pravni - ruđer bošković institute...2016/03/04 · ljubomir zovko, full professor; pravni...

PRAVNIVJESNIKV

OL.

31

No.

3-4

/201

5

VOL. 31 No. 3-4/2015

Časopis za pravne i društvene znanostiPravnog fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

Journal of Law and Social Sciences of the Faculty of LawJosip Juraj Strossmayer University of Osijek

Časopis za pravne i društvene znanostiPravnog fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

Journal of Law and Social Sciences of the Faculty of LawJosip Juraj Strossmayer University of Osijek

ISSN 1849-0840 (Online)ISSN 0352-5317 (Tisak / Print)

Izdavač / PublisherSveučilište Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, Pravni fakultet OsijekStjepana Radića 13, Osijek

Uredništvo / Editorial Boarddoc. dr. sc. Ivana Tucak (glavna i odgovorna urednica / Editor in Chief)doc. dr. sc. Barbara Herceg Pakšić (izvršna urednica / Managing Editor)izv. prof. dr. sc. Dubravka Akšamović; izv. prof. dr. sc. Anita Blagojević; prof. dr. sc. Miro Gardaš; izv. prof. dr. sc. Jelena Legčević; prof. dr. sc. Mira Lulić; prof. dr. sc. Boris Ljubanović, prof. dr. sc. Nihada Mujić; izv. prof. dr. sc. Rajko Odobaša; prof. dr. sc. Renata Perić; doc. dr. sc. Tunjica Petrašević; izv. prof. dr. sc. Branka Rešetar; izv. prof. dr. sc. Aleksandra Vasilj; izv. prof. dr. sc. Mario Vinković; doc. dr. sc. Igor Vuletić; doc. dr. sc. Predrag Zima; doc. dr. sc. Nikol Žiha; izv. prof. dr. sc. Mirela Župan

Lektorica / Croatian Languagedoc. dr. sc. Marica Liović

Međunarodno Uredništvo / International Editorial BoardUrban Bacher, full professor; Hochschule für Wirtschaft und Recht, Hochschule Pforzheim, GermanyLorena Bachmaier Winter, full professor; Complutense University of Madrid, Faculty of Law, SpainKadriye Bakirci, full professor; Faculty of Law Hacettepe University Ankara, TurkeyProfessor Fiona C. Beveridge, School of Law, University of Liverpool, Great BritainIstvan Laszlo Gal, full professor; University of Pecs, Faculty of Law, HungaryRainer Gildeggen, full professor; Hochschule für Wirtschaft und Recht, Hochschule Pforzheim, GermanyVid Jakulin, full professor; Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta, SloveniaJustyna Maliszewska - Nienartowicz, assistant professor; University of Torųn, PolandIzabela Pruchnicka-Grabias, full professor; Warsaw School of Economics, PolandYe Quing, full professor; Shanghai Academy of Social Sciences, Faculty of Law, ChinaGerald G. Sander, full professor; Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen, Ludwigsburg, GermanyCarlos Nunes Silva, full professor; University of Lisbon, PortugalLjubomir Zovko, full professor; Pravni fakultet Sveučilišta u Mostaru, Bosnia and Herzegovina

Koordinatorica Uredništva / Editorial Board CoordinatorLjiljana Siber, viša knjižn., mag. bibl., mag. iur.

pravnivjesnik

Tehnička potpora / Technical SupportMarija Dijanović, bacc. ing. tech. inf.Dražen Dujak, dipl. knjižničar, mag. informatol.

Tajnica Uredništva / Editorial Board SecretaryManda Mađarić

Lektorice sažetaka / Proofreading of Summaries:doc. dr. sc. Ljubica KordićDubravka Papa, prof.

Adresa Uredništva / Address of the Editorial BoardPravni fakultet OsijekStjepana Radića 13, Osijek, Republika Hrvatskaphone: +385 (0)31 224 500, fax: +385 (0)31 224 540URL http://www.pravos.unios.hr/pravni-vjesnike-mail: [email protected]

Časopis izlazi u 4 broja na godinu (cijena četverobroja 120,00 kn) The subscription rate for an annual volume of four issues of the Journal is 60.00 € (euro) for legal and natural persons.

Narudžbenice slati na adresu Uredništva, a novac uplatiti na žiro račun IBAN HR8023400091100163962 / Please mail the subscription order form to the address of the Editorial Board, and effect payment to the bank account no: IBAN HR8023400091100163962.

Naklada 100 primjeraka / Printed in 100 copies

Indeksiranost / Indexed in: HeinOnline Law Journal Library (William S. Hein & Co.,Inc., USA); ProQuest Research Library, ProQuest Sociological Abstracts, ProQuest Worldwide Political Science Abstracts (ProQuest LLC, Ann Arbor, Michigan, USA); Academic Search Complete (EBSCO Information Services, Ipswich, Massachusetts, USA); ERIH PLUS (Norwegian Centre for Research Data, Bergen, Norway)

Grafička obrada i tisak / Graphics Processing and PrintingKrešendo, Osijek

Časopis se tiska uz djelomičnu financijsku potporu Ministarstva znanosti i obrazovanja Republike Hrvatske.The journal is published with a partial financial aid from the Ministry of science and education of the Republic of Croatia.

5

PRAVNI VJESNIK GOD. 32 BR. 3-4, 2016.

SADRŽAJ

RADOVI S MEĐUNARODNE KONFERENCIJE “USTAVNOPRAVNE I OBITELJSKOPRAVNE AKTUALNOSTI”, 1.-2. LISTOPADA 2015., PRAVNI FAKULTET U OSIJEKU

Branka RešetarUVODNO SLOVO UREDNICE TEMATSKOGA DIJELA .................................................................................... 11

Ciril RibičičINOVATIVNE ODLUKE USTAVNOG SUDA SLOVENIJE .................................................................................. 15

Tímea Drinóczi, Philipp SchneiderLEGITIMNOST VRAĆANJA NA SNAGU PRIJAŠNJEG ZAKONA I VREMENSKO DJELOVANJE ODLUKA U SUSTAVIMA USTAVNE DEMOKRACIJE .............................................................. 29

Zvonimir LaucNAČELO VLADAVINE PRAVA U TEORIJI I PRAKSI ..........................................................................................45

ČLANCI

Sonja Cindori, Ana ZakarijaPREVENCIJA PRIJEVARA U SUSTAVU POREZA NA DODANU VRIJEDNOST U OKVIRIMA EUROPSKE UNIJE ....................................................................................................................... 71

Vicko PrančićUSPOSTAVA VLASNIŠTVA POSEBNOGA DIJELA NEKRETNINE NA ZAHTJEV SUVLASNIKA KOJI IMA ODGOVARAJUĆI SUVLASNIČKI DIO – NEKA OTVORENA PITANJA ................. 91

Tomislav Šušnjar, Ana ZakarijaTRANSPARENTNOST JEDINICA LOKALNE I PODRUČNE (REGIONALNE) SAMOUPRAVE U OBJAVI PLANA NABAVE NA INTERNETSKIM STRANICAMA .......................................109

Gordan StruićPOSTUPAK ZA AUTENTIČNO (VJERODOSTOJNO) TUMAČENJE ZAKONA U HRVATSKOM, MAKEDONSKOM, SLOVENSKOM I SRBIJANSKOM PARLAMENTARNOM PRAVU I PRAKSI ................. 133

Vera Glasnović Gjoni, Vlado SirotićUVJETNI ODUSTANAK OD KAZNENOG PROGONA I PRAKSA OPĆINSKOG SUDA U PULI – POLA ....... 157

Aleksandra PopovskiPRAVNA PRIRODA OPĆE UPORABE JAVNOGA DOBRA .............................................................................. 183

6


Ljubinko Mitrović, Nikolina Grbić Pavlović, Gojko PavlovićDEROGIRANJE LJUDSKIH PRAVA U VANREDNOM STANJU – SLUČAJ BOSNE I HERCEGOVINE .........201

PRIKAZI

Blanka SalatićPRIKAZ KONFERENCIJE “UTJECAJ NJEMAČKE PRAVNE TRADICIJE NA PRAVNE BIBLIOTEKE I BIBLIOTEČNE FONDOVE I RAZMJENA ISKUSTAVA U UMREŽAVANJU BIBLIOTEKA” ........................ 215

Ana Đanić ČekoPREDAVANJE PROFESORA MARCA GJIDARE “ULOGA UPRAVE U IZRADI PRAVNIH PROPISA – FRANCUSKI MODEL” .................................................................................................. 218

7


CONTENTS

THE PAPERS PRESENTED AT THE INTERNATIONAL CONFERENCE “CURRENT DEVELOPMENTS IN THE FIELD OF CONSTITUTIONAL AND FAMILY LAW”, HELD ON 1-2 OCTOBER 2015 AT THE FACULTY OF LAW IN OSIJEK

Branka RešetarTHEMATIC SECTION EDITOR’S INTRODUCTORY LINES .............................................................................. 11

Ciril RibičičINNOVATIVE JUDGEMENTS OF THE SLOVENIAN CONSTITUTIONAL COURT......................................... 15

Tímea Drinóczi, Philipp SchneiderTHE LEGITIMATION OF A RE-ENACTMENT OF FORMER LAW AND TEMPORAL EFFECTS OF JUDGMENTS IN A CONSTITUTIONAL DEMOCRACY ........................................ 29

Zvonimir LaucTHE PRINCIPLE OF THE RULE OF LAW IN THEORY AND PRACTICE ..........................................................45

ARTICLES

Sonja Cindori, Ana ZakarijaPREVENTION OF FRAUD IN THE AREA OF VALUE ADDED TAX WITHIN THE EUROPEAN UNION ....... 71

Vicko PrančićESTABLISHMENT OF OWNERSHIP OF A SEPARATE PART OF REAL PROPERTY (CONDOMINIUM) AT THE REQUEST OF THE CO-OWNER WHO HAS THE APPROPRIATE CO-OWNERSHIP SHARE – SOME OPEN QUESTIONS ..................................................................................... 91

Tomislav Šušnjar, Ana ZakarijaTRANSPARENCY OF LOCAL AND REGIONAL SELF-GOVERNMENT IN THE PUBLICATION OF PROCUREMENT PLAN WEB SITE ....................................................................................109

Gordan StruićPROCEDURE FOR AUTHENTIC INTERPRETATION OF LAWS IN CROATIAN, MACEDONIAN, SLOVENE AND SERBIAN PARLIAMENTARY LAW AND PRACTICE ................................ 133

Vera Glasnović Gjoni, Vlado SirotićCONDITIONAL DISCONTINUATION OF CRIMINAL PROCEDURE AND PRACTICE OF THE MUNICIPAL COURT IN PULA – POLA ............................................................................ 157

Aleksandra PopovskiLEGAL NATURE OF THE GENERAL USE OF PUBLIC GOOD ........................................................................ 183

8


Ljubinko Mitrović, Nikolina Grbić Pavlović, Gojko PavlovićHUMAN RIGHTS DEROGATION IN THE STATE OF EMERGENCY – THE CASE OF BOSNIA AND HERZEGOVINA .............................................................................................. 201

REVIEWS

Blanka SalatićTHE REVIEW OF THE CONFERENCE “IMPACT OF GERMAN LEGAL TRADITION ON LAW LIBRARIES AND LIBRARY COLLECTIONS; EXCHANGE OF EXPERIENCES IN LIBRARY NETWORKING” ................. 215

Ana Đanić ČekoLECTURE HELD BY PROFESSOR MARC GJIDARA ON “THE ROLE OF ADMINISTRATION IN LEGISLATIVE DRAFTING – THE FRENCH MODEL” ................................................................................ 218

RADOVI S MEĐUNARODNE

KONFERENCIJE “USTAVNOPRAVNE I OBITELJSKOPRAVNE AKTUALNOSTI”,

1.-2. LISTOPADA 2015., PRAVNI FAKULTET U OSIJEKU

THE PAPERS PRESENTED AT THE INTERNATIONAL

CONFERENCE “CURRENT DEVELOPMENTS IN THE FIELD OF CONSTITUTIONAL AND FAMILY LAW”, HELD ON 1-2 OCTOBER 2015 AT THE FACULTY

OF LAW IN OSIJEK

11


UVODNO SLOVO UREDNICE TEMATSKOG BROJA

Ustavni sud Republike Hrvatske u siječnju 2015. godine prvi put u svojoj ustavnosudskoj praksi u cijelosti je suspendirao primjenu jednog važnog “sistemskog zakona koji ima opće-društveni karakter i koji djeluje na osobne i statusne situacije svakog građanina” – Obitelj-skog zakona (2014) – i u cijelosti vratio u primjenu prijašnji Obiteljski zakon (2003).

Ova je odluka Ustavnog suda podigla buru u javnosti i medijima, a danas nakon dvije go-dine može se konstatirati kako je značajniji interes hrvatskih ustavnopravnih znanstvenika za ovu temu izostao.

U povodu ustavne odluke kojom je suspendiran Obiteljski zakon (2014) Pravni fakultet u Osijeku 1. i 2. listopada 2015. godine organizirao je znanstveni skup “Ustavnopravne i obiteljskopravne aktualnosti”. Prvi dan skupa bio je posvećen ustavnopravnim temama, odnosno analizi nove prakse hrvatskog Ustavnog suda začete Odlukom o suspenziji Obitelj-skog zakona (2014) te usporedbi s praksom europskih ustavnih sudova kad obavljaju nadzor nad ustavnošću zakona.

Znanstvenoj raspravi pridonijeli su professor emeritus Zvonimir Lauc, s Pravnog fakulte-ta u Osijeku te nekoliko inozemnih ustavnopravnih stručnjaka: prof. dr. sc. Ciril Ribičić, s Pravnog fakulteta u Ljubljani i bivši predsjednik Ustavnog suda Slovenije, izv. prof. dr. sc. Timea Drinoczi s Pravnog fakulteta u Pečuhu i prof. dr. sc. Izabela Skomerska-Muchowska s Pravnog fakulteta u Lodzu. Sva izlaganja, osim izlaganja poljske stručnjakinje za ustavno pravo, objavljena su u ovom tematskom broju Pravnog vjesnika, kao doprinos komparativ-nom proučavanju ustavnopravne teorije i prakse pred hrvatskim i drugim europskim ustav-nim sudovima.

Ribičić je u svom radu prikazao inovativne odluke Ustavnog suda Slovenije pri odluči-vanju o ustavnosti zakona i drugih propisa, ističući da se danas većina europskih ustavnih sudova u postupcima ocjene ustavnosti zakona ne drži strogih okvira Kelsenove teorije o ustavnom sudu kao negativnom zakonodavcu. Tako se iz prikaza slovenske ustavnosudske prakse vide novi smjerovi u kojima slovenski Ustavni sud širi granice odlučivanja, a to su područja zakonodavne i sudske vlasti, kao i područje odlučivanja drugih nadležnih tijela. Ovakvoj praksi Ustavnog suda Slovenije u svim prikazanim slučajevima prethodile su ocjene o neustavnosti pojedinih akata ili postupaka kao i izostanak postupanja slovenskog parla-menta, sudova i drugih nadležnih tijela u skladu s odlukama Ustavnog suda.

Drinoczi i Schneider komparativno su obradili ovlasti i praksu austrijskog i njemačkog ustavnog suda kad odlučuju o ustavnosti propisa. Njemački i austrijski pravni sustavi oda-brani su kao klasični uzori ustavnosudskom odlučivanju hrvatskog i drugih istočnoeurop-skih ustavnih sudova. Autori su se usredotočili na različite vrste austrijskih i njemačkih

12


ustavnosudskih odluka i vremenski doseg njihova djelovanja te mogućnost povrata prijaš-njeg propisa na snagu u austrijskom i njemačkom pravnom sustavu, ali nakon što se određe-ni propisi ocjene neustavnim. Na temelju analize odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske o suspenziji Obiteljskog zakona (2014), kao i propisa na kojima je Ustavni sud temeljio svoju odluku, autori su zaključili kako za donošenje odluke o suspenziji Obiteljskog zakona (2014) i vraćanje na snagu prijašnjeg propisa, Obiteljskog zakona (2003), nije bilo osnove niti u Ustavu niti u Ustavnom zakonu o Ustavnom sudu, niti je sličnih primjera bilo u komparativ-noj praksi austrijskog i njemačkog ustavnog suda.

Skomerska-Muchovska, čije izlaganje nije objavljeno u ovom izdanju, sudionicima je sku-pa prikazala odluke poljskog Ustavnog suda i Europskog suda za ljudska prava u predmetu Broniowski protiv Poljske, jedine odluke na koju se Ustavni sud RH referirao u Odluci o sus-penziji Obiteljskog zakon (2014). U ovom poljskom predmetu riječ je bila o 80.000 podno-sitelja zahtjeva za pravičnom kompenzacijom za pogranično zemljište koje je prije Drugog svjetskog rata pripadalo njihovim obiteljima, a nakon toga je pripalo Ukrajini, Bjelorusiji i Litvi, na temelju međunarodnog ugovora. Najprije je 2002. godine poljski Ustavni sud pro-pis o kompenzaciji za zemljište ocijenio neustavnim i nefunkcionalnim, a Europski sud za ljudska prava u predmetu Broniowski protiv Poljske potvrdio je sistemsko kršenje Konvencije za zaštitu ljudskih prava kako u zakonodavstvu, tako i sudskoj praksi. S obzirom na to da je odlukom Broniowski protiv Poljske utvrđena povreda temeljenog ljudskog prava vlasništva u odnosu na obitelj Broniowski, mogao se očekivati golem priljev istovjetnih i osnovanih za-htjeva Europskom sudu za ljudska prava. Sud je stoga obvezao Poljsku da brzo i učinkovito ukloni nefunkcionalnost zakona u praksi kako bi podnositelji zahtjeva mogli ostvariti pra-vičnu naknadu za zemljište izgubljeno na temelju međunarodnog ugovora. Zaključno je ista-knuto da bez obzira na to što su Ustavni sud Poljske i Europski sud za ljudska prava utvrdili nefunkcionalnost i neustavnost poljskog zakona, sporni zakon nikada nije bio suspendiran. U kontekstu hrvatske odluke Ustavnog suda o suspenziji Obiteljskog zakona (2014) koji nije prošao postupak ocjene ustavnosti, zaključno se postavilo pitanje poštovanja načela demo-kracije, vladavine prava i diobe vlasti pred Ustavnim sudom RH u ovom predmetu.

Lauc je svoj rad posvetio načelu vladavine prava, kao temeljnom i najvišem idealu pra-vednog društva. Vladavina prava ne znači samo formalnu primjenu propisa nego i zaštitu svih članova društva od pretjerane moći onih koji vladaju. Koncept ustavne vladavine Lauc prikazuje kao sustav utemeljen na idejama vladavine prava i konstitucionalizma, svodeći ga na pokoravanje zakonima, a ne ljudima. U radu se razgraničuje formalna od materijalne vladavine prava koja se dalje razmatra kao temeljna vrijednost u pravnim sustavima među-narodnih organizacija kojima pripadamo (Ujedinjeni narodi, Europska unija i Vijeće Euro-pe), kao i stajalištima Ustavnog suda RH. Tako Ustavni sud RH ističe načelo diobe vlasti, kao jedno od elemenata vladavine prava, jer sprječava mogućnost koncentracije ovlasti i političke moći u jednom tijelu, pri čemu diobu vlasti ne treba tumačiti mehanički jer su sve tri državne vlasti funkcionalno isprepletene i međusobno prožete mnoštvom najrazličitijih odnosa i međuutjecaja, s pretežitim ciljem uzajamnog nadzora. Lauc u svom radu zaključuje da je vladavina prava temelj modernih ustavnih demokracija, zauzimajući središnje mjesto u “hijerarhiji” različitih pravnih načela te stoga predstavlja najviše standarde prosperitetnih i uljuđenih pravednih sustava.

13


Autori, čiji su radovi objavljeni u ovome tematskom broju, ukazali su na nove prakse europskih ustavnih sudova kad ocjenjuju ustavnost propisa te analizirali novu praksu Ustav-nog suda RH začetu Odlukom o suspenziji Obiteljskog zakona (2014). Nadam se da će ra-dovi objavljeni u ovom tematskom broju Pravnog vjesnika čitateljima otvoriti nove pravce istraživanja uloge ustavnih sudova kad obavljaju zadaću ocjene ustavnosti propisa, značaja i međuodnosa načela diobe vlasti i načela vladavine prava u suvremenim pravnim sustavima koji počivaju na ustavnoj demokraciji.

U Osijeku 1. ožujka 2017. Branka Rešetar

15

Ciril Ribičič, INOVATIVNE ODLUKE USTAVNOG SUDA SLOVENIJE

Ciril Ribičič*

INOVATIVNE ODLUKE USTAVNOG SUDA SLOVENIJE

Sažetak: U radu su predstavljene inovativne odluke Ustavnog suda Slovenije pri odlučivanju o suglasnosti zakona i drugih propisa s Ustavom. Prikaz recentne prakse slovenskog Ustavnog suda ukazuje na širenje klasičnih granice ustavnosudskog odlučivanja prelazeći na područja zakonodavne i sudske vlasti, kao i područje odlučivanja drugih nadležnih tijela. U radu se opisuju postupci koji su prethodili širenju granica odlučivanja Ustavnog suda Slovenije, a to su ocjena neustavnosti pojedinih akata ili postupaka te izostanak postupanja slovenskog Parlamenta, sudova i drugih nadležnih tijela u skladu s odlukama Ustavnog suda.

Ključne riječi: Ustavni sud Slovenije, Kelsenova teorija o ustavnom sudu, inovativne odluke Ustavnog suda

1. UVOD

Rijetki su europski ustavni sudovi koji bi danas djelovali isključivo u okviru Kelsenove te-orije o ustavnom sudu kao negativnom zakonodavcu. Oni ustavni sudovi, koji su u prošlosti djelovali samo “negativno”, polazili su od formalističkog shvaćanja Kelsenove teorije. Nisu, na-ime, uzeli u obzir da je formula o negativnom zakonodavcu stara više od velike većine ustavnih sudova, u vrijeme kada je trebalo njegovu funkciju definirati na jednostavan način i tako, da ne bi ojačala protivnike, koji se rado pozivaju na klasično shvaćanje o podjeli vlasti. Jasno je da je zamisao o ustavnim sudovima, koja je polazila od supremacije ustava nad drugim propisima, tražila rješenje prema kojemu će sličan položaj imati i ustavni sud u odnosu na druga državna tijela. Sigurno ne u tom smislu da bi ustavni sud postao najviše državno tijelo, nego samo u svojoj funkciji obrane ustavnosti i zaštite ljudskih prava. Kao što kažu nekadašnji predsjedni-ci ustavnih sudova Austrije Adamovich i Slovenije dr. Dragica Wedam Lukić, ustavni sud ne može imati prvu riječ o političkim pitanjima nego treba imati zadnju riječ kada je riječ o obrani ustavnosti i zaštiti ljudskih prava i sloboda. Iako smatram da je teorija o ustavnom sudu kao negativnom zakonodavcu zastarjela tako u odnosu na praksu većine europskih ustavnih sudo-

Izvorni znanstveni rad UDK:342.565.2(497.4)

Rad primljen: 26. prosinca 2015.

* Prof. dr. sc. Ciril Ribičič, Katedra za ustavno pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Ljubljani. Poljanski nasip 2, 1000 Ljubljana, Republika Slovenija. Adresa e-pošte: [email protected].

16


va kao i u odnosu na ustavnopravnu teoriju, ne smije se zaboraviti njezina zasluga za nastanak i razvoj ustavnog sudovanja. Čak i više od toga, “negativnost”, dakle razumijevanje ustava kao ograničenja za djelovanje svih i svakoga, pa i najvažnijih državnih tijela, može se smatrati pr-vom stepenicom izgradnje teorije o ustavnoj demokraciji. U ovom tekstu pokušavam upozoriti na neke od inovativnih odluka Ustavnog suda Slovenije, za koje smatram da zaslužuju to ime, kao odluke koje pridonose razvoju suvremenog ustavnosudskog odlučivanja.1

2. INOVATIVNE ODLUKE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE SLOVENIJE

2.1. PRVA USTAVNA ŽALBA

Ustavni sud je napustio “negativni” pristup već u procesu odlučivanja o prvoj ustavnoj žalbi u predmetu br. Up-16/92, donesenoj 25. studenoga 1992. Riječ je bila o tome da neke od regi-onalnih izbornih komisija nisu potvrdile liste kandidata manje političke stranke jer je njezino ime sadržavalo elemente nekoliko imena nekoliko drugih, većih političkih stranaka. Kako bi omogućio sudjelovanje te političke stranke na skorim parlamentarnim izborima, Ustavni sud donio je odluke iz nadležnosti drugih tijela (u konkretnom slučaju odluke iz nadležnosti izbor-nih komisija o potvrđivanju liste) i uz to i odluku o promjeni imena liste kandidata. Odluka je bila aktivistička i hrabra, pogotovo ako uzmemo u obzir da je bila riječ o prvoj uspješnoj ustav-noj žalbi o kojoj je odlučio Ustavni sud u vrijeme kada zakon još nije uredio proceduru odluči-vanja o ustavnim žalbama. Politička stranka koja je pokrenula ustavnu žalbu na izborima nije bila uspješna (nije ušla u Parlament) ali je Ustavni sud njoj, njezinim kandidatima i biračima omogućio sudjelovanje na izborima. Zato možemo tu odluku ubrojiti među odluke »pozitivnog aktivizma«, dakle ustavnosudskog aktivizma u korist zaštite ljudskih prava i sloboda.2

2.2. POBJEDA VEĆINSKOG IZBORNOG SUSTAVA

Ustavni sud je dvije godine poslije održavanja referenduma o izbornom sustavu (odluka u predmetu br. U-I-12/97, donesena 8. listopada 1998.) odlučio da je na tom referendumu pobi-jedio prijedlog većinskog izbornog sustava. Taj prijedlog je na glasanju dobio relativnu većinu glasova (44,5% onih koji su izašli na referendum) ali nije dobio većinu, koju zahtijeva Ustav (većina svih važećih glasova) za prihvaćanje takve odluke. Činjenica jest da su birači imali na referendumu mogućnost glasovanja za samo jedan od četiriju mogućih modela izbornog su-stava (sustav relativne većine, proporcionalni sustav s izbornim okruzima, proporcionalni su-

1 Odluke Ustavnog suda možete pročitati na web-stranicama Ustavnog suda Republike Slovenije (www.us-rs.si) na slovenskom i na engleskom jeziku.

2 Riječ je o aktivizmu koji na stvaralački i razvojni način interpretira ustav u korist šire zaštite ljudskih prava i sloboda (dr. Ciril Ribičič, Pozitivni aktivizem, v: Med pravom in pravičnostjo, Sto in en utrinek, GV Založba, Ljubljana, 2015., str. 288. i sl.) dok je kod »negativnog« aktivizma riječ o tome da se u ime pravičnosti negira pravna sigurnost i načelo jednakosti jer zbog etičnih razloga zloupotrebljava suđenje za promjenu zakonodavstva s kojim se ne slaže... (Tom Campbell, Judicial Activism – Justice or Treason?, Centre for Applied Philosophy and Public Ethics, CAPPE Melbourne, Working Paper No. 2002/17).

17


stav s preferencijalnim glasovanjem i kombinirani sustav prema njemačkom uzoru), zbog čega su bile bitno smanjene mogućnosti pobjede bilo kojeg od ponuđenih modela. S druge strane, Ustavni je sud naknadnom promjenom referendumskih pravila stvorio osnovu za odluku o pobjedi većinskog izbornog sustava, što je dovelo do oštrih kritika na račun odluke donesene s pet prema četiri glasova ustavnih sudaca.3 To je jedina od ovdje prezentiranih inovativnih odluka koja nije provedena. U Parlamentu, naime, unatoč više pokušaja nikada nije postignuta potrebna većina od 2/3 svih zastupnika. Čak i više od toga, Parlament je ustavnom promjenom onemogućio uvođenje većinskog izbornog sustava. Venecijanska komisija, na zahtjev sloven-ske vlade, ocijenila je da ustavnom promjenom koja je bila suprotna rezultatu zakonodavnog referenduma nije došlo do povrede europskih demokratskih standarda.

2.3. PROMJENA ZAKONA ODLUKOM USTAVNOG SUDA

Ustavni sud je ocijenio u odluci u predmetu br. U-I-25/92, donesenoj 4. ožujka 1993. da je Zakon o denacionalizaciji u suprotnosti s Ustavom jer nije ravnopravno uredio položaj fi-zičkih i pravnih osoba. Zbog toga je u Zakonu na tri mjesta izbrisao riječ “fizičke” osobe da bi time umjesto Parlamenta sadržajno promijenio Zakon o denacionalizaciji. Ustavni sud je tako Zakon uskladio s Ustavom, što je očito funkcija koja prema klasičnoj ustavnopravnoj teori-ji pripada Parlamentu kao pozitivnom zakonodavcu. U takvim slučajevima se Ustavni zakon obično poziva na to da je postojalo samo jedno moguće ustavno skladno rješenje, odnosno da Parlament ne bi mogao naći drugi način da otkloni povredu Ustava. Protivnici takvih rješenja mogli bi argumentirati da se time onemogućuje dijalog između Ustavnog suda i Parlamenta, ali nije posve tako. Kada ustavni sud interpretira ustav njegova odluka ima moć ustava dok tada, kada promijeni zakon, parlament može uvijek donijeti i drukčije zakonsko rješenje, pod uvjetom da je u skladu sa ustavom. U slučaju da nije, vrlo je izvjesno da će o tome ustavni sud ponovno odlučivati i donijeti konačnu odluku.

2.4. UČINKOVITA ZAŠTITA SLOBODE UMJETNIČKOG STVARALAŠTVA

Breda Smolnikar umjetničko je ime autorice knjige “Ko se tam gori olistajo breze”. To je knjiga u kojoj autorica s pomoću jedne jedine rečenice slikovito priča o životu prve sloven-ske menadžerice. Problem je nastao kada su njezini potomci u glavnom liku prepoznali svoju majku i tužili autoricu zbog povrede njihove časti i ugleda. Redovni sudovi osudili su autoricu na odštetu i zabranili prodaju knjige. Kada je autorica na osnovi ustavne žalbe započela pro-ceduru pred Ustavnim sudom, bila je na rubu propasti, među ostalim, jer je u suprotnosti s odlukom suda prodala jedan primjerak svoje knjige.

Ustavni sud je u odluci br. Up-406/05 donesenoj 12. travnja 2007. godine poništio pravo-moćne odluke redovnih sudova koji su zabranili prodaju knjige. Ustavni sud nije vratio pred-

3 Više o tome: dr. Ivan Kristan, Meje ustavnosodne kontrole, Zbornik znanstvenih razprav, Pravni fakultet Univerziteta u Ljubljani, letnik LX, str. 199.–226.

18


met na ponovno odlučivanje redovnom sudu, kako to obično čini, nego je sam konačno odlučio u korist prava autorice knjige. Odluka je bila jednoglasna i temeljila se na ocjeni ustavnih su-daca da su potomci glavnog lika knjigu čitali kao povijesnu biografiju o svojoj majci, a ne kao umjetničku priču koja je rezultat stvaralačke mašte autorice. Uz to, ustavni suci su ocijenili da su potomci glavnog lika, za razliku od običnih čitatelja, bili preosjetljivi. Europski sud za ljudska prava odlučio je da neće meritorno raspravljati o slučaju jer je Ustavni sud ravnopravno uzeo u obzir sukobljene interese i pri tome nije prešao granice područja slobodne “presoje” (margin of appreciation) koje imaju države članice Vijeća Europe prema Europskoj konvenciji o zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda. U tom predmetu nije bila riječ o zadiranju Ustavnog suda u nadležnosti zakonodavca ili izvršne vlasti, nego u nadležnost redovnih sudova.4

2.5. PRIJEDLOG KANDIDATA ZA IZBOR SUTKINJE

Ustavni sud je 1996. godine, umjesto Sudskog savjeta, predložio Parlamentu kandidatkinju za mjesto suca redovnog suda (zadeva št. Up-132/96 z, 24. listopada 1996.), koju je Parlament i izabrao. U tom slučaju nije riječ o neposrednom zadiranju u zakonodavnu nadležnost Parla-menta nego o odluci koja je u nadležnosti Sudskog savjeta. U Parlamentu je bilo dosta suprot-stavljanja ovakvoj odluci Ustavnog suda. Osobno sam se tada kao zastupnik zauzeo za to da treba dati prednost širokom tumačenju nadležnosti Ustavnog suda u korist zaštite ljudskih prava pred zaštitom Parlamenta protiv zadiranja u njegovu nadležnost. Izborom sutkinje Par-lament je priznao da Ustavni sud može u izuzetnim slučajevima (riječ je bila o tome da Sudski savjet nije htio sam ispraviti neustavno zadiranje u prava kandidatkinje kada je to od njega tražio Ustavni sud) odlučiti umjesto drugog (nadležnog) tijela.

2.6. PROMJENA ZAKONA O DRUGOM PARLAMENTARNOM VIJEĆU

Državni zbor je promjenom Zakona o drugom parlamentarnom vijeću oduzeo predsjed-niku tog vijeća njegov profesionalni status. Ustavni sud je u odluci br. U-I-248/08 donesenoj 11. studenoga 2009. odlučio da je promjena u suprotnosti s Ustavom, poništio tu promjenu i tražio od Državnog zbora da Zakon uskladi s Ustavom. Drugo parlamentarno vijeće (Državni svet) ponovno se obratilo Ustavnom sudu jer Državni zbor u više pokušaja nije izglasao od-luke o vraćanju profesionalnog statusa predsjedniku drugog parlamentarnog vijeća. Ovoga puta, 2009. godine Ustavni sud svojom je odlukom promijenio Zakon, vratio predsjedniku drugog parlamentarnog vijeća profesionalni status i prihvatio način izvršenja svoje odluke: predsjedniku drugog vijeća treba početi isplaćivati plaću od prvog dana poslije objavljivanja odluke Ustavnog suda. Time je umjesto Parlamenta promijenio Zakon jer to, suprotno odluci Ustavnog suda, Parlament nije htio učiniti sam. Odluka je provedena bez ozbiljnih problema iako je bila riječ o zadiranju u funkcije parlamenta kao zakonodavca (ustavni sud kao pozitivni zakonodavac) i to u obliku tzv. stupnjevanja sankcija.

4 Više o tom predmetu: dr. Ciril Ribičič, Človekove pravice in ustavna demokracija, Študentska založba, Ljubljana, 2010., str. 67., 70., 580.

19


2.7. USTAVNI SUD JE OSNOVAO NOVU OPĆINU

Na mnogo oštrije reakcije naišla je odluka o osnivanju nove općine. Parlament je ustanovio da je Mjesna zajednica Ankaran, koja je bila u sastavu vrlo velike Gradske općine Koper, ispuni-la sve propisane uvjete za osnivanje općine. Na referendumu o osnivanju općine, koji je sazvao Parlament, većina birača glasovala je za osnivanje nove općine. Tako je trebala biti formirana 212. slovenska općina, ali Parlament u više navrata nije izglasovao njezino formiranje. Ustavni sud je ustanovio da je time zakonodavac odlučio u suprotnosti s Ustavom jer njegova odluka arbitrarno zadire u načelo jednakosti pred zakonom. Ustavni sud je tražio od Parlamenta da pogrešku ispravi. U načinu izvršenja svoje odluke Ustavni sud je odgodio izbore o Gradskoj općini Koper dok se ne osnuje Općina Ankaran, što se više od dvije godine nije dogodilo. Zbog toga je Ustavni sud u odluci br. U-I-114/11 donesenoj 9. lipnja 2011. godine dopustio izbore u Gradskoj općini Koper, ali je ujedno svojom odlukom osnovao Općinu Ankaran.

Protivnici te odluke tvrdili su da je Ustavni sud time odlučio u suprotnosti s izričitom ustavnom odredbom prema kojoj općine osniva Parlament zakonom.5 Parlament je čak usvo-jio posebnu rezoluciju protiv osnivanja Općine Ankaran, ali je predsjednik Parlamenta Janko Veber raspisao izbore za novu općinu s obrazloženjem da ga značajnije nego rezolucija obve-zuju Ustav i odluka Ustavnog suda koji su iznad većinske volje parlamentarnih zastupnika. Za države, u kojima imaju ustav i odluke ustavnog suda takvu moć, kažemo da je u njima na snazi tzv. ustavna demokracija.

2.8. INTERPRETATIVNE ODLUKE

Ustavni sud je u više navrata, doduše ne u posljednjih desetak godina, donio tz. interpretativ-ne odluke. U njima je znao svojim tumačenjem dati zakonskom tekstu drukčiji sadržaj od onoga koji mu je dao zakonodavac. Te su odluke obično glasile: “Ova odredba Zakona nije u suprotnosti s Ustavom ako se tumači kao što je tumači US u ovoj odluci.” Prednost takvih odluka je u tome da se njima bitno skrati put do rješenja u skladu s Ustavom jer zakon uz interpretaciju Ustavnog suda ostaje na snazi i nije potrebna njegova promjena da bi se usuglasio s Ustavom. S druge strane, mnogi smatraju da za takve odluke Ustavni sud nema osnove u Ustavu jer se interpre-tativnim odlukama često zadire u sadržaj zakona i time preuzima funkcije (pozitivnog) zakono-davca. Posebno su sporne tzv. pozitivne interpretativne odluke iz kojih proizlazi jedina moguća interpretacija zakona u skladu s Ustavom, dok se tzv. negativnim interpretativnim odlukama iz pravnog sustava eliminiraju one odredbe koje su u suprotnosti s Ustavom.6

Ustavni sud je svojom interpretativnom odlukom dao odredbi Zakona o poduzećima o prijenosu društvenoga kapitala potpuno drukčiji sadržaj od onoga koji je odredio Parlament (Odluka u predmetu br. U-I-108/91, donesena 13. srpnja 1993. godine). Uz to, odluka o tome

5 Dr. Ivan Kristan se zauzeo za ukidanje represivne kontrole ustavnosti i uvođenje preventivne (dr. Ivan Kristan, Referendumu vrniti legitimnost, državnemu zboru pa avtoriteto, u: Dvajset let Ustave Republike Slovenije, ur. dr. Igor Kaučič, Pravni fakultet in Ustavni sud RS, Ljubljana 2012., str. 111. i sl.).

6 Prema mišljenju dr. Sebatiana Nerada negativne interpretativne odluke izražavaju veće povjerenje u redovne sudove (Interpretativne odločbe ustavnega sodišča, Uradni list, Ljubljana, 2007, s. 58, 327, 328).

20


donesena je u vrijeme kada Zakon o poduzećima nije više bio na snazi zbog čega je odluka Ustavnoga suda govorila o tome da odredba Zakona “nije bila u suprotnosti s Ustavom”, ako je bila upotrebljena na način koji je odredila odluka Ustavnog suda.

2.9. INTERPRETATIVNO MIŠLJENJE USTAVNOG SUDA

Ustavni sud je usvojio prethodno obavezujuće mišljenje o ustavnosti Nacrta međunarod-nog sporazuma između Slovenije i Vatikana (odluka u predmetu br. Rm-1/02 donesena 19. studenoga 2003. godine). Možemo reći da je riječ o sui generis interpretativnoj odluci. To mi-šljenje kaže da Nacrt sporazuma nije u suprotnosti s Ustavom, ako se tumači onako kako ga tumači US u svom mišljenju. To se, među ostalim, odnosilo na položaj religijske nastave u školama. Premda odluke Ustavnog suda ne mogu obvezivati drugu ugovornu stranu međudr-žavnog sporazuma, Vatikan nije osporavao sklapanja Sporazuma zbog takve odluke Ustavnog suda. Bilo je kritika ove odluke Ustavnog suda iz kojih je proizlazilo da takvo mišljenje ne može učinkovito onemogućiti neustavne prakse u odnosima između Slovenije i Vatikana, ali one previđaju da je mišljenje Ustavnog suda obvezujuće za sva slovenska državna tijela što je dovoljno jamstvo da će se mišljenje Ustavnog suda uvažiti u praksi.

2.10. NAČIN IZVRŠENJA ODLUKE O IZBRISANIMA

U skladu s teorijom o živom ustavu Ustavni sud pokušavao je razvojnom interpretacijom Ustava prilagoditi njegove odredbe promjenama društvenih uvjeta u kojima se Ustav ostvaru-je. Tako je na primjer u predmetu o izbrisanim osobama (odluka br. U-I-111/04 donesena 8. srpnja 2004.) odredio način izvršenja svoje odluke tako da se moraju na temelju njegove odlu-ke donijeti upravna rješenja o vraćanju stalnog boravišta izbrisanima, jednako kao da je riječ o zakonu. Ta odluka izazvala je oštre kritike da Ustavni sud zadire u pozitivnu zakonodavnu funkciju i da svojim odlukama suprotno Ustavu daje retroaktivan učinak. Tek na osnovi odluke Velikog senata Europskog suda za ljudska prava započelo je ostvarivanje odluke Ustavnog suda jer je to izričito tražio Europski sud.

2.11. USTAVNI SUD KAO NEGATIVNI USTAVOTVORAC

Prema klasičnoj ustavno pravnoj teoriji, Ustav i ustavne promjene izvan su dosega ustav-nih sudaca: Ustav jest polazište, temelj i pretpostavka, odnosno konačna premisa za ocjenu drugih pravnih propisa. Danas je drukčije: mnogi ustavni sudovi smatraju da je u njihovoj nadležnosti presuđivanje o ustavnosti ustavnih amandmana, posebno kada je riječ o povredi onih ustavnih načela, koja su izuzeta iz ustavnih promjena. Time ustavni sudovi osvajaju novo područje svog djelovanja, naime funkcije negativnog ustavotvorca. Krajem 2015. godine u Al-

21


baniji pokušavaju prihvaćanjem promjene Ustava, zabraniti svom Ustavnom sudu da ocjenjuje ustavnost donesenih ustavnih promjena.

Kada su protivnici odluke Ustavnog suda o izbrisanim osobama pripremili Nacrt ustav-nog zakona kojim su htjeli onemogućili njezino ostvarivanje dvoje su predsjednika Ustavnog suda (dr. Dragica Wedam Lukić i dr. Janez Čebulj) javno u ime Ustavnog suda zaprijetili da će Ustavni sud ocjenjivati ustavnost takvog ustavnog zakona ako će iz njega proizaći da uređuje materiju običnog zakona i/ili je njegov cilj onemogućiti ostvarivanje odluke Ustavnog suda. Nažalost, Ustavni sud nije na taj način postupio prije 20 godina u odlučivanju o ustavnosti Ustavnog zakona o osnivanju Nove Ljubljanske banke zbog čega je Slovenija bila osuđena pi-lotskom odlukom Europskog suda za ljudska prava.

2.12. ZABRANA PROVOĐENJA REFERENDUMA O DŽAMIJI

Ustavni sud u više navrata zabranio je provođenje referenduma, pri čemu se pozivao na doktrinu o ustavnoj demokraciji. Prema toj doktrini Ustav ograničava sve i svakoga, pa i ve-ćinsko odlučivanje parlamentarnih zastupnika i većinsko odlučivanje birača na referendumu. Tako je već u odluci br. U-I-266/95 donesenoj 20. studenoga 1995. godine zabranio skupljanje potpisa za referendum o oduzimanju državljanstva onima, bilo ih je više od 170.000, koji su ga dobili neposredno poslije osamostaljivanja Slovenije na osnovi obećanja iz dokumenata, done-senih prije plebiscita o samostalnosti Slovenije. Tada je dr. Boštjan M. Zupančič, danas sudac Europskog suda za ljudska prava, napisao potvrdno izdvojeno mišljenje (concurring opinion) u kojemu dokazuje da ništa ne bi moglo biti u dubljem sukobu s Ustavom od referenduma koji napada temelje ustavnog sustava, osamostaljenja Slovenije i položaj onih kojima je bio priznat status osnivača samostalne slovenske države (jer su na osnovi stalnog boravišta imali pravo glasovati na plebiscitu). Ustavni sud je zabranio provođenje i nekih drugih referenduma s obrazloženjem da bi mogli dovesti do protuustavnih posljedica.

Veliki odjek imala je odluka Ustavnog suda kojom je zabranio referendum o izgradnji dža-mije u Ljubljani. Ustavni sud je u odluci br. U-I-111/04 donesenoj 8. srpnja 2004. ocijenio da je sastavni dio prava na slobodno izražavanje vjere i samostalnosti vjerskih zajednica da mogu u skladu sa svojom vjerom i običajima graditi vjerske objekte. Zato je poništio odluku Vijeća Gradske općine Ljubljana o raspisivanju referenduma, na kojem bi većina odlučivala o pravima manjine. I u tom se predmetu Ustavni sud pozivao na doktrinu o ustavnoj demokraciji.

2.13. MERITORNO ODBACIVANJE

Ustavni sud je u četiri predmeta, u kojima je odbacio inicijativu za ocjenjivanje ustavnosti pravnih akata, ipak rekao svoje mišljenje o (očitoj) neustavnosti djelovanja državnih tijela. Zbog toga možemo govoriti o meritornim odbacivanjima. U prvom predmetu riječ je bila o taj-nom sporazumu između vojnih obavještajnih službi Slovenije i Izraela o kupnji oružja. Ustavni sud je u obrazloženju svoje odluke o odbacivanju inicijative grupe poslanika ocijenio da je bila

22


riječ o neustavnom sporazumijevanju jer je bilo tajno, nije došlo do ratifikacije ni u Parlamentu ni u Vladi, nije bilo objavljeno itd. Takav sporazum se ne može upotrebljavati. Trojica sudaca u odvojenim su mišljenjima zastupala stanovište da Ustavni sud ne može sadržajno ocjenjivati akte ako je odbacio mogućnost sadržajnog ocjenjivanja njegove ustavnosti. S druge strane, ustavni suci, koji su bili u većini, naglasili su da se Ustavni sud ne može praviti da ništa ne vidi, ne čuje i ne kaže, kada ima pred sobom akt koji je na prvi pogled neustavan.

