124

Short considerations regarding the administrative contract and the judicial control procedures in public procurement

AbstractThe juridical concept of public contract was

not generally accepted in the Romanian inter-war and communist doctrine. The needs of integration in the European structures after 1989, determined the domestic legislator to adapt the norms in order to accomplish the fundamental principles of a democratic society.

Government Emergency Ordinance no 34/2006 transposed the European Council’s Directives in the field of the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts, and defines the concept, the drafting of the contract and the control proceedings before the National Council for Solving Legal Disputes and before the Courts.

The fundamental principle of hearing both sides is provided by the special law in the proceedings before the National Council for Solving Legal Disputes, which is a central body, invested with jurisdictional power, for solving the complaints of the applicants in the administrative procedure.

This jurisdictional procedure, flexible and quick, has also shortcomings regarding the participation of the parties from the administrative procedure before the jurisdictional body and the consequences of the court’s decision for the person who awarded the contract.

The possible solution is offered by the Law no. 554/2004 and the New Civil Procedure Code, which has to be adopted this year, and also by the jurisprudence, if the courts exert their active role.

Key words: administrative contract, public procurement contract, control procedure

SCURTE CONSIDERAŢII ASUPRA CONTRACTULUI ADMINISTRATIV ŞI ASUPRA PROCEDURILOR DE CONTROL JURISDICŢIONAL ÎN MATERIA ACHIZIŢIILOR PUBLICE

Andreea TABACU

Lect. univ. dr.,Facultatea de Ştiinţe Juridice şi Administrative, Universitatea din Piteşti, Piteşti, RomâniaTel.: 0040-724-069.888E-mail: andreea.tabacu@upit.ro

Revista Transilvanăde Ştiinţe Administrative2 (24)/2009, pp. 124-146

125

1. Prezentarea noţiunii de contract administrativUlterior anului 1989, care a marcat profund spiritul destinatarilor legii, determinând

necesitatea unor schimbări importante în structura sistemului legislativ, unele instituţii au fost reaşezate în raport de noile realităţi şi în mare parte, pe temeiul unor reglementări europene.

Contractele administrative se încadrează între instituţiile juridice care au necesitat adaptări serioase faţă de perioada comunistă, care avea în vedere contractele economice, precum şi, într-o măsură importantă, faţă de specificul perioadei interbelice, în care acestea au fost acceptate numai parţial, marii autori manifestând o poziţie rezervată în raport cu acestea1.

Până la adoptarea unor acte normative, care au adus o serie de noutăţi şi până la transpunerea acquis-ului comunitar, determinată de aderarea României la Uniunea Europeană, materia contractelor administrative a fost vitregită de o reglementare proprie.

Atenţia autorilor de drept administrativ a fost îndreptată în general asupra actelor administrative cu caracter individual, contractele administrative fiind analizate prin prisma doctrinei franceze2, cu atât mai mult cu cât legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 nu se referea expres la categoria contractelor administrative3.

Noţiunea s-a regăsit în mod particular în legislaţia internă în materie administrativă în legile privind: serviciile de gospodărire comunală nr. 326/20014, serviciile de transport public local de călători OG nr. 86/20015, contractul de concesiune – Legea nr.

1 Teodorescu, A., Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureşti, 1929, p. 394 şi urm.; Rarincescu, C., Contenciosul administrativ român, Bucureşti: Alcalay, 1936; Negulescu, P., Tratat de drept administrativ, Bucureşti: Institutul de Arte Grafice, 1934.

2 Jeze, G., Les contrats administratifs de l’Etat, des departments, des communes et des etablissements publics, Paris, 1927 şi Les Contrats administratifs, vol V, VI, Paris, 1936. Rouviere, J., Les contrats administratifs, Paris: Dalloz, 1930. Pentru doctrina postbelică a se vedea Benoit, F.B., Le droit administratif francais, Paris: Dalloz, 1968, p. 6-5-606 citat în Trăilescu, A., Drept administrativ, Curs universitar, Ediţia a III-a, Bucureşti: Editura C.H.Beck, 2008, p. 200.

3 Legea utiliza noţiunea de acte de gestiune. În doctrină a fost acceptată categoria contractelor administrative. În acest sens Petrescu, R.N., Drept administrativ, Cluj Napoca, 2002, p.300 şi urm., Negoiţă, A., Drept administrativ, Bucureşti, 1998, p. 173.

4 Publicată în Monitorul Oficial Nr. 359 din 4 iulie 2001 – „Desfăşurarea activităţilor specifice fiecărui serviciu public de gospodărie comunală, organizat şi realizat în sistemul de delegare a gestiunii, se face pe bază de contract.”

5 Publicată în Monitorul Oficial Nr. 544 din 1 septembrie 2001.

126

219/19986, contractele de parteneriat public-privat7, contractele de achiziţie publică8, în prezent abrogate.

Legea actuală a contenciosului administrativ, nr. 554/20049, a delimitat expres obiectul contractului administrativ cu ocazia asimilării contractului cu actul administrativ în ce priveşte procedura jurisdicţională, fără însă a oferi o definiţie a acestuia10.

O serie de alte acte normative se referă în prezent la contractul administrativ în domenii speciale, de interes public, în care activitatea organelor statului sau a autorităţilor locale necesită apelul la subiecte de drept care să desfăşoare pentru autoritatea publică respectiva activitate.

Astfel, O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică arată că acesta este contractul prin care o autoritate publică, denumită concedent, transmite, pe o perioadă determinată, unei persoane, denumite concesionar, care acţionează pe riscul şi răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de exploatare a unui bun proprietate publică în schimbul unei redevenţe11.

O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii12, defineşte

6 Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, publicată în Monitorul Oficial Nr. 459 din 30 noiembrie 1998, a fost abrogată prin O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică.

7 O.G. nr. 16/2002 publicată în Monitorul Oficial nr. 94 din 2 februarie 2002, definea contractul de parteneriat public-privat sau contractul de proiect – „actul juridic care statuează drepturile şi obligaţiile autorităţii publice şi ale investitorului pentru întreaga perioadă de funcţionare a parteneriatului public-privat, acoperind una sau mai multe dintre etapele de pregătire, finanţare, construcţie sau exploatare a unui bun public, pe o durată de timp determinată, dar nu mai mare de 50 de ani.”

8 O.U.G. nr. 60/2001 publicată în Monitorul Oficial nr. 241 din 11 mai 2001 definea contractul de achiziţie publică drept contract, încheiat în formă scrisă, între autoritatea contractantă şi contractant pentru dobândirea, definitivă sau temporară, de către o persoană juridică definită ca autoritate contractantă, a unor produse, lucrări sau servicii. Ordonanţa de Urgenţă definea şi contractul de achiziţie publică de furnizare, de servicii şi contractul de lucrări.

9 Dragoş, D.C., Legea contenciosului administrativ, Comentarii şi explicaţii, Ediţia 2, Bucureşti: Editura C.H. Beck, 2009, p. 102; Bîrsan, G.V. şi Georgescu, B., Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 adnotată, Bucureşti: Editura Hamangiu, 2007, p. 22.

10 Pentru o analiză asupra contractului de concesiune a se vedea Albu, E., Drept administrativ al bunurilor, Bucureşti: Editura Fundaţia România de Mâine, 2008, p.75.

11 Publicată în Monitorul Oficial Nr. 418 din 15 mai 2006, modificată ulterior în mai multe rânduri, ultima modificare avută în vedere fiind cea adusă de O.U.G. nr. 228/30.12.2008 publicată în Monitorul Oficial al României nr. 3/05.01.2009.

12 Este contractul care include şi categoria contractului sectorial, definit la art. 229 alin. (2), cu titlu oneros, încheiat în scris între una sau mai multe autorităţi contractante, pe de o parte, şi unul sau mai mulţi operatori economici, pe de altă parte, având ca obiect execuţia de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii, în sensul ordonanţei de urgenţă.

127

contractul de achiziţie publică13, contractul de concesiune de lucrări publice14 şi contractul de concesiune de servicii15. Acelaşi act normativ defineşte contractul sectorial, care reprezintă contractul de achiziţie publică atribuit în scopul efectuării unei activităţi relevante în sectoarele de utilitate publică: apă, energie, transport sau poştă.

În legea nr. 95/2006, art. 17 are în vedere contractele ce se pot încheia în domeniul programelor naţionale de sănătate, între autorităţile de sănătate publică judeţene şi a municipiului Bucureşti şi furnizorii autorizaţi de servicii medicale, deşi legea le califică drept contracte civile şi le atribuie în competenţa acestor instanţe.

Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice16 vorbeşte despre contractele de delegare a gestiunii serviciilor, care se referă la atribuirea sau încredinţarea către operatori a gestiunii unui serviciu de utilităţi publice, precum şi exploatarea sistemului de utilităţi publice aferent. Legea nr. 241/2006 a serviciului de alimentare cu apă şi de canalizare17 reprezintă o aplicaţie particulară a legii nr. 51/2006.

