efecto de inicio del trámite de compra ante la Dirección General.
La insütuci6n envia la solicitud de compra a la Proveeduna Nacional, con
los requisitos y especificaciones técnicas establecidas en la Ley, para la
determinación de las modalidades de adquWón, induyendo plazos de
entrega y ejecución del bien por pam de esa institución, de acuerdo con la
naturaleza del contrato que se prorn~viere.~
Una vez revisada la documentación aportada, la FVoveeduría Nacional da
inicio al proceso de contratación, a efecto de invitar a los interesados y que
presenten las ofertas pertinentes ( Art. 81 y sgtes. Reglamento de
Contratación Administrativa ).
Una vez recibidas y estudiadas las ofertas en pro de la conveniencia de la
institución, y dentro de los 30 días hábiles siguientes al acto de apertura
de las mismas, o bien, dentro del tiempo señalado en el cartel, la Direccidn
General procede al acto de adjudicación del negocio licitado ( arts. 120 y
sgtes. Reglamento de Contratación Administrativa).
u0 RODR~GUEZ ARCE, Hennan. La Contratación Administrativa en Costa Rica. Tesis de Grado para optar por el título de Licenciado en Derecho. Ilniversidad de Costa Rica, 1974 p 56
Por la razón anterior, se inició la necesidad de "desconcentrar" sus funciones en las
proveedurías insütucionales, con el fin de agilizar los procedimientos de contratación
administrativa y adquisjción de bienes en estos órganos.
CAPITULO SEGUNDO
PROCEDIMIENTO DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA REALIZADO EN LAS
PROVEEWRIAS INSTITUCIONALES
Sección primera: procedimiento inicial de contratación administrativa
Actualmente, los requisitos previos para iniciar los Procedimientos de Contratación
Administrativa y Adquisición de Bienes y Servicios, se describirá a continuación.
Cabe destacar como un punto importante, que dichos procedimientos dependerán
de las políticas internas de cada Ministerio.
Como se expuso anteriormente, existen dos requisitos previos para iniciar los
procesos pertinentes, a saber:
1 ) La decisión administrativa emitida por el funcionario competente, justificada
según el programa de Actividades o Plan Nacional de Desarrollo, el Plan
Operativo Institucional y el Plan de Compras.
2 ) Disponibilidad presupuestaria ( Art. 10 Reglamento de Contratación
Administrativa). De aquí se deriva la capacidad para asegurar el debido
cumplimiento del cantrato ( recursos humanos y estructura administrativa de que
se dispone para la correcta ejecución del objeto de la contratación ( Art. 11 del
Reglamento de Contratación Admini~trativa).~~
Con el cumplimiento de los anteriores presupuestos, se pmcederia entonces a
iniciar las respectivas gestiones de adquisición de bienes y servicios para el Poder
Ejecutivo, en pro de satisfacer las necesidades de las Instituciones PCiblika~.~~ Para
ello, se debe seguir un procedimiento expreso que agilice dichas adquisíciones,
tanto a nivel de documentación como de ejecución de las solichdes planteadas por
tales Instituciones., procedimiento que describiré en el apartado siguiente.
" hlinisterio de Ilacienda- pmveeduría Nacional. Manuaí de Ihwdiunientos y Funciones -Depatamento de Compns. 1996 p 32. S
" RODR~GUEZ ARCE, Herman. m Rica Tesis de GraQ para optar por el título de Licenciado en Derecho. Universidad de Costa Rica, 1974 p 52-55
Sección seaunda: Procedimiento de eiecución de documentos aue promueven
Ica Contratación Administrativa.
Cumplidos los prerrequisitos sobre la procedencia de contrataches y adquisición de
bienes y servicios, correspande las proveedurías i nstrtucionales ínicíar las gestiones
pertinentes mediante los procedimientos regulados en la materia, y el cual, paso a
paso, se describe a continuaciónM:
a) El programa presupuestario elabora la decisión inicial con los documentos que
conforman los prerrequisitns para la Contratación Adrninisb.ativa ( Jusüñcación
del acto, cartel si se requiere, original de certificación de avalúos o del Registro
Nacional según corresponda) y la Solicitud de Mercancias,.
b) La Proveeduría lnstrtucional confecciona o revisa la documentación y la solicitud
de mercancías tomando en cuenta la codificación (en función del catálogo de
Mercancias), descripción técnica de las líneas y ajuste al programa anual de
compras, ingresando la misma al Sistema Integrado de Contratación
Administrativa ( SICA)
84 Ministerio de Hacienda- proveedda Nacional. Manual de Procedimientos y Funciones -Departamento de Compras. Pg 46.
Si la documentación se encuentra en orden, la Proveeduría ínstíhicional envía la
documentación mediante oficio a la Oficialía Presupuestal.
c) La Oficialía Presupuestal ( o en su defecto la unidad administrativa que realice
tal función ) de cada Ministerio, revisa que la documentación contenga la firma
autorizada de jefe de programa, realua contmi j u r í d i contable y autoriza el
trámite de Solicitud de Mercancia, haciendo constar mediante firma que existen
los fondos presupuestarios suíkkntes para la obtención de bienes y servicios
que se ha programado adquMr.
d) La Oñcisrlia Presupuestal envia a la proveeduría instiaicional mediante oficio
( indicando el número de solicitudes ), los documentos de trámite de Solicitud de
Mercancías ( original y 3 copias ) para su afectación en el Módulo Integrado de
Información y la documentación que conforma los prerrequisitos para la
contratación administrativa.
e) El Departamento de Compras de la Proveeduría Institucional recibe la
documentación y procede al análisis de los prerrequisitos de contratación
administrativa y datos presupuestarios, líneas y especificaciones ( en función del
catálogo de mercancías ).
En caso de que falten requisitos en algún documento de los prerrequisitos de
contratación administrativa, la sección de compras solicita la subsanación de los
documentos. Si los mismos están correctos, la proveeduría institucional digita la
Solicitud de Mercancía en el Módulo Integrado de Información, tanto información
presupuestaria como líneas y especificaciones, quedando el movimiento en registro
apücado en el presupuesto provisional.85
9 El Departamento de Compras de la proveeduria insütucional emite el reporte de
movimientos y vwiñca que los movimientos aplicados se encuentren
correctamente registrados .
Si estos están correctos, la Dirección de Presupuesto Nacional, aprueba mediante
firma y emite el reporíe respectivo.
- Cuando la Contralorla General de la República refrenda, los movimientos de
solicitudes son aprobados mediante el Módulo Integrado de Infonnación y
quedarán aplicados en el presupuesto real, enviando mediante oficio a la
Proveeduria Nacional, original y wpia a la V~recciOn de Prevupuesto Nacional.
Ministerio de Hacienda- proveeduría Nacioiial. Manual de Procedimientos y Funciones -Departamento de Compras. 1996 p 48.
Así las cosas, el Departamento de Compras de la Dirección General recibe el oficio
enviado por la Contraloría General de la República, distribuye copia a los Ministerios
correspondientes, analiza el mismo y dasSRa la información enviada para dar inicio
al procedimiento correspondiente.
U antehr p c e d h h t o conespon& al d o c u ~ th qjecución
presupuest&a ( SOUCiiUD DE MERCANCIAS), en los mm- de
Pmcedrmientos Aahi-os Gene~~les pata Ils Ej&cución del Pmsupuesto,
tanto a nivel CENiTUWZADO como DESCONCENIRADO. Se M n e más en
&talle este procedimiento, adema, describe d pmech'rnhto de los CÑSüntos
tipos de reservas de crédifo ( caja chica, especHca y abie-), que son
afectados al presupuesto ordinario.
Cabe agregar que existen otros tipos de documentos presupuestarios que son
necesarios para dar inicio a los diferentes procedimientos de contratación
administrativa, tales como:
86 Ministerio de Hacienda- proveeduría Nacional. Manual de Procedimientos y Funciones -Departamento de Compras. 1996 P 5 1
- Solicitudes de Cuentas Especiales
- Certiplcaciones sobre F o n h
- Solicifudes de Canjes y Concesiones
Con respecto a la anterior documentación, es necesario resaltar que no afectan el
presupuesto ordinario, pero también ingresan a la Dirección General para iniciar
una contratación administrativa, y sus datos son ingresados al Módulo de
Solicitudes del Sistema SICA., y se diferencian por un código de tipo de documento
que a continuación se detalla:
DESCRIPCIONES DE LOS TIPOS DE DOCUMENTOS
Y MOVIMIENTOS/ PROVEEDURIAS INSTITUCIONALES
O
O
O
O
10
11
12
13
Certif. Fondos de Reserva Abierta Certif. Fondos de Reserva Específica Certif. Fondos de Solic Abierta
Certif. Fondos de Solic. Especifica
Con lo anterior, aunado a las reformas legislativas mencionadas, se ha pretenddo
agilizar el proceso de contratación administrativa y adquisición de bienes por parte
del Poder Ejecutivo, dejando de lado aspectos que, con la legislación derogada,
entrababan dichos trámites.
---- 1
+-
2
4 -
5 --
6 -
7
8
Es por ello que, ara una mejor ilustración sobre estos procedimientos, se realizará un
análisis comparativo entre los trámites realizados por la antigua Proveeduria
Nacional como central de suministros y adquisición de bienes, y los realizados
actualmente por parte de las proveedunas instit~cionales.~~
X7 Ministerio de 1-lacienda- proveeduría Nacional. Manual de Procedimientos y Funciones -Departamento de ('oinpras. 1096 p 54
Específica- Abierta
Especifica- Abierta
Especifica- Abierta
Reserva d c i . e d i t o e
Solicitud de Mercancía Cuentas Esp.
01 -02
O 1 -02
O1 -02 Fondo C cuentas E s p . Minist Canjes
Concesiones
Reserva de Caja Chica
01-W kpecIfica- lwerh
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O 1 -02
'kpec5ñca
Específica
Especifica- Abierta
CAPITULO TERCERO:
ANALISIS COMPARATNO SEGÚN LA NORMATIVA Y JURISPRUDENCIA
SQBRE EL PROCEDMIENTO DE CONTRATACIÓN ADMNISTfUTWA Y
ADQUISEIÓN DE BIENES Y SERVICIOS EN LA ANTIGUA PROVEEDURIA
NACIONAL Y EN LAS PROVEEDUR~S INSTITUCIONALES
Como produdo del fracaso de la adesmmentracbw iniciada en el afío de 1987, las
autoridades administrativas se vieron en la necesidad de refomr y variar los
mecanismos legislativos, presupuestarios y aubmatbdos util¡zaáos para reaikar las
contrataciones administrativas y la adquisición de bienes y servicios necesarios para
el funcionamiento normal de ia Administración Púbüca de una f m eficaz y efectiva.