U drugom predmetu riječ je bila o inicijativi za ocjenjivanje ustavnosti odluke Vlade da dopusti prelijetanje NATO-ovim zrakoplovima. Ustavni sud odbacio je inicijativu ali je ocijenio da je riječ o očito neustavnom aktu jer nije bio objavljen ni ratificiran te ne nosi potpis tajnika ni predsjednika Vlade. Uz to je Ustavni sud ocijenio da nitko u Sloveniji ne može dopustiti prelijetanja naoružanih zrakoplova.

U trećem i četvrtom predmetu riječ je bila o odbacivanju inicijativa za ocjenjivanje uređenja prema kojemu može Slovenska obavještajna agencija (SOVA) bez odluke suda pratiti međuna-rodne komunikacije i time zadirati u prava i slobode stranaca. Ustavni sud je u obrazloženju odbacivanja naglasio da SOVA može na taj način pratiti komunikacije samo izvan teritorija Slovenije, da se ta aktivnost ne smije odnositi na konkretnog pojedinca izvan Slovenije, niti na određeni priključak ili na pojedinca u Sloveniji (koji komunicira sa strancem). Tome sam u izdvojenom mišljenju dodao da bi trebalo pristupati praćenju komunikacijama u zemlji i izvan nje u načelu na isti način, što znači da je uvijek potrebna odredba nadležnog suda. Naime, moramo krenuti od činjenice da i ljudi koji žive izvan Slovenije nisu bez prava i sloboda prema slovenskoj državi, posebno jer je riječ o državljanima i dužnosnicima država s kojim je Sloveni-ja uključena u međunarodne organizacije i saveze (OUN, Vijeće Europe, Europska unija, NATO itd.).

U sva četiri predmeta Ustavni sud je dao svoju meritornu ocjenu o neustavnosti akata kao da nije došlo do odbacivanja inicijative. U petom predmetu Ustavni sud odbacio je inicijativu protiv općinskog akta, koja je kao uvjet za vršenje taksi-službe u Mariboru tražila stalno bo-ravište na području općine. Većina ustavnih sudaca u tom predmetu nije htjela reći da je akt na prvi pogled neustavan, pa sam to učinio sam, u svojem izdvojenom mišljenju. Predmet se vratio na Ustavni sud koji ga je poništio na osnovi istih argumenata koje sam naveo u izdvo-jenom mišljenju. Iz ovog predmeta proizlazi da Ustavni sud samo izuzetno donosi tzv. meri-torna odbacivanja i da daje veći značaj predmetima u kojima je riječ o nacionalnim interesima i pitanjima nacionalne sigurnosti nego kada su posrijedi povrede ljudskih prava od presudnog značenja za pojedinca.

2.14. NAČIN IZVRŠENJA

Ustavni sud je u predmetu br. U-I-313/13 najprije privremeno suspendirao Zakon o porezu na nekretnine dok o njegovoj neustavnosti konačno ne odluči. Postupak pred Ustavnim sudom započeli su ovlašteni predlagači; ako bi postupak inicirali pojedinci, dužni bi bili dokazati da imaju konkretan, osobni, pravni, neposredni interes i da su formalno i materijalno iskoristili sve raspoložive pravne lijekove, što bi trajalo više godina. Ustavni sud je odredio način izvr-

23


šenja svoje privremene mjere tako da je državnim tijelima zabranio odlučivanje na temelju Zakona sve dok konačno ne odluči o predmetu.

U konačnoj odluci Ustavni sud je poništio Zakon jer porezna obveza u Zakonu nije bila jasno određena, Zakon nije bio u skladu s načelom jednakosti pred zakonom i zato što je Za-kon povrijedio ustavna prava općina koje se prema Ustavu financiraju vlastitim sredstvima. Pozivajući se na to da neke od temeljnih odredbi Zakona nisu u skladu s Ustavom, Ustavni sud je Zakon poništio o cjelini.

Ustavni sud je odredio način izvršenja svoje odluke o poništenju Zakona: vratio je u život odredbe Zakona koje su važile prije donošenja Zakona o porezu na nekretnine i odredio na koji način se primjenjuju. Taj dio odluke Ustavnog suda nema značaj obvezujuće interpretacije Ustava, nego ima položaj (privremene) zakonske odredbe. Ne bi bilo prvi put da bi privremena rješenja iz odluke Ustavnog suda o načinu izvršenja trajala i više godina, u konkretnom slučaju sve dok se ne donese novi zakon o porezu na nekretnine.

Ustavni sud je u posljednih deset godina (od 2005. do 2015.) 128 puta odredilo način iz-vršenja svojih odluka, od toga riječ je bila o 114 ocjena ustavnosti propisa. U istom razdoblju Ustavni sud 27 puta donio je privremenu mjeru prema kojoj se sporni propis ne može izvrša-vati do konačne odluke Ustavnog suda. Način izvršenja je odredilo u 17 od tih odluka (60%). U predmetu o izbrisanima US je odredio da upravna tijela moraju na osnovi odluke Ustavnog suda izdati upravne akte kojima se izbrisanima vraća stalno boravište. U predmetu Ankaran Ustavni sud načinom izvršenja osnovao je novu općinu. U predmetu br. U-I-12/12 Ustavni sud je odredio da se zbog poništenja zakona zaustave svi postupci koji se odnose na “uklonilni” za-tvor (zatvor u cilju prisiljavanja da se plati kazna zbog prekršaja). Sve to je u Sloveniji nespor-no, dakle dio ustaljene ustavno sudske prakse, tako da odluka Ustavnog suda kojom je poništio Zakon o porezu na nekretnine uz oduševljenje predlagača, nije naišla na neke posebne kritike u stručnoj i široj javnosti.

3. ZAKLJUČNA RAZMATRANJA

Pogrešan bi bio dojam da je riječ o pregledu odluka Ustavnoga suda koje se donose redo-vito. Odabrane su odluke koje su inovativne i u pravilu incidentne, dakle takve kakve donosi Ustavni sud kada se njegove odluke od strane zakonodavca ne izvršavaju, odnosno kada je riječ o suprotstavljanju, katkad i višestrukom, donesenoj odluci Ustavnog suda.

U mnogim odlukama Ustavni sud demonstrira samoograničavanje i ograničava svoju funk-ciju samo na zaštitu Ustava i ljudskih prava, dok kreiranje novih ustavnih vrijednosti prepušta suverenom odlučivanju ustavotvorca i zakonodavca. S tog stanovišta Ustavni sud ne bi trebao imati prvu (političku) nego posljednju riječ i to samo u tumačenju Ustava i zaštiti ljudskih prava i sloboda.

U nekim od spomenutih odluka riječ je o pokušaju da se nađe neko međurješenje, kompro-mis što jest povlastica ustavnih sudaca, koju redovito sudstvo posebno u području kaznenog prava nema jer mora odlučiti o tome je li optuženi učinio kazneno djelo ili ne. Dobar primjer odlučivanja te vrste je “interpretativno” mišljenje Ustavnog suda o Međudržavnom sporazu-

24


mu između Slovenije i Vatikana, kojim je Ustavni sud demonstrirao napuštanje crno-bijelog odlučivanja u predmetu, u kojem se na prvi pogled činilo da nema mjesta za stvaralački kom-promis pri odlučivanju o (ne)ustavnosti sporazuma.

U posljednje vrijeme ima mnogo kritika da je Slovenija prema zasluzi njezina pravosuđa, među najviše puta osuđenim državama pred Europskim sudom za ljudska prava u Strasbour-gu. Najbolnije za njezin ugled pilotne su presude koje se odnose na sustavne i masovne povre-de ljudskih prava i sloboda (Lukenda – odnosi se na suđenje u razumnom roku, Kurić – odnosi se na izbrisane i Ališić – odnosi se na povredu prava deviznih štediša Ljubljanske banke). Istina je da je Ustavni sud mogao pravodobno ustanoviti neustavnost zakona koji su se odnosili na suđenje u razumnom roku, na što je bio upozoren u više navrata iz Europskog suda za ljudska prava i u mojim izdvojenim mišljenjima. No Parlament je mogao i bez takve odluke Ustavnog suda promijeniti sporno zakonodavstvo. Što se tiče izbrisanih osoba, Ustavni sud je zaštitio ugled Slovenije kada je ustanovio neustavnost oduzimanja stalnog boravišta bez pravne osno-ve za to. Ali izvršna i zakonodavna vlast nisu htjele provesti odluke Ustavnog suda dok nije došlo do osude Slovenije pred Velikim senatom Europskog suda za ljudska prava. I kada je riječ o deviznim štedišama Ljubljanske banke, odgovornost politike, koja je donijela ustavni zakon o tome, mnogo je veća nego odgovornost pravosuđa i Ustavnog suda. Iako je odgovornost po-litike za ove povrede ljudskih prava mnogo veća nego odgovornost Ustavnog suda, smatram da najviše mogućnosti za usvajanje novih inovativnih odluka ima u području zaštite konven-cijskih prava i sloboda. Ustavni sud bi mogao spriječiti osudu Slovenije pred Europskim sudom za ljudska prava kad bi šire priznavao pravni interes, uveo mogućnost donošenja pilotskih odluka i mogućnost dosuđivanja pravednog obeštećenja. To ne bi bilo značajno samo zbog zaštite međunarodnog ugleda Slovenije, nego zato što bi vodilo bržem rješavanju i učinkoviti-jem sprječavanju povreda konvencijskih prava i sloboda. Europska konvencija je međunarodni sporazum koji je prema slovenskom Ustavu iznad slovenskih zakona i neposredno se primje-njuje u Sloveniji, dok je Europski sud za ljudska prava samo pričuvna, supsidijarna institucija za sankcioniranje povreda konvencijskih prava.

Ustavnopravna znanost je na inovativnost odluka Ustavnog suda reagirala inovativnim teorijama i doktrinama:

- o ustavnoj demokraciji, prema kojoj je Ustav ograničenje i za odlučivanje većine u Parla-mentu, kao i većine birača na referendumu

- o pozitivnom zakonodavcu koji donosi privremena ili čak stalna zakonska rješenja

- o pozitivnom ustavnosudskom aktivizmu, dakle aktivizmu u korist razvijanja novih standarda zaštite ljudskih prava i sloboda

- o razvojnoj interpretaciji koja održava Ustav u životu u promijenjenim društvenim uvjetima

- o negativnom ustavotvorcu koji sprječava zloupotrebu forme Ustavnog zakona kojim se pokušava spriječiti provođenje odluke Ustavnog suda

- o Ustavnom sudu kao protuvećinskoj instituciji, dakle instituciji koja ograničava apsolut-nu vlast parlamentarne većine itd.

25


Nisu sve spomenute odluke Ustavnog suda inovativne u apsolutnom smislu, nego su “ino-vativne” u tom smislu da su prvi put upotrebljene u praksi slovenskog Ustavnog suda:

- tako je Ustavni sud doktrinu ustavne demokracije preuzeo iz Njemačke, u Sloveniju ju je donio dr. W. Hassemer, nekadašnji potpredsjednik saveznog Ustavnog suda Njemačke objavljivanjem svog članka o toj temi u slovenskoj reviji Pravnik (br. 4–5/2003, str. 214.)

- teoriju o pozitivnom zakonodavcu cjelovito je analizirao profesor Allan R. Brewer-Carias u zborniku s naslovom “Ustavni sudovi kao pozitivni zakonodavci”, Cambridge Univer-sity Press, 2011

- koncepcija “živog ustava” preuzeta je iz prakse vrhovnih sudova SAD-a i Kanade, ali i iz prakse Europskog suda za ljudska prava7

- zamisao o negativnom ustavotvorcu prakticira se u ustavnim sudovima Austrije, Turske i drugih

- Ustavni sud kao protuvećinska institucija pojavljuje se u Habermasovoj teoriji

- interpretativne odluke u svojoj praksi često koristi i razvija, prije svega, Ustavni sud Italije

- odluke koje se odnose na položaj nacionalnih manjina inspirirane su odlukama ustavnih sudova Italije i Austrije koje su se odnosile na položaj slovenske nacionalne manjine

- uzor zaštite ustavnosti i ljudskih prava u uvjetima ekonomske krize bile su odluke Ustav-nog suda Portugala8

- uzor brzog reagiranja na osude Europskog suda za ljudska prava i njihova dosljednog primjenjivanja bile su ustavne promjene u Slovačkoj i neke od odluka ustavnih sudova Bosne i Hercegovine i Hrvatske itd.

Ustavni sud se u svojim odlukama najčešće poziva na odredbe Europske konvencije o zašti-ti ljudskih prava i temeljnih sloboda i na odluke Europskog suda za ljudska prava, a od ustav-nih sudova na prvom mjestu je savezni Ustavni sud Njemačke.9

7 Dr. Marijan Pavčnik se poziva na misao američkog vrhovnog suca Charlesa Evana Hughesa, kada tvrdi da su suci podređeni ustavu, ali je ustav ono što suci kažu da je ustav i naglašava da je onaj koji interpretira tekst ustava iznad tog teksta (Constitutional Interpretation, Archives for Philosophy of Law and Social Philosophy (ARSP Beiheft 110), str. 175.). Dr. Peter Jambrek naglašava da je ustav “otvorena knjiga, koju ćemo uvijek ponovno čitati (…)” i da se “proces traženja živog i djelotvornog ustava” nije završio s njegovim donošenjem (Ustavna demokracija, DZS, Ljubljana, 1992.). Dr. Boštjan M. Zupančič ocjenjuje da je tekst ustava samo vrh ledenoga brijega, dok se preostali obvezujući sadržaj nalazi u metrima odluka koje interpretiraju što pojedine riječi konkretno znače... (EKČP ob njeni 50. letnici, IDC Sveta Evrope, Ljubljana, 2000., str. 1.).

8 Ustavni sud Portugala svojim je odlukama u vrijeme ekonomske krize naglašavao da se treba i u uvjetima ekonomske krize pridržavati ustava i strogo sankcionirati odstupanja zakona od osnovnih ustavnih vrijednosti. Više: The role of the Constitutional Court of Portugal in the present economic crisis situation, Report by Ms Manuela Baptista Lopes, 13th meeting of the Joint Council on Constitutional Justice, »The role of Constitutional Courts in Economic Crises«, Batumi, Georgia, 26/27 June 2014.

9 Do 2010. godine Ustavni sud u svojim odlukama najčešće je citirao odluke njemačkog saveznog Ustavnog suda (61), američkog Vrhovnog suda (8), austrijskog Ustavnog suda (8), talijanskog Ustavnog suda (4), kanadskog Vrhovnog suda (3), španjolskog Ustavnog suda (3) i odluke portugalskog, mađarskog i češkog Ustavnog suda. Više o tome: dr. Ciril Ribičič, Človekove pravice in ustavna demokracija, Študentska založba, Ljubljana, 2010, str. 48.

26


U vrijeme nakon savjetovanja u Osijeku Ustavni sud je donio dvije odluke koje se odnose na provođenje referenduma. Prvom odlukom (br. U-II-1/15 donesenom 21. listopada 2015. godine) dopustio je referendum o noveli zakona kojom su partnerski odnosi među homosek-sualcima u cjelini bili izjednačeni s brakom, a drugom je zabranio referendum o promjeni Za-kona o obrani, kojom se daju dodatna ovlaštenja vojsci u vrijeme izvanrednih okolnosti. Prvu je donio s pet protiv četiri glasa i to na osnovi uskog tumačenja ustavne odredbe prema kojoj nije moguć referendum o noveli zakona kojom se ukida neustavno uređenje; zauzeo je naime restriktivan stav da se ustavna odredba odnosi samo na neustavnost koju je kao takvu već ustanovio Ustavni sud (ili Europski sud za ljudska prava). Osam od devet sudaca koji su odluči-vali napisalo je izdvojena mišljenja. Drugu (predmet br. U-II-2/15 donesenu 3. prosinca 2015. godine) donio je jednoglasno na osnovi ustavne odredbe o tome da nije moguć referendum o promjeni zakona, koja se odnosi na obranu i sigurnost zemlje jer je, prema njegovoj ocjeni, riječ o mjerama nužnima za održavanje sigurnosti. Smatram da bi bilo bolje da se dogodilo suprotno: da su Ustav i Ustavni sud pred većinskom voljom naroda prije svega branili prava pojedinaca i manjina i ne (samo) sigurnost zemlje.

LITERATURA

1. Baptista Lopes, Manuela, The role of the Constitutional Court of Portugal in the present economic crisis situation, 13th meeting of the Joint Council on Constitutional Justice, “The role of Constitu-tional Courts in Economic Crises”, Batumi, Georgia, 26/27 June 2014.

2. Campbell, Tom, Judicial Activism – Justice or Treason?, Centre for Applied Philosophy and Public Ethics, CAPPE Melbourne, Working Paper No. 2002/17.

3. Jambrek, Peter, Ustavna demokracija, DZS, Ljubljana, 1992.

4. Kristan, Ivan, Meje ustavnosodne kontrole, Zbornik znanstvenih razprav, Pravni fakultet Univer-ziteta u Ljubljani, letnik LX.

5. Kristan, Ivan, Referendumu vrniti legitimnost, državnemu zboru pa avtoriteto, u: Dvajset let Usta-ve Republike Slovenije, ur. dr. Igor Kaučič, Pravni fakultet in Ustavni sud RS, Ljubljana 2012.

6. Nerad, Sebatian, Interpretativne odločbe ustavnega sodišča, Uradni list, Ljubljana, 2007.

7. Ribičič, Ciril, Človekove pravice in ustavna demokracija, Študentska založba, Ljubljana, 2010

8. Ribičič, Ciril, Pozitivni aktivizem, v: Med pravom in pravičnostjo, Sto in en utrinek, GV Založba, Ljubljana, 2015.

9. Zupančič, Boštjan M., EKČP ob njeni 50. letnici, IDC Sveta Evrope, Ljubljana, 2000.

ODLUKE USTAVNOG SUDA SLOVENIJE

1. Up-16/92, donesena 25. studenoga 1992.

2. U-I-25/92, donesena 4. ožujka 1993.

3. U-I-108/91, donesena 13. srpnja 1993.

4. U-I-266/95, donesena 20. studenoga 1995.

6. Up-132/96, donesena 24. listopada 1996.

27


7. U-I-12/97, donesena 8. listopada 1998.

8. Rm-1/02, donesena 19. studenoga 2003.

9. U-I-111/04, donesena 8. srpnja 2004.

10. Up-406/05, donesena 12. travnja 2007.

11. U-I-248/08, donesena 11. studenoga 2009.

12. U-I-114/11, donesena 9. lipnja 2011.

13. U-I-313/13, donesena 21. ožujka 2014.

14. U-I-12/12, donesena 11. prosinca 2014.

15. U-II-1/15, donesena 21. listopada 2015.

16. U-II-2/15, donesena 3. prosinca 2015.

MREŽNI IZVORI

www.us-rs.si.

28


Ciril Ribičič*

INNOVATIVE JUDGEMENTS OF THE SLOVENIAN CONSTITUTIONAL COURT

Summary

The paper presents innovative judgements of the Slovenian Constitutional Court when deci-ding on the compliance of acts and other regulations with the Constitution. The incorpora-ted overview indicates broadening of the classical limits of the Court’s jurisdiction, extending them to the area of legislative and judicial power as well as to the jurisdiction of other compe-tent bodies. The paper also describes the situation preceding the broadening of the limits of the Court’s jurisdiction. This situation involves the assessment of the unconstitutionality of particular acts or procedures and the lack of reaction of the Slovenian Parliament, courts and other competent bodies to Court’s decisions.

Keywords: Slovenian Constitutional Court, Kelsen’s theory of constitutional review, innovative judgements of the Constitutional Court

* PhD. Ciril Ribičič, Full Professor, Professor of Law, Department of Constitutional Law, Faculty of Law, University of Ljubljana, Poljanski nasip 2, 1000 Ljubljana, Slovenia. Email address: [email protected].

29

Tímea Drinóczi, Philipp Schneider, THE LEGITIMATION OF A RE-ENACTMENT OFF FORMER LAW AND TEMPORAL EFFECTS ...

Tímea Drinóczi*

Philipp Schneider**

THE LEGITIMATION OF A RE-ENACTMENT OF FORMER LAW AND TEMPORAL EFFECTS OF JUDGMENTS IN A CONSTITUTIONAL DEMOCRACY(COMPARATIVE STUDy IN THE LIGHT OF RECENT JURISPRUDENCE OF CROATIA’S CONSTITUTIONAL COURT***)

Summary: In 2015, the Croatian Constitutional Court suspended the Family Act (2014) without a final decision in the judicial review proceedings and ordered the re-enactment of a more than ten-year old regulation Family Act (2003). The article considers Croatian Constitutional Court’s decision as an opportunity to examine the conditions for a re-enactment of formerly repealed law, and additionally the temporal effects of judgments of some European constitutional courts from a comparative law perspective. Thus, the article first deals with the (historical) legal situation in Austria and Germany and the criteria that would generally justify the re-enactment of former law in their legal systems. Finally, the development of these countries’ legal systems has been reconsidered in the Croatian context.

Keywords: Judicial review proceedings, Constitutional Court, re-enactment of former law, suspension of the Family Act (2014), Family Act (2003)

Izvorni znanstveni rad UDK: 340.135:342.565.2](497.5)

342.565.2:340.5 Rad primljen: 30. studenoga 2015.

* Tímea Drinóczi, PhD, dr. habil., associate professor, Faculty of Law, University of Pécs, 48-as tér 1, 7622 Pécs, Hungary. Email address: [email protected].

** Philipp Schneider, Ass. Iur., M.A., DAAD guest lecturer, Faculty of Law, University of Pécs, 48-as tér 1, 7622 Pécs, Hungary. Email address: [email protected].

*** We are grateful to Endre Dudás for his assistance to check the English translation of the original Croatian texts.

30


1. INTRODUCTION

The Croatian Constitutional Court (hereinafter CCC or Court) in its judgment of 12 Janu-ary 20151 on ex post assessment of Family Act 20142 delivered the following ruling:

“[…]i) the execution of all the individual decisions and actions undertaken based on the Family

Act 2014 is suspended until the adoption of a final judgment of the Constitutional Court of the Republic of Croatia on the compliance of the Family Act with the Constitution [enacting part I of the ruling];

ii) the Family Act 20033 shall be applied until the adoption of the final judgment of the Constitutional Court of the Republic Croatia [enacting part III of the ruling] […]”

Of course it is not unusual, that in a rule-of-law-state there is a clear division of responsi-bilities between the legislature as the institution which makes the law and the judiciary which has to control the application of the law in the most effective way possible. This is why in democracies – with some exceptions,– some kind of judicial review (weak or strong)4 can be found in order to, inter alia, meet the demands of a separation of powers, either bundled in a unique competent constitutional court, or split between various specialized courts.5 In con-nection with these review competences the courts usually have it within their power to declare a regulation null and void or inapplicable in some countries where a separate constitutional court is established with an effect erga omnes. In other countries, only with an effect inter par-ties, namely for the parties of the examined case.6 Temporal effects of the court’s decision are classified as ex tunc, ex nunc and pro futuro.7 Courts have to expressis verbis state the temporal effect of their decision in the ruling.

Constitutional courts are not equally reluctant or activists in intervention into legislative power in Europe. That is why it is all the more astonishing that the Croatian Constitutional Court – in the present case – suspended the law in dispute even without a final decision in the judicial review proceedings and ordered the re-enactment of a more than 10-years-old regu-lation. In practical terms, the Court, based on rather vague and non-existing legal provisions, in order to make the principle of legal certainty prevail, rendered the former Family Law Act (2003) applicable until a final judgement is delivered on the contested new Family Law Act (2014), while all actions based on the Family Act 2014 were suspended. These two actions taken together basically mean the suspension of the Family Act 2014 itself. The rather vague

1 No. U-I-3101/2014. Translation is provided by Prof. Branka Rešetar who added that pages 6 to 333 of the ruling contain all observations and expert opinions as an integral part, but this part has been dismissed from the translation since their content has not been considered in the proceeding.

2 Official Gazette no. 75/2014.

3 Official Gazette no. 116/2003, 17/2004, 136/2004, 107/2007, 57/2011, 61/2011, 61/2011, 25/2013.

4 See e. g, Colón-Ríos, ‘A new way of judicial review of legislation’, Global Constitutionalism (2014) vol. 3, issue 2, July 2014, Gardbaum, ‘The new commonwealth model of constitutionalism’, 49 American Journal of Comparative Law 707 (2001).

5 Schroeder, Die zeitliche Wirkung von Urteilen in Normenkontrollverfahren, p. 87.

6 For a detailed overview: Schmitz; Krasniqi, Die Beschränkung der zeitlichen Wirkung von Urteilen, p. 189, also Popelier, Verstraelen, Vanheule, Vanlerberghe, eds, The Effects of Judicial Decisions in Time. Intersentia, 2014.

7 For definitions see, Popelier, Verstraelen, Vanheule, Vanlerberghe, ‚The Effect of of Judicial Decisions in Time: Comparative Notes’, in Popelier, Verstraelen, Vanheule, Vanlerberghe, eds, The Effects of Judicial Decisions in Time, Intersentia, 2014, pp. 7–12.

31


provision in this case is Article 31 (5) of the Constitutional Act on the Croatian Constitutional Court (2002, hereinafter CCCA), which stipulates:

“(5) The Constitutional Court may determine the manner in which its decision, respective its ruling, shall be executed.”

Seeing this quite activist approach towards interpretation of the Croatian Constitution-al Court on its own competence, the authors would like to take the Croatian Constitutional Court’s decision as an opportunity to examine the conditions for a re-enactment of formerly repealed law, and in addition the temporal effects of judgments of some European constitu-tional courts from a comparative law perspective. The astonishing action of the Court was that without clear legal basis, it re-enacted a former law (2003) leaving the constitutionality of the law challenged an open question and suspended all actions that have been taken on the basis of the challenged law (2014). The example of Article 140 (6) of the Austrian Constitution shows that in some cases even a re-enactment of an earlier law, which was later replaced by the law in dispute, can be expressly intended and regulated in the constitution. However, in Austria it is applied when a law is declared unconstitutional and thus annulled. The German jurisprudence also acknowledges an equivalent legal instrument, not on a basis of a formal re-enactment, but rather through the continuity of former law, if the disputed law is declared null and void.

With a deeper and more extended comparative analysis of this possibility of a court, we intend to show whether the action taken by the CCC alone and in conjunction with the sus-pension of all action based on the challenged law, fits or does not fit into the general practice of constitutional courts in Europe. It can also be seen that the CCC based its decision on a provision which exact content, as being so vague and ambiguous, cannot be easily determined. This comparative analysis may or may not lead us to a conclusion that the Croatian Court did nothing special, but broadly interpreted its competences.

For this abovementioned comparative purpose, this article will first deal with particularly the (historical) legal situation in Austria and Germany and the criteria which generally would justify a re-enactment of former law in their legal systems, and afterwards put the develop-ment of these countries’ legal systems into the context of the situation in Croatia.

2. THE AUSTRIAN REGULATION OF JUDICIAL REVIEW (1920) AS ‘THE EXAMPLE’ FOR OTHER LEGAL SySTEMS

The new Federal Republic of Austria which was formed after 1918 was – together with the former Czechoslovakia – the first country in the world, which gave the final word in the inter-pretation of the law not to the legislator himself anymore, as it was the customary in those days, but to a single (Constitutional) Court.8 The main reason for an independent review of both the States’ (Länder) law and the Federal law was not to strengthen individual rights, but to safeguard the strict distribution of powers between the Federation on the one hand and the

8 Hiesel, Verfassungsgesetzgeber und Verfassungsgerichtshof, p. 2 ff.

32


States on the other hand.9 This is why in the original version of Article 140 (1) of the Austrian Federal Constitution (AFC) there was only the possibility of an abstract review of Federal law on the request of one of the States (Länder) respectively a review of Land law on the request of the Federation. However, the also existing possibility to review a law which would have to be applied by the Constitutional Court itself led to a more detailed regulation of also concrete reviews in 1929, which became an example for many European countries.10

2.1. THE GENERAL CONSEQUENCES OF A SUCCESSFUL REVIEW

According to the current version of Article 140 AFC, the Constitutional Court makes a ju-dicial review when the Federal Government requests the examination of a Land law or a Land government requests the examination of a Federal law, regardless of the question, whether the Federal law has any effect in the concerned Land. Furthermore, it initiates a review at the re-quests of the Supreme Court and the Administrative Court, or ex officio, if the constitutionality of a law might be relevant to its own decisions. A corresponding provision for legal ordinances can be found in Article 139 AFC. Article 140 AFC itself stipulates as follows:

“(1) The Constitutional Court pronounces on application by the Administrative Court, the Supreme Court, a competent appellate court or an independent administrative tribunal whether a Federal or Land law is unconstitutional, but ex officio in so far as the Court would have to apply such a law in a pending suit. It pronounces also on application by the Federal Government whether Land laws are unconstitutional and likewise on application by a Land Government, by one third of the National Council’s members, or by one third of the Federal Council’s members whether Federal laws are unconstitutional. A Land constitutional law can provide that such a right of application as regards the unconstitutionality of Land laws lies with one third of the Diet’s members. The Court pronounces furthermore whether laws are unconstitutional when an application alleges direct infringement of personal rights through such unconstitutionality in so far as the law has become operative for the applicant without the delivery of a judicial decision or the issue of a ruling […]”

At a substantive level, the original version of the Austrian Constitution provided a rescis-sion of the law in dispute upon expiry of the date of promulgation, which in the end means an inapplicability with the effect ex nunc. For reasons of certainty, the decisions do not, in general, provide any retroactivity for former legally binding matters, except the starter cases for the decisions.11 The citizens shall rather be able to trust that even an incorrect regulation would be effective until its official rescission by the court.12 Besides that, right from the start, the constitution even offered the possibility to delay the binding effect of the rescission in the beginning for a period up to six month, later up to 12 month, since 1992 up to 18 months. The idea behind the temporary delay pro futuro was in particular to avoid any kind of legal vacuum

9 Stelzer, Pro Futuro and Retroactive Effects of Rescissory Judgments in Austria, p. 63.

10 Walter, Die mitteleuropäische Verfassungsgerichtsbarkeit und die Reine Rechtslehre, p. 266.

11 For the criteria determining the range of starter cases: Mayer; Kucsko-Stadlmayer; Stöger, Grundriss des österreichischen Bundesverfassungsrechts, p. 589.

12 Adamovich; Funk, Österreichisches Verfassungsrecht, p. 339.

33


and to offer the legislator the chance and in particular the needed time to make a new regu-lation which matches all criteria to be constitutional before the former law forfeits its legal force.13 Namely, Article 140 AFC stipulates in its paragraph 5:

„(5) The judgment by the Constitutional Court which rescinds a law as unconstitution-al imposes on the Federal Chancellor or the competent Governor the obligation to publish the rescission without delay. [...] The rescission enters into force on the day of publication if the Court does not set a deadline for the rescission. This deadline may not exceed eighteen months.”

The consequences are quite largely known. For reasons of legal certainty a regulation which in fact already had been considered unconstitutional would be applied anyway for a certain period. All actions based on that regulation would carry the stigma to be somehow illegal.

2.2. THE POSSIBILITy OF RE-ENACTMENT OF THE FORMER LAW

With the constitutional reform in 1929 the Austrian legislator introduced another inno-vation: if a law or a part of it is repealed by the judgment of the Constitutional Court, those regulations would come back into force, which had been abolished by the law and found to be unconstitutional. There is no similar legal fate of legal ordinances and statutes according to Article 139 AFC. The current version of Article 140, paragraph 6 specifies:

“(6) If a law is rescinded as unconstitutional by a judgment of the Constitutional Court, the legal provisions rescinded by the law which the Court has pronounced unconstitutional become effective again unless the judgment pronounces otherwise, on the day of entry into force of the rescission. The publication on the rescission of the law shall also announce wheth-er and which legal provisions again enter into force.”

Thus, according to the wording, the re-enactment of the former law should be the rule.14 The reason for this stems directly from the negotiations in 1925 on the constitutional reform: the legislator explicitly wanted to prevent a vacatio legis in important areas of legislation re-sulting from the repeal of a law. The re-enactement of a constitutional, former law should thus fill the gap, without having to take recourse to a further application of a law, which dogmati-cally is attached with the stigma of unconstitutionality.15

Of course, the Constitutional Court has the possibility to dispense with the re-enactment of previous law expressly in its judgment. Anyway, in contrast to the wording in Article 140 (6), the Constitutional Court, in practice, nearly always makes use of this possibility.16 The reason for this is simple: The referring back to former law is often not possible, as long as only smaller parts of a law have been rescinded and therefore caused a legislative gap. Detailed reg-ulations from a former law might probably not fit to fill this gap in an appropriate way. They

13 Adamovich, Handbuch des österreichischen Verfassungsrechts, p. 457.

14 For further details: Haller, Die Prüfung von Gesetzen, p. 265.

15 Haller, Die Prüfung von Gesetzen, p. 265.

16 Adamovich, Handbuch des österreichischen Verfassungsrechts, p. 458.

34


would be taken from their original context and put into a new context, and it is not even said, that the original regulation itself matched the criteria of constitutionality.17 This is why the Constitutional Court would regularly have to examine the former law as well, even without a clear mandate. Furthermore, by reforming former law the legislator apparently made clear, that he considered the former law unsuited to the present situation. Besides, the former reg-ulations often would not even meet the current European Union’s statutory and regulatory requirements.

Against this background, the Constitutional Court cannot apply Article 140 (6) AFC with-out further consideration, even though it was the legislator’s general will to refer back to the former law. As a result, the Austrian Constitutional Court would in almost all cases make use of the exception within Article 140 (6) AFC and announce in its decisions, that:

“Former legal provision will not come back into force again.”18

One of the few exceptions, in which the Austrian Constitutional Court in the end re-en-acted the former legal provisions, was a case dealing with a new Security Act (2011) of one of Austria’s Länder, namely the Steiermark, which prohibited begging in any “important public place”.19

The decision shows in an exemplary manner under which conditions the re-enactment of former law can make sense in order to follow the legislator’s expressed will and to avoid a legislative gap: The Constitutional Court criticized that the new provision was too vague and disproportionate and thus the Court considered it as nothing less than a serious infringement of the principle of legal certainty. In the same time the Court announced repeatedly, that the former law, which only prohibited “aggressive begging” in the Steiermark in general was much more balanced. This former law was from 2005, so it was not “too” old, and as the new law was rescinded in its entirety, the former law could easily replace it in its whole context. Therefore, the decision matched the main aims of a re-enactment: the provisions for a transitional period would not have the stigma of unconstitutionality and represent the legislator’s (recent) will anyway. The legislator on the other hand would have the time needed to work on a new, more balanced law.

3. THE GERMAN REGULATION OF JUDICIAL REVIEW AND ITS DEVELOPMENT IN THE EUROPEAN CONTEXT

In contrast to Austria, and thus to most constitutional systems, Germany is one of the few European countries (besides Belgium, Estonia, Ireland, Portugal and Spain), in which – in general – the declarations about the compatibility with the constitution would generally not

17 Haller, Die Prüfung von Gesetzen, p. 267.

18 This standard ruling “Frühere gesetzliche Bestimmungen treten nicht wieder in Kraft“ can be found e.g. in all published decisions from 2014/2015: https://www.vfgh.gv.at/cms/vfgh-site/entscheid.html?periode=old.

19 Decision G 64/11-8 from 6th December 2012. Online: https://www.vfgh.gv.at/cms/vfgh-site/attachments/9/0/8/CH0006/CMS1361283710520/bettelverbot-steiermark-g64-8.11.pdf.

35


only lead to an inapplicability ex nunc, but to a nullity ex tunc. The relevant basis for this legal consequence can be found in section 78 Constitutional Court Act which explicitly stipulates:

“If the Federal Constitutional Court comes to the conclusion that Federal law is incompat-ible with the Basic Law or that Land law is incompatible with the Basic Law or other Federal law, it shall declare the law to be null and void. If further provisions of the same law are incom-patible with the Basic Law or other Federal law for the same reasons, the Federal Constitution-al Court may also declare them to be null and void.”

There are various, especially historical reasons for the provision, namely that the framers of the Basic Law from 1949, were convinced that (only) the null and void-rule would force the legislator to make strong laws and not weak compromises for political needs. In particular, a governing coalition could not make a rather vague law for political reasons and sit back and leave it to the Constitutional Court to “fix” the law, because they would always risk to lose the legal basis definitely and thus to reverse all legal relations concerned. In addition, the strict nullity of an unconstitutional law was considered to emphasize the supremacy of the consti-tution within the legal system in an appropriate way.20

Anyway, even though there has only been an explicit regulation about the possibility not to declare a law null and void, but not to declare it (only) “incompatible”, the German Federal Constitutional Court, for practical reasons has made more and more declarations of incom-patibility in the course of the last 40 years, so the further development of the law was caused by judicial decisions. Furthermore, after a reform in 1970, the possibility to declare a law only incompatible with the Constitution has at least been mentioned indirectly in section 31 (2) and in section 79 (1) of the Constitutional Court Act. In the meantime, the relation between decisions ex tunc and decisions ex nunc has developed in the ratio of almost 1:1.21

3.1. DECISIONS EX TUNC AND THE POSSIBILITy OF RE-ENACTMENT (CONTINUITy) OF FORMER LAW

A null and void (ex tunc) decision would be made, if the nullity of the concerned law can re-store the constitutional situation unequivocally and without further ado, or the infringement of the Basic Law is irreparable or too serious to stay in force.22 “The example” for a serious violation of the constitution is, if the legislator did not even have the competence for the leg-islation, as the matter would have to be regulated by the Länder.23 Anyway, even in a case of nullity, for reasons of legitimate expectations, legal clarity and legal certainty, the cases which have become legally binding, except in criminal matters, could not be opened again.24

20 Seer, Die Unvereinbarkeitserklärung des BVerfG, p. 290.

21 Schlaich; Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, recital 397.

22 BVerfGE 34, p. 9 (p. 25); BVerfGE 91, p. 148 (p. 175); BVerfGE 120, p. 56 (p. 79).

23 Seer, Die Unvereinbarkeitserklärung des BverfG, p. 285. Anyway, the Court’s decision in BVerfGE 91, p.186 ff shows, that even in cases in which the legislator would not have the competence for any legislation, the Court could declare a regulation for only incompatible if it comes to serious political or financial consequences, e.g. in tax matters.

24 Section 79 (2) Constitutional Court Act. For the deatiled criteria: Maunz; Schmidt-Bleibtreu; Klein; Bethge, Bundesverfassungs-gerichtsgesetz, § 95, recital 37.

36


Considering, that according to section 78 of the Constitutional Court Act an – unconstitu-tional – law in dispute would ipso iure be null and void with an effect ex tunc, the current legal situation would in general automatically refer back to the former legal situation.25 It would not even need a formal re-enactment of former law, as a null and void regulation is considered not to have had the power to replace a former law at any time, e.g. according to the lex posteri-or-principle.26 In short: the former law inconspicuously stayed in force the whole time as the new unconstitutional law never matched the criteria to replace it. Again, the idea behind that ambiguous regulated approach has also to do with the fact that Germany is a federation. If e.g. the federation made a law for which in fact the 16 Länder would have been competent, the law in dispute should not be a legal basis for any second, since it would give the Federal legislator the power to interfere with Länder law.27

Anyway, in the course of years, several criteria have been developed for cases in which the nullity of the concerned law would not lead to an automatic continuity of former law, e.g. if the former law itself also had partly been found unconstitutional.28 But the Court also practices judicial self-restraint when the legislator by making a new law somehow made obvious that he did not only want to modify the former legal situation but definitely change or even abolish it in its complexity, even if this new law might be found unconstitutional one day.29 The reasons for this are numerous, in particular the Constitutional Court practices a strict judicial self-re-straint in the frame of the separation of powers, respecting that even an unconstitutional law would still have a democratic legitimacy and thus matches the prerequisites of democratic governance.30

3.2. DECISIONS WITH AN EFFECT EX NUNC OR PRO FUTURO

As in all other states that have an ex tunc-system, there is the possibility also in Germany to deviate from the principle of retroactive annulment, even though it is not explicitly stipulated in the law.31 Instead of declaring the concerned law null and void, the Constitutional Court would confine itself to declare it “incompatible” with the constitution. This ruling, that a per se unconstitutional regulation stays applicable anyway is considered appropriate, if the disad-vantages caused by a rescission clearly outweigh the disadvantages connected to the further application of the law.32 In general, the law concerned would then be declared applicable for a

25 Maunz; Schmidt-Bleibtreu; Klein; Bethge, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, § 48, recital 50 ff, BverfGE 102, p. 197 (p. 208); 104, p 126 (p. 149f); 131, p. 316 (p. 376).

26 See Benda; Klein, Verfassungsprozessrecht, recital 1376; BVerfGE 104, p. 126 (p.149f).

27 Schlaich, Korioth, Das Bundesverfassungsgericht, recital 457.

28 BVerfGE 131, p. 316 (p. 376), see also BVerfGE 121, p. 266 (p. 314).

29 Maunz; Schmidt-Bleibtreu; Klein; Bethge, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, § 78, recital 51; Benda/Klein, Verfassungsprozess-recht, recital 1488; Pestalozza, Verfassungsprozessrecht, § 20 VI, recital 127.

30 Burkiczak; Dollinger; Schorkopf, Heidelberger Kommentar, § 78, recital 44.

31 For a detailed overview: Schmitz; Krasniqi, Die Beschränkung der zeitlichen Wirkung von Urteilen, p. 200 f.

32 Burkiczak; Dollinger; Schorkopf, Heidelberger Kommentar, § 78, recital 49.

37


further transitional period on the basis of section 35 of the Constitutional Court Act, which stipulates:

“In its decision the Federal Constitutional Court may state by whom it is to be executed; in individual instances it may also specify the method of execution.”

The idea behind is to give the legislator enough time to organize a smooth transition from the unconstitutional to the constitutional situation, namely to avoid disruptions during the time being, especially in an area such as the tax law, where the state has a certain interest that the proceedings are not interrupted.33 This is why the most important, often criticized decisions with an effect ex nunc or even pro futuro would be related to cases dealing with the legislation of taxes and levies, in which the Court obviously intended to prevent an extensive retroactive tax relief for the tax payers with a certain danger of financial chaos or even the loss of a relevant part of the recent budgets.34 At any rate, one of the starter cases for the Court’s “incompatibility”-decisions in 1966 dealt with a Tax Act and the possibility that in declaring it null and void the Federal state might lose up to 41 percent of its annual tax income.35

Apart from those evident serious cases, the Court would also decide on an incompatibil-ity-basis in cases of minor legislative mistakes, which could be easily healed, e.g. caused by a wrong legislative procedure, or in cases where the legislator has several possibilities to solve the unconstitutional situation and therefore should not be limited in his possible actions. This might be the case if the judges cannot clearly define which part of the law would violate the constitution, e.g. if certain groups of people / organizations should be added or rather exclud-ed from the field of application to match the criteria of equality, or, if the legislator has several possibilities to react: new definitions, a new field of application, or a completely new law. The Court would also rule “incompatible” in those cases in which the rescission of the law would – from a constitutional point of view – cause an even worse legal situation.36 By upholding the regulation, the Court would show respect to the legislator’s original will and give him a second chance to correct his own law. The Constitutional Court’s tendency to decide on the incom-patibility-principle with a temporarily continued application in an increasing number of cases shows that the Court finally voluntarily waives his rights to strictly annul or even ‘regulate’ for a certain time being37, but instead practices a reluctant judicial self-restraint. Therefore, it gives the responsibility to deal with the unconstitutional situation back to the legislator as the responsible institution for both, the unconstitutional regulation in the past as well as the new – constitutional – regulation to be made.

4. THE CROATIAN CONSTITUTIONAL COURT’S DECISION IN THE LIGHT OF THE GENERAL DEVELOPMENT

33 Schroeder, Temporal Effects of Decisions, p. 31.

34 Seer, Die Unvereinbarkeitserklärung des BVerfG, p. 288.

35 BVerfGE 21, p. 12 (p. 39f); Burkiczak; Dollinger; Schorkopf, Heidelberger Kommentar, § 78, recital 35.

36 Maunz; Schmidt-Bleibtreu; Klein; Bethge, Bundesverfassungsgerichtsgesetz, § 78, recital 68.

37 The Court can even give the interim situation a new substantive content up to a certain level, at least if the Court tries to “save” the law from definitely violating the constitution, e.g. in BVerfGE 87, p. 153 (p. 154).

38


The legal systems of both Austria with its Constitution, which became “the Example” for most of the European countries and thus also for the recent development in Eastern and Southern Europe, and Germany show that a re-enactment, either in the explicit construc-tion as in the Austrian Constitution, or as the German alternative of a strict consequence of a nullity ex tunc as well as with an effect pro futuro can be an appropriate measure in a case of an unconstitutional legal situation. In both cases the legislator at once gets back into the responsible position, in the same time the executive or judicial power does not have to apply a regulation which is attached with the stigma of unconstitutionality. Quite the contrary, for the transitional period a law would be applied which directly refers back to the Parliament, the sovereign law-maker, even if it was made a certain time ago. The Court thus does not have to interfere into the Parliament’s rights, let alone to provide the transitional provisions replacing the gaps in the legal text or the field of application caused by the incompatibility-decision.

However, the jurisprudence of the Austrian and German Constitutional Courts also show, that the label of constitutionality is not the most important factor in a rule-of-law state, let alone in a democracy: even an unconstitutional law is directly based on the Parliament’s will and therefore enjoys a high legitimation, not to mention legal certainty considerations which may legitimately arise if there is no law at all regulating a certain social or other field. In the constitutional interplay between an as best as possible legal certainty on the one hand and a strict separation of powers on the other hand, the legal systems must deal with well restricted criteria for a re-enactment of former law.

4.1. THE CROATIAN CONSTITUTIONAL COURT’S INVENTION OF PREVENTIVE INTERVENTION

The Croatian Constitutional Court obviously followed the path of a strict supremacy of the constitution and tried in the same time “to rescue” the legislator from a homemade con-stitutional problem. The Court thus applied with good but inconsequential proposals its com-petences laid down in the Articles 31 (5) and 45 of the Croatian Constitutional Court Act and Article 126 of the Croatian Constitution.

