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Fernando Agss Bitar

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Temas selectos deDerecho Electoral 1

Fiscalizacinde los recursos delos partidos polticosUna reflexin sobre la aplicacinefectiva de las normas de fiscalizacin

Fernando AGSS BITAR

Agss Bitar, Fernando.

Fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos :una reflexin sobre la aplicacin efectiva de las normasde fiscalizacin / Fernando Agss Bitar . -- Mxico : TribunalElectoral del Poder Judicial de la Federacin, 2008.

48 p. -- (Temas selectos de Derecho Electoral; 1)

ISBN 978-970-671-280-6

1. Fiscalizacin de recursos - Partidos Polticos - Mxico.2. Fiscalizacin - Partidos Polticos - Normatividad.3. Fiscalizacin - Instrumentos de control. I. Serie.

342.733M6A618f

SERIE TEMAS SELECTOS DE DERECHO ELECTORAL

D.R. 2008 Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin.Carlota Armero No. 5000, Colonia CTM Culhuacn,Delegacin Coyoacn, Mxico, D.F., C.P. 04480,Tels. 5728-2300 y 5728-2400.

Coordinador de la serie: Lic. Rodolfo Terrazas Salgado,Director del Centro de Capacitacin Judicial Electoral.Edicin: Coordinacin de Informacin, Documentacin y Transparencia.

Las opiniones expresadas en el presente nmero son responsabilidadexclusiva del autor.

Impreso en Mxico ISBN 978-970-671-280-6

DIRECTORIO

Sala SuperiorSala SuperiorSala SuperiorSala SuperiorSala Superior

Magistrada Mara del Carmen Alanis FigueroaPresidenta

Magistrado Constancio Carrasco Daza

Magistrado Flavio Galvn Rivera

Magistrado Manuel Gonzlez Oropeza

Magistrado Jos Alejandro Luna Ramos

Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar

Magistrado Pedro Esteban Penagos Lpez

Comit AcadmicoComit AcadmicoComit AcadmicoComit AcadmicoComit Acadmico

Magistrada Mara del CarmenAlanis Figueroa Presidenta

Magistrado Manuel Gonzlez Oropeza

Doctora Karina MarielaAnsolabehere Sesti

Doctor Ruperto Patio Manffer

Doctor Pedro Salazar Ugarte

Consejo EditorialConsejo EditorialConsejo EditorialConsejo EditorialConsejo Editorial

Magistrado Manuel Gonzlez Oropeza Presidente

Magistrada Mara del CarmenAlanis Figueroa

Magistrado Salvador O. Nava Gomar

Doctor Sergio Garca Ramrez

Doctor Lorenzo Crdova Vianello

Doctor Rafael Estrada Michel

Doctor Salvador Crdenas Gutirrez

Doctor lvaro Arreola Ayala

Vocales

7PRESENTACIN

Uno de los procesalistas mexicanos ms importantes de los lti-mos tiempos sola decir que la prctica sin teora se converta ensimple repeticin mecnica, pero que la teora sin prctica eraslo retrica. El Tribunal Electoral, por su propia naturaleza dergano de relevancia constitucional, en esta nueva integracinha decidido iniciar una etapa de reconstruccin de las funcionesacadmicas, pues estamos convencidos que dicha funcin, en elmbito del Derecho Electoral, constituye un instrumento indis-pensable para potencializar el desarrollo de esta rama del Dere-cho, tanto en su mbito terico como en el prctico.

En este contexto, el Tribunal Electoral considera que se debefomentar que los rganos e instituciones del Estado, en quienesse depositan las funciones electorales, cuenten con los mediosidneos para formar y actualizar al personal, toda vez que, en lamedida que se garantice su preparacin, se contarn con mayo-res y mejores elementos para el cumplimiento eficaz de sus res-ponsabilidades.

En este sentido, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de laFederacin, consciente de que esta tarea puede constituirse en elinsumo para una justicia de calidad, ha impulsado el anlisis pro-fundo de temas relevantes en materia electoral que resultan devital importancia para entender la democracia hoy en da. Temasque tocan de manera transversal todas las elecciones de la Rep-blica: lmites a la libertad de expresin, financiamiento y fiscali-zacin de los recursos, sistemas de representacin proporcional,nuevas competencias de los organismos electorales.

Por ello, se presentan las series de investigaciones que sinduda resultarn de gran relevancia para la comunidad jurdica

8vinculada con esta materia. En este caso, estamos en presenciade la denominada Serie Temas Selectos de Derecho Electoral, quetiene como objetivo realizar investigaciones de temas actuales,de trascendencia poltica econmica y social. Esperamos que ellector encuentre en estas pginas las respuestas a los problemasactuales del Derecho Electoral, para que pueda, como quera elprocesalista mexicano, hacer de su funcin cotidiana un adecua-do engranaje entre la teora y prctica, para contribuir en el es-fuerzo del perfeccionamiento constante del sistema democrticode nuestro pas.

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin

9PRLOGO

La importancia de los partidos polticos en una democracia esinnegable. Han demostrado que, pese a sus problemas internos,constituyen el mejor vehculo para consolidar o mantener unademocracia constitucional. Por ello, paradjicamente, uno de losmayores retos de las democracias es vigilar y controlar a los par-tidos polticos, para evitar caer en los excesos que se han presen-tado en diversas latitudes del planeta. Uno de esos retos, si no esque el ms importante, lo constituye la fiscalizacin de los recur-sos de los partidos polticos, tema del tomo que el lector tiene ensus manos.

El trabajo de Fernando Agiss Bitar es una reconstruccinde un tema de nuestro tiempo. Tema de profundo inters paralos mexicanos y para nuestra democracia. El propio autor losubtitula como una reflexin sobre la aplicacin efectiva delas normas de fiscalizacin, lo que da cuenta de su inters noslo por la regulacin del tema, sino, sobre todo por su eficazcumplimiento.

El texto describe la evolucin de la regulacin sobre fisca-lizacin en Mxico, haciendo un anlisis introspectivo de lasnormas vinculadas con los gastos ordinarios y de campaa,para centrarse en el tema principal: la eficacia de las normasde fiscalizacin.

El autor parte de la premisa de que el bien jurdico que setutela es la transparencia, la rendicin de cuentas y la equidad enlas contiendas, para garantizar el cumplimiento de la norma, porlo que la verificacin de su cumplimiento es de vital importanciaporque incide directamente en la competencia electoral. Entremejor sea el diseo institucional, los mecanismos de control y el

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rgimen de sanciones, se perfeccionar la calidad de la democra-cia mexicana.

De este nivel de importancia es la obra que el lector tiene ensus manos. Esperamos que sirva para los fines de difusin de lacultura democrtica y para el conocimiento de todos aquellosinteresados en mejorar la calidad de la democracia en el pas.

Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin

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TEMAS SELECTOS DE DERECHO ELECTORAL

FISCALIZACIN DE LOS RECURSOSDE LOS PARTIDOS POLTICOS

UNA REFLEXIN SOBRE LA APLICACIN EFECTIVADE LAS NORMAS DE FISCALIZACIN

FernandoAGSS BITAR

SUMARIO: I. Introduccin: regulacin y fiscalizacin.

II. Efectividad de las normas. II.1 Adecuada tcnica en la

elaboracin de normas de fiscalizacin. II.2 Verificacin

del cumplimiento de las normas. II.3 Diseo normativo a

partir del establecimiento de sanciones. III. Conclusiones.

I. INTRODUCCIN: REGULACINY FISCALIZACIN

El Instituto Federal Electoral, como organismo pblico autnomo eindependiente, tiene el mandato constitucional y legal de fiscalizarlos recursos que los partidos polticos nacionales obtienen a travsde las distintas modalidades de financiamiento. sta es una de lasatribuciones de mayor relevancia que la Constitucin Poltica de losEstados Unidos Mexicanos y el Cdigo Federal de Instituciones yProcedimientos Electorales le confieren al IFE, ya que gracias a esafacultad, la autoridad administrativa electoral establece mecanis-mos de control y vigilancia que permiten conocer con claridad cules el origen y el monto de los recursos econmicos con que operanlos partidos polticos, as como la forma en que los gastan.

Director Ejecutivo de Prerrogativasy Partidos Polticos del IFE

12 Fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos

TEMAS SELECTOS DE

Esta funcin fiscalizadora se realiza mediante actividadespreventivas, normativas, de vigilancia, de control operativo y, enltima instancia, de investigacin. Sus principales objetivos sonlos de asegurar la transparencia, equidad y legalidad en la actua-cin de los partidos polticos para la realizacin de sus fines. Porello, el desarrollo cabal de la tarea de fiscalizacin no puede en-tenderse como una afrenta a los partidos polticos, sino como unejercicio que legitima y fortalece la competencia democrtica enel sistema de partidos (Woldenberg, 2002: 337).