Uno de los ámbitos más afecr;idos en & ¡ a variación, fue la promoción de la reforma
a la Ley de Administración Financiera ( No. 1279 de 2 de mayo de 1951 ) y el
Reglamento de Contratación Administrativa vigente en la fecha ( Decreto No. 7576-H
del año de 1976 ), siendo que en el año de 1995 entró en vigencia la nueva Ley de
Contratación Administrativa ( No. 7494 de 1 de mayo de 1995 ), y posteriormente la
nueva Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos,
No. 8131 de 4 de setiembre del 2001, derogando la anterior ley General de
Administración Financiera e introduciendo grandes cambios en el proceso de
contratación administrativa y sobre el papel desempeiiado por la Dirección Generai
88
Por otro lado, se incluyó el tema de las Proveedurías instihicionales y su estructura
operacional, aspecto que, aunado al procedimiento utilizado por la actual Dirección
General con la nueva Ley, procederemos a analizar comparativamente.
Sección única: Análisis lesiislativo v iuris~rudenclal
A nivel legislativo, podemos mencionar múltiples diferencias entre las funciones y
procedimientos realizadas por la antigua Proveeduría Nacional, y lo realizado
actualmente por las Proveedurias lnstitucionales a nivel de contratación
administrativa.
1) En primer lugar, los numerales 93 y siguientes de la antigua Ley de la
Administración Financiera de la República establecían las figuras contractuales
de Licitación Pública, Licitación Privada, remate, enajenación de bienes
inrnuebles, suministro de bienes, contratación de servicios profesionales
mediante concurso de antecedentes y la contratación directa en caso de que el
88 denominada así a partir de la promulgación de la nueva Ley de Administración Financiera de la República y
Presupuestos Públicos.
monto de la operación excediira de quinientos mil colones, doscientos cincuenta
mil colones o ciento veinticinco mil colones, segh fuera el presupuesto de la
Adminisbación solicitante. excepcionales, los cuales debían ser previamente
autorizados por la Contraloría General de la República.*
Asimismo, las contrataciones directas por un monto inferior al señalado, debían
ser autorizados directamente por la Prweeduría Nacional o por la instihición
interesada, mediante acuerdo debidamente razonado ( art. 96 inciso c de la ant
Ley de Adm. Financiera).
Con la Ley de Contratación Administrativa vigente, se derogan las disposiciones
anteriores y se introducen, además de las formas tradicionales, otras formas de
contratación, tales corno la l i m ó n pública con financiamiento internacional,
concesión de senricio público, licitación restringida, licitación por registro,
licitación con financiamiento, la precalificación (cuando la Administración lo
considere favorable para la mejor escogencia del contratista ), procedimientos de
urgencia y la adjudicación por subasta a la bajaw.
89 Ley de la Administración Financiera de la República. Art % inc b).
Ley de Contratación Administrativa .Arts 41 y siguientes.
Tales procedimientos de contratación los realizarían los ministerios e instituciones
públicas a través de sus proveedurías, en atención al monto de su presupuesto
ordinario ( Art 27 pan. 2 de Ley Contratación Administrativa 28.1 Regl. Gral
Contratacibn Administrativa )
También se establecen los tipos abiertos de contratación para satisfacer el
interés general, dentro del marco general y los procedimbtos ordinarios fijados
en la ley (art 55 Ley de Contratación Administrativa y art 28.3 de su
Reglamento), siendo que los reglamentos intiemos que se regulen en esta
materia deberán ser consultados previamente a la Contraloria General & la
República ( art. 66.2 del Reglamento General de Contratación Administrativa ).
El segundo punto importante a describir, es que la antigua Ley General de
Administración Financiera de la República en su articulo 115 regulaba la función
de la Contraloría General de la República como el ente responsable de velar por
el cumplimiento de las disposiciones de dicha ley, realizando las advertencias
que considerase pertinentes, fijar los límites económicos del régimen de
contratación administrativa para las administraciones con presupuesto ordinario
a los quinientos millones de colones ( art. 27 inc. 1 de la Ley de Contratación
Administrativa ) y ejercer, directamente o por medio de la Procuraduría General
de la República, las acciones que procedieren en contra de quienes atentaran
contra los intereses económicos del Estado ( art. 258 y siguientes del anterior
Reglamento de Contratación Administrativa ).
Actualmente, la Contraloría General de la República tiene rango constitucional y
una intima relación con los fondos públicos, de fiscalización superior jurídica y
financiera, ejerce el control superior de la hacienda pública y la dirección del
sistema de fiscalimcióngl.
La Contraloría General de la República, como bien saberme, es un organismo
esencialmente %mico, cuya hinubn primordial es ejercer el control juridím
contable- financiero de la hacienda , en cumplimiento a disposiciones
fijadas en la Constitución PdCtica y leyes de ordenamiento fiscal.
3) En lo que a las funciones de la antigua Proveeduria Nacional respecta, la misma
tenía a su cargo todo lo referente a la tramitación de los contratos regidos por la
anterior Ley de Administración Financiera de la República, que interesara
celebrar al Poder Ejecutivo. Tendría su cargo también las tramitaciones de los
contratos del Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de
91 Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto No. 998-98 de las 1 1 :30 hrs del 16 de febrero de 1998.
9' ROMERO PEREZ, Jorge E. Comentarios sobre Contratación Administrativa Instituto de Investigaciones Jurídicas. San José Costa Rica, 1981 p 5
Elecciones y la Contraloría General de la República, hasta tanto no dispusieran
de sus propios servicios."
Asimismo, a la Proveeduría Nacional le correspondía la responsabilidad conjunta
con los órganos interesados, de la corrección y legalidad de los procedimientos
relativos a la contratación admin'ktrativa del Estado que deba tramitar,
independientemente de las autorizadones y aprobaciones que en control de
tutela correspondía impattir a la Contralotia General de la República ( att 4 y
siguientes del anterior Reglamento de Contratación Administrativa).
Por otro lado, se requería que, cuando los Poderes y Organismos del Estado
descritos tuviesen necesidades que satisfacer mediante la celebración de
contratos, debían dirigir solicitud escrita a la Proveeduría Nacional, en la cual se
detallaría la información pertinente. *
De acuerdo a lo señalado, la Proveeduría Nacional procedía como estimaba
conveniente, según los procedimientos de contratación previstos para atender las
necesidades de las diferentes instituciones públicas, llevando un control de
existencias y constituyendo un fondo circulante para facilitar la atención oportuna
de los requerimientos solicitados. Asimismo, según el articulo 90 bis de la antigua
'3 Art. 88 párr lo. Ley Adm Financiera de la República. 94 Art. 89 Ley Adm. Financiera de la República.
Ley de la Administraci6n Financiera de la República, la Proveeduria Nacional
debía llevar un inventario de los b i e s fijos del Estado ( equipo, maquinaria,
mobiliario y similares ), excepto de bienes de consum~ perecederos y los
pertenecientes al Registro de la Contabilidad Nacional.
La Ley de Contratación Adrninisirativa vigente derogó la disposición anberior,
siendo que actualmente el numeral 103 de d i i a ley se establece la actual
Di-ón General como órgano t é c n i i corrsulüvo del MirWerb de Hacienda.
Además, sus funciones principales se encuentran en d artículo 99 de la nueva
Ley de Administración Financiera de la RepúMka y Presupuestos P Ú M i , No.
8131 de 4 de setiembre del 2001, dentro de la cual se confirma la labor de este
ente como emisor de poiiticas y directrices para d fu-to efectivo de las
proveedurías institucionales.
Otro aspecto importante a seflalar, es el numeral 105 y siguientes de la Ley de
Contratación Administrativa, donde establece la figura de la Proveeduria
Institucional, departamento de cada ministerio o institución pública con plena
competencia para conducir los trámites del procedimiento de contratación
administrativa, debiendo adoptar los actos y requerir los informes necesarios
para preparar la decisión final ( Art. 28.7 Regl. Gral. de Contrat Adm.).
Corresponde también a éstas realizar el acto de adjudicación, y los jerarcas de
las instituciones públicas tendrán plena capacidad para concertar y suscribir los
documentos contractuales que se formalicen.
De conformidad con lo anterior, el artículo 8 del Reglamento de las Proveedurias
lnstitucionales del Poder Ejecutivo establece que, para propiciar la adecuada
aplicación del marco juridico mmqmdiente y satisfacción del M pSiblico, la
actual Dirección General, en su función de Direccih ( a t 99 y sgtes nueva Ley
Adm. Financiera) en materia de Contratación Admit#strativa, emitirá dimctrkes a
todas las Proveedurias Insütucionaies, las cuales serán de acatamiento en pro de la
consecución de los fines de la contratación administrativa.
Asimismo, la plataforma que la Dirección General designe será el instrumento para
ejecutar los procesos de contratación administrativa de la Proveeduria lnstrtucional
de cada ministerio, la cual será utilirada por la Dirección General de modo que
pueda ejecutar su función fiscalizadora ( art. 9 Regl. Proveed. Inst. Pod, Ejecutivo )
Por otro lado, en lo que a este punto se reíiere, el numeral 99 inciso g) de la nueva
Ley de Administración Financiera de la República, se establece corno función de la
Dirección General, de llevar el control de los pedidos al exterior de la Administración
central y de los medios de pago, así como elaborar la información imprescindible
para tramitar las exoneraciones, cuando procedan según la legislación.
Además, le corresponderá directamente a la Proveeduría lnstitucional remitir cada
tres meses, un reporte a la Contralaría General de la República, en el cual informará
sobre la actividad contractual desplegada durante ese período.
Cabe indicar que en ese informe se debe suministrar un detalle de los
procedimientos de contratacih iniciados, los actos de adjudicación, las calidades del
contratista, el objeto y el monto de las operaciones, la partida presupuestaria que
respalda la erogación y los demás datos de interés, loa cuales se deñnitán
reg~amentariamente.~~
Por otro lado, el articulo 107 de la Ley de Contratación Administrativa, traslada la
función de realización de inventarlos por parte de la Dirección General, a las
Proveedurias Institucionales, debiendo remitir a aquella, informes periódicos de los
inventarios, y reforzándose así, la función fiscalizadora de ésta. Esta disposición
también se encuentra establecida en el numeral 101 de la nueva Ley de
Administración Financiera.