First, as the Court was still dealing with the review, it temporarily suspended the execution of any action on the concerned legal basis, as it is explicitly provided in Article 45 CCCA:

“The Constitutional Court may, until the final decision, temporarily suspend the execu-tion of the individual decisions or actions undertaken on the grounds of the law or the other regulation, the constitutionality respective of the legality of which is being reviewed, if their execution might cause grave and irreparable consequences.”

But then, instead of waiting for its own final decision or at least giving instructions for a further application of the Family Act (2014) for the needed time being, it declared in the same time the re-enactment of the former Family Act (2003) on the grounds of Art 31 (5) CCCA, which permits the Court to determine the execution of its “decisions and rulings” in general.

39


In its preventive intervention the Court even refers to Article 126 (1) of the Croatian Consti-tution which stipulates the repeal of a law, which was (finally) found unconstitutional.38

The decision, which is not less than an invention of preventive intervention of the Court, seems to mix two distinct legal institutions, namely the suspension of legal actions based on the law under examination and the annulment of the law itself. De facto, the suspension of any actions and the re-enactment of the former law meant a suspension of the Family Act (2014). The suspension or annulment is usually used for the direct protection of constitution-ality, whereas the suspension of decisions and actions taken on the grounds of the challenged law takes legitimate expectations and legal certainty into account and protect the individual’s rights and interests during the review process of the constitutional or ordinary court, until the constitutionality is decided on.

In its decision the CCC basically applied, due to the presumably long period of time needed for properly considering the case and pro and contra arguments, etc., a ‘presumption of un-constitutionality and dysfunctionality’, because it did not intend to accept any possible legal and factual consequences that might be stemming from the future declaration of unconstitu-tionality (which the Court may conclude after having examined all aspects of the problem). For this, however, there is expressis verbis no legal basis neither in the Croatian Constitution, nor in the Constitutional Court Act. Neither can the Court refer to the German possibility of continuity of former law which cannot be replaced by an ex tunc unconstitutional law, nor to a traditional similar jurisprudence which could at least justify the decision in the frame of legal certainty.

Instead, the Court made references to the rule of law and legal certainty principle without explicitly mentioning back to its own case law39 or at least referring to the case in hand to flash the legal relevance of these principles. Instead, the Court argued that its preventive interven-tion in the form of factually re-enacting former law was necessary and required by the nature of the Family Act 2014 as being a systematic law with a general social character by which in-dividuals are affected, which is ambiguous, vague, contains mutual contradictions. In the Court’s opinion, these may lead to an uneven application of law, due to some other flaws of the law, such as that institutional mechanism have not been available for the efficient implementation of the law in both administrative as well as judicial practice.40 Again, without reference, the Court established that‚ practical experience and previous judicial practice, which has demon-strated that decision, regardless of their properness and necessity, do not achieve their full effect and required efficiency if they are not made in due time’.41 The Court also noted that overviewing the case, ‚disclosed, already at this point in the procedure, the reasonable doubt that the FA/14 contains structural flaws accompanied with individual solutions or sets thereof

38 Art 126 (1) in its wording: “The Constitutional Court of the Republic of Croatia shall repeal a law (act) if it finds it to be unconstitutional.”

39 Application of former case law reinforces legal certainty. This latter requires that proper reference is made to the sources based on which the Court founds its decision, even in a case when former decisions of a constitutional court is withdrawn. See decision 13/2013. (VI. 17.) of the Hungarian Constitutional Court, ABH 2013. 440. 453–453. [31]–[34], according to which in constitutional democracy, the reasoning of a decision and its sources have to be open and controllable for all; the principle of legal certainty requires that factors influencing the decision have to be transparent and traceable. The Hungarian Constitutional Court refers to its former decisions by clearly indicating them and quoting its parts.

40 Ruling [760–761, 764].

41 Ruling [767.1].

40


which might – if this preliminary assessment turns out to be correct – qualify this act as dys-functional to the extent that shall entail incompliance with the Constitution’.42

4.2. ASSESSMENT OF THE DECISION OF THE CCC

The examples of the Austrian and German legal systems, in which the explicit or at least indirectly regulated possibility of a re-enactment has only been used for few cases show, that there are good reasons for a judicial self-restraint, leaving the responsibility for the treatment of an unconstitutional law to the legislator alone. This must be even more true, if the legal system, such as in Croatia, does not explicitly provide the re-enactment.

The CCC might have had a good intention to prevent grave and irreparable legal actions on the grounds of a possible unconstitutional law. But with its ruling unilaterally attaching pri-ority to a constitutional legal basis it did not match the criteria of the well-balanced interplay between the legal certainty on the one hand and the strict separation of power on the other hand, neither in the formal, nor in the substantive provisions.

Strictly speaking, even for the suspended actions the ruling does not even provide any specific information, in how far a mere number of possible violations of the constitution could lead to “grave and irreparable” damages and thus justify the suspension. The Court rather re-fers to the quantity of cases than to the quality of the possible damage.

Furthermore, for the re-enactment of former law, the decision lacks of any specification in how far Article 31 (5) CCCA could be an appropriate legal basis. In its very wide interpretation of Art 31 (5) CCCA the Court does not determine with any single word in how far – for histor-ical, systematic or teleological reasons – the regulation might also express the legislator’s will to cover any rulings according to Article 45 CCCA, especially if it comes to a re-enactment of law, a rather legislative competence. First, Article 45 CCCA is only meant to regulate the treat-ment of legal actions for a certain transitional time, namely until the Court’s final decision. Through the combination with a re-enactment it would de facto create a final legal situation without even waiting for a final decision or ruling in the main proceedings. The Court even ignores the consequences, what happens if the final decision confirms the constitutionality of the concerned law in the end: there would be two separate Family Acts under circumstances and the legislator would have to deal with a dual legislative situation that was not even caused by him.

Finally, even if the re-enactment of former law could be somehow based on Art 31 (5) CCCA in general, then at least it would not have been an appropriate measure in this concrete case. The Austrian and the German jurisprudence show clearly, that a re-enactment of former law depends on many different factors and conditions. This must be even legitimate if the legal system does not explicitly know the legal institution of re-enactment in general: The Court would have been obliged, to show at least in an exemplary way the seriousness of the situation, by giving concrete examples and the possible grave consequences stemming from the lacks in the law. It should have explained why a standard measure like the suspension /

42 Ruling [765].

41


inapplicability ex nunc or even pro futuro should not have been a practicable way, and if the damage stemming from the application of a “possibly unconstitutional law” which still enjoys the legislator’s legitimation is really substantial enough to justify a serious interference in the Parliament’s competences. What makes the situation even worse is the fact that the Croatian legislator obviously did not only want to modify the Family Act, but instead change it com-pletely. This is even proven by the fact that the government elaborated a new draft bill only 13 days after the ruling and made a new law within only few months. In the end the ruling caused exactly the contrary of what countries with a decision ex nunc or pro futuro generally intent and what makes their jurisprudence well-balanced: to give the legislator the time to deal with his own mistakes and find balanced new provisions. The Croatian Constitutional Court rather put the legislator under pressure of time.

5. CONCLUSION

The Croatian Constitutional Court obviously needed more time for the request of profes-sional opinions and also for a closer examination of the complex issue. While the suspension of any legal actions according to Art 45 CCCA was a legitimate and appropriate measure, the re-enactment of the former Family Act (2003) is lacking a convincing legal justification. The Court’s ruling cannot be based on Art 31 (5) CCCA, at least not without further ado. By ruling a re-enactment of the former Family Act (2003) anyway the Court did not even achieve to match the criteria established by other jurisprudences, e.g. in Austria and Germany, for good reasons. In particular, the Court ignored the legislator’s obvious will not to refer back to the former law. Thus, the interference in the legislative body in a well-balanced system of checks and balances carries even more weight. The success of the ruling will stay questionable, as the constitutionality of the Family Act (2014) is still to be decided. Whatever the final result is, the solution of the CCC is not convincing and it may forecast a very non-clear, uncertain and unpredictable operation of the CCC in the future, which consequential effect is exactly the opposite what the CCC has intended when delivered the ruling.

In the end, the decision caused exactly the contrary of what usually is intended by a review ex nunc or pro futuro: to give the legislator the needed time to make a new, better law. And the ruling raises some open questions, in particular what happens, if the Court would never take a final decision in this matter, or – even “worse” – what happens if the Act turns out to be con-stitutional. The Court never considered, what the consequences would be, if the former Family Act (2003) itself could intermediately be attached with the stigma of unconstitutionality, e.g. due to changes in the EU law, different interpretation of legal institutions due to legal equality etc. Then the questionable interference in the legislator’s competences would have caused an even worse damage as if the Court simply had left the law in dispute in force.

42


6. LITERATURE

1. Adamovich, Ludwig K., Handbuch der österreichischen Verfassung. Wien, 1971.

2. Adamovich, Ludwig K., Funk, Bernd-Christian, Österreichisches Verfassungsrecht. Verfassungsre-chtslehre unter Berücksichtigung von Staatslehre und Politikwissenschaft. Wien /New York, 1987.

3. Adamovich, Ludwig K.; Funk, Bernd-Christian; Holzinger, Gerhart; Frank, Stefan Leo, Österre-ichisches Staatsrecht. Wien, 2014.

4. Benda, Ernst; Klein, Eckart; Klein, Oliver, Verfassungsprozessrecht. Heidelberg, 2011.

5. Burkiczak, Christian; Dollinger, Franz-Wilhelm; Schorkopf, Frank and others (ed.), Heidelberger Kommentar zum Bundeverfassungsgerichtsgesetz. Heidelberg, 2015.

6. Haller, Herbert, Die Prüfung von Gesetzen. In: Forschungen aus Staat und Recht, volume 47, Wien/New York, 1979.

7. Hiesel, Martin, Verfassungsgesetzgeber und Verfassungsgerichtshof. Wien, 1995.

8. Maunz, Theodor; Schmidt-Bleibtreu Bruno; Klein, Franz; Bethge, Herbert and others (ed.), Bun-desverfassungsgerichtsgesetz. Kommentar. München, August 2015.

9. Mayer, Heinz; Kucsko-Stadlmayer, Gabriele; Stöger, Karl, Grundriss des österreichischen Bun-desverfassungsrechts. Wien, 2015.

10. Pestalozza, Christian, Verfassungsprozessrecht. München, 1991.

11. Schlaich; Klaus; Korioth; Stefan, Das Bundesverfassungsgericht. Stellung, Verfahren, Entscheidun-gen. München, 2015.

12. Schmidz; Holger; Krasniqi; Ahqipe, Die Beschränkung der zeitlichen Wirkung von Urteilen in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union. In: EuR 2010, p. 189–206.

13. Schroeder, Werner, Die zeitliche Wirkung von Urteilen in Normenkontrollverfahren. Monatsberi-cht des BMF, October 2008, p. 83–91.

14. Schroeder, Werner, Temporal Effects of the German Federal Constitutional Court. In: Popelier, Pa-tricia; Verstraelen, Sarah; Vanheule, Dirk; Vanlerberghe, Beatrix (ed.), The Effects of Judicial Deci-sions in Time. Cambridge, 2014, p. 21–34.

15. Seer, Roman, Die Unvereinbarkeitserklärung des BVerfG am Beispiel seiner Rechtsprechung zum Abgabenrecht. In: Neue Juristische Wochenzeitung, München, 1996, p. 285–291.

16. Stelzer, Manfred, Pro Futuro and Retroactive Effects of Rescissory Judgments in Austria. In: Popelier, Patricia; Verstraelen, Sarah; Vanheule, Dirk; Vanlerberghe, Beatrix (ed.), The Effects of Judicial Decisions in Time. Cambridge, 2014, p. 63–76.

17. Walter, Robert, Die mitteleuropäische Verfassungsgerichtsbarkeit und die Reine Rechtslehre. In: Österreichische Richterzeitung 1993, p. 266–275.

43


Tímea Drinóczi*

Philipp Schneider**

LEGITIMNOST VRAĆANJA NA SNAGU PRIJAŠNJEG ZAKONA I VREMENSKO DJELOVANJE ODLUKA U

SUSTAVIMA USTAVNE DEMOKRACIJE

Sažetak

Godine 2015. Ustavni sud RH suspendirao je Obiteljski zakon (2014) i naložio primjenu pret-hodnog Obiteljskog zakona (2003), starog više od deset godina, a da nije proveo postupak i donio odluku o neustavnosti suspendiranog Zakona. Potaknuti ovom odlukom hrvatskog Ustavnog suda, u radu se komparativno ispituju uvjeti za vraćanje na snagu prijašnjeg propi-sa stavljenog izvan snage, kao i vremensko djelovanje odluka odabranih europskih ustavnih sudova. Stoga ovaj rad pruža priliku čitatelju da se upozna s praksom austrijskog i njemačkog ustavnog suda, kao i uvjetima na temelju kojih je moguće vratiti na snagu prijašnji propis u njihove pravne sustave, ukazujući na pravnopovijesne razloge postojanja ovakvog rješenja. Za-ključno se u radu austrijski i njemački sustav razmatraju u aktualnom hrvatskom kontekstu.

Ključne riječi: ocjena ustavnosti zakona, Ustavni sud, vraćanje na snagu prijašnjeg propisa, suspenzija Obiteljskog zakona (2014), Obiteljski zakon (2003)

* Dr. sc. Tímea Drinóczi, izvanredna profesorica na Katedri za ustavno pravo, Pravnog fakulteta Sveučilišta u Pečuhu. 48-as ter 1, 7622 Pečuh, Republika Mađarska. Adresa e-pošte: [email protected].

** Philipp Schneider, mag. iur., DAAD, gost predavač na Pravnome fakultetu Sveučilišta u Pečuhu. 48-as ter 1, 7622 Pečuh, Republika Mađarska. Adresa e-pošte: [email protected].

45

Zvonimir Lauc, NAČELO VLADAVINE PRAVA U TEORIJI I PRAKSI

Zvonimir Lauc*

NAČELO VLADAVINE PRAVA U TEORIJI I PRAKSI1

Iustitia regnorum fundamentum. (Pravednost je osnova vladavine.)

Sažetak: Rad prikazuje temeljni i najviši ideal pravednog društva – načelo vladavine prava, kao i koncept ustavne vladavine. Tako rad prikazuje koncept ustavne vladavine kao sustav utemeljen na idejama vladavine prava i konstitucionalizma, definirajući ga kao pravni sustav pokoravanja zakonima, a ne ljudima. U radu se nastoji razgraničiti formalna od materijalne vladavine prava te se vladavina prava razmatra kao temeljna vrijednost u pravnim sustavima međunarodnih organizacija Ujedinjenih naroda, Europske unije i Vijeća Europe. Zaključno se prikazuju stajališta Ustavnog suda RH o načelu vladavine prava u konkretnim sudskim odlukama.

Ključne riječi: načelo vladavine prava, ustavna vladavina, međunarodne organizacije, Ustavni sud RH

1. UVOD

Čast mi je i zadovoljstvo sudjelovati u radu ovoga skupa te zahvaljujem organizatoru na pozivu.

Raspravljati danas o ustavnopravnim aktualnostima ima opravdanost i nužnost s obzirom na mijene koje su svojstvene novom svjetskom poretku, a onda i europskom, naravno i hrvat-skom. Svjedoci smo i sudionici redefiniranja društvenog (i državnog) razvoja jer se pojavljuju ozbiljne krize (gospodarske, financijske, socijalne, kulturalne, izbjegličke, ekološke, moralne i dr.) kada se sumiraju i vrednuju rezultati prijeđenog puta i definiraju “agende” budućeg razvoja

1 Sigurno da je ovako naslovljeni rad visoko pretenciozan, njegova elaboracija zahtijeva interdisciplinarno istraživanje tima stručnjaka. Stoga bi ovaj rad trebao biti skroman doprinos autora aktualizaciji vladavine prava kao jednog od važnih odgovora na ustavnopravne aktualnosti.

Prethodno priopćenje UDK 340.131: 341.1 342.565.2(497.5):340.131

Rad primljen: 29. rujna 2015.

* Prof. dr. sc. Zvonimir Lauc, professor emeritus Pravnoga fakulteta Sveučilišta u Osijeku, Stjepana Radića 13, 31000 Osijek. Adresa e-pošte: [email protected].

46


(npr. Europa 20 20). Pri tome je važno da analize budu visokostručne i etične kao podloge za negaciju negacije prijeđenog puta. Drugim riječima, uočene negativnosti treba eliminirati, od-nosno svesti na najmanju moguću razinu, a pozitivnosti afirmirati i dalje razvijati.

Na podlogama holističke teorije društvenog razvoja (individualni, gospodarski, organiza-cijski, kulturalni),2 teorije sustava, teorije i filozofije prava, teorije konstitucionalizma, teorije autopoiesis, tragamo za pravim pitanjima i odgovarajućim odgovorima.

Mnoštvo je definicija prava, evo nekih. Pravo je negacija negacije morala (R. Legradić); Pravo se spaja sa svojom okolinom s pomoću interpretacije (Luhmann); Pravo je odnos između ljudi; Pravo je komunikacija (Habermas); Pravo je tehnologija društvenih znanosti (Lauc) – Pravo je znanost, ali i umjetnost. Misija prava (law) jest osiguravati kvalitetan cjeloviti društveni razvoj čijim oblikovanjem se osiguravaju (pod)jednaki izgledi za sve ljude i krajeve. Zlatno je pravilo: “Čini drugima ono što bi volio da oni čine tebi”, na što se nadovezuje pravo na razvoj, tj. borba protiv siromaštva. Propisi prava su: pošteno živjeti, drugog ne vrijeđati, svakom svoje dati.3

Pravila igre nisu sama sebi svrhom, nego im je namjera artikulirati poželjnosti i iste ozbi-ljiti u praksi. Upravo kelsenovski iskazano normativno (Das Sollen) i stvarno (Das Sein) sje-dinjuju se preko interpretacije. Znači, interpretacija je silogizam u kojem se utvrđuje odnos premise maior i premise minor s conclusio. Svi izvori prava služe za visokostručnu (lege artis) i etičku (bona fide) interpretaciju. Stoga se studiranje prava svodi na osposobljavanje za poštenu i pametnu interpretaciju! Drugim riječima, ide se od pojedinačnog prema općem, ali i od općeg prema pojedinačnom, da bi se opet išlo prema općem, itd., uvijek uz ipak specifično pravno rasuđivanje.

Odnos između individue i kolektiviteta jest materiae constitutionis, odnosno između osob-nih i kolektivnih prava. U tom smislu polazimo od opće teze za razumijevanje ljudskog razvoja da slobodan i kreativan čovjek misli kako osjeća, komunicira kako misli te djeluje kako kaže/piše. Upravo ta transformacija osjećaja u mišljenje, mišljenja u komunikaciju, komunikacije u djelovanje dosta je zanemarena u društvenim istraživanjima. Međutim individua se jedino potvrđuje u okruženju, unutar skupine, kolektiviteta. Stoga egzistira visoka korelacija između individualnih i kolektivnih prava.

Umjetnost je u iznalaženju optimalnih rješenja, a to znači u mjeri, tj. u ravnoteži suprot-stavljenih proturječnosti (mjera je optimum – Hegel). Optimalna mjera uvijek je questio facti koja mora biti razmjerna u odnosu na postizanje cilja i ostvarenje vrednota i načela.

Pravna načela općenito, kao temeljna pravila i rukovodeće ideje, kao sustav vrednota, ci-ljeva i ideja, sastavni su dio međunarodnog i unutrašnjeg nacionalnog prava. Klasično pravo karakteriziralo je isključivanje, a moderno pravo uključivanje, umrežavanje. Opća pravna nače-la koja su iznjedrena iz presedana i dobre prakse u korpusu europske stečevine prava su bitan izvor prava te postaju uz teleološku metodu glavni okvir za tumačenja acquisa. Drugim riječi-ma, na taj način prednosti tzv. Angloameričke škole prava i Kontinentalne (europske) škole

2 Vidi detaljnije, Z. Lauc, Regulatorni sustav Republike Hrvatske, Dvadeseta obljetnica Ustava Republike Hrvatske, Bačić, Arsen (ur.) HAZU, Zagreb, 2011., str. 213.–263.

3 Ulp. D. 1,1,10,1 Iuris praecepta sunt haec: honeste vivere, alterum non laedere, suum cuique tribuere.

47


umrežavaju se sa sinergijskim učinkom unutar univerzalizacije prava (law).4 SAD i Engleska donose sve više propisa, a Europa preuzima ideju proizvodnje presedana. Tako smo svjedoci pomirenja elitnog pristupa pravu u Europi (“jurist”), gdje se pravnici uglavnom javljaju post fe-stum, u sporu, pred sudom, i profesionalnom pravu u SAD-u (“lawers”), koji prakticiraju pravo u tvrtki, kao konzultanti (business advising) i koji sastavljaju ugovore (contract writing).

Iako su pravna načela prema važnosti i značenju nivelirana, horizontalno umrežena, ipak smatramo da je načelo vladavine prava temeljno i “najviše”, kao ideal pravednog društva, jer nosi u sebi kompleksnost i isprepletenost kauzalnih i teleoloških aspekata društvenog razvo-ja,5 što u krajnjoj liniji, daje signifikantne podatke o razvijenosti u konkretnom okruženju.

Navedeno je kompatibilno s idejom da su kriteriji društvenog razvoja: (i) gospodarska učinkovitost; (ii) politička demokratičnost; (iii) ekološka osviještenost.6 Sve ovo je i/i, a ne ili/ili. Upravo kada se zanemarivala korelacija između ovih kriterija dolazilo je do neravnoteže, a to su duboke cikličke krize. Danas imamo prenaglašenu potrebu gospodarskog rasta i razvoja (učinkovitost/profit pod svaku cijenu), poznato kao liberalni kapitalizam korporativnog obli-ka s dužničkim ropstvom. Istodobno tzv. demokratski deficit izrodio je centralizam, oligarhiju, političku svemoć, nepravdu, nelegitimnosti i dr. Također zaštita okoliša je zanemarena, kon-taminacija zraka, vode i tla sve više ugrožava prirodu života. Izlaz je u “izgradnji budućnosti slobode koja zahtijeva ljubav prema općem dobru i suradnju u duhu supsidijarnosti i solidar-nosti.”7 Papa Franjo, u govoru na Generalnoj skupštini, među ostalim, rekao je: “Rad OUN-a, sukladno načelima postavljenim u Preambuli i u čl. 1. Povelje, može i treba gledati kao razvoj i promicanje vladavine prava, utemeljenoj na realizaciji da je pravda esencijalni uvjet za ostva-renje ideala univerzalnog bratstva. U tom smislu, zahvalno je ponoviti da je ograničenje moći jedna od ideja primjereno obuhvaćena samim konceptom prava.” Posebno je ukazao na pravo na okoliš! (zlouporabe i razaranja). Papa citirajući rimskog pravnika Ulpijana zaključuje: “Prav-da je stalna i trajna volja svakome dati pravo koje mu pripada.”8

Čovjek današnjice živi pluralizam vrijednosti. Polazeći od spoznaje da je svaka vrijednost dinamična, tj. drukčija u različitim kulturnim modelima, raznim tradicijama, običajnim susta-vima, one su stavljene u međusobni odnos inovacija i tradicija, te napretka i konzerviranja, zaključujući da posebno-nacionalno i opće-ljudsko u istinskoj kulturi nikada nisu u opreci, nego u nužnoj dijalektičkoj vezi posebnog i općeg.

4 Harold J. Berman smatra da moderni (zapadni) kontinentalni i angloamerički pravni sustavi imaju niz zajedničkih karakteristika. Navodi se deset distingnitivnih obilježja zapadne pravne tradicije, i to: 1) utjecaj morala i politike na pravo, ali i analitička odvojivost prava od morala i politike; 2) posebna pravna profesija; 3) profesionalno pravno obrazovanje u posebnim školama temeljeno na profesionalnoj literaturi; 4) pravna nauka koja opisuje pravne institucije te ih istodobno preko pravnog obrazovanja, transformira; 5) shvaćanje da je pravo koherentna cjelina, odnosno sustav; 6) vjera u trajnost, ali i razvoj prava; 7) shvaćanje da pravo ima internu logiku i to takvu koja omogućuje i njegovu primjenu i njegovu promjenu; 8) nadređenost prava politici; 9) pravni pluralizam, tj. “natjecanje unutar iste zajednice različitih pravnih sustava”; 10) napetost ideala i stvarnosti dinamičnih kvaliteta i stabilnosti, transcendentnosti i imanentnosti koja “povremeno vodi u silovito obaranje pravnih sustava putem revolucije” (Law and Revolution: The Formation of the Western Legal Tradition, The Formation of the Western Legal Tradition, by Harold J. Berman, Harvard University Press, 2009).

5 Autor je 1982. godine obranio doktorski rad na temu “Kauzalni i teleološki aspekti ustava u funkciji društvenog razvoja SFRJ”, istražujući korelacije između gospodarske učinkovitosti i političke demokratičnosti.

6 Vidi Z. Lauc, Društveni razvoj i ustavne promjene, CITRO, Osijek, 1984.

7 Govor pape Franje u Kongresu SAD-a 24. rujna 2015. http://w2.vatican.va/content/francesco/en/speaches/2015/semptembre/documents/papa-francesco-20150924-usa-us-congress.html, pristup 24. rujna 2015.

8 Ulp. D. 1,1,10 Iustitia est constans et perpetua voluntas ius suum cuique tribuendi.

48


2. VLADAVINA PRAVA I PRAVNA DRŽAVA

Polazimo od teze egzistiranja visoke korelacije između vladavine prava (rule of law) i pravne države. Ovo stoga što pravna država respektira vladavinu prava (engl. state respecting the rule of law, njem. Rechstaat, franc. Etat de droit). Skloni smo prihvatiti stajalište u SAD-u da je spo-sobnost tog načela da bude vodeće načelo pojedinca i naroda u realizaciji respektivnih ciljeva, da osigura djelotvornost (Z. L. i demokratičnost) pri ostvarivanju suglasnosti, stabilnosti i supremacije u odnosu na državne službenike te da bude instrument neovisne sudbene vlasti.9

U Fullerovu katalogu nužnih karakteristika vladavine prava navode se zahtjevi: da pravo bude općenito, svima dostupno, da ne djeluje unatrag, da bude razumljivo, konzistentno, sta-bilno, da ga je moguće implementirati te da ga je moguće slijediti.

Pojam vladavina prava označava sustav političke vlasti utemeljen na poštovanju ustava, zakona i drugih propisa, kako od strane građana (adresata pravnih normi), tako i od samih nositelja državne vlasti (adresanata pravnih normi). Svi zakoni, drugi propisi, kao i postupci nositelja vlasti imaju biti utemeljeni na zakonu, odnosno na zakonu utemeljenom propisu. To izražava ustavno načelo ustavnosti i zakonitosti.10

“Vladavina prava nije samo formalna primjena pravnih instrumenata, nego također vlada-vina pravde i zaštita svih članova društva od pretjerane moći onih koji vladaju.” (Međunarodna komisija pravnika). “Pravna objektivnost, u svojim različitim aspektima, jest ono što označava podjelu između vladavine prava i vladavine ljudi.”11

Nadalje postojanje pravne države karakterizira hijerarhija pravnih propisa. Navedeno po-drazumijeva pozicioniranje demokratskog ustava12 kao najvišeg pravnog akta, ali i najvažnijeg društvenog projekta. Prof. Smerdel piše kako unatoč promjenama, međutim, funkcije ustava i njihova svrha ostaju stabilne i nepromijenjene:

- ograničavanje vlasti

- promicanje i zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda

- izgradnja i jačanje demokratskih ustavnopravnih institucija

- ostvarenje ustavnog načela (i ideala) vladavine prava.13

Koncept ustavne vladavine (constitutional governance) utemeljen je na idejama vladavine prava i konstitucionalizma, što se svodi na ideju pokoravanja zakonima a ne ljudima.14 Ustav-na vladavina je vladavina u kojoj je svaki nositelj vlasti ograničen ustavom i pravom. Treba imati na umu da je svaka vlast podložna pogreškama i zloporabama te je stoga nužno da treba

9 Vidi Pravni leksikon, Leksikografski zavod “Miroslav Krleža”, Zagreb, 2007., str. 1191.

10 B. Smerdel, Ustavno uređenje europske Hrvatske, Narodne novine d. d., Zagreb, 2013., str. 8.

11 Matthew Kramer (američki filozof) – Objectivity and the Rule of Law, 2007.

12 “Ispravno služenje pojmovima pak, zahtijeva shvaćanje kako se sa stajališta konstitucionalista (...) ustavima smiju nazivati samo oni državni oblici u kojima smo (kako je kazao Rousseau) slobodni jer nad nama vladaju zakoni a ne drugi ljudi.” Giovanni Sartori.

13 Ibid., Smerdel, str. 3.

14 Sub lege non sub homine.

49


biti ograničena ustavom i pravom. Do izražaja dolazi ustav kao ustava, brana, kočnica, semafor (crveno – za Laž, Zlo, Ružno, a zeleno – za Istinu, Dobro i Lijepo), tj. ograničenje svih nositelja vlasti ustavom i pravom (law).

Bit ustavne vladavine opisao je Thomas Jefferson u američkoj Deklaraciji nezavisnosti (1777): “Mi držimo samorazumljivim sljedeće činjenice: svi su ljudi stvoreni jednakima i obda-reni od svojeg Tvorca određenim neotuđivim pravima, među kojima su život, sloboda i potraga za srećom. U cilju očuvanja tih prava uspostavlja se među ljudima vlast koja izvodi svoje oprav-dane ovlasti iz suglasnosti onih kojima vlada. Kad god bilo koji oblik vlasti postane razoran za te ciljeve, tada je pravo naroda izmijeniti je ili napustiti, te uspostaviti novu vlast, zasnivajući njezine temelje na takvim načelima, i ustrojavajući njezinu moć u takvu obliku, kakav im se čini najprikladnijim za ozbiljenje njihove sigurnosti i sreće. Razbor nam zaista nalaže ne mije-njati zadugo ustanovljene vlasti zbog slabih i prolaznih razloga; i sukladno tome cijelo nam je iskustvo pokazalo kako je čovječanstvo sklonije patiti sve dok su zla trpljiva, nego se usuditi napustiti oblike na koje se naviknulo. Ali kad dugi tijek povreda i otimačina, poduzimanih uvijek s istim ciljem, pokaže namjeru podvrgnuti ih potpunoj samovlasti, njihovo je pravo i dužnost zbaciti takvu vlast i ustanoviti nove čuvare svoje buduće sigurnosti.”15

Alexis de Tocquille u knjizi “Demokracija u Americi”16 ukazuje na čimbenike novog (ame-ričkog) oblika političkog poretka: prvo, “posebne okolnosti u koje je Providnost smjestila ame-rički narod”, to jest, zemljopisni položaj države; drugo, Ustav i zakone, te, treće, “običaje srca i uma”, zajedničke naseljenicima (lat. mora), što očigledno, rječnikom suvremenih političkih znanosti, označava političku kulturu. Od načela na kojima se američki Ustav zasniva, Tocquille navodi: načela poretka, ravnoteže vlasti, istinske slobode te dubokog i iskrenog poštovanja prava.17

Evo kako je bit te koncepcije objasnio James Madison (1751.–1836.), jedan od najistaknu-tijih tvoraca američkog Ustava u zbirci eseja “Federalist”, u kojoj su objašnjena temeljna načela i ciljevi donošenja Ustava SAD-a: “Kada se uspostavlja sustav vladavine, u kojem ljudi imaju upravljati drugim ljudima, temeljni problem leži u tome što se vladi mora omogućiti da kon-trolira one kojima upravlja, a potom je obvezati da kontrolira samu sebe. Bez sumnje, ovisnost vlade o narodu predstavlja najvažniji oblik kontrole vlasti – ali čovječanstvo iz iskustva znade kako moraju postojati i dodatne mjere opreza. Preko suprotstavljanja različitih interesa mogu se pronaći pogreške unatoč najboljim namjerama, i to u svim oblicima međuljudskih odnosa, privatnih kao i javnih... Zbog toga je cilj određene funkcije trajno razdijeliti i tako urediti kako bi svaka mogla nadzirati i kočiti drugu – time bi privatni interes svakog pojedinca mogao po-stati zaštitnikom javnih prava.”18

Srodan povijesni koncept pravne države (Rechtstaat), razvijen u njemačkoj doktrini kra-jem 19. i početkom 20. stoljeća, stavljao je veći naglasak na formalni aspekt, tj. na hijerarhi-ju i poštovanje pravnih propisa, nego na njihov sadržaj. Važan je i francuski koncept pravne države utemeljene na vladavini zakona (etat de droit). U literaturi se može primijetiti da se nazivi pravna država i vladavina prava uzimaju kao sinonimi za isti pojam, s razlikom da se

15 The Life and Selected Writings of Thomas Jefferson, The Modern Library New York, 1944., str. 22.

16 Democracy in America by Alexis de Tocqueville, Alfred A. Knoff, New York, 1991, Volume 1 & 2.

17 Ibid. Smerdel, str. 30.

18 Ibid. Smerdel, str. 15. i 16.

50


pojam pravne države koristi u europsko-kontinentalnom, a naziv vladavina prava u anglosak-sonskom pravu. Razlika između koncepta vladavine prava i pravne države postala je danas zanemariva, međutim znatne razlike među tim pravnim sustavima i dalje postoje.

Za nas u Republici Hrvatskoj izuzetno je važno kako je Savezni ustavni sud SR Njemačke kao vrhovno sudbeno tijelo i središnja institucija tumačenja i razvijanja Ustava svojim od-lukama konstitucionalizirao vladavinu prava, kako u formalnom tako i sadržajnom smislu. Uporište je imao u načelima koja sadrže članci 1., 20. i 79. Temeljnog zakona. U članku 1. Temeljnog zakona (dalje: TZ)19 otvorena je mogućnost visokokreativnog tumačenja ustavnih odredbi. “Interpretacija ustava”, kako je to formulirala bivša predsjednica Saveznog ustavnog suda Jutta Limbach, “stoga nije čisto logička interpretacija. Ona je uvijek istodobno i stvaranje prava”.20

Prema čl. 20. (1) TZ-a Savezna Republika Njemačka demokratska je i socijalna država; (2) Sva državna vlast proizlazi iz naroda. Narod je ostvaruje na izborima, referendumom te preko tijela zakonodavstva, izvršne i sudbene vlasti; (3) Zakonodavna vlast je podređena ustavnom poretku, a izvršna i sudbena vlast zakonu i pravu; (4) Ako nema druge mogućnosti, svi Nijemci imaju pravo oduprijeti se onome tko smjera srušiti ovaj ustavni poredak.

Prema članku 79. stavak 3. TZ-a nedopustiva je izmjena TZ-a kojom se zadire u podjelu Saveza na zemlje, u pravo sudjelovanja zemalja u zakonodavstvu ili u načela utvrđena u odred-bama članka 1. i 20. TZ-a. Na ovaj način formulirana je tzv. vječna nepromjenjiva klauzula, određene ustavne svetinje koje su nedodirljive.

Savezni ustavni sud dao je i odgovor na aktualno pitanje odnosa međunarodnog ustavnog prava i nacionalnoga. Tako u presudi BVwrfGE 111, 307 (EGMR – Wurdigung) piše: “Državna tijela obvezatna su da pri uzimanju u obzir odluka Europskog suda uračunaju i njihov učinak na nacionalni pravni poredak. Ovo posebno vrijedi za situacije u kojima je kod odgovarajućeg nacionalnog prava riječ o izbalansiranom djelomičnom sustavu unutardržavnog prava, koje želi uravnotežiti različite pozicije osnovnih prava.”21 Riječ je o novom ustavnom sustavu, koji Njemačka prepoznaje kroz “borbenu demokraciju”, a njemački Savezni ustavni sud kao “jam-stvo pravne državnosti”. Navedeno je aktualno i izuzetno važno za očuvanje identiteta nacio-nalnih država.

Može se zaključiti da su ustavna teorija i praksa iznjedrile univerzalnu svrhu ustavnog teksta, a to je ostvarenje sustava demokratske države ograničene načelom vladavine prava (konstitucionalizma). Navedeno zahtijeva da se stalno ustavni tekst aktualizira, uz odlučnu i smjelu teleološku interpretaciji ustavnih odredbi, ali i uz striktno očuvanje temeljnih načela, osobito vladavine prava.

19 (1) Ljudsko je dostojanstvo nepovredivo. Svaka je državna vlast obvezna poštovati ga i štititi. (2) Njemački narod stoga prihvaća nepovrediva i neotuđiva ljudska prava kao temelj svake ljudske zajednice, mira i pravednosti. (3) Dolje navedena temeljna prava, kao neposredno važeće pravo, obvezuje zakonodavnu, izvršnu i sudbenu vlast.

20 Vidi Izabrane odluke njemačkog Saveznog ustavnog suda, jubilarno izdanje, Konrad-Adenauer-Stiftung, Predgovor, str. 16.

21 Ibidem, str. 549.

51


3. FORMALNA I MATERIJALNA VLADAVINA PRAVA

Za pravo je svojstveno da ima formalni (proceduralni) i materijalni (sadržajni) aspekt. Na-vedeno je prisutno i za vladavinu prava.22 Formalna strana vladavine prava ističe njezin pro-ceduralni značaj u kome se vladavina prava pojavljuje kao krucijalna za djelotvornost pravnog poretka i svodi se na formalno reguliranje pravila u propisima, ne uzimajući u obzir sadržaj propisa. Prema formalnom shvaćanju vladavina je prava “pravo pravila”.23 Formalna strana vladavine prava ukazuje da pojedinci moraju biti u mogućnosti znati unaprijed koja su pravila napisana kako bi mogli svoje ponašanje uskladiti s njima (if-then). Znači važna je predvidlji-vost i sigurnost za pravne dionike. Protagonisti formalnog aspekta vladavine prava uglavnom uzimaju instrumentalna ograničenja obnašanja državne vlasti.24

Vladavina prava treba osiguravati ambijent koji će unaprijediti autonomiju i dostojanstvo individue dopuštajući ljudima da slobodno iskazuju i realiziraju svoje osjećaje, mišljenje, ko-munikaciju i djelovanje. Tako se tradicionalno poimanje vladavine prava svodi na to da zako-nodavac bude ograničen ustavom, a uprava ili izvršna vlast da se striktno ograničava pravom, odnosno da djeluju u skladu s pozitivnim pravom. Navedeno je svojstveno anglosaksonskoj pravnoj tradiciji unutar koje je od osobite važnosti postojanje poštene i valjane procedure, tzv. the due process of law. Ovdje je riječ o naporima koji promoviraju instrumentalne aspekte vla-davine prava koji ne uzimaju moral i demokraciju kao najvažnije, nego ističu zaštitu imovin-skih prava i učinkovito pravosuđe, naglašavajući da je temeljni cilj prava osiguranje društvene stabilnosti. Dakle, formalni aspekt vladavine prava se odnosi na oblikovanje državnog djelova-nja, osobito na diobu vlasti i nadležnosti zakonodavne, izvršne i sudbene vlasti. Naglasak je da ljudska prava i temeljne slobode mogu biti ograničeni jedino zakonom.

Kako to obično biva, kada se prenaglašava jedan aspekt pojava, a zanemaruje drugi, in-strumentalna koncepcija vladavine prava je zbog odsutnosti kvalitetne materijalne nadopune, otvarala vrata za prodor kvazi diktatorskih režima s promocijom kodeksa ograničenja sloboda i nedovoljnog poštovanja i jamčenja ljudskih prava, bila metom različite kritike.25

Za razliku od prethodno navedenog, materijalni aspekt vladavine prava se promišlja kao skup ideala i otkriva nešto dublje i šire sadržajne perspektive. Znači, manje se fokusira na formu i proceduru, a puno više na vrijednosti i ciljeve koje se žele dostići, promovirati ili utje-loviti. Vladavina prava prema ovom shvaćanju postoji samo onda kada se pravni sustav gradi na određenom javnom moralu, odnosno na shvaćanju da treba praviti razliku dobrih od lo-ših propisa u odnosu na njihov sadržaj. Sugerira se da vladavina prava stavlja na pijedestal moralne i vrijednosne sadržaje, tako da se vladavina prava doživljava kao središte pravednog društva, vezujući se za ideje Istine, Dobra i Lijepa (Aristotel). Insistira se na cjelovitom pošto-

22 Craig, “Formal and Substantive Conceptions of the Rule of Law: An Analytical Framework”, Public Law 1997, 467.B. Z. Tamanaha, “On the Rule of Law: History,Politics, Theory”, 2004, 3–4; R. Kleinfeld, “CompetingDefinitions of the Rule of Law”, in Th. Carothers, Promoting the Rule of Law Abroad: In Search of Knowledge, 2006. Nav. prema: A. Bedner, “An Elementary Approach to the Rule of Law”, Hague Journal on the Rule of Law, 2, 2010.

23 A. Scalia, “The Rule of Law as a Law of Rules”, 56 University of Chicago Law Review 1175, 1989.

24 R. Peerenboom, “Varieties of Rule of Law”, in Asian Discourses of Rule of Law: Theories and Implementation of Rule of Law in Twelve Asian Countries, France and the US, 2004. Nav. prema: S. Chesterman, “An International Rule of Law?”, American Journal of Comparative Law, Vol. 56, 2008, pp. 331–361.

25 D. H. Cole, “An Unqualified Human Good: E.P. Thompson and the Rule of Law”, 28 Journal of Law and Society 177, 2001.

52


vanju osobnih građanskih sloboda – slobode mišljenja i izražavanja misli, slobode savjesti i vjeroispovijesti, slobode kretanja, slobode javnog okupljanja, jednakosti pred zakonom, prava na žalbu i dr. Navedeno se može svesti da je to ambijent vezan za temeljna ljudska prava i socijalnu državu. Prema ovom konceptu vladavina prava ne postoji u društvu čiji pravni sustav nije specifično oblikovan i namijenjen operacionalizaciji vrijednosti slobode, digniteta, pravič-nosti, pravednosti, demokracije i ljudskih prava.

Materijalni aspekt vladavine prava naročito dolazi do izražaja u pravnim sustavima koji baštine europsku kontinentalnu pravnu tradiciju. Ona se može povezati s idejom da se pravo mora po sebi umrežiti s normativnim ethosom kada djeluje kao oblik društvene regulacije i zato pravni sustav mora interno održavati aspiracije društva.26 U novije vrijeme u krugovima teoretičara moguće je pronaći da se formalno i materijalno razlikovanje vladavine prava iska-zuju kroz “thin” i “thick” koncept gdje “thin” koncept odgovara formalnom a “thick” materijal-nom aspektu vladavine prava.27

Koncept vladavine prava također je podvrgnut kritici koja je najčešće usmjerena na to da ovaj koncept proizvodi konfuziju, tj. miješa vladavinu prava s drugim teorijskim i filozofskim konceptima.28 Prigovori su usmjereni na to da bi osnovni kriterij za ocjenu “dobrih” i “loših” propisa mogao doći pod utjecaj određenih političkih ideja i shvaćanja koja imaju za cilj politiza-ciju sustava. Tada bi “dobri” propisi bili oni koji su u skladu s osnovnim polazištima određene političke teorije, pa i ideologije, dok bi “loši” propisi bili oni koji oponiraju njihovu shvaćanju. Osim toga, vladavina prava kroz prizmu političkog motrišta može dovesti do toga da se kori-sti kao sredstvo opravdavanja različitih ideoloških ciljeva i interesa, kao sredstvo legitimiza-cije određenog oblika političkog poretka. Znači, vladavina prava se može i treba upotrebljavati, a ne smije zloupotrebljavati.

Tako su i formalni i materijalni aspekt osporavani koncepti.29 Navedeno ne ugrožava kon-cept vladavine prava. Naprotiv, teoretsko osporavanje i znanstvena rasprava s aspekta daljnjeg razvoja ovog koncepta od iznimne je važnosti jer rezultira suptilnijom elaboracijom u pogledu njegova boljeg razumijevanja i promišljanja i usvajanja.

Vladavina prava kao teorijski koncept zahtijeva definiranje institucionalnih oblika zaštite, ponajprije pravosudne kontrole. Tek sudskim pravorijekom vladavina prava, tj. načela i vred-note se materijaliziraju. Utuživost je conditio sine qua non oživotvorenja vrednota i načela.

Konačno, valja posebno istaknuti da vladavina prava, osim valjanih, fer, korektnih, pošte-nih procedura , podrazumijeva i određena pravila koja su inspirirana najvišim ljudskim, mo-ralnim, filozofskim, religijskim vrijednostima koje stoje kao metapravna osnova i civilizacijski standard za određeni pravni sustav uzet u njegovoj kompleksnosti i ukupnosti.

26 M. J. Radin, “Reconsidering the Rule of Law”, 69 Boston University Law Review 781, 1989.

27 J. Moller, S. E. Skaaning, “Systematizing Thin and Thick Conceptions of the Rule of Law”, Justice System Journal, Vol. 33, Issue 2, 2012.

28 R. H. Fallon, “The Rule of Law as a Concept in Constitutional Discourse”, 97 Columbia Law Review 1, 1997.

29 Waldron, “Is the Rule of Law an Essentially Contested Concept (in Florida)?”, 21 Law and Philosophy 137, 2002.

53


4. ORGANIZACIJA UJEDINJENIH NARODA I VLADAVINA PRAVA

Vladavina prava na nacionalnoj i međunarodnoj razini kao univerzalna vrednota bila je prvi put predmetom Opće skupštine Ujedinjenih naroda 24. rujna 2012. godine na svojem tematskom zasjedanju na razini šefova država i vlada. Tada je usvojena Deklaracija koja nije ništa revolucionarno, ali odražava suglasnost svih 193 država članica oko shvaćanja, obuhvata i važnosti dosljedne primjene vladavine prava te veza između vladavine prava na nacionalnoj i međunarodnoj razini i ljudskih prava.