A partir de 1986, por disposicin constitucional, se consagrael derecho de los partidos polticos a recibir financiamiento p-blico para desarrollar actividades tendientes a cumplir con susfines. De manera reactiva, en la legislacin electoral se han veni-do perfeccionando una serie de disposiciones que procuran res-ponder al doble imperativo de asegurar una mayor fiscalizacin ytransparencia sobre el origen, manejo y destino de los recursosfinancieros a disposicin de los partidos polticos y garantizarcondiciones de equidad en la contienda electoral.

En perspectiva histrica, hacia 1993 la regulacin de las fi-nanzas partidistas se limitaba a definir las modalidades que tenael financiamiento pblico sin que se tocara el privado. Con lareforma de ese ao se introdujeron regulaciones para elfinanciamiento privado, as como mecanismos de informacin,supervisin y sancin sobre los reportes partidistas. En el mismosentido, se establecieron los famosos topes de gastos en las cam-paas electorales como herramienta indispensable para garanti-zar la equidad en las contiendas.

Derivado de las reformas de 1993 y 1994, la capacidadfiscalizadora del IFE permiti conocer las dimensiones de losrecursos pblicos y privados, involucrados en las campaas elec-torales, gracias a la revisin de los informes anuales y de cam-paa de los partidos. Sin lugar a dudas, este hecho debe tomarsecomo el gran parteaguas que evidenci la inequidad que preva-

13Fernando Agss Bitar

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leca en la distribucin de los recursos erogados durante losprocesos electorales.

En ese marco, la reforma al artculo 41 de la Constitucin Pol-tica de los Estados Unidos Mexicanos de agosto de 1996, dispuso,entre otras cosas, que: La ley fijar los criterios para determinarlos lmites a las erogaciones de los partidos polticos en sus cam-paas electorales; establecer los montos mximos que tendrnlas aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedi-mientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos losrecursos con que cuenten y asimismo, sealar las sanciones quedeban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones.Con este mandato se introdujeron nuevas atribuciones para la au-toridad electoral y obligaciones para los partidos polticos en ma-teria de fiscalizacin, otorgando a stos, incluso, la posibilidad deinterponer denuncias para iniciar procedimientos administrativoscontra otros partidos polticos por posibles violaciones a las nor-mas aplicables en materia de origen y aplicacin de los recursospartidistas.

En concordancia con la reforma constitucional referida, pos-teriormente, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de laFederacin el 22 de noviembre de 1996, que reform, adicion yderog diversas disposiciones del Cdigo Federal de Institucio-nes y Procedimientos Electorales, entre otros ordenamientos le-gales, y dentro de los artculos 49-A y 49-B de dicho Cdigo, seestableci que los partidos polticos debern presentar sus infor-mes anuales y de campaa, sobre el origen y monto de los ingre-sos que reciban por cualquier modalidad de financiamiento, ascomo su empleo y aplicacin, ante la Comisin de Fiscalizacinde los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Polticas, rganopermanente inserto en la estructura del Consejo General del IFE,con facultades expresas para verificar que los partidos polticosse ajusten a lo establecido por la ley electoral en cuanto al origeny aplicacin de sus recursos.


TEMAS SELECTOS DE

De esta manera, y con el objeto de dar cumplimiento a lastareas encomendadas por la Constitucin y la Ley, el IFE ha emi-tido la normatividad necesaria para que los partidos polticospuedan cumplir con la obligacin de rendir cuentas ante la ciu-dadana. De la Comisin de Fiscalizacin surgi el Reglamentoque Establece los Lineamientos, Formatos, Instructivos, Catlo-gos de Cuentas y Gua Contabilizadora Aplicables a los PartidosPolticos Nacionales en el Registro de sus Ingresos y Egresos yen la Presentacin de sus Informes, el cual fue aprobado por elmximo rgano de direccin del Instituto el 16 de diciembre de1998 y publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 28 delmismo mes y ao.

El nuevo marco reglamentario sustituy a los Lineamientos,formatos e instructivos que debern ser utilizados por los partidospolticos en la presentacin de sus informes anuales y de campaa,emitidos por el Consejo General el 23 de diciembre de 1993 y re-formados el 10 de octubre de 1996 y el 23 de enero de 1997.

As pues, una intensa actividad reglamentaria ha cambiadola fisonoma de la fiscalizacin en Mxico. Desde su publicacinen 1998, el Reglamento ha sido reformado y adicionado en ml-tiples ocasiones, destacando las reformas aprobadas antes delas elecciones de 2006. Las principales modificaciones son lassiguientes:

Se clarifican los trminos en los que los partidos polticos ylas coaliciones presentan sus gastos de campaa, a efectode que los informes correspondientes reporten el montoreal de recursos aplicados en los conceptos destinados a laobtencin del voto (enero de 2000);

Se establece la obligacin de los partidos polticos de auto-rizar al Instituto frente a la Comisin Nacional Bancaria y deValores para acceder libremente a sus cuentas, siempre ycuando se funde y motive la solicitud (diciembre de 2002);


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Se emiten reglas para que los partidos reporten los ingre-sos y gastos que realizan en sus procesos internos de selec-cin de candidatos y dirigencias (diciembre de 2002);

Se impone la obligacin de presentar, a lo largo de las cam-paas electorales y en tres momentos diferentes, una seriede informes especiales e informes anticipados sobre los gas-tos de campaas electorales (noviembre de 2005);

Se establece una nueva clasificacin para reportar gastos porla contratacin de medios, se mandata la prctica demonitoreos y se establecen nuevas medidas en materia detransparencia (noviembre de 2005);

Se generan reglas adicionales para dar ms transparencia a lacelebracin de rifas y sorteos (noviembre de 2005);

Se prevn reuniones de los partidos polticos con el presiden-te, secretario tcnico e integrantes de la Comisin de Fiscali-zacin, para realizar manifestaciones de confronta de carctertcnico-contable a efecto de ampliar la garanta de audiencia enrelacin con la revisin de los informes de ingresos y gastos(noviembre de 2005);

Se reducen los mrgenes de movimiento y proliferacin dedinero en efectivo mediante la obligacin de introducir alsistema bancario ciertas operaciones que rebasan determi-nados montos (noviembre de 2005), y

Se introducen normas para regular la fiscalizacin de los Fren-tes (octubre de 2006).

Como puede observarse, los cambios en el Reglamento deFiscalizacin en noviembre de 2005 pretendieron, por un lado,mejorar la eficacia de la normatividad actualizando algunos su-puestos que haban demostrado ser inadecuados a partir de laexperiencia de revisiones anteriores y, por el otro, colmar algu-nas lagunas normativas que generaron en el pasado problemasde interpretacin y aplicacin. Finalmente, otro claro propsito


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fue anticipar algunas disposiciones de cara a la fiscalizacin delas campaas de 2006.

De esta manera la normatividad de fiscalizacin a nivellegal o reglamentario tutela un conjunto muy amplio de bie-nes jurdicos de muy distinta jerarqua: desde aquellas reglas queguardan relacin con los principios rectores de la funcin comicial,como podran ser las condiciones de equidad en la contienda elec-toral, hasta las ms modestas disposiciones sobre los asientoscontables que deben registrarse.

De acuerdo con Lujambio (2007:823), esta amplitud debienes tutelados y las disposiciones que los acompaan son loque define con precisin la suficiencia o insuficiencia de losinstrumentos de control que se requieren para llevar a cabouna tarea de fiscalizacin efectiva. Luego entonces, la efectivi-dad de la norma fiscalizadora guarda ntima relacin con unconjunto de circunstancias o factores que son descritos en esteensayo y que consisten fundamentalmente en la adecuada tc-nica en su elaboracin, en la posibilidad de verificar su cum-plimiento a travs de diversos instrumentos de control einvestigacin y en la imposicin de sanciones como elementodisuasivo. Es pertinente aclarar que por fiscalizacin efectivaentiendo aquella que es adecuada y capaz de logar el resulta-do perseguido. El concepto es distinto de la eficienciafiscalizadora, donde se busca conseguir el resultado persegui-do pero al menor costo posible.

Una de las reflexiones centrales sobre la cual recae el presen-te ensayo parte del hecho de que la autoridad electoral a travsdel Reglamento de Fiscalizacin no busca tanto fiscalizar el ori-gen y destino de los recursos con los que cuentan los partidospolticos, sino establecer un conjunto de disposiciones relaciona-das con el tratamiento legal y contable del ingreso y gasto quellevan los partidos polticos en su actuar. Esta tarea, si bien esimportante, no debe considerarse como nica y mucho menos


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como la panacea de la fiscalizacin. Debe dimensionarse su in-cumplimiento, alcance y propsito.

Por el contrario, se destaca que una combinacin de instru-mentos de control e investigacin pueden procurar una fiscaliza-cin efectiva.

II. EFECTIVIDAD DE LAS NORMAS

La aplicacin efectiva de las normas en general radica enbuena medida en el diseo de las mismas a la luz de los bienesjurdicos que pretenden tutelar. De acuerdo con la doctrina(Bonifaz, 1999), entre otros factores, la eficacia de las normasdepende fundamentalmente de tres aspectos, a saber:

a) Una adecuada tcnica en su elaboracin;b) La posibilidad de parte de la autoridad para verificar su

cumplimiento, yc) La imposicin de sanciones como elemento disuasivo.

