tesis de maestría derecho publico
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LA PROTESTA CONSTITUCIONAL DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA. INTERPRETACION Y TRASCENDENCIA JURIDICATRANSCRIPT
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE NAYARITUNIDAD ACADÉMICA DE DERECHO
"LA PROTESTA CONSTITUCIONAL DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.
INTERPRETACIÓN Y TRASCENDENCIA JURÍDICA DEL ARTÍCULO 87 CONSTITUCIONAL"
TESIS
QUE PARA OBTENER EL GRADO DE MAESTRO EN DERECHO PÚBLICO
PRESENTA
JOSÉ GUADALUPE CAMPOS HERNÁNDEZ
Tepic, Nayarit; Septiembre de 2008
1
"LA PROTESTA CONSTITUCIONAL DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.
INTERPRETACIÓN Y TRASCENDENCIA JURÍDICA DEL ARTÍCULO 87 CONSTITUCIONAL"
TESIS
QUE PARA OBTENER EL GRADO DE MAESTRO EN DERECHO PÚBLICO
PRESENTA
JOSÉ GUADALUPE CAMPOS HERNÁNDEZ
2
"LA PROTESTA CONSTITUCIONAL DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.
INTERPRETACIÓN Y TRASCENDENCIA JURÍDICA DEL ARTICULO 87 CONSTITUCIONAL"
ÍNDICE
PREÁMBULO
INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO PRIMERO
Contenido del Artículo 87 Constitucional y planteamientodel problema................................................................................................... 1
CAPÍTULO SEGUNDO. Marco conceptual del Término “Protesta”Concepto etimológico – Gramatical. ............................................................12Concepto Jurídico.........................................................................................13
CAPÍTULO TERCERO. Aspectos Generales de la ProtestaConstitucional. Referencias Históricas.Aspecto Teológico – Religioso......................................................................15Origen y fundamentación..............................................................................16Ritología del Juramento................................................................................27
CAPÍTULO CUARTO.La “Protesta Constitucional” en el Derecho Actual........................................36
CAPÍTULO QUINTO. Aspecto Político – Jurídico de la “ProtestaConstitucional”.Diferenciación entre Protesta y Juramento...................................................42La Postura del Presidente Fox......................................................................44
CAPÍTULO SEXTO. La figura de la “Protesta” en el Derecho PositivoMexicano.Origen y Marco histórico de la “Protesta” en el contexto Mexicano..............49Evolución Constitucional del Vocablo...........................................................61Establecimiento de la “Protesta Constitucional”............................................75
CAPÍTULO SÉPTIMO. La “Protesta” en el Derecho vigente Mexicano.Fundamento Constitucional...........................................................................79Debates en el constituyente de 1917............................................................79
Naturaleza y efectos de la “Protesta Constitucional”.
I
Planteamiento preliminar...............................................................................83Hipótesis en torno de la naturaleza de la “Protesta Constitucional”Naturaleza Moral o Ética...............................................................................83Naturaleza Política........................................................................................89Naturaleza Jurídica.......................................................................................93
CAPÍTULO OCTAVO. Marco Jurídico de responsabilidad PresidencialAspectos Generales......................................................................................96Aspectos Particulares................................................................................. 103
CAPÍTULO NOVENO.Análisis concluyente....................................................................................123
CONCLUSIONES GENERALES Y PROPUESTAS...................................147
II
PREÁMBULO
I.- PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.
El Artículo 87 de la Constitución General de la República dispone: "El
Presidente, al tomar posesión de su cargo protestará ante el Congreso de la
Unión, o ante la Comisión Permanente, en los recesos de aquél, la siguiente
protesta: "Protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen y desempeñar
leal y patrióticamente el cargo de Presidente de la República que el Pueblo
me ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión, y si
así no lo hiciere, que la Nación me lo demande"
Sin embargo, con excepción de lo dispuesto por el artículo 108 de la misma
norma Suprema del País, que dispone que “El Presidente de la República,
durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la
patria y delitos graves del orden común”, ni del contenido del precepto que se
transcribe, ni de alguna otra disposición normativa, se desprenden o se
precisan la consecuencia o trascendencia jurídicas que reviste o debiera
revestir tanto la referida "PROTESTA CONSTITUCIONAL", como en su caso
la alteración de su texto (como sucedió en la toma de Posesión del anterior
Presidente Vicente Fox), su omisión o incluso su incumplimiento
Es decir, que tal como está redactado el texto del Artículo 87 Constitucional,
surge la interrogante en torno de que resulta correcto o atingente la
denominación de “PROTESTA” empleado por la constitución o si Tiene algún
tipo de importancia o trascendencia jurídica o en su caso, cuál fue en la
intención del Constituyente al incluirlo y redactarlo en esos términos; cuál fue
su origen, y en todo caso, cual es su justificación; si debe mantenerse su
texto, modificarse o derogarse; o finalmente, si tiene o debe tener relación
con otras disposiciones normativas.
III
II.- DELIMITACIÓN DEL TEMA
El tema de investigación se ubica dentro del ámbito del DERECHO
CONSTITUCIONAL ADMINISTRATIVO.
III.- OBJETIVOS Y PROPÓSITOS DE LA INVESTIGACIÓN.
PRIMERO.- Evidenciar y entender los orígenes y antecedentes de la figura
jurídica que hoy se conoce como "PROTESTA CONSTITUCIONAL"
SEGUNDO.- Descubrir y analizar las diversas motivaciones que sirvieron
como fundamento para la instauración de dicha figura dentro del marco
jurídico de los pueblos.
TERCERO.- Estudiar y comprender, desde su contexto histórico y
sociológico, la inclusión del concepto que se analiza dentro del Derecho
Mexicano, así como su evolución histórica, conceptual e ideológica, hasta
convertirse en la figura que hoy se encuentra vigente.
CUARTO.- Analizar la luz de la ciencia Jurídica Constitucional, la
pertinencia de su redacción actual, a la luz de las consecuencias de derecho
que su contenido significa.
QUINTA.- Concluir lo conducente en torno a la permanencia, modificación o
derogación de dicha figura jurídica; y en su caso, la relación o vinculación
con otras instituciones jurídicas de derecho vigente.
IV
SEXTA.- En consecuencia, proponer las reformas y adecuaciones
Constitucionales y/o legales que en los términos de la investigación jurídica
se estimen necesarias
IV.- JUSTIFICACIÓN
PRIMERO.- El Proyecto de investigación que se propone, encuentra su
justificación en la necesidad de plantear a nivel de Estudio y Análisis
Constitucional, el significado actual del Acto solemne mediante el cual, el
ciudadano Mexicano que asume el cargo de PRESIDENTE
CONSTITUCIONAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, manifiesta a
la nación su compromiso "PROTESTA", de velar por la salvaguarda y
aplicación del estado de Derecho, entendido, éste, como la existencia de un
MECANISMO DE PODER que encuentra y conserva su LEGITIMIDAD en el
respeto absoluto e irrestricto del orden Jurídico vigente.
Esto es, dentro del ámbito de la teoría Constitucional, el Poder Ejecutivo, al
asumir su función asume, no solo el ejercicio de un Mandato ciudadano, sino
también UN COMPROMISO PERSONAL que debiera hacerlo responsable
tanto de sus actos como de sus omisiones, en el ejercicio de sus funciones.
Una responsabilidad que a la luz de las normas Constitucionales y legales
vigentes, no resulta lo suficientemente clara, ni lo bastante explícita para
garantizar de una manera plena la eficacia de su exigencia.
SEGUNDO.- La utilidad práctica del proyecto de investigación tenderá a la
búsqueda de un mecanismo jurídico constitucional que haga, además de
solemne, efectiva y exigible, la manifestación, hasta hoy protocolaria, del
Presidente de la República, de RESPONDER ANTE LA NACIÓN y SER
DEMANDADO POR ELLA, en el supuesto de incumplimiento a lo expresado
en su "PROTESTA" y que implica DOS COMPROMISOS CONCRETOS, a
saber:
V
1.- "Guardar y Hacer Guardar la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y las leyes que de ella emanen", entendiendo por tales vocablos,
"cumplir y hacer cumplir" tales disposiciones, y;
2.- "Desempeñar leal y patrióticamente el cargo de Presidente de la
República... mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión..."
Compromisos que desde luego deben dejar de constituir meras expresiones
retóricas o protocolarias, para convertirse en manifestaciones vinculantes
que a través de un mecanismo jurídico puedan ser sujetas de sanción ante
las Instancias y autoridades competentes.
TERCERO.- Las repercusiones que ello puede traer, son desde luego
previsibles y se dirigen quizá hacia un redimensionamiento de la figura
Presidencial, en cual pueda llegar a entenderse y a comprenderse en toda su
extensión la naturaleza del mandato popular depositado en el PRIMER
MANDATARIO, no como una concesión cuasi monárquica, sino como una
función de trascendencia y naturaleza típicamente Republicana que
engendra derechos pero también graves y trascendentes responsabilidades
jurídicas.
V.- HIPÓTESIS.
PRIMERA.- La inclusión de la figura jurídica de la PROTESTA
CONSTITUCIONAL del PRESIDENTE DE LA REPUBLICA en la Constitución
General de la República, constituye tan solo una remembranza simbólica de
instituciones antiguas y de corte sacramental o religioso, con trascendencia
exclusivamente en el ámbito moral de quien la emite o político social de
quien la presencia o escucha.
VI
En estos términos tanto el hecho mismo de expresar la protesta
constitucional, como de modificarla al momento de rendirla, o bien omitir su
lectura, constituye un acontecimiento irrelevante desde el punto de vista
jurídico, y solo trascendente desde una perspectiva axiológica o valorativa
frente a la ciudadanía o los actores políticos que integran los diversos niveles
y jerarquías del poder público.
En consecuencia, y de confirmarse esta hipótesis, el artículo 87
Constitucional carece de sentido y por tanto debiera derogarse.
SEGUNDA.- La Protesta Constitucional constituye algo más que una
manifestación personal de quien asume el más alto cargo político del País;
implica un compromiso de cara a la nación de naturaleza Política cuya
inobservancia, genera toda una expectativa de derechos por parte del Estado
en contra del emitente.
En tales condiciones, de demostrarse esta hipótesis, la sanción que pudiese
ser aplicada al infractor caería dentro de la esfera del orden Político
administrativo, referida concretamente al ámbito intrínseco del servicio
público, como pudiera ser su destitución y en el extremo de la medida, su
inhabilitación para ocupar otros cargos públicos.
Luego entonces si tal fuera el caso, la redacción actual podría permanecer o
incluso modificarse, pero hacer expresa relación o referencia a otras
hipótesis normativas del mismo rango constitucional.
TERCERA.- El acto solemne mediante el cual se asume el cargo de
PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS, engendra todo un conjunto de relaciones dentro del espectro
Nacional, que abarcan desde compromisos de tipo moral (incluso religioso),
Político, social y desde luego jurídico, cuya trascendencia no puede quedar
VII
circunscrita a sanciones de tipo simbólico o protocolario; por el contrario, al
margen de los orígenes y motivaciones históricas que pudieran hacer
comprender su existencia, resultaría incuestionable que debe encontrarse
claramente delineada y reglamentada su incorporación plena al marco
jurídico, tanto constitucional como reglamentario, de tal manera que el
compromiso Presidencial, pueda hacerse efectivo de manera ineludible por
parte del propio poder público, en los términos y condiciones que al efecto
precisen y determinen las normas jurídicas complementarias.
De comprobarse esta hipótesis, resulta claro que el Artículo 87 Constitucional
deberá modificarse, y generar la modificación y adaptación de diversas
disposiciones normativas, tanto de carácter Constitucional, como
reglamentario.
VI.- METODOLOGÍA PARA LA CONSTRUCCIÓN DEL MARCO TEÓRICO
JURÍDICO:
SELECCIÓN DE LOS MÉTODOS
a) Método Histórico.- Permitirá el estudio e investigación del origen y
evolución tanto del vocablo “PROTESTA”, como de las razones o
motivaciones de su existencia, en las diversas épocas y países del
mundo.
b) Método Cronológico.- Permitirá la comparación en un tiempo o épocas
determinadas de las diversas posturas, prácticas y ritos que se
consideraban necesarios para investir de autoridad a los depositarios del
poder.
c) Método Intuitivo.- Permitirá partir de una primera impresión personal en
torno al fenómeno de la legitimación político jurídica a través del acto
solemne de toma de investidura.
VIII
d) Método Fenomenológico.- Buscará describir y analizar, de manera
objetiva e imparcial los orígenes y las causas que han determinado la
existencia de la ceremonia formal y solemne mediante la cual se le dota y
reconoce de autoridad a la persona designada para ejercer el poder de
mando.
e) Método Analógico.- Sabiendo que México no es una isla, sino parte de un
contexto internacional, resulta importante el estudio de diversas
legislaciones que contengan disposiciones en materia del acto formal de
“toma de protesta”, “promesa” o “juramento”, como condición o como
símbolo de aceptación y reconocimiento de su autoridad.
IX
INTRODUCCIÓN
El Artículo 87 Constitucional es el producto de una tradición histórica dentro
de nuestro Derecho Constitucional. Su antecedente se remonta a épocas
inmemoriales en donde el espíritu religioso de los pueblos intuía que los
actos llevados a cabo, ante la presencia o invocación divina, revestían de
una trascendencia particularmente inusitada y relevante.
Al devenir de los años, con la evolución del pensamiento humano, algunos
actos del hombre se fueron distanciando de su génesis religiosa para
delimitar paulatinamente los actos propiamente humanos de los de índole y
naturaleza espiritual o trascendente.
Dentro de ese contexto se considera importante el análisis del artículo 87
Constitucional, toda vez que su contenido pareciera que se encuentra en una
situación de suyo indeterminada, entre un laicismo expresamente definido, y
contenido formal y materialmente Jurídico-constitucional pero sin una
consecuencia jurídica que le de sustento y sentido de eficacia; circunstancia
que conlleva una hipótesis preliminar de que tal dispositivo Constitucional en
los términos en que actualmente se encuentra redactado, carece de
relevancia y debe por tanto ser modificado o definitivamente suprimido.
Por ser precisamente, la búsqueda y estudio de los fundamentos y en su
caso justificaciones para dilucidar y justificar la procedencia de alguna de
tales alternativas, el presente trabajo de investigación pretende partir del
origen del Estado Mexicano, y sobre todo, hacer un repaso crítico histórico
de una parte medular de la Historia de nuestro País: la correspondiente al
siglo XIX que marcó en gran medida la consolidación de la estructura jurídico
política del Estado Mexicano Moderno.
X
En tales condiciones, este trabajo se ha desarrollado en nueve capítulos, sin
incluir dentro de éstos uno final denominado CONCLUSIONES Y
PROPUESTAS que, como es claro, retoman a nivel de tesis el resultado de
los planteamientos y análisis desarrollados.
El Capítulo PRIMERO se refiere propiamente al planteamiento del
PROBLEMA, deduciéndolo del análisis y elementos del Artículo 87
Constitucional, como punto de partida de las reflexiones materia de este
documento.
El SEGUNDO, por su parte, refiere los diversos tipos de enfoques que el
vocablo (concepto) “Protesta”, encuentra entre el universo técnico, teórico y
conceptual de nuestro lenguaje, con lo cual se pretende introducir de alguna
manera al lector en la dinámica de la complejidad e interés que reviste el
estudio del tema central que nos ocupa.
Un TERCER capítulo pretende desarrollar dentro de las referencias
históricas de la Protesta Constitucional, su origen teológico religioso y sus
implicaciones dentro del “derecho religioso” entendido como tal el Derecho
canónico de la Iglesia Católica. Así como la pluralidad de hipótesis
cognoscitivas que tienen relación con la naturaleza, origen y finalidad de la
PROTESTA, así como su evolución, características y desde luego, la distinta
trascendencia que en cada una de ellas reviste su expresión y ceremonial.
El CUARTO capítulo implica una especie de acercamiento al fenómeno
ceremonial que en las diversas Constitucionales vigentes, se ven sometidos
los Jefes de Estado o de Gobierno del mundo, haciendo al respecto algunas
comparaciones tendientes a evidenciar en grupos relacionados con su visión
teológica o secular, las distintas descripciones y figuras constitucionales que
hacen de la “protesta Constitucional” una especie de norma permanente en
la gran mayoría de los cuerpos constitucionales estatales del mundo.
XI
En el capítulo QUINTO se aborda lo relacionado con los aspectos jurídico
políticos de esta figura constitucional, partiendo de la distinción y
diferenciación entre lo que constituye un juramento y lo que significa una
“protesta” así como las implicaciones que derivan de cada uno de tales
aspectos conceptuales. Además se aborda como motivo de interés
académico, no solo el contexto del cambio presidencial, sino principalmente
la postura del Presidente Vicente Fox, al tomar posesión de su cargo el
primero de Diciembre del año dos mil, quien se tomó la libertad de alterar
(adicionando) el texto constitucional de la protesta, así como las diferentes
reacciones que tal conducta generó.
En el capítulo SEXTO, se analiza el surgimiento, origen y evolución histórica
Constitucional del vocablo “Protesta”, en nuestro derecho positivo,
enfatizando las causas y razones que tentativamente propiciaron la
sustitución del tradicional “juramento”. En consecuencia, se refiere un gran
caudal de hechos históricos relacionados con el siglo XIX, época que sirvió
de escenario a la lucha ideológica y armada, entre conservadores
(centralistas) y liberales (federalistas), cuyas pugnas se vieron, de muchas
maneras, reflejadas en las diversas constituciones que estuvieron vigentes
en nuestra Patria.
El capítulo SIETE titulado “LA PROTESTA EN EL DERECHO VIGENTE
MEXICANO”, retoma la figura jurídica en estudio, desde la vertiente del
derecho actual en nuestra patria, tanto desde su fundamento jurídico como
los debates ante el Constituyente de 1917 para integrar su redacción y
contenido. De igual manera se plantea un estudio en torno a las diversas
posiciones que pudieran asumirse en torno a la naturaleza de la “Protesta”,
partiendo como hipótesis de origen una posible naturaleza ética o moral,
Política o bien una esencia propiamente jurídica. Al respecto se presentan
XII
diversos argumentos para intentar dilucidar la cuestión y con base en su
intelección, se pretende arribar a un resultado concluyente.
El capítulo OCTAVO desarrolla el tema del marco jurídico vigente en nuestra
Constitución en torno al régimen sustantivo y procesal de Responsabilidades
de los Servidores Públicos, de cuyo análisis y estudio, se observa que el
Presidente de la República, se encuentra ubicado en una situación de “doble
excepcionalidad” y exclusión en su beneficio, de los mecanismos y requisitos
sancionadores previstos por la Carta Magna. Circunstancia que desde luego
se estudia con visión crítica propositiva, argumentando las razones por las
cuales se requiere legislar para hacer del Presidente de la República, el
primer responsable, jurídicamente hablando, de los actos que asuma con
motivo de su responsabilidad, sin olvidar que por la naturaleza de su función
debe contar con mecanismos sensatamente reglamentados que, sin generar
impunidad personal, le permitan al país conservar el escenario de equilibrio y
estabilidad jurídico política necesarios para el desarrollo de la Nación.
Finalmente, el capítulo NOVENO, pretende, como lo indica su título, al
tiempo que se hace un ANÁLISIS GENERAL CONCLUYENTE de lo
expuesto en el trabajo, bosquejar las diversas alternativas de propuestas que
pudiesen constituir las reformas necesarias en la Constitución General de la
República en materia de Responsabilidad Presidencial, para concluir con las
propuestas concretas de modificación al marco Constitucional vigente.
Es importante resaltar que no siendo numerosas las fuentes de información
en torno al tema elegido, se ha echado mano tanto de elementos históricos
como legislativos (documentales y electrónicos), en un esfuerzo de análisis a
través de un proceso de investigación metodológica amplia y diversa, que
permitiese confrontar los métodos histórico y cronológicos, con los analíticos
y sintéticos; el método dialéctico con el método analógico y fenomenológico,
XIII
en un esfuerzo de sistematización lógica, técnica y documental de los
elementos que se encuentran al alcance de la mano.
Finalmente, las conclusiones y propuestas, pretenden dar respuesta a las
interrogantes planteadas, desde una perspectiva personal, y por tanto, como
en todas las ciencias sociales, respetuosa de las opiniones en contrario, al
considerar que es precisamente la crítica y el estudio de los fenómenos de
esta naturaleza, en un contexto de amplitud de criterio y de respeto a los
disensos, lo que construye los eslabones de una disciplina científica que no
solo es cognoscible, sino también y sobre todo, útil y practicable.
XIV
CAPÍTULO PRIMERO
CONTENIDO DEL ARTÍCULO 87 CONSTITUCIONAL Y PLANTEAMIENTO
DEL PROBLEMA.
El objetivo del presente trabajo es el de analizar de manera sustancial y
crítica el contenido del articulo 87 de nuestra Constitución a fin de determinar
si LA PROTESTA a la que se refiere y cuya realización obliga al Titular del
Poder Ejecutivo Federal, tiene alguna trascendencia Jurídica, y en su caso
cuál es y cómo se puede relacionar con otros dispositivos constitucionales de
la misma jerarquía o bien con otros contenidos normativos, ordinarios o
reglamentarios. Por tanto, resulta evidente que lo primero que debe hacerse
es analizar dicha disposición normativa.
El Contenido actual del artículo 87 Constitucional establece que:
"El Presidente, al tomar posesión de su cargo, prestará ante el
Congreso de la Unión o ante la Comisión Permanente, en los
recesos de aquél, la siguiente protesta: "Protesto guardar y hacer
guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
y las leyes que de ella emanen, y desempeñar leal y
patrióticamente el cargo de Presidente de la Republica que el
pueblo me ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad
de la Unión, y si así no lo hiciere que la Nación me lo demande. "
Este dispositivo parece tener relación directa con el contenido del artículo
128 de la propia carta fundamental del País, que previene:
1
"Todo funcionario Publico, sin excepción alguna, antes de tomar
posesión de su encargo, prestara la protesta de guardar la
constitución y las leyes que de ella emanen".
Del texto del artículo 87 antes invocado, es posible identificar los siguientes
elementos que configuran un principio de análisis en cuanto a la razón de ser
de su existencia constitucional así como los problemas que su redacción
plantea:
1.- “El Presidente, al tomar posesión de su cargo...” Es decir, en el momento
de asumir la función ejecutiva que por conducto de alguno de los
mecanismos constitucionales, generalmente el sufragio popular, ha recibido.
La lectura es clara y no requiere de mayor interpretación; la protesta no
puede ser emitida ni antes ni después, sino precisamente durante la
ceremonia solemne prevista en el artículo 87 con relación al 83 de nuestra
Ley Suprema.
Desde luego que tal disposición no se encuentra ajena a cuestionamientos
tales, como si la referida PROTESTA es un requisito esencial y constitutivo
del cargo o solo formal y protocolario de su asunción, lo que se analizará
durante el curso de este trabajo.
2.- “...prestara ante el Congreso de la Unión o ante la Comisión Permanente,
en los recesos de aquélla la siguiente protesta...”
Este aspecto reviste una importancia sustancial. El Titular del Poder
Ejecutivo, comparece ante miembros del Legislativo, a rendir la protesta
Constitucional. Ello Implica el reconocimiento in fine de una Responsabilidad
2
ante EL PUEBLO, según el artículo 39 Constitucional, titular primigenio y
único de la Soberanía, representado en tal acto por los Diputados integrantes
del Congreso de la Unión; pero también responsable ante los ESTADOS
INTEGRANTES DEL PACTO FEDERAL, representados por los
SENADORES.
En tales condiciones debe entenderse que el Presidente de la Republica, es
RESPONSABLE personal e Institucionalmente, de todos los actos que
realice en el ejercicio del Poder Ejecutivo no solo ante el pueblo, sino
también ante el Estado, entendiéndolo como la unión de las todas las
entidades federativas, según la ficción Constitucional de la Representación
Popular y Estatal,1
Ahora bien, dentro del conjunto de hipótesis que pudieran plantearse, bien
valdría la pena preguntarnos si el congreso o la comisión permanente, ante
quien debe rendirse la Protesta Presidencial, constituyen una especie de
testigos aunque calificados, pasivos (por no ser interpelantes) en torno al
acto solemne de que se habla, o si bien su aparente “pasividad” constituye la
fuente constitutiva de una acción Presidencial volitiva y vinculante por
excelencia.
Otra hipótesis sería que tal manifestación constituye “tan solo” una especie
de contrato de adhesión, al que libremente se somete el Presidente al
pronunciar la fórmula protocolaria previamente establecida.
3.- "...Protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y desempeñar
1 La representación que del Pacto Federal (criterio territorial), atribuye la doctrina tradicional a los Senadores, parece haber sido modificada con las recientes reformas Constitucionales que contemplaron no solo la ampliación del número de senadores, sino principalmente la elección de un tercio de ellos, a través de una lista plurinominal nacional. Cfr. BERLIN VALENZUELA, Francisco. Derecho Parlamentario, Fondo de Cultura Económica, México, 1994, Págs. 351 a 355.
3
leal y patrióticamente el cargo de Presidente de la República que el pueblo
me ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión, y si
así no lo hiciere que la Nación me lo demande."
Tal redacción, que constituye propiamente hablando LA PROTESTA
CONSTITUCIONAL, implica por si sola diversos aspectos de capital
importancia, entre los que se encuentran, sin considerar por ahora el propio
vocablo “protesta”, cuyo origen y evolución será materia de un análisis
posterior, los siguientes:
a) Es un acto “formalmente” obligatorio.
Ello se desprende de su vigencia y exigencia (“prestará”), dentro del marco
constitucional. Lo anterior significa desde luego, frente al sujeto “protestante”,
la imposibilidad de eludir, precisamente al momento de tomar posesión de su
cargo, la mención de las frases “sacramentales” contenidas en el texto de
referencia.
Sin embargo, si se toma en cuenta que la Carta Magna NO ESTABLECE
SANCION EXPRESA, para el caso de inobservancia de tal “protesta”, resulta
cuestionable que sea MATERIALMENTE OBLIGATORIA, aunque ello
depende de la hipótesis, también planteada, de que tal acto resultara ser un
requisito constitutivo o consubstancial del cargo, por lo que su inobservancia
pudiera acarrear la ineficacia jurídica de los actos realizados.
b) Es un acto de expresión unilateral aunque no espontáneo.
Es Unilateral por que a diferencia del contenido de la Protesta que deben
rendir otros Servidores Públicos, incluyendo los Ministros de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, o los Propios titulares del Poder Ejecutivo, en
otros sistemas Jurídicos, la protesta que rinde el Presidente de la Republica
4
en nuestro País, no es COMO RESPUESTA A UNA INTERLOCUCION, sino
que aparece expresada como UN COMPROMISO PERSONAL, que
pareciera ser, más que exigible por terceros, una expresión de carácter
VOLITIVA.
Sin embargo, NO ES TAMPOCO UN ACTO ESPONTÁNEO, por que quien lo
emite debe hacerlo en la fecha y ante quien, lo dice la constitución, y además
debe sujetarse al texto que marca la norma constitucional.2
Lo anterior representa motivo de análisis sobre si tal acto unilateral, que es al
mismo tiempo, producto de la observancia de la norma, es susceptible de
crear consecuencias de Derecho, y en su caso dilucidar qué significa
exactamente, o cómo debe ser entendida, la expresión de
autoapercibimiento punitivo consistente en que: "...si así no lo hiciere que la
nación ME lo demande", sobre todo considerando la incógnita en torno a qué
tipo de demanda se refiere, o bien quién a nombre de "la nación" (término
más sociológico que jurídico), ejercitaría la Acción punitiva; igualmente, qué
autoridad sería la competente para conocer del procedimiento, o cuál y de
qué naturaleza sería en su caso la sanción aplicable en la hipótesis
planteada y finalmente, si no es el caso de ninguna de las hipótesis
anteriores, por tratarse de una formula histórico-protocolaria sin mas
relevancia que un compromiso de índole o naturaleza controversialmente
abstracta o írrita.
Por otra parte, la expresión de la "protesta" unilateral, que bien pudiera
entenderse como una manifestación de la igualdad entre poderes o de la NO
SUPEDITACION del Ejecutivo al Legislativo, no deja de suponer una esfera
2 El anterior Presidente de la República, Licenciado Vicente Fox Quesada, generó polémica cuando el día 1 de Septiembre de 2000, al tomar posesión de su cargo, alteró, adicionando, el texto de la protesta constitucional, al agregar al final de la frase protocolaria la expresión: “Por los pobres y marginados de este país”, circunstancia que será motivo de estudio en capítulo por separado.
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de superioridad con ciertos aires de inmunidad Presidencial, pues de no
encontrar respuesta objetiva a las interrogantes, partiendo del principio ad
contrarium de que “quien no puede lo menos tampoco puede lo más”, y si la
"protesta", por rendirse ante el congreso teniendo a la Representación
Nacional solo como testigo pasivo, no estaría esta en condiciones de exigir
su cumplimiento o sancionar su trasgresión, pudiera llegarse a la conclusión
de la existencia de una regla no escrita o implícita de impunidad
Institucionalizada.
Nótese al respecto que, a contrario sensu, tratándose del Poder Judicial de la
Federación el artículo 97 establece que los Ministros rendirán la "protesta"
ante el Senado de la República y a interlocución expresa de su Presidente.
Luego entonces, todo hace suponer que no es precisamente LA
SEPARACION DE PODERES la que anima el contenido y texto del artículo
87 Constitucional.
Por su parte, en lo que se refiere a los Titulares del Poder Ejecutivo en los
Estados de la Federación, las Constituciones respectivas, no son
coincidentes al respecto, pues aunque la mayoría de ellas presentan una
Formula similar a la del articulo 87 de la Constitución Federal, otras no
especifican formula alguna. La del estado de Nayarit, en su artículo 69 la
presenta mediante Formula Interpelativa por parte del Presidente del
Congreso del Estado.
c) Contiene manifestaciones confusas.
El termino “guardar” empleado en el contenido de la "protesta"
Constitucional, es desafortunado, primero porque ante lo impropio de una
intelección literal, implica la necesidad de una interpretación contextual de su
sentido gramatical, circunstancia que en su momento fue observada aunque
no considerada importante, por los Diputados Constituyentes, y segundo
6
porque en su redacción, se observa una connotación pasiva del vocablo,
como sinónimo de observar, cuando por el mismo carácter Ejecutivo de la
Función Presidencial, debiera contener una de expresión imperativa, como
“cumplir” por ejemplo, y cuya acepción es de una interpretación mas clara y
unívoca para el caso al que se refiere el precepto.
Tal observación de corte gramatical fue, como se ha dicho, materia de
debate, entre los diputados constituyentes Manjarrez y Machorro Narváez,
sin que se le diera finalmente importancia al sentido literal del término sobre
el sentido contextual del mismo aduciendo que en la lectura de la
constitución no se requería de ningún diccionario para su interpretación y
aplicación.
En otro orden de ideas, es humanamente imposible que alguien (así sea el
Presidente) “haga” “guardar” o “cumplir” las Leyes y Normas Jurídicas, pues
tales actos caen dentro de la esfera de voluntad de terceras personas: los
gobernados, de quienes depende en un primer momento, el cumplir o no
cumplir las disposiciones legales; es decir, nadie puede impedir, ni mucho
menos garantizar de manera absoluta que la ley, no sea violada o
transgredida, lo que no implica por otra parte, que los órganos del estado
(comenzando por el ejecutivo) o la sociedad misma, puedan o deban sufrir
impunemente el resultado o las consecuencias de dicho incumplimiento.
El término en comento, debe pues interpretarse en el sentido de que el
TITULAR DEL EJECUTIVO, lo que esencial y sustancialmente "protesta" o
promete, como compromiso de índole ejecutiva, es “cumplir” las normas de
Derecho, las cuales al mismo tiempo, le imponen la obligación de ejecutar y
garantizar que se ejecuten las sanciones que la autoridad competente
imponga a quienes las infringen, esto es hacerlas cumplir. En otras palabras,
con el CUMPLIMIENTO ABSOLUTO de la Ley por parte de quien DEBE
EJECUTARLA, se garantiza también y de manera inercial, la sanción a
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quienes no la cumplan o la trasgredan, o lo que es igual, la frase guardar y
hacer guardar es redundante pues "guardando" (cumpliendo) las normas
Jurídicas, se garantiza SI NO EL HECHO DE IMPEDIR QUE SE VIOLEN O
GARANTIZAR QUE SE CUMPLAN, si el compromiso solemne de
CUMPLIRLAS y DE SANCIONAR EN SU CASO A QUIENES NO LO
HAGAN.
No obstante, como tal redacción no afecta en nada el sentido integral de la
expresión y por otra parte, inserta la noción de mando y ejecución, que de
alguna manera le es propia al Presidente, dicha expresión, es entendible y
desde luego también, aceptable.
“Nación”, es otro vocablo cuya inserción en el texto constitucional genera
cierto grado de digresión jurídica en cuanto a su interpretación.
Cuando el constituyente revolucionario habla de “nación”, lo hace desde
luego en un sentido figurado; puesto que en su acepción gramatical “La
Nación” podríamos entenderla como el conjunto de individuos de la especie
humana que comparten una tradición común que los identifica y distingue en
sus manifestaciones culturales, usos y costumbres, frente a otros grupos
también humanos pero de origen diverso.
Luego, tal vocablo de naturaleza sociológica se encuentra limitado en cuanto
a sus alcances, a un contenido protojurídico, sin una consecuencia
específica en cuanto a la alteralidad de la conducta asumida por el
gobernante.
Si la NACIÓN pudiese ejercer su derecho al ejercicio Constitucional de un
reclamo, no sería propiamente ésta quien lo haría, pues se insiste que
representa un ente jurídicamente intangible, sino en todo caso, habría de
hacerlo “EL ELEMENTO HUMANO, O LA POBLACION” del propio ESTADO
8
por conducto del ELEMENTO u ORDEN JURIDICO del mismo, referenciado
en los órganos de Poder o de Gobierno, establecidos en la norma.
En otras palabras, un reclamo o demanda en torno a una indebida conducta
Presidencial, asumida y planteada por “la NACIÓN”, carecería en sí misma
de una significación jurídica, por no tener contenido ni continente
procesalmente objetivo de juridicidad, a menos que, como se propone en
este trabajo, se materialice el término en un órgano claramente definido que
Constitucionalmente “represente” para tal fin a la Nación.
d) Contiene una manifestación incompleta.
El texto en comento, expresa: "Protesto Guardar y hacer guardar la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de
ella emanen..." lo que en concordancia con lo dispuesto por el articulo 133
Constitucional, implica la omisión de “guardar” y “hacer guardar” los
TRATADOS INTERNACIONALES, que también forman parte del orden
jurídico vigente. Estos, si bien están previstos dentro del texto Constitucional
– al igual que el orden jurídico subordinado -, no puede decirse que formen
parte de ella, y definitivamente, aunque los permite y los contempla, no seria
correcto afirmar que emanan de ella.