UN-ova definicija vladavine prava podrazumijeva poštovanje ljudskih prava: “Za sustav UN-a, vladavina prava je načelo vladavine unutar koje su sve osobe, ustanove i entiteti, javni i privatni, uključujući i samu državu, podložni zakonima koji su javno proglašeni, jednako se primjenjuju i štite od strane neovisnog sudstva te koji su u skladu s međunarodnim pravilima i standardima ljudskih prava.” Bez vladavine prava ljudska se prava ne mogu ostvariti. Bez ljudskih prava vladavina prava je tehnički mehanizam bez vrijednosnog orijentira.

5. EUROPSKA UNIJA I VLADAVINA PRAVA

Od rimskih ugovora do Lisabonskog sporazuma, može se reći, tragalo se za što učinkoviti-jom zajednicom i što demokratskijom zajednicom, ekološki osviještenom. Na tom putu sada već više od 60 godina vladavina prava je od simbolične ideje dosegnula razinu temeljnog načela europskog integracijskog procesa.30 Zanima nas konstitucionalizacija vladavine prava u EU-u.

Ugovor iz Mastrichta prvi je od osnivačkih ugovora konstitucionalizirao vladavinu prava. Slijedi Ugovor iz Amsterdama koji je u članku 6. st. 1. odredio: “Unija se zasniva na načelima slobode, demokracije, poštovanja ljudskih prava i temeljnih sloboda i vladavine prava, načela koja su zajednička državama članicama...” Ovim Ugovorom poštovanje ovih načela postaje je-dan od preduvjeta dobivanja punopravnog članstva u EU-u. Također navedena načela postaju i ciljem Zajedničke vanjske i sigurnosne politike (čl. 7.); politike suradnje (čl. 177. st. 2.); poli-tike ekonomske, financijske i tehničke suradnje s trećim zemljama. Lisabonski sporazum (čl. 2.) propisuje: “Unija se temelji na vrijednostima poštovanja ljudskog dostojanstva, slobode, demokracije, jednakosti, vladavine prava i poštovanja ljudskih prava, uključujući i prava pri-padnika nacionalnih manjina. Te su vrijednosti zajedničke državama članicama u društvu u kojem prevladavaju pluralizam, nediskriminacija, tolerancija, pravda, solidarnost i jednakost žene i muškarca.” Akcent je na zabrani bilo kakve diskriminacije uz primjenu načela supsidijar-nosti, proporcionalnosti, jednakosti pred zakonom i sl. U preambuli Povelje o temeljnim pra-vima navodi se: “Svjesna svojeg duhovnog i moralnog nasljeđa, Unija se temelji na nedjeljivim, univerzalnim vrijednostima ljudskog dostojanstva, slobode, jednakosti i solidarnosti; Unija se temelji na načelima demokracije i vladavine prava. Ona pojedinca postavlja u središte svog dje-lovanja uspostavom statusa građana Unije i stvaranjem područja slobode, sigurnosti i pravde.”

30 Vidi osnivačke ugovore; Povelju o temeljnim pravima EU-a; različite dokumente Komisije, Vijeća i Parlamenta te presude Europskog suda.

54


Tako su “zajednička” europska načela promovirana u vrijednosti. Dok pravna načela imaju svoju strukturu jer stasaju na dobroj pojedinačnoj praksi koju poopćavaju, dotle to nije slučaj s vrijednostima. Stoga i neki teoretičari ukazuju da bi to moglo oslabiti koncept vladavine prava, koji ipak bi trebao ostati temeljno načelo pravnog oblikovanja institucija i djelovanja EU-a. Ipak može se zaključiti da koncept vladavine prava, bilo kao načelo ili vrijednost predstavlja sustav koji je okrenut ponajprije zaštiti prava građana od arbitrarnosti i zloupotrebe javnih vlasti.31

Sud EU-a (ES) u presudi u predmetu Les Verts prvi put j e izrijekom naznačio da tadaš-nja Europska zajednica predstavlja zajednicu zasnovanu na vladavini prava.32 U ovoj presu-di posebno je istaknuto da niti države članice niti institucije EZ-a ne mogu izbjeći provjeru usklađenosti mjera koje su donijele na temelju Ugovora. Ovoj presudi kao određena referenca poslužila je prethodna presuda u predmetu Granaria.33 Izraz “Zajednica zasnovana na pravu”, koji je promoviran ovom presudom, u početku je na određen način utjelovio formalno značenje načela vladavine prava što je kompatibilno pravnom sustavu koji osigurava pravnu zaštitu u skladu s Ugovorima tadašnje Europske zajednice.34 U obrazloženju presude navedeno je da se izraz “Zajednica zasnovana na vladavini prava” treba tumačiti kao Zajednica zasnovana na pravosudnoj zaštiti i kontroli.35 Pravosudna zaštita i kontrola ovdje podrazumijevaju moguć-nost provjere svih akata država članica i institucija EU-a s ciljem da se osigura suglasnost s Ugovorom i temeljnim pravima, kao i nadređenost prava EU-a. Međutim, sama presuda nije ponudila potpunu pravnu definiciju zbog čega je vladavina prava poslije postala predmetom različitih interpretacija unutar kruga pravnih i politoloških teoretičara.36

Može se zaključiti kako vladavina prava ima dva nerazdvojna aspekta – formalni (procedu-ralni) i sadržajni (materijalni). Navedeno je rezultat odlučivanja Suda EU-a i Europskog suda za ljudska prava (ESLJP), koji danas sve više se uvrštavaju u ustavno sudovanje.37 Ovo se svodi kako “Unija utemeljena na vladavini prava” znači da institucije EU-a podliježu nadzoru uskla-đenosti njihova djelovanja ne samo s Ugovorom, nego i s “općim pravnim načelima koja uklju-čuju temeljna prava”.38

Iz prakse ES-a, tijela EU-a, akata Vijeća Europe, može se prepoznati da se vladavina prava pojavljuje kao izvor utuživih načela koja su sastavnica acquisa kao opća pravna načela koja proizlaze iz ustavnih tradicija koje su zajedničke državama članicama. Među tim načelima su:

31 S. R. Roos, “The Rule of Law as a Requirement for Accession to the European Union”, p. 3. Dostupno na: http://www.kas.de/rspsoe/en/publications/12154/ (1. rujna 2015.).

32 Vidi: Case 294/83 Les Verts v. Parliament [1986] ECR 1339, para. 23.

33 Vidi: Case 101/78 Granaria (1979) ECR 623 para 5.

34 L. Appicciafuoco, “The Promotion of the Rule of Law in the Western Balkans: The European Union’s Role”, German Law Journal, Vol. 11, No. 8, 2010, p. 742–768.

35 V. Szalai-Krausz, “The Rule of Law Framework of the European Union,A Council of Europe approach: co-operation as the pre-condition of efficiency”, Master Thesis, Faculty of Arts and Sciences, Linkoping University.

36 E. O Wennerström, “The Rule of Law and the European Union”, Uppsala, 2007, 61–76.

37 Vidi Jasna Omejec, Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u praksi Europskog suda za ljudska prava, Strasbourški acquis, Novi informator, Zagreb, 2013., str. 4.

38 Vidi: Case C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores [2002] ECR I-06677, para 38 i 39; Joined Cases C-402/05P i C-415/05 P, Kadi, [2008], ECR I-06351, para 316. Kada je riječ o Sudu za ljudska prava vidi: ECtHR

Stafford v United Kingdom, 28 May 2001, para 63.¸ Vidi: Case C-50/00 P, Union de los Pequeños Agricultores v. Council of the European Union, 2002 E.C.R. I-06677, para 38.

55


načelo zakonitosti, načelo pravne sigurnosti, načelo nezavisnosti i nepristranosti sudova, na-čelo pravičnog suđenja, zabrana diskriminacije, jednakost pred zakonom i dr.

Načelo vladavine prava od izvorne ideje do svog integralnog pojma, treba promišljati kao si-nergiju općih pravnih načela sa svojom minimalnom pravno-teorijskom supstancom kao svoju konstantu. Istodobno ti sadržaji neprestano i nužno se dalje obogaćuju i razvijaju otvoreni za Istinu, Dobro i Lijepo. Vladavina prava osigurava podlogu za pravično upravljanje odnosima među ljudima te time potiče raznolikost. Vladavina prava također osigurava odgovornost onih koji vladaju i zakonski nadzor nad njima.

Podloga za dizajniranje budućeg razvoja institucija EU-a nalazi se u Bijeloj knjizi o vladavin-skom sustavu (European Governance, A White Paper, 2001), u Lakenskoj deklaraciji o budućnosti Europe iz 2001. godine te u Novom okviru EU-a za jačanje vladavine prava iz 2014. godine.

Bijela knjiga je potvrdila dva važna zaključka iz znanstvene literature:

- prvo, “da je proces donošenja političkih odluka u Uniji tako složen da jako malo običnih Europljana ima osnovnog pojma o njemu ili sa sigurnošću može kazati tko je odgovoran za politike koje se primjenjuju” te

- drugo, “da ima malo saznanja o tome u kojoj se mjeri europsko zakonodavstvo zaista provodi širom Europske unije (...) dok se općenito smatra kako je provedba daleko od ujednačenosti i savršenstva”.39

Laekenska deklaracija o budućnosti Europe iz 2001. godine, započinje konstatacijom kako se Europska unija nalazi na raskrižju bez presedana u njezinoj povijesti. Ta je povijest, zaklju-čuju autori, “priča o uspjehu”, ali potrebno je donijeti važne odluke o tome kako odgovoriti na tri temeljna problema:

prvo, demokratski izazov unutar Unijedrugo, nova uloga Europe u globaliziranom svijetu treće, očekivanja europskih građana u vezi s donošenjem odluka i provedbe politika u Eu-ropskoj uniji.40

Načela dobre vladavine (good governance) jesu: (i) Otvorenost (transparentnost) institucija; (ii) Sudjelovanje (participacija) građana; (iii) Odgovornost svih nositelja ovlasti; (iv) Djelo-tvornost nositelja ovlasti; (v) Usklađenost (koherentnost) politika. Primjenu tih načela osna-žuje poštovanje i (vi) načela razmjernosti (proporcionalnosti) te (vii) načela supsidijarnosti.

Ono što povezuje i međusobno obogaćuje oba acquisa iznjedrena su načela, na određeni način generalizirana tzv. dobra praksa pojedinačnih slučajeva. Valja naglasiti, iako svako od tih načela ima svoj raison d’etre, ipak oni u međuodnosima u sinergiji omogućavaju kreativno tumačenje.

Pojednostavnjeno, to su:

Načelo supsidijarnosti i načelo bliskosti – prema kojima se odluke moraju donositi na razi-ni vlasti koja je najbliža moguća pučanstvu.



56


Načelo proporcionalnosti (razmjernosti) – prema kojem postupci (zahvati) u bilo kojem području vlasti ne smiju ići preko onoga što je nužno za ispunjenje svrhe.

Načelo koherencije (sklada) – iznalaženje ravnoteže da rizik pogreške u oblikovanju i pri-mjeni politika bude što je moguće manji.

Načelo sudjelovanja – uključivanje djelotvorne suradnje između različitih nositelja vlasti, koje samostalno više nisu u stanju kvalitetno odlučivati.

Načelo konzultacije (savjetovanja) – znači da svaka vlast drži nužnim održavanje pravo-dobnih savjetovanja sa svima na koje se odnose njezine odluke.

Načelo participacije – uključivanje sveukupne javnosti (članova skupina) u grupnim procesima.

Načelo otvorenosti – znači traganje za novim metodama prevladavanjem prokušanih i te-stiranih metoda, koje su manje-više neadekvatne.

Načelo transparentnosti – znači javnost rada, dostupnost svim relevantnim informacijama i razlozima pojedinih odluka.

Načelo odgovornosti – znači da svako najbolje izvršava svoje obveze, što se provjerava kroz ispravno primjenjivanje donesenih odluka.

Načelo demokracije – temelji se na parlamentarnom predstavništvu, to je pravo sudjelova-nja u odlučivanju i uživanja u koristima, ali i u rizicima.

Tako su pluralistička demokracija, poštovanje ljudskih prava i vladavina prava i statutarna načela Vijeća Europe. Ova načela moraju biti u akcijama vlade i drugih autoriteta, kao i u sud-stvu i zakonodavstvu, odnosno u dosljednoj primjeni načela diobe vlasti.

Razigravaju se i umrežuju različita načela, ali bez rangiranja, što je danas prepoznatljivo kroz good governance, a što se može svesti na optimalni regulatorni sustav donošenja odluka, primjenu i kontrolu. Pri tome akcent je na pripremanju odluka (ex ante vrednovanje) i na nji-hovu izvršavanju i nadziranju (ex post).

6. VIJEĆE EUROPE I VLADAVINA PRAVA

Ovdje treba svakako imati u vidu i akte Vijeća Europe, tj. acquis Council of Europe.41 Najvaž-niji ciljevi VE mogu se sažeti, među ostalim, na zaštitu ljudskih prava, višestranačku parla-mentarnu demokraciju i vladavinu pravu.

Ne postoji demokratska država koja ujedno nije pravna jer nijedna demokratska država ne stavlja osobnu volju bilo koga u državnoj strukturi iznad neosobnog pravila/pravne norme.

Gustav Radbruch – tzv. Radbuchrova formula 1946., može se sažeti u pravilo da kada je pravna norma nesuglasna sa zahtjevima pravde do stupnja koje se ne može tolerirati ili kad je

41 Vidi: Z. Lauc, Acquis Vijeća Europe i hrvatska lokalna samouprava, Ustavne promjene Republike Hrvatske i Europska unija, Sveučilište u Splitu, Pravni fakultet, 2010., str. 74.–98.

57


pravna norma očito oblikovana tako da namjerno negira jednakost koja je srž pravde, takva pravna norma mora biti ukinuta u korist načela pravde.42

Važno je Izvješće o vladavini prava Venecijanske komisije VE (2011).43 Venecijanska komisija utvrdila je “nužne elemente vladavine prava”, kao i onih Rechtstaat koji nisu samo formalni, nego i supstancijalni ili materijalni za “koje se čini da bi mogao biti pronađen konsenzus” to su:

1. zakonitost (legality) uključujući transparentan, odgovoran (accountable) i demokratski proces donošenja zakona

2. pravna sigurnost ili pravna izvjesnost (legal certainty)3. zabrana arbitrarnosti (prohibition of arbitrainess)4. pristup pravdi pred neovisnim i nepristranim sudovima, uključujući sudski nadzor ad-

ministrativnih akata (acces to justice before indenpendent and impartial courts, including judicial review of adminstrative acts)

5. poštovanje ljudskih prava (respect of human rights) i6. zabrana diskriminacije i jednakost pred zakonom (non-discrimination and equaltiy before

the law).

Navedeno se izvodi iz dviju definicija tog pojma. Prvo, na definicijama “koje se temelje na vrlo različitim sustavima prava i države”, drugo, na definiciji Toma Bibghama esencijalne elemente, te glasi: “Sve osobe i vlasti unutar države, bilo javne ili privatne, moraju biti vezane koristima zakona (benefit of law) i ovlaštene na koristi zakona koji su javno stvoreni, dobivaju učinke (općenito) u budućnosti i javno se primjenjuju na sudovima.”44

Definicija je proširena s osam “sastavnih dijelova” vladavine prava:1. pristupačnost prava (acccesibilityy of the law), što znači da ono mora biti razumljivo,

jasno i predvidljivo (intelligle, clear and predictabile)2. o pitanjima o zakonskom pravu (questions of legal right) mora se normalno odlučivati na

temelju zakona, a ne na temelju diskrecije3. jednakost pred zakonom (equability befor the law)4. ovlasti se moraju vršiti zakonito, pošteno i razumno (lawfull, fairly and reasonably)5. ljudska prava moraju biti zaštićena6. moraju se osigurati sredstva za rješavanje sporova bez prekomjernih troškova ili

kašnjenja7. suđenja (trials) moraju biti poštena i8. dužnost države da se pridržava svojih obveza u međunarodnom i nacionalnom pravu.

Ističe se dva esencijalna aspekta vladavine prava – kvaliteta zakona i kontrola diskrecijskih ovlasti egzekutive u primjeni prava radi sprečavanja arbitrarnosti.

42 Ibid. Omejec, str. 1086.

43 Report on the Rule of Law, European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) 86th plenary session (Venice, 25–26 March 2011), Study 512/2009, CDL-AD(2011)003rev. Strasbourg, 4 April 2011.

44 Ibid. Omejec, str. 1087.

58


Kriteriji kvalitete zakona (propisa) jesu: (i) – sam način donošenja zakona (pravodobno do-nošenje, mogućnost utjecaja svih interesnih skupina na donošenje zakonskih rješenja, dostu-pnost prijedloga zakona javnosti i provođenja javne rasprave o prijedlogu, ostavljanje dovoljno vremena od izglasavanja zakona do njegove primjene kako bi se građani mogli upoznati sa sadržajem zakona, izrada detaljnih obrazloženja prijedloga radi kvalitetnijeg interpretiranja); (ii) – kvaliteta zakonskih rješenja (da su odredbe pisane jasnim svima razumljivim jezikom, da budu određene i ne ograničavaju u prevelikoj mjeri slobode građana, da ne ostavljaju pravne praznine, da su zakoni međusobno usklađeni, da se osiguravaju adekvatna sredstva za primje-nu zakona te da se predvide mehanizmi kontrole njegova provođenja kao i sankcije za nepro-vođenje); (iii) – stabilnost zakona (zahtjev da se zakoni ne mijenjaju često).45

Za vladavinu prava važno je ukazati kako se ista ne zadovoljava samo “krutom regulati-vom”, nego sve više širi i uključuje pravna načela i “soft-law” kao relevantan izvor prava. ES u presudi Golder protiv UK (1975): “Kako je navedeno u članku 31. stavku 2. Bečke konvencije, preambula nekog međunarodnog ugovora čini sastavni dio konteksta. Nadalje, preambula je općenito uzevši veoma korisna za određivanje ‘cilja’ i ‘svrhe’ instrumenta koji se tumači. Na određeni način danas je to europski standard pisanja pravnih dokumenata.”

U Statutu Vijeća Europe u preambuli je zapisano: odlučne, kao i vlade europskih država koje su vođene istinskim duhom političkih ideala i tradicije poštovanja slobode i vladavine prava, koji su njihova zajednička baština, poduzeti početne korake da bi zajednički osigurale ostvarenje određenih prava utvrđenih Općom deklaracijom; i u čl. 3. “da svaka članica Vijeća Europe mora prihvatiti načelo vladavine prava...”

Tako ESLJP smatra da zahtjev “zakonitosti” iz članka 5. Konvencije ne znači samo poštova-nje mjerodavnog domaćeg prava, nego to pravo mora biti sukladno s općim načelima Konven-cije, a osobito načelu vladavine prava i pravne jednakosti iz preambule Konvencije.46

Drugim riječima, osmišljavao se institucionalni ustroj koji bi trebao odgovoriti na pitanje – jedinstvo, bolje zajedništvo u različitosti. Naravno riječ je o vrlo složenom sustavu, ipak sui generis. Zato smo svjedoci niza reformi, pokušaja i pogreški, najmarkantniji slučaj je donoše-nje Ustava EU-a. Valja imati na umu, kako su tzv. faze nascidendi uvijek najplodnije, kada se

45 Vidi: SIGMA projekt, kao zajednička inicijativa OESS-a i EU-a; “Law Drafting and Regulatory Management in Central and Eastern European Countires” (1997) – Albanija, Bosna i Hercegovina, Bugarska, Češka Republika, Estonija, Bivša Jugoslavenska Republika Makedonija, Mađarska, Latvija, Litva, Poljska, Rumunjska, Slovačka i Slovenija.

Improving the Quality of Laws and Regulations: Economic, Legal and Managerial Techniques (1994); SIGMA Paper No. 14 Civil Service Legislation: Checklist on Secondary Legislation (and Other Regulatory Instruments); SIGMA Paper No. 15 Checklist on Law Drafting and Regulatory Management in Central and Eastern Europe; and SIGMA Paper No. 18 Law Drafting and Regulatory Management in Central and Eastern Europe (forthcoming October 1997). Prepearing Public Administrations for the European Administrtive Space, SIGMA Papers, no 23; A compilation of international RIA practices will appear in Regulatory Impact Analysis: Best Practices in OECD Countries (forthcoming autumn 1997), PUMA, OECD; European Principles for Public Administration, SIGMA Papers, No 27; The OECD Report on Regulatory Reforms, Synthesis, OECD, Paris, 1997; SIGMA Papers, No. 26, Sustainable Institutions for European Union Membership, OECD, Paris, 1998, p. 10; Paris. – SIGMA; OECD Guduing Principles for Regulatory Quality and Performance; APEC-OECD Integrated Checkliston Regulatory Reform – A Policy Instrument for Regulatory Quality, Competition policy and Market Openess; Assesing the Impact of Regulatory Management Systems, Working Paper No. 17 June 2010; Beter Regulation to Strengthen Market Dynamics, May, 2010; Risk and Regualtory Policy: Improving the governance of Risk, April, 2010; Successful Practicices and Policies to Promote Regulatory Reform and Enerpreneurship at the Sub-national Level, Working Paper No. 18, April 2010; Beter Regulation in Europe – The EU 15 Project, 2010; OECD, Coutry Reviews – Regulatory Reform in OECD Countries: Reports by Country, Reports by Subject, EU15 country finder, etc. Web sites at http://www.oecd.org/puma/sigmawebhttp://oecd.org/document, pristup 10. rujna 2015.

Nažalost Hrvatska nije sudjelovala u navednim projekima. Hic!

46 Predmet llascu i drugi protiv Moldove i Rusije, Veliko vijeće, presuda, 8. srpnja 2004., zahtjev br. 48787/99, § 461.

59


traga za rješenjima, nude se alternative, gdje se vrednuju koristi/štete, s određenim ex ante simuliranjem procesa. Naravno, konačno vrednovanje jedino je u svakodnevnoj praksi.

Uvijek na raskršćima nazočna su ustavna pitanja, od statusa zajednice, suvereniteta, nad-ležnosti, identiteta, ljudskih prava do konkretnih okvira za politike (policy). Navedeno se može svesti na pitanje što je dobra vladavina i koji odabir upravljačkih institucija je primjeren za to. Svjedoci smo i danas posljedica kada je izostajalo cjelovito dizajniranje, odnosno neprirodno ubrzavanje određenih političkih opredjeljenja (primjer eurozone, najnovije Schengena).

Evidentno je da nema precizne definicije pojma “vladavina prava”, stoga nije čudno da nje-zino značenje može varirati između različitih naroda i njihovih pravnih tradicija. Ipak, ge-neralno moglo bi se zaključiti za vladavinu prava, da je to pravno-politički poredak unutar kojeg se pravom ograničava država i njezina tijela – zakonodavne, izvršne i sudbene vlasti, promicanjem određenih sloboda i prava, te tako stvara red i predvidljivost kako funkcionira država. U najvećem dijelu “vladavina prava” sustav je koji pokušava štititi prava građana od proizvoljnosti i zlouporabe korištenja državne vlasti. Danas smo svjedoci da je vladavina prava dominantni organizacijski model suvremenog ustavnog prava i međunarodnih organizacija (OUN, EU, VE). Ona je sastavnica i osnovica modernih ustavnih demokracija. Unutar mnogih pravnih načela, vladavina prava zauzima središnje mjesto i u “hijerarhiji” je na vrhu. Zato spa-da u najviše standarde prosperitetnih i uljuđenih pravednih sustava.

Svakako da je vladavina prava integralni pojam i to multidimenzionalni, multidisciplinarni i sofisticirani autopoietični koncept koji uravnoteženo i sinergijski obuhvaća ključne ustavne postulate kao što su dioba vlasti, kočnica i ravnoteža, nezavisno sudstvo, zaštita ljudskih pra-va i temeljnih sloboda, jamstvo autonomije državnih i društvenih subjekata, ustavni identitet, učinkovit gospodarski sustav, demokratska vlast i ekološki osviješteno društvo. Ona je umre-žena poveznica moraliteta, legitimiteta i legaliteta.

7. ACqUIS COmmUNAUTAIRE I ACqUIS VE

Odnos između navedena dva acquisa aktualan je i nakon stupanja na snagu Lisabonskog sporazuma. Tako je, među ostalim, donesena zajednička deklaracija o suradnji i partnerstvu iz-među EU-a i Vijeća Europe.47 Obvezatnost zajedničke aktivne suradnje odnosi se na mnoga po-dručja uključujući ljudska prava, izgradnju demokratskih institucija, pravne poslove, socijalne i zdravstvene materije, obrazovanje i kulturu, naslijeđe i okoliš, lokalnu samoupravu i zaštitu nacionalnih manjina. Utvrđuje se da Vijeće Europe i Europska unija dijele iste vrijednosti i teže zajedničkim ciljevima koji se odnose na širenje demokracije, vladavine prava, uvažavanje ljud-skih prava, uključujući i prava nacionalnih manjina. Zajednički će ostvarivati visoke standarde u tim područjima za države članice EU-a i države kandidatkinje. Posebna pozornost pridaje se širenju kulturne suradnje u Europi u svim njezinim nacionalnim i regionalnim različitostima. Utvrđeni su oblici redovitih dijaloga oko konzultacija po pitanjima od uzajamnog interesa u odnosu na te ciljeve. Predviđen je jedanput na godinu sastanak ovlaštenih predstavnika obiju

47 Councile of Europe, European Commission, Joint Declaration on cooperation and partnership between the Council of Europe and the European Commission, Strasbourg, on 3 April 2001.

60


strana radi isticanja ciljeva, planskih aktivnosti, zajedničkog programa nadgledanja i evalua-cije njihove primjene.

Ono što povezuje i međusobno obogaćuje oba acquisa iznjedrena su načela, na određeni način generalizirana, tzv. dobra praksa pojedinačnih slučajeva. Valja naglasiti, iako svako od tih načela ima svoj raison d’etre, ipak oni u međuodnosima u sinergiji omogućavaju kreativno tumačenje.

Tako su pluralistička demokracija, poštovanje ljudskih prava i vladavina prava i statutarna načela Vijeća Europe. Ova načela moraju biti u akcijama vlade i drugih autoriteta, kao i u sud-stvu i zakonodavstvu, odnosno u dosljednoj primjeni načela diobe vlasti.

8. REPUBLIKA HRVATSKA I VLADAVINA PRAVA

Ustav RH (članak 3.) izrijekom utvrđuje najviše vrednote ustavnog poretka među koje uvr-štava i vladavinu prava, koje vrednote su temelj za tumačenje Ustava (trebalo bi i zakona i drugih propisa). Također u Temeljnim odredbama Ustav (članak 5.) stipulira načelo ustavnosti i zakonitosti, tako što zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi s Ustavom i zakonom (stavak 1.) te je svatko dužan držati se Ustava i prava (law) i poštovati pravni poredak Republike Hrvatske (stavak 2.).

Načelo ustavnosti i zakonitosti nije samo formalna hijerarhija, nego zahtijeva i demokrat-ski sadržaj političkog sustava kojim se štite ljudska prava i temeljne slobode u odnosima gra-đana i tijela javne vlasti. Ustavni sud je u više navrata definirao što se podrazumijeva pod načelom ustavnosti i zakonitosti.

Definiranjem najviših vrednota ustavnog poretka koje služe za tumačenje Ustava (čl. 3.) otvorena je mogućnost napuštanja gramatičkog tumačenja u procesu “judicionalizacije politič-kog odlučivanja”, preko teleološkog tumačenja. To znači otvaranje procesa aktivističke uloge ustavnog sudstva.48 Naravno da to otvara nova pitanja, bolje redefiniranja edukacije, ustavne kulture, “ustavnog patriotizma”, odnosno “vjere u Ustav” (Ustav kao svjetovna Biblija). Sve to zahtijeva sociologiziranje ustavnog prava, tj. ukalkuliranje u analize i projekte inderdiscipli-narnost. Drugim riječima, valja povezati prirodne, tehničke i društvene znanosti, što omo-gućava, među ostalim, autopoietsko promišljanje. Manevarski prostor ponajprije je u vredno-tama i načelima koji omogućavaju suptilnije razumijevanje i tumačenje, a onda i primjenu.49 Vrlo blisko navedenom je i teorija ustavne kulture, koja zahtijeva usvajanje ideje o ustavnom identitetu, ali i nužnom obogaćivanju okruženja kojemu se pripada.

48 P. Bačić ističe da je aktivizam “u teorijskom smislu konstitutivan, po koncepciji liberalan, a po svojoj biti teleološki, on polazi od toga da svaki zakon ima svoju svrhu, da je socijalna povelja društva koja se razvija i koja se temelji na određenim ideološkim i filozofskim pretpostavkama. Kod tumačenja ustava, sudski aktivizam traži načelo na kojima ustav počiva i nastoji ih realizirati. Bit samog tumačenja je ostvarenje ustavnog cilja.” (Vidi: P. Bačić, “Konstitucionalizam i sudski aktivizam”, Split, 2010., str. 90.–91.)

49 Najbolji primjer za to je načelo razmjernosti, koje je sastavni dio acquisa, ali i hrvatskog ustavnog poretka, gdje do izražaja dolazi, uvijek in concreto, da propisi (Das Sollen) moraju biti razmjerni s njihovom svrhom.

61


Ustavni sud RH sve više je uzimao aktivističku ulogu, kreativno tumačeći Ustav, osobito najviše vrednote ustavnog poretka te time utro put nužnom teleološkom tumačenju. Iako eg-zistira niz odluka US kojima se konstitucionalizira vladavina prava, izabrao sam jednu koju smatram sveobuhvatnom.

Odluka Ustavnog suda RH, broj U-I-659/1994 od 15. ožujka 2000.

“Premda pretpostavlja punu ustavnost i zakonitost u smislu članka 5. Ustava, vladavina prava je više od samog zahtjeva za postupanjem u skladu sa zakonom: ona uključuje i zahtjeve koji se tiču sadržaja zakona. Stoga vladavina prava sama po sebi ne može biti pravo u istom smislu u kojem su to zakoni koje donosi zakonodavac. Vladavina prava nije samo vladavina zakona, već vladavina po pravu koja – uz zahtjev za ustavnošću i zakonitošću, kao najvažnijim načelom svakog uređenog pravnog poretka – sadrži i dopunske zahtjeve koji se tiču samih zakonâ i njihova sadržaja.

U tom smislu Sud osobito ističe da u pravnom poretku utemeljenom na vladavini prava za-koni moraju biti opći i jednaki za sve, a zakonske posljedice trebaju biti izvjesne za one na koje će se zakon primijeniti. Sud također napominje da zakonske posljedice moraju biti primjerene legitimnim očekivanjima stranaka u svakom konkretnom slučaju u kojem se zakon na njih neposredno primjenjuje.

Nadalje, Sud ističe da je načelo diobe vlasti iz članka 4. Ustava jedno od onih pravila za ustrojstvo državne vlasti koja su korisna utoliko ukoliko služe vladavini prava i brane je. Iako samo po sebi nema nezavisnu vrijednost, načelo diobe vlasti jedno je od elemenata vladavi-ne prava jer sprječava mogućnost koncentracije ovlaštenja i političke moći (samo) u jednom tijelu. Sud pri tom ističe da se odijeljenost triju vlasti ne treba tumačiti mehanički jer su sve tri državne vlasti funkcionalno isprepletene i međusobno prožete mnoštvom najrazličitijih odnosa i međuutjecaja, s pretežitim ciljem uzajamnog nadzora.

Iz toga slijedi da jedan od temeljnih zahtjeva koji moraju biti ispunjeni da bi se neki zakon mogao proglasiti sukladnim načelu vladavine prava jest izvjesnost u odnosu prema svima na koje se Zakon treba primijeniti... Načelo vladavine prava bit će poštovano samo u slučaju ako zakonske odredbe budu dovoljno određene i prema onima na koje se odnose, kako u pogledu njihovih prava i obveza, tako i u pogledu postupka u kojem se o tim pravima i obvezama odlu-čuje, a posljedice koje će izazvati u konkretnom slučaju primjerene legitimnim očekivanjima stranaka na koje se primjenjuju.”

Svakako načelo vladavine prava na određeni način konzumira i načelo razmjernosti, od-nosno pravednosti. Ustavni sud Republike Hrvatske još 1999. godine, konstitucionalizirao je to načelo: “(...) svako ograničenje (čak i kad je neophodno i zasnovano na Ustavu) predstavlja iznimno stanje jer odstupa od općih pravila o ustavnim slobodama i pravima. Zbog toga ogra-ničenja trebaju biti ne samo zasnovana na Ustavu već razmjerna cilju i svrsi koje se zakonom želi postići... Ovo pravilo o proporcionalnosti ograničenja cilju i svrsi koje se zakonom želi postići je opće ustavno načelo, koje je imanentno svim ustavnim odredbama o slobodama i pravima.” Ustavnim promjenama iz 2000. godine to načelo je uključeno u članak 16. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske.

62


U Republici Hrvatskoj u aktivističkoj poziciji Ustavnog suda, posebno značajna su izvješća Suda Hrvatskom saboru.50 Na taj način Ustavni sud se aktivno uključuje, ne čekajući izvanjske poticaje. Istodobno to znači da se Ustavni sud ne može ekskulpirati za određene pojave, za neustavnosti i nezakonitosti. Evo primjera:

U Izvješću o zakonodavnoj praksi uzastopnog višegodišnjeg derogiranja priznatih prava,51 među ostalim, stoji: “Zakonodavna praksa uzastopnog višegodišnjeg derogiranja priznatih prava nije prihvatljiva u demokratskoj državi utemeljenoj na vladavini prava.”

U Izvješću o završnim odredbama (člancima 562. i 563.) Obiteljskog zakona52 piše: “Ustav-ni sud ponavlja da se na prijelazne i završne odredbe zakona po naravi stvari primjenjuju stro-gi zahtjevi vladavine prava i pravne sigurnosti jer se preko prijelaznih i završnih odredaba najbolje vidi odnos zakonodavca prema zaštićenim ustavnim dobrima i njegovo poštovanje ustavnih jamstava, kao i razina vjerodostojnosti samog objektivnog pravnog poretka.” Tako-đer: “Ustavni sud dužan je napomenuti da se suglasnost pravne norme s vladavinom prava ne vrednuje samo prema posljedicama za koje bi se – tumačenjem same pravne norme – moglo zaključiti da će de facto nastati ili da neće nastati, nego u prvom redu prema tome kakva mora biti pravna norma prijelazne odnosno završne naravi u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava da bi zadovoljila zahtjeve dostatne preciznosti i određenosti, predvidljivosti i dostupnosti, dovela do ostvarenja načela pravne sigurnosti i pravne izvjesnosti i osigurala poštovanje zaštićenih ustavnih vrijednosti i dobara. Riječ je o pravnom okviru ustavne države koji se ne smije poistovjetiti s pukim nomotehničkim propustom, previdom ili nespretnošću sastavljača prijedloga zakona ili stručnih službi Vlade Republike Hrvatske i Hrvatskog sabora odnosno propustom, previdom ili nespretnošću samih tih tijela.

U tom svjetlu, priroda zakonodavnog akta i zakonodavne djelatnosti u ustavnoj državi nalažu da Hrvatski sabor odmah uskladi članke 562. i 563. ObZ-a/2014. sa zahtjevima koji proizlaze iz vladavine prava, kako bi osigurao pravnu sigurnost objektivnog pravnog poretka u području obiteljskih odnosa.”

U Izvješću Hrvatskom saboru o pravnoj snazi, prirodi i učincima ustavnih zakona za pro-vedbu Ustava Republike Hrvatske,53 među ostalim, piše: “Ustavni sud ocjenjuje potrebnim izvijestiti Hrvatski sabor da iz načela vladavine prava, najviše vrednote Ustavnog poretka Re-publike Hrvatske koja je temelj za tumačenje Ustava (članak 3. Ustava), proizlaze jasni zahtjevi u odnosu na buduću praksu vezanu uz donošenje ustavnih zakona za provedbu Ustava. Zbog načela pravne sigurnosti objektivnog ustavnog poretka Republike Hrvatske, u budućim po-stupcima promjene Ustava potrebno je jasno i precizno urediti pravnu snagu, prirodu i učinke ustavnih zakona za provedbu Ustava. Zahtjevi pravne konzistentnosti i zahtjevi koji proizlaze iz načela vladavine prava, a osobito iz načela pravne sigurnosti i pravne izvjesnosti objektivnog pravnog poretka, ukazuju na potrebu da se dosadašnja zakonodavna praksa vezana uz ustavne

50 Članak 125. Ustavni sud Republike Hrvatske: – prati ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti te o uočenim pojavama neustavnosti i nezakonitosti izvješćuje Hrvatski sabor. Ta je odredba Ustava razrađena u članku 104. Ustavnog zakona, koji glasi: (1) Ustavni sud prati ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti te o uočenim pojavama neustavnosti i zakonitosti izvješćuje Hrvatski sabor. (2) Izvješće iz stavka 1. ovoga članka utvrđuje sjednica Ustavnog suda. (3) Izvješće iz stavka 1. ovoga članka dostavlja se u pisanom obliku predsjedniku Hrvatskoga sabora, koji o njemu izvješćuje Hrvatski sabor.”

51 U-X-288/2008 (Narodne novine, broj 93/2014).



63


zakone za provedbu Ustava s njima uskladi, odnosno da se na ustavnopravno prihvatljiv način standardizira u svim budućim slučajevima.”

U Izvješću Hrvatskom saboru o ustavnopravno neprihvatljivim učincima pročišćenih tek-stova Ustava Republike Hrvatske, ustavnih zakona, zakona, drugih propisa i općih akata,54 Ustavni sud se obraća Saboru sa sljedećim stajalištem: “Stupanjem na snagu zakona ili poje-dinih njegovih glava/odredbi istodobno započinje i njihova primjena. Pročišćeni tekst zakona ne smije zadirati u sistematiku zakonskog teksta, niti u brojčane oznake članaka.” Nadalje tu su utvrđenja: “Načelo vladavine prava, a osobito načelo pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka kao njegov sastavni dio, zahtijeva da stupanje na snagu zakona bude propisano na jasan i nedvojben način. Zakon mora stupiti na snagu točno određenog dana, što ujedno znači da se od tog dana mora početi primjenjivati. To je opći ustavni zahtjev kojem mora udovolja-vati svaki zakon. Zakonske odredbe koje propisuju odgođeni početak primjene zakona koji je stupio na snagu ne udovoljavaju zahtjevima načela vladavine prava, osobito načelu pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka kao njegovom sastavnom dijelu.”


Tzv. interpretativni ustav Kelsenova je umotovorina koja se razmahala kroz interpreta-cije ustavnih sudova, kod koje je najvažnije znati iznaći mjeru. Drugim riječima kao “čuvar i tumač” ustava, ustavni sud mora djelovati kao kreator sinergijskog učinka uvažavajući načela i vrednote koja su takve prirode da su na pijedestalu moralnosti, legitimiteta i legaliteta. Na-vedeno se može svesti na vladavinu prava. Takva vladavina prava treba biti autopoietična. To znači da mora osiguravati bit, jedinstvo, entitet samog pojma, ali i otvorenost za spoznajno, Istinito – Dobro – Lijepo, ali istodobno i normativnu zatvorenost za sve što može kontamini-rati Pravdu.

ESLJP zauzeo je stajalište da treba osigurati ne samo formalnu, nego je nužno osigurati i stvarnu zaštitu u realnom životu.55 Zbog toga pri ustavnom sudovanju u kojima se donose ovakve odluke dolazi do evolutivnog tumačenja ustava, i nadnacionalnog prava i zakona te aktivističkog postupanja ustavnog suda.

Reakcija zakonodavca na odluke ustavnog suda kojim on kao negativni zakonodavac ukida zakon ili poništava drugi propis, odnosno pojedine njegove odredbe zbog toga što je utvrdio njihovu neustavnost ili neustavnost i nezakonitost u pravnoj teoriji naziva se “korektivnom revizijom”. Prema Sweetu: “Logika korektivne revizije je jasna. Jednom kada ustavni sud poni-šti zakon i zatim detaljno obrazloži kakva bi trebala biti ustavna verzija zakona, zakonodavna većina mora izvršiti odabir. U teoriji postoje četiri opcije. Kao prvo, može započeti s postup-kom korektivne revizije, te osigurati ustavnost poštujući političke sklonosti ustavnog suda.


55 Europski sud za ljudska prava je u predmetu Tyrer protiv Ujedinjenog Kraljevstva, broj App. No. 5856/72, Judgment of 25. 4. 1978. Series A 26, prvi put zauzeo i artikulirao stajalište da je Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda “živi instrument koji se mora tumačiti u svjetlu uvjeta današnjice”. Kako su odluke (uključivo i stajališta zauzeta radi njihova obrazloženja) obligatorna za sve države pristupnice, to je otada prisutan zahtjev prema ustavnim sudovima da u zaštiti ljudskih prava i temeljnih sloboda zajamčenih ustavom pruže zaštitu kako u formalnom, tako i u stvarnom životu.

64


Gotovo uvijek se odabere upravo ta opcija. Većina zna da je prepuštanje dijela njihove zakono-davne ovlasti ustavnim sucima najsigurniji način da se osigura proglašenje dotičnog zakona. Kao drugo, može se u potpunosti odreći donošenja zakona. Ta je opcija rijetko kada održiva, ako se radi o važnim zakonima jer je u pravilu bolje za većinu da dobije barem dio onoga što želi nego da ne dobije ništa. Kao treće, može pokušati izbjeći sudsku odluku tako da, primjerice kreativno preformulira zakon. U tom slučaju zakonodavci se poigravaju sa sudom, izazivajući suce da po drugi puta ponište zakon. Iako se sudske odluke često tumače na što ograničeniji način, kako bi se omogućila maksimalna zakonodavna diskrecija prilikom korekcije, nije mi poznat niti jedan slučaj kada su zakonodavci vršili reviziju poništenog zakona, a da su pritom namjerno ignorirali odredbe suda. Posljednja moguća opcija jest: većina može izvršiti reviziju ustava kako bi učinila ustavnima one akte koji su poništeni, odbacujući sud u tom postupku. Izvedivost te opcije ovisi o tome koliko je teško izvršiti reviziju ustava.”56

Svjedoci smo iznalaženja prave mjere između “pozitivnog zakonodavca” i “negativnog zakonodavca”, na svjetskoj, a onda i europskoj, a osobito u posljednje vrijeme i u Republici Hrvatskoj. Svakako je poželjno, u sustavima Kelsenova modela, a to je i hrvatski, istraživati i oblikovati model uključivanja “ustavotvorca” i “interpretatora” u pravcu iznalaženja prave mjere, odnosno optimalnog modela, kojim će se ostvarivati moralitet – legitimitet – legalitet državnih tijela, sa svrhom ozbiljenja najviših vrednota ustavnog poretka. Ponajprije se tu misli na vladavinu prava kao Pravde. Za to je conditio sine qua non visoko stručno i etično teleološko tumačenje prije svega ustavnih sudaca, ali i uređen regulatorni sustav na europskim načelima. Drugim riječima, nužno je u državi i društvu afirmirati merit sustav i opću profesionalizaci-ju, koji, među ostalim, zavise i od obrazovnog sustava, konkretno izvođenja kurikuluma na pravnim fakultetima. Upravo najvažnije je ovladati načelima prava, što bi trebao biti temelj edukacije, osobito kroz tzv. clinical law training.

Znanstveni pristup znači povezivanje teorije i prakse, gdje je najbolji učitelj sama praksa, ali ne kao prakticizam, nego kao primijenjena teorija. Teorija i praksa imaju smisao samo ako polaze od čovjeka i njemu se vraćaju.

LITERATURA

1. Appicciafuoco, Lara, The Promotion of the Rule of Law in the Western Balkans: The European Uni-on’s Role, German Law Journal, Vol. 11, No. 8, 2010, 742–768.

2. Bačić, Arsen, “Konstitucionalizam i sudski aktivizam”, Pravni fakultet, Split, 2010.

3. Berman, Harold J., Law and Revolution: The Formation of the Western Legal Tradition, The Forma-tion of the Western Legal Tradition, Harvard University Press, 2009.

4. Bedner, Adriaan, An Elementary Approach to the Rule of Law, Hague Journal on the Rule of Law, Vol. 2, No. 1, 2010.

5. Chesterman, Simon, An International Rule of Law?, American Journal of Comparative Law, Vol. 56, No. 2, 2008.

56 Sweet A. Stone, Constitutional Courts and Parliamentary Democracy, Yale Law School Legal Scholarship Repository. January 1 2002, p. 94. http://digitalcommons.law.yale.edu/cgi/viewcontent.cgi?article =1081&con text=fss-papers, pristup 20. rujna 2015.

65


6. Cole, Daniel, H., An Unqualified Human Good: E. P. Thompson and the Rule of Law, 28 Journal of Law and Society 177, 2001.

7. Fallon, Richard, H., The Rule of Law as a Concept in Constitutional Discourse, 97 Columbia Law Review 1, 1997.

8. Jefferson, Thomas, The Life and Selected Writings of Thomas Jefferson, The Modern Library New York, 1944.

9. Alfred A, Knoff, Democracy in America by Alexis de Tocqueville, Volume 1 & 2, New York, 1991.

10. Kramer, Mathew, Objectivity and the Rule of Law, Cambridge University Press, 2007.

11. Lauc, Zvonimir, Regulatorni sustav Republike Hrvatske, Dvadeseta obljetnica Ustava Republike Hrvatske, Bačić, Arsen (ur.) HAZU, Zagreb, 2011.

12. Lauc, Zvonimir, Acquis Vijeća Europe i hrvatska lokalna samouprava, Ustavne promjene Republike Hrvatske i Europska unija, Sveučilište u Splitu, Pravni fakultet, 2010.

13. Lauc, Zvonimir, Društveni razvoj i ustavne promjene, CITRO, Osijek, 1984.

14. Moller, Jorgen and Skaaning, Svend E., Systematizing Thin and Thick Conceptions of the Rule of Law, Justice System Journal, Vol. 33, Issue 2, 2012.

15. Omejec, Jasna, Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda u praksi Europskog suda za ljudska prava, Strasbourški acquis, Novi informator, Zagreb, 2013.