Es evidente que la eficacia de la norma no se limita a estostres aspectos, pero para efectos de esta exposicin nicamentesern atendidos stos. Esta aproximacin no es ajena al campode la fiscalizacin, donde se emiten constantes y nutridas dis-posiciones, por parte de la autoridad administrativa electoral,para regular la conducta de partidos y agrupaciones polticasnacionales en lo relativo al origen y aplicacin de sus recursos.

II.1 ADECUADA TCNICA EN LA ELABORACINDE NORMAS DE FISCALIZACIN

Toda norma debe tener prima facie una serie de atributos:claridad, coherencia, integridad, simpleza, entre otras (Semp,2005). En el campo de la fiscalizacin los atributos de la normano son distintos, sin embargo, adquiere una especial importancia


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que desde su elaboracin se eviten problemas de integracin e inter-pretacin, en aras de proteger uno de los principios fundamentalesque rigen la cosa electoral, y quiz el principal: la certeza.

Todo anlisis debe partir de la premisa de que, como en todo,no existen normas perfectas que desde su concepcin eviten proble-mas de implementacin. No obstante, los encargados de emitirlasdeben procurar tender hacia esa finalidad para aproximarse lo msposible a una norma perfecta. Para efecto de esta exposicin, deriva-do de la experiencia de los ltimos ejercicios de fiscalizacin, se ex-pondrn a manera de ejemplo algunos casos difciles de normasconcretas y vigentes que han provocado verdaderos dilemas en suaplicacin. Una de las hiptesis de este trabajo consiste en advertirque estos casos difciles derivan de un problema de interpretacin eintegracin a partir de una inadecuada concepcin de la norma.

DIFERENCIA ENTRE GASTOS ORDINARIOSY GASTOS DE CAMPAA

Uno de los temas ms controvertidos en las revisiones de infor-mes de campaa es el correspondiente a la dificultad de distinguirun gasto ordinario de un gasto de campaa. El tema adquiere impor-tancia en la medida en que los gastos de campaa se computan parael tope, el cual es un instrumento privilegiado para tutelar la equi-dad en la contienda electoral. La violacin al tope de campaa presu-pone una falta de suma gravedad que en algunas legislaciones, comola del Distrito Federal, se sanciona con la nulidad de la eleccin.

Para abordar el tema, en primer trmino es importante des-tacar que la ley distingue dos conceptos para el otorgamiento definanciamiento pblico para partidos polticos: El primero es elrelativo al sostenimiento de actividades ordinarias permanentesy el segundo es el relativo a gastos de campaa.

Financiamiento para el sostenimiento de actividades ordinariaspermanentes. Como su nombre lo sugiere, esta modalidad se destinapara apoyar las actividades ordinarias de los partidos polticos y se


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otorga de manera permanente. El 30% del monto total de esta moda-lidad de financiamiento se asigna en forma igualitaria entre todos lospartidos polticos con representacin parlamentaria y 70% se distri-buye de acuerdo con el porcentaje de la votacin obtenida sobre eltotal emitido a nivel nacional por cada partido poltico con represen-tacin en el Congreso en la eleccin de diputados inmediata anterior.

Financiamiento para gastos de campaa. Naturalmente esteconcepto se refiere exclusivamente para financiar actividades des-tinadas a la obtencin del voto y, por tanto, slo se asigna enaos en los que hay campaas electorales.

Sobre el particular, el Cdigo Federal de Instituciones y Pro-cedimientos Electorales dispone, en esencia, lo siguiente:

ARTCULO 182-A1. Los gastos que realicen los partidos polticos, las coalicio-

nes y sus candidatos, en la propaganda electoral y las activi-dades de campaa, no podrn rebasar los topes que paracada eleccin acuerde el Consejo General.

2. Para los efectos de este artculo quedarn comprendidosdentro de los topes de gasto los siguientes conceptos:

a) Gastos de propaganda:I. Comprenden los realizados en bardas, mantas, volantes,

pancartas, equipos de sonido, eventos polticos realizadosen lugares alquilados, propaganda utilitaria y otros similares;

b) Gastos operativos de la campaa:I. Comprenden los sueldos y salarios del personal eventual,

arrendamiento eventual de bienes muebles e inmuebles,gastos de transporte de material y personal, viticos y otrossimilares; y

c) Gastos de propaganda en prensa, radio y televisin:I. Comprenden los realizados en cualquiera de estos medios

tales como mensajes, anuncios publicitarios y sus similares,tendientes a la obtencin del voto.


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3. No se considerarn dentro de los topes de campaa los gas-tos que realicen los partidos por el siguiente concepto:Para su operacin ordinaria y para el sostenimiento de susrganos directivos y de sus organizaciones.()

De acuerdo con la disposicin trascrita, dentro de los topesde campaa quedan comprendidos los gastos por concepto depropaganda genrica (mantas, pancartas, eventos en lugares al-quilados, propaganda utilitaria, entre otros); operacin de la cam-paa (sueldos y salarios del personal eventual, arrendamientoprovisional de bienes muebles e inmuebles, gastos de transportede material de personal y otros similares), y propaganda en pren-sa, radio y televisin (mensajes y anuncios publicitarios). En con-trapartida, no se consideran dentro de los topes los gastosrealizados por los partidos para su operacin ordinaria y para elsostenimiento de sus rganos directivos y organizaciones.

Debido a su vaguedad, esta norma por s sola no aclara ni pro-porciona certeza a las distintas fuerzas polticas respecto de lo quedebe computarse para el tope de gastos de campaa. Lo anterior esas, en virtud de que la norma es inadecuada en su integralidad paraaportar soluciones precisas a problemas de aplicacin concretos.

Por lo anterior, el Reglamento que Establece los Lineamientospara la Fiscalizacin de los Recursos de los Partidos Polticos Na-cionales, emitido con base en las atribuciones del Consejo Gene-ral del IFE, busca precisar el concepto:

17.4. Se considerarn gastos de campaa los bienes yservicios que sean contratados, utilizados o aplicados cum-pliendo con dos o ms de los siguientes criterios:

a) Durante el periodo de campaa;b) Con fines tendientes a la obtencin del voto en las eleccio-

nes federales;


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c) Con el propsito de presentar a la ciudadana las candidatu-ras registradas del partido y su respectiva promocin;

d) Con la finalidad de propiciar la exposicin, desarrollo y dis-cusin ante el pblico de los programas y acciones de loscandidatos registrados, as como la plataforma electoral; y

e) Cuyo provecho sea exclusivamente para la campaa electo-ral, aunque la justificacin de los gastos se realice poste-riormente.

El artculo 17.4 trascrito prev los criterios para determinarsi un gasto es de campaa y debe reportarse en los informes res-pectivos, con la finalidad de que sean computados para efectosde los topes de gasto de campaa. En este sentido, se entiendeque deben incluirse todos aquellos que se realicen durante losperodos de campaa establecidos en el artculo 190, prrafo 1,del Cdigo Electoral Federal. Tambin deben reportarse todosaquellos gastos que beneficien a una campaa o candidato, losque presenten las candidaturas registradas, los que llamen al voto,los que presenten las plataformas electorales, independientementede la fecha en que sean efectivamente pagados. Lo anterior, siem-pre y cuando se actualicen dos o ms de estos requisitos.

Como se puede apreciar, la norma incluye aquellos egresosen bienes y servicios tendientes a la obtencin del voto, lo cualtampoco es del todo claro en virtud de que prcticamente cual-quier gasto realizado durante una campaa tiende a la obtencinde votos. En este sentido, para clarificar an ms el concepto, elReglamento de la materia, en su artculo 17.6, en el rubro degastos de propaganda en prensa, radio y televisin, incluyendoanuncios espectaculares, propaganda en salas de cine y pginasde internet, establece lo siguiente:

17.6. Para los efectos de lo establecido por el artculo 182-A, prrafo 2, inciso c) del Cdigo, se considera que se diri-


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gen a la obtencin del voto los promocionales en radio ytelevisin, inserciones en prensa, anuncios espectacularesen la va pblica y la propaganda en salas de cine y pginas deinternet transmitidos, publicados o colocados durante lascampaas electorales, independientemente de la fecha decontratacin y pago, que presenten cuando menos una delas siguientes caractersticas:

a) Las palabras voto o votar, sufragio o sufragar, elec-cin o elegir y sus sinnimos, en cualquiera de sus deri-vados y conjugaciones, ya sea verbalmente o por escrito;

b) La aparicin de la imagen de alguno de los candidatos delpartido, o la utilizacin de su voz o de su nombre, apellidos,apelativo o sobrenombre, sea verbalmente o por escrito;

c) La invitacin a participar en actos organizados por el parti-do o por los candidatos por l postulados;

d) La mencin de la fecha de la jornada electoral federal, seaverbalmente o por escrito;

e) La difusin de la plataforma electoral del partido, o de suposicin ante los temas de inters nacional, en los trmi-nos del prrafo 5 del artculo 182-A del Cdigo;

f) Cualquier referencia verbal o escrita, o producida a travsde imgenes o sonidos, a cualquier gobierno, sea emanadode las filas del mismo partido, o de otro partido;

g) Cualquier referencia verbal o escrita, o producida a travsde imgenes o sonidos, a cualquier partido distinto, o acualquier candidato postulado por un partido distinto;

h) La defensa de cualquier poltica pblica que a juicio del par-tido haya producido, produzca o vaya a producir efectos be-nficos para la ciudadana;

i) La crtica a cualquier poltica pblica que a juicio del partidohaya causado efectos negativos de cualquier clase; y

j) La presentacin de la imagen del lder o lderes del partido;la aparicin de su emblema; o la mencin de sus slogans,


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frases de campaa o de cualquier lema con el que se identi-fique al partido o a cualquiera de sus candidatos.