Desde luego que sería inconcebible suponer que tal omisión facultase al
Titular del Poder Ejecutivo Federal, a violar o no sancionar la violación de los
TRATADOS INTERNACIONALES legalmente celebrados por nuestro País,
por lo que resulta claro que fueron omitidos por la simple inercia de la
costumbre sin ulterior intención del Constituyente revolucionario.
Lo antes expuesto puede llevar al estudioso del tema a diversas y a cual más
de interesantes hipótesis en torno a la naturaleza y a los efectos de la
“protesta” Constitucional, entre las cuales podemos observar las siguientes:
9
* Como una manifestación Pública ante testigos calificados, de UN
COMPROMISO MORAL y una INTENCIÓN GUBERNATIVA por parte del
Presidente de la Republica y como tal, sujeta a una satisfacción Personal y
de reconocimiento Público en caso de cumplimiento; o en el supuesto
contrario, a un auto reproche seguido de la censura "nacional".
* Como una Obligación de CARÁCTER POLÍTICO contraída con la Nación y
representada en el acto por los miembros del Congreso o en su caso por la
Comisión Permanente; a nombre propio y del Partido Político que lo postuló y
por tanto exigible ante una entidad sancionadora de la misma Naturaleza y
cuyo reconocimiento o sanción, se circunscribe por ende, al voto de respaldo
o de castigo, al Instituto Político postulante, que habrá de reflejarse por parte
de la ciudadanía, en las elecciones presidenciales subsecuentes.
* Como una obligación de CARÁCTER JURÍDICO de naturaleza
contractual, a través de la cual, el Titular del Poder Ejecutivo Federal SE
OBLIGA con el Estado Mexicano, (o la Nación Mexicana), en los términos de
la "Protesta", y, por tanto, en el supuesto de incumplimiento, tal conducta
sería perseguible tanto por la vía Penal, en lo que se refiere al desempeño
leal y patriótico de su cargo, como en la vía civil, en lo que pudiera significar
el bien y la prosperidad de la Unión en los términos de las Leyes Adjetivas
aplicables al caso.
* Como una MANIFESTACION UNILATERAL de contenido JURIDICO-
POLITICO, pero sin consecuencia específica en sí misma, sino en todo caso,
entendida dentro del contexto de otras disposiciones constitucionales o
normativas que regulan el grado y naturaleza de la Responsabilidad Oficial
que en su caso pudiera resultarle al Presidente de la Republica.
10
Cualquiera de los anteriores planteamientos, puede hacer arribar a
conclusiones disímbolas y antagónicas, pero no por ello carentes de interés o
profundidad; ello implica, de cualquier modo, un viaje al mundo de la historia,
de la gramática, la filosofía y sin duda de la Política y el Derecho, en busca
de las posibles respuestas a los interrogantes e hipótesis que han quedado
delineados.
11
CAPÍTULO SEGUNDO
MARCO CONCEPTUAL DEL TÉRMINO "PROTESTA"
CONCEPTO ETIMOLÓGICO - GRAMATICAL
Como punto de partida en tomo al vocablo materia de este trabajo y, con
relación a su atingencia o inapropiada inclusión, es necesario recurrir primero
a su concepto o contenido gramatical:
El diccionario de la Real Academia Española, establece que “Protesta” es
" 1. f. Acción y efecto de protestar.
2. f. Promesa con aseveración o atestación de ejecutar algo.
3. f. Promesa solemne de un alto dignatario al tomar posesión de su cargo.
4. f. Der. Declaración jurídica que se hace para que no se perjudique, antes bien se asegure, el derecho que alguien tiene.3,
en tanto que PROTESTAR, según dicha obra, proviene del Latín (Protestari),
que en una de sus acepciones significa
“Dicho de una persona: Expresar impetuosamente su
queja o disconformidad.”4
Entonces, desde un aspecto puramente gramatical, no se encuentra una
sencilla asociación de ideas entre el contenido y el continente del vocablo,
habida consideración que su connotación mas usual se refiere, sin duda
alguna, a la expresión objetiva de una inconformidad, a un rechazo.
3 Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua.4 ídem
12
CONCEPTO JURÍDICO
Ahora bien, si se busca el contexto Jurídico, podemos encontrar entre otros
los siguientes significados de la expresión "PROTESTA" y que según
Pallares consiste en:
"la testificación o declaración espontánea que se hace para
adquirir o conservar un derecho, precaver algún daño que pueda
sobrevenir. Llamase protesta porque quien la hace manifiesta que
no tiene ánimo de hacer lo que va a hacer"5
Sin embargo, reconociendo el propio autor, el contenido Constitucional de la
palabra, la explica como PROTESTA CONSTITUCIONAL, en los siguientes
términos:
"Los funcionarios Judiciales están obligados a rendir la protesta
que exige el articulo 128 de la Constitución mexicana, antes de
tomar posesión del puesto a que se les haya designado. El
artículo dice: "Todo funcionario público, sin excepción alguna,
antes de tomar posesión de su encargo, prestara la protesta de
guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen. " 6
Por su parte, Jorge Madrazo, expone que la "PROTESTA
CONSTITUCIONAL, es la
5 PALLARES, Eduardo. Diccionario de Derecho Procesal Civil. Ed. Porrúa, Pág. 666 PALLARES, Eduardo.- Ob. cit. Pag. 509.
13
"Declaración Pública de carácter cívico, formal solemne que debe
rendir todo funcionario público, antes de tomar posesión de su
encargo, de cumplir y hacer cumplir la constitución y leyes que de
ella emanan, comprometiéndose a ceñir su actuación al orden
Jurídico"7.
Consecuentemente, se evidencia que el origen gramatical del termino NO ES
DEL TODO ACORDE al contenido contextual del mismo. Cuando se habla
de Protestar, lo primero que se piensa es en inconformarse, en mostrar
rechazo o desacuerdo; se entiende como sinónimo de Rebeldía hacia
aquello por lo que se protesta.
Por el contrario, la referencia al contenido de "Protesta Constitucional",
resulta ser precisamente su antinomia; es decir, la expresión pública no solo
de una CONFORMIDAD PLENA Y TOTAL, sino el compromiso solemne de
llevar a cabo precisamente aquello por lo que se protesta. El origen del
término y el porqué de su inclusión casi exclusiva en el Derecho Mexicano,
será materia de un apartado especial de este trabajo; no obstante lo cual, es
de interés adelantar que tal vocablo, no existe en el Derecho comparado,
dentro del contexto usado en el Derecho mexicano, constituye por tanto un
término sui géneris de nuestro léxico jurídico que a fuerza de su inclusión,
uso y posterior aceptación, al margen del sentido, eficacia y Justificación, ha
cobrado carta de naturaleza Jurídica y social en México.
7 MADRAZO, Jorge.- Diccionario Jurídico Mexicano, (Inst. de Invest. Juridicas de la UNAM). Ed. Porrúa, Pág. 2625.
14
CAPÍTULO TERCERO
ASPECTOS GENERALES DE LA "PROTESTA CONSTITUCIONAL".
REFERENCIAS HISTÓRICAS
Aspecto Teológico-Religioso
El vocablo "protesta", dentro del contexto Constitucional, ciertamente carece
de cualquier tipo de precedentes de tipo religioso; antes bien, su instauración
surgió en México como fruto de circunstancias históricas de las que se
abundará en capítulos subsecuentes, como una alternativa laicista a la figura
del Juramento.
Eduardo Pallares citando a Caravantes, dice que
"El Juramento consiste en la invocación tácita o expresa del
nombre de Dios como verdad primera e infalible, poniéndole como
testigo de la certeza de lo que se declara, o bien la negación
solemne de un hecho, tomando a Dios por testigo de la verdad de
lo que se declare. Dícese Juramento de la palabra jus jurandum,
compuesta de jure y jurando, porque se considera lo que se jura
como ley o derecho, o porque debe tenerse por verdad lo que se
establece, siendo Dios y el Juez testigos"8.
Por su parte en La Enciclopedia electrónica ENCARTA encontramos que
Juramento en el ámbito del Derecho Constitucional
8 CARAVANTES, citado por PALLARES, Eduardo.- Ob. Cit. Pag. 66
15
“…tiene un indudable significado religioso, pues lo que significa en
puridad es tomar a Dios por testigo de la veracidad de lo que se
jura. Por razones de libertad de conciencia, los cargos públicos
que al tomar posesión han de prestar juramento a la Constitución
y las leyes pueden optar por la fórmula de la promesa”9.
Origen y Fundamentación
El Juramento, como afirmación o negación solemne de un hecho poniendo a
Dios como testigo, se remonta a tiempos inmemoriales de la humanidad. El
Hombre por naturaleza es un ser religioso, ha sentido la necesidad de creer
en un alguien superior que sea explicación y razón de ser de lo existente y
que, como ser Supremo, sea al mismo tiempo juez y árbitro inapelable de la
conducta Humana.
Desde luego que esta circunstancia, aunada a la necesidad de establecer
normas de convivencia social, dio pauta a la instrumentación de mecanismos
civilizados tanto para dilucidar las controversias surgidas entre particulares,
como para garantizar el cumplimiento de la palabra empeñada.
No es de extrañar que la mentalidad asaz religiosa predominante en la
antigüedad otorgara suma validez y eficacia plena, a una manifestación en la
que se ponía a la o las divinidades por testigo de lo que se dice o de lo que
se hace. Ya en la antigua Babilonia, cuna del derecho escrito, los
Juramentos desempeñaban dentro del caudal probatorio permitido por la ley,
un papel importante en la administración de Justicia, pudiendo ser éstos de
diversa naturaleza, tales como prometedores, declaratorios o exculpatorios.10
9 Microsoft ® Encarta ® Biblioteca de Consulta 2002. © 1993-2001 Microsoft Corporation.
10 Ver: Babilonia, Enciclopedia Microsoft® Encarta® 2002.
16
Es también conocido el llamado Juramento Hipocrático11 dentro del campo de
la medicina, atribuido, por algunos, a Hipócrates, médico griego que vivió
entre los años 460 y 377 antes de Cristo, y a quien muchos consideran “el
Padre de la medicina”, texto que si bien es verdad que en diversos aspectos
(aborto, eutanasia, etc.) ha quedado obsoleto en muchos países, en la gran
mayoría, sigue constituyendo un símbolo de la labor humanista y entregada a
su apostolado, que de los profesionales médicos espera la sociedad.
Fue sin embargo, un pueblo religioso por excelencia, el Hebreo, quien
plasmó como norma o mandamiento básico LA EXCEPCIONAL
SACRALIDAD DEL JURAMENTO, mediante la prohibición expresa de que se
pusiera a Dios como testigo de un hecho; y aun más cuando el declarante,
haciéndolo con dolo o malicia, lo refería en torno de una falsedad que de
antemano conocía.
11
? "JURO POR APOLO médico y por Asclepio y por Higía y por Panacea y todos los dioses y diosas, poniéndoles por testigos, que cumpliré, según mi capacidad y mi criterio, este juramento y declaración escrita: TRATARÉ al que me haya enseñado este arte como a mis progenitores, y compartiré mi vida con él, y le haré partícipe, si me lo pide, y de todo cuanto le fuere necesario, y consideraré a sus descendientes como a hermanos varones, y les enseñaré este arte, si desean aprenderlo, sin remuneración ni contrato. Y HARÉ partícipes de los preceptos y de las lecciones orales y de todo otro medio de aprendizaje no sólo a mis hijos, sino también a los de quien me haya enseñado y a los discípulos inscritos y ligados por juramento según la norma médica, pero a nadie más. Y ME SERVIRÉ, según mi capacidad y mi criterio, del régimen que tienda al beneficio de los enfermos, pero me abstendré de cuanto lleve consigo perjuicio o afán de dañar. Y NO DARÉ ninguna droga letal a nadie, aunque me la pidan, ni sugeriré un tal uso, y del mismo modo, tampoco a ninguna mujer daré pesario abortivo, sino que, a lo largo de mi vida, ejerceré mi arte pura y santamente. Y NO CASTRARÉ ni siquiera (por tallar) a los calculosos, antes bien, dejaré esta actividad a los artesanos de ella. Y CADA VEZ QUE entre en una casa, no lo haré sino para bien de los enfermos, absteniéndome de mala acción o corrupción voluntaria, pero especialmente de trato erótico con cuerpos femeninos o masculinos, libres o serviles. Y SI EN MI PRÁCTICA médica, o aun fuera de ella, viviese u oyere, con respeto a la vida de otros hombres, algo que jamás deba ser revelado al exterior, me callaré considerando como secreto todo lo de este tipo. Así pues, si observo este juramento sin quebrantarlo, séame dado gozar de mi vida y de mi arte y ser honrado para siempre entre los hombres; más, si lo quebranto y cometo perjurio, sucédame lo contrario".Microsoft ® Encarta ® Biblioteca de Consulta 2002. © 1993-2001 Microsoft Corporation. Reservados todos los derechos.
17
La Prohibición expresa de Jurar el nombre de Dios "en vano", significó por
tanto una forma de mantener incólume la credibilidad y solidez del Juramento
en "nombre de Dios".
Este mandato trascendió a la doctrina Cristiana, que a través del Derecho
Canónico la definió como
“la invocación del Nombre de Dios como testigo de la verdad”12
pero además precisa que
“sólo puede prestarse con verdad, con sensatez y con justicia”13.
Por tanto, la expresión de un Juramento se ha manifestado como señal de
respeto pleno y total a Dios, puesto que no solo se prohíbe, ponerlo por
testigo de un hecho falso, sino ponerlo por testigo "en vano", esto es, sin
necesidad o de manera fútil, aun cuando se tratase de un hecho cierto.
En torno a lo anterior, El catecismo de la iglesia Católica señala:
“El segundo mandamiento prohíbe el juramento en falso. Hacer
juramento o jurar es tomar a Dios por testigo de lo que se afirma.
Es invocar la veracidad divina como garantía de la propia
veracidad. El juramento compromete el nombre del Señor. “Al
Señor tu Dios temerás, a él le servirás, por su nombre jurarás” (Dt
6, 13).
“La reprobación del juramento en falso es un deber para con Dios.
Como Creador y Señor, Dios es la norma de toda verdad. La
palabra humana está de acuerdo o en oposición con Dios que es
12 Código de Derecho Canónico, canon 1199.13 Ídem.
18
la Verdad misma. El juramento, cuando es veraz y legítimo, pone
de relieve la relación de la palabra humana con la verdad de Dios.
El falso juramento invoca a Dios como testigo de una mentira.
“Es perjuro quien, bajo juramento, hace una promesa que no tiene
intención de cumplir, o que, después de haber prometido bajo
juramento, no mantiene. El perjurio constituye una grave falta de
respeto hacia el Señor que es dueño de toda palabra.
Comprometerse mediante juramento a hacer una obra mala es
contrario a la santidad del Nombre divino.
“Jesús expuso el segundo mandamiento en el Sermón de la
Montaña: “Habéis oído que se dijo a los antepasados: ‘no
perjurarás, sino que cumplirás al Señor tus juramentos’. Pues yo
os digo que no juréis en modo alguno... sea vuestro lenguaje: ‘sí,
sí’; ‘no, no’: que lo que pasa de aquí viene del Maligno” (Mt 5, 33-
34.37). Jesús enseña que todo juramento implica una referencia a
Dios y que la presencia de Dios y de su verdad debe ser honrada
en toda palabra. La discreción del recurso a Dios al hablar va
unida a la atención respetuosa a su presencia, reconocida o
menospreciada en cada una de nuestras afirmaciones.
“Siguiendo a san Pablo, la tradición de la Iglesia ha comprendido
las palabras de Jesús en el sentido de que no se oponen al
juramento cuando éste se hace por una causa grave y justa (por
ejemplo, ante el tribunal). “El juramento, es decir, la invocación del
Nombre de Dios como testigo de la verdad, sólo puede prestarse
con verdad, con sensatez y con justicia”
“La santidad del nombre divino exige no recurrir a él por motivos
fútiles, y no prestar juramento en circunstancias que pudieran
hacerlo interpretar como una aprobación de una autoridad que lo
19
exigiese injustamente. Cuando el juramento es exigido por
autoridades civiles ilegítimas, puede ser rehusado. Debe serlo,
cuando es impuesto con fines contrarios a la dignidad de las
personas o a la comunión de la Iglesia.
“El juramento en falso invoca a Dios como testigo de una mentira.
El perjurio es una falta grave contra el Señor, que es siempre fiel a
sus promesas.
“Falso testimonio y perjurio. Una afirmación contraria a la verdad
posee una gravedad particular cuando se hace públicamente. Ante
un tribunal viene a ser un falso testimonio. Cuando es pronunciada
bajo juramento se trata de perjurio. Estas maneras de obrar
contribuyen a condenar a un inocente, a disculpar a un culpable o
a aumentar la sanción en que ha incurrido el acusado;
comprometen gravemente el ejercicio de la justicia y la equidad de
la sentencia pronunciada por los jueces.14
Esto es, EL JURAMENTO solo se encuentra canónicamente justificado
cuando está de por medio una circunstancia extraordinaria o una causa
eminente.
Dentro del mismo contexto religioso, se encuentra establecido para los que
incurren en falsedad declarando bajo juramento, la figura de “perjurio”, cuya
conducta podía ser sancionada con una variedad de penas, dependiendo de
la gravedad y trascendencia del falso testimonio.
Son además conocidas diversas Mitologías, leyendas y consejas populares,
entre las que se encuentra la “expulsión de Ate” por Zeus,15 la del “Holandés
14 Catecismo de la Iglesia Católica, publicación electrónica. http://www.corazones.org/doc/catecismo/1_indice.htm15 Ate, en la mitología griega, hija del dios Zeus y de Eris, diosa de la discordia. Ate era la diosa de las acciones irreflexivas y sus consecuencias. Zeus la arrojó del cielo por sentirse
20
Errante”16 y muchas otras relacionadas con castigos divinos para aquellos
que han quebrantado el deber religioso de respeto hacia el juramento.
Desde luego que, no todas las confesiones religiosas han sido coincidentes
en lo que se refiere a la expresión del Juramento:
“Algunos anabaptistas querían establecer comunidades cristianas
comunales e igualitarias, y no estaban de acuerdo con participar
en el gobierno civil y con prestar juramentos. El último estatuto
disciplinario de la Iglesia, la exclusión, llevaba a la excomunión y al
ostracismo a los pecadores impenitentes17.
“La Sociedad de los Amigos (cuáqueros) De acuerdo con ellas,
estaban en contra de prestar juramentos, predicaban en contra de
la guerra, incluso el no devolver con agresión las agresiones
recibidas, y con bastante frecuencia encontraban motivos para
estar en contra de la autoridad de la Iglesia o del Estado. 18
Los Albigenses tenían prohibido prestar juramentos, tener
relaciones sexuales y comer carne, huevos o queso. Sólo los
perfectos se podían comunicar con Dios por medio de la oración.19
engañado cuando tomó a la ligera un juramento hecho por el dios. Se dice que fue responsable de la amarga disputa entre los héroes griegos Agamenón y Aquiles durante la guerra de Troya. Enciclopedia Microsoft® Encarta® 2002. © 1993-2001 Microsoft Corporation. 16 Buque fantasma, de una leyenda marina de la que existen varias versiones. Según una de ellas, un marino holandés que intenta desesperadamente doblar el cabo de Buena Esperanza durante una tormenta es condenado a navegar eternamente por el cabo por haber expresado una imprecación injuriosa a Dios.
17 Enciclopedia Microsoft® Encarta® 2002. © 1993-2001 Microsoft Corporation.- Ver: Anabaptistas.
18 Enciclopedia Microsoft® Encarta® 2002. © 1993-2001 Microsoft Corporation. Ver Cuáqueros.
19 Enciclopedia Microsoft® Encarta® 2002. © 1993-2001 Microsoft Corporation. Ver Albigenses.
21
“Menno Simonsz .- (menonitas) En su opinión, estaban en contra
de la ley el servicio militar, matar, el juramento, el cargo de
magistrado y el matrimonio con personas que se hallaran fuera de
la Iglesia. También enseñó que la oración debía hacerse en
silencio.20
Dentro del Derecho Romano, en el cual, sobre todo en el primitivo, aparecían
también mezcladas la tradición, la religión y la costumbre, el Juramento no
significó necesariamente una invocación religiosa, aun cuando en ocasiones
lo era. Este consistió en la afirmación solemne de un derecho o de un hecho,
"… los textos suministran ejemplos de las formulas de Juramento
en uso entre los romanos. Se podía Jurar per Deum, o per caput
suum, o per caput filiorum suorum, per salutem suam, per principis
venerationem... "21
El Digesto establecía diversas referencias al juramento, entre las que pueden
leerse las siguientes22:
“El Juramento deferido hace las veces de cosa juzgada.- Dig., lib
XII, tít. II, ley 2ª. Y libro XLVI, tít. v, LEY 1ª., párr. inic.
“Jusjurandum speciem transactionis continent.- Dig., lib. XII, tít. II,
ley 2ª. (El juramento deferido es una especie de transacción).
20 Enciclopedia Microsoft® Encarta® 2002. © 1993-2001 Microsoft Corporation. Ver Menonitas.
21 PETIT, Eugene. Tratado Elemental de Derecho Romano, Ed. Epoca, 1977, Pag. 430
22 LOPEZ DE HARO, C. Prof.- NUEVO DICCIONARIO JURIDICO Y DE AFORISMOS, Ed. Librería del Abogado, México, 1990, Pág. 193.
22
“Jusjurandum etiam loco solutionis cedit.- Digesto, lib. XII, tít. II, ley
27. (El Juramento también hace las veces de pago)
La Historia de Roma registra además hechos épicos, como el de “LOS
HORACIOS” en los cuales el JURAMENTO iba más allá de un sentido
jurídico o religioso, acercándose más a uno de naturaleza o de corte
axiológico o moral en donde “LA PATRIA” sustituye, por decirlo de alguna
manera, la figura deífica testifical en momentos decisorios que el emitente
considera trascendentes en su vida.
Bridgeman Art Library, London/New York
Juramento de los Horacios
El Juramento de los Horacios (1784-1785) de Jacques-Louis David fue una de las obras que encargó
Luis XVI con la intención de elevar la moral pública. La escena, con una fuerte influencia del arte
clásico romano, representa a los tres hermanos Horacio jurando sacrificar sus vidas por su patria.
Microsoft ® Encarta ® Biblioteca de Consulta 2002. © 1993-2001 Microsoft Corporation.
A esta categoría de JURAMENTOS patrióticos corresponde también el
expresado por el Libertador Simón Bolívar en las alturas del Monte Sacro de
Italia, un 15 de agosto de 1805, según registra la historia, cuando, en
compañía de Simón Rodríguez y Fernando Toro, el futuro Paladín de
23
América de apenas 22 años de edad, ascendió a la cima del Aventino y juró
por la libertad de Venezuela, su Patria, con una expresión henchida de
profunda convicción y fuerza emotiva diciendo, al tiempo que miraba la
placidez y bonanza que a sus pies extendía el limpio cielo de la ciudad de
Roma:
“¿Conque este es el pueblo de Rómulo y Numa, de los Gracos y
los Horacios, de Augusto y de Nerón, de César y de Bruto, de
Tiberio y de Trajano?”
y dirigiéndose a su preceptor exclamó:
“Ah, amigo mío, por todos estos inmensos recuerdos, por mi patria
y por mi honor, te juro que no he de dar reposo a mi brazo hasta
que haya devuelto la libertad a las tierras de América...”23
Durante la Edad Media, sobre todo en el occidente de Europa, el Juramento,
estuvo intrínsecamente relacionado con la vida religiosa y militar, de tal
suerte que el simple juramento, aun sin explícita invocación religiosa, la daba
por contenida y por sujeto el declarante, a la obligación solemne de
conducirse con verdad y conteste a lo jurado. Tales manifestaciones eran
tanto mas solemnes como importantes y trascendentes fuesen los actos que
les dieran motivo.
Las órdenes de caballería hicieron del Juramento, toda una Institución,
mediante la cual, el Caballero (guerrero de a caballo generalmente de noble
cuna), juraba solemnemente servir al rey o a otro señor feudal; éste, como
habitual reciprocidad, le otorgaba la tenencia de una parcela de tierra que a
su vez lo convertía en Señor Feudal.
23 CARDONA CASTRO, Francisco Luis.- Bolívar.- Colección Grandes Biografías, Edimat Libros, S.A. Edición Especial para Ediciones y Distribuciones PROMO LIBROS, S.A. DE C.V., Primera Edición, Madrid, España. Pág. 29.
24
Durante la ceremonia, el aspirante solía prestar además, juramento de ser
valiente, leal y cortés, así como proteger a los indefensos.
En lo que se refiere a los Reyes, debido al pensamiento de la época, según
el cual recibían el poder directamente de Dios convirtiéndose por tanto en
verdaderos "soberanos", su potestad se ubicaba por encima de la de sus
súbditos y, por ello, no concebían el ser juzgados o cuestionados por
tribunales humanos con relación a sus actos u omisiones en el ejercicio de
su mando; se consideraba que, en todo caso, solo Dios, después de
muertos, los juzgaría24
Sin embargo, esa circunstancia no impedía que antes de tomar posesión del
reino, los soberanos se vieran constreñidos a participar de la ceremonia
solemne de “Juramento” cuyo protocolo e importancia ha sido conservada
tanto por la historia, como por la literatura, el cine y el arte como muestra de
la trascendencia y simbolismo que su expresión significaba.
En todo caso, resultaba fundamental que el futuro monarca, estuviese
investido no solo de un poder hereditario, sino que además se hiciera patente
que éste, había sido adquirido de manera legítima, sin sombra ni sospecha
de usurpación alguna.
En este sentido resulta ilustrativo el Juramento exculpatorio que debió emitir
Alfonso VI, ante el Cid Campeador, Rodrigo Díaz de Vivar, y la corte de
Burgos, a principios del siglo XI, a efecto de quedar libre de cualquier
sospecha en torno a la misteriosa muerte de su hermano y heredero al trono
Sancho II, juramento que a la postre y debido al rigor con que le fue
formulado, le valió al interpelante el Destierro y confiscación de sus bienes,
24 VALDES S., CLEMENTE.- “EL JUICIO POLITICO. La Impunidad, los encubrimientos y otras formas de Opresión”, Ediciones Coyoacán, México, Septiembre 2000. Pág. 13.
25
según es narrado por la literatura de la época por el Romancero del Cid y el
Cantar del Mío cid25.
Alfonso VI de Castilla y León
En la parroquia burgalesa de Santa Gadea, hacia 1072, sitúa
la tradición el Juramento exculpatorio que debió afrontar
Alfonso VI respecto de la muerte de su hermano, Sancho II,
y que, al parecer, Rodrigo Díaz de Vivar, El Cid, se encargó
de tomárselo.
Este óleo historicista, ocho siglos posterior a los hechos,
titulado La jura de Santa Gadea, fue pintado en 1864 por
Marcos Giráldez de Acosta (Palacio del Senado, Madrid).
Tal absolutismo monárquico, que impero en prácticamente toda Europa, en
muchas ocasiones al abrigo de las concepciones político-teológicas sobre la
Naturaleza del Estado y de la Soberanía, fue severamente cuestionado por la
nobleza de Inglaterra, quien en el año de 1215 obligó al Rey Juan "sin Tierra"
a firmar y "jurar" la "Carta Magna", hecho que le significó a él y a toda su
25 ROMANCE XX DEL JURAMENTO QUE TOMÓ EL CID AL REY DON ALONSO
“En santa Águeda de Burgos, do juran los hijosdalgo, le toman jura a Alfonso por la muerte de su hermano; tomábasela el buen Cid, ese buen Cid castellano, sobre un cerrojo de hierro y una ballesta de palo y con unos evangelios y un crucifijo en la mano.
Las palabras son tan fuertes que al buen rey ponen espanto;
—Villanos te maten, Alonso, villanos, que no hidalgos, de las Asturias de Oviedo, que no sean castellanos; mátente con aguijadas, no con lanzas ni con dardos; con cuchillos cachicuernos, no con puñales orados; abarcas traigan calzadas, que no zapatos con lazo; capas traigan aguaderas, no de contray ni frisado; con camisones de estopa, no de holanda ni labrados; caballeros vengan en burras, que no en mulas ni en caballos; frenos traigan de cordel, que no cueros fogueados.
Mátente por las aradas, que no en villas ni en poblado, sáquente el corazón por el siniestro costado; si no dijeres la verdad de lo que te fuere preguntando, si fuiste, o consentiste en la muerte de tu hermano. Las juras eran tan fuertes que el rey no las ha otorgado.
Allí habló un caballero que del rey es más privado: —Haced la jura, buen rey, no tengáis de eso cuidado, que nunca fue rey traidor, ni papa descomulgado. Jurado había el rey que en tal nunca se ha hallado; pero allí hablara el rey malamente y enojado: —Muy mal me conjuras, Cid, Cid, muy mal me has conjurado, mas hoy me tomas la jura, mañana me besarás la mano...” Anónimo. http://www.poesia-inter.net/indx0023.htm
26
descendencia en la nobleza de Inglaterra, un coto sin precedente en su
esfera de poder frente a los gobernados.
Ritología del "Juramento"
Por constituir el Juramento o “la Jura”, una expresión especialmente
importante y particularmente trascendente, la ceremonia de su manifestación
siempre estuvo revestida de un halo de particular protocolo y solemnidad que
variaba según se tratara de un acto de corte judicial o procesal o de uno de
índole simbólicamente constitutivo de poder o vasallaje, como la coronación
de un monarca, el nombramiento de un caballero y la pleitesía debida a la
persona del rey o su familia.
Durante el medioevo, una ceremonia de
coronación, reflejaba para la población un doble
significado: Era el momento de la legitimación de su
Soberano y al mismo tiempo la prueba de su
comunión con la Autoridad religiosa, quien al
intervenir en la ceremonia coronando al Rey, ponía
de manifiesto la obligación moral de obediencia,
dentro del contexto imperante, de un poder
emanado y avalado por y ante Dios y en cierta forma compartido con El. Esta
ceremonia que se remonta a la tradición hebrea en la que el Profeta Samuel,
ungió en nombre de Yahvé al Rey Saúl como primer soberano del pueblo de
Israel26, fue retomada por la Iglesia Cristiana en la persona del Emperador
Constantino en el siglo IV, y no dejaría de sucederse de manera
ininterrumpida, salvo contadas excepciones cuando entraban en conflicto los
26 Ver Biblia 1 Re. 1,39
27
poderes civiles del Emperador con los del Papado27 durante todo el curso de
la alta y baja edad media y parte del renacimiento y época moderna.
El ceremonial, era diferente según el caso y las condiciones particulares; sin
embargo, puede decirse que existían algunos elementos comunes, entre los
que destacan los siguientes:
LUGAR: Generalmente en un sitio simbólicamente representativo, designado
o elegido ex profeso; podía ser, desde el templo de mayor importancia de la
ciudad (la Catedral o la propia Basílica de San Pedro, tratándose del
Emperador del Sacro Imperio Romano Germánico), o el mismo castillo, sede
del monarca, cuando se trataba del otorgamiento de honores o vasallaje real.
OTORGANTES: Ante la presencia de Testigos calificados, los cuales
generalmente eran de carácter religioso, como el Cardenal, el Obispo, o el
propio Sumo Pontífice.
FORMULA Y SIMBOLOS: Además de una expresión verbal, se realizaba,
mediante diversas simbolizaciones y movimientos corporales
preestablecidos.
Quien emitía su Juramento lo hacía de pie, casi siempre frente a un crucifijo
o poniendo su mano izquierda en la Biblia, y la derecha en la empuñadura de
su espada28.
27 Entre los más conocidos se encuentra el generado en el Siglo XI, entre el Papa Gregorio VII y el Emperador de Alemania, cuando éste, por problemas de investiduras, pretendió anular la Elección del Papa y aquél, Excomulgó al Monarca liberando a sus súbditos del juramento de lealtad hacia él. El episodio terminó cuando Enrique buscó al papa en Canossa (en los Apeninos) en enero de 1077, donde, después de tres días de humillante penitencia, fue perdonado.
28 Con frecuencia se otorgaba a la espada alguna importancia simbólica. En la literatura y la mitología existen numerosas espadas con propiedades sobrenaturales. Éstas pertenecían o eran conseguidas por héroes y guerreros superiores. Los juramentos de honor o de lealtad
28
Finalmente sometía la hipotética violación de su Juramento al Juicio de Dios
o en su caso al del órgano requirente.
En la gran mayoría de los casos, quien expresaba el Juramento, lo hacía
como una manifestación espontánea, sin interlocución alguna, como
pretendiendo manifestar que el poder sería desempeñado cabalmente
porque así era su voluntad y no por que alguien así se lo exigiera, puesto
que en todo caso, voluntariamente se sometía al Juicio de la Divinidad a
quien ponía como testigo de su cumplimiento.
Además, como ya se ha dicho,
aún cuando en la mayoría de los
casos tratándose de coronaciones
reales, el juramento era precedido
por la ceremonia de coronación a
cargo de la autoridad eclesiástica,
en contadas ocasiones, los Reyes,
manifestando su independencia en cuanto a su potestad, se coronaban a sí
mismos y luego a su vez procedían a coronar a su esposa29.
Un ejemplo de ceremonia de coronación, en Inglaterra, es descrito en los
siguientes términos:
“…El arzobispo de Canterbury, máxima autoridad de la Iglesia
anglicana, preside la ceremonia en la abadía de Westminster de
se hacían muchas veces sobre la espada: los soberanos aún nombran caballeros tocando su hombro con una espada. La entrega de la propia espada siempre ha sido una muestra de rendición o de sumisión, y su ruptura, una ceremonia de degradación. Enciclopedia Microsoft® Encarta® 2002. © 1993-2001 Microsoft Corporation. Reservados todos los derechos.29 Tal fue el caso de la autocoronación de Napoleón en la catedral de Paris el 18 de Mayo de 1804, y que se muestra en la ilustración.
29
Londres. Durante parte de la ceremonia el monarca ocupa una
silla especial de la coronación que contiene la roca de Scone…. La
coronación se divide en cinco secciones: primero, la entrada, el
reconocimiento por la gente de que la ceremonia va a continuar y
la administración del juramento real; segundo, la consagración del
nuevo monarca por la unción; tercero, la investidura con los trajes
y la corona; cuarto, la entronización y el homenaje al monarca por
las autoridades espirituales y temporales; y quinto, el servicio de la
sagrada eucaristía…”30
Es importante destacar que en la actualidad muchos monarcas europeos
contemporáneos han sido coronados sin ceremonias tan complicadas, “…por
ejemplo en Dinamarca, Noruega y Suecia. El rey Balduino I de Bélgica y la
reina Beatriz de Holanda nunca fueron en realidad coronados”31.