16. Pravni leksikon, Leksikografski zavod “Miroslav Krleža”, Zagreb, 2007.

17. Radin, Margaret, J., Reconsidering the Rule of Law, 69 Boston University Law Review 781, 1989.

18. Ross, Stefanie R. (ur.), Izabrane odluke njemačkog Ustavnog suda, Jubilarno izdanje, Konrad Ade-nauer Stiftung, Vinsent Grafika, Skopje, 2009.

19. Szalai-Krausz, Vivien, The Rule of Law Framework of the European Union, A Council of Europe approach: co-operation as the pre-condition of efficiency, Master Thesis, Faculty of Arts and Scien-ces, Linkoping University, 2014.

20. Scalia, Antonin, The Rule of Law as a Law of Rules, 56 University of Chicago Law Review 1175, 1989.

21. Smerdel, Branko, Ustavno uređenje europske Hrvatske, Narodne novine d.d., Zagreb, 2013.

22. Waldron, Jeremz, Is the Rule of Law an Essentially Contested Concept (in Florida)?, 21 Law and Philosophy 137, 2002.

23. Wennerström, Erik, O., The Rule of Law and the European Union, Iustus Förlag, Uppsala, 2007.

PRESUDE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE

1. U-X-6472/2010 (Narodne novine, broj 142/2010).




66


PRESUDE EUROPSKOG SUDA ZA LJUDSKA PRAVA

1. llascu i drugi protiv Moldove i Rusije, Zahtjev br. 48787/99, presuda od 8. srpnja 2004.

2. Tyrer protiv Ujedinjenog Kraljevstva, Zahtjev br. 5856/72, presuda od 25. travnja 1978.

PRESUDE EUROPSKOG SUDA

1. Case 101/78 Granaria [1979] ECR 623.

2. Case 294/83 Les Verts v. Parliament [1986] ECR 1339.

3. Case C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores [2002] ECR I-06677.

4. Joined Cases C-402/05P i C-415/05 P, Kadi, [2008] ECR I-06351.

MREŽNI IZVORI

1. Councile of Europe, European Commission, Joint Declaration on cooperation and partnership between the Council of Europe and the European Commission, Strasbourg, on 3 April 2001.

http://www.jp.coe.int/upload/110-joint-declaration-ef.pdf, pristup 15. rujna 2015.

2. Govor pape Franje u Kongresu SAD-a http://w2.vatican.va/content/francesco/en/speaches/2015/semptembre/documents/papa-francesco-20150924-usa-us-congress.html, pristup 24. rujna 2015.

3. Report on the Rule of Law, European Commission for Democracy through Law (Venice Commissi-on) 86th plenary session (Venice, 25–26 March 2011).

http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2011) 003rev-e, pristup 15. rujna 2015.

4. Coutry Reviews – Regulatory Reform in OECD Countries: Reports by Country, Reports by Subject, EU15 country finder,

http://www.oecd.org/puma/sigmawebhttp://oecd.org/document, pristup 10. rujna 2015.

5. Roos, Stefanie R., “The ‘Rule of Law’ as a Requirement for Accession to the European Union”, p. 3. Dostupno na: http://www.kas.de/rspsoe/en/publications/12154/, pristup 1. rujna 2015.

6. Sweet, Alec S., Constitutional Courts and Parliamentary Democracy, Yale Law School Legal Scholar-ship Repository. 1 January 2002.

http://digitalcommons.law.yale.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1081&context=fsspapers, pristup 20. rujna 2015.

67


Zvonimir Lauc*

THE PRINCIPLE OF THE RULE OF LAW IN THEORy AND PRACTICE

Summary

The paper presents the fundamental and highest ideal of a fair society – the principle of the rule of law and the concept of constitutional rule. It depicts the concept of constitutional law as a system based on the ideas of the rule of law and constitutionalism, defining it as a law-abiding system. The paper attempts to separate the formal from the substantive rule of law and therein the rule of law is regarded as the fundamental value in the legal systems of international organizations such as the United Nations, the European Union and the Council of Europe. The conclusion shows the viewpoints of the Croatian Constitutional Court on the principle of the rule of law in concrete judgements.

Keywords: The principle of the rule of law, constitutional rule, international organizations, Constitutional Court of the Republic of Croatia

* PhD. Zvonimir Lauc, Professor Emeritus, Professor of Law, Faculty of Law, University of Osijek, Stjepana Radića 13, 31000 Osijek. Email address: [email protected].

ČLanCi

arTiCLes

71

Sonja Cindori, Ana Zakarija, PREVENCIJA PRIJEVARA U SUSTAVU POREZA NA DODANU VRIJEDNOST U OKVIRIMA EUROPSKE UNIJE

Sonja Cindori*

Ana Zakarija**

PREVENCIJA PRIJEVARA U SUSTAVU POREZA NA DODANU VRIJEDNOST U OKVIRIMA EUROPSKE UNIJE

Sažetak: Prijevare u području poreza na dodanu vrijednost nanose štetu kako nacionalnim financijskim interesima, tako i financijskim interesima Europske unije. Fenomen prijevara u okvirima sustava poreza na dodanu vrijednost pojavio se 1993. nakon ukidanja carinskih kontrola. Zbog primjene sustava oporezivanja prekograničnih transakcija unutar Europske unije na temelju načela odredišta, porezne prijevare pojavljuju se pri transakcijama s dobrima, a poslije i u vezi s transakcijama s uslugama. U radu se razmatraju razlozi nastanka takvih vrsta prijevara i tržišta podložna nezakonitom djelovanju te se analiziraju moguća rješenja za njihovo sprječavanje. S obzirom na to da su neka od rješenja već u primjeni, analizira se njihova učinkovitost i izlaže mogućnost kombiniranja istih.

Ključne riječi: porez na dodanu vrijednost, prijevara, Europska unija, načelo odredišta

1. UVOD

Porez na dodanu vrijednost (u nastavku teksta: PDV) ima središnje značenje u funkcio-niranju jedinstvenog tržišta koje obuhvaća slobodno kretanje dobara, usluga, kapitala i ljudi. Provedba oporezivanja u različitim jurisdikcijama u prometu unutar Europske unije (u na-stavku teksta: EU) ukazuje na ranjivost sustava kad je riječ o prijevarama i utajama, što je našlo potporu u postojećim modelima oporezivanja prometa, primjeni načela odredišta pri oporezivanju prometa unutar EU-a, nedostatku jedinstvene pravne podloge (ukidanje granič-ne kontrole) te nepotpunoj i neučinkovitoj suradnji poreznih, policijskih i sudskih tijela na razini pojedinih članica i EU-a općenito.1

1 Vidjeti više u Pashev, K., Fighting VAT Fraud: The Bulgarian Experience, Sofia: Center for the Study of Democracy, 2006., kao i u Pashev, K., Countering Cross-Border VAT Fraud: The Bulgarian Experience, Journal od Financial Crime 14, (4), Emerald, Bingley, 2007., str. 490.–501.

* Dr. sc. Sonja Cindori, docentica na Katedri za financijsko pravo i financijsku znanost Pravnoga fakulteta Sveučilišta u Zagrebu. Ćirilometodska 4, 10000 Zagreb. Adresa e-pošte: [email protected]

** Ana Zakarija, dipl. oec., Ministarstvo financija Republike Hrvatske, Porezna uprava. Adresa e-pošte: [email protected].

Izvorni znanstveni rad UDK 343.72:336.226.322] (4-67EU)

Rad primljen: 18. studenoga 2016.

72


Transakcije između država članica oporezuju se PDV-om prema načelu odredišta, odnosno u onoj državi članici u kojoj dolazi do potrošnje.2 Međutim, isporuke dobara u transakcijama iz jed-ne u drugu državu članicu oslobođene su plaćanja PDV-a,3 a porezni obveznici koji obavljaju takve isporuke imaju pravo na odbitak pretporeza. Iz navedenog proizlazi da su PDV prijevare4 pota-knute upravo mehanizmom obračuna PDV-a, a njihovo je provođenje olakšano ukidanjem unu-tarnjih granica EU-a (1. siječnja 1993.) te od toga trenutka sustav plaćanja PDV-a pri uvozu više ne postoji.5 Iz navedenog razloga EU od 2006. sustavno i pojačano donosi mjere zajedničke strategije radi prevencije prijevarnih postupanja na osnovi primjene legislative iz područja PDV-a.6

Posebno zanimljiv sektor za provođenje PDV prijevare bila je trgovina dozvolama za emisi-ju CO2 (engl. emissions trading system ETS), otkrivena krajem 2009. godine. Prava emisija CO2 smatraju se nematerijalnom imovinom te su stoga podložna realizaciji prijevarnih postupanja. Transakcije se odvijaju velikom brzinom, bez troškova prijevoza i drugih značajnih troškova rukovanja, što čini opravdanom procjenu gubitka od oko pet milijarda eura s iste osnove.7

Procjene godišnjih gubitaka EU-a s osnova PDV prijevara kreću se u rasponu od 60 mili-jarda eura, ističući pritom da se oko 40% iznosa može pripisati PDV prijevarama s nestajućim trgovcima unutar EU-a ili kružnim prijevarama. Gubici od kružnih prijevara procjenjuju se u iznosu i do 23 milijarde eura na godinu (u Velikoj Britaniji 2,98 – 4,47 milijarde, a u Njemačkoj 8 – 10 milijarda eura).8

Zbog utvrđene podložnosti PDV prijevarama, a s ciljem usklađivanja nacionalnih zakono-davstva, objavljeno je Izvješće Organizacije za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD) o uskla-đivanju PDV-a (pravila GST) u području oporezivanja usluga i nematerijalne imovine.9 Poseb-no je zanimljiva i studija10 EU-a za razdoblje od 2004 do 2010. godine s analizom dvadeset i jednog slučaja prijevara u okvirima EU-a iz kojih su proizašla sredstva korištena u daljnjem procesu pranja novca.11

2 Detaljnije u Vodiču kroz europske direktive o porezu na dodanu vrijednost, Institut za javne financije, Zagreb, 2012., str. 27.–28.

3 Ibid.

4 Prema istraživanjima Europske komisije, procijenjeno je da je u EU-u tijekom 2012. izgubljeno približno 177 milijarda eura, što je jednako 16% ukupno očekivanog prihoda od PDV-a u 26 država članica.

5 Izvješće Komisije Vijeću i Parlamentu, Third Art. 14. Report on the Application of Council Regulation (EEC) br. 218/92 od 27. siječnja 1992. Administrative Cooperation in the Field of Indirect Taxation (VAT) and Fourth Report under Art. 12. of Regulation (EEC, Euratom) No. 1553/89 on VAT Collection and Control Procedures, 28. January 2000., COM (2000) 28, Sec. 3.5., str. 10.

6 Vidjeti više u Combating tax fraud and evasion, Commision contribution to the European Council, 2013, Brussels, European Commission.

7 Vidjeti više u Izvješću Europola, Carbon Credit Fraud Causes more than 5 Billion Euros Damage for European Taxpayers, Haag, 2009.

8 European Commission, Communication of the Commission to the Council i čl. 27. (3) Direktive 77/388/EEC, COM (2006) 404.

9 Vidjeti više OECD, Committee on Fiscal Affairs, Working Party no. 9 on consumption taxes, Applying VAT/GST to cross-border trade in services and intangibles (January 2008), Outcome of the First Consultation Document (June 2008.), Emerging concepts for defining place of taxation (June 2008), URL=http://www.oecd. org /dataoecd/42/11/39874228.pdf; http://www.oecd.org/dataoecd/11/31/40931170.pdf; http://www.oecd.org /dataoecd/10/13/40931469.pdf, pristup 18. veljače 2016.

10 O provedenoj studiji vidjeti više na stranici URL=http://www.internationaltaxreview.com/ Article/3223305/UK-Missing-trader-intra-community-fraud-Are-businesses-really-prepared.html, pristup 5. rujna 2016.

11 EU Directorate General for Internal Policies, How does organized crime misuse EU funds? Policy Department D: Budgetary Affairs, Study (2011), URL=http://www.europarl.europa.eu/meetdoc/2009-2014/documents /cont/dv/crime-misuse-/crime-misuse-en.pdf, pristup 20. siječnja 2016.

73


Porezna politika EU-a dopušta visok stupanj autonomije u području kreiranja nacionalnih poreznih sustava. Iako svaka država članica ima pravo zadržati svoj porezni sustav i uvoditi nove porezne oblike, nacionalni propisi ne smiju ugrožavati slobodno funkcioniranje unutar-njeg tržišta. Osim što se od država članica zahtijeva osiguranje slobodnog kretanja dobara, usluga, kapitala i radne snage, ne smije doći do dvostrukog poreznog opterećenja, štetne kon-kurencije ili utaje poreza. Prioritet je zaštita nacionalnih financijskih interesa, ali i financijskih interesa EU-a.

Cilj rada je analiza mehanizama za sprječavanje PDV prijevara u transakcijama unutar EU-a. Radi navedenog izlaže se zakonodavni okvir EU-a, analize nezavisnih tijela o poreznom jazu i izvješća o PDV prijevarama. Nakon uvoda, u drugom se dijelu rada analizira pravilo obračuna PDV-a u transakcijama unutar EU-a i uzrok nastanka PDV prijevara. Treći dio rada prikazuje povezanost PDV prijevara s pranjem novca. Četvrti je dio posvećen tržištima podložnim PDV prijevarama, dok se u petom dijelu analiziraju metode učinkovite prevencije. Završni, šesti dio rada izlaže zaključna razmatranja.

2. UZROCI PRIJEVARA

Zbog specifičnosti oporezivanja prometa u međunarodnim transakcijama, od važnosti je legislativno određenje države pri oporezivanju PDV-om, izbjegavajući na taj način dvostruko oporezivanje ili poreznu evaziju. Rješenje se nalazi u odabiru modela oporezivanja prema na-čelu odredišta ili načelu podrijetla.12

Zbog slobodnog tržišta (1993.) dolazi do uklanjanja graničnih kontrola.13 Usvojen je pri-jelazni sustav pod kojim se poslovne transakcije unutar EU-a oporezuju u državi članici odre-dišta, prema legislativnim uvjetima svake države zasebno. Na ukupnu se prodaju primjenjuje nulta stopa PDV-a, a PDV na kupnju s pravom na odbitak pretporeza, ne zaračunava se.14 Pritom je važno napomenuti da pri transakcijama unutar EU-a oporezivi događaj nastaje u tre-nutku stjecanja dobara, odnosno kada se isporuka sličnih dobara smatra obavljenom unutar područja države članice.15

Kao što je supra navedeno, dobra i usluge u međunarodnoj razmjeni mogu se oporezivati prema načelu podrijetla ili načelu odredišta. Načelo podrijetla oporezuje izvoz dobara i usluga, dok su ona koja se uvoze oslobođena plaćanja PDV-a. Načelo odredišta djeluje suprotno – oslo-bađa izvoz, dok je uvoz dobara i usluga u pravilu oporeziv. Prednost načela odredišta oprav-dana je činjenicom jednakog poreznog tretmana domaćih i uvezenih proizvoda na domaćem tržištu. Upravo takav sustav obračuna omogućava PDV prijevare jer isporučitelju daje pravo na odbitak PDV-a ili povrat pretporeza pri izvozu u državu članicu.

12 Jelčić, B.; Lončarić-Horvat, O.; Šimović, J.; Arbutina, H.; Mijatović, N., Financijsko pravo i financijska znanost, Narodne novine, Zagreb, 2008., str. 408.

13 Report of European Union Committee, Stopping the Carousel: Missing Trader Fraud in the EU (HL 2006–07, 101) part 2, London, str. 67.

14 Članci 138. i 169. Direktive Vijeća 2006/112/EZ o zajedničkom sustavu poreza na dodanu vrijednost u odnosu na mehanizam brze reakcije na prijevaru u vezi s PDV-om (SL L347 od 11. prosinca 2006.).

15 Članak 68. Direktive Vijeća 2006/112/EZ.

74


Negativna posljedica primjene načela podrijetla u međunarodnoj razmjeni ogleda se u tome što na tržištu dolazi do različitog poreznog opterećenja zbog različitih poreznih stopa. Pozitivni učinci mogu se očekivati samo u slučaju harmonizacije stopa PDV-a u svim državama članicama,16 dok se oporezivanjem na temelju načela odredišta osigurava ravnopravna konku-rencija na domaćem tržištu između domaćih i uvezenih proizvoda.17

3. POVEZANOST S KRUŽNIM PRIJEVARAMA I PRANJEM NOVCA

Ne postoji jednoznačna definicija PDV prijevare. Prijevara s nestajućim trgovcem (engl. mi-ssing trader intra-community u nastavku teksta: MTIC) naziva se često i kružna prijevara (engl. caroseul fraud)18 i smatra se najkompleksnijim oblikom PDV prijevara u EU-u.19 MTIC prijevara uključuje transakcije između (najmanje) dviju država članica, veći broj transakcija i više pore-znih obveznika20 u kratkom razdoblju, radi prikrivanja stvarnih namjera najmanje jednog ne-stajućeg trgovca.21 MTIC prijevare uzrokuju narušavanje zajedničkog tržišta zbog mogućnosti povrata više plaćenog poreza.22 Područje djelovanja MTIC prijevara usmjereno je na trgovinu dobrima velike vrijednosti, ali malog volumena poput čipova za kompjutore, mobitela i sl.23 Osim navedenih poznate su MTIC prijevare s uslugama zbog otežanog praćenja istih.24

Prema načinu provođenja, vrlo slične MTIC prijevarama javljaju se i MTEC prijevare (engl. missing trader extra-community),25 s tom razlikom što se MTIC prijevara provodi samo u tran-sakcijama dobara i usluga unutar EU-a, dok se MTEC prijevara može pojaviti i u transakcijama između trećih država26 i država članica, kao i između dviju trećih država. Važno je istaknuti da

16 Harmonizaciju poreznih stopa PDV-a teško je postići zbog različitih socijalnih potreba i potreba tržišta država članica, nemogućnosti postizanja konsenzusa, političkih razloga itd.

17 Jelčić et al., op. cit. u bilj. 12, str. 389.

18 Više o kružnoj prijevari vidjeti u Izvješću Komisije Parlamentu i Vijeću o korištenju aranžmana administrativne suradnje u borbi protiv PDV prijevara od 16. 4. 2004., COM (2004) 260, Sec. 3.2.2. i Izvješću Europskog parlamenta, VAT: Current Issues of Interest – Workshop 2008., Izvješće br. 400.993 11, str. 13.

19 Podlipnik, J., Missing trader intra-community and carousel VAT frauds – ECJ and ECtHR case law, CYELP 88, 2012., str. 457, URL= http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:I0DMoOi-SN4J:hrcak.srce. hr/file/139315+&cd=1&hl=hr&ct=clnk&gl=hr, pristup 18. veljače 2016.

20 Pod terminom “porezni obveznik” podrazumijeva se poduzetnik – obveznik PDV-a jer se težište stavlja na isporuke između dvaju poreznih obveznika koje se u stručnoj literaturi nazivaju B2B (engl. business-to-business) isporuke.

21 Raspudić, R., Kriminalne zlouporabe sustava PDV-a kružne prijevare i inspekcijski nadzor u Hrvatskoj, Porezni vjesnik br. 2, Zagreb, 2004., str. 67.

22 Borselli, F., Organised VAT fraud: features, magnitude, policy perspectives, Questioni di Economia e Finanza br. 106, 2011., str. 13., URL=https://www.researchgate.net/publication/228280555-Organised-Vat-Fraud-Features-Magnitude-Policy-Perspectives, pristup 9. siječnja 2016.

23 Ainsworth, R. T., VAT fraud: MTIC & MTEC – The tradable services problem, Boston University School of Law Working Paper No. 10–39, 2010., str. 1.–2., URL=http://www.bu.edu/law/workingpapers-archive/documents/ainsworthr111210.pdf, pristup 20. siječnja 2016.

24 Ibid., str. 1.

25 Ibid., str. 4.

26 Treće zemlje su bilo koje države ili područje na koje se ne primjenjuje Ugovor o osnivanju Europske zajednice, preuzeto iz čl. 5. Direktive Vijeća 2006/112/EZ.

75


MTEC prijevare podrazumijevaju samo transakcije s uslugama.27 Razlog tome jest u carinskoj kontroli kojoj podliježu transakcije dobrima između država članica EU-a ili transakcije između dviju trećih zemalja. Osim za poreznu utaju, MTEC prijevare prikladne su i za provođenje pro-cesa pranja novca. Transakcijama između trećih zemalja i država članica EU-a stvara se vrtu-ljak novca uzastopnim “uvozom” i “izvozom” usluga. Takva se prijevara može otkriti provođe-njem mjera prevencije pranja novca (ali i financiranja terorizma), uz potencijalno otežavajuće okolnosti u situaciji u kojoj je krajnji kupac fizička osoba koja koristi beneficije off-shore zone.28

Temeljna karakteristika MTIC prijevare jest stvaranje prekograničnih lanaca prodaje unu-tar EU-a. U tim se lancima nalazi više lažnih tvrtki koje omogućavaju odbitak pretporeza izda-vanjem računa za navodne isporuke dobara s PDV-om koji nikada neće biti naplaćen.29 Provo-de se u najmanje dvjema državama članicama EU-a, a oštećuju proračun države članice u kojoj se nalazi sjedište nestajućeg trgovca. Pritom dobra cirkuliraju između poreznih obveznika sa sjedištem u nekoliko država, a u konačnici se najčešće vrate prvom poreznom obvezniku u lancu prijevare.

Model kružne prijevare nije unificiran. Sudionici mogu biti društva iz više država članica, ali i iz samo jedne, dok prijevara može biti lančana ili kružna. MTIC prijevara provediva je za svaku vrstu dobara, iako su najpoznatije one s dobrima velike vrijednosti i malog obujma zbog prednosti transportiranja.

4. TRŽIŠTA PODLOŽNA PRIJEVARAMA

PDV prijevare, u okvirima EU-a, pojavile su se početkom 21. stoljeća. Kao što je supra na-vedeno, potencira ih primjena načela odredišta u B2B transakcijama s primjenom nulte stope, dok izvoznici dobara imaju pravo odbitka pretporeza. Tome pridonosi i ukidanje graničnih kontrola u EU-u što onemogućuje države članice da operativnim postupcima kontroliraju pro-tok dobara i u konačnici dovodi do zaključka da se kontrola transakcija pri primjeni nulte stope odvija samo između poduzetnika.30

Prijevare se najčešće događaju pri transakcijama dobrima velike vrijednosti koje se zbog svoje veličine lako prevoze,31 iako su zabilježene i prijevare u transakcijama s dobrima poput starog željeza, dragocjenih kovina i slitine, automobila i sl.32 Posljednjih je godina uočen trend

27 Ainsworth, op. cit. u bilj. 23, str. 4.

28 Ibid., str. 5.

29 Kapetanović, S., Oblici prijevara i presude Europskog suda pravde, Financije, pravo i porezi, br. 3, Zagreb, 2015., str. 102.–112.

30 Borselli, op. cit. u bilj. 22, str. 5.–6.

31 FATF/OECD, Financial Action Task Force, Laundering the Proceeds of VAT Carousel, 2007., str. 3., URL=http://www.fatfgafi.org/media/fatf/documents/reports/Laundering%20the%20Proceeds%20of%20VAT%20Caroussel%20Fraud.pdf, pristup 18. veljače 2016.

32 Europol, OCTA 2011. EU Organised Crime Threath Assesment, 2011., str. 29., URL=https:// www. europol.europa. eu /sites/default/files/publications/octa2011.pdf, pristup 18. veljače 2016.

76


PDV prijevara u okviru trgovanja emisijskim jedinicama stakleničkih plinova33 što rezultira financijskom štetom velikih razmjera.34

Praksa ukazuje na postojanje više od četrdeset komercijalnih tržišta pogođenih PDV pri-jevarama. Prijevare su zapažene u svim vrstama transakcija, ali najštetnije su one koje nisu detektirane na listi Europske komisije, uspoređujući ih s osjetljivim dobrima i uslugama u COM (2009) 511.35 Otegotna okolnost za provođenje PDV prijevara u transakcijama s dobri-ma nalazi se u legislativnoj odredbi sukladno kojoj dobra moraju biti isporučena, a usluge i nematerijalna imovina na raspolaganju.36 Međutim, isporuke usluga velike vrijednosti i dalje su podložne PDV prijevarama zbog specifičnosti svoje prirode.

4.1. PRIJEVARA U TRGOVINI S DOZVOLAMA ZA EMISIJU CO2

PDV prijevara dozvolama CO2 nije klasična PDV prijevara u transakcijama dobara velike vrijednosti, jednostavnog transporta i malog obujma, nego je riječ o prijevari u transakcija-ma s uslugama.37 Učinak staklenika i opasnost od klimatskih promjena posljedice su emisije stakleničkih plinova, za što se rješenje tražilo na međunarodnoj razini Protokolom iz Kyota.38 Europska unija Protokol je ratificirala 2002. godine,39 što implicira zajedničku odgovornost u ispunjavanju cilja smanjenja emisije ugljika. Preraspodjela ukupne emisije ugljičnog dioksida (u nastavku teksta: CO2) dopuštena je posebno za svaku državu članicu Odlukom Komisije 2006/944/EC.40

Sukladno smjernicama Europske komisije za prava emisije, prijenos kvota emisija stakle-ničkih plinova definiran je kao oporezivi promet usluga koji ulaze u opseg čl. 9(2)(e) Direktive 77/388/EEC.41 Na prijenose kvote42 ne može se primijeniti nijedan od izuzetaka predviđenih u čl. 13. Direktive 77/388/EEC43 zbog čega isporučitelj ima pravo naplatiti samo PDV na prodaju dozvole za emisiju CO2 unutar EU-a, ako je kupljena od domaćeg društva. U slučaju prodaje

33 Frunza, M. C., Aftermath of the VAT Fraud on Carbon Emissions Markets, Journal of Financial Crime 20, Emerald, Bingley, 2013., str. 222.–236.

34 Carbon credit je pojam za dozvolu prava emitiranja jedne tone CO2 ili mase drugog stakleničkog plina s ekvivalentom ugljičnog dioksida (tCO2e) ekvivalent jedne tone CO2.

35 Commission Proposal amending Directive 2006/112/EC as regards an optional and temporary application of the reverse charge mechanism in relation to supplies of certain goods and services.

36 Slučaj C-409/04, Teleos plc & Others v. Commissioner of Customs and Excise kojim je definirano da dobra moraju fizički napustiti teritorij države članice kako bi se njihova isporuka kvalificirala kao isporuka unutar EU-a istoj.

37 Ainsworth, R. T., The morphing of MTIC fraud: VAT fraud infects tradable CO2 permits, Boston University School of Law, Working Paper No. 09-35, (2009 Rev. 8/26/09), str. 4., URL=http://www.bu.edu/law/workin gpapers-archive/documents/ainsworthr080309rev2.pdf, pristup 20. siječnja 2016.

38 Članak 28. Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, United Nations, 1998.

39 Odluka Vijeća 2002/358/EZ od 25. 4. 2002. koja se odnosi na odobrenje Protokola iz Kyota do Okvirne konvencije Ujedinjenih naroda o promjeni klime i zajedničko ispunjavanje obveza na temelju istog.

40 Odluka Komisije od 14. 12. 2006. o određivanju razina emisija dodijeljenih Zajednici i svakoj od njezinih država članica u okviru Protokola iz Kyota u skladu s Odlukom 2002/358/EZ C(2006) 6468, (2006/944/EZ), poslije izmijenjen i dopunjen Odlukom Komisije od 15. 12. 2010. kojom se dopunjuje Odluka 2006/944/EZ.


42 VAT Committee, taxud/1625/04 Rev.1 – Working paper No. 443 Rev.1, Commission guidelines on the application of VAT to emission allowances, 2004., str. 108.

43 Članci 131.–137. Direktive Vijeća 2006/112/EZ.

77


dozvole za emisiju CO2 od društva iz druge države članice, ta će transakcija biti oporeziva u državi stjecatelja.

Razlozi zbog kojih su navedene transakcije pogodne za PDV prijevare raznovrsni su. Tran-sakcije dozvolama za emisiju CO2 ne podrazumijevaju prijevoz, a njihova je vrijednost znat-na.44 Već i na pojavu glasina da je trgovanje dozvolama za emisiju CO2 na burzi BlueNext45 podložno kružnim prijevarama, francuske vlasti sredinom 2009. zaustavile su trgovanje. Ne-dugo je zatim implementirana EU-ova legislativa, a isporuke dozvola za emisiju CO2 oslobo-đene plaćanja poreza za tuzemne transakcije.46 Navedene zakonske promjene obračuna PDV-a znatno su utjecale na trgovanje dozvolama za emisiju CO2 te je trgovanje palo za 85%.47 Prema primjeru Francuske isto je učinila i Nizozemska tako što je na trgovinu dozvolama za emisiju CO2 primijenila mehanizam prijenosa porezne obveze.48

HMRC49 je u Velikoj Britaniji uveo nultu stopu PDV-a na isporuke dozvola za emisiju CO250 te se pri tom tretman prekograničnih transakcija nije promijenio. HMRC je provedenu mjeru opravdao javnim interesom za poduzimanje svih koraka zakonske zaštite tržišta od lažnih trgovanja.51 Rumunjska je imala sasvim drukčiji pristup, dopuštajući trgovinu dozvolama za emisiju CO2 samo na rumunjskom tržištu kapitala, prisiljavajući time trgovce da se registri-raju u Rumunjskoj, u skladu s važećim zakonodavstvom.52 Države članice poput Španjolske, Danske, Belgije i Njemačke primjenjivale su različita privremena rješenja.53

Navedeno je ukazivalo na nužnu promjenu europske legislative (realizirano dopunama u okvirima Direktive 2010/23/EU54) koja je u konačnici omogućila državama članicama55 provođenje mehanizma prijenosa porezne obveze za trgovanje dozvolama za emisiju CO2.56 Na istom je tragu i stav Vijeća Europske unije za ekonomske i financijske poslove (ECOFIN) sukladno kojem bi “uvođenje mehanizma prijenosa porezne obveze trebalo znatno smanjiti

44 Frunza, M. C., at al., Missing trader fraud on the emission market, Journal of Financial Crime, Vol. 18, No. 2, Emerald, Bingley, 2011., str. 186.

45 BlueNext je burza u Parizu na kojoj se trgovalo dozvolama za CO2 (zatvorena 5. prosinca 2012.).

46 Kogels, H., VAT Fraud with Emission Allowances Trading, EC Tax Review, Alphen on the Rhine, 2010., str. 186.

47 Nield, K., Pereira, R., Fraud on the European Union Emission Trading Scheme: Effects, Vulnerabilities and Regulatory Reform, European Energy and Environmental Law Review, Kluwer Law International, 2011., str. 258.

48 Efstratios, P., Halting the Horse: EU Policy on the VAT Carousel Fraud in the EU Emission Trading System, EC Tax Review, No. 1, Alphen on the Rhine, 2012., str. 44.

49 HMRC (Her Majesty’s Revenue and Customs, HM Revenue and Customs) je odjel britanske vlade odgovoran za prikupljanje poreza, plaćanje nekih oblika državne potpore i ostalih regulatornih režima, uključujući minimalne plaće, vidjeti na URL=https://www.gov.uk/government/organisations/hm-revenue-customs, pristup 18. siječnja 2016.

50 VAT: Zero rating of emissions allowances with effect from 31 July 2009., URL=http://www.hmrc.gov.uk/ briefs/vat/brief4609.htm, pristup 18. rujna 2016.

51 Ibid.

52 Efstratios, op. cit. u bilj. 48, str. 45.

53 Wolf, R. A., VAT Carousel Fraud: A European Problem from a Dutch Perspective, Intertax, Vol. 39, No. 1, 2011., str. 30.–31.

54 Council Directive 2010/23/EU of 16. ožujka 2010 amending Directive 2006/112/EC on the common system of value added tax, as regards an optional and temporary application of the reverse charge mechanism in relation to supplies of certain services susceptible to fraud (OJ L72/1, 20. 3. 2010).

55 O prijedlozima Njemačke i Austrije vidjeti više u Kogels, op. cit. u bilj. 47, str. 186.

56 Članak 199. st. 1. t. a Direktive Vijeća 2006/112/EZ.

78


PDV prijevare.”57 Iako, prema ECOFIN-u, spomenuti mehanizam zahtijeva definiciju drukčijeg sustava na razini EU-a, nezaobilazna je mogućnost negativnih posljedica na funkcioniranje unutarnjeg tržišta te narušavanja mogućnosti poboljšanja sustava PDV-a. Uz navedeno, izbor-ni karakter općeg prijenosa porezne obveze58 identificiran je kao faktor troškova za poslovne subjekte te kao jedan od glavnih čimbenika rizika od novih vrsta prijevara unutar EU-a.

4.2. PDV PRIJEVARE U PODRUČJU VOIP-a59

VoIP (Voice over Internet protokol) predstavlja opći pojam za “obitelj tehnologija prijeno-sa koje se bave dostavom glasovne komunikacije preko IP mreže kao što je internet.”60 VoIP obuhvaća veliko tržište (3,3 milijarde $ u 2010.) s godišnjom stopom rasta oko 31,4%.61 Iako se uslugama VoIP tržišta koriste uglavnom fizičke osobe (B2C), PDV prijevare odvijaju se u transakcijama veleprodaje (B2B) jer je u tom slučaju riječ o transakcijama velike vrijednosti.62 Razina izloženosti PDV prijevarama kod VoIP-a očita je jer su analize MTIC prijevara na po-dručju VoIP-a postojale još u vrijeme dok nije bio zabilježen nijedan slučaj PDV prijevara u tom sektoru.63

Velike korporacije često obavljaju svoje poslovne aktivnosti u više zemalja te im je zbog toga iznimno važno snižavanje cijene komunikacije između poslovnica. S točke gledišta PDV prijevare, transakcije isporučitelja odnose se na isporuku usluge “minuta” i opreme. Porezni obveznici, radi dobivanja povoljne konačne cijene “minute”, preprodaju iste “minute” po višoj cijeni. Trgovina se odvija preko interneta, a “minute” mogu biti prodane od strane brokera ili izravno. S obzirom na to da je riječ o transakcijama između poreznih obveznika u različitim državama članicama, moguća je primjena mehanizma prijenosa porezne obveze. Izloženost ovog načela trgovanja očituje se u tome što “minute” kojima se trguje mogu finalno nestati. S obzirom na to da tržište nije regulirano, izostaje i papirnati trag o transakciji, a nakon što se kupljene “minute” iskoriste, trag transakcije nestaje. Prijevaru olakšava i činjenica da se “minute” mogu pohranjivati na SIM karticama ili bilježiti preko fiksne linije, a njima se može

57 COM(2008) 109, Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on measures to change the VAT system to fight fraud, Brussels 2008., str. 7.

58 Već je u trenutku donošenja Direktive 2010/23/EU njezin opseg bio uži od onog predloženog od Europske komisije jer izuzima proizvode podložne prijevarama za koje postoji potreba uključivanja u primjenu mehanizma prijenosa porezne obveze (mobilni telefoni, dijelovi računala, parfemi i metali velike vrijednosti). Vidjeti više u Kogels, op. cit. u bilj. 48, str. 187.

59 Ainsworth, R. T., MTIC (Vat Fraud) In Voip – Market Size: $3.3b, Boston University School of Law Working Paper No. 10–03, 2010., str. 6., URL=http://www.bu.edu/law/workingpapers-archive/documents/ains worthr080309rev2.pdf, pristup 20. siječnja 2016.

60 Ibid.

61 Detaljnije o rastućem telekomunikacijskom sektoru u istraživanju Worldwide Telecommunications Industry Growing at Double Digit Rate Despite Current Economic Turmoil (Jan. 6., 2010), URL=http://www.insight-corp.com/pr/1-06-10.asp, pristup 19. siječnja 2016.

62 Chau, F., Wholesale VoIP posed for takeoff: As VoIP Gains Credibility Around the Globe, Carriers Identify an Opportunity in the Growing Wholesale Market, Telecom Asia, URL=https://www.highbeam.com/doc/1G1-162784788.html, pristup 20. siječnja 2016.

63 PDV prijevara u području VoIP-a otkrivena je u Italiji 2010. u kojoj su sudjelovale dvije najveće talijanske telekomunikacijske tvrtke: Telecom Italia i FastWeb. Procjenjuje se da je ukupna šteta oko 400 milijuna eura PDV-a. Detaljnije o prijevari u Italiji vidjeti u Ainsworth, R. T., VOIP MTIC – The Italian Job (Operazione Phuncards-Broker), Boston University School of Law Working Paper No. 10–09, Boston, 2010., URL=http://www.bu.edu/law/workingpapers-archive/documents/ainsworthr042710.pdf, pristup 20. siječnja 2016.

79


upravljati s bilo kojeg mjesta. Jedini fizički trag je uređaj smješten u državi u kojoj se prijevara dogodila. PDV prijevara u sektoru VoIP-a nije ograničena samo na područje EU-a, nego se može provesti i izvan Unije, što zahtijeva međunarodnu suradnju kako između država članica, tako i s trećim zemljama.

Dok transakcije dobrima s trećim zemljama nužno zahtijevaju carinske kontrole, isporuke usluga u/iz trećih zemalja i nematerijalne imovine ne zahtijevaju isti tretman. S obzirom na osjetljivost VoIP tržišta na PDV prijevare, znanja i iskustava stečena otkrivanjem ove vrste prijevara mogu poslužiti njihovu suzbijanju u sličnim sektorima (trgovanje uslugama velike vrijednosti), uz primarno usklađivanje zakonodavstva i praćenje indikatora rizičnosti pojedi-nih tržišta.64

5. DIFERENCIJACIJA MOGUĆNOSTI SUZBIJANJA PRIJEVARA

PDV prijevare predstavljaju jedan od najvećih poreznih problema u EU-u do kojih dolazi u trenutku nastanka obveze plaćanja PDV-a prodajom dobara na domaćem tržištu i kupljenih u drugoj državi članici, dok se ta ista obveza ne iskazuje i/ili ne podmiruje. Predmet PDV prije-vara sve više postaju dobra u digitalnom obliku (certifikati i dozvole), a očekuje se postupni prelazak i na tržište usluga. Porezne prijevare s takvim vrstama dobara/usluga teško je otkriti tradicionalnim nadzornim metodama zbog specifičnosti trgovanja.

5.1. STRUKTURALNA RJEŠENJA

Jedan od načina rješavanja fenomena PDV prijevara predstavljaju strukturalne promjene sustava oporezivanja. U tom cilju Vijeće EU-a može ovlastiti svaku državu članicu za uvođenje posebnih mjera koje odstupaju od odredaba Direktive 2006/112/EZ o zajedničkom sustavu PDV-a (u nastavku teksta: Direktiva 2006/112/EZ) kako bi se pojednostavnio postupak napla-te PDV-a i spriječila porezna utaja ili izbjegavanje plaćanja poreza.65

Radi zaustavljanja i suzbijanja utvrđenog trenda rasta prijevara i stvaranja znatnih pro-računskih gubitaka, Vijeće EU-a donijelo je dvije direktive o izmjeni Direktive 2006/112/EZ: Direktivu 2013/42/EU o zajedničkom sustavu PDV-a u odnosu na mehanizam brze reakcije na prijevaru s PDV-om66 i Direktivu Vijeća 2013/43/EU zajedničkom sustavu PDV-a u vezi s neobveznom i privremenom primjenom mehanizma obrnutog oporezivanja na isporuke odre-đenih dobara i usluga podložnih prijevari.67

64 Ainsworth, R. T., VoIP MTIC – VAT Fraud in Voice Over Internet Protocol, 57 Tax Notes Int’l. 1079, 1094 (Mar. 22., 2010) str. 12.


66 Direktiva Vijeća 2013/42/EU od 22. srpnja 2013. o izmjeni Direktive 2006/112/EZ o zajedničkom sustavu poreza na dodanu vrijednost u odnosu na mehanizam brze reakcije na prijevaru u vezi s PDV-om (OJ L 201, 26. str. 1.–3.).

67 Ibid., str. 4.–6.

80


5.1.1. Mehanizam prijenosa porezne obveze

Prijenos porezne obveze (engl. reverse charge) podrazumijeva prijenos obveze plaćanja PDV-a s prodavatelja na kupca, iako bi primjena ovog pristupa mogla prouzročiti još više prije-vara i utaja u posljednjoj karici distribucijskog lanca, umjesto na početnoj.68 Prihvatljivije rje-šenje jest prijenos porezne obveze na sve transakcije B2B. Kao što je to u slučaju uvoza dobara, prijenos porezne obveze PDV-a pritom se prevaljuje s prodavatelja na kupca.69 Na taj je način realizacija PDV prijevara s nestajućim trgovcem (MTIC) nemoguća jer mu je onemogućeno prijevarno djelovanje u vezi s nedospjelim obvezama PDV-a.70

Takvo su rješenje predlagale Njemačka i Austrija. Njemačka je otišla korak dalje i predložila prilagodbu Direktivi 2016/112/EZ primjenom prijenosa porezne obveze na sve transakcije B2B iznad 5.000 €. Isto je obračunsko načelo predložila i Austrija, s razlikom iznosa transak-cije iznad 10.000 €. Europska komisija nije udovoljila zahtjevima Njemačke i Austrije budući da navedeni prijedlog narušava osnovno načelo obračuna PDV-a i unosi nesigurnost pri nje-govom obračunu PDV-a (postojala bi tri različita porezna sustava obračuna PDV-a: osnovni sustav, tretman oporezivanja transakcija unutar EU-a i sustav prijenosa porezne obveze za B2B transakcije).71

U vezi sa supra navedenim, može se zaključiti da prijenos porezne obveze ne rezultira sprje-čavanjem PDV prijevare, nego omogućava izbjegavanje obračuna PDV-a.72

5.1.2. Mehanizam brze reakcije

Jedno od rješenja koje nudi Direktiva Vijeća 2013/42/EU odnosi se na mjeru kojom država članica može kao odgovornu osobu za plaćanje PDV-a za određene isporuke dobara i uslu-ga (zbog potrebe hitnosti) odrediti primatelja. Ona predstavlja posebnu mjeru za suzbijanje iznenadnih i velikih prijevara koje mogu dovesti do znatnih gubitaka državnog proračuna.73 Neovisno o mogućnostima provedbe mehanizma brze reakcije, praksa svjedoči o tome da ona nedovoljno pridonosi zaštiti države od kružnih prijevara.

5.2. RJEŠENJA UZ POMOĆ ADMINISTRATIVNE SURADNJE

Provođenje predloženih strukturalnih promjena sasvim je nerealno očekivati u skoroj budućnosti jer tome prethodi jednoglasni pristanak svih država članica EU-a, što predstav-

68 International VAT Association, Combating VAT Fraud in the EU, Brussels, 2007., str. 4.–5.

69 Keen, M., Smith, S., VAT Fraud and Evasion: What Do We Know and What Can Be Done?, IMF Working Papers, National Tax Journal Vol. 59, No. 4, 2006., str. 880.

70 Ibid.

71 COM(2006) 404, Communication from the Commission to the Council in accrodance with Art. 27(3) of Directive 77/388/EEC, Brussels, 2006., str. 2.

72 Keen i Smith, op. cit. u bilj. 69.

73 Radusin Lipošinović, M., Instrumenti borbe protiv prijevara s PDV-om, Zagreb, Porezni vjesnik, br. 5, 2015., str. 64.–65.

81


lja uvjet čije je zadovoljenje na granici nemogućeg.74 Prije svega, konsenzus među državama članicama teško se postiže ponajviše zbog političkog utjecaja jer i dalje postoji potreba zaštite nacionalnih prihoda svih država članica. Kao primarni uvjet realizacije istog nameće se potre-ba za administrativnim promjenama u okviru postojećeg sustava PDV-a.75

Jedan od zahtjeva njegove realizacije odnosi se na obvezu porezne administracije da raspo-laže točnim podacima za kontrolu sustava PDV-a (informacije o transakcijama unutar EU-a, brža razmjena informacija i sl.) koji ne zagušuju administrativni sustav ili nameću dodatne obveze njihove obrade. Ključnim se informacijama za uspješno funkcioniranje zajedničkog su-stava PDV-a smatra pravodobno informiranje o statusu obveznika PDV-a, kao i poboljšanje kapaciteta poreznih administracija za prikupljanje informacija u slučajevima PDV prijevara.76

Iako se neprestano poziva na unaprjeđenje i dopunu postojećih instrumenata suradnje sa što više modernih i učinkovitih alata,77 u isto vrijeme Europska komisija priznaje da države članice nedovoljno koriste već ponuđene opcije.78 Osim poboljšanja i provedbe novih instru-menata, korištenje postojećih instrumenata trebalo bi biti intenzivnije.79 Jedan od razloga ne-dovoljne iskorištenosti postojećih instrumenata jezična je barijera jer se sva korespondencija odvija na engleskom jeziku.80 Razlozi nedostatne primjene postojećih instrumenta mogu biti povezani i s indirektnom koristi poreznih službenika od prešućivanja informacija o domaćem poreznom obvezniku. Radi zaštite poreznih obveznika, iznos koji bi trebao biti plaćen u dru-goj državi članici ostao bi u državi članici nastana poreznog obveznika, a prikupljena sredstva iskorištena u nacionalnom gospodarstvu.81

Uredba 904/2010 o administrativnoj suradnji i suzbijanju prijevare u području poreza na dodanu vrijednost82 (u nastavku teksta: Uredba 904/2010) propisuje uvjete suradnje nadležnih tijela država članica, kao i uvjete suradnje s Europskom komisijom.83 Utvrđena pravila i postupci

74 Collins, J., Gore, P., Stopping the Carousel, Tax Journal, 2007., str. 4.

75 Očekujući politički konsenzus za strukturne promjene, Europska komisija usmjerava napore u borbi protiv PDV prijevara na administrativnoj razini. O tome vidjeti izvješće akcijskog plana Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the European Economic and Social Committee on a coordinated strategy to improve the fight against VAT fraud in the European Union, COM(2008) 807.