Legea nr. 92/2007 a serviciilor de transport public local18 are ca obiect concesionarea serviciului de transport public local, care se face prin contract de delegare a gestiunii şi cu respectarea procedurii de delegare a gestiunii, potrivit dispoziţiilor legii nr. 51/2006.

Aceste acte normative, care se raportează, în esenţă, la încheierea contractului administrativ sau la regimul juridic al acestuia, au fost adoptate pe fondul lipsei unei reglementări generale a contractului administrativ. Unele dintre acestea au avut ca temei chiar reglementările comunitare, a căror transpunere este obligatorie pentru statele membre, cum este cazul O.U.G. nr. 34/2006, care transpune Directiva nr. 2004/18/CE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de lucrări, de furnizare şi de servicii, Directiva nr. 2004/17/CE privind coordonarea procedurilor de achiziţie aplicate de entităţile care operează în sectoarele apă, energie, transport şi servicii poştale19, Directiva 1989/665/CEE privind coordonarea legilor, regulamentelor

13 Este contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de servicii, cu deosebirea că în contrapartida serviciilor prestate contractantul, în calitate de concesionar, primeşte din partea autorităţii contractante, în calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioadă determinată sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani prestabilite.

14 Publicată în Monitorul Oficial Nr. 262 din 19 aprilie 2007.15 Publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene (JOCE) nr. L395 din 30 decembrie

1989.16 Curtea de Apel Cluj, Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, decizia nr.

1849/22.10.2007 în Buletinul Jurisprudenţei, Culegere de practică judiciară în materie comercială de contencios administrativ şi fiscal pe anul 2007, Bucureşti: Editura Universul Juridic, 2008, pp. 168-182.

17 Titlul VII din PNCPA.18 Art. 7 alin. 2 PNCPA.19 Petrescu, R.N., Drept administrativ, Cluj-Napoca: Editura Accent, 2004, p. 338, unde

sunt reţinute şi alte trăsături, respectiv dreptul de denunţare unilaterală de către autoritatea publică şi condiţiile specifice de cedare a contractului; Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, vol. II, Ediţia a III-a, Bucureşti: Editura ALL Beck, 2002, pp. 114-

128

şi prevederilor administrative referitoare la aplicarea procedurilor de recurs în materie de atribuire a contractelor de furnizare şi de lucrări20 şi Directiva 1992/13/CEE privind coordonarea legilor, regulamentelor şi prevederilor administrative referitoare la aplicarea regulilor Comunităţii pentru procedurile de achiziţie a entităţilor care operează în sectoarele apă, energie, transport şi telecomunicaţii21.

Există, aşadar, reglementări privind contractele speciale administrative, fără ca normele interne să prevadă cadrul general, regulile de drept comun în materie.

Mai mult, apariţia destul de târzie a reglementării contractelor administrative nu a permis destinatarilor legii să dobândească şi să-şi însuşească o practică administrativă necesară într-o societate democratică, întemeiată pe principiile nediscriminării, transparenţei, proporţionalităţii, eficienţei utilizării fondurilor publice şi asumării răspunderii22.

Totodată, se constată că normele în materie au suferit o evoluţie sinuoasă, fiind frecvent modificate şi, prin invocarea unor argumente de tehnică legislativă, chiar abrogate şi înlocuite cu norme similare, respectiv cu reglementări importate din alte state.

Lipsa consecvenţei în elaborarea actelor normative se răsfrânge permanent asupra practicianului, care, lipsit de mijloacele juridice necesare instituirii unei practici administrative întemeiate pe principiile sus menţionate, nu va putea să evolueze în profesia sa23.

De asemenea, adoptarea unor acte normative „de import”, care nu se întemeiază pe aceleaşi realităţi administrative, economice sau culturale, similare celor care se regăsesc în ţara noastră, nu poate determina schimbarea conduitei individuale şi a celei colective, ci atrage, dimpotrivă, reacţii de natură a perturba bunul mers al administraţiei .

În privinţa normelor de tehnică legislativă, se constată că, frecvent, transpunerea unei Directive europene presupune copierea acesteia, fără o reală adaptare, ţinând seama de sensul textelor acestora, deseori datorită traducerii deficitare.

Se impunea, astfel, adoptarea unei reglementări generale, care să determine noţiunea contractului administrativ sau cel puţin să stabilească un cadru general de încheiere, executare şi încetare a acestuia.

115, expune criterii reţinute atât de autorii francezi în perioada interbelică G. Jeze şi Laferriere, rezerva autorilor români faţă de teoria contractului administrativ şi esenţa teoriei contractului administrativ în Franţa postbelică. Asupra opiniilor prof. Andre de Laubadere, Traite theorique et pratique des contrats administratifs, 1956; Auby, J.M., Droit administratif special, Paris: Sirey, 1966.

20 Publicată în Monitorul Oficial Nr. 372 din 28 aprilie 2006.21 Ultimul model elaborat este contractul cadru privind condiţiile acordării asistenţei

medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate pentru anul 2009, publicat în Monitorul Oficial Nr. 885 din 29 decembrie 2008.

22 Tabacu, A., „Consideraţii asupra contractelor publice ca mijloc de realizare a serviciilor publice”, Integrarea Euro-atlantică a României şi reforma serviciilor publice, Comunicări ştiinţifice, Sibiu, mai 2003, ISSN – 1582-943X.

23 Publicată în Monitorul Oficial Nr. 254 din 21 martie 2006.

129

O soluţie parţială în acest sens este oferită de Proiectul Noului Cod de Procedură Administrativă (PNCPA)24, care defineşte contractul administrativ, alocându-i un Titlu aparte25, după ce în partea afectată înţelesului unor noţiuni arată că actelor administrative le sunt asimilate contractele administrative26. Codul arată astfel că prin contract administrativ se înţelege acordul de voinţă cu caracter bi sau multilateral, în care cel puţin o parte este o autoritate publică, prin care se urmăreşte satisfacerea unui interes public şi căruia i se aplică un regim juridic special, de drept administrativ.

Dintre criteriile determinate în literatura de specialitate27 pentru calificarea unui contract ca fiind administrativ PNCPA menţionează următoarele: cel puţin o parte

24 Giurgiu., L., „Reglementări actuale privind unele servicii publice comunitare”, 2008, Curierul Judiciar, nr. 5, p. 43.

25 Definiţia din Directivă este următoarea: „Contractele de achiziţii publice sunt contracte cu titlu oneros, încheiate în scris între unul sau mai mulţi operatori economici şi una sau mai multe autorităţi contractante şi care au ca obiect execuţia de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii în sensul prezentei directive.”

26 Construcţia priveşte toate lucrările care vizează: pregătirea şantierelor (demolare şi terasamente, foraje şi sondaje), lucrări de construcţii (construcţia de clădiri de toate tipurile, construcţia de lucrări publice, poduri (inclusiv cele destinate să susţină şosele suspendate), viaducte, tuneluri şi pasaje subterane, conducte de transport, linii de comunicaţii şi linii de transport a energiei electrice pe distanţe mari, conducte de transport, linii de comunicaţii şi de transport a energiei electrice pentru reţele urbane, lucrări conexe de amenajare urbană, asamblarea şi construcţia de lucrări prefabricate pe şantiere), construcţia de lucrări complet prefabricate din elemente, altele decât betonul, fabricate de unitatea care execută lucrările, construcţia de echipamente (altele decât clădirile) pentru stadioane, piscine, săli de sport, terenuri de tenis, circuite de golf şi alte instalaţii sportive, lucrări de instalaţii, lucrări de finisare, activităţi de arhitectură şi de inginerie, gestionarea proiectelor de construcţie, ridicarea de şarpante şi acoperişuri, construcţia de şosele, lucrări hidrotehnice, lucrări de instalaţii (lucrări de instalaţii electrice, lucrări de izolare, instalaţii), lucrări de finisare (tencuire, tâmplărie şi dulgherie, îmbrăcarea podelelor şi a pereţilor, vopsitorie şi montare de geamuri) şi închirierea de echipamente de construcţie cu operator.

27 Anexa II A cuprinde: servicii de întreţinere şi reparaţii, servicii de transport pe uscat, inclusiv servicii de transport în vehicule blindate, precum şi servicii de curierat, cu excepţia transportului de corespondenţă, servicii de transport aerian de călători şi de marfă, cu excepţia transportului de corespondenţă, transport de corespondenţă pe uscat sau aerian, servicii de telecomunicaţii, servicii financiare de asigurare şi servicii bancare şi de investiţii, servicii informatice şi servicii conexe, servicii de cercetare şi de dezvoltare, servicii de contabilitate, de audit şi de gestionare a registrelor contabile, servicii de studii de piaţă şi de sondaje de opinie, servicii de consultanţă în management şi servicii conexe, servicii de arhitectură, servicii de inginerie şi servicii integrate de inginerie, planificare urbană şi servicii de arhitectură peisagistică servicii conexe de consultanţă ştiinţifică şi tehnică, servicii de testare şi analiză tehnică, servicii de publicitate, servicii de curăţenie pentru clădiri şi servicii de administrare a proprietăţilor, servicii de publicare şi tipărire contra unei taxe sau pe baza unui contract, servicii de eliminare a deşeurilor menajere şi a apelor menajere servicii de igienizare şi servicii similare. Anexa II B cuprinde: servicii hoteliere şi de restaurant, servicii

130

contractantă este o autoritate publică; obiectul contractului priveşte constituirea domeniului public, punerea în valoare a bunurilor, activităţilor, serviciilor proprietate publică a statului sau unităţilor administrativ teritoriale, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, înstrăinarea bunurilor din domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ teritoriale, acordarea unor sume din bugetul public cu titlu nerambursabil; contractul are o parte reglementară formată din clauze stabilite prin lege sau acte administrative, derogatorii de la dreptul comun.