Por lo que se refiere a ceremonias de juramento de vasallaje real, dentro de
la Literatura se encuentra en las Memorias de un setentón y descrito con
gran detalle, el acto de la jura de fidelidad y vasallaje a la princesa Isabel, en
la España posterior al medioevo, que describe el ceremonial efectuado en
tan magno evento:
“…En la antigua y monumental iglesia de San Jerónimo de Prado,
única página del arte en el estilo ojival que se conserva en Madrid
(y que por negligencia incomprensible se halla hoy en el más
lamentable abandono y casi en ruina), preparada al efecto de una
manera ostentosa hasta lo indecible con magníficas colgaduras y
elegantes tribunas en los costados y a los pies de la iglesia para
las diversas clases y personas convidadas, se hallaban reunidos,
30 Ver. Coronación.- Enciclopedia Microsoft® Encarta® 2002. © 1993-2001 Microsoft Corporation.
31 Idem.
30
a las diez de la mañana del 20 de junio, los Cardenales,
Arzobispos y Obispos revestidos con magnificencia al lado del
Evangelio, ocupando las cabeceras de los bancos, y en el de la
Epístola, los Grandes y Títulos del Reino con sus variados
uniformes de gentiles hombres o de maestrantes; seguían en
ambos lados los procuradores de las ciudades, vestidos de
rigurosa etiqueta, casaca redonda, algunas de seda o terciopelo
negro, calzón y media del mismo color, y sombrero de tres picos; y
a los pies de la iglesia, los procuradores de Toledo, que habían de
sostener la competencia con Burgos para prestar el juramento.
En el presbiterio, al lado de la Epístola y bajo un rico dosel, se
colocaron en tres sillones SS. MM. y la princesa Isabel, que era
conducida de la mano por su augusta madre, y todos
riquísimamente ataviados y seguidos de vistosa comitiva, en la
cual llamaba la atención, por sus pintorescas y ricas sayas, el ama
de lactancia que había criado a la Princesa y que había de
sostenerla durante la ceremonia del juramento y besamanos.
Cuatro sillones inmediatos fueron ocupados por los infantes don
Francisco de Paula y sus hijos don Francisco de Asís y don
Enrique, y el infante don Sebastián, y a los lados del trono, el
duque de Frías, como conde de Oropesa, con el estoque Real
levantado, y el duque de Medinaceli, designado para recibir el
pleito-homenaje. Detrás, el capitán de guardias, los jefes de
Palacio y los gentileshombres de cámara, los reyes de armas,
colocados en lo alto de la escalera del presbiterio, y los maceros
de la Casa Real. Enfrente se hallaban los ministros del Consejo y
Cámara de Castilla, de Indias, de Hacienda y de las Ordenes, y
detrás los capellanes de la Capilla Real, formando el todo, con el
conjunto de capisayos, togas y uniformes, un magnífico cuadro de
solemnidad y de grandeza.
31
En las elegantes y suntuosas tribunas, formadas a uno y otro lado
y a los pies de la iglesia, hallábanse espléndidamente ataviadas
las infantas doña Luisa Carlota y doña Amalia, tipo aquélla de
majestad y gentileza, y ésta de hermosura y también de obesidad;
las damas de la Corte, el Cuerpo Diplomático y los altos
funcionarios civiles y militares, con las demás personas invitadas
para asistir a esta solemnidad. Yo merecí este favor a la amistad
del gentilhombre don Juan de Montenegro (el futuro ministro de la
Guerra de don Carlos, en Oñate), y puedo asegurar, según mis
recuerdos, que, a pesar de haber presenciado después muchas
solemnidades, en ninguna como en ésta hallé representado todo
el esplendor y la grandeza de la antigua monarquía castellana.
Celebrada que fue la misa de pontifical por el Patriarca de las
Indias, y entonando luego el himno Veni Creator por la excelente
música de la Real Capilla, se retiraron los Reyes por un breve
espacio de tiempo, durante el cual se dispuso, delante del altar y
dando frente a la iglesia, una mesa cubierta de terciopelo carmesí
con el misal abierto y crucifijo, y a su frente un rico sillón para el
reverendo Patriarca, nombrado para recibir el juramento; y previa
la lectura de la Escritura de éste, que hizo en alta voz el ministro
más antiguo de la Real Cámara de Castilla (que si mal no
recuerdo, era don José Manuel de Arjona), los reyes de armas
llamaron en primer lugar al infante don Francisco. Este, haciendo
una reverencia al altar, otra a SS. MM. y otra a las Cortes
(reverencias sui generis, que consistían en encoger las corvas con
bien poca airosa actitud), fue a arrodillarse delante de la mesa del
Patriarca, y poniendo una mano sobre los Evangelios, pronunció el
juramento: pasó luego a hincar la rodilla delante del Rey, y
puestas las manos entre las de S. M., prestó el pleito-homenaje,
besando su mano, la de la Reina y la de la Princesa, verificado lo
32
cual Fernando echó sus brazos al cuello del infante, y éste se
retiró para dar lugar a que le siguiesen en igual ceremonia sus
hijos y don Sebastián. Seguidamente los Cardenales y prelados
hicieron igual ceremonia, en pie delante del Rey; luego los
Grandes y Títulos, y, en fin, los procuradores de las Cortes,
subiendo al presbiterio de dos en dos, mientras los reyes de armas
decían en alta voz Jura Avila, jura Segovia, etc. Los de Burgos y
Toledo subieron emparejados para prestar el juramento en
competencia; pero el Rey pronunció la sabia fórmula Jure Burgos,
pues Toledo jurará cuando yo lo mande, y así se hizo.
Toda esta prolija ceremonia se verificó con la mayor gravedad y
compostura, y no sin visible cansancio y hasta repugnancia de la
augusta niña objeto de la solemnidad, que a las veces, viendo
llegar a ella a los obispos y personajes para besar su mano, la
escondía, y la cara también, o prorrumpía en llanto, que sus
augustos padres procuraban calmar con su sonrisa. Terminada, en
fin, la ceremonia, entonado el Te Deum por el Cardenal Arzobispo
de Sevilla y la grandiosa Capilla Real, se retiraron SS. MM., en
medio de las más fervorosas aclamaciones, al contiguo palacio de
San Juan, en el Buen Retiro, donde comieron, y a la tarde,
marchando por el paseo del Prado, hicieron su entrada pública en
Madrid con toda la magnífica comitiva que la Corte de España
ofrece en tales ocasiones, cubierta la carrera de tropas y de un
gentío inmenso hasta el Real Palacio, adonde llegaron a las ocho
de la tarde en medio de las más entusiastas aclamaciones del
pueblo.32
32 MESONERO ROMANOS, Ramón de. Memorias de un setentón. 2 vols. Madrid: Oficinas
de la Ilustración Española y Americana, 1881, citado por Microsoft ® Encarta ® Biblioteca
de Consulta 2002. © 1993-2001 Microsoft Corporation.
33
Finalmente, no es posible dejar de mencionar que al margen de las
ceremonias reales o investidas de protocolos oficiales en donde los Estados
asumen el papel relevante que ha sido mencionado, el hecho de externar un
juramento como fuente de legitimación e incluso de compromiso solemne, se
ha extendido también a innumerables actos, aspectos y circunstancias de la
común y ordinaria conducta humana y que se observan desde
manifestaciones cívico - patrióticas, como el Juramento a la bandera33, (que
no solo existe en nuestro País, sino en muchos otros, y que se expresa con
el fin de cimentar y fortalecer los lazos que unen al ciudadano con su
nación); juramentos tribales como el Juramento Yaqui, por parte de los
capitanes yaquis a los nuevos oficiales designados dentro de la tribu34; hasta
juramentos de clubes sociales y de servicios, como el Club de leones, las
promesas o votos de tipo religioso35 y muchos otros que sería prolijo e
innecesario referir.
33 JURAMENTO A LA BANDERA “¡Bandera de México! Legado de nuestros héroes, Símbolo de la unidad de nuestros padres y de nuestros hermanos, te prometemos ser siempre fieles a los principios de libertad y justicia que hacen de nuestra Patria, la nación independiente, humana y generosa, a la que entregamos nuestra existencia.”
34 JURAMENTO YAQUI
“Para ti no habrá sol, para ti no habrá muerte, para ti no habrá dolor, para ti no habrá calor,ni sed, ni hambre, ni lluvia, ni aire, ni enfermedad, ni familia. Nada te causará temor, todo ha terminado para ti, excepto una cosa: HACER TU TRABAJO. En el puesto que has sido asignado,ahí te quedarás para la defensa de tu nación, de tu gente, de tu raza, de tus costumbres, de tu religión. ¡ Juras cumplir con el divino mandato !” (El Interpelado agacha su cabeza y responde: ehui (Si)
http://olimpiada.mat.uson.mx/juratexto2.htm
35 NOTIMEX.- México, 1 de Enero de 2002. “CIENTOS DE PERSONAS PROMETEN A LA VIRGEN EVITAR BEBER A PARTIR DE HOY”.
34
CAPÍTULO CUARTO
LA PROTESTA CONSTITUCIONAL EN EL DERECHO ACTUAL 36
Como ha quedado establecido, "el Juramento", como antecedente de "La
Protesta Constitucional" ha sido la expresión solemne de un compromiso,
que poniendo generalmente a Dios por testigo, obliga al exponente en los
términos de su proclamación.
Actualmente con relación a la obligación de los titulares del poder ejecutivo
para prestar Juramento, pueden clasificarse las legislaciones del mundo, en
CUATRO GRANDES BLOQUES:
1.- Aquellas que siguen contemplando vigente la figura del Juramento dentro
de un CONTEXTO RELIGIOSO.
Entre ellas se encuentran:
a) Filipinas (Art. 7): Antes de entrar en posesión de su cargo, el
Presidente, el Vicepresidente o el Presidente pronunciarán el siguiente
juramento o afirmación:
"Yo juro (o afirmo) solemnemente, fielmente y con plena conciencia,
cumplir con mis funciones como Presidente (o Vice-Presidente o
Presidente) de Filipinas, preservar y defender su Constitución,
ejecutar sus leyes, hacer justicia a todos los hombres, y consagro a mí
mismo al servicio de la Nación. Así me ayude Dios." (En caso de
afirmación, la última frase se omitirá.)
b) Haití Art. 135-1:
36 PAGINA WEB.- http//www.jurídicas.unam.mx
35
Antes de ocupar este cargo, el Presidente de la República,
formulará el siguiente juramento ante la Asamblea Nacional: "Juro
ante Dios y la Nación observar y hacer cumplir fielmente la
Constitución y las leyes de la República, de respetar y hacer que
se respeten los derechos del pueblo haitiano, para trabajar por la
grandeza del país, y para la nación mantener la independencia y
la integridad de su territorio. "
c) República Dominicana: Artículo 54:
“El Presidente y el Vicepresidente de la República, antes de entrar en
funciones, prestarán ante la Asamblea Nacional o ante cualquier
funcionario u oficial público, el siguiente juramento: "Juro por Dios,
por la Patria y por mi honor, cumplir y hacer cumplir la Constitución y
las leyes de la República, sostener y defender su independencia,
respetar sus derechos y llenar fielmente los deberes de mi cargo"
d) Noruega: Artículo 9
“Tan pronto como el Rey, tenga la edad para asumir el Gobierno,
pronunciará el siguiente juramento ante el Parlamento: "Yo prometo y
juro que voy a gobernar el Reino de Noruega de conformidad con su
Constitución y las Leyes, así me ayude Dios, El Omnipotente y
omnisciente ".
36
En el caso de Austria37, Panamá38 y Alemania39, sus Constituciones prevén,
no obstante el carácter religioso que reviste el "Juramento", la posibilidad de
prescindir de la invocación religiosa, por respeto a quienes no profesan
ninguna creencia.
En otras constituciones, como es el caso de Polonia, en su artículo 130 se
permite al Jefe de estado, invocar la ayuda de Dios en el acto de su
manifestación.
Como dato adicional es de señalar que en la anterior Constitución de la
República Argentina, vigente hasta 1994, se contemplaba que al tomar
posesión, el Presidente y Vicepresidente, prestarían Juramento en presencia
del Presidente del Senado con expresa invocación religiosa en los términos
siguientes: "Yo N:N: juro por Dios nuestro Señor y estos Santos Evangelios,
desempeñar con lealtad y Patriotismo el cargo de Presidente (o
vicepresidente) de la Nación y observar y hacer observar fielmente la
Constitución de la Nación Argentina. Si así no lo hiciere Dios y la Nación me
lo demanden". Ello se entendía en atención a que la propia norma
fundamental establecía como requisito para aspirar al cargo Presidencial
además de los elementales relativos a la nacionalidad argentina “pertenecer
a la comunión católica, Apostólica y Romana” Sobra señalar que la
37 Artículo 62 [el Juramento] En su asunción al cargo, el Presidente Federal da la afirmación siguiente ante la Asamblea Federal: "Yo prometo solemnemente que observaré y cumpliré fielmente la Constitución y todas las leyes de la República con lo mejor de mi conocimiento y conciencia. Será lícita la añadidura de una fórmula religiosa”.38 Artículo 176.- El Presidente y Vicepresidente de la República tomarán posesión de sus respectivos cargos el día primero de septiembre siguiente al de su elección y prestarán juramento en estos términos: «Juro a Dios y a la Patria cumplir fielmente la Constitución y las Leyes de la República».
El ciudadano que no profese creencia religiosa podrá prescindir de la invocación a Dios en su juramento.
39 "...El Juramento puede prestarse también sin invocación religiosa" (Art. 56)
37
Constitución actual ha prescindido de todo contenido religioso, y en su lugar
solo dispone en su artículo 93 que:
“Al tomar posesión de su cargo el presidente y vicepresidente prestarán
juramento, en manos del presidente del Senado y ante el Congreso reunido en
Asamblea, respetando sus creencias religiosas, de: "desempeñar con lealtad
y patriotismo el cargo de presidente (o vicepresidente) de la Nación y observar y
hacer observar fielmente la Constitución de la Nación Argentina".
2.- Aquellas Legislaciones que contemplan LA FIGURA DEL JURAMENTO,
pero sin atribuirle carácter o invocación religiosa alguna, sino el simple
compromiso personal de cumplir con lo manifestado al expresarla.
Entre estas se encuentran las de Bélgica, Bolivia, Brasil, China, Costa Rica,
Cuba, Ecuador, España, Guatemala, Perú, Portugal, Rusia, Turquía,
Venezuela, Estados Unidos e Italia.
En el caso de Chile, Holanda y Paraguay sus Constituciones establecen que
el Jefe de Estado deberá prestar JURAMENTO O PROMESA.
3.- Otro grupo de constituciones, como la de Honduras (Art. 205.11),
establecen la obligación del titular del Ejecutivo manifestar su compromiso
solemne mediante UNA PROMESA.
4.- Finalmente existe un conjunto diverso de Constituciones que previenen
diversas fórmulas que tienen la particularidad de no contemplar los vocablos
"Juramento" o "Promesa", aunque contienen términos sinónimos fácilmente
identificables al caso solemne. Algunos ejemplos serian:
a) Uruguay: Art. 158
38
"...Yo (NN) me comprometo, por mi honor a desempeñar lealmente..."
b) Dinamarca: Art. 8
“Antes de asumir sus poderes, el Rey hará por escrito, en Consejo de
Ministros, una declaración solemne de observar fielmente la
Constitución. Del acta de la declaración se harán dos originales
idénticos, uno de los cuales se remitirá al Folketing para ser guardado
en sus archivos, el otro se conservará en los archivos del Reino. Si,
por causa de ausencia o por cualquier otro motivo, el Rey no pudiese
hacer esta declaración después de su acceso al trono, el Consejo de
Ministros quedará entretanto encargado de la regencia, salvo que la
ley disponga otra cosa. Si el Rey hubiese hecho ya esta declaración
como heredero, ejercerá sus poderes inmediatamente”
Como se observa no se dispone que el Rey lleve a cabo su compromiso
solemne de manera Verbal y Publica, sino mediante Escrito firmado.
c) Finlandia: Art. 56
Al asumir, el Presidente de la República hará la siguiente declaración
solemne ante el Parlamento:
"Yo, NN, elegido Presidente de la República por el pueblo de
Finlandia, declaro que en el desempeño de mis funciones
presidenciales observaré con honestidad y lealtad la Constitución y las
Leyes de la República, y que promoveré con todo mi esfuerzo la
ventura del pueblo finlandés".
d) ISRAEL.- (Sección 9)
39
“ Yo me empeñaré en obedecer fielmente al Estado de Israel y sus
leyes para llevar a cabo mis funciones como Presidente del Estado”.
En tanto que, nuestro vecino del Norte, el artículo 2.8 de su Constitución
Política dispone una redacción optativa al disponer que:
“Antes de entrar a desempeñar su cargo prestará el siguiente
juramento o protesta: "Juro solemnemente (o afirmo) 40 que
desempeñaré legalmente el cargo de Presidente de los Estados
Unidos y que sostendré, protegeré y defenderé la Constitución de
los Estados Unidos, empleando en ello el máximo de mis
facultades"
Como puede observarse, la figura del "Juramento", continúa vigente en la
mayoría de las naciones, aunque desde luego su significado y connotación
religiosa no es general ni mucho menos absoluta.
Es relevante abundar en el hecho de que en los países que no contemplan la
figura del Juramento, este vocablo es sustituido por un término NO
RELIGIOSO, cuyo contenido gramatical viene a dar la idea exacta e
inequívoca del compromiso solemne que asume el expresante, pero sin que
el cambio de denominación implique una modificación al sentido y finalidad
del acto.
Nuestro País, contempla el vocablo "PROTESTA", como un caso sui generis
dentro del contexto internacional, aunque de clara influencia norteamericana,
cuya génesis se gesta y nutre, dentro de un contexto histórico ideológico de
singular importancia que por ende, merece ser objeto de un estudio
particularizado.
40 :--"I do solemnly swear (or affirm)”
40
CAPÍTULO QUINTO
ASPECTO POLÍTICO – JURÍDICO DE LA PROTESTA
CONSTITUCIONAL
DIFERENCIACIÓN ENTRE “PROTESTA” Y “JURAMENTO”
Aún cuando la diferencia en el significado de ambos términos no ha sido
definida de manera categórica, es posible, encontrar algunos marcos
referenciales que ayuden a establecerla:
En primer término, aun cuando el Juramento y la Protesta significan en
esencia, un compromiso solemne y ante testigos calificados, el Juramento
tiene una connotación de origen religioso (no necesariamente de algún rito
en especial), en donde el gobernante hace trascender su compromiso hacia
un plano superior al solamente humano, dando cuenta al Ser Supremo (Dios)
de la promesa que realiza.
Este hecho adquiere dentro de un contexto de religiosidad común, una
significación particularmente importante pues parece garantizar de forma
más firme el cumplimiento de la palabra empeñada.
Por el contrario, el termino "Protesta", debemos entenderlo dentro de un
plano estrictamente cívico-político, de naturaleza absolutamente humano,
que prescinde de todo significado metafísico o trascendente. El compromiso
que se expresa a través de la fórmula protocolaria tiene como fin establecer
una garantía de corte "laicista", en oposición a una garantía de tipo "religioso"
o espiritual.
En un segundo termino, el vocablo "PROTESTA", al carecer de contenido
religioso, deriva exclusivamente a un contenido jurídico-político, que tiene de
manera inherente consecuencias distintas al Juramento de connotación
41
religiosa. A la noción Religiosa de "perjurio", o trasgresor del Juramento,
cuya sanción corresponde a Dios bajo una noción de "pecado", se opone el
termino "Protesta", usado en el contexto mexicano, y cuya sanción en caso
de incumplimiento debe oponerse en consecuencia la correlativa de
contenido jurídico, que seria necesariamente la de "Delito", tal y como incluso
lo infiere el articulo 130 de la Constitución General de la Republica, al
determinar que
"La simple promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones
que se contraen, sujeta al que la hace, en caso de que faltare a
ella, a las penas que con tal motivo establece la Ley... "
tal dispositivo, en concordancia con el artículo 128 de la misma Carta
Fundamental, que establece la obligación de todo funcionario sin excepción
alguna para prestar la Protesta Constitucional antes de tomar posesión de su
encargo, debe ser entendido como el fundamento de la SANCION LEGAL en
que pudieran incurrir quienes falten al compromiso asumido al momento de
su emisión Constitucional.
Ello, también equivale a señalar que la expresión laica de la protesta,
llamada con mejor sentido “promesa” en el artículo 130 Constitucional, lleva
implícita la posibilidad de IMPONER LAS SANCIONES ESTABLECIDAS EN
LAS LEYES en la hipótesis de que el funcionario público, en este estudio el
Presidente, no cumpliese con el compromiso público y solemnemente
asumido. Así, la expresión cuyo contenido la concluye "...y si así no lo hiciere
que la nación me lo demande”, debería significar, ni más ni menos, que la
obligación Jurídica de ejercitar en contra del trasgresor de su protesta o
promesa, las Acciones legales que la misma ley establece o debiera
establecer.
42
LA POSTURA DEL PRESIDENTE FOX
Con motivo de la asunción del Candidato
postulado por los Partidos Acción Nacional y
Verde Ecologista de México, Licenciado
VICENTE FOX QUESADA, a la Presidencia de
la República poniendo fin a más de 70 setenta
años de gobiernos emanados del Partido
Revolucionario Institucional (denominado
consecutivamente Partido Nacional
Revolucionario y Partido de la Revolución
Mexicana), la nación entera fue testigo de una toma de posesión, no solo por
razones obvias, distinta a las tradicionales ceremonias precedentes, sino
además con rasgos innovadores y polémicos41.
Los diferentes medios de comunicación, dieron, al igual que al acto central,
amplia cobertura a los actos previos42 y posteriores43 de la ceremonia
protocolaria de “Toma de Protesta” llevada a cabo en el Auditorio Nacional
de la ciudad de México el día 1 de Diciembre del año 2000.
41 No asistió a la toma de posesión como lo indica el protocolo, “con traje oscuro”; dirigió el primer saludo a sus hijos, antes que al Congreso y finalmente modificó el contenido del texto constitucional de la “Protesta” Presidencial.42 LA JORNADA. 2 de Diciembre de 2000.- José Antonio Román “En un hecho insólito en la política mexicana y en la historia de los relevos presidenciales, Vicente Fox visitó la Basílica de Guadalupe y oró por varios minutos ante la imagen de la tilma de Juan Diego, apenas dos horas antes de rendir protesta constitucional como el sexagésimo cuarto presidente en la historia del país....”
43 Desayuno con niños de la calle en Tepito y acto de JURAMENTO en lugar de Protesta a su Gabinete de Gobierno.
43
Fue primero motivo de sorpresa, luego de comentario y posterior de debate
político la “libertad” que se tomó el entonces Presidente entrante, para
modificar (adicionando) el contenido del texto constitucional de “LA
PROTESTA”, agregando, inmediatamente después de “...mirando en todo
por el bien y prosperidad de la Unión...”, “Por los pobres y marginados de
este país” liberalidad que junto con las precedentes generó diversos
comentarios entre los que fueron registrados por la prensa, los siguientes44:
“Enojo del PRI: Fox rompe el protocolo
Se dirigió a sus hijos, no al Congreso —acusa
MEXICO, 1 de diciembre Andrea Becerril, David Aponte y Ciro
Pérez (La Jornada).— Senadores y diputados del PRI, con la
presidenta nacional priísta, Dulce María Sauri Riancho de Sierra, a
la cabeza advirtieron que Vicente Fox Quesada faltó de nueva
cuenta al respeto al Congreso de la Unión e incluso violó la
Constitución, al no cumplir a cabalidad con lo marcado por la Carta
Magna al rendir protesta como Presidente de la república.
“En todo caso, lo que violó fue el protocolo, no la Constitución”,
respondió a su vez el coordinador de los senadores del PAN,
Diego Fernández de Cevallos. Consideró que “no estuvo bien” que
Fox haya salido del ritual protocolario e “indudablemente en mi
opinión debió asistir vestido de negro”. Sin embargo, agregó, el
mensaje foxista estuvo muy por encima de esos incidentes.
44 LA JORNADA.- Publicación del sábado 2 de diciembre de 2000.- Primera Plana.
44
“… Los priístas insistieron que Fox alteró el artículo 87 de la
Constitución, al introducir una frase no incluida en ese
ordenamiento al rendir la protesta. Ello, independientemente de
constituir una violación legal, “es algo inaudito, que debe
preocupar”, advirtió la presidenta Nacional del P.R.I….”
“… Una licencia que se tomó Fox, al alterar el texto constitucional
al rendir la protesta legal, incubó el primer escándalo de su
mandato.
Los priístas no se percataron de inmediato. Al término de la lectura
del prolongado discurso de Fox, algunos legisladores cayeran en
la cuenta de la presunta violación.
El artículo 87 constitucional ordena que, al rendir protesta, el
nuevo Presidente debe decir: “Protesto guardar y hacer guardar la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes
que de ella emanen, y desempeñar leal y patrióticamente el cargo
de Presidente de la República que el pueblo me ha conferido,
mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión, y si así no
lo hiciere que la nación me lo demande”.
Pero Fox innovó. A éste texto agregó, inmediatamente después de
“...mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión...”, lo
siguiente: “Por los pobres y marginados de este país”. Para hacer
eso tendría, en todo caso, que enviar una iniciativa para que el
Congreso reformara el texto, decían los priístas, a los que se
unieron perredistas molestos con la licencia de Fox.
—El lunes, en la sesión, vamos a exigir la remoción del presidente
de la Mesa Directiva, Ricardo García Cervantes, por haber
45
tolerado eso —decía el vicecoordinador de la bancada perredista,
Rafael Hernández.
—Nosotros lo vamos a estudiar. Podemos llegar hasta el juicio
político contra Fox —secundaba el priísta Felipe Solís Acero. Es
una falta de respeto….”
En los mismos términos la prensa Nacional45 resaltó el hecho calificado como
inédito de la sustitución de la “TOMA DE PROTESTA” a su gabinete, por un
JURAMENTO expresamente diseñado para el caso, mediante el cual los
integrantes del gabinete JURARON actuar con ética y honestidad en el
ejercicio de sus funciones, respetando diversos principios axiológicos como
BIEN COMÚN, INTEGRIDAD, HONRADEZ, IMPARCIALIDAD, JUSTICIA,
TRANSPARENCIA, RENDICION DE CUENTAS, ENTORNO CULTURAL Y
ECOLOGICO, GENEROSIDAD, IGUALDAD, RESPETO Y LIDERAZGO,
principios que, según dijo al momento de darles lectura, esperaba que
compartieran:
“… todos los Poderes de la Unión, todos los niveles de gobierno y
que compartamos todo el pueblo de México”.46
En torno de lo anterior y en el apartado conducente se analizará de manera
panorámica y somera tanto la naturaleza, como la trascendencia de la
protesta Presidencial y desde luego se hará el comentario relativo a la
conducta asumida por el ex Presidente Fox, relativa a la modificación
irregular del multicitado texto constitucional.
45 EL UNIVERSAL.- 30 de Noviembre de 2000, primera plana.- “…El juramento que rendirán los integrantes de su gabinete al pueblo de México será un hecho inédito, ya que tradicionalmente el protocolo se efectuaba durante una reunión privada en el Palacio Nacional y constaba de una simple rendición de protesta…”
46 NOTIMEX.- México 1 de Diciembre de 2000.
46
CAPÍTULO SEXTO
LA FIGURA DE LA "PROTESTA" EN EL DERECHO POSITIVO
MEXICANO
ORIGEN Y MARCO HISTÓRICO DE “LA PROTESTA” EN EL CONTEXTO
MEXICANO
El artículo 4 del Decreto de adición y reforma a la Constitución Política de la
República Mexicana, de fecha 25 de Septiembre de 1857, y promulgado el
14 de Octubre del mismo año, decía textualmente que
"La simple promesa de decir verdad y de cumplir las obligaciones
que se contraen, sustituirá al Juramento religioso con sus efectos y
penas.”…
Tal dispositivo tuvo como consecuencia el fin del texto positivo en todas las
Constituciones y Normas Constitucionales mexicanas a que nos habremos
de referir en el apartado siguiente; sin embargo, resulta interesante estudiar
cuales fueron las causas, razones, circunstancias y argumentos que dieron
origen a tal modificación y que tienen que ver con una de las etapas más
conflictivas y polémicas de la Historia Nacional con toda su cauda de
acontecimientos matizados de aspectos político-religiosos que perfilaron la
estructura Jurídico-política del México moderno: El siglo XIX.
El contexto histórico en el que se dio el cambio, más de contenido que de
léxico, en cuanto al compromiso solemne hecho por el titular del ejecutivo al
tomar posesión de su cargo y, por extensión a todos los demás servidores
públicos, fue el de la SEPARACIÓN O RUPTURA de las relaciones
existentes entre la IGLESIA CATÓLICA Y ESTADO.
47
Los cambios, primero cautos y finalmente radicales, hechos a las diversas
disposiciones e Instituciones Jurídicas en todo lo relativo con ésta relación,
desembocaron en las llamadas “LEYES DE REFORMA”, rubro dentro del
cual Jorge Fernández Ruiz, en su obra JUÁREZ y SUS
CONTEMPORÁNEOS, enuncia las siguientes:
1.- LEY SOBRE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y ORGÁNICA DE LOS
TRIBUNALES DE LA NACIÓN, DEL DISTRITO Y TERRITORIOS", Publicada
el 22 de Noviembre de 1855, (Comúnmente llamada "Ley Juárez”, mediante
la cual se suprimieron los Tribunales especiales, con excepción de los
eclesiásticos y militares a los que aún contra su oposición, les quitó
competencia en los negocios civiles y por otra parte, estableció la
renunciabilidad del fuero eclesiástico en lo relativo a delitos comunes.
2.- LEY DE DESAMORTIZACIÓN DE BIENES DE LA IGLESIA Y DE
CORPORACIONES, expedida el 25 de Junio de 1856, (también conocida
como "Ley Lerdo", mediante la cual se ordenaba la adjudicación forzosa en
favor de sus poseedores, previo un pago determinado, de los bienes de la
iglesia católica, y se le suprimía su capacidad legal para adquisición de
bienes raíces.
3.- LEY SOBRE OBVENCIONES PARROQUIALES. (Ley Iglesias), de fecha
11 de Abril de 1857, mediante la cual se exoneraba del pago de servicios
religiosos obligatorios.
4.- LEY DE NACIONALIZACIÓN DE BIENES ECLESIÁSTICOS, del 12 de
Junio de 1859. Mediante esta ley, se hizo pasar al dominio de la nación, los
bienes del clero regular y secular; se estableció la separación de la iglesia y
del Estado; se suprimió la intolerancia religiosa y las órdenes monacales, así
como la fundación de nuevas congregaciones religiosas y el uso de hábitos
48
de las suprimidas; se clausuraron los noviciados de monjas y se
establecieron diversas penas para los infractores.
5.- LEY DE OCUPACIÓN DE BIENES ECLESIÁSTICOS, de fecha 13 de
Julio de 1859, que fue complementaria de la anterior.
6.- LEY DEL MATRIMONIO CIVIL, del 23 de Julio de 1859, mediante la cual
se privó al matrimonio de su contenido religioso y se estableció como un
contrato meramente civil válido únicamente cuando se llevara a cabo con las
formas y solemnidades señaladas en la ley.
7.- LEY ORGÁNICA DEL REGISTRO CIVIL, de fecha 28 de Julio de 1859,
que establecía y reglamentaba la forma y términos de la celebración de los
actos Jurídicos correspondientes al estado civil de las personas. A esta Ley,
le siguió el 31 de Julio el decreto mediante el cual, cesó toda intervención del
clero en el uso de los cementerios y camposantos; se ratificó la prohibición
de enterrar cadáveres en los templos o hacer inhumaciones sin autorización
escrita de autoridad competente, so pena de tener al infractor como
sospechoso de homicidio.
Posteriormente el 11 de Agosto de 1859, se dictó el Decreto mediante el cual
fue establecido el calendario oficial en que lo mismo se determinaron los días
festivos, que se suprimieron los de carácter religioso (a excepción del 12 de
Diciembre) y se eliminó también la asistencia oficial a los actos eclesiásticos.
8.- LEY SOBRE LIBERTAD DE CULTOS (Ley Puentes), de fecha 4 de
Diciembre de 1860. Su sola denominación hace innecesario mayor
comentario, salvo el que merecerá, con relación a la “nulidad” de los
Juramentos religiosos, posteriormente.
49
Por último, mediante decretos de fechas 2 y 26 de Febrero de 1861, se
secularizaron los hospitales y establecimientos de beneficencia; de igual
manera se extinguieron en toda la republica, desde un punto de vista legal,
las comunidades religiosas.
Cabe señalar, no obstante, que éstas últimas, como otras tantas
disposiciones, no fueron, por una parte, ni íntegramente obedecidas, ni
tampoco puntualmente aplicadas por la otra; primero, porque la sola
disposición jurídica no podía imponerse sobre la secular cultura y tradición
religiosa del pueblo, y después, por que los propios encargados de aplicarla,
en su fuero interno discrepaban de su radicalidad. 47
Todo este cuerpo normativo constituyó el fundamento de muchas y
trascendentes consecuencias de Derecho, teniendo como colofón mediante
la ya indicada Reforma de 1873, la sustitución del JURAMENTO RELIGIOSO
por el de PROMESA primero y PROTESTA después, se entiende como una
consecuencia jurídica del contenido del artículo 1.9 de la citada “Ley sobre
Libertad de Cultos”, que expresamente declaró la cesación de la
obligación de jurar la observancia de la Constitución, al preceptuar que:
“El juramento y sus retractaciones no son de la incumbencia de las
leyes. Se declaran válidos y consistentes todos los derechos,
obligaciones y penas legales, sin necesidad de considerar el
juramento á veces conexo con los actos del órden civil. Cesa por
47 El Escritor Alfonso Taracena (Juárez, católico apostólico y romano, editorial Jus), relata que, cuando el futuro ministro Juarista, el cubano PEDRO SANTACILIA, pidió al Benemérito, en matrimonio la mano de una de sus hijas, y pretendiendo contemporizar con su futuro suegro, le ofreció que la ceremonia, por respeto a las leyes de reforma, sería con las formalidades únicas de la legislación CIVIL, el prócer le contestó indignado: “Mi hija es una muchacha decente, el matrimonio civil es solo un contrato de burdel”. Citado también por SARABIA BARRERA, Carlos A. La Revista Peninsular, Mérida, Yucatán; 21 de Marzo 2003.
Además, mediante decreto expedido en Veracruz, el 11 de Agosto de 1859, declaró como día de fiesta nacional el día 12 de Diciembre, día en que se festeja a la Virgen de Guadalupe.
50
consiguiente la obligacion legal de jurar la observancia de la
Constitucion, el buen desempeño de los cargos públicos y de
diversas profesiones, ántes de entrar al ejercicio de ellas. Del
mismo modo cesa la obligacion legal de jurar ciertas y
determinadas manifestaciones ante los agentes del fisco, y las
confesiones, testimonios, dictámenes de peritos y cualesquiera
otras declaraciones y aseveraciones que se hagan dentro ó fuera
de los tribunales. En todos estos casos y en cualesquiera otros
en que las leyes mandaban hacer juramento será éste
reemplazado en adelante, por la promesa explícita de decirla
verdad en lo que se declara, de cumplir bien y fielmente las
obligaciones que se contraen; y la omisión, negativa y violación
de esta promesa, causarán en el orden legal los mismos efectos
que si se tratara, conforme á las leyes preexistentes, del juramento
omitido, negado ó violado.