Se concede a las Proveedurías ministeriales, el deber de llevar un registro de
proveedores interesados en contratar con la administración, cuyo funcionamiento
95 Art. 101 de la Ley de Contratación Administrativa.
será estipulado mediante decreto en?itido por el Poder Ejecutivo ( art. 108 de la Ley
de Contratación Administrativa).
Por otra parte, si bien nuestra jurisprudencia es escasa en lo que se refiere a las
funciones y procedimientos realizados por la Dirección General, distintos
pronunciamientos de la Proairaduda General de la República se han referido al
presente tema:
HH ... En e k i o W o n e el ardfculo 4 i n c h C) y 0)96 que: E, &a de
aakninktmcidn de Bienes de /a Adminkstmcidn Ceniral le comsponden a /a
Proveeduria Naciona/, las siguientes funciones= C) pmnuncia~se, con c8ríWef
previo a su emisión, en toda decisión que dkponga la cekbmcidn de los
siguientes actos con relación a inrnuebles: a) adgukiciión o enajenacidn y b)
constifución, t rahncc ia , modticación o extinción de obos derechos reales
o personales., c) tmmibr la venta de los inne~esanos.~ d) Conocer de la
disposición de los bienes decbrados innecesarios para la gestiónL mediante la
transferencia, donación, concesión, venta, permuta o cualquier otm forma que
implique transferencia o no del dominio". ( El subrayado no es del original...).97
%. Reglamento del Sistema de Bienes de la Administración Central. Decreto Ejecutivo No. 26544-H de 30- 1 o- 1997.
Las reformas efectuadas a la Ley de la Administración Financiera de la República y
al Reglamento de Contratación Administrativa, han dado pie a que los
procedimientos realizados por la Dirección General, y actualmente, por las
Proveedurias Ministeriales, atiendan con más prontitud las necesidades de las
entidades que conforman la Administración Pública, en virhid del conocimiento
cercano y real que tienen los ministerios de sus propias necesiáades.
Cabe destacar al respedo que, si bien tales refonnas que culminaron d proceso de
desconcentracibn han traido consigo ventajas para la adquisición de bienes del
Poder Ejecutivo, las desventajas y deficiencias todavía existen en este tipo de
procedimientos, y los cuales describiremos a continuación.
97 Procuraduría General de la República Dictamen No. C- 166-98 de 13-8-1 998.
TITULO CUARTO
SITUACWN ACTUAL DEL PROCESO DE "DESCONCENTRACWN OPERATIVA"
DE LA CONTRATACION ADMINISTRATWA
Si bien se ha observado a través de la presente investigación el desarrollo del
proceso de desconcentración de la adual Dirección General, las d'intas
Proveedurias Ministeriales han experimentado un gran cambio en cuanto a la
operación y evolución de los procedimientos de wntrabch administrativa y
adquisici6n de bienes y servicios.
A continuación, se analizará la situación actual de este proceso, w n el fin de
comprobar la viabilidad y efectividad dentro de las proveedurías instihrcionales.
CAPITULO PRIMERO
SlTUAClON ACTUAL EN LAS PROVEEDURIAS DEL PODER EJECUTIVO
Como bien sabemos, el proceso de "desconcentración" no es nuevo. La actual
Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa ha
establecido una serie de requisitos mínimos para que una proveeduría estuviera en
capacidad de asumir las funciones de contratación adminit iva. Estos lineamientos
son claros, de tipo general y permiten tener una idea de cuáles son las funciones que
se deben desarrollar en el cido de contratación administrativa. Sin embargo, el
dimensionamiento de las funciones ( o subpmesos ) por Ministerio, b ubicación de
las mismas, el personal necesario de acuerdo con la carga de trabajo, las
necesidades de capacitación, enbe otros, son aspecdos que deben retomarse frente
a las demandas que exige el proceso de desconcentrar las proveedurías a junio del
2002.
Sección ~rimera: Situación actual de las mveedurirw insatucionales
existentes
En virtud de los cambios paulatinos que han devenido de la "desconcentraci&n
operativan de los procedimientos de contratación administrativa en las instituciones
que conforman el Poder Ejecutivo, se consideró importante resaltar la experiencia
obtenida en las proveedurías desconcentradas a raíz de este proceso, a saber:
A) Ministerio de Seguridad Pública:
La proveeduría institucional del Ministerio de Seguridad Pública fue la primera en
desconcentrarse a partir de las reformas efectuadas a la Ley de Contratación
Administrativa y su Reglamento en d año de 1995. Además, con la promulga& del
Plan Piloto de desconcentración, fue la única proveeduría en acogerse a este
fenómeno, según un estudio efectuado de ejecu&n de presupuesto y tomando en
cuenta el volumen de compras que realizaba este Ministerio.
Asi las cosas, la entonces Proveeduría Nacional realid un estudio sobre la
estructura organizativa que requería esa proveeduría, la capacitación de su recurso
humano en materia de contratadones, licitaciones y recepción., y se real¡¡ la
coordinación debida con la Dirección General de Informática para la obbndón del
equipo requerido e iniciar automatización del Sistema de Infomwción de
Contrataciór Administrativa 'SICA", teniendo un asesoramiento constante y diredo
por parte de la Proveeduría Nacional. Actualmente el Ministerio de Seguridad
Pública tiene un 100% de desconcentración de sus funciones .
Actualmente , la proveeduria institucional cuenta con los siguientes departamento:
licitaciones, compras, garantías, alimentación y nubición, recepción, importaciones,
asesoría legal, y control y seguimiento de trámites.
Las ventajas obtenidas por el Ministerio de Seguridad Pública han sido que, al ser el
primer ministerio acogido a la "desconcentración operativa" de la contratación
administrativa, hubo mucha coordinación con la Proveeduría Nacional en ese
proceso. Por otro lado, han tenido el apoyo del Departamento legal de ese Ministerio,
además del apoyo jerárquico y de la Comisión para la Recomendación y
Adjudicación., y se han coordinado las funciones y procedimientos mediante
reuniones per¡&iicas con los jefes de programa, con el fin de orientar los procxms
de contrata&n administrativa y las neoesidades principales de la insütudón.
Actualmente, esa ptoveeduría institucional realiza seminarios- taller con las demás
unidades del ministerio, con fundamento en la Ley de Contratación Administrativa y
la nueva Ley de administración Financiera, para orientar y concientimr sobre una
adecuada ejecución presupuestaria en los procesos de contratación y adquisición de
bienes y cervi~ios.~
La desventaja que ha devenido actualmente a nível del ministerio, es lo referente al
nuevo Sistema Comprared, sin embargo, se ha mejorado la comunicación con la
actual Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa,
en el sentido de que, en una eventual falla del sistema, notifican anticipadamente al
ministerio. Cabe indicar que ese sistema informática se encuentra en proceso de
mejoramiento, ya que el mismo es muy novedoso en la Administración Pública.
98 Información suministrada por el Lic. José Larnírez Perez, Proveedor Institucional del Min. De Seguridad Pública
B) Ministerio de Jwticia :
La proveeduria insütucional de este Mínisterío inició los triimities ante la Proveedurla
Nacional y el Ministerio de Hacienda para acogerse a la "desamentración" de la
contratación administrativa en el año 2000. Se Uliíron también las gestiones
pertinentes con el fin de obtener el equipo necesario para la conexión al SlCA y al
sistema COMPRARED, materializándose la desconcentración en el afio 2001.
Cabe indicar que la coordinación con la entonces Proveedurfa Nacional fue buena, y
siempre se contó con la asesoría de esa institución. Sin embargo, durante los inicios
de las funciones desconcentradas, tuvieron problemas con los procesos de
contratación debido a que el sistema SlCA se caía constantemente, razón por la cual
en una ocasión se duró 5 meses sin generar una orden de compra, y estos
procedimientos se tuvieron que realizar manualmente.
No obstante a lo anterior, durante el segundo semestre de funcionamiento de la
proveeduria institucional se trabajó de una mejor manera, e inclusive se mejoró la
capacitación del personal de esa unidad con el apoyo de la proveeduria Nacional.
Actualmente, con la desconcentración de la proveeduría del Ministerio de Justicia se
han obtenido múltiples ventajas, puesto que ello ha devenido en una mayor rapidez y
agilidad en los procesos de compras y adquisición de Menes y servicios necesarios
para la operación y funcionamiento de la institución, además de que ha habido un
incremento en la caldad del personal & esa proveeduria. debido a las
capacitaciones constantes en materia de contratación administrativa e informática.
Lo más importante que debe rescatar del proceso de desconcentración, es que la
actual Dirección General debe proyectarse a hihrro en esta -a.
Lo anterior por cuanto se debe conseguir el equipo infm4tico necesario para la
conexión de los sistemas pertinentes, y se debe además poner 6nfasis en los demás
instrumentos utilizados por las provedurias institucionales, con el fin de que los
mismos tengan una vida útil a futuro y toleren los cambios y evoluciones de los
sistemas y operaciones que ahi se utilizan y realizan.99
99 Información Suministrada por la Licda. Fressy Corrales, Proveedora Institucional del Ministerio de Justicia
La proveeduría institucional del Ministerio de Educación Pública inició los trámites
para su desconcentración en el año 2000, y la coordinación inicial que se realizó con
la antigua Proveedesría Nacional fue satisfactoria, contando siempre la asesoria de
esa institución. No obstante, durante los inicios de las funciones desconcentradas,
devinieron dificultades con los procesos de contratación administrativa ya que el
sistema SlCA fallaba constantemente.
Posteriormente la proveeduría institucional trabajó de una mejor manera,
mejorándose la estructura organizativa y de recurso humano de ese
departamento, con el apoyo constante de la Proveeduria Nacional.
Hoy en día, con la desconcentración de la proveeduría del Ministerio de Eaucación
Pública se han obtenido diversas ventajas, puesto que eso repercutió en una mayor
rapidez y agilidad en los procesos de compras y adquisición de bienes y servicios
necesarios para el funcionamiento de la entidad, y también ha habido un incremento
considerable en la capacitación del personal de esa proveeduría por parte de la
Proveedesría Nacional en materia de contratación administrativa, legislación y manejo
de programas informático~.'~
Información suministrada por funcionarios de la Proveeduría institucional del Ministerio de Educación Pública.