2. Calificarea contractului ca administrativStructura menţionată în PNCPA este respectată în mare parte la definirea contractului

administrativ în multe reglementări interne, însă problema principală o reprezintă calificarea contractului, pe de o parte ca fiind administrativ, iar pe de altă parte ca aparţinând unei anumite categorii din cadrul acestuia, pentru a cunoaşte regimul juridic şi procedurile aplicabile fiecăruia.

Un contract care ridică probleme de calificare datorită conflictului între trăsăturile sale şi prevederile legale exprese este contractul care se încheie în materia acordării asistenţei medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate. Deşi conform art. 246 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii28 contractele sunt calificate drept civile, prin specificul acestora ele se comportă mai degrabă ca administrative. Pe structura criteriilor clasice de clasificare, reţinute şi în PNCPA, se constată că o parte este autoritate publică prin reprezentantul său - Casa de asigurări de sănătate29, obiectul contractului priveşte furnizarea unui serviciu public (de servicii medicale), are o parte reglementară formată din clauze stabilite prin lege sau acte administrative, derogatorii de la dreptul comun (contractul cadru stabilit prin act administrativ – H.G.)30.

Faţă de instituirea unui contract cu clauze reglementare şi de posibilitatea autorităţii de a denunţa contractul în mod unilateral în raport de revocarea de către organele în drept a dovezii de evaluare a furnizorului sau a autorizaţiei sanitare de funcţionare31,

de transport feroviar, servicii de transport naval, servicii de transport anexe şi auxiliare, servicii juridice, servicii de recrutare şi de plasare a forţei de muncă, servicii de investigaţie şi de siguranţă, cu excepţia serviciilor de transport cu vehicule blindate, servicii de învăţământ şi de formare profesională, servicii de sănătate şi servicii de asistenţă socială, servicii de agrement, culturale şi sportive.

28 Publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene Nr. L 365 din 30 decembrie 1989, pp. 33-35.

29 Directiva are în vedere termenul de „review procedures” ceea ce nu poate fi tradus expres numai prin „recurs”.

30 Art. 2 alin. 8 din Directiva nr. 665/89/CE.31 Rezilierea contractului intervine şi în cazul refuzului furnizorilor de a pune la dispoziţia

organelor de control ale Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi ale caselor de asigurări de sănătate actele de evidenţă financiar-contabilă a medicamentelor şi/sau materialelor sanitare eliberate conform contractelor încheiate şi documentelor justificative privind sumele decontate din Fond.

131

calificarea expresă a acestuia ca fiind civil nu permite decât concluzia că legiuitorul a dorit să scoată contractul de sub incidenţa legii administrative, deşi îi cunoaşte caracteristicile. Mai mult, conferirea litigiilor născute în legătură cu contractul de prestări de servicii medicale Comisiei de arbitraj care funcţionează pe lângă Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, evidenţiază intenţia legiuitorului de a aplica contractului legea civilă, ca drept comun. Însă, art. 4 alin. 3 din Contractul cadru arată că litigiile sunt, după caz, în competenţa instanţelor judecătoreşti, astfel că obligativitatea arbitrajului se apreciază în funcţie de dispoziţiile Cărţii a patra din Codul de procedură civilă.

Aşadar, în materia contractelor cadru de furnizare a serviciilor medicale, nu se aplică legea administrativă deşi specificul şi trăsăturile contractului conduc către concluzia că acesta are o atare natură.

Un contract administrativ care nu ridică probleme de calificare faţă de normele care îl reglementează este contractul prin care se deleagă gestiunea serviciilor comunitare de utilităţi publice32.

După ce în art. 9 din Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi publice33 se arată că raporturile juridice dintre autorităţile administraţiei publice locale şi utilizatori34 sunt raporturi juridice de natură administrativă, supuse normelor juridice de drept public, iar raporturile juridice dintre autorităţile administraţiei publice locale şi operatori35 sunt supuse normelor juridice de drept public sau privat, după caz, în funcţie de forma de gestiune adoptată, legea prezintă formele de reglementare a raporturilor juridice dintre autorităţile administraţiei publice locale sau asociaţiile de dezvoltare comunitară, după caz, şi operatorii serviciilor de utilităţi publice. Legea prevede că acestea sunt hotărâri de dare în administrare - în cazul gestiunii directe - şi hotărâri şi contracte prin care se deleagă gestiunea serviciilor - în cazul gestiunii delegate.

Contractul de delegare a gestiunii este un contract încheiat în formă scrisă, prin care una sau mai multe unităţi administrativ-teritoriale, individual sau în asociere, în calitate

32 Tabacu, A., „Consideraţii asupra contractelor publice ca mijloc de realizare a serviciilor publice”, Integrarea Euro-atlantică a României şi reforma serviciilor publice, Comunicări ştiinţifice, Sibiu, mai 2003, ISSN – 1582-943X.

33 Publicată în Monitorul Oficial Nr. 254 din 21 martie 2006.34 Raporturile juridice dintre operatorii serviciilor de utilităţi publice şi utilizatorii acestor

servicii sunt raporturi contractuale desfăşurate în baza contractului-cadru de furnizare/prestare a serviciilor de utilităţi publice, elaborat de autoritatea de reglementare competentă, cu respectarea prevederilor legale în vigoare, a regulamentelor serviciilor şi a caietelor de sarcini specifice acestora.

35 Puie, O., „Aspecte privind soluţionarea unor litigii derivând din contractele administrative şi alte tipuri de contracte încheiate de către autorităţile publice”, 2008, Pandectele Române, nr. 7, p. 32, pentru calificarea contractului încheiat între operatori şi beneficiarii serviciilor publice ca fiind administrativ.

132

de delegatar, atribuie, pe o perioadă determinată, unui operator licenţiat, în calitate de delegat, care acţionează pe riscul şi răspunderea sa, dreptul şi obligaţia de a furniza/presta un serviciu de utilităţi publice sau, după caz, activităţi din componenţa acelui serviciu, inclusiv dreptul şi obligaţia de a administra şi de a exploata infrastructura tehnico-edilitară aferentă serviciului/activităţilor furnizate/prestate, în schimbul unei redevenţe, după caz36.

Legea arată expres că acesta este asimilat actelor administrative şi intră sub incidenţa prevederilor legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare – art. 30 alin. 6 din Legea nr. 51/2006.

Trăsăturile contractului confirmă, de asemenea, calificarea sa legală37. Astfel, autoritatea publică locală parte în contract are posibilitatea şi obligaţia de a urmări, de a controla şi de a supraveghea modul în care se realizează serviciile de utilităţi publice, şi anume, modul de respectare şi de îndeplinire a obligaţiilor contractuale asumate de operatori, inclusiv în relaţia cu utilizatorii, calitatea serviciilor furnizate/prestate, indicatorii de performanţă ai serviciilor furnizate/prestate, modul de administrare, exploatare, conservare şi menţinere în funcţiune, dezvolt are sau modernizare a sistemelor de utilităţi publice, modul de formare, stabilire, modificare şi ajustare a preţurilor şi tarifelor pentru serviciile de utilităţi publice.

În prezent, reglementarea de bază a contractului public, administrativ, este reprezentată de O.U.G. nr. 34/2006, care preia integral definiţia din textul Directivei nr. 18/2004, definind contractul de achiziţie publică ca fiind contractul cu titlu oneros, încheiat în scris între una sau mai multe autorităţi contractante38, pe de o parte, şi

36 Anterior O.U.G. nr. 34/2006 Legea 51/2006 arăta că acest contract de delegare a gestiunii poate fi un contract de concesiune sau contract de parteneriat public-privat. Atât Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor cât şi O.G. nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat au fost abrogate prin O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii.

37 Giurgiu., L., „Reglementări actuale privind unele servicii publice comunitare”, 2008, Curierul Judiciar, nr. 5, p. 43.

38 Ordonanţa de Urgenţă defineşte autoritatea contractantă ca fiind oricare organism al statului - autoritate publică sau instituţie publică - care acţionează la nivel central ori la nivel regional sau local, oricare organism de drept public, altul decât unul dintre cele de mai sus, cu personalitate juridică, care a fost înfiinţat pentru a satisface nevoi de interes general fără caracter comercial sau industrial şi care se află cel puţin în una dintre următoarele situaţii: este finanţat, în majoritate, de către o autoritate contractantă sau de către un alt organism de drept public; se află în subordinea sau este supusă controlului unei autorităţi contractante sau unui alt organism de drept public; în componenţa consiliului de administraţie/organului de conducere sau de supervizare mai mult de jumătate din numărul membrilor acestuia sunt numiţi de către o autoritate contractantă sau de către un alt organism de drept public; oricare asociere formată din una sau mai multe autorităţi contractante, oricare întreprindere publică ce desfăşoară una sau mai multe dintre activităţile prevăzute la cap. VIII secţiunea 1, atunci când aceasta atribuie

133

unul sau mai mulţi operatori economici, pe de altă parte, având ca obiect execuţia de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii39.