En lo sucesivo no producirá el juramento ningún efecto legal en los
contratos que se celebren y jamás en virtud de él, ni de la promesa
á que lo sustituya podrá confirmarse una obligación de las que
antes necesitaban jurarse para adquirir vigor y consistencia”48
Al margen de lo anterior, no ha quedado claro o establecido el razonamiento
en torno al por qué de este último vocablo, habida cuenta que, como ya se
dijo, el término “protesta” de origen latino (protestatio-onis), es de contenido
mas bien procesal y por ende de naturaleza y contexto diferente y casi
opuesto al que corresponde el de la expresión Constitucional que nos ocupa.
Todo parece indicar que la expresión "Protesta", fue empleada por primera
vez por Benito Juárez, en la toma de posesión en su tercer mandato como
Gobernador de su estado, por las razones y condiciones que posteriormente
se indicaran y que tienen que ver de manera directa con la “protesta” o
48 http://www.memoriapoliticademexico.org/Textos/3Reforma/1860LLC.html
51
rechazo de su parte, a la intromisión de la jerarquía eclesiástica en asuntos
considerados como propios o exclusivos de la autoridad o potestad civil.
Otro aspecto de interés en toda esta etapa histórica, lo constituyó, más que
el proceso de separación entre la Iglesia católica y el Estado mexicano, que
ha sido un fenómeno evolutivo normal en la mayor parte de los países
hispanoamericanos, la forma cruenta e intransigente por ambos bandos con
que en México, defendieron sus particulares posiciones.
En su contexto general, desde luego con sus excepciones, no fue en sí
misma una lucha puramente ideológica, sino una verdadera pugna por la
conquista o la conservación, según el caso, del poder político y económico;
en no pocas ocasiones los liberales prototípicos, en su fuero personal o
familiar solían ser devotos practicantes; y no pocos conservadores a
ultranza, en su fuero personal actuaban con una ligereza de costumbres e
hipocresía indignas de ser tomadas como ejemplo.
Fue una contienda dura y sin cuartel, cuyo resultado final no podía ser, como
puede intuirse, una transacción o una amigable composición; o se ganaba o
se perdía, pero se ganaba o se perdía todo – incluso la vida -. Los bandos
contendientes, conservador y liberal, mostraron siempre su inconformidad
con las reformas planteadas por los "moderados" y si bien éstas significaron
avances paulatinos de las posturas liberales, los "puros" (de ambas
fracciones), las velan como fórmulas de transacción inaceptables.
La misma Constitución de 1857, federalista y liberal por antonomasia, fue
cuestionada por eminentes liberales, y al decir de Francisco Zarco, el propio
Constituyente León Guzmán en la ceremonia del 5 de Febrero de 1857,
afirmó que
52
"...El Congreso esta muy distante de lisonjearse con la idea de que
su obra sea en todo perfecta. Bien sabe, como habéis dicho, que
nunca lo fueron las obras de los hombres. Sin embargo, cree
haber conquistado principios de vital importancia y deja abierta
una puerta amplísima para que los hombres que nos sigan puedan
desarrollar hasta su ultimo termino la justa libertad...”49
Luis García de Arellano, diputado por Tamaulipas, en un artículo titulado
“Juicio Político sobre la Constitución y situación actual de la República,
manifiesto y protesta, relativos al mismo y voto particular en la comisión de
división territorial sobre la traslación de los supremos poderes de la nación a
la ciudad de Aguascalientes”, mencionaba:
“… Esta constitución, disfrazando las audiencias coloniales,
aclimatando la exótica planta de la centralización montañesa,
copiando servilmente los defectos de la carta angloamericana y no
pocos de la de 1824, no es más que un compuesto heterogéneo,
que si no mata la libertad federal, es un centralismo anti-
económico, anárquico, dictatorial… la ley de responsabilidades
tendría que exigir cuentas a todo funcionario de su administración,
y la responsabilidad de sus faltas contra la obediencia, fidelidad y
buen servicio ante el pueblo y sus instituciones, librando al
funcionario del capricho del gobierno…”50
Por la fracción opuesta, se enarboló la postura del Papa Pío IX, quien
refiriéndose a las leyes "Juárez" y "Lerdo", expreso:
49 “Los Presidentes de México ante la Nación”, 1821-1966, México, Cámara de Diputados, XLVI Legislatura, 1966, Pág. 436.
50 Citado por: VEGA VERA, David M.- México una forma Republicana de Gobierno, Vol. 1, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, UNAM, México, 1995; pág. 154 y 155.
53
"Levantamos nuestra voz pontificia con libertad apostólica en esta
nuestra plena Asamblea para condenar, reprobar y declarar írritos
y de ningún valor los enunciados decretos”51
En otro desplegado, fechado en 1859 de nombre: “Manifestación que hacen
al venerable clero y fieles de sus respectivas diócesis y a todo el mundo
católico, los Illmos. Señores Arzobispo de México y Obispos de Michoacán,
Linares, Guadalajara y El Potosí, y el Sr. Dr. D. Francisco Serrano como
representante de la mitra de Puebla, en Defensa del Clero y de la doctrina
católica, con ocasión del manifiesto y los decretos expedidos por Sr. Lic. D.
Benito Juárez en la ciudad de Veracruz en los días 7, 12, 13 y 23 de julio de
1859” los signantes se refirieron concretamente a las medidas adoptadas
por el Partido Liberal con motivo de las Disposiciones Constitucionales de
1857, reprobando lo que se denominó “exaltación demagógica e impía”
sentida en contra de la iglesia, a partir de la ley de Desafuero eclesiástico del
23 de Noviembre de 1855.
En dicho manifiesto se negaba, la imputación de los liberales en el sentido de
que el clero católico fuese la primera causa de todos los males que pesaban
sobre México, además afirmaba que
“… cada época de la historia de nuestras revoluciones civiles
diese una página más a la de las persecuciones de la Iglesia
mexicana, los ataques en 1833, la ley de 1847 que decretó la
ocupación de los bienes eclesiásticos, la ley de desafuero y el
despojo al clero mexicano de sus derechos políticos en 1853,
Comonfort y sus decretos para intervenir los bienes eclesiásticos
en la diócesis de Puebla, rienda suelta para difamar al clero… Se
51 PIZARRO SUAREZ, Nicolás.- “Reforma a la Constitución de 1857”; citado por FERNANDEZ RUIZ, Jorge; Juárez y sus contemporáneos. Ed. Instituto de Invstigaciones Jurídicas. UNAM. México, Pág. 126.
54
proclama como un principio fundamental la independencia más
absoluta entre la Iglesia y el Estado, pero enseguida se interviene
y se tiraniza a aquella… Después de los embates contra la Iglesia,
se pasó a destruir la Institución divina de la familia, sustituyendo el
matrimonio cristiano con el concubinato civil… Hemos defendido a
la Iglesia, pero nunca atacado al Estado; hemos resistido
pasivamente las memorables leyes del 33 y 47 y las que se dieron
durante la administración de Ayutla” 52
Tales sentimientos de inaplicabilidad de la constitución en la realidad
nacional, tuvieron particular importancia en la gestación y ejecución del
llamado “autogolpe de estado”, por parte del Presidente Ignacio Comonfort (a
quien los liberales radicales consideraban poco fiable por la moderación de
su postura), mediante el cual, fuera de toda formalidad jurídica, suspendió la
vigencia de la Constitución de 1857, circunstancia que a la postre, motivó la
promulgación del Plan de Tacubaya.
“... que deroga la Constitución, concede facultades omnímodas a
Comonfort y ofrece convocar a un Congreso extraordinario que
formule un nuevo Código Fundamental” 53
Dentro de la vorágine de pasiones y acontecimientos, el mismo Benito
Juárez, a la sazón Presidente de la Suprema Corte de Justicia, tuvo
conocimiento el 14 de Diciembre de 1857, tres días antes de la proclamación
del referido Plan de Tacubaya, del fraguado movimiento golpista por así
habérselo comunicado, con la finalidad de obtener su anuencia y apoyo, el
propio Comonfort; a lo que Juárez, quizá convencido de la ilegalidad que tal
52 Citado por VEGA VERA, David M.; Ob cit. Pág. 156.53 El Recinto de Homenaje a Don Benito Juárez en el Palacio Nacional, México, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 1972. p. 71. citado por RABASA, Emilio O. Historia de las Constituciones Mexicanas. Publicación Electrónica Biblioteca Jurídica virtual.
55
gesto implicaba, o no convencido del todo de la necesidad o justificación
nacional de la medida, sin recriminarle expresamente el hecho, se limitó a
contestarle:
“...te deseo muy buen éxito y muchas felicidades en el camino que
vas a emprender; pero yo no te acompaño en el...54”
Sin embargo, mas adelante, el 15 de enero de 1858, asumiendo el camino
de la Institucionalidad, sin renunciar por ello a fe religiosa, Juárez emitiría un
Manifiesto desde la ciudad de Guanajuato, en el cual no solo reprobó la
revolución de Zuloaga y el golpe de Comonfort, sino que reafirmó la validez y
vigencia de la constitución de 1857 a la cual atribuía benéficas reformas
sociales en bien y honor de México, a pesar de los hombres que, en su
opinión,
“de buena o mala fe las repugnaban... poniendo en peligro la
unidad nacional y la independencia de la República. Han invocado
el nombre sagrado de nuestra religión, haciéndola servir de
instrumento a sus ambiciones ilegítimas, y queriendo aniquilar de
un solo golpe la libertad que los mexicanos han conquistado a
costa de todo género de sacrificios...”55
Posteriormente en sendos discursos pronunciados el 31 de Octubre y 29 de
Diciembre de 1858, en la ciudad de Veracruz, abundó
“… La República conoce los vergonzosos antecedentes que han
precedido a la situación en que se encuentra, respecto de España,
54 El Recinto de Homenaje a Don Benito Juárez en el Palacio Nacional, México, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 1972.- Ob. Cit. p. 71.55
? IGLESIAS GONZALEZ, Román..- PLANES POLÍTICOS, PROCLAMAS, MANIFIESTOS Y OTROS DOCUMENTOS DE LA INDEPENDENCIA AL MÉXICO MODERNO, 1812-1940. Ed. Instituto de Investigaciones Jurídicas U.N.A.M. pag. 338.
56
algunos hijos de esta, que ya no dominadores, se creen
explotadores natos de sus rentas y riquezas, han alumbrado las
malas pasiones de mexicanos y degradados que insensiblemente
han dado cuerpo, regimentando y fortificando las preocupaciones
religiosas de muchos, las simpatías de algunos por la antigua
metrópoli, los recuerdos de no pocos que aún suspiran por un
Rey, y el desaliento de los pecatos que creen que México no
puede regirse por sí mismo (p.462) … Fuera de la constitución que
la nación se ha dado por el voto libre y espontáneo de sus
representantes, todo es desorden. Cualquier plan que se adopte,
cualquiera promesa que se haga saliéndose de la ley fundamental
nos conducirá indefectiblemente a la anarquía y a la perdición de
la patria, sean cuales fueren los antecedentes y la posición de los
hombres que la ofrezcan. Los hombres de Tacubaya, traicionando
sus juramentos, destruyeron el orden constitucional, colocando a
don Ignacio Comonfort en la silla presidencial, se rebelaron y lo
depusieron colocando en su lugar a don Félix Zuloaga,
desconocido luego por don Miguel Echegaray, sustituido a su vez
por don Manuel Robles Pezuela, sucediéndose un motón a otro,
porque ésta es la suerte de los hombres que ascienden al mando
supremo por el capricho de las facciones y no por la voluntad de la
nación (p. 464).56
Con tales antecedentes, no es difícil entender ni de asimilar, la radicalidad de
los cambios que a raíz de los acontecimientos, se suscitaron; que como en
muchos otros aspectos, se reflejaron también en tratándose de la ceremonia
materia del presente trabajo. Fernández Ruiz, en su obra citada, comenta un
hecho expuesto por el propio Benito Juárez, cuando desempeñaba el cargo
de Gobernador de Oaxaca, del que ya se ha anticipado en líneas anteriores y
que bien puede ser tomado como el precedente de la exclusión del elemento
56 Discurso citado por VEGA VERA, David M.- Ob. Cit. Pág. 198.
57
religioso del texto de la “Protesta” Constitucional, encuadrado dentro de ese
contexto de rivalidad acendrada que se dio entre partidos y que a
continuación se transcribe por considerarse de gran interés académico:
"Era costumbre autorizada por la ley en aquel Estado, lo mismo
que en los demás de la Republica, que cuando se tomaba
posesión el gobernador, este concurría con todas las demás
autoridades al Te Deum57, que se cantaba en la Catedral, a cuya
puerta principal salían a recibirlo los canónigos, pero en esta vez
ya el clero hacia una guerra abierta a la autoridad civil, muy
especialmente a mí por la ley de administración de justicia que
expedí en 23 de noviembre de 1855, y consideraba a los
gobernadores como herejes y excomulgados. Los canónigos de
Oaxaca aprovecharon el incidente de mi posesión para promover
un escándalo.
Proyectaron cerrar las puertas de la iglesia para no recibirme, con
la siniestra mira de comprometerme a usar de la fuerza mandando
abrir las puertas con la policía armada y a aprehender a los
canónigos para que mi administración se inaugurase con un acto
de violencia o con un motín si el pueblo, a quien debían
presentarse los aprehendidos como mártires, tomaba parte en su
defensa.
Los avisos repetidos que tuve de esta trama que se urdía y el
hecho de que la iglesia estaba cerrada, contra lo acostumbrado en
casos semejantes, siendo ya la hora, de la asistencia, me
confirmaron la verdad de lo que pasaba. Aunque contaba yo con
fuerzas suficientes para hacerme respetar procediendo contra lo
57 “A ti Dios”, primeras palabras de uno de los Himnos de Acción de Gracias, empleado en ceremonias solemnes por la Iglesia Católica.
58
sediciosos y la ley aun vigente sobre ceremonial de posesión de
los gobernantes, me autorizaba para obrar de esta manera,
resolví, sin embargo, omitir la asistencia al Tedeum, no por temor
a los canónigos, sino por la convicción que tenía de que los
gobernantes de la sociedad civil no deben asistir como tales a
ninguna ceremonia eclesiástica, si bien como hombres pueden ir a
los templos a practicar los actos de devoción que su religión les
dicte. Los gobiernos civiles no deben tener religión, porque siendo
su deber proteger imparcialmente la libertad que los gobernados
tienen de seguir y practicar la religión que gusten adoptar, no
llenarían fielmente ese deber si fueran sectarios de alguna.
Este suceso fue para mi muy plausible para reformar la mala
costumbre que habla de que los gobernantes asistiesen hasta a
las procesiones y aun a las profesiones de monjas, perdiendo el
tiempo que debían emplear en trabajos útiles a la sociedad.
Además, consideré que no debiendo ejercer ninguna función
eclesiástica ni gobernar a nombre de la Iglesia, sino del pueblo
que me había elegido, mi autoridad quedaba íntegra y perfecta,
con solo la protesta que hice ante los representantes del Estado
de cumplir fielmente mi deber. De este modo evite el escándalo
que se proyectó y desde entonces cesó en Oaxaca la mala
costumbre de que las autoridades civiles asistiesen a las
funciones, eclesiásticas”58
Junto con el anterior, son muchas las anécdotas y circunstancias que registra
la historia, en donde la pugna entre la iglesia y el estado, llevada al extremo
por ambos bandos, generó situaciones difíciles y controversiales; otra la
constituye el caso del Señor Obispo de Michoacán Clemente de Jesús
58 JUÁREZ, Benito.- Apuntes para mis hijos. Citado por FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge, Ob. Cit., Pág. 120-121.
59
Murguía (1810 -1868), designado por el Papa Pío IX; este prelado al negarse
a expresar el Juramento civil según la fórmula aprobada por el Gobierno,
provocó toda una polémica nacional propiciando también con ello su
destierro temporal del País. 59
EVOLUCIÓN CONSTITUCIONAL DEL VOCABLO
Invariablemente que en todas las legislaciones Nacionales, así como su
antecedente inmediato, la Constitución Española de Cádiz de 1812,
anteriores a las reformas Constitucionales del 4 de Octubre de 1873, se
contempló la figura del Juramento por parte del Titular del Órgano Ejecutivo
al tomar posesión de su cargo.
Al respecto y en breve recorrido, se expondrán tales antecedentes
agregando además, en algunos casos, las disposiciones relativas a la
responsabilidad o irresponsabilidad oficial en que pudiera incurrir el principal
responsable político y administrativo del País al tenor de las Normas
constitucionales vigentes.
PRIMER ANTECEDENTE.
Art. 173 de la Constitución Política de la Monarquía Española, promulgada
en Cádiz el 19 de marzo de 1812:
59
? Algo similar sucedió en Polonia después que el Vaticano excomulgara a todos los comunistas en 1949, el gobierno polaco confiscó muchas propiedades de la Iglesia, ordenó el cierre de sus escuelas y ejerció el control de organizaciones juveniles para contrarrestar la influencia del catolicismo. En la década de 1950 el gobierno asumió la supervisión de la elección de sacerdotes, al requerir un juramento de lealtad de cada candidato; el cardenal Stefan Wyszynski, arzobispo de Varsovia y primado de Polonia, se resistió a la medida y fue suspendido del cargo, retirándose a un monasterio; en 1956 volvió a sus responsabilidades eclesiales como resultado de una política menos severa. Enciclopedia Microsoft® Encarta® 2002. © 1993-2001 Microsoft Corporation.
60
“El Rey en su advenimiento al trono, y si fuere menor, cuando
entre a gobernar el reino, prestara juramento ante las cortes bajo
la fórmula siguiente: "N (aquí su nombre) por la gracia de Dios y la
Constitución de la Monarquía Española, rey de las Españas, juro
por Dios y por los Santos Evangelios que defenderé y conservare
la religión católica, apostólica, romana, sin permitir otra alguna en
el reino; que guardare y haré guardar la constitución Política y
leyes de la Monarquía española, no mirando en cuanto hiciere sino
al bien y provecho de ella; que no enajenará, cederé ni
desmembraré parte alguna del reino; que no exigiré jamás
cantidad alguna de frutos, dinero ni otra cosa, sino las que
hubieren decretado las cortes; que no tomaré jamás a nadie su
propiedad, y que respetaré sobre todo la libertad política de la
Nación, y la personal de cada individuo; y si en lo que he jurado, o
parte de ello lo contrario hiciere, no debo ser obedecido; antes
aquello en que contraviniere, sea nulo y de ningún valor. Así Dios
me ayude, y sea en mi defensa; y si no, me lo demande "60
Ahora bien, dicha norma constitucional contemplaba en su artículo 172
DOCE limitaciones expresas al poder del monarca, cuya única sanción
implícita en “El Juramento” en caso de inobservancia o exceso en el ejercicio
del poder, era la ineficacia o nulidad absoluta, de las órdenes o disposiciones
emitidas, puesto que del contenido del artículo 168 se desprendía que “La
Persona del Rey es sagrada e inviolable, y no está sujeta a
responsabilidad”, aún cuando sus ministros y consejeros que debían
refrendar las órdenes del monarca, en términos del artículo 225, sí lo eran
por las ordenes que autorizasen en contra de la Constitución y las Leyes
60 Constitución Política de la Monarquía española promulgada en Cádiz el 19 de Marzo de 1812, Reimpresa en la Imprenta Nacional de Madrid, 1820; Impresión Facsimilar por el TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACION y EL TRIBUNAL ELECTORAL DEL ESTADO DE MICHOACAN, Ediciones Michoacanas; Octubre de 2002.
61
según lo disponía expresamente el artículo 226, “…sin que les sirva de
excusa haberlo mandado el rey”.61
SEGUNDO ANTECEDENTE
Articulo 155 del Decreto constitucional para la Libertad de la América
Mexicana, sancionado en Apatzingán, el 22 de Octubre de 1814:
“Nombrados los individuos (del supremo gobierno), con tal que se
hallen presentes dos de ellos, otorgaran acto continuo su
juramento en manos del presidente, quien lo recibirá a nombre del
Congreso bajo la siguiente fórmula:
"¿Juráis defender a costa de vuestra sangre la religión católica,
apostólica, romana? R. Si Juró.- ¿Juráis sostener constantemente
la causa de nuestra independencia contra nuestros injustos
agresores? R. Si Juro.- ¿Juráis observar y hacer cumplir el
decreto Constitucional en todas y cada una de sus partes? R. Si
Juro.- Si así lo hiciéreis, Dios os lo premie, y si no os lo demande.”
Y con este Acto se tendrá el Gobierno por instalado ".
Por lo que hace al apartado de responsabilidades, los miembros del
“Supremo Gobierno” podían ser residenciados y acusados por los delitos de
herejía y apostasía (de contenido esencialmente religioso) y por los del
Estado, señaladamente por los de infidencia, concusión y dilapidación de los
caudales públicos o privación indebida de la libertad por más de 48 horas. En
lo relativo a sus funciones de gobierno, la inobservancia de sus obligaciones
o la realización de actos prohibidos, merced al refrendo ministerial, hacía
responsables personales y directos a los Secretarios y Ministros del ramo, al
61 Ídem.
62
tenor de lo dispuesto por los Artículos 144 y 155 que respectivamente
disponían:
“Los títulos o despachos de los empleados, los decretos, las
circulares y demás órdenes que son propias del alto gobierno, irán
firmadas por los tres individuos y el secretario a quien
corresponda. Las órdenes concernientes al gobierno económico, y
que sean de menos entidad, las firmará el presidente y el
secretario a quien toque, a presencia de los tres individuos del
cuerpo; y si alguno de los indicados documentos no llevare la
formalidades prescritas, no tendrá fuerza ni será obedecida por los
subalternos.
“Los secretarios serán responsables en su persona de los
decretos, órdenes y demás que autoricen contra el tenor de este
decreto o contra las leyes mandadas observar y que en adelante
se promulgaren.”
Artículo 149. Los secretarios se sujetarán indispensablemente al
juicio de residencia y a cualquier otro que en el tiempo de su
ministerio se promueva legítimamente ante el Supremo Tribunal
de Justicia.
Artículo 150. Los individuos del Gobierno se sujetarán, asimismo,
al juicio de residencia; pero en el tiempo de su administración
63
solamente podrán ser acusados por los delitos que manifiesta el
artículo 5962 y por la infracción del artículo 166.63
TERCER ANTECEDENTE
Acta Levantada en Iguala, el 2 de Marzo de 1821. Parte conducente:
"En el Pueblo de Iguala, a los dos días del mes de marzo de 1821,
en la casa de alojamiento del señor don Agustín de Iturbide,
Primer jefe del Ejército de las Tres Garantías, se congregaron, a
las nueve de la mañana, los señores jefes de los cuerpos, los
comandantes particulares de los puntos militares de esta
demarcación del sur, y los demás señores oficiales, para
proceder al juramento prevenido en el acto del día anterior.
Habíase preparado en la sala donde se celebró esta concurrencia,
una mesa con un santo Cristo y un misal: leyó el padre capellán
del ejército, presbítero don Fernando Cárdenas, el Evangelio del
día y habiéndose acercado a la mesa el señor Jefe puesta la mano
izquierda sobre el santo Evangelio y la derecha sobre el puño de
su espada, hizo el juramento que recibió el referido capellán en los
términos siguientes: “¿Juráis a Dios y Prometéis, bajo la cruz de
vuestra espada, observar la santa religión católica, apostólica,
romana? – Sí Juro. Juráis hacer la Independencia de este Impero,
guardando para ello la paz y la unión de europeos y Americanos?
62 Artículo 59. Los diputados serán inviolables por sus opiniones, y en ningún tiempo ni caso podrá hacérseles cargo de ellas; pero se sujetarán al juicio de residencia por la parte que les toca en la administración pública, y además podrán ser acusados durante el tiempo de su diputación, y en la forma que previene este reglamento por los delitos de herejía y por los de apostasía, y por los de Estado, señaladamente por los de infidencia, concusión y dilapidación de los caudales públicos… “63
? Artículo 166. No podrá el Supremo Gobierno: Arrestar a ningún ciudadano en ningún caso más de cuarenta y ocho horas, dentro de cuyo término deberá remitir el detenido al tribunal competente con lo que se hubiere actuado.”
64
– Sí Juro. Si así lo hiciereis, el señor Dios de los ejércitos y de la
paz os ayude, y si no, os lo demande.”
CUARTO ANTECEDENTE
Séptima de las Bases Constitucionales aceptadas por el Congreso Mexicano,
al instalarse en la ciudad de México el 24 de Febrero de 1822.
"La Regencia para entrar en el ejercicio de sus funciones hará
el juramento siguiente: ¿Juráis obedecer sus decretos, leyes,
ordenes y constitución que este establezca, conforme al objeto
para que se ha convocado? ¿Conservar la independencia, libertad
e integridad de la Nación la religión Católica, apostólica, romana,
con intolerancia de otra alguna? ¿Conservar el gobierno
monárquico moderado del imperio, y reconocer los llamamientos al
trono, conforme al Tratado de Córdoba y promover en todo el bien
del Imperio? - Si Juro. - Si así lo hiciéreis, Dios os ayude y si no os
lo demande ".
QUINTO ANTECEDENTE.
Articulo 101 de la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos,
sancionada por el Congreso General Constituyente el 4 de Octubre de 1824:
"El Presidente y vicepresidente, nuevamente electos cada cuatro
años, deberán estar el 1º. de Abril en el lugar en que residan los
poderes supremos de la Federación y jurar ante las camaras
reunidas el cumplimiento de sus deberes, bajo la Formula
siguiente: "Yo, N., nombrado presidente (o vicepresidente) de los
Estados Unidos Mexicanos, juro por Dios y los Santos Evangelios,
que ejerceré fielmente el encargo que los mismos Estados Unidos
65
me han confiado, y que guardaré y haré guardar exactamente la
Constitución y leyes generales de la Federación ".
Por lo que se refiere al apartado de Responsabilidades oficiales del Titular
del Poder Ejecutivo, se disponía lo siguiente:
Artículo 107. El presidente, durante el tiempo de su encargo, no
podrá ser acusado sino ante cualquiera de las cámaras, y sólo por
los delitos de que habla el artículo 38, cometidos en el tiempo que
allí se expresa.
Artículo 38. Cualquiera de las dos cámaras podrá conocer en
calidad de gran jurado sobre las acusaciones:
I. Del presidente de la federación, por delitos de traición contra la
independencia nacional, o la forma establecida de gobierno, y por
cohecho o soborno, cometidos durante el tiempo de su empleo.
II. Del mismo presidente por actos dirigidos manifiestamente a
impedir que se hagan las elecciones de presidente, senadores y
diputados, o a que éstos se presenten a servir sus destinos en las
épocas señaladas en esta constitución, o a impedir a las cámaras
el uso de cualquiera de las facultades que les atribuye la misma.
Artículo 108. Dentro de un año, contado desde el día en que el
presidente cesare en sus funciones, tampoco podrá ser acusado
sino ante alguna de las cámaras por los delitos de que habla el
artículo 38, y además por cualesquiera otros, con tal que sean
cometidos durante el tiempo de su empleo. Pasado este año no
podrá ser acusado por dichos delitos.
66
Con referencia a tales disposiciones, Clemente Valdés64 considera que la
redacción de tales artículos es confusa y genera por tanto diversas
interpretaciones. Estima por principio de cuentas que no existía una
diferencia entre los procedimientos de “declaración de procedencia”, para
efectos penales y “Juicio Político”, afirma además que:
“… El Presidente tampoco podía ser acusado directamente por los
delitos citados y por cualesquiera otros cometidos durante el
tiempo de su empleo durante un año contado desde el día en que
cesare de sus funciones… después de terminado su encargo
subsistía por un año la protección para que únicamente pudiera
ser juzgado por cualquier delito cometido durante el tiempo de su
empleo, con el permiso previo de algunas de las Cámaras, pero
podría interpretarse también que no podía procederse penalmente
contra ellos durante un año después de su encargo y que después
de ese año tampoco podía ser acusado” 65
6.- SEXTO ANTECEDENTE.- Articulo 12 de la cuarta de la Leyes
Constitucionales de la Republica Mexicana, suscritas en la ciudad de México
el 29 de Diciembre de 1836:
"El Presidente, propietario o interino, para tomar posesión de su
cargo, hará ante el Congreso general reunidas las dos
cámaras juramento bajo la fórmula siguiente: "Yo N., nombrado
Presidente de Republica Mexicana, juro por Dios y los Santos
Evangelios, que ejerceré fielmente el encargo que se me ha
confiado y observare y haré observar exactamente la Constitución
64 VALDES S. Clemente.- EL JUICIO POLITICO.- La Impunidad, los Encubrimientos y otras formas de Opresión. Ediciones Coyoacán, S.A. de C.V., primera Edición, año 2000, México, D.F.65 VALDES S. Clemente.- Ob. Cit. Pág. 81
67
y leyes de la nación”. El Reglamento interior del Congreso
detallara todas las ceremonias de este acto. "
Por su parte, el artículo 18 de la cuarta de las leyes constitucionales disponía
en diez fracciones las prohibiciones expresas al Presidente de la República,
en tanto que el artículo siguiente establecía que:
“Todo acto, contrario al artículo precedente, es nulo, y hace
responsable al secretario del despacho que lo autorice”.
En lo concerniente a la responsabilidad del funcionario citado, el artículo 32
disponía:
“Cada Ministro será responsable de la falta de cumplimiento a las
leyes que deban tenerlo por su Ministerio, y de los actos del
Presidente, que autorice con su firma y sean contrarios a las leyes,
singularmente las constitucionales.
La responsabilidad de los Ministros no se podrá hacer efectiva
sino en el modo y términos que previene la tercera ley
constitucional.
Luego, el Presidente de la República era ante la Ley, inviolable e
irresponsable de sus actos al no existir una sanción expresamente
referenciada a su persona, aun cuando sus ministros o consejeros, si eran
sujetos de responsabilidad oficial, al establecerse la obligación de firmar o
no, las ordenes o actos Presidenciales dependiendo de su apego o
contravención a las normas legales.
68
Esta relación entre Presidente y Funcionarios o Asesores, recuerda la
prevista en la Constitución de Cádiz de 1812, en la que la única sanción a
los actos ilegales del presidente, y al margen de la responsabilidad oficial
que sí se preveía para sus colaboradores inmediatos, era su nulidad y su
correspondiente dispensa de ser obedecidos.
Además, la segunda de las leyes constitucionales contemplaba la existencia
del SUPREMO PODER CONSERVADOR, cuyos miembros (cinco en total),
al igual que el Presidente de la República emitían un Juramento de contenido
similar al de éste, solo que interpelativo por parte del Congreso General:
"¿Juráis guardar y hacer guardar la Constitución de la República
sosteniendo el equilibrio Constitucional entre los poderes sociales,
manteniendo o restableciendo el orden Constitucional en los casos
en que fuere turbado, valiéndose para ello del poder y medios que
la Constitución pone en vuestras manos?" Después de la
respuesta afirmativa del otorgante, añadirá el secretario la formula
ordinaria: "Si así lo hiciereis, Dios os lo premie, y si no, os lo
demande." Cuando el congreso no estuviere reunido, podrán jurar
supletoriamente en el seno de su corporación; pero repetirán el
juramento luego que se abran las sesiones del cuerpo legislativo.”
No obstante, por disposición expresa del artículo 17 de la misma norma
indicada, dicho poder como institución orgánica, no era responsable de su
actuación más que ante Dios y la opinión pública, y sus individuos en ningún
caso podrían ser juzgados ni reconvenidos por sus opiniones.
Sin embargo, en la hipótesis de que alguno de sus integrantes cometiese
algún delito, sí podía ser acusado y juzgado, aunque también debe decirse
que ello solo después de haber sido aprobada la instauración de causa por la
mayoría absoluta de miembros del congreso y en cuyo caso, su causa era
69
conocida solo por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, incluídas
también las que se derivaran de los asuntos civiles en que fueren
demandados (Artículo 18).
7.- SEPTIMO ANTECEDENTE.- Articulo 159 del Proyecto de reformas a
leyes Constitucionales de 1836, fechado en las ciudad de México el 30 de
Junio de 1840.
"Todo funcionario Publico, al tomar posesión de su destino,
hará juramento de guardar y hacer guardar la Constitución y
las leyes, y será después responsable por las infracciones que
cometa, o no impida. El Presidente de la Republica jurara ante el
Congreso. "
8.- OCTAVO ANTECEDENTE.- Articulo 167 del Primer Proyecto de
Constitución Política de la Republica Mexicana, fechado en la ciudad de
México el 25 de Agosto de 1842.
"Todo Funcionario Público, sin excepción alguna antes de tomar
posesión de su encargo, prestara juramento en guardar y
hacer guardar la Constitución y las leyes, y será responsable
por las infracciones que cometa o que no impida pudiendo y
debiendo hacerlo. El Presidente de la República jurará ante el
congreso.”
9.- NOVENO ANTECEDENTE.- Art. 137 del segundo Proyecto de
Constitución Política de la República Mexicana, fechado en la ciudad de
México el 2 de Noviembre de 1842, cuyo texto es idéntico al indicado en el
punto inmediato anterior.
70
10.- DÉCIMO ANTECEDENTE.- Articulo 85 del Proyecto de Constitución
Política de la República Mexicana, fechado en la ciudad de México el 16 de
Junio de 1856.
“El Presidente, al tomar posesión de su encargo, jurará ante el
congreso y en sus recesos ante el consejo de gobierno, bajo
la fórmula siguiente: “Juro desempeñar leal y patrióticamente el
encargo de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos,
conforme a la Constitución y mirando en todo por el bien y
prosperidad de la unión”.
11.- UNDÉCIMO ANTECEDENTE.- Mismo texto que el antes indicado, se
conservó en el artículo 83 de la Constitución Política de la República
Mexicana, sancionada por el Congreso General Constituyente el 5 de
Febrero de 1857.
Por lo que se refiere al apartado constitucional de las Responsabilidades
oficiales, la Constitución de 1857 disponía:
“Artículo 103. Los diputados al congreso de la Unión, los
individuos de la Suprema Corte de Justicia y los Secretarios del
Despacho son responsables por los delitos comunes que cometan
durante el tiempo de su encargo, y por los delitos, faltas ú
omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo encargo.
Los gobernadores de los Estados lo son igualmente por la
infracción de la Constitución y leyes federales. Lo es también el
Presidente de la República; pero durante el tiempo de su
encargo solo podrá ser acusado por los delitos de traición a
la patria, violación expresa de la Constitución, ataque a la
libertad electoral y delitos graves del orden común.”
71
Artículo 107. La responsabilidad por delitos y faltas oficiales solo
podrá exigirse durante el período en que el funcionario ejerza su
encargo y un año después.