Como puede observarse, el artculo 17.6 busca evitar que lospartidos incluyan este tipo de erogaciones, que en los hechosson de campaa, en los informes anuales como gastos ordina-rios. Esta disposicin fue concebida originalmente para atenderuna problemtica de integracin e interpretacin que se presen-t en la campaa federal de 2003. En aquella ocasin, durante eltiempo de campaas un partido poltico difundi spots publicita-rios en televisin que no llamaban al voto ni mencionaban elnombre del algn candidato; sin embargo, se estim que su ver-dadera intencin era posicionar al partido de cara a la jornadaelectoral que se avecinaba.

La forma en que est concebida la norma tanto en el CdigoElectoral Federal, como en el Reglamento de Fiscalizacin no haevitado polmicas sobre su aplicacin, por el contrario, las hafomentado. En la ltima revisin de las campaas del 2006 surgiun intenso debate respecto de si las encuestas que practican lospartidos y coaliciones para conocer la intencin de voto debenconsiderarse y computarse para efecto del tope de gasto de cam-paas, mxime cuando stas son difundidas a travs de mediosde comunicacin. Lo cierto del caso es que no hay, y probable-mente no exista, una norma lo suficientemente clara para termi-nar con casos polmicos.

Luego entonces, si la problemtica se presenta en cada pro-ceso electoral, y una vez concluido el perodo de revisin la reac-cin de la autoridad es ajustar las disposiciones legales aplicablespara evitar que partidos y candidatos encuentren nuevas formasde vulnerar la norma, estamos ante una autntica espiralregulatoria que probablemente no encuentre fin. En el fondo, elproblema se administra pero no se resuelve. La realidad y lasmodalidades de gasto siempre estarn un paso por delante de la


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norma, sea sta formalmente legislativa o administrativa. En todocaso, y dadas las experiencias, quiz sea mejor resolver la proble-mtica diseando una norma que no defina los gastos de campa-a en funcin del tipo del gasto efectuado, sino en funcin delmbito temporal en el cual se presten o adquieran los bienes yservicios.

Otra alternativa al respecto es concebir una norma que defi-na con precisin qu gastos ordinarios no deben computarse paracampaa, y por exclusin cules s deben reportarse en los infor-mes de campaa. En cualquier situacin, no es la intencin deeste anlisis proponer la mejor solucin, pero s identificar cules la menos eficiente: sobrerregular las hiptesis para que el des-tinatario encuentre nuevas formas de evadir la norma; aunquecon el actual modelo es difcil imaginar alguna publicidad en tiem-pos de campaa que sea gasto ordinario, lo cual incluso podraser violatorio de otros dispositivos constitucionales, tales comoel derecho de los partidos de realizar actividades permanentes yordinarias incluso durante perodos electorales.

Por ltimo, no debe perderse de vista que el problema de laintegracin e interpretacin de las normas deficientemente con-cebidas termina resolvindose en las instancias jurisdiccionales,cuyos jueces terminan integrando normas a partir de distintosmtodos de interpretacin, erigindose en autnticos descifradoresde la voluntad de los legisladores.

II.2 VERIFICACIN DEL CUMPLIMIENTODE LAS NORMAS

Es comn que a los rganos facultados para emitir normasles baste la simple mencin de una posible sancin en la normasin detenerse a razonar si puede verificarse su cumplimiento. Enel caso de la fiscalizacin, toda norma que impone el deber deobservar determinada conducta conlleva, en caso de incumpli-


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miento, la imposicin de una sancin. El problema radica en quela eficacia de la norma, en buena medida, pero no de forma exclu-siva, va a depender de la fuerza persuasiva de la sancin, lo queser tratado con mayor detalle en la siguiente seccin. En esteapartado se analiza si la eficacia de la norma fiscalizadora depen-de en algn grado del nivel de verificidad, es decir, de la posibili-dad de comprobar su cabal cumplimiento.

En un extremo puede argumentarse que la eficacia de la nor-ma depende de la posibilidad de verificar su cumplimiento, y porello se considera natural que si existe una norma que impone undeber u obligacin para determinadas personas, entonces nece-sariamente debe existir otra segn la cual es obligatorio para lainstancia competente reaccionar ante un eventual incumplimien-to, generalmente mediante la imposicin de una sancin (Bonifaz,1999:183). En el otro extremo habr quienes afirmen que la veri-ficacin del cumplimiento de una norma en nada tiene que vercon su eficacia, pues hay cumplimientos espontneos de la nor-ma y que un sistema exhaustivo para verificar su observanciaplena es demasiado costoso y, por lo tanto, ineficiente.

En el caso concreto de la fiscalizacin de los partidos polti-cos, en virtud del bien jurdico que se tutela que es la transparen-cia, la rendicin de cuentas y la equidad en las contiendas, espoco probable que se escatimen recursos materiales y humanospara constatar el cumplimiento de la norma, aunque para todohay lmites. No debe pasarse por alto que la fiscalizacin de lasfinanzas de los partidos tiene entre otros objetivos garantizar elcumplimiento cabal de normas relacionadas con lmites de apor-taciones, fuentes de financiamiento prohibidas, rebase de topesde gastos de campaa, etctera. Por ello, la verificacin de la nor-ma adquiere fundamental importancia, ya que incide directamenteen las condiciones de la competencia electoral.

La verificacin del cumplimiento de la norma puede llevarsea cabo de distintas maneras. A efecto de ordenar una discusin


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sobre los distintos mtodos o instrumentos que se utilizan o quese podran utilizar en el campo de la fiscalizacin para verificar elcumplimiento de disposiciones constitucionales, legales y regla-mentarias sobre el origen y destino de los recursos con que cuen-tan los partidos polticos nacionales es conveniente retomar laaeja clasificacin entre instrumentos de control directos e indi-rectos, por un lado, y los instrumentos de investigacin, por elotro. Enseguida se analizan los distintos instrumentos de controlcon los que cuenta la autoridad fiscalizadora destacando los al-cances de unos y de otros.

II.2.1 INSTRUMENTOS DE CONTROL DIRECTOS

Tal y como sostiene Lujambio (2007:824), el instrumento di-recto de control por excelencia es la auditora a las finanzas parti-distas. Ya sea que se trate de informes anuales o de campaa, elCdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales dis-pone perodos fijos para llevar a cabo la revisin, que bien puedellevarse a cabo en las propias instalaciones del partido (auditorain situ) o mediante la entrega de la documentacin atinente a laautoridad.

Existen, no obstante, otros mtodos de control directo, noprevistos por la legislacin mexicana en la materia, tales como:

a) Acceso en lnea a los movimientos bancarios de cuentasaperturadas a nombre de los partidos polticos. Medianteeste sistema la autoridad audita en tiempo real los movi-mientos de entrada y salida de dineros de los partidos atravs de cuentas bancarias previamente aprobadas.

b) La certificacin de algn despacho privado de auditora o con-tador pblico independiente como condicin indispensableantes de que la autoridad fiscalizadora realice la funcin.Asimismo, dentro de los instrumentos de control directo pue-

den incluirse aquellas disposiciones que juegan un carcter pre-


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ventivo y cuyo propsito es en realidad evitar tentaciones de in-cumplir la ley. Como ejemplo de ello encontramos los siguientes(stos s incluidos en el Reglamento de Fiscalizacin vigente):

a) Por el lado de los ingresos: Exigir que las fichas de depsxito de los ingresos que reci-

ban los partidos en sus cuentas bancarias, se conserven jun-to con los recibos de aportaciones que expidan y con lasplizas de ingresos, con la finalidad de que la autoridad cuen-te con la documentacin comprobatoria del ingreso en ban-cos y sea posible la verificacin de lo asentado por lospartidos polticos dentro de los recibos que ellos mismosexpiden.