76 Communication from the Commission to the Council concerning some key elements contributing to the establishment of the VAT anti-fraud strategy within the EU of 2311.2007, COM(2007) 758 i Report on the state of play of the discussions on the conventional measures to combat VAT fraud proposed by the Member States, SEC(2007) 1584. Slično vidjeti u Cinca, E. M., Carousel fraud – Method for tax dodging in the area of VAT on Intra-Community Level, University of Craiova, Craiova, 2008., str. 193.

77 Press release from the European Commission, VAT: The European Commission suggests ways to improve administrative cooperation in the fight against VAT fraud, IP/07/1754, Brussels, 23. studenoga 2007.

78 Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the European Economic and Social Committee concerning the need to develop a coordinated strategy to improve the fight against fiscal fraud, COM (2006) 254, Brussels, 2006.

79 Vidjeti više u op. cit. u bilj. 77, kao i Press Release from the European Commission, IP/06/697, EU coherent strategy against fiscal fraud – Frequently asked questions, Brussels, 2006.

80 Vidjeti više u op. cit. u bilj. 68, str. 41.

81 Ibid.

82 Uredba br. 904/2010 od 7. listopada 2010. o administrativnoj suradnji i suzbijanje prijevare u području poreza na dodanu vrijednost (OJ L 268, 12. 10. 2010, p. 1–18).

83 Uredba 904/2010 preinaka je bivše Uredbe Vijeća br. 1798/2003 i njome se državama članicama pružaju dodatni alati za pojačanu administrativnu suradnju koji služe kao podrška u borbi protiv prijevare u vezi s PDV-om. Vidjeti više u Izvješću Komisije Vijeću i Europskom parlamentu o primjeni Uredbe Vijeća (EU) br. 904/2010 o administrativnoj suradnji i suzbijanju prijevare u području poreza na dodanu vrijednost {SWD(2014) 39, Bruxelles, 12. 2. 2014 COM(2014) 71, str. 2.

82


odnose se na suradnju, razmjenu informacija koje mogu pomoći u ispravnom utvrđivanju PDV-a, praćenju njegove primjene (posebno na transakcije unutar EU-a) i u suzbijanju PDV prijevara. Po-sebno su propisana pravila i postupci prikupljanja i razmjene informacija elektroničkim putem.84

Jedno od rješenja problema inertnosti poreznih administracija pronašlo je svoj put u fi-nancijskim poticajima, uvođenjem sustava u kojem bi svaka porezna administracija koja po-maže drugoj državi u otkrivanju PDV prijevara dobila udio u obliku bonusa. Dugo razdoblje od trenutka traženja do dobivanja informacije85 moguće je skratiti i stimuliranjem zaposlenika sustavom nagrađivanja u obliku povećane plaće ili bonusa.86 Europska komisija pronašla je rješenje u okviru izmjena i dopuna Uredbe 1798/200387 kojima je rok dostave od tri mjeseca bitno skraćen na mjesec dana,88 premda je i taj novi rok diskutabilan kad su posrijedi transak-cije koje se odnose na PDV prijevare.89

Europska komisija otišla je korak dalje uspostavom platforme EUROFISC za brzu razmjenu ciljanih informacija, osnovanu Uredbom 904/2010 radi promicanja i olakšavanja multilate-ralne i decentralizirane suradnje.90 Ostale oblike međunarodne razmjene čine automatska i spontana razmjena informacija, propisane istom Uredbom. Ništa manje važna nije ni usposta-va usporednih nadzora poreznih obveznika, kada su takve kontrole učinkovitije od kontrola samo jedne države.

Problem koji se javlja tijekom implementacije sustava razmjene informacija između pore-znih administracija očituje se u visokim troškovima implementacije91 i dugotrajnom procesu prilagodbe.92 Međutim, prednosti sustava razmjene informacija idu u prilog poreznim obve-znicima koji bi tako pravodobno ostvarivali svoja prava.93

Prevencija prijevara može se provesti i preko PDV identifikacijskog broja (PDV ID) kojeg mora imati svaki porezni obveznik koji sudjeluje u transakcijama unutar EU-a.94 Iako su djelat-nici poreznih tijela, ali i porezni obveznici koji sudjeluju u transakcijama unutar EU-a, obvezni provjeriti status poreznog obveznika s kojim posluju,95 države članice katkad ne ukidaju PDV ID unatoč sumnji na prijevarna postupanja.96

84 Članak 1. Uredbe Vijeća 904/2010.

85 Grandcolas, C., Managing VAT in a Borderless World of Global Trade: VAT Trends in the European Union – Lessons for the Asia-Pacific Countries, Bulletin for International Taxation, No. 4, 2008., str. 137., URL= https://www.ibfd.org/IBFD-Products/Journal-Articles/Bulletin-for-International-Taxation/collections/bit/pdf/ bifd040801.pdf, pristup 18. siječnja 2016.

86 Ibid.

87 Council Regulation (EC) No 1798/2003 of 7. 10. 2003 on administrative cooperation in the field of value added tax.

88 Proposal for a Council Regulation amending Regulation (EC) No 1798/2003 to combat tax evasion connected with intra-Community transactions, COM (2008) 147, Brussels 17. ožujka 2008.

89 Vidjeti više op. cit. u bilj. 76.

90 Radusin Lipošinović, M., Uloga EUROFISC-a u borbi protiv prijevara s PDV-om, Zagreb, Porezni vjesnik, br. 12, 2013., str. 69.

91 Vidjeti više op. cit. u bilj. 68, str. 38.

92 Report from the European Union Committee ordered by the House of Lords, European Union – Twentieth Report, 2007., URL=http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200607/ldselect/ldeucom/101/10107.htm, pristup 10. siječnja 2016.


94 PDV ID broj je najvažniji alat za praćenje transakcija unutar EU-a preko sustava za razmjenu informacija (VIES).

95 Keen i Smith, op. cit. u bilj. 69, str. 24.


83


5.3. TEHNOLOŠKA RJEŠENJA

Potaknute uznapredovalom informatizacijom, početkom 21. stoljeća uočene su prve MTIC prijevare u vezi s transakcijama s dobrima velike vrijednosti, malog obujma i jednostavnog transporta (mobiteli, čipovi za računala i sl.). Isti pojavni oblici nalaze se i u transakcijama s uslugama (CO2 i VoIP). Ne samo kao uzročnik MTIC prijevara, tehnologija se može koristiti i kao najučinkovitija protumjera. Predlagana su različita tehnološka rješenja njihova sprječava-nja, od kojih vrijedi izdvojiti tri najzanimljivija: VAT locator number (u nastavku teksta: VLN), digital VAT (u nastavku teksta: D-VAT) i Real time VAT (u nastavku teksta: RTvat).97

5.3.1. VLN

VLN lako je prilagodljiv PDV sustavu,98 a predstavlja ciljanu i racionalnu metodu rješavanja problema MTIC i MTEC prijevara. Jedna od najvažnijih karakteristika VLN-a jest nepriznava-nje pretporeza onom poreznom obvezniku čiji je isporučitelj na računu imao nevažeći VLN. Svaka karika u lancu, odnosno svaki porezni obveznik na taj bi način imao svoj VLN, a nume-rički slijed prati dobra (ili usluge) iz početne faze proizvodnje do finalne potrošnje. Sigurnosna kopija VLN sustava može se osigurati preko internetskih stranica ili pozivnog centra.99 Sličan sustav primjenjuje se u Quebecu gdje je postavljen zaštitni sustav Zappers100 pri krivotvorenju podataka isporuke dobara i usluga. Dođe li do prekida u slijedu VLN broja, porezni obveznik koji slijedi u lancu odmah dobiva informaciju o obvezi plaćanja PDV-a. Na taj se način po-reznog obveznika obvezuje na pribavljanje VLN broja koji će mu omogućiti daljnju prodaju dobara, čime se MTIC prijevara onemogućava u korijenu.

5.3.2. D-VAT

MTIC prijevara može se eliminirati i primjenom certificiranog poreznog programa, uz od-govarajuće promjene zakonskog okvira obračuna PDV-a. Sličan je VLN sustavu jer omoguća-va praćenje obračuna PDV-a. Program omogućava utvrđivanje točnog iznosa PDV-a za svaku transakciju, povezivanje pretporeza primatelja s obračunatim iznosom PDV-a isporučitelja, kao i točnost u popunjavanju PDV prijave.101 Korištenje ovog načina trebalo bi biti alterna-tivno, ali u određenim slučajevima u kojima se trguje visokorizičnim dobrima ili uslugama kao dijelom transakcija MTIC prijevare (kao što su dozvole za trgovinu CO2, VoIP, mobiteli ili računalni čipovi) može se učiniti i obligatornim. Njegova je primjena moguća i u sudskim

97 O tehnološkim opcijama sprječavanja PDV prijevara detaljnije u Ainsworth, R. T., VAT fraud – Technological solutions, Boston University School of Law Working Paper, No. 10–28, (2010), URL=http://www.bu.edu/law/workingpapers-archive/documents/ainsworthr091610.pdf, pristup 20. siječnja 2016.

98 Njegovu je primjenu predložio Michael Cheethman (2007). Vidjeti više u European Union Committee, op. cit. u bilj. 13, str. 81.


100 Detaljnije o sustavu kontrole registar blagajni – Zapper Gilles, B., Solutions for the Under-reporting of income in the Restaurant Sector, Federation of Tax Administrators Annual Conference, Denver, Colorado (2009), str. 15.–17.

101 Ainsworth, R. T., The Digital VAT (D-VAT), Virginia Tax Review 25, 2006., str. 9., URL= http://papers. ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=923406 i Ainsworth, R. T., Carousel Fraud in the EU: A Digital VAT Solution, 42 Tax notes Int’l 443, 2006., str. 448., URL= http://papers.ssrn.com/sol3 /papers.cfm?abstract id= 924189, pristup 20. siječnja 2016.

84


postupcima u vezi s poreznim obveznicima kojima su slučajevi počinjenih MTIC prijevara već dokazani.102 Ovaj se sustav primjenjuje u dvadeset i tri zemlje SAD-a.103

5.3.3. RTvat

RTvat je programsko rješenje koje omogućava praćenje oporezivanja od datuma računa do datuma plaćanja za isporuke dobara. Primjenjiv je pri kartičnom plaćanju tako da se iznos PDV-a automatski preusmjerava s bankovnog računa u državni proračuna, bez obveze prijav-ljivanja PDV-a od strane isporučitelja.104

Osim strukturnih promjena, primjena ovog sustava zahtijeva i znatne proceduralne prila-godbe. U tom bi slučaju bila nužna promjena obračuna PDV-a isporučitelja do trenutka kada je primatelj primio i platio dobra (kada kupac ima pravo na odbitak pretporeza)105 i primjena obračuna PDV-a koji se temelji na načelu podrijetla (sukladno čl. 402. Direktive 2006/112/EZ106 “načelo podrijetla” predviđeno je kao “konačan sustav” PDV-a u EU-u). Međutim, RTvat može biti konstruiran i na načelu odredišta jer određeni broj država izvan EU-a ima pravila vrlo slična RTvat sustavu, iako su primjenjiva samo pri plaćanju kreditnim/debitnim karti-cama.107 RTvat može poslužiti i kao uspješan mehanizam protiv drugih vrsta prijevara poput manipulacije podacima o prodaji preko krivotvorenih programa instaliranih u elektronskim blagajnama.108

5.4. SLIČNOSTI I RAZLIKE SUSTAVA TEHNOLOŠKIH PREVENCIJA PRIJEVARA

Osim uočenih razlika, značajne su i određene sličnosti navedenih sustava. VLN omogućava poreznim administracijama praćenje pojedinačnih transakcija, dok je RTvat usredotočen na osiguravanje elementa naplate. D-VAT sustav posve je drukčije prirode jer njegova primjena omogućava sigurnost ubiranja PDV-a preko ovjerenih poreznih programa.109

102 Ibid.

103 Koristi se pod nazivom The Streamlined Sales and Use Tax Agreement (SSUTA) i predviđa potpuno digitaliziranu prodaju s obračunom poreza uz pomoć certificiranih poreznih programa, više na URL= http://www.streamlinedsalestax.org, pristup 20. siječnja 2016.

104 Vidjeti više na URL=http://www.rtvat.eu/. Pritupljeno 20. siječnja 2016.

105 Ibid.

106 Jennings, C., The EU VAT System – Time for a New Approach?, International VAT Monitor, No. 4, 2010, str. 257.

107 U Ekvadoru je za sve oporezive transakcije potrebna kreditna kartica trgovačkog društva radi uklanjanja iznosa od 30% PDV-a i doznačavanja izravno poreznoj administraciji. Kolumbija ima sličan zakon s iznosom od 75% PDV-a na sva plaćanja kreditnim/debitnim karticama. U Meksiku je iznos odbitka 100% PDV-a odmah po uplati, ali po odbitku će to biti učinjeno od strane kupca, a ne od trgovačkog društva koje je izdalo kreditnu karticu. Vidjeti više u Ainsworth, R. T., Technology Can Solve MTIC Fraud – VLN, RTvat, D-VAT certification, international VAT monitor, 2011., str. 157., URL=http://www.empcom.gov.in/WriteReadData /UserFiles/file/No-3%20A-2.pdf, pristup 20. siječnja 2016.

108 Ibid., str. 158.

109 Treća strana predstavlja pružatelje usluga kao posrednike između poreznih obveznika i poreznih vlasti koji jamče za svoje klijente (porezne obveznike), pravodobno podnošenje poreznih prijava i povrat PDV-a, kao i točnost dostavljenih podataka te plaćanje porezne obveze.

85


Neupitna je činjenica da su VLN i D-VAT sustavi pogodni za rješavanje MTIC i MTEC prije-vara. Sustav VLN primarno je pod ingerencijom poreznih administracija, dok D-VAT predstav-lja alternativno rješenje privatnog sektora.110 Korištenjem VLN sustava poreznoj je admini-straciji omogućeno zaustavljanje transakcija blokiranjem izdavanja VLN brojeva, dok kod su-stava D-VAT ne mogu intervenirati izravno.111 RTvat sustav također uključuje sofisticirane ala-te za analizu MTIC prijevara na temelju analitičkih aplikacija koje koriste trgovačka društva.112

Od razmotrenih opcija, VLN može ponuditi rješenje za MTIC prijevare samo u određenim sektorima, ali ne može obuhvatiti cjelokupno gospodarstvo EU-a. Sustav D-VAT ima pozitivan učinak na usklađenost PDV-a, ali ne rješava problem MTIC prijevara, uz to što je uvođenje digitalnog sustava vrlo skupo, posebno za mala i srednja trgovačka društva.

Iz navedenog proizlazi da je najbolji način prevencije MTIC prijevara te ograničenja i suzbi-janja PDV prijevara općenito, RTvat sustav. Osim što su u njemu inkorporirani svi sigurnosni mehanizmi PDV sustava, sprječava i rizik naplate. Temelji se na načelu naplate transakcija preko banaka, što je uobičajena metoda plaćanja B2B transakcija i, sve češće, B2C transakcija. Takav sustav zahtijeva pravodobno utvrđivanje porezne obveze, a primatelj može odbiti pret-porez tek nakon izvršene obvezne uplate PDV-a od strane isporučitelja.

6. ZAKLJUČAK

MTIC prijevare predstavljaju jedan od najvećih poreznih problema EU-a, a njihovo je pro-vođenje omogućeno još 1993. godine, usvajanjem prijelaznog poreznog sustava prema kojem se potrošnja oporezuje prema načelu odredišta. Do MTIC prijevare dolazi u trenutku nastanka obveze prijavljivanja i plaćanja pretporeza iskazanog na računu isporučitelja iz EU-a te daljnje prodaje u nacionalnim okvirima, a ista se obveza ne iskazuje i/ili podmiruje. Obveznik pla-ćanja PDV-a obračunava PDV, ali ga ne uplaćuje, dok trgovačko društvo koje je dobra kupilo (porezni obveznik PDV-a) u tuzemstvu iskazuje pretporez.

Iako su predmet MTIC prijevara sve češće dobra u digitalnom obliku, očekuje se i značajnije djelovanje na tržištu usluga (VoIP i CO2). Otkrivanje poreznih prijevara teško je postići tra-dicionalnim nadzornim metodama zbog specifičnosti njihove kupoprodaje. Radi prevencije i suzbijanja PDV prijevara nužna je implementacija jednog od predloženih tehnoloških rješenja u kombinaciji s već ponuđenim strukturalnim i administrativnim rješenjima.

Osnovna karakteristika MTIC prijevara brz je razvoj događaja, što otežava njihovo pravo-dobno otkrivanje, primjenjujući pritom administrativne mjere i strukturalna rješenja. Uvođenje tehnološkog rješenja pri obračunu PDV-a pravodobno bi zaustavilo znatan odljev proračunskih sredstava, iako je primjena tradicionalnog sustava kontrole i nadalje nužna. Proceduralne mjere utvrđivanja MTIC prijevara i njihovo sankcioniranje otvaraju područje daljnje rasprave, što po-tencira važnost uloge poreznih službenika specijaliziranih za MTIC prijevare i veći doprinos u prevenciji istih.

110 Ainsworth, op. cit. u bilj. 23, str. 28.

111 Ibid., str. 29.

112 Ibid., str. 156.

86


LITERATURA

KNJIGE I PUBLIKACIJE

1. Ainsworth, R. T., VoIP MTIC – VAT Fraud in Voice Over Internet Protocol, 57 Tax Notes Int’l. 1079, 1094, Boston University School of Law Working, Boston, 2010.

2. Cinca, E. M., Carousel fraud – Method for tax dodging in the area of VAT on Intra-Community Level, University of Craiova, Craiova, 2008.

3. Collins, J., Gore, P., Stopping the Carousel, Tax Journal, 2007.

4. Efstratios, P., Halting the Horse: EU Policy on the VAT Carousel Fraud in the EU Emission Trading System, EC Tax Review, No. 1, Alphen on the Rhine, 2012.

5. Frunza, M. C., Aftermath of the VAT Fraud on Carbon Emissions Markets, Journal of Financial Crime 20, Emerald, Bingley, 2013.

6. Frunza, M. C., Missing trader fraud on the emission market, Journal of Financial Crime, Vol. 18, No. 2, Emerald, Bingley, 2011.

7. Gilles, B., Solutions for the Under-reporting of income in the Restaurant Sector, Federation of Tax Ad-ministrators Annual Conference, Denver, Colorado, 2009.

8. Institut za javne financije, Vodič kroz europske direktive o porezu na dodanu vrijednost, Zagreb, 2012.

9. International VAT Association, Combating VAT Fraud in the EU, Brussels, 2007.

10. Jelčić, B.; Lončarić-Horvat, O.; Šimović, J.; Arbutina, H.; Mijatović, N., Financijsko pravo i financijska znanost, Narodne novine, Zagreb, 2008.

11. Jennings, C., The EU VAT System – Time for a New Approach?, International VAT Monitor 4, 2010.

12. Kapetanović, S., Oblici prijevara i presude Europskog suda pravde, Financije, pravo i porezi, br. 3, Za-greb, 2015.

13. Keen, M., Smith, S., VAT Fraud and Evasion: What Do We Know and What Can Be Done?, IMF Working Papers, National Tax Journal Vol. LIX, No. 4, 2006.

14. Kogels, H., VAT Fraud with Emission Allowances Trading, EC Tax Review, Alphen on the Rhine, 2010.

15. Nield, K., Pereira, R., Fraud on the European Union Emission Trading Scheme: Effects, Vulnerabilities and Regulatory Reform, European Energy and Environmental Law Review, Kluwer Law International, 2011.

16. Pashev, K., Fighting VAT Fraud: The Bulgarian Experiance, Sofia: Center for the Study of Democracy, 2006.

17. Pashev, K., Countering Cross-Border VAT Fraud: The Bulgarian Experience, Journal of Financial Crime 14, Emerald, Bingley, 2007.

18. Radusin Lipošinović, M., Instrumenti borbe protiv prijevara s PDV-om, Porezni vjesnik, br. 3, Zagreb, 2015.

19. Radusin Lipošinović, M., Uloga EUROFISC-a u borbi protiv prijevara s PDV-om, Porezni vjesnik, br. 12, Zagreb, 2013.

20. Raspudić, R., Kriminalne zlouporabe sustava PDV-a kružne prijevare i inspekcijski nadzor u Hrvatskoj, Porezni vjesnik, br. 2, Zagreb, 2004.

21. Wolf, R. A, VAT Carousel Fraud: A European Problem from a Dutch Perspective, Intertax, Vol. 39, No. 1, 2011.

87


PRAVNI IZVORI I IZVJEŠĆA

1. Commission Proposal amending Directive 2006/112/EC as regards an optional and temporary application of the reverse charge mechanism in relation to supplies of certain goods and services.

2. Commission of the European Communities, Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the European Economic and Social Committee concerning the need to develop a coordinated strategy to improve the fight against fiscal fraud, COM(2006) 254, Brus-sels, 2006.

3. COM(2008) 109, Communication from the Commission to the Council and the European Parlia-ment on measures to change the VAT system to fight fraud, Brussels, 2008.

4. COM(2006) 404, Communication from the Commission to the Council in accrodance with Art. 27. (3) of Directive 77/388/EEC, Brussels, 2006.

5. Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the European Economic and Social Committee on a coordinated strategy to improve the fight against VAT fraud in the European Union, COM(2008) 807.

6. Communication from the Commission to the Council concerning some key elements contributing to the establishment of the VAT anti-fraud strategy within the EU of 23. 11. 2007, COM (2007) 758.

7. Council Directive 2010/23/EU of 16. 3. 2010 amending Directive 2006/112/EC on the common system of value added tax, as regards an optional and temporary application of the reverse charge mechanism in relation to supplies of certain services susceptible to fraud, OJ L72/1, 20. 3. 2010).

8. Council Regulation (EC) No 1798/2003 of 7. 10. 2003 on administrative cooperation in the field of value added tax.

9. Combating tax fraud and evasion, Commision contribution to the European Council, 2013., Brus-sels, European Commission.

10. Direktiva Vijeća 2013/42/EU od 22. srpnja 2013. o izmjeni Direktive 2006/112/EZ o zajedničkom sustavu poreza na dodanu vrijednost u odnosu na mehanizam brze reakcije na prijevaru u vezi s PDV-om (OJ L 201, 26. str. 1.–3.).

11. Direktiva Vijeća 2013/43/EU od 22. srpnja 2013. o izmjeni Direktive 2006/112/EZ o zajedničkom sustavu poreza na dodanu vrijednost u vezi s neobveznom i privremenom primjenom mehanizma obrnutog oporezivanja na isporuke određenih dobara i usluga podložnih prijevari (OJ L 201, 26. srpnja 2013., str. 4.-6.).

12. Direktiva Vijeća 2006/112/EZ od 28. studenoga 2006. o zajedničkom sustavu PDV-a (SL L347 od 11. prosinca 2006.).

13. European Commission, Communication of the Commission to the Council, u skladu s čl. 27(3) Direktive 77/388/EEC, COM(2006) 404.

14. FATF/OECD, Financial Action Task Force, Laundering the Proceeds of VAT Carousel, 2007.

15. Europol, Carbon Credit Fraud Causes more than 5 Billion Euros Damage for European Taxpayers, 2009.

16. Izvješće Komisije Vijeću i Parlamentu, Third Art. 14 Report on the Application of Council Regu-lation (EEC) br. 218/92 od 27. siječnja 1992. Administrative Cooperation in the Field of Indirect Taxation (VAT) and Fourth Report under Art. 12 of Regulation (EEC, Euratom) No. 1553/89 on VAT Collection and Control Procedures, 28 January 2000, COM(2000) 28, Sec. 3.5.

17. Izvješće Komisije Parlamentu i Vijeću o korištenju aranžmana administrativne suradnje u borbi protiv PDV prijevara od 16. travnja 2004., COM (2004) 260, Sec. 3.2.2.

88


18. Izvješće Europskog parlamenta, VAT: Current Issues of Interest – Workshop 2008, br. 400.993 1.

19. Izvješće Komisije Vijeću i Europskom parlamentu o primjeni Uredbe Vijeća (EU) br. 904/2010 o ad-ministrativnoj suradnji i suzbijanju prijevare u području poreza na dodanu vrijednost {SWD(2014) 39, Bruxelles, 12. veljače 2014. COM(2014) 71.

20. Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change.

21. Odluka Vijeća 2002/358/EZ od 25. travnja 2002. koja se odnosi na odobrenje Protokola iz Kyota do Okvirne konvencije Ujedinjenih naroda o promjeni klime i zajedničko ispunjavanje obveza na temelju istog.

22. Odluka Komisije od 14. prosinca 2006. o određivanju razina emisija dodijeljenih Zajednici i svakoj od njezinih država članica u okviru Protokola iz Kyota u skladu s Odlukom 2002/358/EZ C(2006) 6468, (2006/944/EZ).

23. Press release from the European Commission, VAT: The European Commission suggests ways to improve administrative cooperation in the fight against VAT fraud, IP/07/1754, Brussels, 2007.

24. Press Release from the European Commission, IP/06/697, EU coherent strategy against fiscal fraud – Frequently asked questions, Brussels 31, 2006.

25. Proposal for a Council Regulation amending Regulation (EC) No 1798/2003 to combat tax evasion connected with intra-Community transactions, COM (2008) 147, Brussels, 17. ožujka 2008.

26. Report on the state of play of the discussions on the conventional measures to combat VAT fraud proposed by the Member States, SEC (2007) 584.

27. Uredba br. 904/2010 od 7. listopada 2010. o administrativnoj suradnji i suzbijanju prijevare u po-dručju poreza na dodanu vrijednost (OJ L 268, 12. listopada 2010, str. 1.–18.).

28. VAT Committee, taxud/1625/04 Rev.1 – Working paper No 443 Rev.1, Commission guidelines on the application of VAT to emission allowances, 2004.

29. Slučaj C-409/04, Teleos plc & Others v. Commissioner of Customs and Excise.

30. Report of European Union Committee, Stopping the Carousel: Missing Trader Fraud in the EU (HL 2006-07, 101) part 2, London, 2006.

MREŽNI IZVORI

1. Ainsworth, R. T., VAT fraud: MTIC & MTEC – The tradable services problem, Boston University School of Law Working Paper, No. 10–39, 2010, URL=http://www.bu.edu/la w/workingpapers-archive/documents/ainsworthr111210.pdf, pristup 20. siječnja 2016.

2. Ainsworth, R. T., The morphing of MTIC fraud: VAT fraud infects tradable CO2 permits, Boston Univer-sity School of Law, Working Paper No. 9–35, (2009, Rev. 8/26/09), URL=http://www.bu.edu/law/workingpapers-archive/documents/ainsworthr080309rev2. pdf, pristup 20. siječnja 2016.

3. Ainsworth, R. T., MTIC (Vat Fraud) In Voip – Market Size: $3.3b, Boston University School of Law Working Paper, No. 10–03, 2010, URL=http://www.bu.edu/law/ workingpapers-archive/docu-ments/ainsworthr080309rev2.pdf, pristup 20. siječnja 2016.

4. Ainsworth, R. T., VOIP MTIC – The Italian Job (Operazione Phuncards-Broker), Boston University School of Law Working Paper No. 10–09, 2010, URL=http://www.bu.edu /law/workingpapers-arc-hive/documents/ainsworthr042710.pdf, pristup 20. siječnja 2016.

5. Ainsworth, R. T., VAT fraud – Technological solutions, Boston University School of Law Working Pa-per, No. 10–28, 2010, URL=http://www.bu.edu/law/workingpapers-archive/documents/ainswort-

89


hr091610.pdf, pristup 20. siječnja 2016.

6. Ainsworth, R. T., The Digital VAT (D-VAT), Virginia Tax Review 25, 2006, URL=http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract-id=923406, pristup 20. siječnja 2016.

7. Ainsworth, R. T., Carousel Fraud in the EU: A Digital VAT Solution, 42 Tax Notes Int’l 443, (2006). URL=http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=924189, pristup 20. siječnja 2016.

8. Ainsworth, R. T., Technology Can Solve MTIC Fraud – VLN, RTvat, D-VAT certification, international vat monitor, 2011, URL=http://www.empcom.gov.in /WriteReadData/UserFiles/file/No-3%20A-2.pdf, pristup 20. siječnja 2016.

9. Borselli, F., Organised VAT fraud: features, magnitude, policy perspectives, Questioni di Economia e Finanza, No. 106, 2011, URL=https://www.researchgate.net/publication/ 22 8280555-Organi-sed-Vat-Fraud-Features-Magnitude-Policy-Perspectives, pristup 9. siječnja 2016.

10. Chau, F., Wholesale VoIP posed for takeoff: As VoIP Gains Credibility Around the Globe, Carriers Identify an Opportunity in the Growing Wholesale Market, Telecom Asia, URL=https://www.highbeam.com/doc/1G1-162784788.html, pristup 20. siječnja 2016.

11. EU Directorate General for Internal Policies, How does organized crime misuse EU funds? Policy Department D: Budgetary Affairs, Study (2011), URL=http://www.europarl.europa.eu/meetdo-cs/2009_2014/documents/cont/dv/crime-misuse-/crime-misuse-pdf, pristup 20. siječnja 2016.

12. Grandcolas, C., Managing VAT in a Borderless World of Global Trade: VAT Trends in the European Union – Lessons for the Asia-Pacific Countries, Bulletin for International Taxation, 2008/04, URL= https://www.ibfd.org/IBFD-Products/Journal-Articles/Bulletin-for-International-Taxation/collections/bit/pdf/bifd040801.pdf, pristup 18. siječnja 2016.

13. Europol, OCTA 2011. EU Organised Crime Threath Assesment, 2011, URL=https://www.europol.eu-ropa.eu/sites/default/files/publications/octa2011.pdf, pristup 18. veljače 2016.

14. Studija URL=http://www.internationaltaxreview.com/Article/3223305/UK-Missing-trader-intra- community-fraud-Are-businesses-really-prepared.html, pristup 5. rujna 2016.

15. The Streamlined Sales and Use Tax Agreement (SSUTA) predviđa potpuno digitaliziranu prodaju s obračunom poreza kroz certificirane porezne programe, više na URL=http:// www.streamlinedsa-lestax.org, pristup 20. siječnja 2016.

16. OECD, Committee on Fiscal Affairs, Working Party No. 9. on consumption taxes, Applying VAT/GST to cross-border trade in services and intangibles (January 2008), Outcome of the First Consul-tation Document (June 2008), Emerging concepts for defining place of taxation (June 2008),UR-L=http://www.oecd.org/dataoecd/42/11/398742 28.pdf. URL=http://www.oecd.org/dataoecd/11/ 31/4093170.pdf.URL=http://www.oecd. org/dataoecd/10/13/40931469.pdf, pristup 18. veljače 2016.

17. Podlipnik, J., Missing trader intra-community and carousel VAT frauds – ECJ and ECtHR case law, CYELP 88, 2012, URL=http://webcache.googleusercontent.com /search?q=cache:I0DMoOi-SN4J:hrcak.srce.hr/file/139315+&cd=1&hl=hr&ct= clnk &gl=hr, pristup 18. veljače 2016.

18. Report from the European Union Committee ordered by the House of Lords, European Union – Twentieth Report, 2007, URL=http://www.publications.parliament.uk/pa /ld200607 /ldselect/ ldeucom/101/10107.htm, pristup 10. siječnja 2016.

19. VAT: Zero rating of emissions allowances with effect from 31 July 2009, URL=http://www.hmrc.gov.uk/briefs/vat/brief4609.htm, pristup 18. rujna 2016.

20. Worldwide Telecommunications Industry Growing at Double Digit Rate Despite Current Economic Tur-moil (Jan. 6, 2010), URL= http://www.insight-corp.com/pr/1-06-10.asp, pristup 19. siječnja 2016.

90


Sonja Cindori*

Ana Zakarija**

PREVENTION OF FRAUD IN THE AREA OF VALUE ADDED TAX WITHIN THE EUROPEAN UNION

Summary

Frauds that occur in the area of value added tax damage not only financial interests of the state, but also the financial interests of the European Union. The phenomenon of fraud in the scope of the value added tax system appeared in 1993 upon the abolition of customs con-trols. Due to the application of the cross-border taxation system for transactions within the European Union based on the destination principle, tax frauds occur in transactions in goods, and later in connection with transactions in services, as well. The paper deals with reasons for the occurrence of these types of frauds, with markets that are subject to illegal activity and with an analysis of possible solutions for their prevention. Since certain prevention solutions are already in use, the paper analyses their effectiveness and presents the possibility of their combination.

Keywords: Value added tax, fraud, European Union, destination principle

* Sonja Cindori, PhD, Assistant Professor, University of Zagreb, Faculty of Law, Chair of Financial Law and Financial Sciences, Ćirilometodska 4, 10000 Zagreb, Croatia. Email address: [email protected].

** Ana Zakarija, B. Sc. (Econ.), Ministry of finance, Tax Administartion- Head Office, Boškovićeva 5, 10000 Zagreb, Croatia. Email address: [email protected].

91

Vicko Prančić, USPOSTAVA VLASNIŠTVA POSEBNOGA DIJELA NEKRETNINE NA ZAHTJEV SUVLASNIKA KOJI IMA ...

Vicko Prančić*

USPOSTAVA VLASNIŠTVA POSEBNOGA DIJELA NEKRETNINE NA ZAHTJEV SUVLASNIKA KOJI IMA ODGOVARAJUĆI SUVLASNIČKI DIO – NEKA OTVORENA PITANJA

Sažetak: Iako je od uvođenja nove koncepcije vlasništva posebnoga dijela nekretnine (etažnog vlasništva) Zakonom o vlasništvu i drugim stvarnim pravima – ZVDSP,1 prošlo više od devetnaest godina, u praksi postoje brojne dvojbe vezane uz njegovu primjenu, osobito u vezi s uspostavom vlasništva posebnoga dijela nekretnine. Naime, u sudskoj praksi (a i u hrvatskoj pravnoj doktrini) postoje različita stajališta o tome je li moguće uspostaviti vlasništvo posebnoga dijela nekretnine na zahtjev suvlasnika koji ima odgovarajući suvlasnički dio i u slučaju nepostojanja suglasnosti svih suvlasnika. U ovom radu nastoji se izložiti zakonsko uređenje uspostave vlasništva posebnoga dijela nekretnine na zahtjev suvlasnika koji ima odgovarajući suvlasnički dio uz upućivanje na normativna rješenja austrijskog Zakona o stambenom vlasništvu2 iz 1975., prema uzoru na koji je u Republici Hrvatskoj uređeno etažno vlasništvo, te ponuditi odgovore na otvorena sporna pitanja.

Ključne riječi: vlasništvo posebnoga dijela nekretnine, etažno vlasništvo, uspostava etažnog vlasništva, suglasnost suvlasnika, uskrata suglasnosti

1. UVOD

Vlasništvo određenoga posebnoga dijela nekretnine temelji se na suvlasništvu cijele ne-kretnine – zemljišta sa zgradom, odnosno prava građenja sa zgradom. Samo osoba koja je su-vlasnik nekretnine može biti vlasnik posebnoga dijela nekretnine. Suvlasništvo i korištenje

1 Narodne novine, broj 91/1996, 68/1998, 137/1999, 22/2000, 73/2000, 114/2001, 79/2006, 141/2006, 146/2008, 38/2009, 153/2009, 143/2012 i 152/2014.

2 Wohnungseigentumsgesetz, BGBl 1975/417, (u nastavku: WEG 1975).

* Vicko Prančić, mag. iur., sudac Županijskog suda u Splitu, Gundulićeva 29a, 21000 Split. Adresa e-pošte: [email protected].

Izvorni znanstveni rad UDK 347.238.3(497.5)

Rad primljen: 7. studenoga 2016.

92


posebnoga dijela nekretnine povezani su u pravno jedinstvo: vlasništvo posebnoga dijela ne-kretnine proizlazi i neodvojivo je povezano sa suvlasničkim dijelom cijele nekretnine (načelo neodvojivosti – članak 69. stavak 1. ZVDSP-a).3 Vlasništvo posebnoga dijela nekretnine (etaž-no vlasništvo) složeni je pravni institut kojim se trajno modificira način izvršavanja suvla-sničkih ovlasti na nekretnini na kojoj se uspostavlja.4 Naime, suvlasnik s čijim je suvlasničkim dijelom povezano vlasništvo određenoga posebnoga dijela ne ostvaruje suvlasničke ovlasti na cijeloj nekretnini, nego je izvršavanje njegovih suvlasničkih ovlasti ograničeno samo na po-sebni dio nekretnine s kojim je povezan njegov suvlasnički dio, sporedne dijelove na koje se proteže vlasništvo tog posebnoga dijela i zajedničke dijelove nekretnine. Suvlasnik s čijim je suvlasničkim dijelom povezano vlasništvo posebnoga dijela nema ovlasti ostvarivati svoje suvlasničke ovlasti na drugim posebnim dijelovima nekretnine koji su povezani sa suvlasnič-kim dijelovima drugih suvlasnika. No isto tako su i svi ostali suvlasnici isključeni iz moguć-nosti da ostvaruju svoje suvlasničke ovlasti na posebnom dijelu nekretnine koji je povezan sa suvlasničkim dijelom nekog drugog suvlasnika. Ostvarivanje njihovih suvlasničkih ovlasti ograničeno je na dijelove nekretnine na kojima nije uspostavljeno vlasništvo posebnoga dijela nekretnine, odnosno na one posebne dijelove nekretnine koji su povezani s njihovim suvla-sničkim dijelovima.5

2. OPĆENITO O PRETPOSTAVKAMA ZA USPOSTAVU VLASNIŠTVA POSEBNOGA DIJELA NEKRETNINE

Uspostava vlasništva posebnoga dijela nekretnine povezivanje je odgovarajućeg suvlasnič-kog dijela nekretnine s određenim posebnim dijelom te nekretnine prema pretpostavkama određenim zakonom (članak 66. stavak 1. ZVDSP-a).

Pretpostavke za uspostavu vlasništva posebnoga dijela nekretnine prema općem pravnom uređenju uspostave vlasništva posebnog dijela nekretnine jesu:

a) zgrada koja mora biti već izgrađena na zemljištu, odnosno na pravu građenja i upisana u zemljišnim knjigama (članak 43. stavak 1. i 6. ZVDSP-a)

b) posebni dio nekretnine kao samostalna uporabna cjelina prikladna za samostalno izvr-šavanje suvlasnikovih ovlasti (članak 67. stavak 1. ZVDSP-a)6

c) odgovarajući suvlasnički dio, tj. suvlasnički dio s kojim se povezuje vlasništvo posebno-ga dijela nekretnine mora biti barem toliko velik da odgovara odnosu korisne vrijedno-sti toga samostalnoga dijela prema korisnoj vrijednosti svih stanova i ostalih prostorija cijele nekretnine (članak 68. stavak 1. ZVDSP-a)

3 Vidi Josipović, T., Pravni temelji za uspostavu vlasništva posebnog dijela nekretnine, u: Bienenfeld, J.; Frković, S.; Jelčić, O.; Josipović, T.; Koharić, Z.; Kontrec, D.; Pahić, D.; Simonetti, P., Nekretnine kao objekti imovinskih prava, Narodne novine d.d., Zagreb, 2007., str. 3.

4 O izvršavanju ovlasti suvlasnika glede posebnoga dijela nekretnine vidi opširno u: Belaj, V., Izvršavanje ovlasti i dužnosti glede posebnoga dijela nekretnine, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci (1991) Vol. 27, br. 1, (2006), str. 345.–370.

5 Vidi Josipović, T., op. cit. u bilj. 3, str. 4.

6 O ovoj pretpostavci za uspostavu vlasništva posebnoga dijela nekretnine vidi više Ernst, H., Objekti etažnog vlasništva-dileme i nova rješenja, Zbornik PF Zagreb, 1/2007, str. 170. i sl.

93


d) pravni temelj za uspostavu vlasništva posebnoga dijela nekretnine (članak 43. stavak 1., 71. stavak 1., 43. stavak 4., 68. stavak 3., 53. i 75. ZVDSP-a)

e) način (modus) uspostave vlasništva posebnoga dijela nekretnine, odnosno upis u ze-mljišnu knjigu (članak 72. stavak 1. ZVDSP-a), ako zakonom nije što drugo određeno

f) izgrađenost posebnoga dijela u skladu s dozvolom nadležnog tijela (članak 73. stavak 3. i 4. ZVDSP-a).7

3. USPOSTAVA VLASNIŠTVA POSEBNOGA DIJELA NA SUVLASNIČKOM DIJELU JEDNOG ILI VIŠE SUVLASNIKA

3.1. ZAHTJEV ZA USPOSTAVU VLASNIŠTVA POSEBNOGA DIJELA NEKRETNINE MOGU POSTAVITI:

a) jedan suvlasnik nekretnine koji ima barem odgovarajući suvlasnički dio (članak 43. sta-vak 1., članak 71. stavak 1. ZVDSP-a)

b) više suvlasnika nekretnine od kojih svaki ima barem odgovarajući suvlasnički dio (arg. ex članka 43. stavka 1., članka 71. stavka 1. ZVDSP-a)

c) više suvlasnika nekretnine, ako njihovi suvlasnički dijelovi ukupno iznose barem koliko je odgovarajući suvlasnički dio (članak 71. stavak 3. ZVDSP-a)

d) zajednički vlasnici koji imaju u svome zajedničkom vlasništvu barem odgovarajući su-vlasnički dio te nekretnine (članak 71. stavak 2. ZVDSP-a).

Vlasništvo posebnoga dijela nekretnine ne mora se uvijek uspostaviti na svim posebnim dijelovima nekretnine8 niti povezati sa suvlasničkim dijelovima svih suvlasnika. Ono se može povezati samo u vezi s pojedinim posebnim dijelovima nekretnine i samo sa suvlasničkim di-jelom jednog suvlasnika, odnosno sa suvlasničkim dijelovima više suvlasnika. Ako vlasništvo posebnoga dijela nekretnine nije uspostavljeno u korist svih suvlasnika, onda oni suvlasnici na čijim suvlasničkim dijelovima nije uspostavljeno vlasništvo posebnoga dijela, svoje suvlasnič-ke ovlasti ostvaruju na preostalim dijelovima nekretnine s kojima nije povezano vlasništvo posebnoga dijela. U vezi s tim je u članku 43. stavku 2. ZVDSP-a propisano da se uspostavom

7 Više o ovoj pretpostavci u Ernst, H., op. cit. u bilj. 6, str. 181. i sl.; Josipović, T., Izmjene i dopune Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, u: Bienenfeld, J.; Brežanski, J.; Crnić, J.; Josipović, T.; Kačer, H.; Končić, A. M.; Krtalić,V.; Radišić, N.; Sessa, Đ.; Vuraić Kudeljan, M., Nekretnine u pravnom prometu – 2006., Inženjerski biro d.d., Zagreb, studeni 2006., str. 8. i sl.

8 Prema WEG-u 1975, koji je služio kao uzor hrvatskom zakonodavcu kod uređenja etažnog vlasništva, bila je moguća uspostava etažnog vlasništva samo na pojedinim a ne svim posebnim dijelovima zgrade, tako da su nastajale zgrade s nejednakim vlasničkopravnim režimom, tzv. Mischhäuser (mješovite zgrade). Kod tih je zgrada na pojedinim posebnim dijelovima uspostavljeno etažno vlasništvo, dok na drugim dijelovima zgrade na kojima je uspostava etažnog vlasništva također moguća, to nije učinjeno. Međutim, donošenjem novog Zakona o stambenom vlasništvu iz 2002. (Wohnungseigentumsgesetz – BGBl I 2002/70, u nastavku: WEG 2002) otklonjena je mogućnost uspostave etažnog vlasništva samo na pojedinim posebnim dijelovima zgrade. Naime, odredbom § 3. stavka 2. WEG-a 2002 propisano je da je uspostava etažnog vlasništva dopuštena samo onda ako se odnosi na sve stanove i druge samostalne prostorije nekretnine, kao i na sva ona parkirališna mjesta za automobile, koja su prema namjeni suvlasnika predviđena kao objekti stambenog (etažnog) vlasništva, vidi Böhm, H., Das neue Wohnungseigentumsgesetz, Baurechtliche Blätter 5, (2002), str. 1., dostupno na www.uni-salzburg.at/.../08-WEG-BBL-140-02.PDF‎, pristupljeno 13. kolovoza 2015.

94


vlasništva određenoga posebnoga dijela nekretnine ne dira u suvlasništvo,9 ali se izvršava-nje ovlasti i dužnosti suvlasnika s čijim se suvlasničkim dijelom povezalo etažno vlasništvo usredotočuje u prvom redu na taj posebni dio nekretnine, ograničavajući ujedno izvršavanje ovlasti ostalih suvlasnika nekretnine na tom njezinu posebnom dijelu, prema odredbama sa-držanim u glavi 4. trećega dijela ovoga Zakona.

U slučaju kada se radi o zgradi koja se sastoji od jednog ili više posebnih dijelova na kojima je uspostavljeno etažno vlasništvo i dijelova zgrade na kojima je uspostava etažnog vlasniš-tva moguća, ali to nije učinjeno, prema odredbi članka 43. stavka 3. ZVDSP-a pravne odnose suvlasnika te nekretnine kako međusobno tako i prema trećima, uređuju ponajpriije poseb-ne odredbe glave 4. trećega dijela ovoga Zakona i na njihovu temelju doneseni pravni akti, a tek podredno opća pravila o suvlasništvu sadržana u ovoj glavi Zakona, ako nije što drugo određeno.