En cuanto al procedimiento sancionador constitucional, el constituyente de
1857, intentó instaurar el JUICIO POLÍTICO tomando como base el
homólogo utilizado en los Estados Unidos de América66, denominado
“Impeachment”, que no era otra cosa que un medio para despojar al
Presidente y a sus funcionarios de la investidura que les había sido otorgada,
y al tiempo que se les exhibía como ineptos para el ejercicio del cargo67 se
les inhabilitaba para el ejercicio de otros, iniciativa que suscitó fuertes
cuestionamientos que motivaron, finalmente, que no fuese aprobado en los
términos en que la comisión lo sugería, permaneciendo solo como un
mecanismo de punición política en los supuestos típicos delictivos previstos
por el artículo 103 de la Constitución.
12.- DÉCIMO SEGUNDO ANTECEDENTE.- Articulo 30 del Estatuto
Provisional del Imperio Mexicano, dado en el palacio de Chapultepec el 10
de Abril de 1865. "El Emperador o el regente, al encargarse del mando,
jurará en presencia de los grandes cuerpos del Estado, bajo la formula
siguiente:
66 Artículo 1 sección III párrafos último y penúltimo.
67 “Sois inepto; no merecéis la confianza del pueblo; no debéis ocupar un puesto público: es mejor que volváis a la vida privada. Hé aquí lo que en resumen dice una sentencia del juicio político, sin impedir por eso, que los delitos del orden común sean juzgados y castigados por la jurisdicción ordinaria. El voto del pueblo no es infalible; sus esperanzas pueden frustrarse, venirle males imprevistos de quien le prometió crecidos bienes, y es lógico y muy justo que por un medio legal, sin conmociones ni turbulencias, pueda retirar el poder a su delegado. Así el castigo será, si se quiere más leve, pero en todo caso, más seguro. Así los encargados de las funciones públicas son más fieles y más celosos en el cumplimiento de sus deberes.“Como el Juicio político, tal y como ahora se propone, es una institución que tiene poca semejanza con las que hasta hoy hemos practicado, la comisión se toma la libertad de copia las doctrinas de algunos de los autores que al estudiar la constitución anglo – americana, han tratado la materia” citado por VALDÉS S. Clemente.- Ob. Cit. Pág. 84
72
"Juro por Dios, por los Santos Evangelios, procurar por todos los
medios que estén a mi alcance, el bienestar y prosperidad de la
nación, defender su independencia y conservar la integridad de su
territorio.”
ESTABLECIMIENTO DE LA "PROTESTA CONSTITUCIONAL"
Cuando se hizo referencia al "Origen y marco histórico de la Protesta, se
mencionó que el Primer Mandatario que sustituyó no solo el término
“Juramento”, sino todo el ceremonial correspondiente, fue Don Benito Juárez
cuando debido a las circunstancias ya relatadas, no quiso hacer uso de la
fuerza, ante el impedimento eclesiástico para Jurar en los términos del
ceremonial en vigor el día el día 1 de Julio de 1957, al inicio del tercer
periodo gubernativo en su estado natal.
Cabe señalar que en esa época, acababa de ser puesta en vigor la
Constitución Federal del mismo año, la que en su ya reseñado artículo 83,
aún contemplaba el Juramento como término protocolario de toma de
posesión, aunque desprovisto ya de cualquier contenido de índole religiosa, y
aún no se promulgaba la “Ley de Cultos” que haría cesar la obligatoriedad de
su pronunciamiento. Por ello, causa curiosidad que el Prócer de la Reforma,
pudiendo “Jurar” en los términos laicos de la Constitución Federal, en su
toma de posesión, haya introducido un término completamente ajeno a
nuestra tradición nacional, como lo es el de “Protesta”. Desde luego, es
posible que tal expresión la haya acuñado como muchas otras instituciones y
disposiciones jurídicas, de la Constitución de los Estados Unidos de América,
la cual contempla la figura del Juramento sin invocación religiosa, pero
reconociendo como sinónimo alternativo, según algunas traducciones, “La
Protesta”. Además, puede entenderse o interpretarse como un gesto de reto
a la, que consideró, intransigente postura de la autoridad eclesiástica,
aprovechando con ello la oportunidad para borrar con tal expresión, cualquier
73
huella o vestigio que pudiera conservarse de la intervención de la Iglesia en
los asuntos del Estado, o la subordinación de éstos hacia aquélla; o como
última hipótesis, para sentar el precedente de dejar a salvo la objeción de
conciencia que tanto él, en su carácter de creyente u otros funcionarios
públicos en la misma condición, pudiesen tener al expresar en términos de
“JURAMENTO” una expresión desprovista de contenido religioso, que en el
sentir general de la época, y aún en el actual, pudiese ser rechazado por
convicciones de tipo religioso.
Lo cierto es que con motivo de la reforma a la Constitución de 1857,
contenida en el Artículo 40 del decreto del 25 de Septiembre de 1873,
acorde con la citada “Ley de Cultos” promulgada en Diciembre de 1860,
estableció que:
"La simple promesa de decir verdad y de, cumplir las obligaciones
que se contraen, sustituirá al juramento religioso con sus efectos y
penas ".68
hizo desaparecer del léxico constitución el vocablo “Juramento”, motivando
con ello que con fecha 24 de Abril de 1896, fuera también reformado el
citado articulo 83 de la Constitución de 1857 para adecuarlo parcialmente
(pues no conservó el término “PROMESA”), al dispositivo de referencia para
quedar en los siguientes términos:
“El Presidente al tomar posesión de su encargo PROTESTARA
ante el Congreso, bajo la fórmula que sigue: “Protesto
desempeñar leal y patrióticamente el cargo de Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos; guardar y hacer guardar, sin reserva
alguna, la Constitución de 1857, con todas sus adiciones y
68 DERECHOS DEL PUEBLO MEXICANO, Op. Cit. Antecedentes del Artículo 130 Constitucional. Vol. XII.
74
reformas, las leyes de Reforma y las demás que de ella emanen,
mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión”. Queda
exceptuado de este requisito el secretario del despacho que se
encargue provisionalmente, en su caso, del poder ejecutivo”.
Con relación a esta sustitución de palabras y de conformidad con la hipótesis
referida con anterioridad, Jorge Madrazo, en su comentario al término
"Protesta Constitucional" expresa:
“Se entendió por los exegetas de la C. de 1857 que el cambio del
juramento por la protesta no violentaría las conciencias para las
cuales era vedado el juramento. De esta manera, para los
hombres, cualquiera que fuese el culto que profesaren, no habría
obstáculo para entrar al desempeño de las funciones públicas”69.
El propio Jorge Madrazo en sus invocados comentarios agrega:
“En torno de la protesta del Presidente de la República y, en
general de todo funcionario público, los constitucionalistas
mexicanos del siglo pasado, expusieron distintas opiniones; p.e.,
Eduardo Ruiz (p.385), opinaba que las leyes, suponiendo con
razón la existencia de sentimiento moral en el corazón del hombre,
han querido que los funcionarios públicos se obliguen por medio
de un acto solemne, al fiel desempeño de sus obligaciones,
Mariano Coronado (p. 227), expone que “aunque no existe
coacción o castigo si se infringe dicha promesa, no cabe duda que
la respeta el hombre honrado y pundoroso, más la referida
promesa no significa el mirar la constitución como un dogma,
como una obra que no puede tocarse por modo alguno, al
contrario, se discute y examina como todo trabajo científico
69 DICCIONARIO JURÍDICO MEXICANO, Ed. U.N.A.M. Pág. 2626.
75
humano. Para el funcionario, en el límite de sus atribuciones, hay
obligación de cumplirla y hacerla cumplir por cuanto persiste el
carácter de ley, pero no hay desacato en reconocer sus defectos y
en promover por medios legales su reforma. En cambio para
Ramón Rodríguez (p. 593), la visión es otra: “…basta recordar que
los hombres honrados y de conciencia cumplen con sus deberes
sin necesidad de jurar ni protestar cosa alguna mientras que las
personas inmorales o perversas faltan al cumplimiento de ellos a
pesar de cuantos juramentos y protestas se les puedan exigir.
Debieran abolirse por lo mismo esas fórmulas inútiles, reliquias
anticuadas de un fanatismo tan irracional como exagerado”70
Posteriormente mediante decreto del 6 de Mayo de 1904 se reformó una vez
más el citado dispositivo pero conservando en esencia su mismo contenido.
70 DICCIONARIO JURÍDICO MEXICANO, op. Cit. Pag. 2626.
76
CAPÍTULO SEPTIMO
"LA PROTESTA" EN EL DERECHO VIGENTE MEXICANO.
Fundamento Constitucional
La denominada “Protesta Constitucional” del Presidente, tiene, como ya se
ha visto, su fundamento en el artículo 87 de la constitución General de la
República que señala textualmente
"El Presidente, al tomar posesión de su cargo, prestara ante el
Congreso de la Unión o ante la Comisión Permanente, en los
recesos de aquel, la siguiente protesta:
"Protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y
desempeñar leal y patrióticamente el cargo de Presidente de la
República que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por el
bien y prosperidad de la Unión, y si así no lo hiciere que la Nación
me lo demande."
El Análisis gramatical de dicho precepto ya ha sido materia del primer
capítulo del presente trabajo, y lo que importa en estos momentos, es
proceder al análisis del origen del proyecto Constitucional y en su caso los
debates de que fue objeto en el Constituyente de Querétaro de 1916-1917.
Debates en el Constituyente de 1917
El 29 de Septiembre de 1916, Don Venustiano Carranza, Primer Jefe del
Ejército Constitucionalista, presentó su iniciativa de reformas a la
Constitución de 1857 y entre ellas, al artículo antes referido, del que, salvo
pequeñas modificaciones y la supresión del último párrafo, conservó
77
prácticamente el mismo contenido. Sin embargo, el 1º. de Diciembre de
1916, al presentar al Congreso Constituyente su Proyecto de Constitución
General de la Republica, y en lo concerniente al Articulo 87, propuso el
siguiente texto:
"El Presidente al tomar posesión de su cargo, prestará ante el
Congreso de la Unión o ante la Comisión Permanente en los
recesos de aquél la siguiente PROTESTA: "Protesto guardar y
hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y las leyes que de ella emanen y desempeñar leal y
patrióticamente el cargo de Presidente de la República que el
pueblo me ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad
de la Unión”.
Durante la cuadragésimo octava sesión ordinaria del Constituyente, de fecha
18 de Enero de 1917, la comisión presentó al pleno un proyecto de
“PROTESTA” interpelatorio en los siguientes términos:
“El Presidente, al tomar posesión de su encargo, prestará ante el
Congreso de la Unión o ante la Comisión Permanente, en los
recesos de aquél, la siguiente PROTESTA: “Protestáis guardar y
hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, y las leyes que de ella emanen y desempeñar leal y
patrióticamente el cargo de Presidente de la República que el
Pueblo os ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad
de la Unión?
No obstante que al final el proyecto original fue aprobado por unanimidad de
142 votos, suscitó entre los Diputados el siguiente Debate:
78
“- Diputado Manjarrez.- Aquí se dice que la Protesta habrá de
hacerse en esta Forma: “Protestáis guardar y hacer guardar la
Constitución Política, etc. ¿No creen ustedes que sea más
correcto poner como se puso en la convocatoria para diputados"
¿Protestáis cumplir y hacer cumplir…” y no “guardar y hacer
guardar…”
“-El C. Diputado Céspedes.- Parece que el dictamen de la
comisión sobre este cargo, dice que el Presidente pasará a prestar
la protesta, y así se desprende que los términos de ella, como no
están las contestaciones relativas que debe hacerle el Presidente
del Congreso de la Unión, creo que no debe ser así la forma como
la indica el dictamen. Debe decir: "Protesto guardar y hacer
guardar" y no "Protestáis guardar y hacer guardar. "
“- El C. Diputado Terrones.- Tiene razón el Sr. Céspedes; no debe
ser pregunta sino respuesta. El va a rendir la Protesta y no debe
decir “Protestáis” sino “Protesto”
“ El C. Machorro Narváez.- La forma de Protesta Presidencial ha
sido la de que el Presidente, como manifestación espontánea suya
diga “Protesto” y no contestando a ninguna interpelación. No hay
tal pregunta. Aquí en el proyecto dice así porque indudablemente
ha sido una equivocación de la imprenta o del mecanógrafo.
“ El C. Manjarrez.- Que se cambien las palabras "guardar y hacer
guardar" por "cumplir y hacer cumplir" porque las de "guardar y
hacer guardar" suenan un poco oscuras.
- Machorro Narváez.- El Ciudadano Manjarrez, me somete a mi a
un examen de gramática y habría de recurrir a un diccionario;
79
cualquiera puede hacerlo; la acepción guardar es casi igual a la de
cumplir.
Por otra parte, en lo que corresponde al actual párrafo cuarto del
artículo 130 y que correspondió al párrafo CINCO del artículo 129
del Proyecto de Reformas Constitucionales presentado por
Venustiano Carranza, estableció que “ La Simple promesa de decir
verdad y de cumplir las obligaciones que se contraen, sujeta al
que la hace, en caso de que faltase a ella, a las penas que con tal
motivo establece la ley ". 71
Finalmente, y después de los debates realizados, el proyecto fue aprobado
en sus términos, sin que desde entonces haya sido objeto de modificación
alguna.
71 DERECHOS DEL PUEBLO MEXICANO, Op. Cit.
80
NATURALEZA Y EFECTOS DE LA “PROTESTA CONSTITUCIONAL”.
Planteamiento Preliminar
Hecho el análisis de los capítulos que preceden, y habiéndose intentado
desentrañar el origen y trayectoria del contenido de la “Protesta
Constitucional” contemplada por el artículo 87 de nuestra Ley Fundamental,
corresponde, analizar bajo riguroso criterio jurídico, la dimensión, alcances y
en su caso trascendencia que reviste; es decir, cuál es, si es que la tiene, la
importancia del citado dispositivo Constitucional, y en todo caso cuáles
serian, de existir, las consecuencias, en principio, de una hipotética
modificación o derogación; o bien de su desacato. Todo ello, a la luz de la
teoría de la Supremacía Constitucional que otorga a la Carta fundamental el
carácter de Ley máxima del Estado Mexicano.
HIPÓTESIS EN TORNO DE LA NATURALEZA DE LA “PROTESTA
CONSTITUCIONAL”
NATURALEZA MORAL O ETICA
Moral, es un término que se deriva del vocablo latino “mores” (costumbre),
que por tanto en una interpretación etimológica, no significa sino eso,
costumbre; desde luego que el término ha sido ampliado en una connotación
genética evolutiva para implicar la significación de valor o axiológica:
“BUENAS COSTUMBRES”, pero al hacerlo tal contenido conceptual se
fusiona con el concepto filosófico de Etica72, que como disciplina autónoma
72 Ética (del griego ethika, de ethos, ‘comportamiento’, ‘costumbre’), principios o pautas de la conducta humana, a menudo y de forma impropia llamada moral (del latín mores, ‘costumbre’) y por extensión, el estudio de esos principios a veces llamado filosofía moralEnciclopedia Microsoft® Encarta® 2002. © 1993-2001 Microsoft Corporation.
81
tiene su origen en la filosofía griega, y ha pasado a constituir todo un
basamento conductual que tiene como punto de partida dos principios
fundamentales: el primero que implica un valor final o mediato deseable en sí
mismo y el segundo un valor inmediato en cuanto a los medios empleados
para conseguirlo; de tal suerte que para que un individuo asuma una
conducta moral o éticamente aceptable y deseable, debe conciliar en una
actividad volitiva y material tanto la existencia de un objetivo final bueno “en
sí mismo”, así como, para lograrlo, la utilización de instrumentos y medios
igualmente “buenos”, aceptables e incluso deseables. De ahí el principio
generalmente aceptado de que “el fin no justifica los medios”.
Kant lo dice en otros términos:
"Obra de tal modo que la máxima de tu voluntad pueda servir
siempre a la vez de principio de una legislación general."73
Así, la función pública que desarrolla el Presidente de la República, en su
calidad de titular del Poder ejecutivo, se encuentra moral o éticamente
diseñada en el contenido formal del artículo 87 de la constitución en términos
de los principios antes enunciados, al establecer la existencia, implícitamente
de los siguientes elementos:
a) OBJETO O FINALIDAD.- Buscar en todos sus actos y conductas
oficiales el bien y prosperidad de la unión, lo que entendido desde
la teoría clásica del Estado, constituye la búsqueda y realización del
Bien común.
b) MEDIOS EMPLEADOS.- 1.- Inmediatos: El Poder que implica la
investidura Presidencial; 2.- Mediatos o consecuentes: Respeto
absoluto y aplicación estricta de la ley. Esto se interpreta como el
73 KANT, Emmanuel.- Crítica de la razón práctica, México, Porrúa, p. 37).
82
ejercicio responsable y preciso de los medios que la ley otorga o
concede para el eficaz desempeño de la máxima función ejecutiva del
país.
c) VINCULO CAUSAL SUBJETIVO.- Lealtad y Patriotismo. Atributos que
se entienden no como una parte formal en el ejercicio de la función,
sino como un elemento adicional de tipo emotivo y personal que se
concibe como asumido libremente por quien acepta el cargo
Presidencial. Elemento subjetivo que se explica como el resultado de
una conducta que excede los límites propios de una satisfacción
meramente jurídica del cargo para arribar a estadios superiores de
voluntad, que tiene como referentes los conceptos “patria” y “lealtad”,
que en sí mismos, van más allá del simple y llano cumplimiento del
deber, para conformar todo un marco de compromiso adicional, aún
cuando ello signifique asumir con plena voluntad y conciencia,
esfuerzos y sacrificios resultantes de poner en sitio preeminente, la
Patria y con ella el honor personal que implica la lealtad frente a los
compromisos asumidos en su nombre.
Desde esta perspectiva no basta ni es suficiente que el Presidente de la
República ejerza el poder ejecutivo con estricto apego a la ley, lo cual desde
luego que sería siempre deseable, sino que además, tal ejercicio
Presidencial debe ser “leal” y “patriótico”, adjetivos que desde luego
pueden ser teóricamente explicados pero difícilmente podrán participar de
una interpretación homogénea o única, que pudieran hacer posible al final
del cargo, el ejercicio de un “juicio” “justo” en torno de su debida satisfacción
y cumplimiento.
Por otro lado, la propia naturaleza emocional y subjetiva de dicha
responsabilidad Presidencial, constituye un claro y evidente límite a la
posibilidad formal de una valoración jurisdiccional. Es posible que algún
tribunal pudiese decidir en torno al ejercicio Constitucional y/o legal del cargo
83
por parte del Presidente de la República, pero estimo que ninguno podría
dilucidar o decidir en torno al rango o grado de “lealtad” o “patriotismo” con
que tal Servidor público pudo haberse conducido. Sirva, en torno de lo
anterior, como uno de tantos ejemplos de nuestra historia patria, lo referido
por Gustavo Díaz Ordaz con motivo de los sucesos del 2 de Octubre de
1968, cuando adujo “sentirse orgulloso y satisfecho” de la actitud asumida
frente al fenómeno que la gran mayoría calificó de “matanza criminal” de
estudiantes, otros, los menos, de un ejercicio excesivo del poder y
excepcionalmente unos pocos, como un acto de acendrada lealtad y
patriotismo del Presidente ante un movimiento “internacional” que según se
afirmaba, atentaba contra la paz y la seguridad nacionales y por tanto
perfectamente apegado a la Constitución74. Sin embargo cualquiera que
sea la opinión al respecto, ésta jamás trascendió hacia la persona del Primer
Mandatario en el ámbito de lo jurídico, quedando, por lo menos para éste,
dentro del ámbito estrictamente personal y “de conciencia” cuya sanción no
compete ciertamente a los tribunales de los hombres.
Así podríamos referirnos también a cada uno de los demás Presidentes de la
República, incluyendo a quienes mediante políticas económicas erróneas y
prácticas administrativas ineficientes o francamente irresponsables hundieron
al país en la inflación, la pobreza y la desesperanza; estancaron su
desarrollo, y provocaron su descrédito en el ámbito internacional; personajes
cuyo paso por la historia de México podrían constituir una clara muestra de
falta de lealtad y patriotismo, y que no obstante ello, pareciera ser que, como
en las viejas monarquías autoritarias, no existió tribunal humano capaz de
llamarlos a cuentas; además y dado el laicismo juarista de la fórmula
expresada, en el supuesto de ser o haber sido creyentes “en su vida
74 El Senado se Pronuncia: el Ejército actuó con apego a la Constitución. Por Ramón Morones(Publicado el 4 de octubre de 1968, en el periódico Excélsior).” “... la participación de la fuerza pública se justifica plenamente para proteger no solamente la vida y la tranquilidad de los ciudadanos, sino, al mismo tiempo, la integridad de las instituciones del país...".
84
particular y privada”, conservan su conciencia “tranquila” por cuanto no
faltaron a ningún juramento. Pueden morir en Paz.
Es por ello que, atendiendo a la hipótesis en estudio, al encontrarse
desposeída de cualquier nexo o vinculo religioso o confesional, la Protesta
Constitucional, pareciera constituir más que una manifestación jurídica, un
compromiso de índole Moral y ético dentro de un marco de especial
solemnidad. Además, tal conclusión se fortalece, cuando se observa tanto la
carencia de interpelación en su manifestación, como de lo abstracto de la
consecuencia de su incumplimiento.
En estas circunstancias, si el Presidente, lleva a la práctica durante su
gestión gubernativa el contenido de su "protesta", lo único que hace es
cumplir con su deber, con su obligación libre y espontáneamente asumida,
es decir no hace absolutamente nada extraordinario ni es en estricto sentido,
merecedor de elogio alguno. Por el contrario si vulnera su palabra
solemnemente empeñada, a la luz de la misma, no pasa de ser un falso y un
mentiroso, quedando “la Nación”, en el sentido sociológico que el término
implica, en aptitud y facultad de hacérselo sentir.
De hecho y como se ha mencionado, "la nación", esto es la población
nacional, tradicionalmente ha "demandado" y reclamado de manera expresa
a sus exgobernantes, el incumplimiento de su compromiso Presidencial; tales
demandas, se han traducido en criticas y rechazo popular hacia sus
gestiones, se han manifestado en actos que van desde los insultos,
caricaturas, y exigencias de justicia, hasta chistes expresados a su costa,
pero nunca han trascendido de estas expresiones. Es decir, tales
"demandas" nacionales, prácticamente (salvo débiles intentos del gobierno
foxista, como la citación al Expresidente Echeverría ante la creada “Fiscalía
Especial para la Investigación de Movimientos Sociales y Políticos del
85
Pasado”)75 jamás han derivado, hasta la fecha, en NINGUNA
CONSECUENCIA DE NATURALEZA JURIDICA en su perjuicio.
Desde esta perspectiva, la razón es simple, LA MORAL, escapa al Derecho
por no verse necesariamente, sometida a éste. Por ello cabe preguntarse
qué es lo que hace una norma o compromiso moral, contenida dentro de la
máxima expresión del Derecho estatal como lo es la Constitución misma. La
respuesta parece ser igual de simple: Por costumbre y tradición.
De hecho, el multicitado Madrazo, manifiesta que
"Esta protesta ha venido a sustituir al juramento religioso que
antes se practicaba y que estuvo previsto en distintas formas por
las Constituciones mexicanas del siglo XIX.. '"76
Además, no han faltado quienes junto con Ramón Rodríguez consideren
que
“los hombres honrados y de conciencia cumplen con sus deberes
sin necesidad de jurar ni protestar cosa alguna mientras que las
personas inmorales o perversas faltan al cumplimiento de ellos a
pesar de cuantos juramentos y protestas se les puedan exigir.
Debieran abolirse por lo mismo esas fórmulas inútiles, reliquias
anticuadas de un fanatismo tan irracional como exagerado”77
En consecuencia, resulta claro que su expresión actual, no tiene otra razón
de ser que la de suplir un acto ceremonial de mero protocolo cuya sanción en
75 PROCESO, Miércoles 3 de Julio de 2002.- “Comparece Echeverría ante el fiscal de la guerra sucia” (Manuel Robles). Citación que la prensa nacional calificó como inédita.76 DICCIONARIO JURIDICO MEXICANO, Ob. Cit. Pág. 262677 Ver infra. 70
86
caso de inobservancia recaería en la conciencia religiosa (o irreligiosa) del
expresante.
En tal sentido, el indicado dispositivo Constitucional, debe ser modificado en
su contenido, o en su caso derogado por devenir en jurídicamente
Insustancial y en Constitucionalmente injustificado.
NATURALEZA POLÍTICA.
La Naturaleza política – asociativa y social – que Aristóteles atribuyó como
innata e inmanente del ser humano, lo hace actuar frente a la comunidad en
la que se desarrolla, generando actos y conductas de trascendencia cívica y
colectiva.
Pero, la simple naturaleza política del hombre no siempre fue condicionante
de una participación en el ejercicio de gobierno; de hecho, hay quienes
afirman que es igualmente connatural al ser humano la manifestación en él
de una especie de libido dominandi que se manifiesta en la aptitud de ciertos
individuos para
“conferir efectos agradables o desagradables a la conducta de otro
u otros individuos o grupos con el fin de imponerles su voluntad,
aun contra las de ellos mismos, para lograr determinado
comportamiento individual o colectivo”78
En tales condiciones, no es de extrañar que pueda, desde el poder,
manipularse la voluntad pública mediante fórmulas o manifestaciones que
resultando inobjetables a la vista o a la razón, conlleven al mismo tiempo y
78 FERNÁNDEZ RUIZ, Jorge.- EL PODER Y SUS TIPOS.- Revista BOLETÍN MEXICANO DE DERECHO COMPARADO. BIBLIOTECA JURÍDICA VIRTUALhttp://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/cont.htm?r=boletin
87
de manera subliminal la aceptación de conductas que distan de reflejar su
verdadera finalidad.
Para el ciudadano común, el Acto político por excelencia es la contienda
electoral y su consecuencia frente al triunfador, es el acceso y posterior
ejercicio de una función pública; su mayor expresión es sin duda el arribo a la
máxima investidura: Emperador, Rey o Presidente, según sea el caso.
Al caer en desuso los regímenes absolutistas debido a la evolución de las
ideas políticas y al incremento de la participación ciudadana en la toma de
decisiones con el consecuente fortalecimiento de los sistemas
representativos, el Titular del órgano ejecutivo debió ajustar sus patrones de
conducta a las cada vez más restrictivas normas jurídicas que le eran
impuestas, derivando de tales restricciones una serie de responsabilidades
inherentes a sus actos en el ejercicio del poder.
En la medida que evolucionó la sociedad civil, su participación en la “cosa
Pública” se fue instrumentalizando a través de los Partidos Políticos. Éstos
se constituyeron en el medio y conducto más adecuado no solo para
canalizar y encauzar la expresión de los pueblos en torno de sus acuerdos o
inconformidades con el desempeño de los gobernantes, sino que fueron el
canal de elección para llevar al poder a quienes se reputaban mas
capacitados para desempeñarlo. Desde luego que la persona elegida, debía
responder, mediante el cabal desempeño de su encargo, a la confianza
depositada por el elector; pues, de no ser así, él y su partido habrían de
enfrentar el reproche frontal de sus electores y la búsqueda de nuevas y
mejores alternativas de programas o de gobernantes.
En este marco de responsabilidad política, al tomar posesión de su cargo,
“PROTESTAR” guardar y hacer guardar la Constitución Política y las leyes
que de ella emanen, es un compromiso, que desde luego se traduce en un
88
deber político fundamental, diverso de otros que pudiesen tener
implicaciones de carácter volitivo. No podría ser interpretado en otro sentido,
toda vez que no puede inferirse que EL TITULAR DEL EJECUTIVO pudiese
en ejercicio de su función, desdeñar la observancia puntual del deber en
comento, puesto que significaría ni más ni menos el defraudar la confianza
de la ciudadanía depositada al momento de emitir el sufragio.
Pero aún con lo anterior, puede reiterarse que la expresión unilateral que
emite el Ejecutivo al tomar posesión de su cargo, carece en sí misma de una
sanción específica y se traduce únicamente en la posibilidad de que en caso
de incumplimiento, sea "La nación", quien se lo demande; tal redacción haría
patente lo evidente de la “naturaleza política” de la PROTESTA
CONSTITUCIONAL, y lo notorio también de la sanción o castigo que
implícitamente contiene. Es decir, que tendría que ver con el “futuro político”
del Presidente y de su grupo o partido; aunque en la práctica, por lo que ve al
primero, tal “futuro” sea en nuestro País, una perspectiva irrelevante puesto
que la Presidencia de la República se ha entendido como la cúspide de
cualquier aspiración o “carrera política” cuyo desempeño confiere a los ex
Presidentes cierto halo de indiferencia frente a las consecuencias de su
gestión. Por lo que hace a su partido Político, en teoría, su actuación buena o
mala, si le afectaría a través del resultado en las urnas electorales en la
próxima elección.
Por ello, ésta sería y, en agravio de su partido o grupo, y no otra, la
verdadera SANCIÓN POLITICA a la que se enfrentaría el Presidente que
faltara al compromiso solemne expresado el día de su toma de posesión.
Tal consecuencia tendría su justificación, a partir de la ficción Constitucional
de que el titular del Poder Ejecutivo (al igual que muchos de los funcionarios
públicos), asume el cargo como resultado de una propuesta política
partidista, por lo que el Partido postulante, asume en gran medida en su
89
imagen y prestigio, las consecuencias buenas o malas del ejercicio
presidencial; en el caso de darse el supuesto del incumplimiento a la
protesta formulada, podría suponerse que la "demanda" a que la Constitución
se refiere, pudiese derivarse, como resultado del descrédito resultante, en
una posible sanción interna por parte del instituto político postulante, que
podría ser desde un leve apercibimiento, hasta la Expulsión o privación de
derechos partidistas o estatutarios, posibilidad que, en la historia reciente del
País, se atisbó primero en contra de Carlos Salinas de Gortari, y después en
contra de Ernesto Zedillo, aunque en este caso, más como resultado de la
inconformidad de su Partido por la Pérdida de la Presidencia de la República,
que por la actuación de éste al frente de la Institución Presidencial79; no
obstante, tal posible sanción no pasaría de ser una medida disciplinaria de
tipo partidista o interna de rango estatutario; y en su carácter de ex
funcionario, con un efecto vinculatorio solo con una parte, por muy
mayoritaria que sea, de la población, pero no con toda, puesto que sería
inconcebible desde cualquier perspectiva, asimilar en un partido el contenido
de “Nación” que como sujeto demandante, pudiese exigir responsabilidad y
cuentas al infractor de su “PROTESTA”.
De ahí que por mucha trascendencia política que pudiese tener una buena o
mala actuación presidencial, dada su ubicación Constitucional, la
PROTESTA PRESIDENCIAL, no pueda ser considerada como una expresión
de talante propiamente político.
No obsta para lo anterior el hecho de que la propia Constitución General de
la República pareciera contemplar una especie de "CASTIGO" de corte y
79 “Un coro de voces justamente indignadas por la desvergüenza y el cinismo desfachatado de Zedillo, claman por su expulsión del PRI. Es un engaño, peor aún, un autoengaño. Zedillo supo donde se encontraban las oficinas del PRI cuando se convirtió en su candidato a la Presidencia de la República. Espantado y pusilánime, rindió protesta como tal, pero jamás, ni por equivocación, conveniencia o puntada de mequetrefe bromista militó en el partido...” citado por FRANCISCO RODRÍGUEZ en INDICE POLÍTICO, Noviembre 2002. http://www.correo-gto.com.mx/2002/noviembre/141102/otrasvoces9.html
90
expresión políticos, en el procedimiento constitucional denominado incluso,
"Juicio Político”, previsto por el artículo 109 fracción I de la indicada norma
fundamental que establece:
"...Se impondrán mediante Juicio Político las sanciones indicadas
en el articulo 110 a los servidores publicas señalados en el mismo
precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en
actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses
públicos fundamentales o de su buen despacho..."
pues la sola connotación denominativa del vocablo, no implica ni constituye
la naturaleza propia ni del procedimiento ni de la sanción, sino que tal
denominación se encuentra de tal manera referida, debido a sus
consecuencias (destitución e inhabilitación) y al órgano encargado de
sancionarlo (Congreso de la Unión), sin que por ello, se infiera la ausencia
del principio de legalidad y juridicidad que harían de tal procedimiento
“político” uno absolutamente jurídico, aunque con exclusión presidencial,
como habrá de evidenciarse en el apartado que a continuación se expone.
NATURALEZA JURÍDICA.
Salvo muy contadas Normas Constitucionales, entre las cuales se distinguen
las de la familia del Derecho Socialista, que contienen apartados de tipo
eminente y categóricamente político doctrinarios o ideológicos, la gran
mayoría de las Constituciones constituyen el máximo y fundamental
compendio jurídico del estado; por lo que su contenido de juridicidad se
sobreentiende como una manifestación propia y necesaria de su naturaleza,
por mucho que “coloquialmente” suela llamárseles de entre otras muchas
maneras “Cartas Políticas fundamentales”, denominación desde luego
incorrecta, que solo constituye el reconocimiento de que las mismas
91
organizan y constituyen la base y estructura del estado de derecho en la
entidad política que normativizan y reglamentan.
En esa tesitura, no podría entenderse un dispositivo Constitucional de
naturaleza ajena o diversa de la jurídica.
Todo contenido normativo, por su propia esencia, constituye una expresión
propia del Derecho sujeta a las modalidades, características y
condicionantes propias de dicha manifestación humana.
De ahí que el texto y contenido del artículo 87 Constitucional, con toda su
cauda de historia y de referencias extralegales ya reseñadas, no pueda
esconder su talante y continente esencialmente jurídico, ni renunciar a las
consecuencias que de ello se derivan.
Si en la actualidad no lo hace, nada impide que se vuelva al sentido
primigenio sancionador que debe entrañar el vínculo necesario entre el ser y
el deber ser de la función Presidencial y configurar con ello, el consecuente
sustrato de legitimidad y exigibilidad Constitucional relativa al máximo
cumplimiento de la norma Constitucional; no hacerlo implicaría reconocer
como lo afirma Clemente Valdés que
“Si el Presidente de la República no está obligado a respetar y a
cumplir con la constitución, debería decirse así, claramente, en su
toma de posesión, para evitar equívocos, ocultamientos y
simulaciones, pues de otra manera el juramento o protesta que
hace es una mentira y un engaño a la población”80
80 VALDES S. Clemente.- Ob. Cit. Pág.181.
92
Por ello, el contenido normativo del referido artículo 87 Constitucional,
debería entenderse en estrecha relación y correspondencia con el resto de la
norma fundamental del país, y principalmente con su artículo 128, que como
ya vimos, le impone a TODO FUNCIONARIO PUBLICO, la obligación de
"prestar la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella
emanen", y si tal protesta, quiere verse con referencia a lo dispuesto en el
cuarto párrafo del artículo 130 constitucional, la simple promesa (¿o
protesta?) de decir verdad, sujeta al falso declarante, así fuera el propio
Presidente de la República, a las penas que la ley señala.