Sunt preluate şi aspectele care definesc particularitatea fiecărui contract de achiziţie în funcţie de obiectul acestuia, respectiv execuţia de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii.

Astfel, contractele de achiziţii publice de lucrări sunt contracte de achiziţii publice40, având ca obiect fie execuţia, fie atât proiectarea, cât şi execuţia unor lucrări referitoare la una dintre activităţile menţionate în anexa I41 sau a unei lucrări, fie realizarea, prin orice mijloace, a unei lucrări care să răspundă unor necesităţi precizate de autoritatea contractantă.

Contractele de achiziţii publice de bunuri sunt contracte de achiziţii publice, altele decât cele de lucrări, care au ca obiect achiziţia de produse, cumpărarea lor

contracte de achiziţie publică sau încheie acorduri-cadru destinate efectuării respectivelor activităţi; oricare subiect de drept, altul decât cele de mai sus care desfăşoară una sau mai multe dintre activităţile prevăzute la cap. VIII secţiunea 1, în baza unui drept special sau exclusiv, acordat de o autoritate competentă, atunci când acesta atribuie contracte de achiziţie publică sau încheie acorduri-cadru destinate efectuării respectivelor activităţi.

39 Definiţia din Directivă este următoarea: „Contractele de achiziţii publice sunt contracte cu titlu oneros, încheiate în scris între unul sau mai mulţi operatori economici şi una sau mai multe autorităţi contractante şi care au ca obiect execuţia de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii în sensul prezentei directive.”

40 Contractul de concesiune de lucrări publice este definit în ordonanţă ca fiind contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de lucrări, cu deosebirea că în contrapartida lucrărilor executate, contractantul, în calitate de concesionar, primeşte din partea autorităţii contractante, în calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul lucrărilor pe o perioadă determinată sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani prestabilite.

41 Construcţia priveşte toate lucrările care vizează: pregătirea şantierelor (demolare şi terasamente, foraje şi sondaje), lucrări de construcţii (construcţia de clădiri de toate tipurile, construcţia de lucrări publice, poduri (inclusiv cele destinate să susţină şosele suspendate), viaducte, tuneluri şi pasaje subterane, conducte de transport, linii de comunicaţii şi linii de transport a energiei electrice pe distanţe mari, conducte de transport, linii de comunicaţii şi de transport a energiei electrice pentru reţele urbane, lucrări conexe de amenajare urbană, asamblarea şi construcţia de lucrări prefabricate pe şantiere), construcţia de lucrări complet prefabricate din elemente, altele decât betonul, fabricate de unitatea care execută lucrările, construcţia de echipamente (altele decât clădirile) pentru stadioane, piscine, săli de sport, terenuri de tenis, circuite de golf şi alte instalaţii sportive, lucrări de instalaţii, lucrări de finisare, activităţi de arhitectură şi de inginerie, gestionarea proiectelor de construcţie, ridicarea de şarpante şi acoperişuri, construcţia de şosele, lucrări hidrotehnice, lucrări de instalaţii (lucrări de instalaţii electrice, lucrări de izolare, instalaţii), lucrări de finisare (tencuire, tâmplărie şi dulgherie, îmbrăcarea podelelor şi a pereţilor, vopsitorie şi montare de geamuri) şi închirierea de echipamente de construcţie cu operator.

134

în rate, închirierea sau leasingul, cu sau fără opţiune de cumpărare. În cazul în care un contract are ca obiect atât furnizarea de produse cât şi lucrări de montaj şi de instalare, este considerat „contract de achiziţii publice de bunuri” dacă activitatea de instalare-montare este accesorie.

„Contractele de achiziţii publice de servicii” sunt contracte de achiziţii publice42, altele decât contractele de achiziţii publice de lucrări sau de bunuri, care au ca obiect prestarea de servicii prevăzute în anexa II43.

Atunci când, datorită specificului obiectului contractului, acesta are în vedere atât furnizarea de produse cât şi prestarea de servicii, contractul va fi considerat contract de furnizare, dacă valoarea estimată a produselor este mai mare decât valoarea estimată a serviciilor prevăzute în contract, respectiv contract de servicii, dacă valoarea estimată a serviciilor este mai mare decât valoarea estimată a produselor prevăzute în contract.

Această manieră de definire extrem de exactă a contractului, în scopul calificării sale în mod corect, este specifică dreptului francez, care a inspirat în linii generale procedurile de elaborare şi redactare a actelor normative europene sau a dreptului european derivat. Deşi stufoasă, o asemenea reglementare se relevă a fi utilă în special în România, unde o reglementare de drept comun a contractelor administrative lipseşte, singurele criterii de care dispune cel care este chemat să califice un contract fiind cele oferite de doctrina inspirată, de asemenea, din cea franceză.

42 Contractul de concesiune de servicii este definit ca fiind contractul care are aceleaşi caracteristici ca şi contractul de servicii, cu deosebirea că în contrapartida serviciilor prestate contractantul, în calitate de concesionar, primeşte din partea autorităţii contractante, în calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioadă determinată sau acest drept însoţit de plata unei sume de bani prestabilite.

43 Anexa II A cuprinde: servicii de întreţinere şi reparaţii, servicii de transport pe uscat, inclusiv servicii de transport în vehicule blindate, precum şi servicii de curierat, cu excepţia transportului de corespondenţă, servicii de transport aerian de călători şi de marfă, cu excepţia transportului de corespondenţă, transport de corespondenţă pe uscat sau aerian, servicii de telecomunicaţii, servicii financiare de asigurare şi servicii bancare şi de investiţii, servicii informatice şi servicii conexe, servicii de cercetare şi de dezvoltare, servicii de contabilitate, de audit şi de gestionare a registrelor contabile, servicii de studii de piaţă şi de sondaje de opinie, servicii de consultanţă în management şi servicii conexe, servicii de arhitectură, servicii de inginerie şi servicii integrate de inginerie, planificare urbană şi servicii de arhitectură peisagistică servicii conexe de consultanţă ştiinţifică şi tehnică, servicii de testare şi analiză tehnică, servicii de publicitate, servicii de curăţenie pentru clădiri şi servicii de administrare a proprietăţilor, servicii de publicare şi tipărire contra unei taxe sau pe baza unui contract, servicii de eliminare a deşeurilor menajere şi a apelor menajere servicii de igienizare şi servicii similare. Anexa II B cuprinde: servicii hoteliere şi de restaurant, servicii de transport feroviar, servicii de transport naval, servicii de transport anexe şi auxiliare, servicii juridice, servicii de recrutare şi de plasare a forţei de muncă, servicii de investigaţie şi de siguranţă, cu excepţia serviciilor de transport cu vehicule blindate, servicii de învăţământ şi de formare profesională, servicii de sănătate şi servicii de asistenţă socială, servicii de agrement, culturale şi sportive.

135

3. Controlul exercitat de Consiliul Naţional pentru Soluţionarea Contestaţiilor asupra procedurii de atribuire a contractelor administrative

Consecinţa imediată a calificării unui contract ca fiind de achiziţie de lucrări, de bunuri sau de servicii este aceea că legea prevede expres procedura aplicabilă în cadrul fiecăruia, în vederea atribuirii şi încheierii sale.

Procedurile de atribuire a contractelor publice (administrative) presupun totodată şi necesitatea unui control prin intermediul unor organisme independente, precum şi a justiţiei. Caracterul extrem de stufos al procedurilor şi necesitatea realizării unei practici administrative unitare determină necesitatea ca fiecare stat membru să transpună Directiva nr. 665/89 privind coordonarea legilor, reglementărilor şi dispoziţiilor administrative privind aplicarea procedurilor de recurs la atribuirea contractelor de achiziţii publice de produse şi a contractelor publice de lucrări44.

Conform Consiliului U.E., adoptarea Directivei este necesară pentru a asigura transparenţa şi nediscriminarea între statele membre, în domeniul achiziţiilor publice. Se arată în expunerea de motive că este necesar să existe în statele membre căi de atac eficiente şi rapide în cazurile de încălcare a legislaţiei comunitare în domeniul achiziţiilor publice sau a reglementărilor naţionale de punere în aplicare a acestei legislaţii.