Establecer un lmite para las aportaciones de dinero en efec-tivo y evitar as su circulacin profusa. En el caso del Regla-mento de Fiscalizacin vigente el lmite es de 200 das desalario mnimo (el anterior Reglamento lo sujetaba a 500das). Dado que de los depsitos en efectivo no se puedeconocer con certeza el origen de los recursos, la norma estencaminada a lograr un mayor control en la procedencia delos mismos, al limitar el monto de los recursos que ingre-san a los partidos mediante esta modalidad.

b) Por el lado de los egresos: Especificar que la documentacin original comprobatoria de

egresos deber expedirse a nombre del partido, es decir,stos no pueden comprobar gastos y aplicacin de sus re-cursos a travs de facturas o recibos que hayan sido expedi-dos a nombre de terceros. Lo anterior con la finalidad dedejar claro a los partidos que no podrn presentar compro-bantes de gasto que no hayan sido expedidos a su nombre yas evitar que se utilicen recursos pblicos para pagar servi-cios y bienes adquiridos por personas diversas, en cuyo casola autoridad no tiene la certeza de que el beneficio final lohaya obtenido el partido poltico.


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Establecer un lmite a partir del cual los gastos deben reali-zarse mediante cheque de una cuenta del partido. En la ac-tualidad este lmite es de 100 das de salario mnimo. Lafinalidad de la norma es, principalmente, limitar la circula-cin profusa del efectivo, dado que de los pagos en efectivono se puede conocer con certeza el destino de los recursos;la norma est encaminada a lograr un mayor control en eluso de los recursos de los partidos.

II.2.2 INSTRUMENTOS DE CONTROL INDIRECTOS

Lujambio (2007:824) en su artculo La Fiscalizacin de losGastos de los Partidos Polticos distingue tres instrumentos decontrol indirectos de la mxima relevancia: monitoreo de gasto,publicidad de la informacin financiera y coadyuvancia de otrasautoridades. En tiempos recientes, habra que incluir un cuartoinstrumento que ha dado resultados positivos: las circularizaciones.

a) Monitoreo de gasto. Si se tiene evidencia de gastos no reporta-dos por el partido poltico, entonces es posible hacer inferencias so-bre los ingresos no reportados. Si bien es un instrumento de grandesalcances, no debe olvidarse que nicamente es monitoreable el gas-to que deja huella, en especial el que se realiza en medios de comu-nicacin como prensa, radio, televisin, salas de cine, espectacularesy pginas de internet. Tampoco debe pasar desapercibido que buenacantidad de gasto se concentra justamente en dichos rubros. Esteinstrumento, a luz de las recientes reformas constitucionales de no-viembre de 2007, en particular al artculo 41 constitucional, sermotivo de un nuevo diseo e instrumentacin, pero difcilmente sepodr prescindir de l.

Existen otros instrumentos de monitoreo relacionados con gas-to en propaganda utilitaria a travs del control de entradas y salidasde almacn, identificando en periodos de campaa a los beneficia-rios de la propaganda, de tal manera que sea posible verificar que a


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cada candidato o campaa se le asignen los gastos de propagandaque les corresponden. Asimismo, para efectos de verificacin se pue-de exigir a los partidos entregar a la autoridad una muestra de cadauna de las versiones de la propaganda utilitaria adquirida.

b) Publicidad de informacin financiera. En tiempos donde latransparencia juega un papel predominante, la publicidad de lainformacin financiera de los partidos adquiere un papel funda-mental, el cual, dicho sea de paso, ha sido impulsado ms por lasautoridades electorales, a travs de reglamentos y sentencias, quepor la legislacin.

Ahora bien, en el caso de los partidos polticos, la informacinper se no es suficiente para el propsito de un control indirecto sino se desagrega de tal forma que pueda ser contrastada por losciudadanos interesados en estas cuestiones. Otro aspecto que re-sulta vital para que este instrumento vea cumplido su cometido esel grado de socializacin de las reglas entre los ciudadanos, puessi stos no saben qu est permitido y qu est prohibido no pue-den servir a la autoridad como instrumento indirecto auditoraciudadana de control (Lujambio 2007: 825).

El primer intento en este sentido se concret el 17 de abrilde 2002 cuando el Consejo General del IFE aprob el Acuerdo porel que se establece el contenido, modalidades y trminos confor-me a los cuales se difundira pblicamente la informacin relati-va a los ingresos y gastos de los partidos polticos. Este Acuerdose produjo cuando no exista en el ordenamiento jurdico mexi-cano alguna disposicin que regulara el derecho a la informacinconsagrado en el artculo 6 constitucional.

Posteriormente, con las reformas al Reglamento de la mate-ria en noviembre de 2005, se introdujeron nuevas disposicionesrelacionadas con la publicidad, que por su relevancia convienedetenerse en ellas: Presentacin de informes anticipados. Se establece una obli-

gacin para que los partidos polticos presenten informes


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anticipados de la contratacin que hagan de promocionalesen radio y televisin, para lo cual deben presentar en tresfechas distintas los contratos, facturas y hojas membretadasque den cuenta de los promocionales contratados y de lastarifas negociadas por cada uno de ellos con las empresasconcesionarias y permisionarias de radio y televisin. Con-siderando que un porcentaje muy elevado del gasto durantelas campaas se destina a la propaganda en radio y televi-sin, el hecho de contar y difundir esta informacin duranteel desarrollo de las campaas, permite a la autoridad electo-ral y a la ciudadana tener mayores elementos para verificarlas condiciones de equidad en la contienda.Asimismo, se prev la presentacin de informes especiales a

cargo de los partidos sobre gastos aplicados a campaas en formaanticipada. La finalidad es obtener informacin agregada de losgastos realizados por los distintos candidatos en tres perodos parael caso de los candidatos presidenciales y en dos perodos para loscasos de candidatos a diputados federales y senadores, de confor-midad con las fechas de registro que correspondan. Estos informesse hacen tambin del conocimiento pblico a ms tardar 15 dasnaturales posteriores a su presentacin y los datos contenidos enellos son sistematizados con la finalidad de facilitar la comparacinde informacin entre candidatos de un mismo distrito o de unamisma entidad, lo cual redunda en un electorado ms informado yen una mayor transparencia de los recursos de los partidos.

Es de sealar que la autoridad electoral verifica, en su mo-mento, que lo asentado en estos informes sea acorde con lo re-portado en los informes de campaa correspondientes, de talforma que los partidos reporten los gastos aplicados a los distin-tos perodos con veracidad, evitando simulaciones y fortalecien-do el sistema de rendicin de cuentas. Publicacin de los resultados agregados de los monitoreos. El

actual Reglamento prev la realizacin de monitoreos de


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promocionales en radio y televisin, inserciones en prensa yanuncios espectaculares colocados en la va pblica, de tal ma-nera que los resultados de dichos monitoreos sean contrasta-dos con lo que reporten los partidos en estos rubros, dentrode sus informes de campaa. Los resultados concentrados delos monitoreos se hacen pblicos con la finalidad de dar a co-nocer informacin a la ciudadana antes de la jornada electoral,pues la publicidad de este tipo de informacin guarda una posi-cin estratgica de cara a la formacin de la opinin pblica.Finalmente, para garantizar el derecho ciudadano de acceso

a la informacin y promover la transparencia y rendicin de cuen-tas de los recursos de los partidos polticos, el Reglamento deFiscalizacin contiene un apartado relativo a la Transparencia yrendicin de cuentas en el que se establece que habr tres mo-dalidades de informacin pblica:

1) La derivada de la revisin de Informes Anuales, de Campaay Detallados, as como de las auditoras y verificaciones, unavez que sea aprobada la resolucin correspondiente por elConsejo General;

2) Aquella que sea susceptible de hacerse pblica, a peticin departe interesada, antes de que se emita el Dictamen Conso-lidado o la Resolucin por parte del Consejo General, y

3) Aquella que sea susceptible de hacerse pblica de modo ofi-cioso por la Secretara Tcnica de la Comisin de Fiscaliza-cin, antes de que se emita el Dictamen Consolidado o laResolucin respectiva por parte del Consejo General.c) Coadyuvancia de otras autoridades. Otro instrumento indi-

recto de control es la coadyuvancia de otras autoridades que, porsu competencia, pueden detectar determinadas situaciones queeventualmente podran configurar violaciones a las normas ad-ministrativas electorales. Es comn que una misma conducta seainvestigada por distintas autoridades en funcin de lasimplicaciones diversas que puedan presentarse.


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A este respecto, conviene recordar que el Instituto FederalElectoral ha suscrito convenios de colaboracin con laProcuradura General de la Repblica y la Secretara de DesarrolloSocial, as como con Institutos Electorales Estatales, en los cualesse comprometen a proporcionarse informacin para cumplir susrespectivas funciones. Como recuerda Crdova (2006: 184), pormedio del convenio celebrado con la PGR fue como se pudo acce-der al expediente de la averiguacin previa que sirvi para sus-tentar el caso conocido como Pemexgate.