3.2. PRAVNI TEMELJ ZA USPOSTAVU VLASNIŠTVA POSEBNOGA DIJELA NEKRETNINE

Pravni temelj za uspostavu vlasništva posebnoga dijela nekretnine odluka je svih suvla-snika o uspostavi vlasništva posebnoga dijela nekretnine koju zakonodavac u naslovu članka 43. ZVDSP-a naziva Odluka o uspostavi etažnog vlasništva. Tu odluku na zahtjev suvlasnika koji ima pravo zahtijevati donošenje te odluke donose suglasno u pisanom obliku svi ostali suvlasnici. Naime, u odredbi članka 43. stavka 1. ZVDSP-a se navodi: “(…) suvlasnik čiji je suvlasnički dio te nekretnine dovoljno velik za to ovlašten je uz suglasnost ostalih suvlasnika i pod daljnjim pretpostavkama iz glave 4. trećega dijela ovoga Zakona uspostaviti i sa svojim suvlasničkim dijelom povezati vlasništvo određenoga posebnoga dijela te nekretnine” (etažno vlasništvo), a u stavku 5. istog članka se navodi: “Suglasno očitovanje volje svih suvlasnika da će uspostaviti vlasništvo određenoga posebnoga dijela nekretnine u korist nekoga suvlasnič-koga dijela, smatra se do uspostave vlasništva toga posebnoga dijela njihovim sporazumom o podjeli posjeda stvari i izvršavanju suvlasničkih ovlasti.”

Prema odredbi članka 73. stavka 1. ZVDSP-a vlasništvo posebnoga dijela nekretnine uspo-stavlja se na temelju pisane suglasnosti svih suvlasnika te nekretnine.

Izričita suglasnost svih suvlasnika zahtijeva se zbog toga što uspostava vlasništva poseb-noga dijela na suvlasničkom dijelu jednog suvlasnika za sve ostale suvlasnike te nekretnine predstavlja ograničenje njihovih suvlasničkih ovlasti.10 Uspostavom vlasništva posebnoga dijela nekretnine dolazi do sadržajne preinake u vezi s izvršavanjem suvlasničkih ovlasti jer su svi ostali suvlasnici na onim posebnim dijelovima nekretnine na kojima je uspostavljeno isključeni iz mogućnosti da svoja suvlasnička prava ostvaruju na tom posebnom dijelu.

9 Dakle, ne dira se u veličinu suvlasničkih dijelova, ni idealnih dijelova cijele nekretnine. Vidi Gavella, N.; Josipović, T.; Gliha, I.; Belaj, V.; Stipković, Z., Stvarno pravo, Svezak prvi, I. Uvod u stvarno pravo, II. Posjed i zemljišne knjige, III. Vlasništvo, II. izmijenjeno i dopunjeno izdanje, Narodne novine d.d., Zagreb, lipanj 2007., str. 700.

10 Vidi Josipović, T., op. cit. u bilj. 3, str. 9.

95


Vlasništvo određenoga posebnoga dijela nekretnine uspostavlja se upisom u zemljišnu knjigu kao pravo povezano s određenim suvlasničkim dijelom te nekretnine (članak 72. stavak 1. ZVDSP-a), time da se vlasništvo određenoga posebnoga dijela nekretnine upisuje u vlasnič-kom listu na suvlasničkom dijelu onoga suvlasnika za kojega je osnovano vlasništvo posebno-ga dijela, uz navođenje posebnoga dijela nekretnine i sporednih dijelova na koje se proteže, a na posjedovni se list stavlja natpis: Etažno vlasništvo (članak 72. stavak 2. ZVDSP-a). Prema odredbi članka 32. stavka 2. Zakona o zemljišnim knjigama – ZZK-a11 vlasništvo određenoga posebnog dijela nekretnine (etažno vlasništvo) upisuje se u vlasničkom listu na suvlasničkom dijelu onoga suvlasnika za kojega je osnovano vlasništvo posebnoga dijela, uz naznaku poseb-noga dijela nekretnine i sporednih dijelova na koje se proteže.

Da bi se mogao provesti upis vlasništva posebnoga dijela nekretnine u zemljišnoj knjizi, potrebno je da isprava u kojoj suvlasnici daju svoju izričitu suglasnost za uspostavu vlasniš-tva posebnoga dijela ispunjava sve pretpostavke za valjanost tabularne isprave za uknjižbu. U ispravi moraju biti određeni: a) suvlasnik i njegov suvlasnički dio s kojim se povezuje vlasniš-tvo određenoga posebnoga dijela te posebni dio nekretnine zajedno sa sporednim dijelovima na koja se vlasništvo proteže i b) izričita suglasnost suvlasnika da pristaju da suvlasnik u čiju korist je uspostavljeno vlasništvo posebnoga dijela to i upiše u zemljišnu knjigu.

3.3. MOŽE LI SUDSKA ODLUKA ZAMIJENITI SUGLASNOST ONOG SUVLASNIKA KOJI JE USKRATIO SVOJ PRISTANAK NA USPOSTAVU VLASNIŠTVA POSEBNOGA DIJELA I KADA?

U praksi je sporno jesu li suvlasnici na čijem se suvlasničkom dijelu ne uspostavlja vlasniš-tvo posebnoga dijela nekretnine obvezni dati suglasnost za uspostavu suvlasniku koji zahti-jeva uspostavu na svom suvlasničkom dijelu. Dvojbe i kolebanja u praksi u vezi s tim izaziva odredba članka 73. stavka 2. ZVDSP-a koja glasi:

“Niti jedan suvlasnik nekretnine ne može uskratiti svoj pristanak na uspostavu vlasništva posebnoga dijela drugom suvlasniku koji ima odgovarajući suvlasnički dio, osim ako bi se us-postavom novoga vlasništva posebnoga dijela u korist toga suvlasnika ukinula ili ograničila prava koja njemu već pripadaju na temelju njegova prije uspostavljenoga vlasništva posebnoga dijela.”

a) U hrvatskoj pravnoj književnosti na pitanje može li sudska odluka zamijeniti suglasnost onog suvlasnika koji je uskratio svoj pristanak na uspostavu vlasništva posebnoga dijela izra-ženi su različiti stavovi.

Josipović,12 polazeći od stajališta da je uspostava vlasništva posebnoga dijela nekretnine za ostale suvlasnike ograničenje njihovih suvlasničkih ovlasti jer nakon uspostave vlasništva posebnoga dijela oni više neće moći ostvarivati suvlasničke ovlasti na tom posebnom dijelu i da ZVDSP ne propisuje obvezu suvlasnika da se suglasi s uspostavom koju zahtijeva drugi su-vlasnik, smatra da se suvlasnika koji je uskratio dati svoju suglasnost ne može ni na koji način

11 Narodne novine, broj 91/1996, 68/1998, 137/1999, 114/2001, 100/2004, 107/2007, 152/2008, 126/2010, 55/2013 i 60/2013.

12 Vidi Josipović, T., op. cit. u bilj. 3, str. 9. i Uspostava vlasništva posebnog dijela nekretnine, Pravo i porezi, 6, 2001., str. 37.

96


na to prisiliti i da odluka suda ne može zamijeniti njegovu suglasnost. Iznimka od tog pravila predviđena je samo za onog suvlasnika na čijem je suvlasničkom dijelu već ranije povezano vlasništvo određenoga posebnoga dijela. Taj suvlasnik, u pravilu, ne bi mogao uskratiti sugla-snost drugom suvlasniku za uspostavu vlasništva posebnoga dijela, a ako to učini, njegovu suglasnost će zamijeniti odluka suda donesena u parničnom postupku. Samo iznimno i suvla-snik na čijem je suvlasničkom dijelu već ranije povezano vlasništvo određenoga posebnoga di-jela može uskratiti svoju suglasnost ako bi se uspostavom novoga vlasništva posebnoga dijela ukinula ili ograničila prava koja njemu već pripadaju na temelju njegova prije uspostavljenoga vlasništva posebnoga dijela.

Maganić,13 polazeći također od stajališta koje zastupa Josipović da je uspostava etažnog vlasništva ograničenje tuđih vlasničkih prava, odnosno ograničenje vlasničkih prava drugih suvlasnika, smatra da se nedostatak suglasnosti jednog od suvlasnika ne može ostvariti pri-silnim putem. Što se pak tiče tumačenja odredbe članka 73. stavka 2. ZVDSP-a prema njezinu stajalištu smisao ove odredbe jest da oni suvlasnici koji su nad svojim suvlasničkim dijelom uspostavili etažno vlasništvo i na taj način ograničili suvlasnička prava drugih suvlasnika, ne mogu uskratiti pristanak drugima jer to jednostavno ne bi bilo pravedno, a ako bi se dopustilo drukčije rješenje, stavilo bi ih se u povlašteni položaj.

Naprotiv, Kačer,14 nakon upućenih primjedaba na formulaciju odredbe članka 73. stavka 2. ZVDSP-a, smatra da podnositelj zahtjeva ako mu se ne izda zahtijevana suglasnost može pokrenuti sudski postupak u kojem bi sud trebao odlučiti je li uspostava etažnog vlasništva na određenom suvlasničkom dijelu moguća ili pak nije. Dakle, prema njegovu stajalištu sudska odluka može zamijeniti suglasnost onog suvlasnika koji je uskratio svoj pristanak na usposta-vu vlasništva posebnoga dijela. O pitanju postoji li pravo na etažiranje ako svi suvlasnici nisu suglasni s provođenjem etažiranja isti autor15 je nakon toga odgovarajući na pitanje je li pravo na etažiranje de lege lata utuživo, poslije kritičkog osvrta na odluku Županijskog suda u Splitu poslovni broj Gžx-860/09 od 30. travnja 2010.,16 za koju je ustvrdio da je pogrešna i nezakoni-ta, ponajprije jer taj Sud nije vodio računa o odredbi članka 73. stavka 2. ZVDSP-a, u zaključku ponovno zauzeo stav da suglasnost suvlasnika koji je uskratio svoj pristanak na etažiranje može biti supstituirana sudskom odlukom.

Belaj,17 nakon konstatacije da uspostava vlasništva posebnoga dijela nekretnine ne smije ograničavati ili ukidati prava suvlasnika čije je vlasništvo posebnoga dijela već uspostavljeno, a vrijedi i obratno, smatra da ostali suvlasnici ne mogu uskratiti svoj pristanak na uspostavu etažnog vlasništva onom suvlasniku koji je ispunio sve pretpostavke. Smatra da će sudovi koji-ma treba predočiti pisanu suglasnost svih suvlasnika te nekretnine, da bi se moglo uspostaviti etažno vlasništvo, u nekim slučajevima trebati tolerirati i neispunjavanje ovoj dužnosti ako su ostali uvjeti zadovoljeni. S tim u vezi taj autor postavlja pitanje što učiniti u slučajevima kada pojedini suvlasnici nisu u mogućnosti dati pisanu suglasnost, odnosno izjasniti se o tome

13 Vidi Maganić, A., Procesnopravno uređenje odnosa etažnih vlasnika, Zbornik PF Sveučilišta u Rijeci, Vol. 28, br. 1, 2007., str. 29. i sl.

14 Vidi Kačer, H., Uspostava etažnog vlasništva i isključenje prema Zakonu o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, u: Aktualnosti hrvatskog zakonodavstva i pravne prakse, Zagreb, 1998.(5), str. 106. i sl.

15 Vidi Kačer, H., Je li pravo na etažiranje de lege lata utuživo?, Informator, br. 6128 od 28. studenoga 2012., str. 5. i sl.

16 Odluka je objavljena u Izboru odluka Vrhovnog suda Republike Hrvatske, br. 1/2010, sentencija br. 7.

17 Vidi Gavella et al., op. cit. u bilj. 9, str. 750. i sl.

97


pristaju li na uspostavu vlasništva posebnoga dijela u korist određene osobe, što se međutim, može dogoditi u slučaju dužeg izbivanja suvlasnika, a nepoznato je njegovo trenutačno bora-vište, kao i u slučaju smrti fizičke osobe, odnosno prestanka pravne osobe, dok se ne razriješi pitanje sukcesije, odnosno dok drugi pravni subjekti ne postanu suvlasnici. Prema njegovu mišljenju u tim situacijama za sud je važnije da utvrdi vrijeđaju li se uspostavom vlasništva posebnoga dijela nekretnine prava ostalih suvlasnika, odnosno postoji li određeni spor među suvlasnicima glede međusobnih prava i obveza koji je povezan s uspostavom novog etažnog vlasništva, nego što bi trebalo biti kruto ustrajanje na postojanju pisane suglasnosti svih su-vlasnika nekretnine.

b) U sudskoj praksi izraženo je pravno shvaćanje da odredbama ZVDSP-a, a niti drugim propisom, nije predviđena mogućnost donošenja presude koja nadomješta suglasnost su-vlasnika nekretnine za uspostavu vlasništva posebnoga dijela drugom suvlasniku. Naime, u presudi Županijskog suda u Velikoj Gorici poslovni broj Gž-1165/11-2 od 27. svibnja 2015.18 navodi se:

“Pravilan je zaključak prvostupanjskoga suda da tužbeni zahtjev nije osnovan.

Prije svega treba reći da tužitelj u ovoj pravnoj stvari zahtijeva donošenje presude kojom će se nadomjestiti suglasnost tuženice za uspostavu vlasništva posebnog dijela nekretnine. U odnosu na tako postavljen tužbeni zahtjev, valja ukazati da ZVDSP-om, a niti drugim propi-som, nije predviđena mogućnost donošenja presude koja nadomješta suglasnost suvlasnika nekretnine za uspostavu vlasništva posebnoga dijela drugom suvlasniku.

Naime, točno je da je odredbom čl. 73. st. 2. ZVDSP propisano da niti jedan suvlasnik ne-kretnine ne može uskratiti svoj pristanak na uspostavu vlasništva posebnoga dijela drugom suvlasniku koji ima odgovarajući suvlasnički dio, osim ako bi se uspostavom novoga vlasništva posebnoga dijela u korist toga suvlasnika ukinula ili ograničila prava koja njemu već pripada-ju na temelju njegova prije uspostavljenoga vlasništva posebnoga dijela. Međutim, navedena odredba ne predstavlja osnovu po kojoj bi bilo moguće sudskom odlukom nadomjestiti nave-denu suglasnost u situaciji kada te suglasnosti nema. Navedena odredba ovlašćuje suvlasnika nekretnine da može zahtijevati sudsko razvrgnuće suvlasništva uspostavom etažnog vlasniš-tva ako netko od suvlasnika bez valjanog razloga osujećuje provedbu etažiranja te ako su is-punjene i sve ostale pretpostavke određene zakonom. U tom slučaju nepostojanje sporazuma ne predstavlja zapreku da sud razvrgne suvlasničku zajednicu uspostavom etažnog vlasništva, ako su za to ispunjene i ostale pretpostavke propisane zakonom.”

c) Kritika i vlastiti stav

Etažno vlasništvo, kao modifikacija suvlasništva, proizlazi iz suvlasničkog dijela nekretni-ne i s njim je trajno povezano. Vlasništvo određenoga posebnoga dijela nekretnine ovlašćuje suvlasnika, na čijem je suvlasničkom dijelu uspostavljeno, da upravljajući tim posebnim di-jelom nekretnine umjesto svih suvlasnika izvršava sve vlasničke ovlasti i dužnosti kao da je posebni dio samo njegovo vlasništvo, pa da, ako nije drukčije određeno, čini s tim dijelom i koristima od njega što ga je volja te svakoga drugoga iz toga isključi (članak 66. stavak 2. ZVD-SP-a). Uspostava etažnog vlasništva na suvlasničkom dijelu suvlasnika koji ima odgovarajući suvlasnički dio ima, dakle, za posljedicu ograničenje suvlasničkih ovlasti ostalih suvlasnika te

18 Odluka se nalazi u informacijskom sustavu SupraNova.

98


nekretnine, jer nakon te uspostave oni svoje suvlasničke ovlasti ne mogu izvršavati na cijeloj nekretnini, nego na onom dijelu nekretnine na kojem nije uspostavljeno etažno vlasništvo. Stoga odluka o uspostavi etažnog vlasništva predstavlja posao izvanredne uprave u smislu članka 41. ZVDSP-a, pa je za njezino donošenje potrebna suglasnost svih suvlasnika nekretni-ne, dakle odluka se može donijeti samo jednoglasno.19 Kod odlučivanja o poslovima izvanred-ne uprave, ako nije što drugo određeno zakonom ili jednoglasnom odlukom svih suvlasnika, ne postoji mogućnost da se odluka suvlasnika zamijeni odlukom suda.20 Prema tome ako neki od suvlasnika uskrati svoju suglasnost za uspostavu etažnog vlasništva njega se na to ne može prisiliti, osim u slučaju iznimke propisane u članku 73. stavku 2. ZVDSP-a.

Odredba članka 73. stavka 2. ZVDSP-a ne daje uporište za zaključak da sudska odluka može zamijeniti suglasnost onog suvlasnika koji je uskratio svoj pristanak na uspostavu vlasništva posebnoga dijela, osim u slučaju iznimke propisane u članku 73. stavku 2. ZVDSP-a.

Pravila Glave 4. ZVDSP-a koja uređuju Vlasništvo posebnih dijelova nekretnine (članci 66.–99.) izrađena su prema uzoru na austrijski Zakon o stambenom vlasništvu iz 1975. – WEG 1975.21

Kada se usporede odredbe ZVDSP-a koje uređuju vlasništvo posebnih dijelova nekretnine i odredbe WEG-a 1975, vidljiva je materijalnopravna usporedivost odredaba članka 73. stavaka 1. i 2. ZVDSP-a s odredbom § 2. stavka 2. WEG-a 1975, koji paragraf nosi naslov: Pravo i naslov za stjecanje stambenog (etažnog) vlasništva, koji je samo neznatno izmijenjen s člankom III. 3. Zakona o izmjeni stambenog prava – Wohnrechtsänderungsgesetza – 3. WÄG-a.22

Prema § 1. WEG-a 1975, koji određuje pojam stambenog (etažnog) vlasništva, stambeno vlasništvo suvlasniku je nekretnine priznato stvarno pravo isključivog korištenja i raspolaga-nja stanom ili drugom samostalnom prostorijom.

Tekst § 2. stavka 2. WEG-a 197523 glasi: “Stambeno vlasništvo se može uspostaviti samo pisanim sporazumom svih suvlasnika; suvlasnik koji je već stambeni vlasnik smije svoju sugla-snost uskratiti samo ako bi se novim stambenim vlasništvom koje se treba uspostaviti ukinula ili ograničila prava koja mu pripadaju na temelju postojećeg stambenog vlasništva.”

Tekst § 2. stavka 2. WEG-a 1975 izmijenjen je donošenjem 3. WÄG-a24 tako da taj stavak ima četiri točke, s time da stavak 2. točka 1. glasi: “Stambeno vlasništvo se može uspostaviti:

19 Vidi Gavella et al., op. cit. u bilj. 9, bilješka br. 51, str. 699.

20 Vidi Gavella et al., op. cit. u bilj. 9, str. 695.; Vidi i Klarić, P. i Vedriš, M., Građansko pravo, IX. izmijenjeno i dopunjeno izdanje, Narodne novine d.d., Zagreb, rujan 2006., str. 252.

21 Vidi Obrazloženje Konačnog prijedloga Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima u knjizi Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, priredio Žuvela, M. uz suradnju Gliha, S. i Radin, M., Zagreb, 1997., str. 328.

22 BGBl 1993/800.

23 Tekst u izvorniku na njemačkom jeziku glasi: “(2) Das Wohnungseigentum kann nur durch schriftliche Vereinbarung aller Miteigentümer neu eingeräumt werden; ein Miteigentümer, der bereits Wohnungseigentümer ist, darf seine Zustimmung nur verweigern, wenn durch das Wohnungseigentum, das neu eingeräumt werden soll, die ihm auf Grund des bestehenden Wohnungseigentums zustehenden Rechte aufgehoben oder eingeschränkt würden.”

24 Tekst u izvorniku na njemačkom jeziku glasi:”(2) Das Wohnungseigentum kann neu eingeräumt werden: 1. durch schriftliche Vereinbarung aller Miteigentümer; ein Miteigentümer, der bereits Wohnungseigentümer ist, darf seine

Zustimmung nur verweigern, wenn durch das Wohnungseigentum, das neu eingeräumt werden soll, die ihm auf Grund des bestehenden Wohnungseigentums zustehenden Nutzungsrechte aufgehoben oder eingeschränkt würden;”

99


1. pisanim sporazumom svih suvlasnika; suvlasnik koji je već stambeni vlasnik smije svoju suglasnost uskratiti samo ako bi se novim stambenim vlasništvom koje se treba uspostaviti ukinula ili ograničila prava korištenja koja mu pripadaju na temelju postojećeg stambenog vlasništva.”

Prema tome, odredbe članka 73. stavaka 1. i 2. ZVDSP-a gotovo su identične onima koje sa-država § 2. stavak 2. WEG-a 1975, odnosno kasnije novelirani § 2. stavak 2. točka 1. 3. WÄG-a iz kojih jasno proizlazi da je samo za etažnog vlasnika, dakle, suvlasnika na čijem je suvlasničkom dijelu već uspostavljeno stambeno (etažno) vlasništvo normirano ograničenje mogućnosti za uskratu suglasnosti ostalim suvlasnicima za uspostavu etažnog vlasništva na drugim posebnim dijelovima nekretnine koji udovoljavaju pretpostavkama za uspostavu etažnog vlasništva.

Pravilnim tumačenjem odredbe članka 73. stavka 2. ZVDSP-a, koja je kako je vidljivo redi-girana prema uzoru na § 2. stavak 2. WEG-a 1975, dolazi se do zaključka da onaj suvlasnik na čijem je suvlasničkom dijelu već uspostavljeno etažno vlasništvo, dakle suvlasnik koji je već etažni vlasnik u trenutku kada je drugi suvlasnik podnio zahtjev za uspostavu etažnog vlasniš-tva, ne može uskratiti pristanak na uspostavu etažnog vlasništva drugom suvlasniku koji ima odgovarajući suvlasnički dio. Smisao te odredbe ne može se tumačiti izvan konteksta ostalih odredaba ZVDSP-a u prije svega odredbe članka 73. stavka 1. ZVDSP-a te odredbe članka 43. stavka 1. ZVDSP-a. Dakle, smisao i cilj odredbe članka 73. stavka 2. ZVDSP-a je ograničenje mogućnosti za etažnog vlasnika koji je na svojem suvlasničkom dijelu već uspostavio etažno vlasništvo da uskrati svoju suglasnost za uspostavu etažnog vlasništva drugom suvlasniku koji ima odgovarajući suvlasnički dio. Da je to bio smisao i cilj navedene odredbe, nedvojbeno upućuje izričaj “prava koja njemu već pripadaju na temelju njegova prije uspostavljenoga vla-sništva posebnoga dijela”. Bilo bi protivno načelu savjesnosti i poštenja u pravnom prometu kada bi se dopustilo suvlasniku koji je na svojem suvlasničkom dijelu, uz suglasnost ostalih suvlasnika, uspostavio etažno vlasništvo da bezuvjetno uskrati pravo na uspostavu etažnog vlasništva drugim suvlasnicima koji za to ispunjavaju uvjete.

Dakle, pogrešno je tumačenje da na temelju odredbe članka 73. stavka 2. ZVDSP-a sugla-snost suvlasnika za uspostavu vlasništva posebnoga dijela nekretnine može biti bezuvjetno supstituirana sudskom odlukom. Naprotiv jezično, teleološko (ciljno) i sistemsko tumačenje navedene odredbe, uvažavajući i ratio legis, ne dopušta takvo tumačenje.

Odlukom suda donesenom u parničnom postupku može se zamijeniti suglasnost samo onog suvlasnika na čijem je suvlasničkom dijelu već ranije povezano vlasništvo određenoga posebnoga dijela, a koji je uskratio suglasnost drugom suvlasniku za uspostavu vlasništva posebnoga dijela, iako za to nije imao opravdani razlog jer se uspostavom novoga vlasništva posebnoga dijela u korist toga suvlasnika ne ukidaju ili ograničuju prava koja njemu već pripa-daju na temelju njegova prije uspostavljenoga vlasništva posebnoga dijela. Stoga je neprihvat-ljivo stajalište izraženo u citiranoj odluci Županijskog suda u Velikoj Gorici da ZVDSP-om, a ni drugim propisom, nije predviđena mogućnost donošenja presude koja nadomješta suglasnost suvlasnika nekretnine za uspostavu vlasništva posebnoga dijela drugom suvlasniku.

Na tvrdnju da je notorna činjenica da hrvatski zakonodavac apsolutno podupire etažiranje, što da proizlazi iz teksta ZVDSP-a,25 ali i iz bezbrojnih javnih istupa mjerodavnih osoba i da je

25 Tako Kačer, H., op. cit. u bilj. 15, str. 6.

100


stoga nemoguće braniti stajalište da je cilj propisa da etažiranja bude sve manje, zbog čega se ciljnim ili teleološkim tumačenjem odredbe članka 73. stavka 2. ZVDSP-a nameće zaključak da suvlasnik koji izvansudski odbija etažiranje na to može biti prisiljen sudskim putem treba odgovoriti sljedeće.

Cilj pravnog tumačenja (interpretacije) jest utvrditi pravi sadržaj, značenje i smisao pravne norme. Od metoda tumačenja posebno značenje imaju jezično i teleološko (ciljno) tumačenje.

Jezično tumačenje je, prema pretežitom shvaćanju, glavna i najvažnija metoda tumačenja prava (ostale metode služe za provjeru, dopunu ili korektiv jezičnog tumačenja), a ono obuhva-ća primjenu pravila jezika na kojem je norma izražena, dakle, leksičko, gramatičko, sintaktično i interpunkcijsko tumačenje i primjenu specifičnih pravila o stilu pravnog izraza.26 Jezičnim tumačenjem, uz pomoć shvaćanja riječi u rečenici i njihove međusobne veze i razmještenosti, utvrđuje se sadržaj i smisao pravnog pravila.27

Teleološkim tumačenjem utvrđuje se pravo značenje pravne norme na temelju utvrđivanja cilja norme. Tekst pravne norme se ne smije razmatrati izolirano, nego u vezi s ciljem pravne norme, pri čemu se razlikuje subjektivno teleološko tumačenje kod kojega se pravo znače-nje norme utvrđuje na temelju cilja koji je mislio zakonodavac kod donošenja pravne norme i objektivno teleološko tumačenje kod kojega treba tražiti cilj koji postavlja društvo u vremenu primjene norme,28 odnosno koji cilj se s današnjih gledišta želi postići normom. Objektivno te-leološko tumačenje nije usmjereno prema onoj predodžbi volje koju je zakonodavac imao kod donošenja pravne norme, nego prema volji zakona u trenutku njegove primjene. Ono objekti-vizira smisao i svrhu pravne norme.

Ponajprije treba reći da se odredba članka 73. stavka 2. ZVDSP-a ne može tumačiti protiv-no njezinu jezičnom sadržaju i smislu.

Tumačenjem, pa ni teleološkim (ciljnim) ne smije se pravnoj normi koja je prema doslov-nom tekstu i smislu jednoznačna dati suprotan smisao, niti se smije odrediti (kreirati) bitno novi normativni sadržaj norme koju treba tumačiti. Dakle, pravnu normu nije moguće tumačiti u skladu s ciljem koji zakonodavac pretpostavlja, odnosno možda i želi, ako bi takvo tumačenje bilo protivno jasnom zakonskom tekstu, odnosno jednoznačnom jezičnom sadržaju norme.29 Kod tumačenja zakonodavčeve volje treba imati na umu da je volja zakonodavca volja koja je objektivizirana u zakonu.30 Volja zakonodavca nije sredstvo tumačenja, nego cilj i rezultat tumačenja.31 Zakonodavna volja može se uzeti u obzir samo ako je ona u samom zakonskom

26 Vidi Pravni leksikon, Leksikografski zavod “Miroslav Krleža”, Zagreb, 2007., str. 1638.

27 Vidi Aviani, D. & Đerđa, D., Uniformno tumačenje i primjena prava te jedinstvenost sudske prakse u upravnom sudovanju, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 49, 2, 2012., str. 371.

28 Vidi Visković, N., Država i pravo, Drugo izmijenjeno izdanje, Zagreb, 1997., str. 234.

29 Usp. Odluku Ustavnog sodišča Slovenije, broj U-I-140/01 od 4. prosinca 2003., Uradni list Republike Slovenije, broj 127/2003 od 19. prosinca 2003.

30 Vidi Radbruch, G., Gesamtausgabe, Band 2, Rechtsphilosophie II, bearbeitet von Arthur Kaufmann, C. F. Müller Juristischer Verlag, Heidelberg, 1993. “Država ne govori osobnim izjavama sudionika u stvaranju zakona, nego jedino samim zakonom. Volja zakonodavca se poklapa s voljom zakona.” (tekst u izvorniku na njemačkom jeziku: “Der Staat spricht nicht in den persönlichen Äußerungen der an der Entstehung des Gesetzes Beteiligten, sondern nur im Gesetz selbst. Der Wille des Gesetzgebers fällt zusammen mit dem Willen des Gesetzes”), str. 344.–345.

31 Vidi Radbruch, G., op. cit. u bilj. 30, str. 345.

101


tekstu našla dovoljno određen izraz. Tumačenjem se ne smiju mijenjati odredbe zakona na koje se odnosi tumačenje, jer to onda predstavlja samovolju i negaciju načela vladavine prava.

Ako sudac tumači pravnu normu protivno njezinu jasnom jezičnom sadržaju i smislenoj vezi s drugim normama, onda on prekoračuje granice sudačkih ovlasti kod tumačenja i zadire u nadležnosti zakonodavca.

Budući da je odredba članka 73. stavka 2. ZVDSP-a posve jasna već na razini jezičnog tuma-čenja i ne zahtijeva dodatna tumačenja, toj odredbi se teleološkim tumačenjem ne može dati smisao koji bi bio protivan jasnom zakonskom tekstu.

Neprihvatljivo je i stajalište da bi sudovi u određenim situacijama kod uspostave etažnog vlasništva trebati tolerirati nedostatak pisane suglasnosti ako su ostali uvjeti za uspostavu etažnog vlasništva zadovoljeni. Osim što se takvo shvaćanje protivi izričitoj zakonskoj odredbi (članak 73. stavak 1. ZVDSP-a) ono je protivno i odredbi članka 48. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske32 kojom odredbom je propisano da se jamči pravo vlasništva i članku 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda33 s naslovom Zaštita vlasništva koja glasi:

“Svaka fizička ili pravna osoba ima pravo na mirno uživanje svojega vlasništva. Nitko se ne smije lišiti svoga vlasništva, osim u javnom interesu, i to samo uz uvjete predviđene zakonom i općim načelima međunarodnoga prava.

Prethodne odredbe, međutim, ni na koji način ne umanjuju pravo države da primijeni za-kone koje smatra potrebnima da bi uredila upotrebu vlasništva u skladu s općim interesom ili za osiguranje plaćanja poreza ili drugih doprinosa ili kazni.”

Ustavni sud Republike Hrvatske u odluci broj: U-I-763/2009 i dr. od 30. ožujka 2011.34 u postupku ocjene suglasnosti Zakona o poljoprivrednom zemljištu35 s Ustavom zauzeo je slje-deća Načelna pravna stajališta o ustavnom jamstvu prava vlasništva:

“1. Ustavna jamstva, u koje pripada i ustavno jamstvo prava vlasništva (članak 48. stavak 1. Ustava), usmjerena su u prvom redu zaštiti prava i sloboda pojedinaca ili društvenih skupina ili pak zaštiti određenih odnosa koji čine društveno-gospodarski temelj društva ili njegovu nadgradnju. Ona nisu izraz osobnosti i ljudskog dostojanstva pojedinca, već izraz preuzete obveze države skrbiti o određenom pravu ili slobodi pojedinca ili društvene skupine ili određe-nom društvenom odnosu te im pružiti djelotvornu pravnu zaštitu. Ta se preuzeta obveza ugra-đuje u temeljnu normu u obliku ustavnog jamstva države. Stoga se ustavna jamstva u pravilu prosuđuju u odnosu na putove djelotvornog ostvarenja i zaštite samog predmeta jamstva, ali i na djelotvornost institucija koje su odgovorne za njegovo ostvarenje i zaštitu.

2. Svaka pravna (zakonska) norma kojom se uređuje vlasništvo mora poštovati Ustavom zaštićene vrijednosti koje s jedne strane proizlaze iz privatnog vlasništva u uobičajenom gra-đanskopravnom smislu, a s druge strane iz zahtjeva koje Ustav postavlja u pogledu usklađeno-sti vlasništva s ostalim ustavnim vrednotama i zaštićenim dobrima. Zakonodavac je osobito

32 Narodne novine, broj 56/1990, 135/1997, 113/2000, 28/2001, 76/2010, 5/2014.

33 Narodne novine, Međunarodni ugovori, broj 18/1997, 6/1999, 8/1999, 14/2002, 1/2006 i 2/2010.

34 Narodne novine, broj 39/2011.

35 Narodne novine, broj 152/2008, 25/2009, 153/2009 i 21/2010.

102


vezan načelima jednakosti i razmjernosti, načelima socijalne države i vladavine prava, ali i pra-vom na slobodan razvitak djelatnosti vlasnika, kao osobitog izraza prava na slobodan razvitak njegove osobne i poduzetničke sfere života (članak 35. stavak 1. i članak 49. stavak 1. Ustava). U tim je okvirima nepovredivost vlasništva uzdignuta na razinu najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (članak 3. Ustava).

3. Oduzimanje ili ograničenje vlasništva u korist privatnih osoba može biti u općem ili jav-nom interesu. ‘Opći interes’ iz članka 50. stavka 1. Ustava slabije je vezan uz zaštićena ustavna dobra i njegovo se postojanje mora dokazivati u svakom pojedinom slučaju, pri čemu je teret dokaza na onom tko tvrdi da taj interes postoji. Nasuprot tome, ‘opći interes’ iz članka 52. stavka 2. Ustava unaprijed se (a priori) presumira jer je vezan uz ‘dobra od interesa za Republi-ku Hrvatsku’ i njihovu ‘osobitu zaštitu’, što se određuje zakonom, pa se suprotno mora doka-zivati. Teret dokaza u tom slučaju pada na onog tko tvrdi da tog interesa nema.”

Prema stajalištu Ustavnog suda Republike Hrvatske izraženom u odluci broj: U-I-3556/2006 od 31. siječnja 2012.,36 koja je donesena u postupku za ocjenu suglasnosti Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima37 s Ustavom Repu-blike Hrvatske, uspostava etažnog vlasništva spada u uređenje kontrole korištenja vlasništva u smislu članka 1. stavka 2. Protokola br. 1 uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, pa stoga zakonski uvjeti za uređenje kontrole korištenja vlasništva pripadaju trećem pravilu o vlasništvu, tj. kontroli korištenja imovine iz Načelnih pravnih stajališta o ustavnom jamstvu prava vlasništva izraženim u odluci broj: U-I-763/2009 i dr. od 30. ožujka 2011.

Okolnost dužeg izbivanja suvlasnika iz mjesta prebivališta ili boravišta odnosno okolnost da je njegovo boravište trenutačno nepoznato nije razlog koji bi opravdavao uspostavu etaž-nog vlasnika i bez suglasnosti tog suvlasnika.

Članak 32. Ustava određuje da svatko, tko se nalazi zakonito na teritoriju Republike, ima pravo slobodno kretati se i birati boravište (stavak 1.), da svaki državljanin Republike Hrvat-ske ima pravo u bilo koje doba napustiti teritorij države i naseliti se trajno ili privremeno u inozemstvu i bilo kada se vratiti u domovinu (stavak 2.) i da se pravo kretanja na teritoriju Republike Hrvatske, pravo ulaska u nju i izlaska iz nje može iznimno ograničiti zakonom, ako je to nužno radi zaštite pravnog poretka, ili zdravlja, prava i sloboda drugih (stavak 3.).

Dulje izbivanje suvlasnika iz mjesta prebivališta ili boravišta, odnosno okolnost da je nje-govo boravište nepoznato, ne može imati za posljedicu gubitak suvlasničkih ovlasti na stvari u suvlasništvu, u koje spada i pravo raspolaganja idealnim dijelom stvari odnosno suvlasničkim dijelom, a do čega bi došlo kada bi se dopustila uspostava etažnog vlasništva u korist drugog suvlasnika bez njegove izričite pisane suglasnosti.

Ni problemi koji nastaju smrću fizičke osobe ne mogu biti razlog za uspostavu etažnog vlasništva bez pisane suglasnosti svih suvlasnika jer u hrvatskom pravnom poretku vrijedi: a) načelo obvezatnosti neposrednog sveopćeg sljedništva zbog ostaviteljeve smrti, pa ono mjesto u pravnim odnosima koje je u trenutku svoje smrti zauzimao ostavitelj nakon njegove smrti zauzimaju njegovi nasljednici kao sveopći sljednici (univerzalni sukcesori) i b) načelo ipso iure



103


nasljeđivanja u trenutku ostaviteljeve smrti zbog čega ostaviteljeva prava i obveze sadržane u ostavini postaju već u trenutku ostaviteljeve smrti – nasljednikova prava i obveze.38

3.4. ZAHTJEV ZA USPOSTAVU VLASNIŠTVA POSEBNOGA DIJELA (ETAŽNOG VLASNIŠTVA) TUŽBOM NA UTVRĐENJE PRAVA VLASNIŠTVA

Prema općem pravnom uređenju uspostavljenom ZVDSP-om za uspostavu vlasništva po-sebnoga dijela nekretnine zahtijeva se valjani pravni temelj i način (modus) uspostave.

Pravni temelji za uspostavu vlasništva posebnog dijela nekretnine jesu:39

- suglasna odluka (sporazum) svih suvlasnika da sa svojim suvlasničkim dijelovima pove-žu vlasništvo određenih posebnih dijelova nekretnine (članak 43. stavak 4., članak 68. stavak 3. ZVDSP-a)

- pisana suglasnost svih suvlasnika da pristaju da se s odgovarajućim suvlasničkim dijelom određenog suvlasnika poveže vlasništvo određenoga posebnog dijela nekretnine (članak 43. stavak 1., članak 71. stavak 1. ZVDSP-a)

- pisano očitovanje volje vlasnika zemljišta sa zgradom, odnosno nositelja prava građenja sa zgradom da sa suvlasničkim dijelovima na koje je podijelio svoje pravo vlasništvo po-veže vlasništvo određenih posebnih dijelova nekretnine (članak 75. stavak 1. ZVDSP-a).

Drugi pravni temelji za uspostavu vlasništva određenoga posebnoga dijela nekretnine pre-ma općem pravnom uređenju koje je propisano ZVDSP-om nisu mogući ni valjani.

Tako je Vrhovni sud Republike Hrvatske u odluci broj Rev-91/07 od 7. listopada 2007.40 u vezi s pravnim temeljem za uspostavu vlasništva posebnoga dijela nekretnine izrazio stajalište da se tužbom na utvrđenje prava vlasništva ne može zahtijevati uspostava vlasništva posebno-ga dijela nekretnine (etažno vlasništvo). U odluci je navedeno:

“Suvlasnik ne može zahtijevati tužbom na utvrđenje, da je on vlasnik određenoga dijela nekretnine, sve dok postoji suvlasništvo na toj nekretnini, što je ovdje slučaj.

Tužbom na utvrđenje prava vlasništva ne može se zahtijevati ni uspostava vlasništva po-sebnoga dijela nekretnine (etažno vlasništvo) u smislu odredbe čl. 71. do čl. 78. Zakona o vla-sništvu i drugim stvarnim pravima (Narodne novine, broj 91/1996 – dalje: ZVDSP).

Vlasništvo određenoga posebnoga dijela nekretnine uspostavlja se prema odredbi čl. 73. ZVDSP-a na temelju pisane suglasnosti svih suvlasnika nekretnine ili na temelju pravomoćne odluke donesene u izvanparničnom postupku, kojom je utvrđena korisna vrijednost svih dije-lova cijele nekretnine prema pravilima propisanim odredbom čl. 74. ZVDSP-a, te se upisuje u zemljišne knjige samo kao pravo uspostavljeno s određenim suvlasničkim dijelom te nekretni-ne (čl. 72. ZVDSP-a). Time se ne zasniva vlasništvo na fizički određenoj nekretnini.

38 Vidi Gavella, N. i Belaj, V., Nasljedno pravo, III. bitno izmijenjeno i dopunjeno izdanje, Zagreb, lipanj 2008., str. 21. i sl.

39 Vidi Gavella et. al., op. cit. u bilj. 9, str. 746. i sl.; Josipović, T., op. cit. u bilj. 3, str. 7. i sl.

40 Odluka se nalazi u informacijskom sustavu SupraNova.

104


Na tako utvrđeno činjenično stanje sudovi nižeg stupnja pravilno su primijenili navedene odredbe ZVDSP-a, kad su odbili postavljeni zahtjev tužitelja na utvrđenje da je on vlasnik određenoga dijela nekretnine.

Neosnovano se revident poziva na primjenu odredbe čl. 370. ZVDSP-a, jer se ta odredba odnosi na već uspostavljeno etažno vlasništvo po prijašnjim propisima, za koje samo treba utvrditi odgovarajuću veličinu pripadajućeg suvlasničkog dijela cijele nekretnine, a to nije slu-čaj u ovom predmetu.”

3.5. OPRAVDANI RAZLOG ZA USKRATU SUGLASNOST ZA USPOSTAVU VLASNIŠTVA POSEBNOGA DIJELA

Prema odredbi članka 73. stavka 2. ZVDSP-a suvlasnik s čijim je suvlasničkim dijelom već ranije povezano vlasništvo određenoga posebnoga dijela može iznimno uskratiti suglasnost drugom suvlasniku za uspostavu vlasništva određenoga posebnoga dijela ako bi se usposta-vom novoga vlasništva posebnoga dijela ukinula ili ograničila prava koja njemu već pripadaju na temelju njegova prije uspostavljenoga vlasništva posebnoga dijela.

U prava čije ukidanje ili ograničenje može opravdati uskratu suglasnosti suvlasnika koji je na svojem suvlasničkom dijelu uspostavio etažno vlasništvo na uspostavu novog etažnog vla-sništva spada, u prvom redu, isključivo pravo korištenja i raspolaganja tog etažnog vlasnika na njegovu objektu etažnog vlasništva, odnosno na onom posebnom dijelu nekretnine na kojemu je uspostavljeno njegovo vlasništvo posebnoga dijela i mogućem pripatku. Ako bi se, dakle nje-govo već prije uspostavljeno vlasništvo posebnoga dijela ukidalo ili ograničavalo uspostavom novoga vlasništva posebnoga dijela tada on ima pravo uskratiti svoju suglasnost za uspostavu novoga vlasništva posebnoga dijela. Isto tako suvlasnik koji je na svojem suvlasničkom dijelu uspostavio etažno vlasništvo ima pravo uskratiti suglasnost za uspostavu novoga vlasništva posebnoga dijela ako bi se time ukidalo ili ograničavalo njegovo pravo na uporabu zajedničkih dijelova nekretnine koji služe nekretnini kao cjelini.41

U vezi s tim treba dodati da suvlasnik ne može biti prisiljen da sudjeluje u uspostavi novog vlasništva posebnoga dijela nekretnine u pogledu onog dijela suvlasničke nekretnine koji ne može biti objekt etažnog vlasništva. Dakle, ako se zahtijeva uspostava etažnog vlasništva na dijelu nekretnine koji ne predstavlja samostalnu uporabnu cjelinu u smislu članka 67. stavka 1. ZVDSP-a ili na dijelovima nekretnine koji služe kao zajednički, ili im se namjena protivi isključivoj uporabi samo u korist određenoga posebnoga dijela, suvlasnik smije uskratiti svoju suglasnost za uspostavu novog vlasništva posebnoga dijela.

41 U austrijskom pravu za vrijeme važenja WEG-a 1975 koji je, kako je već navedeno, u § 2. stavku 2. predviđao pravo etažnog vlasnika da pod određenim uvjetima uskrati svoju suglasnost za uspostavu novog etažnog vlasništva, pravima, čije ukidanje ili ograničenje opravdava uskratu suglasnosti za uspostavu novog etažnog vlasništva, smatrana su ponajprije prava na korištenje stvari, odnosno isključivo pravo korištenja i raspolaganja etažnog vlasnika na određenom posebnom dijelu nekretnine na kojemu je uspostavljeno njegovo etažno vlasništvo, kao i pravo uporabe na općim dijelovima nekretnine koji služe općoj uporabi svih suvlasnika. Usporedi Pittl u Schwimann, ABGB2 Rz 16 zu § 2 WEG-a (citirano prema parlamentarnim materijalima u vezi s donošenjem Wohnungseigentumsgesetza 2002 – WEG 2002, (Vorblatt, Erläuterungen, Textgegenüberstellugen) str. 37., www.parlament.gv.at/PAKT/VHG/XXI/I/I-00989/, pristupljeno 13. kolovoza 2016.

105


3.6. SUGLASNOST TREĆIH OSOBA ZA USPOSTAVU ETAŽNOG VLASNIŠTVA

Odredbom članka 95. stavka 1. ZVDSP-a je propisano da osim u slučaju iz članka 94. ovoga Zakona, vlasništvo posebnoga dijela nekretnine prestaje uknjižbom brisanja u zemljišnoj knjizi onog upisa kojim je vlasništvo određenoga posebnoga dijela nekretnine bilo uspostavljeno kao pravo povezano s određenim suvlasničkim dijelom te nekretnine. Odredbom stavka 2. istog član-ka je propisano da je za uknjižbu brisanja iz stavka 1. ovoga članka na temelju odreknuća nužan pristanak svih suvlasnika i knjižnih ovlaštenika čija prava opterećuju odgovarajući suvlasnički dio.

ZVDSP nije, međutim, uredio pitanje je li za uspostavu etažnog vlasništva na zahtjev su-vlasnika nekretnine koji ima barem odgovarajući suvlasnički dio potrebna suglasnost knjižnih ovlaštenika čija prava već opterećuju odgovarajući suvlasnički dio. Hrvatska pravna doktrina se o tom pitanju također nije otvoreno izjasnila.

Smatramo da je za uspostavu etažnog vlasništva potrebna suglasnost onih knjižnih ovla-štenika čija prava opterećuju odgovarajući suvlasnički dio ako bi uspostava etažnog vlasništva imala utjecaja na njihova uknjižena prava. To osobito može biti slučaj kada je riječ o založnom pravu na nekretnini.