Directiva vorbeşte despre recurs ca şi cale de atac45, însă are în vedere două sensuri pentru aceeaşi noţiune, respectiv recurs administrativ sau administrativ-jurisdicţional, în faţa unui organ cu atribuţii administrative sau administrativ-jurisdicţionale şi un recurs judiciar, în faţa instanţelor judecătoreşti, exercitat împotriva deciziei luate de către organul jurisdicţional. Concluzia rezultă din aceea că Directiva prevede obligativitatea statelor membre de a adopta dispoziţii pentru a garanta ca procedurile prin care o măsură presupus ilegală luată de organismul de recurs (administrativ-jurisdicţional – n.n. AT) sau orice presupusă deficienţă în exercitarea competenţelor acordate acestuia (organului administrativ-jurisdicţional – n.n. AT) să fie supuse unui recurs judiciar sau unui recurs în faţa unui alt organism care este o instanţă sau tribunal în sensul articolului 177 din Tratatul CEE şi este independent atât faţă de autoritatea contractantă, cât şi faţă de organismul de recurs46.

În virtutea art. 249 alin. 3 din Tratatul de înfiinţare a Comunităţii Europene47, Directiva lasă la latitudinea statelor membre modul de transpunere a actului normativ comunitar, indicând numai principalele trăsături pe care trebuie să le aibă procedura reglementată la nivel intern.

44 Publicată în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene Nr. L 365 din 30 decembrie 1989, pp. 33-35.

45 Directiva are în vedere termenul de „review procedures” ceea ce nu poate fi tradus expres numai prin „recurs”.

46 Art. 2 alin. 8 din Directiva nr. 665/89/CE.47 Publicat în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene C 325 din 24 decembrie 2002.

136

În primul rând, procedurile de recurs trebuie să fie accesibile oricărei persoane care este sau a fost interesată de obţinerea unui anumit contract public de achiziţie de produse sau a unui contract public de lucrări şi care a fost sau riscă să fie lezată de o presupusă încălcare a legii. De asemenea, deciziile adoptate de organismele responsabile cu procedurile de recurs trebuie să poată fi puse în aplicare în mod efectiv.

Directiva determină şi limitele competenţelor ce pot fi atribuite organelor învestite cu soluţionarea recursului, referindu-se la obiectul cererii formulate de către persoana interesată48.

În lumina Directivei, legiuitorul intern a prevăzut în O.U.G. nr. 34/2006 o procedură în doi paşi, administrativ-jurisdicţională, în faţa Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor şi judiciară, în faţa Curţii de Apel, învestită cu soluţionarea plângerii împotriva deciziei pronunţate de Consiliu.

Legiuitorul s-a oprit la această soluţie pentru a asigura, pe de o parte, deducerea cauzei în faţa unor specialişti, membrii Consiliului49, iar pe de altă parte, pentru a asigura şi cerinţa esenţială a accesului liber la justiţie, ca principiu fundamental, prin supunerea cauzei analizei unui judecător.

Chiar dacă legea nu menţionează expres că procedura desfăşurată în faţa Consiliului este administrativ-jurisdicţională, ea va fi calificată ca atare, pe de o parte în raport cu art. 257 alin. 1 din O.U.G. nr. 34/2006, care conferă asemenea atribuţii Consiliului iar pe de altă parte faţă de faptul că trăsăturile procedurii conduc la această concluzie.

Astfel, trebuie să se ţină seama de definiţia legală a actului administrativ-jurisdicţional, care, potrivit legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, este actul emis de o autoritate administrativă investită, prin lege organică, cu atribuţii de jurisdicţie administrativă specială.

Totodată, se constată că procedura în faţa Consiliului întruneşte cerinţele legale pentru a fi considerată o procedură de jurisdicţie administrativă specială. Legea

48 Art. 2 alin. 1 prevede: (a) adoptarea de măsuri temporare, cel mai rapid posibil şi prin intermediul unor proceduri provizorii, în scopul corectării presupusei încălcări sau prevenirii lezării în continuare a intereselor respective, inclusiv măsuri de suspendare sau care să asigure suspendarea procedurii de atribuire a unui contract de achiziţii publice sau a aplicării oricărei decizii luate de autoritatea contractantă; (b) fie anularea, fie asigurarea anulării deciziilor luate în mod ilegal, inclusiv eliminarea specificaţiilor tehnice, economice sau financiare discriminatorii din invitaţia la licitaţie, documentaţia de contract sau orice alte documente legate de procedura de atribuire a contractului; (c) acordarea de daune interese persoanelor lezate în urma unei încălcări.

49 Art. 257 alin. 4 din O.U.G. nr. 34/2006 arată că „în ceea ce priveşte deciziile sale, Consiliul este independent şi nu este subordonat Autorităţii Naţionale pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice”.

De asemenea art. 261 alin. 2 arată că „membrii Consiliului sunt selecţionaţi pe baza aptitudinilor profesionale şi a bunei reputaţii. Candidaţii trebuie să aibă studii universitare, o vechime de 5 ani în domeniul juridic, economic sau tehnic, precum şi experienţă de 2 ani în domeniul achiziţiilor publice şi/sau concurenţei”.

137

contenciosului administrativ arată că aceasta trebuie să se întemeieze pe principiile contradictorialităţii, asigurării dreptului la apărare şi independenţei activităţii administrativ-jurisdicţionale (art. 2 alin. 1 lit.e).

Aceste soluţii au avut la bază o doctrină vastă50, care în final s-a oprit asupra următoarelor caracteristici ale procedurii administrativ jurisdicţionale51: organul care soluţionează cauza este stabilit de lege, este imparţial şi independent; el este investit de lege cu deplină jurisdicţie de fapt şi de drept; el are putere de decizie nu doar de aviz; procedura este echitabilă şi prezintă elemente de contradictorialitate, publicitate şi termene rezonabile; procedura se desfăşoară cu respectarea dreptului la apărare, funcţionează principiul non reformatio in pejus şi autoritatea de lucru judecat; actul emis prin această procedură este obligatoriu şi poate fi pus în executare silită52.

De asemenea, PNCPA cere ca procedura administrativă de soluţionare a litigiilor născute din activitatea administrativă să fie reglementată prin legi speciale, autoritatea care soluţionează litigiul să fie independentă faţă de părţile litigiului, litigiul să fie declanşat prin petiţie, să se desfăşoare cu respectarea principiului contradictorialităţii, în mod public, dacă legea nu prevede expres altfel53.

Astfel, Consiliul îşi desfăşoară activitatea în complete formate din 3 membri ai Consiliului, care sunt independenţi54, cauzele fiind distribuite aleatoriu, iar principiile legalităţii, celerităţii, contradictorialităţii şi a dreptului la apărare sunt expres prevăzute de lege. Consiliul are posibilitatea de a solicita lămuriri părţilor, de a administra probe şi de a solicita orice alte date sau documente necesare, fiind incident aici principiul rolului activ în aflarea adevărului.

50 Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, vol. II, Bucureşti: Editura ALLBECK, 2002, p. 467. Actul administrativ jurisdicţional era, spre deosebire de actul administrativ, acel act administrativ tipic, care în cazuri riguros determinate de lege, soluţionează cu forţa de adevăr legal şi după o procedură bazată pe principiul independenţei şi al contradictorialităţii, litigii ivite în realizarea administraţiei de stat active.

Drăganu, T., Actele de drept administrativ, Bucureşti: Editura Ştiinţifică, 1959, p. 204; Vedinaş., V., Introducere în studiul dreptului administrativ, Bucureşti: Editura Era, 1999, p. 19; Dragoş, D.C., Legea contenciosului administrativ, Comentarii şi explicaţii, op.cit., pp. 119-120; Bogasiu., G., Legea contenciosului administrativ, comentată şi adnotată cu legislaţie, jurisprudenţă şi doctrină, Bucureşti: Editura Universul Juridic, 2008, p. 91.

Pentru criteriile determinate de doctrină în materia actului jurisdicţional a se vedea Deleanu, I., Tratat de procedură civilă, vol. II, Ediţia 2, Bucureşti: Editura C.H.Beck, 2007, pp. 2-4; Ciobanu, V.M., Tratat teoretic şi practic de procedură civilă, vol. I, Teoria generală, Bucureşti: Editura Naţional, 1996, p. 27-31.

51 Popescu, C.L., „Accesul liber la justiţie. Acţiune în contencios administrativ. Procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicţional. Obligativitate. Constituţionalitate”, 2004, Curierul Judiciar, nr. 7-8, p. 24.

52 Leş, I., Tratat de drept procesual civil, Ediţia 4, Bucureşti: Editura CH Beck, 2008, p. 6.53 Art. 171 PNCPA.54 Art. 257 alin. 3 din O.U.G. nr. 34/2006. Garanţii de independenţă pentru membrii

Consiliului sunt menţionate şi în art. 264 care se referă la interdicţii, incompatibilităţi şi obligaţii relative la depunerea declaraţiilor de avere şi de interese.

138

Legea arată detaliat cum anume soluţionează Consiliul contestaţia şi soluţiile pe care le poate pronunţa55. Astfel, Consiliul se pronunţă mai întâi asupra excepţiilor de procedură şi de fond. Ulterior analizează actul atacat din punct de vedere al legalităţii şi temeiniciei putând pronunţa o decizie prin care îl anulează în tot sau în parte, obligă autoritatea contractantă să emită un act sau dispune orice altă măsură necesară pentru remedierea actelor ce afectează procedura de atribuire56. Decizia Consiliului este obligatorie pentru părţi, sancţiunea care afectează contractul de achiziţie publică încheiat cu nerespectarea deciziei fiind nulitatea absolută. Dacă prin decizie se anulează actul atacat ori autoritatea contractantă e obligată să emită un act sau să dispună orice altă măsură necesară pentru înlăturarea actelor ce afectează procedura de atribuire, decizia este executorie.