Tal advertencia o apercibimiento, aunque ciertamente tiene un contenido de
naturaleza procesal, ello no impide, como ya se dijo, que pueda extenderse y
aplicarse también a la Protesta Presidencial, en donde la “sanción” planteada
de manera abstracta en el artículo 87 habría de reencauzarse contemplando
la posibilidad de una efectiva acción jurídica, en lugar de la, por desgracia
acostumbrada, “demanda nacional" cuyas repercusiones de impunidad o
inmunidad, en el mejor de los casos, bien conoce la experiencia mexicana.
93
CAPÍTULO OCTAVO
MARCO JURIDICO DE RESPONSABILIDAD PRESIDENCIAL
Aspectos Generales
En torno del tema que nos ocupa, Giuseppe de Vergottini81, analiza, en el
marco de la Responsabilidad del Poder Ejecutivo, los grados y tipos de
responsabilidad que en el Derecho comparado le pueden ser atribuidos, así
como los criterios de justificación que de éstos pudieran desprenderse.
En principio, relaciona su responsabilidad, con el ámbito de competencias
propias, ya sea en función del Jefe de Estado o bien con relación a las
ejercidas como Jefe de Gobierno. Aunque esta distinción es propia de un
sistema de esencia parlamentaria – o de poder ejecutivo “dual”- resulta
igualmente aplicable en uno de características de ejecutivo “único”, pues en
este caso, una sola persona asume ambos caracteres.
En el primero de los casos (Jefatura de Estado), se actualiza el principio de
irresponsabilidad política cuando se trata de actos de naturaleza
gubernativa; en tanto que un Jefe de Gobierno, asume, junto con sus
ministros refrendantes, la responsabilidad de sus actos.
Sin embargo aclara el autor de referencia, que cuando un Jefe de Estado
realiza actividades de competencias propias, puede incurrir en dos tipos de
responsabilidades, una de ellas de naturaleza política “difusa”, y otra de
naturaleza punitiva o Penal, ésta última si su comportamiento configura
81 DERECHO CONSTITUCIONAL COMPARADO.- Traducido por CLAUDIA HERRERA, publicado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y el Secretariado Europeo PER LE PUBBLICAZIONI SCIENTIFICHE, México, 2004.
94
violación de normas establecidas para tutelar los supremos intereses
internos e internacionales del Estado.
Al abundar en las dos formas de responsabilidades, señala que
“La primera forma de responsabilidad implica como posible sanción
la crítica de los comportamientos del Jefe del Estado, en una sede
no prefijada, por parte de sujetos y con procedimientos no
predeterminados a tal fin. La segunda se relaciona con las
predefiniciones de los procedimientos regulados por la
Constitución que contemplan el pronunciamiento parlamentario
para proceder a la acusación, siempre con mayoría calificada y a
iniciativa parlamentaria o de otros órganos, y luego el juicio por el
órgano parlamentario, la corte, o por el pueblo. Los esquemas
previstos a propósito pueden inspirarse en diversos modelos.
“Existen ejemplos en los que el Parlamento mantiene una posición
netamente preferente tanto en la fase de acusación como en la del
juicio. Según la Constitución francesa de 1958 las dos cámaras
proceden a la acusación del presidente votando una idéntica
deliberación y el juicio corresponde a la Alta Corte (artículo 68,1)
compuesta por miembros electivos nombrados paritariamente por
ambas cámaras (artículo 67). En el pasado, las leyes
constitucionales de 1875, base de la III República, establecían la
competencia de la Cámara de los Diputados para la acusación y la
del Senado que obraba como alta corte de justicia para el
enjuiciamiento; situación análoga se da en los Estados Unidos,
pues confía dichas competencias, respectivamente, a la Cámara
de Representantes y al Senado (Constitución de 1787, artículo I,
secciones 2 y 3). Según la Ley Fundamental israelí sobre el
presidente del Estado del 16 de junio de 1964, por lo menos veinte
95
miembros del Knesset pueden presentar una acusación contra el
presidente aprobada por una comisión parlamentaria por mayoría
de tres cuartos, La asamblea exonera al presidente de su cargo
con votación que alcance una mayoría de tres cuartas partes de
sus miembros (artículo 20).
“Hay numerosos ejemplos en los que la competencia para juzgar
se confía a jueces ordinarios o a jueces especiales, basándose en
la acusación parlamentaria. En Finlandia, una comisión de la
asamblea delibera sobre la acusación del presidente y
corresponde a la suprema magistratura ordinaria (Corte Suprema)
pronunciarse (Constitución de 1919, artículo 47, 2). En Portugal, la
Asamblea de la República delibera sobre la acusación y la
suprema magistratura ordinaria (Tribunal Supremo de Justicia) se
pronuncia sobre el caso (Constitución de 1976, artículo 130).
“En otros ordenamientos la competencia sobre la decisión
corresponde a la corte constitucional. En la República Federal
Alemana ambas cámaras, separadamente, ejercen la acusación al
presidente federal y se confía el juicio al Tribunal Constitucional
Federal (Ley Fundamental de 1949, artículo 61). En Austria, las
dos cámaras, reunidas en asamblea federal ejercen la acusación y
el juicio corresponde al Tribunal Constitucional (Constitución de
1920, artículo 60, 6). En Italia, el Parlamento ejerce, en sesión en
Pleno, la acusación y la corte Constitucional juzga con la presencia
adicional de jueces agregados que se sortean entre los que
integran una lista formada por el Parlamento (Constitución de
1948, artículos 90, 134 y 135, último párrafo).
“En fin, también puede preverse que el Parlamento proceda a la
acusación y sea el cuerpo electoral quien se pronuncie sobre la
96
sanción, que consiste en la posibilidad de la revocación del jefe del
Estado (Constitución islandesa de 1944, artículo 11; Constitución
austriaca de 1920, artículo 60, 6)”82
Como se aprecia, es normal que quien detenta el Cargo Ejecutivo dentro del
Estado, asume por mandato Constitucional, pero sobre todo de una manera
natural, la previsible posibilidad de ser sujeto de responsabilidad en el
supuesto de incurrir en actos contrarios al orden establecido; es decir, que
aún con la serie de candados y protecciones, que de manera necesaria
deben existir, se tiene la conciencia de que no se es totalmente inmune, ni
mucho menos impune frente a la ley.
En nuestro País, mucho se ha escrito en torno a la figura del
Presidencialismo Mexicano; tradicional e históricamente, el Presidente ha
sido de hecho o de derecho investido de facultades cuasi monárquicas, que
de alguna manera han impedido el ejercicio de acciones jurisdiccionales o de
cualquier otra índole en su contra.
Desde luego que tal percepción, ha venido a menos a partir del sexenio de
Vicente Fox Quesada, quien gobernó en medio de un escenario de
confrontaciones y desencuentros que mas bien que mal, contribuyeron a
minar la visión ciudadana que de la Institución presidencial se tenía. Incluso
podemos decir, que la dinámica de “igualar” al Poder Ejecutivo con los otros
dos poderes (a riesgo de caer en el extremo de sujeción y sometimiento
sobre todo en función al legislativo), dio un paso decisivo con la reforma al
artículo 69 Constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el
quince de agosto del presente año (2008) y que tiene que ver con la
extinción, con ocasión de su informe anual, del llamado “día del Presidente”.
82 Giuseppe de Vergottini; obra citada; páginas 435 y 436.
97
Sin embargo, tales modificaciones, con toda la importancia y trascendencia
que en materia política representan, en realidad no han trascendido al plano
jurídico. Por lo que hace al régimen de responsabilidades públicas del Titular
del Poder Ejecutivo, se han conservado en su integridad, todas las
disposiciones ambiguas o de figuras jurídicas abstractas cuya permanencia
han servido hasta hoy, tan solo como vías de escape en materia de
responsabilidad pública Presidencial, lamentablemente no como resultado o
fruto de la voluntad nacional, sino más bien como una respuesta a la
preeminencia de los intereses políticos de grupo, sobre los intereses
legítimos nacionales.
Ya en capítulos precedentes se esbozó el marco histórico en el que fueron
diseñados los diversos ensayos legislativos de nuestra Patria, y que en
mayor o en menor medida, han reglamentado desde la perspectiva
constitucional, la responsabilidad teórica del Ejecutivo en el desempeño de
su función Pública en esa paradójica dualidad de ser llamado
simultáneamente: “El Primer mandatario del País” y “El Jefe de las
Instituciones Nacionales”. Posturas disímbolas y contradictorias, si se
considera que en el primer supuesto es el primer obligado a rendir cuentas
de su mandato; en tanto que en el segundo, es por antonomasia, quien está
en posibilidad de exigirlas.
Recordamos como, la máxima expresión de impunidad o inmunidad
funcional, se localizó en la constitución liberal, aunque también monárquica
de Cádiz de 1812, según la cual
“la persona del rey es sagrada e inviolable y no está sujeta a
responsabilidad”
98
y en virtud de la cual, la responsabilidad del monarca era transferida a sus
consejeros y ministros en mérito del refrendo ministerial de las órdenes
reales que la propia Constitución establecía.
Es innegable que al transcurrir del tiempo, como fruto de la evolución de las
ideas políticas, paulatinamente se fue gestando en el país la idea de una
función pública directa e inmediatamente responsable de sus actos, aunque
no siempre en las condiciones jurídicas deseables. Recordamos también
como la Constitución de 1824 estableció, siguiendo el modelo anglosajón
norteamericano, un sistema mixto según el cual, la responsabilidad
presidencial era conocida y juzgada en definitiva por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, en una resolución que podría atañer a
responsabilidades estrictamente administrativas o incluir también en los
supuestos contenidos en la norma, sanciones de tipo penal.
Fue a partir del acta de reformas de 1842, cuando se pretendió incluir dentro
de la norma Fundamental, el llamado Juicio Político, con base en el
correspondiente “Impeachment” norteamericano. El primer intento fue
severamente cuestionado, particularmente mediante voto particular del
constitucionalista Jalisciense, Mariano Otero, quien aducía que tal
procedimiento, como estaba sugerido, no solo era pernicioso, sino que a la
postre conllevaría al deterioro y estancamiento de las instituciones públicas
del País; argumentaba que:
“… Algunos de mis compañeros querían establecer un juicio
político, para deponer y declarar incapaces de otro emplea al
Presidente y sus Ministros por ineptitud o mala conducta, esa
facultad arbitraria sería una arma tremenda en manos de los
partidos, que separará del poder a los hombres con honradez y sin
ambición, y un germen de incesantes convulsiones. En una Nación
donde ha habido tantos crímenes y ningún castigo, felicitémonos si
99
llegamos a conseguir que no queden impunes los que se hallan
claramente definidos”83
aunque nueve años después, y pretendiendo salvar tan influyente criterio se
intentó de nuevo instaurarlo en la Constitución de 1857, con motivo de lo
cual, la comisión redactora en voz del diputado Ponciano Arriaga se
pronunció en el sentido de que:
“… La comisión ha cuidado de establecer bastantes garantías en
el juicio político, creando dos jurados, exigiendo para los fallos dos
tercios de votos y formando el de acusación de personas electas
por todos los estados y que probablemente representarán todas
las opiniones. No se quiere que el juicio político sea un arma de
partido, y no puede esto decirse porque se temen disturbios y
discordias, pues otro tanto se dirá de todo género de instituciones,
cuando de todas puede apoderarse el espíritu de partido.
Precisamente porque siempre hay quejas y acusaciones contra los
gobernadores, precisamente porque esto produce inquietudes y
zozobras que al fin se resuelven por rebeliones y
pronunciamientos, es por lo que se necesita abrir una vía legal que
evite gravísimos conflictos”84
Se razonó que dicho procedimiento, tendría como finalidad última, una
especie de advertencia o medida de prevención dirigida a los funcionarios
públicos, que implicaba la amenaza, de ser primero destituidos y después,
inhabilitados; es decir, declararlos ineptos para el desempeño de su cargo y
exhibirlos públicamente como incapaces para el desempeño del cargo
83 Voto particular de Mariano Otero al Acta Constitutiva y de Reformas de 1847, fechado en la ciudad de México el 5 de abril del mismo año.- citado por VALDES S. Clemente.- Ob. Cit. Pág. 95.84 Ver VALDES S. Clemente.- Ob. Cit. Pag. 96
100
público, sin menoscabo de ser sujetos también de otro tipo de acciones
judiciales en su contra.
Finalmente, no fue aprobado el Juicio Político en la Constitución de 1857, y
solo se normó un procedimiento en torno a la responsabilidad penal de los
funcionarios públicos, incluído el Presidente, similar al que existía en la
Constitución de 1824, con la limitante, refiriéndose a éste último, de que
“… durante el tiempo de su encargo solo podrá ser acusado por los
delitos de traición a la patria, violación expresa de la Constitución,
ataque a la libertad electoral y delitos graves del orden común”.
Por su parte, todas las constituciones centralistas conservaron en mayor o
menor medida la inmunidad presidencial o del Supremo Poder conservador
– o Imperial, en el segundo imperio – junto con la responsabilidad sustituta
de los Ministros del ramo.
Aspectos Particulares
Nuestra norma jurídica fundamental de 1917, establece en su título cuarto, el
apartado de “RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS”,
que abarca de su artículo 108 al 114. Pueden ser analizados a partir de sus
siguientes componentes:
DELIMITACION CONCEPTUAL Y SUJETOS PASIVOS: El Artículo 108
precisa, para los efectos del título de referencia, a quienes se les dará el
rango y carácter de “servidores públicos” siendo éstos los sujetos pasivos del
procedimiento de referencia. Además precisa que lo propio deberán hacer
las Constituciones de los Estados, en tratándose de sus propios “servidores
públicos”.
101
MARCO DE RESPONSABILIDAD.- Se determinan las conductas típicas que
pueden ser susceptibles de considerar como causales de responsabilidad
oficial, tales como:
“… actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus
respectivas funciones... traición a la patria y delitos graves del
orden común... violaciones a esta Constitución y a las leyes
federales..., así como por el manejo indebido de fondos y recursos
federales... actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez,
lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el
desempeño de sus empleos, cargos o comisiones…” según sea el
caso.
EXCEPCIONALIDAD.- Se indica de manera precisa que durante el tiempo
de su encargo, EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA, solo podrá ser
acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común.
MARCO SANCIONADOR.- El artículo 109 Constitucional determina la
existencia de tres tipos de procedimientos Constitucionales de sanción:
juicio político, declaratoria de procedencia y sanciones administrativas,
así como los órganos y entidades competentes para conocer, resolver y
sancionar.
AUTONOMÍA DE PROCEDIMIENTO.- La aplicación de las sanciones se
desarrollará mediante un procedimiento autónomo en el cual no se podrán
imponer dos veces por una misma conducta sanciones de la misma
naturaleza.
INTERÉS PUBLICO.- La denuncia podrá ser formulada, por cualquier
ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad.
102
ANALISIS DE LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES
JUICIO POLITICO
Su finalidad ha sido esbozada en apartados anteriores y de su redacción se
observan como características básicas las siguientes:
Naturaleza: Político administrativa.
Sujetos: Los servidores públicos indicados en el artículo 110
Constitucional. Cabe señalar que entre ellos no se encuentra
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA.
Supuestos normativos causales: actos u omisiones “que
redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales
o de su buen despacho”, en ejercicio de sus funciones.
Marco normativo: La Propia Constitución Federal y las
correspondiente Ley Federal de Responsabilidad de los
Servidores públicos.
Autoridades Competentes: Cámara de Diputados (órgano de
acusación) y Cámara de Senadores (órgano de Sentencia).
Sanciones imponibles: Las sanciones consistirán en la
destitución del servidor público y en su inhabilitación para
desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de
cualquier naturaleza en el servicio público.
Principio de inatacabilidad.- Las declaraciones y resoluciones
de las Cámaras de Diputados y Senadores son inatacables.
ENTIDAD DENUNCIANTE.- Cualquier ciudadano, bajo su más
estricta responsabilidad y mediante la presentación de
elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara
de Diputados del Congreso de la Unión.
Término o vigencia del derecho de Denuncia: Durante el
ejercicio de sus funciones o dentro del año siguiente a su
terminación.
103
Como se ha dicho, este procedimiento constitucional, tiene su antecedente
en el “Impeachment” previsto por el artículo I sección 3 de la Constitución
Norteamericana teniendo al Senado como jurado único, excepto cuando se
trata de Juzgar al Presidente de los Estados Unidos, en cuyo caso, el
procedimiento lo preside el Jefe de Justicia de la Suprema Corte y toda la
actividad la absorbe el senado85.
Es importante precisar que, siguiendo la dinámica de la Constitución de
1857, a la cual originalmente se pretendía reformar, el texto original de la
Carta Fundamental de 1917, no contemplaba la existencia del “Juicio
Político”; éste, tal como se encuentra redactado, surgió a la vida
Constitucional mediante reformas promulgadas el 28 de Diciembre de 1982
por el recién designado Presidente Licenciado Miguel de la Madrid Hurtado,
cambios que se circunscribieron en el paquete de reformas Constitucionales
y legales que pretendieron dar respuesta al slogan político de campaña y de
gobierno consistente en la “Renovación Moral” de la Sociedad.
Luego, al margen de su eficacia y por la forma en que se haya establecido en
nuestro País – recuérdese que el Presidente se encuentra eximido de dicha
sanción-, el Juicio Político se ubica dentro del modelo de procedimientos
seguidos ante órganos exclusivamente legislativos (diputados y senadores),
y cuya sanción principal es la destitución de los sujetos pasivos del
procedimiento, y la accesoria de inhabilitación por determinado tiempo para
ocupar el mismo o diverso cargo público, puesto que las conductas causales,
no constituyen en sí mismas hechos o actos de corte delictivo, sino que su
fuente justificadora, se halla constituida en lo sustantivo por el principio de
eficiencia en el servicio público, y en lo adjetivo, por el de representación
popular, según el cual es el pueblo, representado por el congreso, quien 85 Cfr. FRANK SMITH, James (coordinador).- Derecho Constitucional Comparado México-Estados Unidos. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Ed. Universidad Nacional Autónoma de México, México 1990, TOMO II, Págs. 980 y 981.
104
ejercita su atribución de mantener o de revocar el mandato otorgado al
servidor público, por las causas y motivos previstos en las leyes.
Sin embargo, también es una realidad que los indicados principios no dejan
de ser una mera ficción, puesto que en la práctica, el contenido normativo
pareciera responder más a una proclama de exaltación “patriótica” o Política
que a una verdadera intención de obtener la excelencia en la administración
pública; puesto que no es ciertamente el pueblo o “la nación” quien
determina la destitución o inhabilitación de un servidor público, sino una
entidad de naturaleza política instituida en órgano de acusación y jurado,
cuyos integrantes generalmente se encuentran asociados a intereses
partidistas o de grupo claramente identificados, susceptibles, como lo preveía
Don Mariano Otero en el voto particular que ha quedado reseñado, de
imponerse sobre la razón o las consideraciones emanadas de una estricta y
debida aplicación del derecho o la justicia.
Si además se agrega lo abstracto y genérico de las causas generadoras del
procedimiento sancionador (actos u omisiones que redunden en perjuicio de
los intereses públicos86), resulta claro que dicho procedimiento como lo
afirma Clemente Valdés
“…permite que casi cualquier acto u omisión justifique un juicio
político. Así, cualquier partido, cualquier alianza de partidos, o
cualquier persona que controle a la mayoría suficiente en las
Cámaras, puede eliminar del panorama político a los opositores a
quienes considere enemigos, destituyéndolos e inhabilitándolos
para ocupar cualquier otro cargo porque le incomodan al grupo o a
la alianza dominante…”87
86 Aunque pretenden ser precisados en el artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, vigente a partir del 13 de Marzo de 2002.87 VALDES S. Clemente.- Ob. Cit. Pág. 98.
105
Cabe insistir que con independencia de lo que pudiere argumentarse en pro
o en contra del vigente procedimiento de Juicio Político, para los efectos del
presente estudio, estos comentarios solo tienen un carácter descriptivo
habida consideración que merced al texto Constitucional, el Presidente de la
República se encuentra excluído del procedimiento de destitución e
inhabilitación a que el mismo se refiere. Y aunque tal “privilegio”, no significa
que dicho Funcionario (Servidor Público), pueda o esté facultado para
ejecutar impunemente actos u omisiones que redunden en perjuicio de los
intereses públicos88, es evidente que el Juicio Político no constituye, desde la
actual perspectiva Constitucional, la vía idónea para que la “NACIÓN”
reclame o “demande” al tenor de lo referido por el citado artículo 87 de la
Constitución, la transgresión a su PROTESTA CONSTITUCIONAL, aún
cuando tales actos u omisiones resultaran en estricto y claro sentido,
violaciones a su compromiso de “guardar y hacer guardar” la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que
de ella emanan, o la facultad de ejercer el cargo de Presidente de la
República de una manera antipatriótica y desleal sin ver o contemplar,
ni el bien por una parte, ni mucho menos por otra, la prosperidad y la
felicidad de la Unión.
Aunque es probable que esta situación obedezca al aspecto de
“irresponsabilidad” política que corresponde a los actos realizados por el
Presidente como “Jefe de Estado”, no por ello deja de resultar criticable, que
el principal responsable de la política y la administración del Estado, se
88 Concepto que la Ley Actual no define, a diferencia de la Anterior, que expresamente los precisaba en su artículo 7, como “I.- El ataque a las instituciones democráticas; II.- El Ataque a la forma de gobierno republicano, representativo, federal; III.- Las violaciones graves y sistemáticas a las garantías individuales y sociales; IV.- El ataque a la libertad del sufragio; V.- La Usurpación de atribuciones; VI.- Cualquier infracción a la Constitución o a las leyes federales cuando cause perjuicios graves a la Federación, a uno o varios Estados de la misma o de la sociedad o motive algún trastorno en el funcionamiento normal de las instituciones; VII.- Las omisiones de carácter grave, en los términos de la fracción anterior; y VIII.- Las violaciones sistemáticas o graves a los planes, programas y presupuestos de la administración pública federal o del Distrito Federal y a las leyes que determinan el manejo de los recursos económicos federales y del Distrito Federal;”
106
encuentre “felizmente” marginado del régimen de responsabilidades político
administrativas, sin que “LA NACIÓN”, tenga la posibilidad jurídica de fincarle
las consecuencias y acciones a que alude el artículo 110 de la Carta
Fundamental; tampoco se soslaya el hecho de que la reforma de 1982 que
instrumentó tal procedimiento, tuviera más una connotación política que
jurídica, derivada de la imagen tan deteriorada que de la función pública
heredó del sexenio de José López Portillo con toda la cauda de nepotismo,
corrupción, e ilegalidad imperantes; pero al mismo tiempo, sin poner en
riesgo a “la figura presidencial” en el contexto de las luchas de bandos o
partidos que pudiesen emplear el “novedoso procedimiento” precisamente en
su contra. Aún así, con independencia de la dudosa eficacia del
procedimiento y de sus efectos para lograr los fines perseguidos, se
insiste en que no deja de ser cuestionable la creación del régimen de
excepcionalidad en la aplicación de la ley que, ni tiene precedente en
legislación alguna, ni desde luego se justifica en un estado de Derecho
que proclama ante todo la igualdad formal de todos los individuos ante
ella; máxime cuando todos sabemos que no hay mejor prédica de
honestidad y transparencia que la que se hace con el ejemplo.
Incluso, cualquiera que se imponga de su contenido, puede darse cuenta
que de no existir el referido marco Constitucional de inmunidad Presidencial,
en la forma como se encuentra redactado el artículo 2 de la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos89, sería
precisamente el Presidente de la República el primero y principal prospecto
al juicio político, quedando en manos de los legisladores en el Congreso, y
no del artículo 83 Constitucional, el término o vigencia de su mandato
Presidencial.
89 “Son sujetos de esta Ley, los servidores públicos federales mencionados en el párrafo primero del artículo 108 Constitucional, y todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos públicos federales.”
107
Así pues, al margen de que estén o no justificadas, desde el punto de
vista meramente Constitucional, no pasan de ser meras expresiones de
protagonismo, los anuncios o tentativas de los diversos actores políticos de
interponer Juicio Político en contra del Presidente, entre ellos, según
difundieron los medios de comunicación nacionales y locales, el del ex
consejero electoral del Instituto Federal Electoral Jaime Cárdenas y del ex
diputado por el Partido Convergencia Jesús González Schmall, quienes
comparecieron el once de septiembre del presente año, ante el Senado de la
República para interponer una denuncia de tal naturaleza contra el
presidente Felipe Calderón “por haber presentado la reforma energética”
aduciendo que por su contenido lo consideran “traidor a la patria” y “atentar
contra la constitución”90
De cualquier manera, éstos son nuevos tiempos, la sociedad está cambiando
y no es el caso de continuar tolerando regímenes jurídicos no solo de
excepción, como lo sería el Juicio Político o la declaratoria de procedencia,
sino sistemas de doble excepcionalidad como el que se comenta, por lo que
con toda claridad debe legislarse lo conducente y necesario para que, al
margen de los riesgos normales y previsibles que ello implique, se pueda
someter también al Presidente a esta figura procesal Constitucional o pensar
definitivamente en la derogación o supresión expresa de cualquier facultad
presidencial de gobierno, pensando también en la posibilidad de un sistema
parecido al parlamentario, en el que la función de gobernar se comparta con
una especie de Primer Ministro, por ejemplo, similar al que existe en los
sistemas parlamentarios actuales, que sea quien asuma junto con el control
efectivo del gobierno, la responsabilidad jurídica que ello representa.
Por lo pronto, bastaría con ser congruentes con el principio de igualdad ante
la ley y, con las debidas adecuaciones constitucionales que mantengan a 90 Ver Periódicos “EL UNIVERSAL” de México, Distrito Federal, del 11 de septiembre de 2008.- Primera Plana; y “ENFOQUE INFORMATIVO”, de Tepic, Nayarit; misma fecha, página 10A, primera sección.
108
salvo la estabilidad del País, incluir también al Presidente de la República
como posible sujeto pasivo del Juicio Político, y por tanto establecer la
posibilidad jurídica de sancionar los actos y omisiones administrativos graves
en la conducción del Estado con su destitución e inhabilitación, tanto en el
desempeño del cargo como para ejercer otros en el futuro.
Tales adecuaciones pudieran consistir en que dicho procedimiento
fuese instaurado y seguido ante la Cámara de Senadores y, resuelto por
ésta con una votación calificada superior a la prevista en el Artículo 111
Constitucional para la Declaración de procedencia, como podrían ser
las TRES CUARTAS PARTES – como sucede en Israel -, en lugar de las
dos terceras de los integrantes del senado, presentes en la sesión
resolutiva.
Con ello se suprimiría por una parte, el halo de invulnerabilidad con que
actualmente se encuentra protegido y por otra, con el requisito de la
votación calificada, se impediría el riesgo de obtener una revocación de
mandato e inhabilitación con base en criterios políticos de mayorías
simples – o incluso absolutas - que con motivos facciosos lograran
aglutinar alguno o algunos de los grupos parlamentarios que integran el
referido cuerpo congresional.
DECLARACIÓN DE PROCEDENCIA
Difiere del Juicio político principalmente por su naturaleza y efectos:
Naturaleza: Penal
Sujetos: Los servidores públicos indicados en el artículo 111
Constitucional con inclusión expresa aunque en casos
restringidos DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA.
Supuestos normativos causales: La comisión de delitos durante
el tiempo de su encargo, con excepción del PRESIDENTE DE
109
LA REPUBLICA, el cual solo podrá ser acusado ante la Cámara
de Senadores en los términos del artículo 110 (es decir sin
intervención de la Cámara de Diputados), “por traición a la
patria y delitos graves del orden común”. En este supuesto, la
Cámara de Senadores resolverá con base en la legislación
penal aplicable.
Marco normativo: La Propia Constitución Federal, la
correspondiente Ley Federal de Responsabilidad Administrativa
de los Servidores públicos y la Legislación Penal.
Autoridades Competentes: Solo la Cámara de Diputados por
mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, con
excepción del procedimiento en que fuere parte EL
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA, en cuyo caso, éste será
conocido y sustanciado por la Cámara de Senadores.
Sanciones imponibles: Las sanciones consistirán en la
declaración por mayoría absoluta de sus miembros presentes
en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado. Si la
resolución de la Cámara fuese negativa se suspenderá todo
procedimiento ulterior, pero ello no será obstáculo para que la
imputación por la comisión del delito continúe su curso cuando
el inculpado haya concluido el ejercicio de su encargo, pues la
misma no prejuzga los fundamentos de la imputación. Si la
Cámara declara que ha lugar a proceder, el sujeto quedará a
disposición de las autoridades competentes para que actúen
con arreglo a la ley.
Principio de inatacabilidad.- Las declaraciones y resoluciones
de las Cámaras de Diputados y Senadores son inatacables.
ENTIDAD DENUNCIANTE.- No se especifica pero se deduce
que puede serlo, cualquier ciudadano como Querellante o
Denunciante ante el Ministerio Público, en los términos de la
legislación penal vigente. Por lo que hace a una hipotética
110
denuncia o querella en contra del Presidente de la
República es un supuesto que por no tener antecedente,
merece un comentario por separado y una propuesta
especial.
Término o vigencia del derecho de Denuncia: Durante el
ejercicio de sus funciones.
Este procedimiento es conocido también como “desafuero” y en el fondo
tiene como finalidad exclusiva decidir, a través de una determinación por
instancias políticas, si se debe o no someter a un proceso penal ante
órganos judiciales a alguno o algunos de los servidores públicos previstos
por el artículo 111 Constitucional así como el Presidente de la República
en términos del artículo 108 párrafo segundo, por los delitos cometidos
durante el tiempo de su encargo y encontrándose precisamente en
funciones.
Mucho se ha hablado en torno a la necesidad o justificación de la inmunidad
personal de los referidos funcionarios, se aducen razones y argumentos que
pueden ser analizados desde diferentes ópticas.
Una vez desacreditadas por la historia y la evolución de las ideas políticas la
concepción original de sacralidad e inviolabilidad del monarca gobernante, la
inmunidad ha sido entendida por la Suprema Corte de Justicia como una
medida de protección con referencia a la función y al servicio, más que a la
persona o individuo que la ejerce91.
91 “El fuero es según su génesis un privilegio que se confiere a determinados servidores públicos para salvaguardarlos de eventuales acusaciones sin fundamento, así como para mantener el equilibrio entre los Poderes del Estado, dentro de regímenes democráticos. No es lo que en la teoría del delito se llama excluyente de responsabilidad, que impediría en todo caso que la figura delictiva llegare a constituirse, sino un impedimento legal para que quien goza de esa prerrogativa no quede sometido a la potestad jurisdiccional. Por tal razón, la circunstancia de que un servidor público esté provisto de inmunidad no imposibilita que se lleve a cabo la averiguación previa correspondiente a fin de determinar si la conducta que se le imputa constituye o no algún delito. La inmunidad de que están investidos los servidores públicos aludidos está en relación directa con el ejercicio de la acción penal ante las
111
Tal intelección surgió en nuestro País desde la constitución de Apatzingán
que establecía, un procedimiento en el cual, el Supremo Congreso formaba
de oficio o a petición de parte, causa en contra de los individuos que
formaban el supremo gobierno, los fiscales o secretarios del Supremo
Tribunal de Justicia, y decidía previa sustanciación del procedimiento, si
había o no lugar a declarar procedente la acusación, en cuyo caso, separaba
al “acusado” de su cargo y lo ponía a disposición del Tribunal de Residencia
para que le impusiera la sanción correspondiente.
Modelo similar siguieron las Constituciones de 1824 y 1857 y sigue en lo
sustancial nuestra constitución vigente en su artículo 111, con las diferencias
correspondientes a las causas que darían origen y motivo al procedimiento.
Al respecto, ya se ha expresado que en lo referente al Presidente de la
República, los supuestos punitivos han ido cambiado modificándose hacia
estadios más favorables para éste, pues si en la constitución de 1812,
podían imputársele los delitos de herejía, apostasía, y por los de Estado,
“señaladamente por los de infidencia, concusión y dilapidación de los
causales públicos”, la de 1857, disponía en su artículo 103, que el Presidente
de la República “solo podrá ser acusado por los delitos de traición a la patria,
violación expresa de la Constitución, ataque a la libertad electoral y delitos
graves del orden común”, finalmente la constitución en vigor reduce las
hipótesis de conducta ilícita, en su artículo 108 párrafo segundo, a
imputaciones de “traición a la patria y delitos graves del orden común”
conceptos tales que, como se verá posteriormente, en mi opinión, implican
para su configuración, una situación, que en la práctica, hace
autoridades jurisdiccionales competentes, quienes tienen la obligación de respetarla, no a la facultad – deber que tiene la institución del Ministerio Público Federal para investigar hechos probablemente criminosos” Controversia Constitucional 11/95, Roberto Madrazo Pintado y otros. Semanario Judicial de la Federación, Parte III, junio de 1996, página 388. Citada por VALDES S. Clemente.- Obra citada pág. 129.
112
materialmente imposible su comprobación, sin que obste que en términos
del contenido de la PROTESTA CONSTITUCIONAL, no exista duda que la
TRAICION A LA PATRIA – máxima imputación que puede hacerse al
ciudadano de cualquier país – se encuentra prevista como causa de
“demanda” que “La Nación” puede hacerle al Titular del Ejecutivo; lo difícil y
complicado resulta el encuadramiento de los actos u omisiones
presidenciales como integradores de dicha conducta delictiva, dada la
enorme carga de subjetividad que representan.
Por otra parte, siendo como es la Institución del “desafuero”, una figura que
tradicionalmente ha protegido más la figura del Presidente que la función
Presidencial, hace que por más “traidor”, “desleal” o “corrupto” que pudiera
considerársele por sus detractores, tales epítetos constituyen la materia
fundamental de la publicidad de los Políticos y los Partidos dentro de las
contiendas.
Por ejemplo, en la campaña Presidencial que culminó con las elecciones
Presidenciales del año 2000, no podía faltar como tema de debate, y fue
llevado a la palestra política tanto por el candidato del Partido Revolucionario
Institucional, como por el de Acción Nacional.
“...Francisco Labastida habló el lunes de retirar el fuero a los
secretarios de Estado y considerar el del Presidente, a lo que Fox
contestó que él estaba dispuesto a retirárselo a todos los
funcionarios públicos...”92
El entonces candidato Panista, fue más allá, y en una entrevista sostenida en
el Programa Televisivo “Zona Abierta”, transmitido el 9 de Octubre de 1999
92 REVISTA ETCÉTERA, política y cultura en Línea.- Campañas 2000, “Ideas en Campaña. ¿La Unión hace la fuerza? Alianzas, mitos y realidades EISSA BARROSO, Francisco A. http://www.etcetera.com.mx/2000/379/campa~as2000.html
113
por el Canal 2 de Televisa, ante el cuestionamiento del Periodista JESUS
SILVA HERZOG MARQUEZ, en torno a si la suspensión del Fuero que para
todo funcionario público proponía, se incluía al Presidente de la República,
se generó el siguiente diálogo:
VICENTE FOX.- “... Habría pues que empezar aquí con un nuevo
acuerdo del gobierno, presentando con claridad las necesidades
del país, no seguir escondiendo la cabeza, para que al mismo
tiempo, con un comportamiento de rendición de cuentas hecho
evidente, con hacer pública la declaración patrimonial del
Presidente de la República, segundo, con suspender la figura
del fuero para todo funcionario público...