D) Ministerio de Agricultura y Ganadería:
Según la información suministrada por la Licda. Blanca Cótdoba Berrocal, Jefe del
Departamento de Proveeduría de esa institución, la Proveedurra hstihicional
comenzó a operar desconcentradamente en el alío de 1999'~. siendo que ella
asumió esa jefatura en el ano 2000. En primer lugar, indica que se sigui6 el
procedimiento normal según las directrices emanadas por la Proveeduría
Nacional, hasta llegar previamente a una desconcentración parcial de las partidas
presupuestarias que le correspondían al Ministerio de Agricultura y Ganadería.
Posteriormente la Proveeduría Nacional en ese entonces, realizó la
desconcentración total de las partidas presupuestarias correspondiente,
obteniendo la proveeduría lnstitucional una desconcentración total de sus
funciones. Sin embargo, el inicio de la ejecución de esas funciones fue difícil,
puesto que la proveeduria contaba con tres funcionarios menos, lo cual hizo que
se recargara el trabajo y se debilitara el departamento.
Por otro lado, dificultaban los procedimientos la utilización del Sistema informático
SlCA hasta en lo que refería a compras directas, aspecto que hacía más lento los
trámites y se encarecian los procedimientos. En lo que al tema informático se
refiere, también estaba la desventaja de que los funcionarios de la Proveeduría
101 Según Reglamento de las Proveedurías Institucionales y Plan Piloto de Desconcentración.
lnstitucional recibían una capacitación sobre este sistema, pero no habia un
aprovechamiento máximo de esa capacitación.
Sin embargo, estos problemas se han ido mejorando paulatinamente en
coordinación con la actual Dirección General de Administración de Bienes y
Confratación Administrativa y con el apoyo jerárquico de la institución, siendo que
la ventaja primordial ha sido la agilización de las compras y la facilidad para que
cada Ministerio pueda realizar sus propias compras y adquisiciones con la
ejecución de su propio presupuesto, teniendo además una mayor cercanla con las
personas que requieren y proveen los bienes, servicios y suministros que se
necesitan para realizar las labores de una manera adecuada.
E) Ministerio de Obras Públicas y Transportes:
La proveeduría institucional del Ministerio de Obras PQblicas y Transportes inició sus
funciones desconcentradamente en el mes de diciembre del 2000, luego de realizar
los trámites de reestructuración de su estructura organizativa y de conexión a los
sistemas SlCA y COMPRARED.
Por otro lado, se inició la capacitaaón del personal que conforma la proveeduría
institucional, aspecto que era muy importante iniciar debido al volumen de compras y
operaciones de contratación adminktraiiva que realiza este Ministerio. Ackialmente
coordina con 106 programas del Consejo de Aviación Civil, CONAVI, Consejo de
Seguridad V i , Concesión de Obra Pública y el Consejo de Transpotde Automotor
con el fin de elaborar el presupuesto de cada programa y orientar 106 procesos de
contrataciones a saüsfacer las necesidades primordiales de la insMuci6n .
Un aspecto importante a recalcar, es el apoyo jerárquico que ha obtenido la
proveeduría instituctional durante y después del inicio de los trámites para acogerse a
la desconcentración operativa promovida por la Proveeduda Nacional, ya que, antes
de dicha "desconcentraaón", la figura de la prweeduría no era respetada por las
demás unidades administrativas del Ministerio. Sin embargo, por el actual grado de
responsabilidad delegado a este departamento, se ha ido viendo a la proveeduría
institucional de una manera más amplia y distinta, con un papel preponderante en la
adquisición de bienes y servicios para la institución.
Por otro lado, la actual Dirección General de Administración de Bienes y
Contratación Administrativa ejerce mecanismos de fiscalización mediante el sistema
SICA, y la coordinación permanente en cuanb a asesoría y capacitacih cid
personal. lo2
Además, ha sido evidente la a g i l i ó n en los procedimientos de conbratación
administrativa realilzados al interior de esa unidad, pues antes con una l i
pública, por ejemplo, se tardaba 10 meses e indwo más, y ahora se tarda
aproximadamente 5 meses, lo cual si bien todavla M n aspectos por detinir para
realizar esos procesos de una forma más rápida y eficiente, ha sido notoria la
eñcacia y prontitud de esos procesos, necesarios para el buen funcionamiento de la
entidad.
Con los aspectos anteriormente mencionados, podemos observar que el proceso de
"desconcentraciónn en las actuales proveedurías institucionaies ha traído consigo
efectos positivos a nivel de eficiencia y agilidad en los trámites de adquisición de
bienes y servicios para cada una de sus instituciones, además de un aumento
evidente en la calidad del recurso humano ubicado en esas unidades.
Por otro lado, es menester indicar la situación actual de las proveedurías
ministeriales que aún no se encuentran reestructuradas, con el fin de ofrecer un
102 Información suministrada por el señor Román Villalobos Céspedes, funcionario de la Proveeduria lnstitucional del MOPT.
panorama sobre lo que falta por hacer para la materialización de este fenómeno en
el resto de las instituciones que conforman el Poder Ejecutivo.
Sección seaunda: Siación actual de las woveedurbs minktmiales aún no
reestructuradas
La Dirección General de Administración de Bienes y Conhbción Adniinisbativa, con
el fin de orientar adecuadamente los procesos de desamentración de las distintas
proveeáurías, ha estudiado los requMtos cumplidos por los M i M o s cuyas
proveedurías no están ckcmcentmdas, y que requieren pronta aten&. Entre ellos
se encuentran los siguientes:
Valoación Preliminar de cumplimiento de condiciones eetablecidas por la
Dirección General de Administración de Bienes y Contratación
Adrninistrati~a~~~
103 Fuente: Orientaciones para el proceso de desconcentración operativa de la contratación administrativa. Octubre, 2001. Consultoría realizada por el Ministerio de Hacienda
Ministerios
M. Presidencia
M. Rel. Exteriores
M. Hacienda
M. Economía
M. Salud
Estructura
Organizativa
Por definirse
Por definírse
Por definirse
Por definirse
Definida
Conexión al
SlCA
Existe
Existe
Existe
Existe
Existe
Personal
Insuficiente
Insuficiente
Suficiente
Irisuficiente
Suficiente
Necesid. de
Capacitación
Atta
Baja
Baja
Alta -
Baja
Como se puede observar, hay ministerios que tienen más de dos condiciones sin
cumplir. A éstos los hemos definido como ministerios o proveedurías de 'atención
prioriEariam. Adicionalmente, aunque todos los Ministerios (excepto d de Ciencia y
Tecnologla) tienen conexiones al SlCA, se deberá definir si las conexiones actuales
son suficientes, toda vez que se realice la propuesta de organización.
Por otro lado, según las percepciones de la actual Dirección General ( DGABCA )
según la consultoría contratada en octubre del 2001 con el objetivo de observar la
situación actual del proceso de " desconcentración " y su Mbilidad, existe un
balance entre las proveedurías que consideran que están listas para desconcentrar
y las que les hacen falta condiciones: de los 11 ministerios entrevistados, un 55%
(6 ministerios) consideraron que no estaban listos para desconcentrar:
M. Trabajo
M. Cultura
M. Comercio Exterior
M. Planificación Nac.
M. Ciencia y
Tecnología.
M. Ambiente y Energía
Insukhte
Insuficiente
Suficiente
Insuficiente
Suficiente
Pordefinirse
Por definirse
Mn ida
Por definirse
Definida
Definida
Existe
Existe
Existe
Noexiste
simulador
Existe
Alta
Alta
mb Alta
Baja
Baja
Percepción de los entrevistados por la DGABCA en relación con el
cumplimiento de condiciones mínimas para desconcentrar la proveeduria'"
Así las cosas, la ruta critica para que la proveeduría asuma funciones de
contratación administrativa está en diversos estados de avance en cada uno de los
ministerios aún no ~re~arados.
Con base en esto, se puede afirmar que existen dos clases dentro de esta
categoría: a) La proveeciuria del Ministerio de Hacienda, que reúne las condiciones
para desconcentrarse, pero que se encuentra en proceso de toma de decisiones
sobre aspectos como los de distribución de personal y estructura, y b) las
proveedurias críticas, con diversos niveles de dificultad. Además, se puede agregar
M. Presidencia M. Relac. ExwOres M. Hacienda
U sakid M. Trabajo M. Cultura M. Comercio E><terior M. Planificaci6n Nac. M. C i i y Temologia M. Ambiente y Energla A
1 OJ Orientaciones para el proceso de desconcentración operativa de la Contratación Administrativa. Ministerio de Hacienda. Octubre, 2001
Existen condiciones mínimas
Hace f a b cumplir condiciones
Proveedor Proveedor Oficial Mayor
Oficial Mayor
J J
J J
- 4 4
' 4 4 4 4
4 4
4 4 w- 4 4 J J
4 4
una segunda categoría, conformada por las proveedurías que están listas para
"desconcentrar".
Es así que, con el propósito de clarificar los cambios que supone la
desconcentración de las proveedurías institucionales, la consultaría efeduada por el
Ministerio de Hacienda incluyó aspectos que permiten comparar el rol que habia
venido cumpliendo la Proveedurfa Ministerial hasta la fecha, y el que debe cumplir la
Proveedurla Instihiuonal, a saberfo5:
105 Orientaciones para el proceso de desconcentración operativa de la Contratación Administrativa. Ministerio de Hacienda. Octubre, 2001
Rol de la Proveeduría Ministerial actual
Bajo perfil - Actúa contra pedido
Esencialmente operativa, su labor
esencial es la de tramitar
Visiin corto placista
Una parte importante de su acción se
dedica a atender lo urgente
Rol de la Proveeduría lnstttucional
desconcentrada a furtum Perfil técnico
Proactiva
Operativa y táctica
Visión de mediano plazo
Su acción mayoritariamente sigue una
estrategiaJ preestablecida y atiende las
metas planeadas, lo que incrementa su
capacidad de respuesta frente a lo
inesperado.
Por otro lado, en el trabajo de campo malizaáo para compkmentar el tema, tanto la
Dirección General corno distintas Proveedurías Institucionaies, manifestaron su
No mayoritariamente profesionalizadas
Persiste la visión externa de
proveduria- bodega
No se percibe ni se concibe como un
sistema, sino como la parte final e un
P m .
opinión a las siguientes preguntas:
Mayoritariamente profesionalkadas
Víón externa de la proveeduria como
un componente clave de
acórnpaiiamiento
Se organiza y concibe como un sistema
integrado de procesos que abarca la
-ón de adquisición de bienes y
servicios. Además, asesora al d i ¡
i w n a l .