În ceea ce priveşte posibilitatea Consiliului de a suspenda procedura de atribuire, tocmai pentru asigurarea celerităţii, legiuitorul intern a optat pentru suspendarea de drept a procedurii de atribuire de la primirea unei contestaţii de către autoritatea contractantă57.

Această soluţie, adoptată în virtutea marjei de apreciere a statului, excede sferei Directivei, care se referă la măsurile provizorii de suspendare a actului atacat, aflate în competenţa organului cu atribuţii jurisdicţionale, arătând însă că procedurile de recurs nu trebuie ele însele să producă un efect automat de suspendare a procedurilor de atribuire a contractului la care se referă. Ca atare, actul comunitar are în vedere suspendarea procedurii la cerere, însă legiuitorul intern a consacrat această soluţie numai în ceea ce priveşte procedura din faţa instanţei de judecată, investită cu soluţionarea plângerii la soluţia pronunţată în contestaţie de către Consiliu (art. 283 din O.U.G. nr. 34/2006).

Directiva menţionează condiţiile în care se poate dispune suspendarea procedurii de atribuire, respectiv că urmările negative ale măsurii nu trebuie să depăşească efectele sale benefice. Astfel, soluţia legiuitorului intern pare să fie contrară celei din Directivă, deoarece s-a instituit suspendarea de drept, fără o apreciere asupra condiţiilor recomandate de norma comunitară, însă, pe de o parte soluţia din Directivă nu are caracter obligatoriu, doar rezultatul de atins având acest caracter pentru statele membre, iar pe de altă parte Directiva nu distinge între suspendarea pronunţată de organul cu atribuţii jurisdicţionale şi de cel judiciar.

55 Albu, E., Dreptul contenciosului administrativ, Bucureşti: Editura Universul Juridic, 2008, pp. 84-85; Trăilescu, A., Drept administrativ, Curs universitar, op.cit., p. 248 şi urm.

56 Legea circumstanţiază competenţa Consiliului de obiectul contestaţiei şi de faza în care se află procedura. Astfel, Consiliul are competenţă numai pentru contestaţiile formulate în cadrul procedurii de atribuire, înainte de încheierea contractului. Totodată, dacă se solicită numai despăgubiri, acestea pot fi acordate numai prin acţiune în justiţie, în conformitate cu dispoziţiile legii contenciosului administrativ.

57 Şerban, D.D., „Implicaţiile Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 94/2007 asupra procedurilor în faţa Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor”, 2008, Revista Dreptul, nr. 2, p. 135.

139

Aşadar, legiuitorul intern a adoptat două soluţii distincte, suspendarea fiind de drept în ipoteza atacării actului la Consiliu şi la cerere în faţa instanţei de judecată investită cu soluţionarea plângerii. Suspendarea de drept asigură şi celeritatea procedurii în sensul că, dacă s-ar ajunge la încheierea contractului deşi a fost formulată o contestaţie, contractul ar rămâne fără efecte şi procedura ar trebui reluată, or, remedierea unor lipsuri în procedură este posibilă şi directă, în faza contestaţiei (art. 276 indice 1 din O.U.G. nr. 34/2006), astfel că reluarea procedurii nu mai este necesară.

Suspendarea de drept reprezintă un argument (avantaj) pentru care părţile din procedură sesizează Consiliul, însă principalul argument pare să fie acela că părţile nu au altă cale de a sesiza nerespectarea legii în procedura de atribuire, anterior sesizării instanţei de judecată.

Ceea ce se impune a fi analizat faţă de principiul accesului liber la justiţie este, pe de o parte, concordanţa normei adoptate de legiuitorul intern cu art. 21 din Constituţie, iar pe de altă parte cu însăşi Directiva care i-a servit ca temei al adoptării.

Astfel, potrivit art. 255 din O.U.G. nr. 34/2006, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act al autorităţii contractante, cu încălcarea dispoziţiilor legale în materia achiziţiilor publice, are dreptul de a contesta actul respectiv pe cale administrativ-jurisdicţională, în condiţiile prezentei ordonanţe de urgenţă, sau în justiţie, în condiţiile Legii nr. 554/2004.

Dispoziţiile constituţionale se referă la caracterul facultativ şi gratuit al procedurilor administrativ-jurisdicţionale speciale, aspect regăsit expres şi în Legea contenciosului administrativ – art. 6 alin. 158. Coroborând cele două texte rezultă că dispoziţia constituţională este respectată, deoarece legea specială care consacră procedura specială administrativ-jurisdicţională utilizează termenul “sau”. Ca atare, persoana poate alege calea de urmat, fie această procedură administrativ-jurisdicţională împotriva actului administrativ (din procedura de licitaţie), fie procedura dreptului comun în faţa instanţei de contencios administrativ, cu respectarea art. 7 alin. 2 din Legea nr. 554/2004.

Excepţia instituită prin art. 256 alin. 1 indice 1, care exclude competenţa Consiliului în ceea ce priveşte contestaţiile referitoare la procedurile de atribuire de lucrări aferente infrastructurii de transport de interes naţional, nu poate conduce la concluzia că procedura în faţa Consiliului este obligatorie, ci numai că, în ipotezele respective, Consiliul nu mai are competenţă.

58 Alin. 2 arată că actele administrative susceptibile, potrivit legii organice, să facă obiectul unei jurisdicţii speciale administrative pot fi atacate la instanţa de contencios administrativ, cu respectarea dispoziţiilor art. 7 alin. (1), dacă partea înţelege să nu exercite procedura administrativ-jurisdicţională. Anterior apariţiei noii legi actele administrative puteau fi atacate cu acţiune directă în faţa instanţei judecătoreşti de contencios administrativ, în vederea exercitării controlului de legalitate, iar actele administrativ jurisdicţionale, cu excepţia celor din domeniul impozitelor şi taxelor şi a celor din materia contravenţiilor puteau fi atacate în faţa Curţii Supreme de Justiţie (Curţii de Apel Bucureşti) – Secţia de contencios administrativ, conform art. 4 din Legea nr. 29/1990.

140

Totodată, art. 287 alin. 3 din lege arată cert că părţile nu se pot adresa concomitent atât Consiliului cât şi instanţei de judecată, iar sesizarea Consiliului de către o parte concomitent cu instanţa de judecată, atrage suspendarea judecăţii până la soluţionarea cauzei pe cale administrativ-jurisdicţională, în faţa Consiliului. Menţionarea în lege a raportului între fazele procedurale nu atrage concluzia că prima este obligatorie, ci dimpotrivă, dacă se formulează cerere la Consiliu, orice altă procedură se suspendă.

Considerând dispoziţiile constituţionale şi prevederea Directivei este cert că norma internă reglementează o procedură facultativă59, lăsată la latitudinea părţii, aceasta putând apela direct la instanţa de judecată. Totodată, terţa persoană care nu a participat în procedura de atribuire nu poate sesiza Consiliul, aceasta fiind numai posibilitatea părţii din procedura administrativă60.

Ce se întâmplă când o procedură reglementată de legea internă prin transpunerea unei Directive, procedură utilă prin supunerea problemei respective, suficient de sensibile, unui for de specialişti, investit într-o procedură cu multiple garanţii de transparenţă, eficienţă şi celeritate, nu este obligatorie, deoarece norma constituţională internă se opune?

Consecinţa este că procedura riscă să devină inutilă, partea apelând la justiţie direct în condiţiile Legii contenciosului administrativ, cu respectarea procedurii prealabile, iar instanţele vor putea interpreta diferit normele aplicabile, cu consecinţa unei practici neunitare. Dacă autoritatea contractantă este situată la nivel naţional, în raport cu normele de competenţă în materie, uniformitatea jurisprudenţială se poate asigura de ICCJ investită cu recursurile la hotărârile pronunţate de curţile de apel. Când însă, potrivit Directivei nr. 2004/18/CE61, autoritatea contractantă se află la nivel local, uniformitatea rămâne un deziderat, neexistând cel puţin posibilitatea legală de a o asigura, litigiile nefiind în ultim grad de jurisdicţie de competenţa aceleiaşi instanţe.

Cu privire la calitatea procesuală activă se constată că, deşi articolul 255 din O.U.G. nr. 34/2006 utilizează noţiunea de „persoană”, la articolul următor (256) legea vorbeşte despre parte62 şi nu despre persoană vătămată. Directiva nu se referă la calitatea celui care apelează la procedura de recurs, vorbind general despre orice persoană care este sau a fost interesată de obţinerea unui anumit contract public de achiziţie de produse sau a unui contract public de lucrări şi care a fost sau riscă să

59 Deleanu, I., „Observaţii privind procedura de rezolvare a diferendelor juridice în legătură cu atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii”, 2008, Revista Dreptul, nr. 3, pp. 49-50.