Otro caso reciente, que ilustra el grado de influencia de estetipo de instrumentos es la inclusin en el Reglamento de Fiscaliza-cin del tratamiento de personas polticamente expuestas. Con lafinalidad de prevenir que recursos de procedencia ilcita sean in-gresados al patrimonio de los partidos polticos o, en su caso, uti-lizados para que sus candidatos y dirigentes obtengan beneficiosfuera del marco legal, y con el propsito de que todos aquellosrecursos provenientes del financiamiento privado que reporten lospartidos a travs de las distintas modalidades establecidas en elCdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales seancabalmente fiscalizados por las autoridades electorales, hacendariasy financieras, el Reglamento adopta la figura de persona poltica-mente expuesta (son los individuos que desempean o han des-empeado funciones pblicas destacadas, por ejemplo, jefes deEstado o de gobierno, polticos de alta jerarqua, funcionarios gu-bernamentales, judiciales o militares de alta jerarqua, altos ejecu-tivos de empresas estatales y funcionarios importantes de partidospolticos) para el intercambio de informacin y documentacin di-versa que debe ser compartida por las autoridades.

En suma, la coadyuvancia con otras autoridades es un instru-mento muy valioso de control indirecto encaminado al intercam-bio de informacin y documentacin para respaldar la labor deverificacin de licitud de la procedencia de los recursos con losque cuentan los partidos polticos.


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d) Circularizaciones. Una prctica comn, y en algunos casosefectiva, para verificar que sean correctas las operacionesque reportan los partidos, sea con proveedores, prestadoresde servicios, simpatizantes o militantes, es contrastar lainformacin que presentan en sus informes directamentecon los involucrados. En la reciente revisin de los informesde campaa de las elecciones de 2006, la autoridad pudopercatarse de diversas violaciones a partir de informacinproporcionada por ciudadanos y empresas. Cabe aclarar queeste instrumento de control depende enteramente, ante lafalta de atribuciones de la autoridad electoral para exigir eldesahogo de sus diligencias, de la buena disposicin y vo-luntad de quienes son requeridos.Incluso, el actual Reglamento de Fiscalizacin obliga a los parti-

dos a contar con una relacin muy completa y pormenorizada deaquellos proveedores o prestadores de servicios con los cuales reali-ce operaciones durante el ejercicio objeto de revisin que superenlos mil das de salario mnimo. En los casos en que las transaccionessuperen los 10 mil salarios mnimos se exigen otros requisitos adi-cionales para verificar directamente el contenido de las prestaciones.

II.2.3 INSTRUMENTOS DE INVESTIGACIN

La existencia legal de instrumentos poderosos de investiga-cin es clave para obtener buenos resultados, mxime cuando elprocedimiento administrativo sancionador es de carcter inquisi-tivo, exhaustivo y se rige bajo los principios del ius puniendi. Estoltimo dicho por la Sala Superior del Tribunal Electoral del PoderJudicial de Federacin en diversos precedentes judiciales, tesis yjurisprudencias.

Las investigaciones adquieren relieve en la medida en que losinstrumentos tradicionales o directos de control no son aptos paradescubrir por s mismos violaciones sustantivas a la normatividad.


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Ello se debe fundamentalmente al nimo encubridor de las con-ductas ilcitas. Por su naturaleza siempre est la intencin de ocul-tarlas por parte de quienes las planean y realizan.

Los instrumentos de una investigacin vigorosa tendran sus-tento bajo los siguientes postulados: Acceso irrestricto a la informacin resguardada por el se-

creto bancario, fiduciario y fiscal; Pleno acceso a expedientes administrativos y judiciales, sin

que se argumente que se trata de informacin temporal-mente reservada o confidencial;

Obligacin de personas fsicas y morales de atender losrequerimientos de informacin que el ente fiscalizador lesformule en el desahogo de una investigacin de presuntasanomalas;

Auxilio de las autoridades hacendarias para la prctica deauditoras;

Posibilidad de incautar documentos y otras pruebas necesa-rias para acreditar circunstancias de tiempo, modo y lugar;

Aplicacin, a cargo del ente fiscalizador, de medidas de apre-mio contundentes, y no por medio de denuncias ante el supe-rior jerrquico en el caso de entes pblicos, como lo seala elprrafo 3 del artculo 264 del Cdigo electoral federal, y

Capacitacin de servidores en temas especializados de lava-do de dinero, operaciones con recursos de procedencia ilcitay otros.Asimismo, es necesaria una nueva normatividad que gue el

procedimiento, ya que el actual Reglamento que Establece losLineamientos Aplicables en la Integracin de los Expedientes y laSubstanciacin del Procedimiento para la Atencin de las Quejassobre el Origen y la Aplicacin de los Recursos Derivados delFinanciamiento de los Partidos y Agrupaciones Polticas es insufi-ciente y caduco. Tambin podra explorarse la posibilidad de apli-car principios del derecho civil al momento de hacer las


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deliberaciones finales, pues es comn estar en presencia de ilcitosatpicos, como en el caso de Amigos de Fox, que requieren deuna dosis de flexibilidad que el derecho penal no brinda al mo-mento de valorar indicios, pruebas y presunciones. Tal es el casotambin del criterio conocido como culpa in vigilando utilizadopor el Tribunal Electoral al resolver el ya referido Pemexgate.

II.2.4 ALCANCES DE LOS DISTINTOS INSTRUMENTOSDE CONTROL E INVESTIGACIN

Debe reconocerse que es prcticamente imposible garantizarla aplicacin estricta de la ley en su conjunto a travs de instru-mentos de control directo, como es la auditora a las finanzas delos partidos polticos. Como anticipamos, en no pocas ocasioneslas conductas ilcitas se llevan a cabo con el nimo de ocultar y nodejar evidencia de su realizacin. Adems, las formas de evadir lasnormas mediante simulaciones se han hecho ms sofisticadas. Porello, la mayora de las faltas sustantivas que refiere el Cdigo Elec-toral, como el rebase del lmite de contribuciones privadas, fuen-tes de financiamiento prohibido, gastos no reportados, ingresosno declarados, rebase en el tope de gastos de campaa, desvo derecursos para fines distintos a los encomendados a los partidos,entre otros, no pueden ser detectadas mediante un rutinario pro-ceso de auditora convencional, pues sta se lleva a cabo a partirde lo reportado por los partidos polticos.

La auditora en estos casos sirve fundamentalmente al pro-psito de detectar infracciones formales al Reglamento de Fiscali-zacin relacionadas con el tratamiento legal y el registro contablede los ingresos y gastos que reportan. Ello no implica, bajo nin-guna circunstancia, que no sea relevante, pero como se tratar enotro apartado, el quantum de las sanciones en caso de incumpli-miento no debera ser comparable en virtud del bien jurdico quese lesiona en uno y otro caso.


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Para detectar la procedencia de los recursos provenientes defuentes prohibidas, sobre todo cuando son a travs de interpsitaspersonas, el instrumento por excelencia es una investigacin quepueda trascender el secreto bancario y hacendario, mediante unprocedimiento que revista las formalidades esenciales a que alu-de la Constitucin.

La publicidad de informacin y la circularizacin son funda-mentales para detectar anomalas en materia de ingresos y gas-tos no reportados (o reportados indebidamente), as como paradescubrir rebase del lmite de contribuciones.

A pesar de sus caractersticas y alcances muy concretos, losinstrumentos de control no son ni deben ser excluyentes entre s,por el contrario, deben ser complementarios. Es poco comn ver-los juntos en accin a menos que dentro de una investigacin sesolicite un informe detallado al denunciado. Pero incluso en es-tos casos, es poco probable que a travs de un reporte que brindala propia parte acusada se puedan obtener elementos indubitablespara acreditar la falta e imponer una sancin. Tan son comple-mentarios, que no tendra sentido la circularizacin si la autori-dad est maniatada para investigar con mayor relieve lascircunstancias y condiciones bajo las cuales se reporta el hechopresuntamente violatorio de la norma.

En efecto, podra resultar de enorme efectividad mezclarambos instrumentos durante una revisin o procedimiento espe-cfico. Las atribuciones para trascender el secreto bancario se rea-lizan de manera exclusiva en los procedimientos administrativossobre el origen y destino de los recursos de los partidos. Estaprctica, por ejemplo, bien podra extenderse a otras actividades.De esta manera, los mecanismos de control directo se veran re-forzados por los indirectos en el mismo procedimiento de revi-sin, de tal manera que si derivado de la auditora se ocultanestados de cuenta, la autoridad podra recurrir a sus atribucionespara requerir de las autoridades competentes la documentacin


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faltante. Claro que se podra argumentar que se estara generan-do un acto de molestia, ya que a partir de un simple indicio seestara afectando al partido, en este caso, al revelar su situacinbancaria. Sin embargo, no debemos perder de vista que los parti-dos son entidades de inters pblico que reciben recursos pbli-cos y que para tal efecto deben comportarse prcticamente comocualquier entidad de gobierno, es decir, con plena transparenciay rendicin de cuentas.

Por ello, una combinacin ptima entre instrumentos directose indirectos de control, como sugiere Lujambio (2007: 832), ascomo un conjunto razonable de atribuciones para realizar investi-gaciones por parte del ente fiscalizador, pueden generar un conjun-to de elementos que haga posible una aplicacin efectiva de la ley.