1) Que mecanismos se han utilizado para supervisar y fiscalizar a las
Proveedurías Institucionales?
2) Porqué motivos se considera que se han mestrucairado varias de las
carteras ministeriales, mas no el resto de ellas?
3) Qué se considera que faita por hacer, o bien, cuáles serían algunas
recomendaciones que se deberían tomar en cuenta para que la
reestructuración de las gmveedurias ministeriales llegue a su
culminaci6n3
Al respecto, se mencionó que actualmente los mecanismos u ü l i o s por la actual
Dirección General para la dirección de las Proveedurías Insütucionales que se
encuentran desconcentradas, se realizan mediante la visita a cada uno de esos
ministerios, con el fin de observar y analizar el ámbito de los procedimientos de
contratación y de controles internos para la realización de esos procedimientos.
Se analiza para ello los trámites de un periodo determinado ( de enero a odubre,
por ejemplo ), se revisan los trámites y se estudia una prueba al azahar de cada
procedimientolo6. Este control se realiza una vez al aiío, y además se hace una
revisión de los expedientes de la proveeduría institucional a efecto de M c a r los
procedimientos en lo que a la parte formal se refiere ( garantías, parte organizativa,
controles internos y custodia de expedientes, notificaciones etc ), y con base en ello,
el Departamento de Control y Supervisión elabora un informe al Ministerio visitado
con el fin de que se tomen ciertas medidas de acuerdo con lo analizado, para
mejorar la calidad y la legalidad de los procedimíentostefectuados.
'O6 Lo anterior se realiza de esta forma, puesto que actuaímente la Proveeduría Nacional no cuenta con el personal suficiente para la revisión y fiscalización de todos los trámites efectuados por una proveeduría institucional. ( Entrevista con la Licda. Jeannette Leveridge, Jefe del Depto. Control y Supervisión, Proveeduría Nacional).
En este sentido, es importante resaltar que los rnecanísmos realizados por el
Departamento de Control y Supervisión de la Dirección General no impiden que la
auditoría & cada Ministerio valore los procedimientos internos de contratación,
aspecto que se debería tomar en cuenta.
Por otro lado, se ha reconocido que los efectos del proceso de u-ón"
no son inmediatos, puesto que, una vez definida la estnichtra organimtnra y
funcional de una proveeduría, y aprobado el decreto de ~~, la
institución desconcentrada debe dar inicio a las funciones determinadas bajo el
seguimiento paulatino de los pn>cedimíentos de contratación administrativa por parte
de la Dirección General.
De ahí que el proceso de desconcentración no se lleva a cabo totalmente con la
aprobación de la desconcentración vía decreto y vía resolución administrativa, sino
que más bien esta desconcentración se culmina una vez que la proveeduría
institucional se encuentre en la verdadera capacidad práctica para realizar en forma
eficiente y efectiva los procedimientos de contratación administrativa, bajo las
directrices señaladas por la Dirección General.
No hay que descartar además, la realidad actual del proceso de desconcentración ,
en el sentido de que no todas las proveedurías de las instituciones públicas se han
acogido a este proceso. Si bien es cierto, actualmente hay 5 proveedurías
ministeriales desconcenúadas ( Educación PÚMka, Agricultura y Ganadería, Obras
Públicas y Transportes, Seguridad PúMica, y Justícia y Gracia ), pero ello tiene una
jusMcaci6n real, y al mismo tiempo, lógica.
Se ha establecido en este sentido, que las razones de la Ydesmmenbación" de
íúnciones de contratación administrativa han obedecido a un criderio de phkadón
del Gobierno, tomando en cuenta cuáles Ministerios son los que actualmente
realkan mayor vdurnen de solicitudes de compras al año ante la Dirección General,
y asimismo, cuáles ministerios tienen mayor capacidad a nivel estructural y funcional
para conformar una proveeduría institucional.lw
Así las cosas, se ha pretendido trasladar funciones primero los ministerios cuyos
volúmenes de solicitudes de compras y de contratación de bienes son
considerablemente altos para ser atendidos por la Dirección General, quedando los
trámites de los Ministerios con pocas solicitudes de compras y menor capacidad
organizativa, a cargo de ésta. Sin embargo, con la promulgación de la Nueva Ley de
Administración Financiera de la República, se enfocaron las funciones de la
Dirección General de Administración de Bienes y Gontratación Administrativa como
ente rector del sistema de contratación administrativa , realizando únicamente
labores de dirección. Por lo tanto, aquellas proveedurias que todavía no han iniciado
'O7 Entrevista con el Lic. José Francisco Coto Meza. Jefe del Devto de Contratación Administrativa Dirección Jurídica del Ministerio de Justicia.
el proceso de "desconcenbación", deben comenzar a hacerlo, ya que rned'lilnte
decreto ejecutivo No. 29913-MP-H de fecha 17 de octubre del dos mil uno, se ha
dado plazo hasta el 30 de junio bel dos mil dos para culminar esos trámites.
Lo anterior también se enaienba fundamentado en el dirnen No. C-242-99 de
fecha 14 de diciembre de 1999, emitido por la Procuraduría General de la ReptíMica,
en el cual se señaló que: '... en tanto se organizan las Pn>Wurlas l n m a l e s
o se consolidan las existentes de maneta que puedan asumir elicientemente su
función el Poder EWuüvo podría canfiarte a la citwla Dimc&n en concluir los
pmcedimkntos de contratación iniciados por la h W u r i a Nacbnal, así corno bs
pmcedimientos de los Ministenios que no tengan pmveedurías insütucionales hasta
por el plazo que determine el Ejecutivo.. . *.'O8
Además, entre las posibles soluciones dadas para lograr los objetivos de
desconcentración de manera efectiva, se encuentran el dar una mayor estabilidad
laboral al personal del interior de las proveedurías ministeriales, mayor capacitación
especializada a estos funcionarios, mayor apoyo jerárquico por parte de las
instituciones públicas, reforzar la estructura interna de las proveedurías, así como
también los procedimientos de contratación administrativa, y finalmente, la
'O8 Dictamen No. C-242-99 de 14 de diciembre de 1999. Procuraduría General de la República
elaboración de manuales especializados para la adquisición de bienes y servicios del
Poder Eiecutivo Central.
Si bien es cierto los últimos esfuerzos representan un avance importante en el
proceso de desooncentración, la tarea por realizar aCin es muy amplia para m t a r
los esfuerzos y concretar los otqetivos planteados, el principal de ellos, lograr con
éxito la desconcentración de ias proveedurías de los diferentes Min-kterios. A
continuación, se incfiirán consideraciones importantes acerca de ia situación adual
de la proveedurías institucionates, enfatizadas estas en las ventajas y desventajas
que ha trafdo consigo la 'üesconcenbaci6nn de funciones en esos órganos
ministeriales.
CAPITULO SEGUNDO:
DE LOS ASPECTOS NEGATIVOS Y POSIBLES DESVENTAJAS DE LA
"DESCONCENTRACI~N" EN LAS PROVEEDURIAS INSTITUCDNALES
Sección primera: aspectos generales
Evidentemente, la incorporación de nuevas responsabilidades en cualquier órgano y
el proceso de cambio del mismo, supone una serie de desafíos para los cuales hay
que estar preparados.
Es por esta razón, que se considera conveniente indicar las posibles amenazas que
presenta el proceso de traslado de funciones de contratación administmtiva a las
proveedurías institucionates, a saberlog :
a) Desarganización y canfusibn inicial en la gesübn de licitadones por m de las
b) Insuficiencia de recursos humanos para atender los nuevos requerimientos.
c) Endurecimiento excesivo y multiplicación de 6rganos encargados de la actividad
contralora y supervisora de proveeduría.
d) Posib!es entrabarnientos en los trámites de licitaa6n por inexperiencia en los
mismos.
e) Intervención de criterios políticos en los procedimientos de compras.
9 Deslegitimación del proceso de desconcentración por los posibles problemas de
ejecución iniciales.
109 Orientaciones para el proceso de desconcentración operativa de la Contratación Administrativa Ministerio de Hacienda. Octubre, 2001
g) Actualmente, hay muy pocos funcionarios que cuenten con la verdadera
capacítadbn en io referente a mateda informática, legal y de contrataci6n
administrativa, ( diseño de carteles, elaboración de contratos, etc ), aspectos que
hacen que el mismo senridor pueda incurrir en responsabilídad civil,
administrativa e inclusa penal, a la luz de fa bgislación vigente en ese ámbito
( art; 96 Ley de Contratdón Administrativa y 108 de la nueva Ley de
Administración Financiera ).
h) Derivado de lo anterior, también se encuentra un aspecto negativo, el cual
consiste en que, si bien d funcionario ha recibido la capacitación suficiente en
estas áreas, el mismo no siempre cuenta con la estabildad laboral adecuada
para continuar realizando esas labores. La inestabilidad de los recursos humanos
repercute en la paralización provisional de los trámites de contmtadón, y así, en
el atraso de los mismos.
Conocer estas posibles amenazas en forma preliminar, tiene valor únicamente si se
toman las medidas para mitigar o evitar sus efectos. Para todas ellas existen
instrumentos para combatirlas: una reestructuracíón de las proveedurías realista,
asegurar la posición de la jefatura de la proveeduría a través de su inclusión en la
carrera administrativa, identificar los puntos debites en el conocimiento y experiencia
de tramitación de licitaciones, para refwzarlos por medio de capacitación, dejando
bs pasos -mente necesarios y otros más. "O
Estas medidas no son extraordinarias, deben mpmdef a un sólido, ctuigido, daro y
sensato proceso de transformación de la unidad, apoyando las autoridades
n s m a f e s
Sección -unda: sobra la covuntura actual
Si bien es cierta ia aprobach de la Ley No. 8131 se da después de un largo
proceso en la Asamblea Legislativa, el momento en que se aprueba pmenta wra
serie de -0s.
Es evidente, entre otros aspedos, la ausencia de criterios a lo intemo de la
Asamblea Legislativa para definir la oportunidad de la fecha de entrada en vigencia
de la Ley, la cual coincide con el inicio de una nueva Administración. Un nuevo
período gubernamental no es el momento adecuado para llevar adelante los
cambios que se debe efectuar en las Proveedurías Institucionales, para sumir una
responsabilidad que hasta el momento no han tenido, y los cambios que debe
" O Orientaciones para el proceso de desconcentración operativa de la Contratación Administrativa. Ministerio de Hacienda. Octubre, 3001
efectuar el Ministerio de Hacienda para crear una nueva instancia: la Dirección
General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa ( DGABCA)."'