JESÚS SILVA-HERZOG MÁRQUEZ.- ¿Incluyendo al Presidente
de la República?
VICENTE FOX.- Incluido por supuesto el Presidente de la
República.
JESÚS SILVA-HERZOG MÁRQUEZ.- ¿Que se le pueda acusar
de cualquier infracción y que vaya al Ministerio Público?
VICENTE FOX.- Así es. Corrupción, desviación, ciertamente que
para mí así debe ser.
Yo no sé por qué los políticos o los funcionarios públicos deben
tener una prerrogativa o una tratamiento especial. Creo que somos
los primeros en enseñar con el ejemplo.
JESÚS SILVA-HERZOG MÁRQUEZ.- Pero en prácticamente
todos los sistemas presidenciales y los sistemas constitucionales,
hay protecciones jurídicas a quienes tienen una responsabilidad
política especial, con el objetivo de que sus adversarios y sus
114
enemigos políticos no los estén demandando por cualquier cosa,
distrayéndolos de sus encargos.
Creo que el ejemplo del presidente Clinton recientemente,
demuestra que hay una sensatez, hay una lógica detrás de la
institución del fuero constitucional. Quizá ha habido ciertos...
MARÍA AMPARO CASAR.- Pero en la Constitución del 57 en
México, en donde sí el Presidente era responsable de cumplir la
Constitución, y por ejemplo, en algún documento vi, del señor Fox
y del PAN, que sí pretendían meter una reforma para poder acusar
al Presidente por faltas graves —dice— a la Constitución,
podríamos introducir algunos cambios, no cualquiera.
JESÚS SILVA-HERZOG MÁRQUEZ.- Eso me parece muy bien,
pero no me parece serio decir que no tiene ninguna protección
constitucional el Presidente y que, por lo tanto, cualquier
ciudadano puede acusar al Presidente de la República de
cualquier falta administrativa o delito penal.
VICENTE FOX.- Lo reitero, la propuesta la haremos como
iniciativa ante Congreso, porque me parece que a grandes males
grandes remedios. Y si no empezamos con señales evidentes de
que este rabero de la corrupción, estos comportamientos, como
Mario Villanueva, gobernador y narcotraficante a la vez, simple y
sencillamente han erosionado toda la confianza de la sociedad en
el gobierno. Creo que se requieren medidas radicales en este
sentido. Por esto, vamos a convocar un gabinete plural, donde
particularmente Secretaría de Hacienda y Contraloría estén en
manos de la oposición, como hicimos en Guanajuato...” 93
93 http://www.nexos.com.mx/internos/zonaabierta/programa5b.asp
115
En otros diversos foros, incluido desde luego el académico se ha tratado el
tema del mal llamado “fuero” Presidencial y siempre se han expuesto desde
argumentos que justifican la necesidad de conservar “cierta” inmunidad
Presidencial, como los contrarios que la encuentran absolutamente
injustificable aduciendo argumentos suficientes para proponer su
desaparición Constitucional.
Ahora bien, al margen de que el hoy ex Presidente Fox, al parecer haya
cambiado su apreciación en torno al tema, lo que por otra parte no dependió
solo de su voluntad sino también del consejo de sus asesores y las
decisiones legislativas, resulta necesario el retomar la inquietud ciudadana
en el sentido de hacer, no solo jurídica sino materialmente factible, el
encuadramiento conductual del Presidente al párrafo punitivo de referencia;
es decir, ante la nebulosidad de los términos “traición a la patria” y “delitos
graves del orden común”, resulta incuestionable que la propia constitución
debe clarificar para los efectos del contemplado procedimiento, tales
conceptos, exponiendo de una manera inobjetable e inteligible, los supuestos
de hecho que implican la indicada tipicidad jurídica, de suerte tal, que tanto el
Presidente Constitucional, como los ciudadanos en su conjunto, tengamos
certeza jurídica plena en torno a los actos que la Constitución reputa como
“traición a la patria” y como “delitos graves del orden común”, para los fines
de la indicada e hipotética sanción Presidencial y no se mantengan como
hasta la fecha en un status de indefinición interpretativa que constituyen al
mismo tiempo, sinónimo de inaplicabilidad jurídica.
Pero existe otro problema. Aún con lo anterior y suponiendo que la propia
Constitución o una Ley reglamentaria dilucidara con toda claridad el
significado de tales vocablos y precisara el alcance para efectos del
procedimiento constitucional de referencia, continuaría siendo muy poco
probable que “la Nación” pudiese estar en condiciones de “DEMANDAR” al
116
Presidente de la República en el supuesto de la comisión de tales ilícitos,
puesto que para poder proceder penalmente, resultaría necesario, según lo
dispone el artículo 16 de nuestra Constitución, que mediase “denuncia o
querella”, circunstancia que, si consideramos que el Procurador General de
la República forma parte del equipo de colaboradores del Presidente, desde
luego que resultaría prácticamente imposible que fuese iniciada de “oficio” en
ejercicio de sus funciones por éste o por cualquier otro Agente del Ministerio
Público Federal – a menos que se hicieran reformas para desligarlo de la
Administración Pública centralizada y se le dotase de autonomía
Constitucional y no solo funcional -, razón por la cual, se requeriría también
junto con la expedición y promulgación de la ley reglamentaria que para el
resultante Artículo 128 Constitucional se propone, un marco normativo
preciso, en cuanto a los sujetos legitimados para plantear la excitativa de
Querella, así como los requisitos de procedibilidad necesarios para
aprobarla, plantearla y deducirla ante la Instancia Federal de representación
Social94.
Lo anterior es así en virtud de que la redacción actual del artículo 111
Constitucional también adolece de tales imprecisiones. Es decir, por lo que
ve al texto
“Por lo que toca al Presidente de la República, sólo habrá lugar a
acusarlo ante la Cámara de Senadores en los términos del artículo
110....”
se sobre entiende que quien “acusa” ante la Cámara de Senadores, para
iniciar el procedimiento de “desafuero” y debido a la naturaleza de los
hechos, es el Ministerio Público; desde luego con la finalidad de estar en
condiciones de proceder en su caso, al ejercicio y persecución penal ante las
Instancias Judiciales. Sin embargo, para que el Representante Social
94 En Venezuela y otros países, existe una Ley “del Juramento”.
117
estuviese en condiciones y aptitud de ejercer tal encomienda (“acusar” ante
el Senado), antes debió haber iniciado, previos los requisitos
correspondientes, la indagatoria que por disposición legal le corresponde;
requisitos que como vimos, se refieren a la presentación de una denuncia o
querella, por el o los delitos de “traición a la Patria” o alguno o alguno de los
calificados como “graves del orden común”.
Todo ese procedimiento preliminar resulta constitucionalmente oscuro e
intocado, y se deja insoluble la pregunta en torno a Quién a nombre de “la
Nación” presentaría la denuncia o la Querella por los ilícitos de referencia;
más aún, ante la oscuridad constitucional, sería sumamente cuestionable
cómo y con qué fundamento jurídico, acreditaría el denunciante o
querellante, el carácter y la representación con que lo hiciera.
SANCIONES ADMINISTRATIVAS
Éstas, como procedimientos autónomos se distinguen de los anteriores,
básicamente por los sujetos que intervienen y las consecuencias y efectos
jurídicos del procedimiento:
Naturaleza: Administrativa.
Sujetos: Cualquier servidor Público, excepto el Presidente de
la República95.
95 “Son sujetos de esta Ley, los servidores públicos mencionados en el párrafo primero y tercero del artículo 108 Constitucional y todas aquellas personas que manejen o apliquen recursos económicos federales” (Art. 2 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos).
118
Supuestos normativos causales: Actos u omisiones que afecten
la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que
deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o
comisiones.
Marco normativo: La Propia Constitución Federal y la
correspondiente Ley Federal de Responsabilidad de los
Servidores públicos.
Autoridades Competentes: Las previstas por la Ley de
Responsabilidades de los servidores Públicos, pero en términos
genéricos, el órgano o superior jerárquico del servidor público
sujeto al procedimiento sancionador.
Sanciones imponibles: Las previstas por la ley Federal de
responsabilidades administrativas en su artículo 13, entre las
que se encuentran la amonestación pública o privada,
suspensión, destitución, sanción económica y finalmente
inhabilitación para desempeñar cargos y oficios en la
administración.
Principio de inatacabilidad.- Las resoluciones emitidas son
impugnables a través del medio de impugnación previsto en la
Ley reglamentaria.
ENTIDAD DENUNCIANTE.- Cualquier ciudadano, bajo su más
estricta responsabilidad y mediante la presentación de
elementos de prueba, ante el superior jerárquico o la oficina
especialmente prevista para ello.
119
CAPÍTULO NOVENO
ANALISIS CONCLUYENTE
Como se ha expuesto, dentro de la normativa Constitucional vigente, el
PRESIDENTE DE LA REPUBLICA, solo es sujeto del segundo de los
procedimientos Constitucionales enunciados, es decir, el llamado “desafuero”
o “DECLARATORIA DE PROCEDENCIA”, y exclusivamente como resultado
de una “acusación” relativa a traición a la patria o delitos graves del orden
común”. Luego entonces, volviendo al contenido de la Protesta
120
Constitucional Presidencial, nos encontramos con que, debido a la falta de
adecuación normativa, se reduce significativamente el rango de exigibilidad
jurídica ante un hipotético desacato Presidencial a la obligación asumida de
“guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y las leyes que de ella emanen” en tanto que se reduce más en
cuanto al continente subjetivo del desempeño “leal y patriótico” del mandato
Presidencial.
Esta costumbre, de suyo eximente de responsabilidad, ha sido materia y
motivo de diversas hipótesis y argumentos que, como se ha anticipado en
capítulos que preceden, tienen su origen en la sacralidad e inviolabilidad de
la figura del Monarca y la derivación de todo tipo de responsabilidades en
sus Ministros o consejeros.
Tales teorías que conservaron su actualidad en los sistemas de Monarquías
constitucionales moderadas, o incluso repúblicas Parlamentarias bajo el
principio de que “el rey – o el Jefe de Estado - manda, pero no gobierna”96,
resulta seriamente cuestionado y ha sido considerado como inaplicable e
inaceptable en las Democracias Presidenciales, en donde el Presidente, no
solo manda, sino que gobierna, y por tanto asume en la integridad de sus
consecuencias la función de mando y gobierno de la administración pública.
Esta tesis fue planteada entre otros constitucionalistas, por Ponciano Arriaga
en la sesión del Congreso Constituyente de fecha 4 de Noviembre de 1856,
al afirmar que:
96 En la Constitución de Francia, solo el Jefe de Gobierno (Primer Ministro) y no el Presidente, como Jefe de Estado, responde penalmente junto con los miembros del Gobierno, de los actos cometidos en el ejercicio de sus funciones y tipificados como delitos en el momento en el que los cometieron, los cuales son juzgados por el Tribunal de Justicia de la República. (Artículo 68-1).
121
“… en las repúblicas ningún funcionario debe ser inmune y, por lo
tanto, la responsabilidad debe hacerse extensiva al Presidente y a
los ministros. De ningún modo parece justo que el primero quede
impune por actos en que tiene parte. Para evitar debilidades y
condescendencias, conviene someter a juicio al mismo jefe del
Estado y así cuando se sepa que toda falta importa
responsabilidad, los gabinetes serán más compactos, habrá más
unión entre los miembros del gobierno y se seguirá una política
mucho más franca. Encuentra muy difícil establecer un linde entre
el Presidente y los ministros para averiguar la responsabilidad de
cada uno en los actos del gobierno. Se ha dicho que será
indecoroso ver a los funcionarios sometidos a juicio, pero mucho
más indecoroso es que se les difame en corrillos y en tertulias,
donde son víctimas de la calumnia, sin tener expedito el derecho
de defensa ni poder recurrir a los tribunales en justificación de su
honor. Alude a algunos de los libelos y pasquines que se han
dirigido al Presidente de la República, prodigando cobardes
insultos al gobierno. Aunque en las monarquías se declara que el
rey es inviolable, no lo es en realidad, pues la opinión pública
juzga hasta de los actos de su vida privada. Pero en las
repúblicas, ni como ficción es admisible la inviolabilidad del jefe de
estado”97
Desde luego que no puede decirse que en la actualidad el Presidente de la
República sea formalmente inviolable en el ejercicio de su encargo, ni mucho
menos que de los actos ilícitos, ilegales o inconstitucionales del Presidente,
deban responder como en el pasado sus Secretarios de Estado. De hecho, la
Constitución General de la República, es clara y precisa aún con las diversas
interpretaciones de tipo metaconstitucional que se le atribuyen98, en delimitar 97 Historia y Crónica del Congreso Extraordinario Constituyente, Editado por El Colegio de México, 1956.- Citado por VALDES S. Clemente.- Ob. Cit. Pág. 179.98 Cfr. CARPIZO MC GREGOR, Jorge.- El Presidencialismo Mexicano.
122
las facultades y atribuciones del Presidente en el ejercicio de su cargo. Son
inobjetables los principios doctrinales plasmados en ella que marcan los
criterios de actuación tanto frente a los co-nacionales, y principalmente ante
la comunidad internacional.
Luego, si los actos que ejecuta el Presidente en ejercicio de sus facultades,
no se ajustasen al texto, contenido o criterio orientador plasmado en la propia
norma fundamental, implicarían en la teoría constitucional, la tipificación de
actos ilícitos y vulnerantes del estado de derecho, y por ende, de la “Protesta
Constitucional” expresada por el Primer Mandatario, y según la cual debe
“guardar y hacer guardar”.
En tal sentido, y por lo que se refiere a la política interior, resulta de particular
relevancia el contenido del artículo 26 Constitucional que, contiene los
principios rectores del desarrollo Nacional a través de la elaboración por
parte del Titular del Poder Ejecutivo de
“... los procedimientos de participación y consulta popular en el
sistema nacional de planeación democrática, y los criterios para la
formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los
programas de desarrollo…”
normas constitucionales tendientes a establecer de una manera democrática
los rumbos y directrices de las políticas sociales y económicas del País, de
cuya eficaz y coherente instrumentación depende en gran medida “el bien y
la prosperidad de la unión” a que la protesta Constitucional se refiere.
Sin embargo, ha sido práctica común y reiterada que los diversos titulares del
Poder Ejecutivo, no solo han pasado por alto tales criterios, sino que en
algunos sexenios, pareciera que se han empeñado en trasgredirlos
estableciendo planes y políticas que lejos de generar condiciones de
123
desarrollo sustentable en el País, han creado escenarios de mayor pobreza,
miseria y subdesarrollo.
Los sexenios Presidenciales de Luis Echeverría Álvarez, José López Portillo
Miguel de la Madrid Hurtado, Carlos Salinas de Gortari y la primera mitad del
de Ernesto Zedillo, se caracterizaron por carecer de un rumbo definido y
coherente en materia económica y social, y aún cuando fueron postulados y
surgidos del mismo Partido Político, lo que haría suponer congruencia
programática y doctrinaria, evidenciaron políticas económicas y sociales en
ocasiones tan confrontadas entre sí, que parecieran haber surgido de
corrientes y proyectos de Nación totalmente opuestos. Sin embargo tuvieron
algo en común: un creciente endeudamiento externo del país, una elevación
desproporcionada de los indicadores de pobreza y marginación social y un
deterioro generalizado de la credibilidad en las autoridades y en las
Instituciones públicas.
Tales escenarios, al margen de los pretextos o argumentos esgrimidos por
los respectivos titulares del Poder ejecutivo – aunque solo creídos por ellos
mismos - para justificar sus fracasos sexenales al frente de la Nación, desde
luego que constituyen prueba irrefutable o de ineptitud o de ilicitud, en el
desempeño Presidencial de las funciones públicas encomendadas, hipótesis
que juntas o separadas, resultan conductas típicas vulnerantes de los
principios de lealtad y patriotismo, con que debieron en su momento
conducirse.
La evidencia incontrastable de que una Nación como la nuestra, tan
favorecida en recursos naturales y humanos infinitamente superiores a los
existentes en otras latitudes, tuviese cada sexenio mayores índices de
pobreza en la población, que resultaban por otra parte directamente
proporcionales a la riqueza y fausto de sus élites gobernantes, ha constituido
una de las pruebas más palpables de la ineficacia jurídica para sancionar la
124
estulticia, el descaro y la provocación de sus Presidentes a la paciencia
Nacional. Salvo el caso de Luis Echeverría – con ciertas restricciones -
ningún ex Presidente fue o ha sido llamado a cuentas para responder de los
actos asumidos durante su administración; incluso, dejando de lado a
Vicente Fox y al actual Felipe Calderón, ningún ex Presidente anterior recibió
durante el ejercicio de su cargo, censura alguna por la dirección
equivocada de sus políticas, por el contrario, invariablemente contaron con el
control corporativo casi absoluto y la “fuerza del estado” de las voces
disidentes. Tampoco de eso han respondido.
Solo en algo se mantuvo invariable e inamovible la postura del país, hasta
antes del año 2000: en Materia Internacional. Enfundados y cobijados en la
añeja y legendaria tradición mexicana, los Gobiernos Mexicanos surgidos del
Partido Revolucionario Institucional, conservaron contra viento y marea los
principios de la doctrina Estrada99 (cuya eficacia y actualidad sería
conveniente analizar, en un estudio por separado), plasmados en la fracción
99 “La doctrina Estrada debe su nombre a Genaro Estrada (1887-1937), Secretario de Relaciones Exteriores durante el gobierno de Pascual Ortiz Rubio (1930-1932). El Secretario Estrada enunció esta doctrina, mediante un documento enviado a los representantes de México en el extranjero, con fecha del 27 de septiembre de 1930.
“Dicha doctrina asienta que ante el establecimiento de gobiernos de facto en otros países, México no es partidario "de otorgar reconocimientos porque considera que ésta es una práctica denigrante, que sobre herir la soberanía de otras naciones, coloca a éstas en el caso de que sus asuntos puedan ser calificados, en cualquier sentido, por otros gobiernos, quienes de hecho asumen una actitud crítica al decidir favorable o desfavorablemente sobre la legalidad de regímenes extranjeros", de ahí que la posición de México se restrinja a "mantener o retirar cuando lo crea procedente a sus agentes diplomáticos y a continuar aceptando, cuando también lo considere procedente, a los similares agentes diplomáticos que las naciones respectivas tengan acreditados en México, sin calificar ni precipitadamente ni a posteriori el derecho que tengan las naciones extranjeras para aceptar, mantener o sustituir a sus gobiernos o autoridades".
En pocas palabras, la doctrina Estrada dice que México no debe juzgar, ni para bien ni para mal, los gobiernos ni los cambios en el gobierno de otras naciones porque implicaría una intromisión en su soberanía”.
http://sepiensa.org.mx/contenidos/h_mexicanas/s.xx/estrada/estrada1.htm
125
X del artículo 89 Constitucional, consistentes en la observación de los
principios normativos de
“... autodeterminación de los pueblos; la no intervención; la
solución pacífica de controversias; la proscripción de la amenaza o
el uso de la fuerza en las relaciones internacionales; la igualdad
jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el
desarrollo; y la lucha por la paz y la seguridad internacionales”
principios que aunque de suyo son ética y jurídicamente inobjetables y
además, resultado de las amargas experiencias sufridas por nuestro País en
el curso de su historia, eran de paso, enarbolados también por el Estado,
como un mecanismo de defensa o autodefensa institucional, tendiente a
impedir que otros estados cuestionaran la falta de democracia,
corporativismo, y en general los niveles de corrupción imperantes en la
conducción de la vida interna del País.
A propósito de lo anterior, resulta sintomático que haya sido el primer
gobierno surgido de un partido distinto al que gobernó durante más de
setenta años y cuya legitimidad fue reconocida tanto dentro como fuera del
País, quien se haya atrevido a “tocar” y para muchos vulnerar los principios
Constitucionales de política exterior a que se ha hecho referencia. Ello
sucedió por primera vez, en el caso del voto mexicano en torno de Cuba, en
abril de 2002 con motivo de la 58ª. Sesión de la Comisión de Derecho
Humanos en Ginebra, Suiza, dentro del seno de la Organización de las
Naciones Unidas, derivado de las observaciones desfavorables en torno de
la vigencia y respeto a los Derechos Humanos en la Isla100; país del que
100 “... Con una diferencia de 19 votos, el pleno de la Cámara de Diputados acordó demandar a la administración federal que se abstenga de respaldar cualquier resolución, pronunciamiento o acción sobre Cuba en la LVIII Sesión de la Comisión de Derechos Humanos. El punto de acuerdo considera que el voto mexicano en contra de Cuba sería un ejercicio que se apartaría de los principios de la política exterior mexicana”. Reforma, abril 19 2002
126
aunque siempre fue y ha sido conocido por todos, su sistema monolítico y
autoritario de gobierno, tradicionalmente había sido respetado desde los
niveles institucionales de nuestra política internacional, oponiéndose el
gobierno Mexicano a emitir, suscribir o avalar cualquier tipo de resolución
tendiente a cuestionarlo y mucho menos a condenarlo.
No está por demás precisar, que el texto del documento, suscrito por
diversos países latinoamericanos incluido el nuestro, trató de ser cuidadoso
en su redacción y contenido (en el que no se observa el término “condena”),
pues se limitaba a expresar una invitación al gobierno de Fidel Castro a
realizar mayores esfuerzos para obtener avances en materia de derechos
humanos, civiles y políticos, al tiempo que solicitaba a la Alta Comisionada
de Derechos Humanos de la ONU, Mary Robinson, el envío de un
representante para realizar una evaluación en torno a ellos. Desde luego,
Cuba lo rechazó tomándolo como una propuesta injerencista en sus asuntos
internos, por parte de los “judas” latinoamericanos patrocinada por los
Estados Unidos101.
Por lo demás, aparte de los naturales comentarios, discusiones y críticas de
rutina propios de políticos y académicos, aderezados por el incidente
diplomático con el Presidente insular Fidel Castro, en su visita a la ciudad de
Monterrey, Nuevo León, en Marzo de 2002 (el famoso “comes y te vas), con
motivo de la visita de los jefes de Estado de América, llamada “cumbre de las
Américas”, que se dice, influyó también en el voto mexicano en Ginebra, no
sucedió absolutamente nada que pudiera incidir en materia de
Responsabilidades Constitucionales del Presidente, al margen de que desde
el punto de vista del contenido del texto constitucional y la posición asumida
por nuestro País, tampoco es probable que hubiese habido motivo suficiente.
101 Viven México y Cuba guerra de agravios.- Periódico Reforma, abril 19 2002. http://www.canfnet.org/Noticias/020419noticiasa.htm
127
Por otra parte, la actitud pacifista y apegada a los principios constitucionales
y del Derecho Internacional, asumida por el Gobierno Mexicano, en torno al
conflicto Estadounidense – Irakí, aún en contra de las presiones
Norteamericanas, en su oportunidad, generaron el público reconocimiento de
los principales actores políticos al Gobierno Mexicano.102
No obstante todo lo anterior y volviendo al tema de las probables o ciertas
responsabilidades Presidenciales, resulta evidente que el contexto normativo
constitucional en torno de éstas, no ha encontrado correspondencia alguna
con la realidad jurídica ni sociológica de nuestra Patria.
Es verdad que el Presidente de la República es Constitucionalmente
responsable de sus actos; sin embargo tal responsabilidad constitucional se
constriñe a la comisión de actos de “traición a la patria y delitos graves del
orden común”, conductas que, carentes de precisión terminológica y
contextual, constituyen más que un rango de responsabilidad personal, un
elemento solapado o disfrazado, de abierta y franca inmunidad jurídica.
En otras palabras, pareciera ser que el Constituyente de 1917, en las dos
líneas que constituyen el párrafo segundo del artículo 108 Constitucional,
más que determinar la existencia de una Responsabilidad Presidencial en el
ejercicio de su cargo, instauró la posibilidad real y jurídica de una conducta
irresponsable en el desempeño de su mandato.
Tal afirmación no resulta aventurada si se considera que la “traición a la
patria”, es un concepto punitivo previsto tanto por el Código de Justicia Militar
102 México, 11 Mar (Notimex).- Diputados federales del PRI, PAN y PRD reiteraron su apoyo al presidente Vicente Fox, en vísperas de que la propuesta de Estados Unidos sobre una intervención militar a Irak sea votada en el Consejo de Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).
“El presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores, Gustavo Carvajal Moreno, dijo en entrevista que los legisladores están a favor de la postura que ha venido manejando México de no a la guerra y la exigencia de que Irak se desarme...”
128
– que de ser aplicable al Presidente, en su carácter de Jefe Supremo de las
Fuerzas Armadas, podría hacerlo acreedor hasta sesenta años de prisión, y
eso porque se suprimió la pena de muerte - como del Código Penal Federal
aplicable a los mexicanos ajenos al instituto armado, con una penalidad de
entre cinco a cuarenta años de prisión, además tal ilícito no cuenta en tales
dispositivos legales ni en ningún otro, con una definición genérica, sino que
se integra con la ejecución de cualquiera de las conductas previstas
respectivamente en los artículos 203 del primer cuerpo de leyes invocado, y
el 123 del segundo.
Por lo que se refiere al término “delitos graves del orden común”, la situación
es más compleja, pues no existe un precedente que nos ayude a clarificar
con mayor exactitud, ni el significado ni los elementos del tipo, lo que si bien
no sería en sí mismo complicado atendiendo a lo dispuesto por el artículo
194 del Código Federal de Procedimientos Penales, si lo es en lo
concerniente a su alcance y amplitud, que en torno al vocablo, quiso darle el
constituyente permanente, al vocablo de referencia.
En efecto los delitos graves del orden común, entendidos como una especie
distinta de los “delitos graves” del orden “militar” (al que también pertenece el
ilícito de traición a la patria), se encuentran plenamente contemplados y
definidos por la legislación procesal de la materia; sin embargo resulta
incuestionable que la intención del legislador revolucionario, al contemplar
tales “delitos graves del orden común” como aquéllos por los cuales se
podría “acusar” al Presidente, no fue la de dejarlo al mismo nivel de cualquier
ciudadano en cuanto a su conducta personal, sino por el contrario, la de
brindarle cierto grado de inmunidad y protección, en atención al cargo y a la
función de su trascendental desempeño; además, el término de “agravación”
de los delitos, previsto por el artículo 194 del ordenamiento procesal penal,
fue incluído en la legislación de referencia, como resultado de una sustitución
normativa relacionada con la modificación del criterio que hacía alusión al
129
término medio aritmético de cinco años del delito imputado, que hasta antes
del 3 de septiembre de 1993, preveía el artículo 20 Constitucional, para que
un inculpado pudiera o no alcanzar el beneficio de la libertad provisional bajo
caución; criterio sustituido precisamente atendiendo a la gravedad del delito,
razón por la que histórica y cronológicamente tal criterio de “gravedad” de los
injustos penales, no sería susceptible de aplicar en cuanto a la hipotética
conducta ilícita presidencial materia de procedimiento de desafuero. Es decir,
los “delitos graves del orden común” a que alude el dispositivo constitucional
como generadores de una acusación, no son necesariamente, los que
contempló con motivo de reforma ulterior, como “delitos graves” el Código
adjetivo penal federal, aunque desde luego que algunos de ellos desde luego
que sí debieran ser contemplados y previstos como tales, para los
efectos constitucionalmente indicados.
Luego entonces, al permanecer actualmente en la indefinición jurídica, lo que
debe entenderse y considerarse como “delito grave del orden común”, y
siendo muy difícil en la práctica la posibilidad de imputar al Presidente el
ilícito de “traición a la patria”, resulta claro y patente el status de
irresponsabilidad fáctica del Titular del Poder Ejecutivo frente a los actos
realizados en ejercicio de su alta investidura.
En otro orden de ideas, la Protesta Constitucional que en estricto sentido
jurídico tendría que ser el origen y basamento de la Responsabilidad
Presidencial, puesto que implica propiamente el acto de aceptación del
cargo según criterio que por analogía puede inferirse de lo resuelto por los
tribunales federales103, aunque resulta ser una expresión formalmente
103 Novena EpocaInstancia: Primera SalaFuente: Semanario Judicial de la Federación y su GacetaTomo: XIII, Marzo de 2001Tesis: 1a. XIV/2001 Página: 111
PROTESTA DE GUARDAR LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES QUE DE ELLA EMANEN. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 128 DE LA LEY FUNDAMENTAL. En el referido precepto
130
jurídica por encontrarse en la norma Constitucional, es al mismo tiempo
materialmente irrelevante, al no encontrar dentro de la propia norma su
complemento sancionador expreso para el supuesto de omisiones o
transgresiones al orden normativo materia de la solemne manifestación.
En este contexto, podría carecer de explicación, o incluso de razón de ser un
dispositivo constitucional que contemplando una obligación jurídica no
previera una sanción concreta para su contraventor.
El ya citado Jorge Madrazo, manifiesta con relación a dicho acto protocolario:
"A cerca de las implicaciones de la protesta del presidente de la
Republica existen diversas interrogantes que es necesario
despejar. Debe tomarse en cuenta que el a. 83 constitucional
dispone que el presidente entrare a ejercer su encargo el primero
de diciembre, y el a. 87 de la C. como ya se ha dicho, prevé que,
al tomar posesión de su cargo, el presidente deberá rendir ante el
Congreso o en sus recesos ante la Comisión Permanente, la
protesta constitucional. La duda que se plantea es si mientras no
se rinda la protesta no se es todavía presidente La de la
Republica. Para Jorge Carpizo (p.62) "La protesta no constituye el
cargo, porque con o sin ella el presidente esta obligado a guardar
y hacer guardar la Constitución. “El Presidente lo es desde el
primer segundo del día Primero de diciembre, a pesar de que la
constitucional el Constituyente no consagró garantía individual alguna, sino que, considerando que la aspiración del Estado de derecho consiste en lograr la vigencia real de sus ordenamientos jurídicos cuyo fundamento es la propia Constitución, plasmó la conveniencia de que ésta obligara a los depositarios del poder público a comprometerse formalmente a cumplir su contenido, así como el de las leyes que de ella emanaran; siendo necesario, para la aplicación de tal exigencia, que los funcionarios públicos se encuentren investidos del cargo respecto del cual otorgan la protesta, toda vez que ésta da valor legal al nombramiento para que pueda ejercitarse la función, pues equivale a la aceptación del mismo.
Amparo en revisión 2119/99. Francisco Tomás Ramírez. 29 de noviembre de 2000. Cinco votos. Ponente: Olga Sánchez Cordero de García Villegas. Secretaria: Leticia Flores Díaz.
131
protesta la rinda horas o días después, aunque desde luego lo
mas conveniente es que lo hiciera lo antes posible. De ello se
desprende que la protesta es un acto de naturaleza formal y
declarativa, pero no constitutiva. Para Jorge Carpizo se pondría
fin a este problema si el presidente rindiera la protesta el 30 de
noviembre, tal y como en su tiempo lo hizo el general Lázaro
Cárdenas... "104
Por otra parte, el planteamiento no es solo desde ese especial punto de
vista, sino también desde una perspectiva material en cuanto a la sanción
que dicha norma establece para el caso de incumplimiento al compromiso
asumido, pues si como se bosquejó en líneas anteriores, dicho acto, aún
siendo jurídico, es meramente declarativo y no constitutivo, implica que SU
VIOLACIÓN NO ENGENDRA CONSECUENCIAS DE DERECHO, puesto
que aún contra la opinión de los tribunales Federales transcrita con
anterioridad, no existe evidencia Constitucional alguna, de que la omisión del
acto protocolario, no de aceptación del cargo sino de expresión de la
protesta, lesione la fuente legitimadora de los actos jurídico presidenciales;
por lo que en consecuencia, aún si el titular del poder Ejecutivo, NO
RINDIERA LA PROTESTA CONSTITUCIONAL o lo hiciera alterando o
modificando su contenido como lo hizo Vicente Fox Quesada, incurriría de
cualquier manera, en la misma inexistente sanción que SI RINDIÉNDOLA
EN LOS TÉRMINOS ORDENADOS, ejecutara de manera velada o flagrante
actos positivos u omisivos que significaran su violación.
Debido pues a lo abstracto e inocuo, como quiera verse, del contenido
vigente de la citada Institución o fórmula, es evidente que la “Protesta
Constitucional” Presidencial, nunca ha significado una VERDADERA
GARANTÍA o VALLADAR Jurídico que le implicase al Ejecutivo expresante,
el conocimiento y aceptación de una sanción preestablecida, así como el de
104 DICCIONARIO JURIDICO MEXICANO, Ob. Cit. Pág.2626
132
un riesgo concreto, claro y definido para el caso de incurrir en manifiesta
trasgresión a su palabra empeñada. Se insiste que en los términos
actuales tal ceremonia, es tan solo un lastimoso sustituto e irrelevante
remedo del otrora “Juramento Constitucional” que si bien tenía las
mismas nulas consecuencias jurídicas, para un gobernante creyente le
significaba por lo menos en su conciencia, el soportar la carga de un
posible castigo en la otra vida.
Podemos concluir que tal dispositivo constitucional en el contexto actual,
resulta el equivalente, a un tapete de gran valor que, pretendiendo ser un
adorno para la casa, se ha convertido de manera imperceptible y en el mejor
de los casos, en la jerga en que se limpian los zapatos quienes ingresar a su
Interior.
- o -
Ahora bien, con la intención de no solo ser crítico, sino principalmente
propositivo, se estima que de conformidad con lo expuesto en las páginas
que anteceden, el problema que se analiza, puede aceptar diversas
soluciones, entre las cuales se bosquejan las siguientes:
PRIMERA.- En cuanto a la “Protesta Presidencial” (Artículo 87 de la
Constitución)
Tomando en cuenta que el artículo 128 de la Ley Suprema del País, por
cuanto establece que
“Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de
tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la
Constitución y las leyes que de ella emanen.”,
133
constituye una disposición general, sin excepción alguna, tal mención hace
innecesaria y redundante su reiteración casuista en cuanto a los Poderes
Ejecutivo (Artículo 87) y Judicial (Artículo 97), cuyos integrantes son también,
al tenor del referido artículo 128, “funcionarios públicos” por lo que se
impondría la derogación de dicho dispositivo constitucional y su traslado al
128 para formar parte del mismo.
Desde luego que, por analogía y equivalencia de razón, junto con la
derogación del artículo 87, habría que modificar también, el vigente artículo
97 Constitucional en lo relativo a la Protesta Constitucional que en términos
del referido dispositivo deben emitir ante el Presidente del Senado de la
República los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En todo caso, si se considera necesario distinguir, por causa de jerarquía o
representación, la protesta genérica de todos los servidores públicos, con la
específica de los representantes de los Poderes Ejecutivo y Judicial a que se
refieren los numerales invocados, ello se lograría sin demérito de la técnica
legislativa, adicionando en tales términos el artículo 128 de referencia de tal
manera que éste contendría en sí mismo tanto la disposición genérica para
todos los servidores públicos, como la particular que en torno a los
representantes de los poderes, se considerase necesaria.