60 Pentru analizarea noţiunii de parte în procedura de atribuire a se vedea Şerban, D.D., „Participarea la procedurile de atribuire a contractelor de achiziţie publică”, 2008, Revista Dreptul nr. 1, p. 148..

61Art. 9 arată că sunt considerate „autorităţi contractante”: statul, colectivităţile teritoriale, organismele de drept public şi asociaţiile formate din una sau mai multe din aceste colectivităţi sau unul sau mai multe organisme de drept public.

62 Art. 256 alin. 1 „Partea care se consideră vătămată are dreptul să se adreseze Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor”.

141

fie lezată de o presupusă încălcare. Din formulare rezultă însă că dreptul comunitar derivat se referă la persoana care a participat în procedura de atribuire şi nu la orice terţ, care are la îndemână calea dreptului comun.

În concluzie, partea din procedură are alegerea de a sesiza Consiliul sau direct instanţa de contencios administrativ, în timp ce terţul, care îndeplineşte cerinţele art. 255 alin. 3 din lege63, va putea apela numai la dreptul comun64.

Directiva nu impune expres procedura în faţa forului intern investit cu soluţionarea recursului administrativ-jurisdicţional. Aceasta se desfăşoară după normele interne, care trebuie să garanteze însă realizarea principiilor prevăzute în Directivă şi să asigure totodată scopul urmărit prin adoptarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţie publică.

În legea internă se prevede obligaţia contestatorului de a înainta contestaţia atât Consiliului cât şi autorităţii contractante, depunându-se la contestaţie şi copia actului atacat, în cazul în care acesta a fost emis, precum şi copii ale înscrisurilor necesare.

La primirea contestaţiei autoritatea contractantă are obligaţia să îi înştiinţeze despre aceasta şi pe ceilalţi participanţi încă implicaţi în procedura de atribuire, ataşându-le o copie a contestaţiei respective, comunicarea fiind realizată numai cu confirmarea primirii.

Participanţii în cadrul aceleiaşi proceduri de atribuire au posibilitatea de a se „asocia” la contestaţie printr-o cerere proprie.

Obligaţia comunicării tuturor actelor către ceilalţi participanţi are în vedere asigurarea contradictorialităţii şi respectarea dreptului la apărare, deoarece o parte poate fi dezavantajată prin contestaţia depusă de altă parte dacă nu are posibilitatea să participe şi să-şi exprime punctul de vedere.

Ceea ce este nelămurit în cadrul procedurii de contestaţie este consecinţa care se produce atunci când, deşi comunicată contestaţia tuturor părţilor în procedură, acestea nu intervin, iar licitaţia s-a finalizat prin desemnarea unui câştigător.

Se pare că acţiunea celui care contestă, odată admisă, chiar fără participarea (prin asociere) a câştigătorului, determină pentru acesta din urmă doar posibilitatea de a pretinde despăgubiri, de vreme ce decizia Consiliului este obligatorie pentru părţi, contractul de achiziţie publică încheiat cu nerespectarea deciziei Consiliului fiind lovit de nulitate. Părţile sunt de această dată doar părţile din procedura administrativ-jurisdicţională în faţa Consiliului sau şi părţile din procedura administrativă de atribuire? Conform textului rezultă că sunt avute în vedere toate părţile procedurii administrative, în caz contrar, şi în ipoteza unei eventuale inopozabilităţi a deciziei, aceasta fiind lipsită de efecte, iar procedura urmată în zadar. Pentru o bună organizare

63 Dacă are un interes legitim în legătură cu un anumit contract de achiziţie publică pentru a cărui atribuire se aplică prevederile O.U.G. nr. 34/2006 sau dacă a suferit, suferă sau riscă să sufere un prejudiciu, ca o consecinţă a unui act al autorităţii contractante, de natură să producă efecte juridice.

64 In sens contrar a se vedea Trăilescu, A., op.cit., p. 249 ; Albu, E., op.cit., p. 80.

142

în procedura jurisdicţională se impunea ca toate părţile procedurii administrative să participe obligatoriu, iar în cazul contestaţiei formulate abuziv să poată pretinde despăgubiri65. De altfel, aşa demarează chestiunea sesizării Consiliului, art. 256/1 arătând că în situaţia exercitării abuzive a dreptului de a depune contestaţii pe cale administrativ-jurisdicţională, la cererea autorităţii contractante şi după emiterea deciziei privind soluţionarea contestaţiei, Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor poate sancţiona contestatorul cu o amendă iar instanţa de judecată poate acorda măsuri reparatorii. Directiva se referă expres la această posibilitate arătând în art. 2 alin. 6 că, în afară de cazurile în care o decizie trebuie anulată înainte de acordarea daunelor interese, un stat membru poate prevedea că, după încheierea unui contract în urma acordării sale, competenţele organismului responsabil cu procedurile de recurs sunt limitate la acordarea de daune oricărei persoane lezate de o încălcare.

Ca atare, dacă la procedura administrativ-jurisdicţională participă numai unele dintre părţile din procedura de atribuire, fără ca cele încunoştiinţate, dar în contradictoriu cu care nu s-a formulat contestaţie, să formuleze cerere de asociere în procedură (art. 273 alin. 2 din O.U.G. nr. 34/2006), aceleaşi părţi vor figura şi în recurs. Însă, hotărârea astfel obţinută poate produce consecinţe negative în privinţa altei persoane care a participat la procedura jurisdicţională, mai ales dacă pronunţarea hotărârii s-a făcut după momentul deschiderii ofertelor, iar persoana respectivă a fost desemnată câştigătoare.

Pentru a se evita ca procedura purtată numai în contradictoriu cu unii participanţi la procedura administrativă să afecteze situaţia unei persoane care nu s-a asociat în procedura jurisdicţională, se poate apela în prezent la dispoziţiile art. 16 indice 1 din Legea nr. 554/2004. Conform acestora instanţa de contencios administrativ poate pune în discuţie, din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a acestora, precum şi a altor subiecte de drept66. Deşi se referă numai la procedura judiciară, această normă se poate aplica şi în faţa organului administrativ-jurisdicţional, care se impune să pună în discuţia părţilor necesitatea extinderii cadrului procesual subiectiv.

În Proiectul Noului Cod de Procedură Civilă (NCPC) judecătorul poate extinde cadrul procesual subiectiv din oficiu, ceea ce în raport cu normele actuale nu este permis. Astfel, potrivit art. 75 alin. 1 şi 2 din NCPC, dacă legea prevede expres, judecătorul va dispune din oficiu introducerea în cauză a altor persoane, chiar dacă părţile se împotrivesc. Când lipseşte o prevedere în sensul de mai sus în materie contencioasă,

65 Şerban, D.D., „Implicaţiile Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 94/2007 asupra procedurilor în faţa Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor”, 2008, Revista Dreptul, nr. 2, pp. 128-129.

66 Pentru aplicarea art. 278 alin. 3 din O.U.G. nr. 34/2006 care se referă la competenţa Consiliului şi cu privire la acte care nu sunt menţionate în contestaţie (extindere din oficiu a cadrul procesual obiectiv). Curtea de Apel Cluj, Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, decizia nr. 594/14.03.2007 în Buletinul Jurisprudenţei, Culegere de practică judiciară în materie comercială de contencios administrativ şi fiscal pe anul 2007, Bucureşti: Editura Universul Juridic, 2008, p. 185.

143

dar raportul juridic dedus judecăţii impune participarea şi a altor persoane la judecată, judecătorul va pune în discuţia părţilor necesitatea introducerii în cauză a acestora. Instanţa va putea respinge acţiunea, fără a se pronunţa pe fond, numai dacă niciuna dintre părţi nu solicită introducerea în cauză a terţului, iar judecătorul apreciază că pricina nu poate fi soluţionată fără participarea acestuia.

Asemenea prevederi vor putea fi utilizate şi în procedura în faţa Consiliului, care se va completa cu prevederile dreptului comun, dacă legea specială tace, astfel că se va impune punerea în discuţia părţilor a extinderii cadrului procesul cu toate persoanele care au participat în procedură şi ale căror drepturi pot fi vătămate prin soluţia pronunţată de către Consiliu. Nu se poate lăsa la aprecierea terţului asocierea în procedura jurisdicţională, ci se impune a se verifica în primul rând dacă acesta cunoaşte despre existenţa contestaţiei, fiindu-i comunicată de către autoritatea contractantă, în condiţiile art. 271 alin. 2 din O.U.G. nr. 34/2006.

Prin urmare, în recurs cadrul procesual este stabilit, instanţa neputând să-l mai extindă, însă va putea desfiinţa decizia Consiliului dacă acesta a omis să pună în discuţie extinderea cadrului procesual şi să trimită cauza spre rejudecare67.

La ora actuală însă, faţă de dispoziţiile din Codul de procedură civilă, care completează Ordonanţa de Urgenţă şi Legea nr. 554/2004, Consiliul nu poate fi obligat să extindă cadrul procesual subiectiv, singura posibilitate a terţei persoane care a participat în procedură şi care riscă să sufere efecte negative prin decizia Consiliului, fiind aceea de a solicita despăgubiri.