Adicionalmente, la desaparición del Fondo Circulante supone para algunos
ministerios, la pérdida de una vía expedita para la adquisición de bienes de uso
común y continuo, y desde la perspeclava del Ministerio de Hacienda, el esfuerm,
para dausurar y liquidar debidamente un órgano que estuvo funcionando durante
vanas décadas.
Así las cosas, tenemos tres dases de amenazas coyunturales a saber :
A) A nivel lnstitucional
- Las instituciones no tuvieron tiempo de induir en el presupuesto las necesidades
de nuevos recursos humanos y de capacitación, y definir espacios físicos
mínimos para la operación, por ejemplo, la recepción y sala de aperturas.
Por otro lado, el proceso creciente de complejización del Estado y de sus
órganos, ha ido otorgando a las proveedurias imtitucionaies un rol cada vez
más amplio y dinámico, hasta llegar al punto de hoy día, donde asumirán, en
forma total, el proceso de adquisiciones.
I I I Orientaciones para el proceso de desconcentración operativa de la Contratación Administrativa. Ministerio de Hacienda. Octubre, 2001
Asimismo, el personal de la proveeduría tiene no solamente que atender los
requerimientos del diente, sino que debe hacerlo en forma expedita, ofreciendo
soluciones o altemativas cuando no cuenta con d bien o servício requerido, o
existen atrasos en su provisión. Debe tener además ciertas aptitudes, aditudes
y caraderisticas que le permitan desenvolverse adecuadarnenb en la ejecución
de sus funciones. Adicionalmente, debe ser percibido como " alkmente solvente
desde el punto de vista ético", aspecto que debe corresponder con la realidad.
- Los primeros resuttados acerca de la ms6ucturación de las proveedurías,
pueden fijar criterios en cuanto a la conveniencia de esta decisirkr. Sin embargo,
es de esperar que los resuWos generales sean modestos, por la escasa
preparación, el tiempo para llevar a cabo el cambio y el momento político en que
se ejecuta.
- Si los resultados no con positivos en el corto plazo, puede deslegitimarse el
proceso, pero no por un problema del concepto en sí mismo, ni tampoco
achacable en su totalidad a las proveedurias institucionales., sino como
resultado de las condiciones establecidas para la entrada en vigencia de la Ley
No. 81 31.
- El proceso de reestructuración de las proveedurías instihicionales
probablemente consumirá una gran cantidad de energía a nivel interno ( para su
reorganización ), que difícilmente se proyectará a nivel externo.
- Especificamente, sobre la función de compras desempellado por las
proveedurías institucionales, los proveedores ( para muchos de los cuales el
Estado es su principal d i t e ) , perciben la actividad de adquisicíones del
sector público como ineficiente, burocrática, poco transparente y poco ágil en
el pago. Asimismo, desde el punto de vista del cliente interno, se manifiesta en
diversos grados la insatisfacción sobre los bienes y el servicio.
- La experiencia de este proceso señala que en los Wrneros pasos, las
proveedlirías institucionales manifiestan dudas sobre el proceso, las cuales debe
ser constantemente despejadas y requieren de una asistencia extraordinaria,
que puede desacelerar el proceso de adquisiciones en relación con su ritmo
normal, el cual de por sí ya se considera lento
- Las proveedurías institucionales deberán asumir procesos de compra de mayor
complejidad, en algunos casos sin haber satisfecho las condiciones mínimas
para "desconcentrarse".
B) A nivel Poiíüco:
- Las nuevas autoridades que no estén familiarizadas con el proceso de
adquisiciones del esbdo, y por lo tanto no puedan dirnensionar comciamnte el
nivel de esfuerzo y el desafío que suponen las nuevas funciones, pueden
valorar negativamente a las proveeaunas institucionales.
- Se corre el riesgo de que las autoridades ( en general ) no entiendan el hecho de
que el proceso de adquisiciones se ttaslade -htegralmente a los minisderios no
significa que tienen las " puettas abiertasa en esta materia, y que las
regulaciones, principios y controles siguen siendo los mismos.
- El nuevo gobierno puede tratar de impulsar nuevos modelos y cambios de
directrices sin haber consolidado las nuevas proveedurías instihicionales, lo que
puede provocar entrabamientos y problemas en el proceso de gestión de bienes
y servicios.
C) A nivel Externo
- La Dirección General de Administracidn de Bienes y Contratación Administrativa
no está preparada para brindar una asistencia técnica masiva a todas las
proveedurías institucionales por reestructurarse.
- Se está preparando un nuevo sistema de información que sustituirá al SICA, el
cual se prevé entrará en operaaón en el año 2003. Este es un cambio que se
suma a los anteriores, con el subsecuente proceso de capacitación, consulta,
ajuste y adaptación, esfuerzo que creará una presión adicional a las
proveedurías insütucionales. *12
Sin embargo, hay que recordar que actualmente hay un proceso de transición y de
desconcentración paulatina de cada uno de bs Ministerios. En este sentido, es
importante indicar que con ello se busca que las proveedurías institucionales
asuman un papel más proactivo y tomen más acciones sobre el procedimiento de
contratación administrativa a qecutar.
Es por lo anterior que, además de las amenazas que enfrenta este proceso, también
se han dado importantes ventajas y oportunidades de gran relevancia para
confirmar los fines de la "desconcentración" operativa de la contratación
administrativa, los cuales se mencionaran a continuación.
-
Orientaciones para el proceso de desconcentración operativa de la Contratación Administrativa. Ministerio de Hacienda. Octubre, 2001
CAPITULO TERCERO
DE LAS VENTAJAS Y OPORTUNIDADES DEVENIDAS DEL PROCESO DE
Sección primera: aspectos neneraies
El proceso de delegación de funciones de la funcibn de contratación administrativa y
adquisición de bienes y s e ~ c i o s en las proveedurias institucionales, ha traído
consigo una serie de ventajas en pro de satisfacer el interés general y las
necesidades primordiales de la institución pública beneficiada con su departamento
de proveeduria, entre las cuales, una vez realizado el análisis respectivo, se pueden
resumir en las siguientes:
- Se ha realizado la implantación del Sistema SlCA como el instrumento para
facilitar los procedimientos de contratación administrativa en el Poder Ejecutivo,
para promover la "desconcentración" sin perjuicio de la integración de la
información.
- La estructura organizativa y funcional de las proveedurías institudonales
actualmente "desconcentradas" ha permitido una mayor agilimción en los
procedimientos de contratación administrativa y adquisición de bienes y
servicios, evitándose trámites engorrosos y lentos con este tipo de
organimción .l13
- Se da dotado a las proveedurias del equipo básico y la Dirección General se ha
preocupado por verificar la conexión para la transmisión de datos de los
procesos que esa proveeduria institucional ejecute y que deben rriantenerse en
una base de datos única, administmda por la Dirección General.1"
- Se ha promovido e impartido capacitación, entrenamiento y pasantías a los
funcionarios de las proveedurias institucionales, con ei fin de que los mismos se
encuentren en una situacibn laboral idónea para atender las nuevas funciones
de esas proveedurías.
I l 3 En el trabajo de campo realizado, se determinó como una de las ventajas de la desconcentración es la independencia adquirida en las proveedurías ministeriales, y lo cual genera agilidad en los trámites de adquisición de bienes y servicios ( Lic. José Francisco Coto Meza, Jefe Depto. Contratación Administrativa, Dirección Jurídica del Ministerio de Justicia).
114 Además, del trabajo de campo se determinó que el fortalecimiento en la estructura de la Proveeduría Ministerial ayudar a a la agilización de los trámites de contratación administrativa ( Licda. Aria Luz Lobo Hemández. Jefe de Proveeduría, Min. Cultura, Juventud y Deportes).
- Se ha promovido la creación de una comisión de recomendación para la
adjudicación, o bien, una comisión de contratación administrativa, con d fin de
garantizar la mayor transparencia en los pnocesos de adquisición de bienes y
senidos que se lleganen a ejecutar en las Proveedurjas lnstitucionales
€hmmen-s.
- Se ha impEantado con la nueva Ley de Adm'iMstmdcM Fmanciera de la República
y Presupuestos Públicos, un régimen de mpcmdiJ¡dad más esbkb que el
establecbdo en anteriores byes. Así las coaas, se dispone que el servidor púMiko
mponderá administrativa y civilmente psr ei desempeño de sus funciones,
deberes y abibwbes asignados al cargo, cuando en su conduda medie ddo,
culpa o negligencia, y que para la valoración del nivel de ~~, se
tomará en cuenta, enbe otras cosas, el rango y km fumhes del sewkior,
entendjéndose que a mayor rango y jerarquía será mayor el nivel de
responsabilidad por los actos ejecutados.
En el trabajo de campo realizado para complementar el presente capítulo, se
determinaron otras de las ventajas que ofrece el proceso de desconcentración de las
proveedurías institucionales, a saber:
- Con el proceso de desconcentración, hay una mayor cercanía al interesado, ya
que por ser el mismo ministerio quien realiza los procedimientos de contratación
administrativa, hay una mejor comunicación con los oferente$ de los bienes
solicitados, permitiendo así una mejor coordinación entre el oferente y la
proveeduria instikicional que requiere el bien o servicio.
- En cuanto a la especialidad del bien o servicio solicitado por un Ministerio o
Institución, con la desconcentración hay una mejor garantía de que ese bien o
servicio sea el más óptimo en cuanto a la calidad y especificaciones requeridas.
115
En virtud de lo anterior, podemos obsenrar con el proceso & "desconcentraciónU por
parte de las proveedurias instiaicionales, que éstas han adquirido diems funciones
dirigidas a satisfacer con mayor eficiencia las neceddades requeridas por sus
instituciones. Asimismo, aunado a las venhjas del proceso de desconcentración, se
han establecido oportunidades coyunturales que se presentan con este fenómeno.
Sección segunda: Ocmrtunidades coyunturales
El proceso de "desconcentraciónn en las proveedwíís institucionales ha traído
consigo diversas oportunidades para llevar a cabo una mejor ejecución de los
trámites de contratación administrativa y adquisición de bienes y servicios, los que,
- --
"' Entrevista con la Licda. Jeannette Leveridge, Jefe del Departamento de Control y Supervisión de la Proveedun'a Nacional.
aunados a las posibles amenazas frente a este proceso, se identificarán para dar
algunas recomendaciones al respecto.