Además, como complemento y para efectos de regulación jurídica, adicional
a la derogación del artículo 87 (con la transferencia de su contenido a un
SEGUNDO PARRAFO del 128) así como la incorporación inmediata del texto
de los párrafos SEXTO Y SIGUIENTES del artículo 97 al 128 Constitucional,
el Congreso de la Unión deberá expedir una Ley reglamentaria, que acorde a
los principios jurídicos actuales, elimine toda oscuridad, incongruencia o
subjetividad normativa, previendo y estableciendo con claridad y precisión,
tanto los sujetos destinatarios de la protesta, los contenidos específicos que
en cada caso deban expresarse de conformidad a la naturaleza y relevancia
134
del cargo, las connotaciones y significaciones terminológicas usadas y desde
luego el capítulo de sanciones aplicables a los transgresores, cuidando que
en este último supuesto no se interfiera ni se genere un conflicto de leyes,
con las disposiciones propias de la Ley reglamentaria del Artículo 109
Constitucional.
Finalmente y por las razones expuestas en el cuerpo del presente trabajo, el
término “PROTESTA”, sería sustituido por el de “PROMESA”, tal como
actualmente lo prevé el artículo 130 Constitucional y se agregaría al texto de
dicha promesa, la obligación de “cumplir y hacer cumplir”, junto con la
Constitución y las leyes que de ella emanen, también los “Tratados
Internacionales” suscritos por México.
SEGUNDA.- EN MATERIA DE TIPO POLITICO ADMINISTRATIVO.
Como se ha dicho, actualmente el artículo 108 Constitucional establece en
su segundo párrafo que
El Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo,
sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del
orden común.
En tanto que por consecuencia o por principio de “irresponsabilidad política”
el artículo 110 Constitucional no prevé ni contempla el Juicio Político en
contra del Presidente de la República.
Luego entonces, dado lo injustificable desde la óptica jurídica, del status de
excepcionalidad que tiene el Presidente de la República, se impone como
necesaria su inclusión como posible sujeto pasivo de responsabilidad política
administrativa, por lo que en consecuencia habría que, modificar el primer
párrafo del artículo 110 para incluir al Presidente de la República, y
135
además, suprimir el segundo párrafo del artículo 108 Constitucional, por
carecer en lo sucesivo de razón de ser.
Por otra parte, y con la finalidad de que tal incorporación constitucional, no
conlleve un riesgo desmedido de inestabilidad nacional, habría que adicionar
al modificado artículo 110 un párrafo, que se insertaría entre el quinto y el
sexto, en el cual, en similitud de términos al artículo 109, estableciera que,
tratándose del Presidente de la República, solo habrá lugar de proceder en
su contra, ante la Cámara de Senadores, quien requerirá para resolver a la
solicitud, el voto favorable de por lo menos las TRES CUARTAS PARTES de
sus integrantes presentes el día de la sesión.
TERCERO.- En materia de tipo PENAL.
Si bien el artículo 111, con relación al actual 108 de la Constitución,
contempla la posibilidad de proceder en contra del Presidente de la
República por los delitos de traición a la Patria y delitos graves del orden
común ante la Cámara de Senadores en los términos del artículo 110, lo
cierto es que se aprecian dos circunstancias que hacen improbable o por lo
menos muy difícil la integración de un procedimiento penal en contra del
ejecutivo federal: la primera tiene que ver con la precisión terminológica de
los conceptos “traición a la patria” y “delitos graves del orden común” y la
segunda, en lo relativo a la titularidad del derecho de Querella o a la
satisfacción de requisitos de exitativa penal.
En el primero de los casos, habría de trasferirse el párrafo segundo del
artículo 108 Constitucional, al Artículo 111, y precisarse con toda claridad
para efectos de certeza jurídica el significado, contenido y alcances de los
conceptos en mención, con la finalidad de que no queden al arbitrio o
interpretación de los interesados.
136
En tanto que en el segundo, se impone la necesidad de legislar en torno a
los requisitos para que el Representante Social Federal, titular de la
investigación y Persecución de las conductas ilícitas, pudiera encontrarse
jurídicamente conminado a proceder a la investigación de las conductas
Presidenciales que pudieran tipificar los delitos de referencia, sin que obste
para ello, el rango de jerarquía administrativa que pudiese resultar al formar
parte de la Administración Pública Federal centralizada.
Desde luego que lo anterior se justifica, debido a que aunque el artículo 111
precisa “ante quien” debe iniciarse la “acusación”, nada dispone en torno a
“quien” debe iniciarla ante el Representante Social, ni precisa los requisitos
que deben satisfacerse para ello. Con respecto a ésto, y dado que la
legislación actual no prevé el JUICIO POLITICO en contra del Presidente, no
resulta aplicable la disposición prevista para su instauración, en el sentido de
que “Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la
presentación de elementos de prueba” pudiera estar legitimado para
querellarse en contra del Titular del Poder Ejecutivo Federal.
Además, si el artículo 87 Constitucional otorga “A LA NACIÓN” el derecho a
la “demanda”, luego entonces podría considerarse que la exhitativa o
querella, no podría partir de un ciudadano o un grupo de ciudadanos
particularmente considerados, sino en todo caso, de una entidad jurídica que
asumiera por mandato constitucional su Representación.
Desde luego que cualquiera que fuese la iniciativa, habría de estar soportada
en el más puro sentido y formalismo jurídico, de tal manera que su creación
atendiera a una rigurosa instrumentación legislativa con requisitos tales que
la conservasen a salvo y no hicieren de ella, un instrumento faccioso o de
partido que la convirtieran en una amenaza cotidiana o injustificable para la
seguridad y estabilidad nacional, pues tan negativo resulta para el estado de
Derecho, el status de inmunidad Presidencial que existe, como quizá más lo
137
fuera, una situación de excesiva vulnerabilidad que desde luego no se
pretende, y que pudiese convertir al Presidente de la República en rehén de
la oposición política y en prisionero de su propio cargo.
Dicho lo anterior, y atendiendo al concepto de “representación Nacional”, no
es difícil deducir que tal responsabilidad y atribución le corresponde de
manera inmanente y por su propia naturaleza a la Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión. Por tanto, en un primer momento, es indudable que
sería esta Instancia la competente para determinar la existencia de
elementos de prueba suficientes para proceder a ejercitar la Querella
resultante en contra del Presidente de la República ante el Ministerio Público
de la Federación.
Solo quedarían por determinar los requisitos que para ello, habría de exigirse
a dicho cuerpo congresional y que partiendo de los presupuestos que para la
instauración del Juicio Político se han expresado en este trabajo, pudieran
ser los siguientes:
a) DE INICIACIÓN.- La Solicitud de Excitativa o Querella Penal, ante el
Pleno de la Cámara de Diputados Federal, deberá surgir de por lo
menos el treinta y tres por ciento, de los integrantes de dicho cuerpo
congresional, porcentaje equivalente al previsto por el artículo 105
Constitucional para la iniciación de una Acción de Inconstitucionalidad;
o bien, por un mínimo del cincuenta por ciento más uno de las
legislaturas de los Estados – criterio asumido para aceptar las
reformas Constitucionales - solicitud que deberá acompañar de
manera insoslayable las pruebas necesarias para sustentar la
petición.
b) DE PROCEDIMIENTO. Recibida la solicitud y previa constatación de
la satisfacción del requisito de iniciación, por la Secretaría o por quien
138
haga sus veces, deberá ser turnada a la Comisión legislativa de
Justicia, para que determine, con vista de las pruebas aportadas, si se
actualiza la probable comisión del o los ilícitos que se imputan al
Presidente, quien deberá ser informado tanto de la imputación como
de las pruebas que se ofrecen en su contra para que si a su interés
conviene comparezca por escrito a deducir sus derechos.
Posteriormente, con o sin la comparecencia del Presidente y dentro de
un término prudente, deberá emitirse el dictamen que conforme a
derecho resulte. Si la petición fuese suscrita por Grupos
Parlamentarios, tanto en el proceso de discusión y análisis como en el
de dictamen, los integrantes de la comisión que a ellos pertenezcan,
solo tendrán derecho a voz, pero no a voto y la decisión será tomada
por Mayoría absoluta de los miembros de la comisión con derecho a
voto.
c) DE APROBACIÓN.- En caso de que el dictamen de la Comisión de
Justicia aprobara la solicitud, ésta junto con aquél, serían presentados
al PLENO de la Cámara de Diputados, quien previa radicación, lo
haría del conocimiento del Presidente de la República para que en su
caso, comparezca a deducir sus derechos, lo que podría hacer a su
elección de manera personal, o por apoderado instituido al efecto,
aunque en ambos casos habría de respetársele el derecho a hacerse
escuchar por el pleno de la cámara de diputados mediante
comparecencia personal y directa. Una vez satisfechos éstos
requisitos, se procedería a someter al Pleno de la Cámara de
Diputados, la votación del dictamen. Para que éste fuese ratificado y
declarada procedente la solicitud de exitativa de Querella, habría de
obtenerse el voto aprobatorio de cuando menos las TRES CUARTAS
PARTES de los miembros presentes de la Cámara de Diputados, del
Congreso de la Unión.
139
Hecho lo anterior, y en su caso, el Presidente de la Mesa Directiva, con la
Representación de la Cámara de Diputados – y de la Nación – habría de
interponer la Querella correspondiente ante PROCURADOR GENERAL DE
LA REPUBLICA adjuntando a ésta todo lo actuado y practicado. Este
Funcionario, en ejercicio de sus atribuciones habría de iniciar la Averiguación
Previa y proceder en su caso y en su momento a solicitar al Senado de la
República la Declaratoria de Procedencia a que se refiere el actual artículo
111 Constitucional.
- o -
Todo lo anterior implicaría por tanto, una serie de reformas y adiciones
Constitucionales, comenzando con algunas relativas al capítulo de las
facultades y atribuciones de las cámaras de Diputados y Senadores del
Congreso Federal modificando sus artículos 74 y 76; la derogación del 87 y
de los últimos tres párrafos del 97, los que se trasladarían, junto con el texto
del artículo 87, al artículo 128 Constitucional; así mismo y finalmente
reformas a los artículos 108, 110 y 111 de la misma norma suprema, todo
ello con la finalidad de precisar por principio de cuentas, en un solo
dispositivo (Artículo 128), lo relacionado con las expresiones de Protestas
(en lo sucesivo “PROMESAS”) Constitucionales de todos los funcionarios
Públicos refiriendo además la disposición de expedir y promulgar una ley
reglamentaria.
El resto de las modificaciones constitucionales tendrían como finalidad la
adecuación a la nueva realidad Constitucional, considerando que en lo
sucesivo el Presidente de la República sería también sujeto de
responsabilidades mediante JUICIO POLITICO y DECLARACIÓN DE
PROCEDENCIA (DESAFUERO) mediante, sin embargo, procedimientos
particularmente diseñados para proteger la Institución Presidencial de
acusaciones o señalamientos que rutinariamente pudiesen ser empleados
140
por oponentes políticos o personales, sin sustento alguno, al tiempo que se
complementaría el procedimiento constitucional para interponer a nombre de
“la Nación” la excitativa de Querella Penal ante el Ministerio Público Federal.
- o -
Hoy los tiempos y las mentalidades han cambiado, sin embargo al margen de
los valores éticos o morales, sigue siendo la lucha por el poder, un principio
al parecer inmutable y permanente, por lo que resulta imperativamente
necesario contar con los instrumentos jurídicos adecuados que hagan
patente y cierto a quienes acceden a el, la conciencia y la certeza de que al
ser investidos con la dignidad Presidencial, más que haber llegado a una
meta han adquirido un compromiso de tal envergadura que su cumplimiento
y desempeño no solo generan una satisfacción ética y moral, o incluso
política o económica, sino que produce también un exacto conocimiento de
los riesgos reales y existentes que a nivel de Sanciones
Constitucionalmente contempladas, pueden ser emprendidas en su contra, si
se incumple con las premisas básicas de su Promesa Constitucional.
Deben saber que “cumplir y hacer cumplir” la Constitución Política, los
tratados internacionales suscritos por México y las leyes que de aquélla
emanen, no solo significa responder ante la Ley, por actos ilícitos propios – lo
que desde luego y según estamos acostumbrados sería un avance excelente
– sino también por los actos de sus colaboradores, en una secuencia de
evolución inversa a la sacralidad e inviolabilidad monárquica de antaño –
cuando debiendo sancionarlos, no proceda en su contra o actúe en abierto
encubrimiento de sus conductas ilícitas.
Así mismo, se deberá conocer que existe por descripción legal y no por
exaltación retórica, la certeza de que la “lealtad y patriotismo” que exige la
141
Constitución, no es con el grupo, partido o segmento de la población que los
propuso como candidatos a la máxima representación nacional, sino con el
conglomerado general de la población que integra la NACIÓN MEXICANA, la
que comprende y abraza a todos los mexicanos, entre los que se encuentran
también quienes no votaron, y quienes lo hicieron por opciones políticas
distintas.
Que el “Bien y la prosperidad de la Unión”, se busca y se consigue con un
ejercicio de la autoridad prudente, austero y entregado al servicio público,
asumiendo conductas humildes y modestas en el trato con la gente, y con el
convencimiento que durante el periodo de su encargo, no se tiene más
familia, amigos y compromisos que la Nación mexicana, la que no habrá de
otorgarle momento de reposo o de sosiego – menos de elogio -, mientras
subsistan condiciones de miseria, discriminación y carencia de oportunidades
para el desarrollo integral de sus habitantes.
Implica asumir plenamente que, el bien y la prosperidad de la Unión, como
objetivos de gobierno, pueden constituir la carga más dura y pesada que un
Mexicano pueda tomar; significa aceptar como obligación, en muchas
ocasiones, la incomprensión inmotivada de un pueblo que a fuerza de
engaños se ha vuelto desconfiado, sufrir con tolerancia la burla y la sátira
mordaz de quienes le apuestan a su fracaso o atisban un motivo para su
represión como medida de provocación política; significa saber y aceptar, en
fin, que el “bien y la prosperidad de la unión”, pudieran llegar a ser
inversamente proporcionales, en salud, en tranquilidad y en economía, al
“bien y prosperidad” del Presidente y sus colaboradores, de tal suerte que
invirtiendo la escala de valores que nos dictan las reglas actuales de la
política, quien asuma el cargo de aspirante a la Primera Magistratura,
aunque esté dispuesto a afrontar el reto, más que desear y pelear por el
cargo, tema en su fuero interno, resultar el elegido de la población para el
ejercicio del cargo, no tanto porque así lo exijan las normas éticas y morales
142
– lo que al final de cuentas hasta ahora ha carecido de relevancia para el
País - sino porque así lo establezca una norma jurídica que no solo se
encuentre en la Constitución, sino fundamentalmente en el ánimo de la
Nación en el sentido y voluntad jurídicos de hacerla respetar.
Es indudable que el recto ejercicio del poder depende de la tesitura moral y
política de quien lo ejerce, pero ello no es materia de una norma de Derecho.
En cambio el legal y jurídico desempeño de una responsabilidad publica SI
CORRESPONDE A SU NORMATIVA y debe traducirse en disposiciones
concretas y susceptibles de contener las consecuencias jurídicas del caso.
En consecuencia, si la naturaleza de la protesta Presidencial, tiene como se
ha demostrado un carácter JURIDICO, la sanción para su incumplimiento
debe ser de la misma naturaleza, con las sanciones tanto de destitución e
inhabilitación de funciones a que se refiere el artículo 110, como las de
responsabilidad Penal previstas en el 111 ambos de la Constitución General
de la República.
143
CONCLUSIONES GENERALES
Y PROPUESTAS
1.- Dentro del contexto histórico y Constitucional Mexicano, el vocablo
"PROTESTA", sustituyó al "JURAMENTO" que en vía de compromiso
solemne expresaban los Titulares del Poder Ejecutivo al tomar posesión de
su cargo.
2.- El vocablo (Protesta), que es en sí mismo de naturaleza extralógica y
equívoca, fue empleado por vez primera por Don Benito Juárez, durante la
toma de posesión de su tercer Periodo como Gobernador de Oaxaca, dentro
de un contexto de PUGNA POLÍTICO-RELIGIOSA con la Autoridad
eclesiástica, al cerrarle la puerta de la Catedral y mostrarle con ello, su
rebeldía a las primeras Leyes de Reforma.
3.- Dentro de su contexto original, EL JURAMENTO fue un acto ceremonial y
protocolario de contenido cívico-religioso; cuya sanción principal en caso de
trasgresión al compromiso contraído, consiste en Jurar el nombre de Dios
falsamente con el correspondiente riesgo de un castigo de índole
transmundano y, de manera accesoria el reproche moral de la nación.
4.- La eliminación absoluta, y radical de todo contenido religioso en el
ceremonial de protesta Constitucional, le dejo a esta fórmula un continente
indeterminado, pues resultando evidente la ausencia de tal contenido, dejó
en la incertidumbre e indefinición su interpretación en cuanto al contenido de
carácter moral, político o Jurídico, que le significara su permanencia y
justificación dentro del texto constitucional.
5.- Lo cierto fue que habiendo permanecido en tales condiciones, hasta
ahora, y por lo que se refiere al Presidente de la República, el texto y
contenido de la “Protesta”, no solo carece de razón de ser, sino que corre el
144
riesgo de constituir para la Nación Mexicana, tan solo una triste ironía dentro
de un bello y cruel sarcasmo Constitucional.
6.- En consecuencia, si el "Juramento Constitucional" pretendía dentro del
contexto religioso, otorgar a la nación la garantía de que el gobernante
cumpliría y haría cumplir la Ley Suprema y las leyes de ella emanadas a
través de una sanción contextualmente drástica y severa, ahora, lejanos
esos tiempos, modificadas de tajo las circunstancias y suprimidos de golpe
los dogmas, continúa viva y vigente la necesidad primigenia de conservar a
favor de “la nación” la Garantía de que el gobernante, cumplirá y hará cumplir
el estado de derecho y pondrá todo su esfuerzo por buscar ante todo “el bien
y la prosperidad de la Unión”, mediante el complemento jurídico
constitucional, y que actualmente no existe, de lo que hasta hoy es, por ello,
tan solo una fórmula protocolaria.
7.- En consecuencia, y dado que se considera suficientemente demostrada la
Hipótesis Tercera invocada en los prolegómenos del presente trabajo, se
estima que la referida pretensión nacional de dotar de una verdadera y
eficiente trascendencia jurídica a la “PROTESTA” o “PROMESA”
Constitucional del Presidente de la República, se lograría a través de
diversas reformas y adecuaciones al texto constitucional, y mediante la
expedición y promulgación de una Ley Reglamentaria de la ceremonia de
referencia, mediante la cual se precisen, desde una perspectiva jurídica,
todos los elementos normativos necesarios para su eficacia y su vigencia
plena.
Como consecuencia de todo lo anterior y, considerando por razones de
técnica legislativa, en el orden que se precisan, los planteamientos de
DEROGACIÓN, SUPRESIÓN Y MODIFICACIÓN CONSTITUCIONALES, se
145
P R O P O N E
PRIMERO.- Se derogue el artículo 87 Constitucional para quedar en los
siguientes términos:
DICE
Artículo 87. El Presidente, al tomar posesión de su cargo, prestará ante el Congreso de la Unión o ante la Comisión Permanente, en los recesos de aquél, la siguiente protesta: "Protesto guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, y desempeñar leal y patrióticamente el cargo de Presidente de la República que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión; y si así no lo hiciere que la Nación me lo demande".
DEBE DECIR
Artículo 87. Se deroga.
SEGUNDO.- Se supriman los últimos cinco párrafos del artículo 97
Constitucional para quedar de la siguiente manera:
DICE
Artículo 97. Los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito serán nombrados y adscritos por el Consejo de la Judicatura Federal, con base en criterios objetivos y de acuerdo a los requisitos y procedimientos que establezca la ley. Durarán seis años en el ejercicio de su encargo, al término de los cuales, si fueran ratificados o promovidos a cargos superiores, sólo podrán ser privados de sus puestos en los casos y conforme a los procedimientos que establezca la ley.
DEBE DECIR
Artículo 97...
...
...
...
(Sexto párrafo y siguientes – se derogan -)
146
La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá nombrar alguno o algunos de sus miembros o algún Juez de Distrito o Magistrado de Circuito, o designar uno o varios comisionados especiales, cuando así lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal o alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión, o el Gobernador de algún Estado, únicamente para que averigüe algún hecho o hechos que constituyan una grave violación de alguna garantía individual. También podrá solicitar al Consejo de la Judicatura Federal, que averigüe la conducta de algún juez o magistrado federal.
(Párrafo tercero. Se deroga)
La Suprema Corte de Justicia nombrará y removerá a su secretario y demás funcionarios y empleados. Los Magistrados y jueces nombrarán y removerán a los respectivos funcionarios y empleados de los Tribunales de Circuito y de los Juzgados de Distrito, conforme a lo que establezca la ley respecto de la carrera judicial.
Cada cuatro años, el Pleno elegirá de entre sus miembros al Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el cual no podrá ser reelecto para el periodo inmediato posterior.
Cada Ministro de la Suprema Corte de Justicia, al entrar a ejercer su encargo, protestará ante el Senado, en la siguiente forma:
Presidente: “¿Protestáis desempeñar leal y patrióticamente el cargo de Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que se os ha conferido y guardar y hacer guardar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes que de ella emanen, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión?”
Ministro: “Sí, protesto”.
Presidente: “Si no lo hiciereis así, la Nación os lo demande”.
Los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito protestarán ante la Suprema Corte de Justicia y el Consejo de la Judicatura
147
Federal.
TERCERO.- Se suprima el segundo párrafo del artículo 108 Constitucional,
para quedar de la siguiente forma:
DICE
Artículo 108. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este Título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito Federal, los funcionarios y empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión, en la Asamblea Legislativa del Distrito Federal o en la Administración Pública Federal o en el Distrito Federal, así como a los servidores públicos de los organismos a los que esta Constitución otorgue autonomía, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.
El Presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común.
Los Gobernadores de los Estados, los Diputados a las Legislaturas Locales, los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales.
Las Constituciones de los Estados de la República precisarán, en los mismos términos del primer párrafo de este artículo y para los efectos de sus responsabilidades, el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión en
DEBE DECIR
Artículo 108...
(se deroga el segundo párrafo).
...
...
148
los Estados y en los Municipios.
CUARTO.- Se modifique la Fracción V y se adicione otra, al artículo 74
Constitucional en los siguientes términos:
DICE:
Art. 74.- Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
I. Expedir el Bando Solemne para dar a conocer en toda la República la declaración de Presidente Electo que hubiere hecho el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación;
II. Coordinar y evaluar, sin perjuicio de su autonomía técnica y de gestión, el desempeño de las funciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación, en los términos que disponga la ley;
III. Derogada.
IV. Aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la Cuenta Pública del año anterior.
El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 8 del mes de septiembre, debiendo comparecer el secretario de despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos. La Cámara de Diputados deberá aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre.
Cuando inicie su encargo en la fecha prevista por el artículo 83, el Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a
DEBE DECIR :
Art. 74.- Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
I...II... III... IV... .....................
V. Con excepción del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, declarar si ha o no lugar a proceder penalmente contra los servidores públicos que hubieren incurrido en delito en los términos del artículo 111 de esta Constitución.
Con excepción del Presidente de la República, conocer de las imputaciones que se hagan a los servidores públicos a que se refiere el artículo 110 de esta Constitución y fungir como órgano de acusación en los juicios políticos que contra éstos se instauren.
VI. Derogada;
VII. Derogada;
149
más tardar el día 15 del mes de diciembre.
No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del Presidente de la República.
La revisión de la Cuenta Pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.
Para la revisión de la Cuenta Pública, la Cámara de Diputados se apoyará en la entidad de fiscalización superior de la Federación. Si del examen que ésta realice aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la Ley.
La Cuenta Pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los diez primeros días del mes de junio.
Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, así como de la Cuenta Pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el Secretario del Despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven;
V. Declarar si ha o no lugar a proceder penalmente contra los servidores públicos que hubieren incurrido en delito en los términos del artículo 111 de esta Constitución.
Conocer de las imputaciones que se hagan a los servidores públicos a que se refiere el artículo 110 de esta Constitución y
VIII. Presentar en términos del artículo 111, ante el Procurador General de la República, formal Querella en contra del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. IX.- Las demás que le confiere expresamente esta Constitución.
150
fungir como órgano de acusación en los juicios políticos que contra éstos se instauren.
VI. (Se deroga).
VII. (Se deroga).
VIII. Las demás que le confiere expresamente esta Constitución.
QUINTO.- Se modifique el artículo 76 Constitucional, creando una fracción
VII bis en los siguientes términos:
DICE:
Artículo 76. Facultades exclusivas del Senado:
I. Analizar la política exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal con base en los informes anuales que el Presidente de la República y el Secretario del Despacho correspondiente rindan al Congreso.
Además, aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que el Ejecutivo Federal suscriba, así como su decisión de terminar, denunciar, suspender, modificar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones interpretativas sobre los mismos;
II. Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario haga del Procurador General de la República, Ministros, agentes diplomáticos, cónsules generales, empleados superiores de Hacienda, coroneles y demás jefes superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, en los términos que la ley disponga;
III. Autorizarlo también para que pueda permitir la salida de tropas nacionales fuera de los límites del País, el paso de tropas extranjeras por el territorio nacional y la estación de escuadras de otra potencia, por
DEBE DECIR:
Artículo 76...
I... II... III...IV...V...VI...VII...VII bis.- Declarar si ha o no lugar a proceder penalmente contra el Presidente de la República en los términos del artículo 111 de esta Constitución. VIII... IX... X...
151
más de un mes, en aguas mexicanas.
IV. Dar su consentimiento para que el Presidente de la República pueda disponer de la Guardia Nacional fuera de sus respectivos Estados, fijando la fuerza necesaria.
V. Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nombramiento de Gobernador se hará por el Senado a propuesta en terna del Presidente de la República, con aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes, y en los recesos, por la Comisión Permanente, conforme a las mismas reglas. El funcionario así nombrado, no podrá ser electo Gobernador constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él expidiere. Esta disposición regirá siempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso.
VI. Resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un Estado cuando alguno de ellos ocurra con ese fin al Senado, o cuando con motivo de dichas cuestiones se haya interrumpido el orden constitucional, mediando un conflicto de armas. En este caso el Senado dictará su resolución, sujetándose a la Constitución General de la República y a la del Estado.
La ley reglamentará el ejercicio de esta facultad y el de la anterior.
VII. Erigirse en Jurado de sentencia para conocer en juicio político de las faltas u omisiones que cometan los servidores públicos y que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de su buen despacho, en los términos del artículo 110 de esta Constitución.
VIII. Designar a los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de entre la terna que someta a su consideración el Presidente de la
152
República, así como otorgar o negar su aprobación a las solicitudes de licencia o renuncia de los mismos, que le someta dicho funcionario;
IX. Nombrar y remover al Jefe del Distrito Federal en los supuestos previstos en esta Constitución;
X. Autorizar mediante decreto aprobado por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, los convenios amistosos que sobre sus respectivos límites celebren las entidades federativas;
XI. Resolver de manera definitiva los conflictos sobre límites territoriales de las entidades federativas que así lo soliciten, mediante decreto aprobado por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes;
XII. Las demás que la misma Constitución le atribuya.
SEXTO.- Se modifique el Primer Párrafo y se adicionan dos más entre el
Quinto y Sexto, del artículo 110 de la Constitución General de la República
para quedar de la siguiente forma:
DICE
Artículo 110. Podrán ser sujetos de juicio político los senadores y diputados al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la República, el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, los magistrados de Circuito y jueces de Distrito, los magistrados y jueces del Fuero Común del Distrito Federal, los Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el consejero Presidente, los consejeros electorales, y el secretario ejecutivo del Instituto Federal
DEBE DECIR
Artículo 110. Podrán ser sujetos de juicio político el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, los senadores y diputados al Congreso de la Unión...
...
...
...
...
153
Electoral, los magistrados del Tribunal Electoral, los directores generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.
Los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales, sólo podrán ser sujetos de juicio político en los términos de este título por violaciones graves a esta Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales, pero en este caso la resolución será únicamente declarativa y se comunicará a las Legislaturas Locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda.
Las sanciones consistirán en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público.
Para la aplicación de las sanciones a que se refiere este precepto, la Cámara de Diputados procederá a la acusación respectiva ante la Cámara de Senadores, previa declaración de la mayoría absoluta del número de los miembros presentes en sesión de aquella Cámara, después de haber sustanciado el procedimiento respectivo y con audiencia del inculpado.
Conociendo de la acusación la Cámara de Senadores, erigida en Jurado de sentencia, aplicará la sanción correspondiente mediante resolución de las dos terceras partes de los miembros presentes en sesión, una vez practicadas las diligencias correspondientes y con audiencia del acusado.
Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores son inatacables.
Tratándose del Presidente de la República solo habrá lugar a acusarlo ante la Cámara de Senadores, la que en los términos del párrafo anterior, procederá a emitir el dictamen correspondiente. Solo podrá ser sancionado, si así lo deciden las tres cuartas partes de los miembros presentes en la sesión.
En este supuesto, se procederá de inmediato en los términos del artículo 84 de esta Constitución.
Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores son inatacables.
154
SEPTIMO.- Se modifique y adicione el cuarto párrafo, del artículo 111 de la
Constitución General de la República para quedar como sigue:
DICE
Artículo 111. Para proceder penalmente contra los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la República y el Procurador General de Justicia del Distrito Federal, así como el consejero Presidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado.
Si la resolución de la Cámara fuese negativa se suspenderá todo procedimiento ulterior, pero ello no será obstáculo para que la imputación por la comisión del delito continúe su curso cuando el inculpado haya concluido el ejercicio de su encargo, pues la misma no prejuzga los fundamentos de la imputación.
Si la Cámara declara que ha lugar a proceder, el sujeto quedará a disposición de las autoridades competentes para que actúen con arreglo a la ley.
Por lo que toca al Presidente de la República, sólo habrá lugar a acusarlo ante la Cámara de Senadores en los términos del artículo 110. En este supuesto, la Cámara de Senadores resolverá con base en la legislación penal aplicable.
Para poder proceder penalmente por delitos federales contra los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales, Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados y, en su caso, los miembros de
DEBE DECIR
Artículo 111...
...
...
Por lo que toca al Presidente de la República, sólo habrá lugar a acusarlo por traición a la Patria y delitos graves del orden común en los siguientes términos:
I.- Salvo que los actos que se imputen al Presidente tengan relación directa e inmediata con las atribuciones previstas por las fracciones V a VIII del artículo 89, en cuyo caso se aplicarán las sanciones de la legislación militar respectiva, en los demás casos se sancionará en los términos de la legislación Penal Federal.
II.- Para los efectos del presente artículo se entiende por DELITOS GRAVES DEL ORDEN COMÚN aquellos que en términos de la legislación Penal atentan contra la seguridad de la nación; contra el Derecho Internacional y el de Genocidio.
Para proceder en contra del Presidente en los términos de las fracciones que anteceden:
a) Se presentará ante la Cámara de Diputados formal excitativa de
155
los Consejos de las Judicaturas Locales, se seguirá el mismo procedimiento establecido en este artículo, pero en este supuesto, la declaración de procedencia será para el efecto de que se comunique a las Legislaturas Locales, para que en ejercicio de sus atribuciones procedan como corresponda.
Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados o Senadores son inatacables.
El efecto de la declaración de que ha lugar a proceder contra el inculpado será separarlo de su encargo en tanto esté sujeto a proceso penal. Si éste culmina en sentencia absolutoria el inculpado podrá reasumir su función. Si la sentencia fuese condenatoria y se trata de un delito cometido durante el ejercicio de su encargo, no se concederá al reo la gracia del indulto.
En demandas del orden civil que se entablen contra cualquier servidor público no se requerirá declaración de procedencia.
Las sanciones penales se aplicarán de acuerdo con lo dispuesto en la legislación penal, y tratándose de delitos por cuya comisión el autor obtenga un beneficio económico o cause daños o perjuicios patrimoniales, deberán graduarse de acuerdo con el lucro obtenido y con la necesidad de satisfacer los daños y perjuicios causados por su conducta ilícita.
Las sanciones económicas no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños o perjuicios causados.
Querella, firmada cuando menos por el treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara o por la mitad más una de las Legislaturas de los Estados con el voto favorable de las dos terceras partes de sus respectivos integrantes, precisando la materia y los hechos de la imputación, así como acompañando necesariamente las pruebas en que la funden y la soporten.
b) Constatada la satisfacción de tales requisitos, la solicitud se turnará a la Comisión que corresponda, la que, respetando la garantía de audiencia del acusado y por mayoría absoluta de votos emitirá el dictamen respectivo.
c).- Si el dictamen fuera favorable a la solicitud, se someterá al Pleno de la Cámara de Diputados, quien otorgando el derecho de audiencia y comparecencia del Acusado, decidirá en torno a la aceptación de dictamen, en cuyo caso requerirá el voto favorable de las TRES CUARTAS PARTES de los miembros presentes.
d).- Satisfecho este requisito, se procederá a presentar la QUERELLA ante el Procurador General de la República, constituyéndose la Cámara de Diputados en coadyuvante del Ministerio Público durante la indagatoria respectiva.
En su caso, el Ministerio Público Federal, procederá ante la Cámara de Senadores solicitando la declaración de procedencia, la que determinará lo conducente en los
156
términos del artículo 110. En este supuesto, la Cámara de Senadores resolverá con base en la legislación penal aplicable.
…
…
…
Si se tratara del Presidente de la República, en el supuesto que antecede, se procederá provisional y en su caso de manera definitiva, en los términos del artículo 84.
…
…
…
OCTAVO.- Se modifique y adicione el Artículo 128 Constitucional, para
quedar como sigue:
DICE
Artículo 128. Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen.
DEBE DECIR
Artículo 128. En términos de la ley correspondiente, todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la promesa de cumplir o cumplir y hacer cumplir, en su caso, la Constitución y las leyes que de ella emanen.
El Presidente, al tomar posesión de su cargo, prestará ante el Congreso de la Unión o ante la Comisión Permanente, en los
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recesos de aquél, la siguiente promesa: "Prometo cumplir y hacer cumplir la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Tratados Internacionales y las leyes que de aquélla emanen, y desempeñar leal y patrióticamente el cargo de Presidente de la República que el pueblo me ha conferido, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión; y si así no lo hiciere que la Nación me lo demande".
Cada Ministro de la Suprema Corte de Justicia al entrar a ejercer su encargo, prometerá ante el Senado, en la siguiente forma:
Presidente: "¨Prometéis desempeñar leal y patrióticamente el cargo de Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que se os ha conferido y cumplir y hacer cumplir la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados internacionales y las leyes que de aquélla emanen, mirando en todo por el bien y prosperidad de la Unión?"
Ministro: "Si prometo"
Presidente: "Si no lo hiciereis así, la Nación os lo demande".
Los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito prometerán ante la Suprema Corte de Justicia y el Consejo de la Judicatura Federal.
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