Directiva instituie în art. 1 alin. 3 obligativitatea pentru statele membre de a reglementa o procedură de „recurs”68 accesibilă cel puţin oricărei persoane care este sau a fost interesată de obţinerea unui anumit contract public achiziţie de produse sau a unui contract public de lucrări şi care a fost sau riscă să fie lezată de o presupusă încălcare.

Or, a fi parte în procedura administrativă presupune implicit şi împlinirea ipotezei din textul menţionat, astfel că prin procedură accesibilă trebuie să se înţeleagă nu doar posibilitatea persoanei de a interveni într-un proces (în faţa organului administrativ-jurisdicţional), ci şi obligativitatea pentru partea care tinde să desfiinţeze un act administrativ întocmit în cadrul procedurii de atribuire, de a sesiza organul învestit cu atribuţii jurisdicţionale în contradictoriu cu toate părţile, pentru a determina complet, de la început, cadrul procesual subiectiv. În cazul în care contestatorul nu cunoaşte toate părţile implicate în procedură, autoritatea contractantă trebuie să-i pună la dispoziţie aceste date la momentul formulării contestaţiei.

Cum această obligaţie nu este prevăzută în legea specială, care se referă însă expres la principiul contradictorialităţii69 şi, totodată, ea nu există în dreptul comun, se impune

67 Curtea de Apel Piteşti Secţia Comercială şi de Contencios Administrativ şi Fiscal, decizia nr.994/RC/24 Octombrie 2008, în dosar nr. 715/46/2008 – nepublicată.

68 Atât recursul administrativ jurisdicţional cât şi recursul judiciar.69 Art. 269 din O.U.G. nr. 34/2006 – „Procedura de soluţionare a contestaţiilor se

desfăşoară cu respectarea principiilor legalităţii, celerităţii, contradictorialităţii şi a dreptului la apărare”.

144

ca într-o viitoare reglementare specială acest aspect să fie lămurit, pentru a se conferi tuturor părţilor într-o procedură de atribuire, posibilitatea unei protecţii efective a drepturilor subiective cât şi a celor procesuale, nefiind de dorit ca o hotărâre pronunţată în contradictoriu cu alte persoane70 să vatăme partea care nu a înţeles să participe prin formularea unei cereri de asociere în procedura administrativ-jurisdicţională.

4. ConcluziiÎn materia contractelor administrative, a căror reglementare de drept comun în

ceea ce priveşte atribuirea şi încheierea acestora se regăseşte în O.U.G. nr. 34/2006, procedurile de control jurisdicţional sau judiciar prevăzute în scopul transpunerii Directivei nr. 665/89/CE necesită anumite modificări, în vederea asigurării realizării principiilor contradictorialităţii şi dreptului la apărare.

Norma internă deosebeşte procedura la dispoziţia părţilor din cadrul procedurii de atribuire a contractelor publice de procedura la care pot apela terţele persoane. Partea are posibilitatea să se adreseze Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor şi, împotriva deciziei acestuia, să formuleze plângere (recurs) la instanţa de judecată iar terţul poate să sesizeze doar direct instanţa de contencios administrativ, în condiţiile Legii nr. 554/2004.

Prevederea unei proceduri administrativ-jurisdicţionale la dispoziţia părţilor, procedură facultativă conform art. 21 din Constituţie, poate rămâne fără consecinţe şi ineficientă, atunci când partea acţionează direct în instanţă sau dacă cererea este formulată de un terţ faţă de procedura de atribuire. Se impune disciplinarea conduitei persoanelor care participă în asemenea proceduri pentru a declanşa faza jurisdicţională, în faţa Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, în scopul creării unei practici unitare în materia achiziţiilor publice, domeniu de interes european.

În ceea ce priveşte procedura la îndemâna părţilor, este posibilă înlăturarea inadvertenţelor constatate, de natură a afecta drepturile subiective ale persoanei care, deşi a participat la procedura administrativă, îşi vede negat dreptul câştigat prin procedura jurisdicţională, care se poartă între alte persoane. Soluţia extinderii cadrului procesual subiectiv în faţa Consiliului, în temeiul Legii nr. 554/2004 şi a dispoziţiilor relative la rolul activ al judecătorului, precum şi a noilor dispoziţii ale Proiectului Noului Cod de Procedură Civilă, pentru realizarea unei depline contradictorialităţi şi a dreptului la apărare, asigură totodată şi celeritatea procedurii de atribuire, aspect esenţial pentru atingerea obiectivelor prevăzute în Directivele europene, transpuse în normele interne.

70 Nicolae, A., Relativitatea şi opozabilitatea efectelor hotărârilor judecătoreşti, Bucureşti: Editura Universul Juridic, 2008, pp. 319-321.

145

Bibliografie:1. Albu, E., Drept administrativ al bunurilor, Bucureşti: Editura Fundaţia România

de Mâine, 2008.2. Alexandru, I., Tratat de administraţie publică, Bucureşti: Editura Universul Juridic,

2008.3. Apostol Tofan, D., Drept administrativ, Curs universitar, Vol. I., Ediţia a 2-a,

Bucureşti: Editura C.H.Beck, 2008.4. Auby, J.M., Droit administratif special, Paris: Sirey, 1966.5. Benoit, F.B., Le droit administratif francais, Paris: Dalloz, 1968.6. Bîrsan, G.V. şi Georgescu, B., Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

adnotată, Bucureşti: Editura Hamangiu, 2007.7. Bogasiu., G., Legea contenciosului administrativ, comentată şi adnotată cu legislaţie,

jurisprudenţă şi doctrină, Bucureşti: Editura Universul Juridic, 2008.8. Ciobanu, V.M., Tratat teoretic şi practic de procedură civilă, Vol. I, Teoria generală,

Bucureşti: Editura Naţional, 1996.9. Deleanu, I., Tratat de procedură civilă, Vol. II, Ediţia a 2-a, Bucureşti: Editura

C.H.Beck, 2007.10. Deleanu, I., „Observaţii privind procedura de rezolvare a diferendelor juridice în

legătură cu atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesi-une de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii”, 2008, Revista Dreptul, nr. 3.

11. Dragoş, D.C., Legea contenciosului administrativ, Comentarii şi explicaţii, Ediţia a 2-a, Bucureşti: Editura C.H. Beck, 2009.

12. Drăganu, T., Actele de drept administrativ, Bucureşti: Editura Ştiinţifică, 1959.13. Giurgiu., L., „Reglementări actuale privind unele servicii publice comunitare”,

2008, Curierul Judiciar, nr. 5.14. Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, vol. II, Ediţia a 3-a, Bucureşti: Editura

ALL Beck, 2002.15. Jeze, G., Les contrats administratifs de l’Etat, des departments, des communes et

des etablissements publics, Paris, 1927.16. Jeze, G., Les Contrats administratifs, Vol. V-VI, Paris, 1936.17. Leş, I., Tratat de drept procesual civil, Ediţia a 4-a, Bucureşti: Editura C.H. Beck,

2008.18. Negoiţă, A., Drept administrativ, Bucureşti: Edituta Atlas Lex, 2008.19. Negulescu, P., Tratat de drept administrativ, Bucureşti: Institutul de Arte Grafice,

1934.20. Nicolae, A., Relativitatea şi opozabilitatea efectelor hotărârilor judecătoreşti,

Bucureşti: Editura Universul Juridic, 2008.21. Petrescu, R.N., Drept administrativ, Cluj Napoca: Accent, 2002.22. Popescu, C.L., „Accesul liber la justiţie. Acţiune în contencios administrativ.

Procedură administrativă prealabilă, fără caracter jurisdicţional. Obligativitate. Constituţionalitate”, 2004, Curierul Judiciar, nr. 7-8.

146

23. Puie, O., „Aspecte privind soluţionarea unor litigii derivând din contractile administrative şi alte tipuri de contracte încheiate de către autorităţile publice”, 2008, Pandectele Române, nr. 7.

24. Rarincescu, C., Contenciosul administrativ român, Bucureşti: Alcalay, 1936.25. Rouviere, J., Les contrats administratifs, Paris: Dalloz, 1930.26. Şerban, D.D., „Participarea la procedurile de atribuire a contractelor de achiziţie

publică”, 2008, Revista Dreptul, nr. 1.27. Şerban, D.D., „Implicaţiile Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 94/2007 asupra

procedurilor în faţa Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor”, 2008, Revista Dreptul, nr. 2.

28. Tabacu, A., „Consideraţii asupra contractelor publice ca mijloc de realizare a serviciilor publice”, Integrarea Euroatlantică a României şi reforma serviciilor publice, Comunicări ştiinţifice, Sibiu, mai 2003.

29. Teodorescu, A., Tratat de drept administrativ, Vol. I, Bucureşti, 1929.30. Trăilescu, A., Drept administrativ. Curs universitar, Ediţia a 3-a, Bucureşti: Editura

C.H.Beck, 2008.31. Vedinaş, V., Introducere în studiul dreptului administrativ, Bucureşti: Editura Era,

1999.