ASE las cosas, tenemos tres clases de oportunidades coyunturales, a saber:
A) A nivel insütucional:
- La institución tiene un mayor control del proceso de gestión de bienes y
servidos, y por lo tanto puede dar una mejor orientación al servicio, priorizando
sus actividades de adquisición.
- La proveeduria Institucional conoce sus necesidades y particularidades en
materia de adquisiciones, de manera que puede especializarse, lo que incide en
la obtencibn de resultados más expeditos y de mejor calidad en sus
adquisiciones.
- La carga de trabajo no variará sustancialmente y más bien se reducirán pasos
del proceso.
B) A nivel Político:
- Los progranlas - de gobíerno de todos los partidos mayoritarios induyen la
desconcentración corno un aspecto clave a desarrollar, por lo que se espera
recibirán positivamente un esfuerzo de esta índole.
- Las nuevas autoridades, aunque desconocen 106 procedimientos, cuando entran
en contacto en las instituciones necesitan conocer el estado de la situación.
Esta es una oportunidad para que las proveedurias insütuc¡onaies expliquen los
cambios que están llevando adelante, los beneficios, desafíos y necesidades
que los mismos suponen. Hay además una mayor actividad para aceptar nuevos
modelos, porque no existe compromiso con el pasado.
C) A nivel Externo:
- La Dirección General de Administración de Bienes y Contratación Administrativa
será un organismo dedicado a desarrdlar directrices, dar asistencia y soporte
técnico en materia de adquisiciones ( entre otras funciones ), de manera que
cumpla una función estratégica que hasta el momento no ha sido asumida por
ningún órgano.
- El nuevo sistema SlGAF podrá ofrecer en. el futuro un instrumento de
información más ágil y dúctil, que sirva de herramienta para el desarrollo de
procesos de análisis, planificación, seguimiento y control, entre otros. Es así que,
de acuerdc con la información brindada por la Licda. Jeannette Solano116, el
nuevo sistema SlGAF estará en la posibilidad de bnndar todo tipo de estadísticas
en materia de adquisiciones y que posibilitará una mejor agnipación, proyección
y trabajo estadístico de los datos.
Esto por cuanto tanto para la función de planificación como para el disefío de
estrategias de compra, es imprescindible contar con datos estadísticos, actuales
e históricos, que permitan identificar tendencias, establecer pesos relativos y
otros aspectos de importancia estratégica para la toma de decisiones
Como hemos observado, el proceso de "desconcentración" es lento, pues
requiere de un nivel distinto de culturización sobre ios principios de
contratación administrativa y el principio de legalidad. Sin embargo, el trabajo
paulatino y de mejoramiento de estrategias procedimentales, contribuirán a
culminar esta etapa de manera satisfactoria, permitiendo una mayor eficiencia
y eficacia en la adquisición de bienes y servicios para satisfacer las
116 Proveedora Nacional a.i.
necesidades primordiales dentro de las instituciones púMicas invducradas en
este proceso.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Con el presente tema de investigación, se ha pretendido tener un acercamiento con
la realidad interna de la actual Dirección General de Administraci6n de B i y
Contratación Administrativa como órgano técnico de las Proveedurías insbitucionales,
aspecto que bdavia no se ha llegado a concretar en su totalidad por los diversos
problemas institucionales y politicos que en este proceso surgen, así corno los
elementos externos que inciden directa o indirectamente tanto en la reestructuración
de las proveedurías de los ministerios, como en su realización de funciones para una
adquisición de bienes y servicios más eficiente.
Por ello, se ha pretendido dar un aporte para que en el futuro se puedan realizar
ciertos cambios tendientes a mejorar la ejecución de las labores que dentro de las
Proveedurías institucionales se realizan, dejando de manifiesto que, si bien el
proceso de " desconcentraciónn de funciones de la antigua Proveeduria Nacional
( entendiéndose ésta como traslado de funciones y no como lo establece la Ley
General de la Administración Pública ) hacia las proveedurias de los ministerios e
instituciones públicas ha contribuido a una mayor facilidad para tramitar los procesos
de contratación administrativa, este fenómeno está en transición y evolución
paulatina, por lo cual se establece la necesidad de reforzar esos procesos, para que
el Estado pueda satisfacer sus necesidades de una manera más eficiente y menos
onerosa.
Por otro lado, el anterior enfoque y tema de esta tesis, de ninguna manera pretende
socavar los esfuerzos llevado a cabo por los funcionarios, los jefes de la Dirección
General y los servidores de las Proveedurias institucionales, puesto que en ellas se
deposita actualmente la responsabilidad de lo que acontece en la adquisición de
bienes y servicios de la Administración pública, llevándola a cabo paulatinamente y
bajo las directrices de la actual Dirección General, con el fin de cumplirla de una
forma más ágil y eficiente. Asl, se harán algunas recomendaciones, para un mejor
funcionamiento en el proceso de la adquisición de bienes y servicios, ya que nuestro
Estado debe ser eficaz de cara a nuestras necesidades en todos los campos:
1) Es importante, que tanto la Dirección General como cada Ministerio,
deben elaborar un catálogo de materiales, para conocer las
especificaciones de estos y evitar errores en los pedidos que se
generen., para obtener resultados objetivos y más fehacientes1".
2) Los responsables de la administración de materiales deben planificar,
programar, organizar, coordinar, presupuestar y controlar la debida
adquisición, conservación, distribución y uso de los materiales, de
manera que garantice un funcionamiento y control efectivos,
117 ARROYO SABOR10 ( Ana C) Revisión de Precios en la Contratación Administrativa de Costa Rica. Tesis de Grado para optar por el título de Licenciada en derecho. Universidad de Costa Rica, 198 1 . p 2 12
establecíendo dKecaioes y dictando procedimientos para lograr ese
fin."'
Sería cw~veniente que la Dirección General de Administfación de Bienes y
ConWWión Admimtñfa gire r e a m e n d m a las a&&Wes y
unidades Wmckms de los F M n i , en el sentido de que incorporen a
la Pmveeduría InstiatGional en el proceso de elaboración del presupuesto,
lo relativo a 4s aclqukiciones de bienes y servicios y maquinaria y equipo.
Adkbnalmente la experiencia de esta unidad en materia de adquisiciones
permitirá deteminar ia capacidad de gesti6n ank la pir- de
presupuesto.
3) La Jefatura de la proveeduría instituchai debe preocuparse por
realizar reuniones semanales con sus fumaños, para plantear las
problemáticas que se den en el transcurso de los trámites
administrativos de contratación, insistir en puntos especííicos de sus
funciones principales, definir soluciones y depurar los mecanismos
utilizados de acuerdo con lo establecido normativamente, para la eficaz
ejecución de éstos.
118 SERRANO RODRÍGC'EZ ( Carlos E) I,a Administración dc Compras cn cl Podcr Eiccutivo dc Costa Rica Tesis semetida a consideraci6n de la Comisión de Estudios de Posgrado en Adminis?ración Pfiblica de la üniversidad de Costa Rica. San José, 198 1. p i 3
4) En lo que al personal de lac proveeúurías se refíere, el mismo no debe
estar somet#to a los vaivenes pditicos. Si bíen es cierto debe ser
posible removedo e hvestigark, en wdquier momento de aeumbcon
el de Senricío CM1 $0 los regiamenbs b m
. . - , ~ e s c i e r k , q u e s u ~ e s ~ 4- te
~y~ aihmhtosquenodependendewiavWíónen
paikdar o de una Ik.\ea pdítica.
5) El cambio en el papel de bs proveedun'as *bsth&nales pone como
prioridad, en el escenarío del de adqukichms, la
capacitación del fmsmal. Las Proveedwias deben buscar el
fortalecímíento de sus unidades por medio de la capacrtació . .
n,
buscando identificar #a oferta que existe en el mercado en tomo a estas
materias. Por eje-, el Instituto Nacional de Aprendizaje ofrece
varios módulos en relación m la administración de bodegas y
almacenamiento. También existe oferta de capacitación a nivel de
centros privados en el área de gestión dematenales'19.
l
" Oncntaciones para cl proceso dc dcsconccntracion opcrativa de La Contratación Administrativa. iviii~isterio de Hacienda. Oct~ibie. 2001
6) Es necesario que las proveedurias institucionales cuenten con un
órgano o sección que se dedique al diseño de instrumentos técnicos,
estrategias de soporte de la gestión y que analice los procedimientos y
legislación en materia de contratación administrativa.
Al respecto, se recomienda realizar un estudio que detmine el tiempo
que duran los pasos de la contratación administrativa, para introducir
mecanismos que mejoren dichos tiempos y contar con un dato de
referencia para el control y la evaluación interna. La duración de cada
fase, etapa o paso se puede determinar por dos medios: a través de un
análisis de expedientes, tratando de definir fechas de inicio, envio y
recibo por etapa., o bien, con el sencillo procedimiento de elaborar una
hoja de control que deberá ponerse al inicio de cada expediente de
contratación administrativa y donde los a n a l i s deberán ir anotando
las fechas de finalización e cada etapa.
7) Una de las funciones de la actual Dirección General debe ser la
preparación de proyectos de reglamento a la legislación. Otro aspecto
clave es la revisión de las leyes vigentes y la elaboración de
recomendaciones para su perfeccionamiento. Dichas
recomendaciones estarán basadas en estudios prácticos, recogidos de
la experiencia de la gestión de los Ministerios y de la propia Dirección
General, y deberiin hacerse llegar a las autoridades para impulsar
cambios y ajustes en la legislación.
8) Adicional a las recomendaciones brindadas para un mejor desempeño
de las proveedurias institucionales y de la actual Dirección General de
Administración de Bienes y Contratación Administrativa, es importante
el apoyo jerárquico hacia las primeras, para efectos de que los jerarcas
de las instituciones tomen conciencia sobre la importancia de las
labores realizadas por sus proveedurías y reconozcan su
independencia como departamento especialbdo en trabajos de
contratación administrativa.
9) Si bien e! periodo de cambio de gobierno no es ventajoso para iniciar
los procesos de desconcentración, las proveedurias que se
encuentran "desconcentradas" pueden colaborar en estos procesos
mediante la asesoría y trabajo conjunto con las proveedurías que
están por reestructurarse.