Ahora bien, independientemente de las virtudes o flaquezasde los distintos instrumentos de control, la eficacia de la normafiscalizadora se enfrenta a un delicado problema: los partidospolticos y candidatos tienen fuertes incentivos para inobservarla norma; pues generalmente cuando se llega a detectar y sancio-nar la conducta violatoria es muy probable que la misma hayarendido los beneficios esperados. Esto se debe en buena medidaa que los efectos de la fiscalizacin se conocen y son sancionadosuna vez que se consumen los procesos de renovacin de poderesy a que las sanciones son bsicamente pecuniarias. Pero esto lti-mo ser motivo de anlisis en el siguiente apartado.

II.3 DISEO NORMATIVO A PARTIRDEL ESTABLECIMIENTO DE SANCIONES

Lo primero que habra que decir es que en el caso de lanormatividad en materia de fiscalizacin, incluyendo leyes, re-glamentos y acuerdos, no existe un catlogo de faltas a partir delcual los partidos puedan anticipar la sancin a ser impuesta encaso de incumplimiento. Han sido varios los foros en los cuales


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los partidos polticos han exigido a la autoridad electoral certezasobre el mecanismo de imposicin de las sanciones, sobre todopara calcular el quantum de las mismas.

Hasta ahora, el Cdigo Federal de Instituciones y Procedi-mientos Electorales dispone sobre este tema lo siguiente:

Artculo 2691. Los partidos polticos y las agrupaciones polticas, indepen-

dientemente de las responsabilidades en que incurran sus di-rigentes, miembros o simpatizantes, podrn ser sancionados:

a) Con amonestacin pblica;b) Con multa de 50 a 5 mil das de salario mnimo general vi-

gente para el Distrito Federal;c) Con la reduccin de hasta el 50% de las ministraciones del

financiamiento pblico que les corresponda, por el perodoque seale la resolucin;

d) Con la supresin total de la entrega de las ministracionesdel financiamiento que les corresponda por el perodo queseale la resolucin;

e) Con la negativa del registro de las candidaturas;f) Con la suspensin de su registro como partido poltico o

agrupacin poltica, yg) Con la cancelacin de su registro como partido poltico o

agrupacin poltica.2. Las sanciones a que se refiere el prrafo anterior, podrn ser

impuestas cuando:a) Incumplan con las obligaciones sealadas en el artculo 38 y

dems disposiciones aplicables de este Cdigo;b) Incumplan con las resoluciones o acuerdos del Instituto Fe-

deral Electoral;c) Acepten donativos o aportaciones econmicas de las per-

sonas o entidades que no estn expresamente facultadaspara ello o soliciten crdito a la banca de desarrollo para el


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financiamiento de sus actividades, en contravencin a lo dis-puesto por el artculo 49, prrafos 2 y 3, de este Cdigo;

d) Acepten donativos o aportaciones econmicas superiores alos lmites sealados en el artculo 49, prrafo 11, inciso b),fracciones III y IV, de este Cdigo;

e) No presenten los informes anuales o de campaa en los tr-minos y plazos previstos en los artculos 35 y 49-A de esteCdigo;

f) Sobrepasen durante la campaa electoral los topes a los gas-tos fijados conforme al artculo 182-A de este Cdigo;

g) Incurran en cualquier otra falta de las previstas en este Cdigo.3. Las sanciones previstas en los incisos d), f) y g) del prrafo 1

de este artculo slo podrn imponerse cuando el incumpli-miento o infraccin sea grave o reiterada. La violacin a lodispuesto en el inciso o) del prrafo 1 del artculo 38 de esteCdigo, se sancionar, si la infraccin se comete durante lascampaas electorales, con multa y la suspensin total o par-cial de la prerrogativa prevista en el inciso c) del prrafo 1,del artculo 47 de este mismo ordenamiento, y slo conmulta si la misma se cometiere en cualquier otro tiempo.

4. Cuando la prdida de registro obedezca a alguna de lascausales previstas en los artculos 35 y 66, se estar a lodispuesto en el artculo 67 de este Cdigo.

Artculo 2721. A quien viole las disposiciones de este Cdigo sobre res-

tricciones para las aportaciones de financiamiento que noprovengan del erario pblico, se le podr sancionar con multade hasta el doble del monto aportado indebidamente. Si sereincide en la falta, el monto de la multa podr ser aumenta-do hasta en dos tantos ms. En la determinacin de la multa,se seguir en lo conducente el procedimiento sealado enlos artculos anteriores.


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2. Las multas que no hubiesen sido recurridas, o bien, que fue-sen confirmadas por la autoridad competente, debern serpagadas en la Direccin Ejecutiva de Administracin del Ins-tituto en un plazo improrrogable de quince das contados apartir de la notificacin. Transcurrido el plazo sin que el pagose hubiere efectuado, el Instituto podr deducir el montode la multa de la siguiente ministracin del financiamientopblico que corresponda. De no resultar posible lo anterior,el Instituto Federal Electoral notificar a la Tesorera de laFederacin para que se proceda a su cobro en trminos dela normatividad aplicable.

Como se puede observar, el rgimen de sanciones descansa fun-damentalmente en la imposicin de sanciones de carcter pecunia-rio, con la ventaja de que una vez que estn firmes pueden serdescontadas de las ministraciones del financiamiento pblico queles corresponde a los partidos infractores. Para imponer una sancinms trascendente, como la supresin total de ministraciones, o laprdida o suspensin del registro, la infraccin debe ser grave, esdecir, con todas las agravantes del caso y reiterada.

Asimismo, el legislador no impone determinada sancin parauna conducta en particular. Las nicas disposiciones del Cdigoelectoral que prevn una sancin especfica para un supuesto con-creto son las siguientes: En el supuesto de que el partido poltico utilice las prerro-

gativas y aplique el financiamiento pblico durante las cam-paas electorales para una finalidad distinta a su objeto,puede hacerse acreedor a una multa y a la suspensin totalo parcial de la prerrogativa mediante la cual se pone a sudisposicin el nmero de promocionales en radio y televi-sin que son adquiridos por conducto del IFE.

Por violaciones a las disposiciones sobre restricciones paralas aportaciones de financiamiento que no provengan del


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erario, se pueden imponer multas de hasta el doble del mon-to aportado indebidamente. Si hay reincidencia en la falta, elmonto de la multa puede ser aumentado hasta en dos tantosms.Como est diseado actualmente el marco normativo, el

mtodo para disuadir conductas es a travs de la imposicin desanciones, que desde una perspectiva histrica poco ha servido.Ello se debe fundamentalmente al hecho de que las sanciones noimpactan ni en las preferencias electorales ni en los resultados dela eleccin, ya que por un lado los electores conocen de las infrac-ciones despus de los comicios y, por el otro, independientemen-te de la gravedad de la falta, el resultado electoral permaneceinalterable, como sucedera si algn candidato federal rebasarael tope de gastos de campaa.

Una inclusin reciente dentro del catlogo de sanciones es laamonestacin pblica, que generalmente ha sido impuesta parainfracciones menores a la normatividad, cuando en realidad po-dra ser un instrumento ideal para disuadir conductas. No debe-mos perder de vista que tanto partidos polticos como candidatos,obtienen votos en buena medida en funcin de un prestigio lafama pblica, el cual puede ser minado si la autoridad electo-ral ms que imponer sanciones pecuniarias desenmascara, a tra-vs de mtodos ms efectivos, conductas perniciosas. Finalmente,el desprestigio repercute en una cada en el nmero de votos y,por consecuencia, tiene efectos directos en el bolsillo de los par-tidos, pues la frmula de financiamiento pblico se componemayoritariamente del porcentaje de la votacin obtenida en laltima eleccin.

A pesar de que existe un inequvoco arbitrio por parte delConsejo General del IFE en la imposicin de sanciones, recono-cido incluso por una jurisprudencia de la Sala Superior del Tri-bunal Electoral, lo cierto es que hay una clara evolucin entrminos de exigencia para fundamentar y motivar adecuada-


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mente las sanciones, en buena medida como consecuencia decriterios jurisdiccionales.

En esta evolucin, a travs de ciertos precedentes emitidospor las autoridades jurisdiccionales electorales, en particular lasentencia SUP-RAP-62/2005, se ha llegado a distinguir entre fal-tas formales y faltas sustantivas. En las primeras no se acreditaplenamente la afectacin de valores sustanciales protegidos porla legislacin, como podran ser los principios rectores de la fun-cin electoral, sino su puesta en peligro. Estas faltas se detectangeneralmente a partir de los instrumentos de control directos y,eventualmente, de los indirectos. Por el contrario, las faltassustantivas s vulneran principios rectores, como la equidad, ygeneralmente no son detectadas en los procesos rutinarios derevisin de informes, sino por medio de investigaciones ad hocque deben llevarse a cabo mediante procedimientos administra-tivos en los que se garantice el derecho de audiencia de los impli-cados. A partir de esta clasificacin general, la tendencia tendraque ser naturalmente a sancionar con menor intensidad las faltasformales y con mayor severidad las sustantivas.

Otro tema que igualmente incide en la efectividad de las nor-mas fiscalizadoras y que ha sido poco tratado en la literatura espe-cializada es el relativo a los entes imputables o destinatarios de lassanciones. El sistema est diseado para que sean los partidos pol-ticos quienes asuman las sanciones que son impuestas y que losindividuos, que en estricto sentido son quienes las cometen, no seanobjeto de imputabilidad. Esta postura se ve reforzada con criteriosdel Tribunal Electoral como la culpa in vigilando mediante la cual lospartidos polticos, como una ficcin del derecho, son responsablesde la conducta de sus militantes o incluso de sus simpatizantes.

La no imputabilidad de la persona fsica que comete la conductailcita incide de manera directa y grave en la efectividad de las nor-mas de fiscalizacin. Pinsese, por ejemplo, en situaciones queinvolucran ilcitos cometidos por grupos disidentes o incluso diri-


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gentes y candidatos perdedores. Si stos no son imputables, enton-ces pueden irrogarle al partido, en algunos casos, daos cuantiosose irreparables.

III. CONCLUSIONES

La fiscalizacin de los partidos polticos en Mxico ha echa-do races firmes; a partir de la reforma electoral de 1996, y bajolos nuevos parmetros y exigencias en materia de transparenciay rendicin de cuentas no puede ni siquiera concebirse un retro-ceso en esta materia.

La regulacin en materia de fiscalizacin, pasando por elmbito legislativo, administrativo y judicial, es en buena medidala expresin de un esfuerzo por cerrar el paso a cualquier intentode alteracin, manipulacin o violacin al rgimen de rendicinde cuentas tratndose de recursos que provienen, por disposi-cin constitucional, mayoritariamente del erario. De ah su deta-lle, sus innumerables precisiones, su exhaustiva reglamentacin,misma que tiene su razn de ser en una desconfianza histricarelacionada con la inequidad en las elecciones.

El centro de la preocupacin de este ensayo se encuentra en ladeliberacin sobre la calidad del rgimen de fiscalizacin que se haedificado; es decir, cmo se ha replanteado en distintos momentosel diseo institucional y legal para resolver uno de los problemasfundamentales de toda democracia: la relacin de poltica y dine-ro. El anlisis parti de la efectividad de las normas de fiscalizacina travs de un enfoque tripartita: el diseo de las normas, los me-canismos de control e investigacin y el rgimen de sanciones. Elreto es muy claro: determinar parmetros para edificar un sistemanormativo eficaz que evite que se presenten nuevos fenmenosviolatorios de la ley, sin caer en un exceso de regulacin que en elmediano o largo plazo resulte contraproducente.


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Desde la ptica del diseo normativo, su integracin e inter-pretacin no ha sido ptima. Se analiz el caso de los gastos decampaa para concluir que la norma no es clara para diferenciar-los de los gastos ordinarios. La experiencia concreta es que nosencontramos en un esquema bajo el cual, por un lado, partidos,dirigentes y candidatos desafan el espritu de la norma aprove-chndose de las lagunas e interpretaciones y, por el otro, las auto-ridades electorales responden con reglas ms restrictivas yespecficas para llenar los vacos e impedir interpretaciones a modo.La concepcin de la norma se piensa bajo la premisa insoslayablede que el destinatario buscar la manera de evadirla, no con unamentalidad de que el cumplimiento de la ley es, como dicen losanglosajones, a guide for proper action (Ayres & Braithwait, 1995:24).En todo caso, como se sugiri anteriormente, la norma eficaz debeproponer soluciones, no administrar problemas.

Como se analiz, la densidad normativa en el tema de fisca-lizacin es profusa, tambin lo son los bienes jurdicos que tu-tela. No obstante, su densidad est ms acentuada en aquellasnormas que tutelan bienes de menor jerarqua, lo que orilla a laautoridad a enfocarse ms en el cumplimiento de normas queoriginan faltas formales. Para muestra, aunque sea en trminoscuantitativos, el Reglamento de Fiscalizacin, que est confor-mado en su mayora por normas que rigen el registro legal ycontable de los ingresos y egresos de los partidos, contiene 33artculos que concentran 248 incisos y 240 subincisos, sin con-siderar los 52 formatos e instructivos, el catlogo de cuentas yla gua contabilizadora. Por su parte, el Reglamento de Quejas,que norma los procedimientos administrativos sancionadoresrespecto del origen y aplicacin de recursos de partidos, contie-ne 12 artculos, 34 incisos y 7 subincisos. Incluso, a nivel deplantillas laborales no hay punto de comparacin: mientras queel equipo que fiscaliza partidos mediante la prctica de auditorascontables se compone de 168 personas, el de quejas y procedi-


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mientos oficiosos no llega a la veintena de elementos (Fuente:Direccin Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Polticos, IFE,noviembre 2007).

Por lo que se refiere a los instrumentos de control, quedclaro que de un ejercicio de auditora convencional nicamentese va a desprender si el partido utiliz con apego a la normatividadlos recursos que declara haber recibido y gastado. En otras pala-bras, la auditora no es capaz, por s misma, de detectar incum-plimientos de otra ndole, tales como recursos provenientes defuentes prohibidas, contabilidades paralelas y otros considera-dos como sustantivos. Esto es as porque las contabilidades nosuelen exhibir este tipo de irregularidades, ya que son los parti-dos quienes las presentan ante la autoridad fiscalizadora.

Es a travs de otros instrumentos de control e investigacin,empleados en conjunto, como puede generarse una aplicacin efec-tiva de la ley. Por ello, la autoridad debe estar en aptitud de iniciarformalmente investigaciones a partir de cualquier elemento que seponga a su conocimiento respecto de la probable comisin de irre-gularidades en materia de origen y destino de recursos, siempre ycuando contenga indicios suficientes para justificar posibles actosde molestia tanto a partidos polticos, como a terceros.

Desde la ptica de la imposicin de sanciones, el panorama noha sido halageo para partidos, quienes se ven afectados despusde cada proceso de fiscalizacin con cuantiosas multas, en su ma-yora por faltas formales que, como se analiz, provienen de irre-gularidades que no vulneran bienes jurdicos sustantivos.

Una estrategia encaminada al castigo y a la sancin pecunia-ria de irregularidades formales desperdicia recursos que pudie-ran ser destinados a otros aspectos ms relevantes. Salvo los casosconocidos como Pemexgate y Amigos de Fox, los partidos polti-cos no han sido sancionados por grandes irregularidades a partirde un procedimiento administrativo de queja o investigacin ofi-ciosa. Ello quiz se deba a la incapacidad de las autoridades para


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detectarlas, a que los partidos no suelen cometerlas, o incluso auna combinacin de ambas. Cualquier afirmacin en uno u otrosentido puede ser correcta, pero de lo que no hay duda es que enla actualidad hay ms de 100 procedimientos administrativosabiertos y sin concluir (Fuente: Direccin Ejecutiva de Prerrogati-vas y Partidos Polticos, IFE, noviembre 2007).

Despus de haber analizado la eficacia de la norma de fiscali-zacin desde distintos ngulos, hay que reconocer, como lo haceCalsamiglia (1993: 70), que la obediencia y aplicacin de la normano son los nicos criterios para un buen Derecho, hace falta queste sea justo, que transmita con claridad sus prescripciones, queconsiga los objetivos que pretende con el mnimo costo y que losfines estn justificados ticamente. Todo con tal de impulsar unrgimen de partidos polticos cuya constante sea el cumplimientoirrestricto del Derecho.


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BIBLIOGRAFA

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Calsamiglia, Albert (1993), Racionalidad y Eficiencia del Derecho, EditorialFontamara, Mxico, 117 pp.

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Legislacin, reglamentos y acuerdos

Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por elque se Establece el Contenido, Modalidades y Trminos Conformea los cuales se Difundir Pblicamente la Informacin Relativa alos Ingresos y Gastos de los Partidos Polticos Nacionales.

Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.


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Reglamento que Establece los Lineamientos Aplicables en laIntegracin de los Expedientes y la Substanciacin delProcedimiento para la Atencin de las Quejas sobre el Origen yla Aplicacin de los Recursos Derivados del Financiamiento delos Partidos y Agrupaciones Polticas.

Reglamento que Establece los Lineamientos para la Fiscalizacinde los Recursos de los Partidos Polticos Nacionales.

http://www.ife.org.mx/normanethttp://www.ife.org.mx/partidospoliticos/fiscalizacion

Fiscalizacin de los recursos de los partidos polticoses el cuaderno nm. 1 de la serieTemas selectos de Derecho Electoral.

Se imprimi en julio de 2008 en la Coordinacinde Informacin, Documentacin y Transparencia del TEPJF.

Carlota Armero 5000, Colonia CTM Culhuacn,Delegacin Coyoacn, Mxico, D.F., C.P. 04480.

Su tiraje fue de 1,300 ejemplares

PortadillaHoja legalDirectorioPresentacinPrlogoI. Introduccin: regularizacin y fizcalizacinII. Efectividad de las normasIII: ConclusionesBibliografa

tepjf. agÍss bitar. fernando, fiscalizaciÓn de los recursos de los partidos polÍticos. colec....

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