Con la unificación de criterios, emanadas por políticas o disposiciones
administrativas, se podrán ordenar las decisiones y acciones que se lleven a
cabo en la Dirección General de Administración de Bienes y Contratación
Administrativa, por la vía de una mayor instrucción y preparación de los
ejecutores, de tal forma que se dé la integración en el desernpelio de las tareas
y funciones que se le asignen, garantizándose la obJetMdad en las acciones.
ANEXOS
SICA: Obtener simultáneamente los beneficios
Centralización Normativa
Etapa IV
Etapa 1
Sistema de 1 Contratación
Administrativa Poder Ejecutivo
Desconcenb.ación Operativa
Etapa 11
- Etapa 1: Registro de Proveedores. Catálogo de Mercancías y Registro de Solicitud de Mercancías.
- Etapa 11: Registro de Trámite, Registro de Ofertas, Registro de Adjudicaciones, Generación de Orden de
Compra, Licitaciones Públicas, Licitaciones privadas y Compras Directas. -
- Etapa 111: Control de Antecedentes, Control de Garantías, Control de Muestras, Fondo Circulante, Control de
Compras al Exterior y Control de Aspectos Legales.
Etapa IV: Conexión de las Proveedurías lnstitucionales con la Proveeduría Nacional..
[Comprad naciones E E L (Control de bienes 1
I
1 ~ r o v e e d u d Ministeriales 1
120 Cabe destacar que dicha estructura organizativa se mantiene con la promulgación de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, hasta que dicha entidad no introduzca cambios en este aspecyto mediante reglamento.
ESTRUCTURA ORGANIZATIVA BASICA DE LAS
PRQVEEDURIAS INSTITUCIONALES
1 Dirección Administraüva 1
1 Administración
Comisión de R e c o r n e ~ y
Adjudicación
I de Bienes
Patrimonio Garantías Compras Importaciones
, Programación y Control
PASOS MINIMOS EN LA FUNCION DE PiANIHCACION DE LAS
121 Fuente: Orientúciones para el proceso de desconcentración operativa de la contratación administrativa.
Ministerio de Hacienda, febrero 2002.
PASOS CLAVE Levantamiento de i- de adquisiciones reaüzadas. Análisis de la información para la ebbomión del Plan de Intemhes de Adquisición que se publica en La Gaceta Ehboraci6n del Plan de Adquisiciones de acuerdo con el presupuesto aprobado Consolidar planes de otros adores para elaborar el Plan de Adquisiciones lnstíhicional Defini& del peso y estructura de las adquisiciones a r ea l i r por la prov. lnst ( BUCC, equipo de cbmputo, vehículos y otros predefinidos).
Cefinir los proc. De compra y sus fechas Solicitud a los centros de costos de especmcaciones t&miis para adquisiciones especializadas ( en las cuales se requiere el criterio del destinatario) Definición de estrategias de compra de acuerdo con el plan Identif. Y dictnbuc. Del nivel de esfuerzo a la P.lnst. en el tiempo Evaluac. Trimestral del plan de adquis. E intriducción de ajustes
INSTRUM. NECESAROS Sistema deestadisocas
Sistemadeestadísticas
Preslwesto aprobado
Pianes de Adquisición
S i de estadísticas
Planes de Adquisiin
Planes de Adquisición
Planes de Adquisición
RESPONSABLES Proveed.histihicionales
Proveed. Instihicionales
Proveed. lnstitucionales y Departamento de Finanzas o hesupuesto Proveed. Instihicionales y Departamento de Finanzas o
F'~weed.Instiaicionak
Proveed. Instiaicionales
Proveed. Instikicionaies
Proveed. lnstitucionales
Proveed. lnstitucionales
Proveed. lnstitucionales
Algunas recomendaciones sobre los contenidos de la capacitación al personal de la
proveeduria tienen como objetivo proporcionar una base minima, que sirva corno
punto de particfa para iniciar el proceso de reflexión y discusiónm:
122 Ministerio de Hacienda. Orientaciones para el proceso de desconcentración O ~ r a t i v a de la Contratación Administrativa. Octubre, 200 1
TEMAS
INTRODUCCIÓN AL PROCESO DE ADQUISICIONES
- Posibilidades de contratación administrativa y
duración de los procesos.
- Responsabilidades asociadas al proceso de
adquisición a nivel de la proveeduria, de los centros de
costos y de los decisores estratégicos.
- Preparación de solicitudes, términos de referencia
técnicos, impulso y seguimiento de adquisiciones por
parte del diente institucional ( centro de costos)
- Límites y posibilidades que ofrece la legislación
- La previsión y planificación de necesidades por parte
del cliente institucional, como concepto clave para la
obtención de un buen servicio.
GERENCIA
-Técnicas gerenciales para la gestión
GERENCIA
FUNCIONARIO META
Clientes internos dave
( jefaturas de centros de
costos)
Oficial Mayor
Jefes de Proveeduría
-Jefes de Proveeduría
m c a c i ó n estratégica
- Estrategias en materia de compra
- Servicio al cliente
- Estrategias da negociación
- Planificación operativa
- Elaboración del plan de compras
- Seguimiento, control y ajuste del plan de compras
- Estrategias de respuesta frente a demandas no
planificadas
GERENCIA
- Administración de Personal
- Organización del equipo humano
- El trabajo bajo presidn
ETlCA EN LA FUNCION PROVEEDORA
- Ética en la función de prweeduria
- Mapas de riesgo en la función proveedora
- Transparencia en los procesos
9TENCION AL CLIENTE - Principios de atención al cliente interno
- Principios de atención al cliente externo
- Los límites en la relación proveeduría- proveedor
PROCESOS
- Legislación al día
- Instrumentos prácticos de legislación comentada con
estudio de casos
- Responsabilidades asociadas al proceso de
Planificación
- halistas
Jefes de Proveeduría
Personal de
Proveeduria
Jefes de proveeduria
Analistas
Recepción de
Proveeduría
Jefes de Proveeduria
Analistas
Jefatura de bodegas
123 Según la DGABCA, se pretende excluir la función del control del patrimonio del ámbito de acción de las proveedurías institucionales, sin embargo se incluye el tema en el caso de que pemianezca bajo su responsabilidad.
proveeduria
PROCESOS
- Rutas críticas para el proceso de adquisición de bienes
y s d d o s
- Compras directas
- ticitaciones por registro, restringidas y pública
- Ordenes de modificación
CONTROL DE BIENES MUEBLES, INMUEBLES Y
SEMOVIENTES'"
- Organízación del control de bienes muebles,
inmuebles y semovientes.
- Sistemas de control y seguimíento.
- Diseno de centros de responsabilidad
- Paquetes infomiáticos disponibles en el mercado,
ventajas y limitaciones.
SISTEMAS INFORMATICOS: USO Y
APROVECHAMIENTO - Uso y aprovechamiento del Sistema SICN SIGAF - Uso y aprovechamiento del Sistema COMPRARED
ALMACENAMIENTO
- Administración de Bodegas y Almacenamiento
- Sistema de Control de Inventanos
DIRECCION GENERAL DE ADMlNlSTRAClON DE
BIENES Y CONTRATACION ADMINISTRATIVA - El perfil de la nueva Dirección
7 1
JefeS de proveeduría
Anagstas
Jefes de Proveeduría
Analistas
Analistas
Jefes de bodega
Personal de Bodega
- La Dirección enfocada hacia el servicio
- La Dirección como administradora de COMPRARED
Jefes de Proveeduría
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JURISPRUDENCIA
Sala Primera de la Corte No. 5 de las 15 30 h del 10 de enero. De 1990
Proceso especial tributario de J.P.S. contra el Estado. Tribunal Superior
Contencioso Administrativo Sec. Segunda.
Voto No.6289-94 Sala Constitucional De La Corte Suprema De Justicia
San José, a las dieciséis horas tres minutos del veintiséis de octubre de
mil novecientos noventa y cuatro.
Voto No. 073-89 Sala Constitucional De La Corte Suprema De Justicia
San José, a las 16 horas con veinticinco minutos del 8 de noviembre
de 1989.
Voto No 61 15-96 Sala Constiti~cional De La Corte Suprema De Justicia.
San José, a las quince horas dieciocho minutos del doce de noviembre
de mil novecientos noventa y seis.
Voto No. 461597 Sala Constitucional De La Corte Suprema De Justicia.
San José, a las quince horas treinta y nueve minutos del doce de agosto
de mil novecientos noventa y siete.
Voto No. 0998-98. Sala Constitucional De La Corte Suprema De
Justicia.- San José, a las once horas treinta minutos del dieciséis de
febrero de mil novecientos noventa y ocho.
Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, No.
10396 de las 10,55 h del 28 de julio de 1983. Proceso Civil de
Hacienda. De M .C.C.H. y otra contra " I.T. de C.R." y otra.
Sala Primera de la Corte, núm. 146 de las 14:40 hrs. del 16 de
diciembre de 1983. Competencia dentro del ordinario de " E.P. de la
A.S.A."c."L.V.M.deA.yP." .
Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sec. Primera, No. 5774
de las 10:40 hrs. del 16 de setiembre de 1982. Ordinario de " U.L.Y.S.A.
e Acuerdo de Desconcentración. Resolución No. DPN-256-99 de las 1520
horas del 14 de setiembre de 1999, publicado en La Gaceta NO. 95 del
7 de octubre de 1999.
e Dictamen N0.C- 242-99 de 14 de diciembre de 1999, Procuraduría
General de la República.
Dictamen N0.C- 1 66-98 de 13 de agosto de 1998, Procuraduría General
de la República
e Lic. Román Chavarria, Jefe de Proveeduría del Ministerio de la
Presidencia
Lic. José Ramirez Pérez, Proveedor lnstitucional del Ministerio de
Seguridad Pública
Licda. Fressy Corrales Esquivel, Proveedora lnstitucional del Ministerio
de Justicia
Román Villalobos Céspedes, funcionario de la Proveedur~a Institucional
del Ministerio de Obras Públicas y Transportes
Licda. Jeannette Leveridge, Jefe del Departamento de Control y
Supervisión, Dirección general de Administración de Bienes y
Contratación Administrativa.
Lic. José Francisco Coto Meza, Jefe del Departamento de Contratación
Administrativa del Ministerio de Justicia
Licda. Ana Luz Lobo Hemández, Jefe del Depto de Proveedurfa del
Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.