Prema odredbi članka 37. stavka 3. ZVDSP-a u pravnom se prometu uzima da je idealni dio stvari samostalna stvar pa sve što je određeno za stvari vrijedi i za idealne dijelove, ako nije što posebno propisano. Suvlasnik smije samostalno pravno raspolagati svojim idealnim dijelom stvari, odnosno svojim suvlasničkim dijelom po pravilima koja vrijede za vlasnikova pravna raspolaganja stvarima ako time ne dira u tuđa prava (članak 37. stavak 5. ZVDSP-a). U okviru samostalnog raspolaganja svojim idealnim dijelom suvlasnik može bez pristanka ostalih su-vlasnika i založiti svoj suvlasnički dio nekretnine jer u smislu članka 298. stavka 1. ZVDSP-a predmet založnog prava može biti i idealni dio nekretnine. To založno pravo, u skladu s odred-bom članka 35. stavka 1. ZZK-a, upisuje se kao teret idealnog dijela tog suvlasnika.

Ako je založnim pravom opterećen idealni dio nekretnine nekog suvlasnika, tada se u slu-čaju uspostave etažnog vlasništva na suvlasničkom dijelu tog suvlasnika to založno pravo koje je teretilo suvlasnički dio, sukladno odredbi članka 69. stavka 2. ZVDSP-a, proteže na vlasniš-tvo posebnoga dijela nekretnine s kojim je povezan taj suvlasnički dio. Dakle, u tom slučaju je došlo do promjene predmeta založnog prava jer to više nije idealni dio nekretnine nego je to idealni dio nekretnine s kojim je neodvojivo povezano vlasništvo posebnoga dijela nekretnine.

Prema odredbi članka 68. stavka 3. ZVDSP-a ako svi suvlasnici nekretnine suglasno odluče da će svoja suvlasnička prava ograničiti tako što će s određenim suvlasničkim dijelom povezati vla-sništvo određenoga posebnoga dijela nekretnine, te o tome sastave ispravu, uzet će se da je to od-govarajući dio iz kojega može proizaći i na njemu biti uspostavljeno vlasništvo određenoga poseb-noga dijela nekretnine, bez obzira na to koliki bi bio taj suvlasnički dio. Dakle, kada svi suvlasnici sporazumno povezuju svoje suvlasničke dijelove s vlasništvom posebnoga dijela nekretnine nji-hovi suvlasnički dijelovi ne moraju biti odgovarajući, pa se vlasništvo posebnoga dijela nekretnine može uspostaviti i bez obzira na to koliki su suvlasnički dijelovi pojedinih suvlasnika. U takvoj situaciji moguća je uspostava posebnoga dijela nekretnine na način da je vrijednost određenoga posebnoga dijela nekretnine (stana ili druge samostalne prostorije) s kojim je povezan suvlasnički dio suvlasnika znatno manja od veličine njegova suvlasničkog dijela koji je opterećen založnim pravom. To znači da je moguće da založni vjerovnik u slučaju namirenja osigurane tražbine iz

106


založene nekretnine zbog manje vrijednosti određenoga posebnoga dijela u odnosu na vrijednost idealnog dijela koji je bio opterećen založnim pravom, neće biti u cijelosti namiren iz vrijednosti založene nekretnine. U takvom slučaju dolazi do pogoršanja pravnog položaja založnog vjerovni-ka, pa je zato potrebna i njegova suglasnost za uspostavu etažnog vlasnika.

Ista je stvar i kada je riječ o osobnim služnostima koje prema odredbi članka 200. stavka 1. ZVDSP-a mogu postojati i na idealnom dijelu ako je to moguće s obzirom na sadržaj služnosti i narav predmeta. To isto vrijedi i kada su u pitanju stvarni tereti jer prema odredbi članka 247. stavka 3. ZVDSP-a i suvlasnički dio nekretnine može biti opterećen stvarnim teretom.

4. ZAKLJUČAK

U sudskoj praksi i pravnoj doktrini postoje suprotna stajališta o uspostavi vlasništva po-sebnog dijela nekretnine na suvlasničkom dijelu jednog ili više suvlasnika kada ne postoji suglasnost svih suvlasnika nekretnine da određeni suvlasnik sa svojim suvlasničkim dijelom poveže vlasništvo posebnoga dijela. Nakon svestrane analize odredaba ZVDSP-a objasnili smo zbog čega smatramo da nije moguće uspostaviti vlasništvo posebnoga dijela nekretnine na zahtjev suvlasnika koji ima barem odgovarajući suvlasnički dio bez izričite suglasnosti svih suvlasnika nekretnine dane u pisanu obliku u ispravi pogodnoj za uknjižbu i da sudska odluka ne može nadomjestiti suglasnost suvlasnika koji se usprotivio uspostavi etažnog vlasništva.

De lege ferenda trebalo bi novelom ZVDSP-a izrijekom predvidjeti da je uspostava etažnog vlasništva dopuštena samo ako se odnosi na sve posebne dijelove nekretnine uzimajući u obzir zakonodavna rješenja iz WEG-a 2002.

LITERATURA

1. Aviani, D., Đerđa, D., Uniformno tumačenje i primjena prava te jedinstvenost sudske prakse u upravnom sudovanju, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 49, 2, 2012.

2. Belaj, V., Izvršavanje ovlasti i dužnosti glede posebnoga dijela nekretnine, Zbornik Pravnoga fakulteta Sveučilišta u Rijeci (1991) Vol. 27, br. 1, (2006) str. 345.–370.

3. Böhm, H., Das neue Wohnungseigentumsgesetz, Baurechtliche Blätter 5, 2002.

4. Ernst, H., Objekti etažnog vlasništva – dileme i nova rješenja, Zbornik Pravnoga fakulteta u Zagrebu, 1, 2007.

5. Gavella, N., Belaj, V., Nasljedno pravo, III. bitno izmijenjeno i dopunjeno izdanje, Zagreb, lipanj 2008.

6. Gavella, N.; Josipović, T.; Gliha, I.; Belaj, V.; Stipković, Z., Stvarno pravo, Svezak prvi, I. Uvod u stvarno pravo, II. Posjed i zemljišne knjige, III. Vlasništvo, II. izmijenjeno i dopunjeno izdanje, Na-rodne novine d.d., Zagreb, lipanj 2007.

7. Josipović, T., Izmjene i dopune Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, u: Bienenfeld, J.; Bre-žanski, J.; Crnić, J.; Josipović, T.; Kačer, H.; Končić, A. M.; Krtalić, V.; Radišić, N.; Sessa, Đ.; Vuraić Kudeljan, M., Nekretnine u pravnom prometu – 2006., Inženjerski biro d.d., Zagreb, studeni 2006.

8. Josipović, T., Pravni temelji za uspostavu vlasništva posebnog dijela nekretnine, u: Bienenfeld, J.; Fr-

107


ković, S.; Jelčić, O.; Josipović, T.; Koharić, Z.; Kontrec, D.; Pahić, D.; Simonetti, P., Nekretnine kao objekti imovinskih prava, Narodne novine d.d., Zagreb, 2007.

9. Josipović, T., Uspostava vlasništva posebnog dijela nekretnine, Pravo i porezi, 6, 2001.

10. Kačer, H., Je li pravo na etažiranje de lege lata utuživo?, Informator, br. 6128 od 28. studenoga 2012.

11. Kačer, H., Uspostava etažnog vlasništva i isključenje prema Zakonu o vlasništvu i drugim stvarnim pravi-ma, Aktualnosti hrvatskog zakonodavstva i pravne prakse, Zagreb, (5) 1998.

12. Klarić, P., Vedriš, M., Građansko pravo, IX. izmijenjeno i dopunjeno izdanje, Narodne novine d.d., Zagreb, rujan 2006.

13. Maganić, A., Procesnopravno uređenje odnosa etažnih vlasnika, Zbornik Pravnoga fakulteta Sveučili-šta u Rijeci, Vol. 28, br. 1, 2007.

14. Pravni leksikon, Leksikografski zavod “Miroslav Krleža”, Zagreb, 2007.

15. Radbruch, G., Gesamtausgabe, Band 2, Rechtsphilosophie II, bearbeitet von Arthur Kaufmann, C. F. Müller Juristischer Verlag, Heidelberg, 1993.

16. Visković, N., Država i pravo, Drugo izmijenjeno izdanje, Zagreb, 1997.

17. Žuvela, M. uz suradnju Gliha, S. i Radin, M., Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, Zagreb, 1997.

Pravni propisi

1. Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine, broj 56/1990, 135/1997, 113/2000, 28/2001, 76/2010 i 5/2014.

2. Konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, Narodne novine, Međunarodni ugovori, broj 18/1997, 6/1999, 8/1999, 14/2002, 1/2006, 2/2010.

3. Zakon o poljoprivrednom zemljištu, Narodne novine, broj 152/2008, 25/2009, 153/2009, 21/2010.

4. Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, Narodne novine, broj 91/1996, 68/1998, 137/1999, 22/2000, 73/2000, 114/2001, 79/2006, 141/2006, 146/2008, 38/2009, 153/2009, 143/2012 i 152/2014.

5. Zakon o zemljišnim knjigama, Narodne novine, broj 91/1996, 68/1998, 137/1999, 114/2001, 100/2004, 107/2007, 152/2008, 126/2010, 55/2013, 60/2013.

6. Wohnrechtsänderungsgesetz-3. WÄG, BGBl 1993/800.

7. Wohnungseigentumsgesetz 1975-WEG 1975, BGBl 1975/417.

8. Wohnungseigentumsgesetz 2002-WEG 2002, BGBl I 2002/70.

Sudske odluke

1. Odluka Županijskog suda u Splitu, poslovni broj: Gžx-860/09 od 30. travnja 2010.

2. Odluka Županijskog suda u Velikoj Gorici, broj: Gž-1165/11-2 od 27. svibnja 2015.

3. Odluka Vrhovnog suda Republike Hrvatske, broj: Rev-91/07 od 7. listopada 2007.

4. Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-I-763/2009 i dr. od 30. ožujka 2011., Narodne novine, broj 39/2011.

5. Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-I-3556/2006 od 31. siječnja 2012., Narodne novine, broj 17/2012.

6. Odluka Ustavnog sodišča Slovenije, broj: U-I-140/01 od 4. prosinca 2003.

108


Vicko Prančić*

ESTABLISHMENT OF OWNERSHIP OF A SEPARATE PART OF REAL PROPERTy (CONDOMINIUM) AT THE REQUEST OF THE CO-OWNER WHO HAS THE APPROPRIATE CO-OWNERSHIP

SHARE – SOME OPEN QUESTIONS

Summary

Although more than 19 years have passed since the introduction of the new concept of owner-ship of a separate part of real property (condominium) by the Ownership and Other Property Rights Act, there are numerous dilemmas in practice concerning its application, especially in regard to the establishment of ownership of a separate part of real property (condomini-um). In fact, in judicial practice (and in Croatian legal doctrine) there are different points of view about the question whether it is possible to establish condominium at the request of the co-owner who has the appropriate co-ownership share even in case of lack of agreement between all co-owners. In this paper the author analyses the legal regulation of establishment of ownership of a separate part of real property (condominium) at the request of the co-owner who has the appropriate co-ownership share with reference to the normative solutions of the 1975 Austrian Condominium Act (Wohnungseigentumsgesetz), which has served as a model for the regulation of condominium in the Republic of Croatia, and aims at giving answers to open controversial questions.

Keywords: Ownership of a separate part of real property, condominium, establishment of condominium, agreement of co-owners, refusal of agreement

* Vicko Prančić, LLM, County Court in Split. Gundulićeva 29a, 21000 Split. Email address: [email protected].

109

Tomislav Šušnjar, Ana Zakarija, TRANSPARENTNOST JEDINICA LOKALNE I PODRUČNE (REGIONALNE) SAMOUPRAVE U OBJAVI ...

Tomislav Šušnjar*

Ana Zakarija**

TRANSPARENTNOST JEDINICA LOKALNE I PODRUČNE (REGIONALNE) SAMOUPRAVE U OBJAVI PLANA NABAVE NA INTERNETSKIM STRANICAMA

Sažetak: Osnovni cilj ovog rada bio je utvrditi postoji li Plan nabave za 2016. godinu, na internetskim stranicama jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj. Korištenjem metode analize postavljena hipoteza da jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj, izvršavaju zakonsku obvezu objave plana nabave na internetskim stranicama, nije potvrđena. Rezultati istraživanja pokazuju da sve županije osim Međimurske na internetskim stranicama imaju dokument Plan nabave za 2016. godinu. Od 127 gradova u Republici Hrvatskoj, deset gradova (Belišće, Čabar, Donji Miholjac, Drniš, Ilok, Imotski, Nova Gradiška, Pleternica, Popovača i Vrgorac), nema objavljen Plan nabave za 2016. godinu. Također, rezultati istraživanja pokazuju da 61 općina na svojim internetskim stranicama nema objavljen Plan nabave za 2016. godinu. Ovo istraživanje može pridonijeti postojećim spoznajama o sadržaju internetskih stranica jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj te potaknuti odgovorne osobe u tim jedinicama na provođenje zakonske obveze objave plana nabave na internetskim stranicama, a sve radi transparentnijeg provođenja nabave.

Ključne riječi: transparentnost, objava, plan nabave, internetska stranica, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave

1. UVOD

Sustav javne nabave predstavlja skup propisa i pravila koji državi, njezinim tijelima i tije-lima s javnim ovlastima propisuju određene postupke pri kupnji roba i usluga, s obzirom na

* Mr. sc. Tomislav Šušnjar, Hrvatske autoceste održavanje i naplata cestarine d.o.o., Koturaška cesta 43, 10000 Zagreb. Adresa e-pošte: [email protected].

** Ana Zakarija, dipl. oec., Ministarstvo financija, Porezna uprava, Boškovićeva 5, 10000 Zagreb. Adresa e-pošte: [email protected].

Prethodno priopćenje UDK 658.7:352(497.5)

342.727:087.7Rad primljen: 19. listopada 2016.

110


to da tijela s javnim ovlastima ne stječu samostalno financijska sredstva, uz pridržavanje te-meljnih načela javne nabave: načelo slobode kretanja roba, načelo slobode poslovnog nastana, načelo slobode pružanja usluga te načela koja iz toga proizlaze kao što su načelo tržišnog natje-canja, načelo učinkovitosti, načelo jednakog tretmana, načelo zabrane diskriminacije, načelo uzajamnog priznavanja, načelo razmjernosti i načelo transparentnosti.

Osnovna svrha i cilj ovog rada bilo je utvrditi postoji li Plan nabave za 2016. godinu, na internetskim stranicama jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u Republici Hr-vatskoj te na temelju provedenog istraživanja utvrditi provode li jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj zakonsku obvezu objave plana nabave na in-ternetskim stranicama te time pridonose transparentnoj nabavi.

Sukladno članku 20. Zakona o javnoj nabavi1 propisano je da javni naručitelji, u koje spada-ju i jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, za proračunsku ili poslovnu godinu donose plan nabave, pri čemu su obvezni plan nabave objaviti na internetskim stranicama u roku 60 dana od dana donošenja proračuna, odnosno financijskog plana. Poveznicu na inter-netske stranice na kojima su objavili plan nabave, javni naručitelji moraju dostaviti Upravi za sustav javne nabave Ministarstva gospodarstva koja objedinjuje popis svih dostavljenih pove-znica internetskih stranica na kojima su dostupni planovi nabave javnih naručitelja. Ako javni naručitelj nema mogućnost objave na internetskim stranicama, Upravi za sustav javne nabave dostavlja u elektroničkom obliku svoj plan nabave te sve njegove kasnije izmjene i dopune radi objave na internetskom portalu javne nabave (www.javnanabava.hr), pri čemu je za točnost podataka odgovoran javni naručitelj.

Za potrebe istraživanja u ovom radu korištena je metoda analize sadržaja. Za obradu poda-taka korištena je deskriptivna statistika. Podaci korišteni u ovom radu prikupljeni su iz razli-čitih izvora kao što su domaća i strana znanstvena i stručna literatura, zakonski i podzakonski akti, izvješća te internetske stranice jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

U radu se prikazuju rezultati provedenog empirijskog istraživanja postojanja Plana nabave za 2016. godinu, dobiveni analizom objavljenih dokumenata na internetskim stranicama jedi-nica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Očekuje se kako će rezultati ovog istraživanja proširiti postojeće spoznaje o sadržaju inter-netskih stranica jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj te potaknuti njihove ovlaštene zakonske zastupnike u provođenju zakonske obveze objave plana nabave na internetskim stranicama, a samim time i poštovanje osnovnih načela javne nabave među koje se kao najvažnije može izdvojiti načelo transparentnosti.

Rad se sastoji od nekoliko poglavlja. Nakon uvodnog dijela slijedi pregled dosadašnjih istraživanja stranih i domaćih autora u vezi s konceptom, povezanost korupcije i nabave te transparentnosti jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u svom djelovanju. Na-kon prikaza dosadašnjih istraživanja, navedena je svrha i cilj istraživanja. Zatim slijedi prikaz izvješća javne nabave i zakonske obveze objavljivanja plana nabave na internetskim strani-cama. Nakon prikaza izvješća javne nabave i zakonske obveze objavljivanja Plana nabave na internetskim stranicama, slijedi analiza sadržaja internetskih stranica jedinica lokalne i po-dručne (regionalne) samouprave, opis metodologije istraživanja te prikaz rezultata istraživa-

1 Narodne novine, broj 90/2011, 83/2013, 143/2013, 13/2014.

111


nja. Na kraju rada prikazani su zaključci istraživanja, navedena su ograničenja te su predložene smjernice za buduća istraživanja.

2. PREGLED DOSADAŠNJIH ISTRAŽIVANJA O POVEZANOSTI KORUPCIJE I NABAVE TE TRANSPARENTNOSTI LOKALNIH ZAJEDNICA U SVOM DJELOVANJU

U dosadašnjim znanstvenim istraživanjima strani i domaći autori sadržaj internetskih stra-nica proučavaju s konceptualnog i empirijskog stajališta, kvalitativnog i kvantitativnog stajali-šta u okviru određene djelatnosti te sa stajališta povezanosti s drugim konceptima, dok istraži-vanje sadržaja internetskih stranica radi provjere postojanja plana nabave na istim, u Republici Hrvatskoj nije provođeno od 2012. godine, zbog čega je opravdano provesti ovo istraživanje. Strani i domaći autori istraživali su koncept nabave te korupcije u javnim nabavama i njezina utjecaja na politički reizbor i koncept proračunske transparentnosti lokalnih jedinica.

Antikorupcijsko istraživanje Europske komisije o korupciji u svih 28 članica Europske uni-je identificiralo je netransparentnost javnih nabava kao treće temeljno izvorište korupcije u zemljama članicama, naročito na lokalnoj razini vlasti. Ističu da su poduzeća u javnom vlasniš-tvu posebice netransparentna pri potpisivanju ugovora o javnim nabavama što je potencirano politizacijom pozicija njihovih čelnih ljudi. Prevelika diskrecijska moć političara, službenika ili uprava/direktora javnih poduzeća direktna su motivacija za koruptivno djelovanje. U istom istraživanju ističe se da je 2010. trošak korupcije u javnim nabavama kroz pet industrijskih sektora u samo osam zemalja članica procijenjen između 1,4 i 2,2 milijarde eura. Izvješće ističe da je ukupna šteta od korupcije u Europskoj uniji jednaka njezinu godišnjem proračunu. Ta-kođer, navodi se da 58% hrvatskih tvrtki smatra da je korupcija iznimno velika u procesima javnih nabava, naročito ako ih vode lokalne vlasti.2

Strani autori koncept korupcije u javnim nabavama definiraju kao oblik zloupotrebe moći političara na vlasti koja je ograničavajući faktor rasta mnogih modernih demokracija.3 Politič-ke elite na državnoj i/ili lokalnoj razini manipuliraju javnim sredstvima za ostvarenje parci-jalnih i privatnih interesa, radi ostvarenja dvaju temeljnih ciljeva svoje vladavine: ostanak na vlasti te povećanje vlastita bogatstva za vrijeme obnašanja vlasti.4

Domaći autori o konceptu korupcije u javnim nabavama navode da u Republici Hrvatskoj vlada uska povezanost poslovne zajednice i političara te da su odluke u javnoj nabavi obično diskrecijske i često koncentrirane u vrlo uskom krugu ljudi, naročito u lokalnoj samoupravi.5

2 European Commissio, EU Anti-Corruption Report. 2014., URL=http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/acr-2014-en.pdf, pristupljeno 1. ožujka 2014.

3 Mauro, P., Corruption and Growth, Quarterly Journal of Economics, 1995., str. 681.–712.; Knack, S., Keefer, P., Institutions and economic performance: Cross-country tests using alternative institutional measures, Economics and Politics, 1995., str. 207.–227.

4 Bueno de Mesquita, B.; Smith, A.; Siverson, R.; Morrow, J., (2002) Political Institutions, Policy Choices and the Survival of Leaders, British Journal of Political Science, Vol 32(4), 2002., str. 559.–590.

5 Ateljević, J., Budak, J., Corruption and public procurement: example from Croatia, Journal of Balkan and Near Eastern Studies, Vol 12(4), 2010., str. 375.–379.

Bađun, M., Odnos političke korupcije i javnih investicija – slučaj Hrvatske, Društvena istraživanja, Vol. 20(2), 2011., str. 295.–316.

112


Također, ističu da su cijene u javnim nabavama i dalje više od tržišnih, kako se često ne objavljuju otvoreni postupci, nego se natječaji alociraju direktno, bez prethodne objave natječaja te kako se često uključuju nepotrebni troškovi i usluge koje povećavaju vrijednost ugovora.6

Osim istraživanja korupcije u javnim nabavama istraživane su i njezine posljedice na po-litički reizbor, na primjeru lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj, pri čemu je testirana povezanost koruptivnih praksi javnih nabava u Republici Hrvatskoj s vjerojatnošću reizbora lokalnih političara, koristeći uzorak javnih nabava na lokalnoj razini u Republici Hrvatskoj u razdoblju od 2009. do 2010. godine.7 Istraživanjem je potvrđena hipoteza da zbog povezanih interesa lokalnih poduzetnika i političkih elita, političari na lokalnoj vlasti u Republici Hrvat-skoj mogu do određene razine pobjeđivati na izborima bez smanjenja opsega svog koruptiv-nog djelovanja, štoviše imaju veće izglede za reizbor ako stvaraju sustav koji potiče korupciju.

Također, analizirana je proračunska transparentnost lokalnih jedinica (županija, gradova i općina) koja je mjerena brojem ključnih proračunskih dokumenata (godišnjem izvršenju za 2014., polugodišnjem izvršenju za 2015. te prijedlogu proračuna, izglasanom proračunu i pro-računu za građane za 2016.), objavljenih na njihovim službenim internetskim stranicama od studenog 2015. do ožujka 2016. godine.8 U obzir su uzeti samo dokumenti koji su bili dostu-pni u navedenom razdoblju i to na dan pretraživanja internetske stranice, ali ne i naknadno objavljeni dokumenti. Takvim izračunom određeno je da razina proračunske transparentnosti može iznositi od 0 do 5. Prosječna transparentnost proračuna svih lokalnih jedinica je ne-zadovoljavajuća, ali se popravlja, s 1,75 iz istraživanja iz prijašnjih godina, na 2,35 u ciklusu istraživanja 2016. godine. Istraživanje je pokazalo da su županije vrlo transparentne (prosjek 4,3) u prikazivanju proračunskih dokumenata.

Osim istraživanja proračunske transparentnosti, istraživana je transparentnost i otvore-nost lokalnog javnog upravljanja, evaluacijom internetskih stranica 16 (šesnaest) hrvatskih gradova.9 Indeks transparentnosti i otvorenosti sastojao se od četiriju dimenzija i trinaest komponenata, a rezultati su pokazali da gradovi još nisu dosegnuli standarde transparentno-sti čak i kad su isti pravno propisani te da su skloni objavljivati manje važne informacije koje nemaju političku težinu ni izravnu vezu s mehanizmom političke odgovornosti.

Provedeno je istraživanje o transparentnosti rada lokalnih i regionalnih jedinica unutar ko-jeg se ispitivalo postojanje Plana nabave za 2012. godinu na internetskim stranicama.10 Rezul-tati istraživanja pokazali su da unatoč zakonskoj obvezi objave plana nabave na internetskim stranicama samo 79,79% jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ima objavljen

6 Ateljević, J., Budak, J., Corruption and public procurement: example from Croatia, Journal of Balkan and Near Eastern Studies, Vol. 12(4), 2010., str. 375.–379.

7 Vuković, V., Korupcija u javnim nabavama i posljedice na politički reizbor: Primjer lokalne samouprave u Hrvatskoj. 2014., URL=http://www.vukvukovic.org/research.html, pristupljeno 20. kolovoza 2015.

8 Ott, K.; Bronić, M.; Petrušić M.; Stanić, B., Proračunska transparentnost županija, gradova i općina: studeni 2015. – ožujak 2016., Institut za javne financije, 2016., URL= http://www.ijf.hr/upload/files/file/ newsletter/107.pdf, pristupljeno 18. kolovoza 2016.

9 Musa, A.; Bebić, D.; Đurman, P., Transparency and Openness in Local Governance: A Case of Croatian Cities, Croatian and comparative public administration, Vol. 15(2), 2015., str. 415.–450.

10 Ministarstvo pravosuđa, Rezultati istraživanja o transparentnosti rada lokalnih i regionalnih jedinica. 2012., URL=http://pravosudje.gov.hr/istaknute-teme/antikorupcija/rezultati-istrazivanja-o-transparentnosti-rada-lokalnih-i-regionalnih-jedinica/7644, pristupljeno 20. kolovoza 2016.

113


Plan nabave za 2012. godinu na svojim internetskim stranicama, dok 20,21% jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, ne ispunjava zakonsku obvezu te se izlaže novčanim ka-znama propisanim u prekršajnim odredbama Zakona o javnoj nabavi te je zaključeno da su ne-transparentne u provođenju svoje nabave jer početni dokument o planiranju nabave nisu dali na uvid zainteresiranim gospodarskim subjektima. Također, provedeno je i istraživanje kojem je bio cilj utvrditi aktualnu razinu transparentnosti i odgovornosti jedinica lokalne i regional-ne samouprave.11 Istraživane su sljedeće dimenzije: (1) Javnost rada predstavničkog tijela, (2) Javnost rada izvršne vlasti, (3) Pravo na pristup informacijama, (4) Suradnja sa zajednicom te (5) Mjesna samouprava. Odaziv na istraživanja je bio znatno slabiji kad je riječ o općinama, na anketni je upitnik odgovorilo samo 60% općina (njih 257), dok je 2009. godine odgovorilo 69% općina, a 2012. godine 86% općina. Gradovi i županije na zadovoljavajućoj su razini sudjelovali u istraživanju: 94% gradova (njih 120) i sve županije ispunile su anketni upitnik.

Jedinice su mogle ostvariti maksimalno 10 bodova na ukupno 63 bodovana pokazatelja, od kojih se dio odnosi na obveze propisane zakonima ili drugim propisima, a dio predstavlja poželjnu prakse iz perspektive istraživača kao građana.

Raspon ostvarenih bodova kreće se između 0,44 i 9,61, a prosječno ostvaren rezultat je 4,45 bodova. Općine su u prosjeku ostvarile svega 3,64 boda te se tako kao skupina i dalje nalaze u kategoriji netransparentnih jedinica. Gradovi su prosječno ostvarili 5,91 bod, a župa-nije 6,11 bodova. Iako se s obzirom na rezultat potonje dvije kategorije jedinica svrstavaju u “transparentne”, obje imaju znatan prostor za unaprjeđenje svojih praksi.

U odnosu na istraživanjem postavljene kategorije transparentnosti (izrazito netransparen-tni (od 0 do 2,50 boda), netransparentni (od 2,51 do 5,00 bodova), transparentni (od 5,01 do 7,50 bodova), izrazito transparentni (7,51 do 10 bodova)), unatoč procesima demokratizacije i integracije u EU-u, 74% jedinica lokalne samouprave u Hrvatskoj i dalje su netransparentne. Naime, 28% jedinca lokalne i regionalne samouprave nalazi se u kategoriji “izrazito netran-sparentnih”, a daljnjih 46% u kategoriji “netransparentnih”. Među “transparentnima” je 21% jedinica, a “izrazito transparentnih” svega je njih 5%. Za ovako loš rezultat najodgovornije su općine, budući da ih čak 88% spada među netransparentne. Za razliku od općina, 2/3 grado-va te čak 80% županija svrstano je u kategoriju transparentnih, iako s velikim prostorom za napredak.

3. SVRHA I CILJ ISTRAŽIVANJA

Osnovna svrha i cilj ovog istraživanja bilo je utvrditi postoji li Plan nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj te na temelju provedenog istraživanja utvrditi provode li jedinice lokalne i područ-ne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj zakonsku obvezu objave plana nabave na internetskim stranicama te time pridonose transparentnoj nabavi.

U radu se nastoji odgovoriti na sljedeća istraživačka pitanja:

11 Miošid, N., GONG i Udruga Gradova, LOTUS 2014, 2014., URL= http://www.gong.hr/hr/dobra-vladavina/lokalne-vlasti/lotus-2014-sazetak-nalaza-istrazivanja/, pristupljeno 1. rujna 2016.

114


1. Što je to zakonska obveza objave plana nabave?

2. Postoji li na internetskim stranicama jedinica lokalne i područne (regionalne) samoupra-ve Plan nabave za 2016. godinu?

3. Postoji li Plan nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama središnjeg tijela dr-žavne uprave nadležnog za sustav javne nabave, za one jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave koje zbog nemogućnosti isti nisu objavile na vlastitim internetskim stranicama?

Kako bi se odgovorilo na postavljena istraživačka pitanja i ostvario postavljeni cilj, defini-rana je sljedeća hipoteza:

H1: Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj, izvršavaju za-konsku obvezu objave plana nabave na internetskim stranicama.

4. JAVNA NABAVA U REPUBLICI HRVATSKOJ I ZAKONSKA OBVEZA OBJAVE PLANA NABAVE

Sustav javnih nabava u Republici Hrvatskoj reguliran je Zakonom o javnoj nabavi te je formalno usuglašen s kriterijima zakonodavstva o javnim nabavama Europske unije. Ukupna vrijednost javne nabave u 2015. godini iznosila je 40.583.697.729,00 kn. Ukupna vrijednost objavljenih ugovora i okvirnih sporazuma u 2015. godini iznosila je 31.110.563.170,00 kn a vrijednost evidentirane bagatelne nabave je 9.470.932.263,00 kn.12 Dokument plan nabave produkt je procesa planiranja javne nabave kojim se postavljaju ciljevi javne nabave te načini njihova ostvarenja. Glavni su ciljevi kvalitetnog organiziranja i planiranja javne nabave sustav-no pronalaženje najpovoljnijeg postupka i načina nabave kako bi se naručiteljima osiguralo ono što im je potrebno, kada im je potrebno i uz najbolju vrijednost za uloženi novac te osigu-rala točnost i zakonitost u provođenju politike, postupaka i načina nabave.

Člankom 20. Zakona o javnoj nabavi propisano je postupanje u vezi s izradom plana nabave za proračunsku ili poslovnu godinu, a također propisane su i odredbe vezane uz objavu plano-va nabave, koje obvezuju naručitelje u koje spadaju i jedinice lokalne te područne (regionalne) samouprave, na sljedeće:

“(4) Javni naručitelj obvezan je plan nabave objaviti na internetskim stranicama u roku 60 dana od dana donošenja proračuna, odnosno financijskog plana. Sve izmjene i dopune plana nabave javni naručitelj odmah objavljuje na internetskim stranicama.

(5) Objavljeni plan nabave i sve njegove izmjene i dopune moraju na internetskim strani-cama biti dostupne najmanje do 30. lipnja sljedeće godine.

(6) Javni naručitelj dužan je središnjem tijelu državne uprave nadležnom za sustav javne nabave odmah dostaviti podatke o internetskim stranicama na kojima je objavljen plan nabave te mu dostaviti svaku kasniju izmjenu tih podataka. Središnje tijelo državne uprave nadležno

12 Ministarstvo gospodarstva (Uprava za sustav javne nabave), Statističko izvješće o javnoj nabavi u RH za 2015. godinu. 2016., URL= http://www.javnanabava.hr/default.aspx?id=5111, pristupljeno 20. kolovoza 2016.

115


za sustav javne nabave objedinjuje na svojim internetskim stranicama popis poveznica inter-netskih stranica na kojima su dostupni planovi nabave svih javnih naručitelja.

(7) Ukoliko javni naručitelj nema mogućnost objave na internetskim stranicama, dostavit će u elektroničkom obliku svoj plan nabave te sve njegove kasnije izmjene i dopune središnjem tijelu državne uprave nadležnom za sustav javne nabave koje će ih objaviti na svojim internet-skim stranicama, pri čemu je za točnost podataka odgovoran javni naručitelj.”

Ako javni naručitelj nema plan nabave, može se smatrati da neće biti u mogućnosti re-alizirati gore navedene ciljeve i procese, a što će uvjetovati netransparentnu nabavu. Zbog nepostojanja plana nabave, osim netransparentnosti nabave prema svim dionicima na tržištu, naručitelji se izlažu i prekršajnim odredbama koje su propisane zakonom o javnoj nabavi, a koje propisuju visoke novčane kazne za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave i za odgovornu osobu u jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Kazne su propisane u članku 182. Zakona o javnoj nabavi, i glase:

“(1) Novčanom kaznom od 50.000,00 do 1.000.000,00 kuna kaznit će se za prekršaj pravna osoba ili jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave:

4. ako ne dostavi odmah nakon objave središnjem tijelu državne uprave nadležnom za su-stav javne nabave podatke o internetskim stranicama na kojima je objavljen plan nabave te svaku kasniju izmjenu tih podataka (članak 20. stavak 6.) ili mu ne dostavi u elektroničkom obliku svoj plan nabave te sve njegove kasnije izmjene i dopune (članak 20. stavak 7.),

(2) Novčanom kaznom od 10.000,00 do 100.000,00 kuna kaznit će se odgovorna osoba u pravnoj osobi ili odgovorna osoba u državnom tijelu ili u jedinici lokalne i područne (regional-ne) samouprave za prekršaj iz stavka 1. ovoga članka.”

5. ANALIZA SADRŽAJA INTERNETSKIH STRANICA JEDINICA LOKALNE I PODRUČNE (REGIONALNE) SAMOUPRAVE

Analiza sadržaja internetskih stranica jedinica lokalne i područne (regionalne) samoupra-ve prikazana je u nastavku ovog poglavlja kroz sljedeće točke: metodologija istraživanja i re-zultati istraživanja.

5.1. METODOLOGIJA ISTRAŽIVANJA

Empirijsko istraživanje sadržaja internetskih jedinica lokalne i područne (regionalne) sa-mouprave u Republici Hrvatskoj provedeno je u razdoblju od 19. do 24. kolovoza 2016. godine. Istraživanje je provedeno na cjelokupnoj statističkoj masi, tj. obuhvatilo je svih 555 jedinica lokalne samouprave i to 428 općina i 127 gradova te 20 jedinica područne (regionalne) samo-uprave, odnosno županija. Grad Zagreb, kao glavni grad Republike Hrvatske, ima poseban status grada i županije, tako da je istraživanje provedeno na 576 jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

116


U istraživanju je primijenjena metoda analize sadržaja. Za obradu podataka korištena je deskriptivna statistika.

Kako bi se utvrdilo jesu li jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, ispunile zakonsku obvezu objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama ili su isti zbog nemogućnosti objave na vlastitim internetskim stranicama, dostavile središnjem tijelu državne uprave nadležnom za sustav javne nabave, izrađena su 2 (dva) pitanja, koja glase:

1. Postoji li na internetskim stranicama jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Plan nabave za 2016. godinu?

2. Ako je odgovor na pitanje pod brojem 1: NE, potrebno odgovoriti na pitanje: Postoji li Plan nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama središnjeg tijela državne uprave nadležnog za sustav javne nabave, za one jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave koje zbog nemogućnosti isti nisu objavile na vlastitim internetskim stranicama?

5.2. REZULTATI ISTRAŽIVANJA

Rezultati provedenog istraživanja prikazani su u nastavku ovog poglavlja kroz pojedinačne tablice vezane uz skupni i pojedinačni prikaz postojanja objave Plana nabave za 2016. godinu, za jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Jedinice lokalne i područne (regio-nalne) samouprave koje na svojim internetskim stranicama nemaju objavljen Plan nabave za 2016. godinu u tablicama koje prikazuju rezultate istraživanja označene su podebljano i pod-crtane su.

Tablica 1. Plan nabave na internetskim stranicama županija

Red. br. ŽUPANIJA Red. br. ŽUPANIJA

1. Bjelovarsko-bilogorska 11. Požeško-slavonska

2. Brodsko-posavska 12. Primorsko-goranska

3. Dubrovačko-neretvanska 13. Sisačko-moslavačka

4. Istarska 14. Splitsko-dalmatinska

5. Karlovačka 15. Šibensko-kninska

6. Koprivničko-križevačka 16. Varaždinska

7. Krapinsko-zagorska 17. Virovitičko-podravska

8. Ličko-senjska 18. Vukovarsko-srijemska

9. Međimurska 19. Zadarska

10. Osječko-baranjska 20. Zagrebačka

Napomena: Grad Zagreb, koji ima status županije, u ovom se istraživanju tretira kao grad

Izvor: Izradili autori

Iz analize internetskih stranice svake pojedine županije i prikazanih odgovora u Tablici 1 vidljivo je kako sve županije osim Međimurske na internetskim stranicama imaju dokument

117


Plan nabave za 2016. godinu. Na internetskim stranicama Međimurske županije vidljivo je da ista ima tehničke mogućnosti objave Plana nabave za 2016. godinu jer je ista objavila Plan nabave za godine od 2012. do 2015. Također, provjerom Registra planova nabave objavljenog na internetskim stranicama središnjeg tijela državne uprave nadležnog za sustav javne nabave vidljivo je da Međimurska županija Plan nabave za 2016. godinu nije dostavila ni njima na objavu. Neobjavljivanjem Plana nabave za 2016. godinu, Međimurska županija i odgovorna osoba Županije izložila se mogućim novčanim kaznama propisanima u prekršajnim odredba-ma Zakona o javnoj nabavi.

Prikazom rezultata kroz postotke može se utvrditi da navedena Županija, od ukupno 20 županija, koja na svojim internetskim stranicama nema Plan nabave za 2016. godinu, pred-stavlja 5% od ukupnog broja županija.

Tablica 2. Plan nabave na internetskim stranicama gradova

9

Red.Br.

GRAD Red.Br.

GRAD Red.Br.

GRAD Red.Br.

GRAD Red.Br.

GRAD

1 Bakar 28 Kostajnica 53 Makarska 78 Pazin 103 Sveta Nedelja2 Beli Manastir 29 Hvar 54 Mali Lošinj 79 Petrinja 104 Sveti Ivan Zelina3 Belišće 30 Ilok 55 Metković 80 Pleternica 105 Šibenik4 Benkovac 31 Imotski 56 Mursko Središće 81 Ploče 106 Trilj5 Biograd na Moru 32 Ivanec 57 Našice 82 Popovača 107 Trogir6 Bjelovar 33 Ivanić-Grad 58 Nin 83 Poreč 108 Umag7 Buje 34 Jastrebarsko 59 Nova Gradiška 84 Požega 109 Valpovo8 Buzet 35 Karlovac 60 Novalja 85 Pregrada 110 Varaždin9 Cres 36 Kastav 61 Novi Marof 86 Prelog 111 Varaždinske Toplice

10 Crikvenica 37 Kaštela 62 Novi Vinodolski 87 Pula 112 Velika Gorica11 Čabar 38 Klanjec 63 Novigrad 88 Rab 113 Vinkovci12 Čakovec 39 Knin 64 Novska 89 Rijeka 114 Virovitica13 Čazma 40 Komiža 65 Obrovac 90 Rovinj 115 Vis14 Daruvar 41 Koprivnica 66 Ogulin 91 Samobor 116 Vodice15 Delnice 42 Korčula 67 Omiš 92 Senj 117 Vodnjan16 Donja Stubica 43 Kraljevica 68 Opatija 93 Sinj 118 Vrbovec17 Donji Miholjac 44 Krapina 69 Opuzen 94 Sisak 119 Vrbovsko18 Drniš 45 Križevci 70 Orahovica 95 Skradin 120 Vrgorac19 Dubrovnik 46 Krk 71 Oroslavje 96 Slatina 121 Vrlika20 Duga Resa 47 Kutina 72 Osijek 97 Slavonski Brod 122 Vukovar21 Dugo Selo 48 Kutjevo 73 Otočac 98 Slunj 123 Zabok22 Đakovo 49 Labin 74 Otok 99 Solin 124 Zadar23 Đurđevac 50 Lepoglava 75 Ozalj 100 Split 125 Zagreb24 Garešnica 51 Lipik 76 Pag 101 Stari Grad 126 Zaprešić25 Glina 52 Ludbreg 77 Pakrac 102 Supetar 127 Zlatar26 Gospić27 Grubišno Polje


Iz analize internetskih stranica svakog pojedinog grada i prikazanih odgovora u Tablici 2 vidljivo je kako svi gradovi osim Grada Belišća, Čabra, Donjeg Miholjca, Drniša, Iloka, Imotskoga, Nove Gradiške, Pleternice, Popovače i Vrgorca na internetskim stranicama imaju dokument Plan nabave za 2016. godinu. Na internetskim stranicama gradova koji nemaju objavljen Plan nabave za 2016. godinu, vidljivo je da isti imaju tehničke mogućnosti objave Plana nabave za 2016. godinu jer su isti objavljivali plan nabave prijašnjih godina. Također, provjerom Registra planova nabave objavljenog na internetskim stranicama središnjeg tijela državne uprave nadležnog za sustav javne nabave vidljivo je da gradovi koji na svojim internetskim stranicama nemaju objavljen Plan nabave za 2016. godinu, isti nisu dostavili ni njima na objavu. Neobjavljivanjem Plana nabave za 2016. godinu, gradovi koji na svojim internetskim stranicama nemaju objavljen Plan nabave za 2016. godinu i odgovorne osobe gradova, izložili su se mogućim novčanim kaznama propisanima u prekršajnim odredbama Zakona o javnoj nabavi.


118


Iz analize internetskih stranica svakog pojedinog grada i prikazanih odgovora u Tablici 2 vidljivo je kako svi gradovi osim Grada Belišća, Čabra, Donjeg Miholjca, Drniša, Iloka, Imot-skoga, Nove Gradiške, Pleternice, Popovače i Vrgorca na internetskim stranicama imaju doku-ment Plan nabave za 2016. godinu. Na internetskim stranicama gradova koji nemaju objavljen Plan nabave za 2016. godinu, vidljivo je da isti imaju tehničke mogućnosti objave Plana nabave za 2016. godinu jer su isti objavljivali plan nabave prijašnjih godina. Također, provjerom Regi-stra planova nabave objavljenog na internetskim stranicama središnjeg tijela državne uprave nadležnog za sustav javne nabave vidljivo je da gradovi koji na svojim internetskim stranicama nemaju objavljen Plan nabave za 2016. godinu, isti nisu dostavili ni njima na objavu. Neobjav-ljivanjem Plana nabave za 2016. godinu, gradovi koji na svojim internetskim stranicama ne-maju objavljen Plan nabave za 2016. godinu i odgovorne osobe gradova, izložili su se mogućim novčanim kaznama propisanima u prekršajnim odredbama Zakona o javnoj nabavi.

Prikazom rezultata kroz postotke može se utvrditi da navedenih 10 (deset) gradova, od ukupno 127 (sto dvadeset i sedam) gradova, koji na svojim internetskim stranicama nema Plan nabave za 2016. godinu, predstavlja 7,87% od ukupnog broja gradova.

Tablica 3. Prikaz županija u kojima su sve jedinica lokalne i područne (regionalne) samoupra-ve objavile Plan nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama

10

Prikazom rezultata kroz postotke može se utvrditi da navedenih 10 (deset) gradova, od ukupno 127 (sto dvadeset i sedam) gradova, koji na svojim internetskim stranicama nema Plan nabave za 2016. godinu, predstavlja 7,87% od ukupnog broja gradova. Tablica 3. Prikaz županija u kojima su sve jedinica lokalne i područne (regionalne)

Dugo Selo Jastrebarsko Sveta Nedelja Velika Gorica ZaprešićIvanić-Grad Samobor Sveti Ivan Zelina Vrbovec

Bedenica Dubravica Klinča Sela Križ Pisarovina RakovecBistra Farkaševac Kloštar Ivanić Luka Pokupsko RugvicaBrckovljani Gradec Krašić Marija Gorica Preseka StupnikBrdovec Jakovlje Kravarsko Orle Pušća ŽumberakDubrava

Duga Resa Karlovac Ogulin Ozalj Slunj

Barilović Draganić Kamanje Netretić Ribnik VojnićBosiljevo Generalski Stol Krnjak Plaški Saborsko ŽakanjeCetingrad Josipdol Lasinja Rakovica Tounj

Orahovica Slatina Virovitica

Crnac Gradina Mikleuš Pitomača Suhopolje VoćinČačinci Lukač Nova Bukovica Sopje Špišić Bukovica ZdenciČađavica

Gospić Novalja Otočac Senj

Brinje Karlobag Perušić Plitvička Jezera Udbina VrhovineDonji Lapac Lovinac

ŽUPANIJA:

GRAD:

ŽUPANIJA:

GRAD:

OPĆINA:

ŽUPANIJA:

GRAD:

OPĆINA:

OPĆINA:

Zagrebačka

Karlovačka

Virovitičko-podravska

Grad Zagreb

GRAD:

OPĆINA:

ŽUPANIJA:

ŽUPANIJA:Ličko-senjska

U Tablici 3 prikazane su sve jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, unutar jedne županije koje su objavile Plan nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama. Vidljivo je da je samo 5 (pet) županija te svi gradovi i općine koji teritorijalno pripadaju navedenim županijama, na svojim internetskim stranicama objavilo Plan nabave za 2016. godinu. Tablica 4. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Krapinsko-zagorske županije


119


U Tablici 3 prikazane su sve jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, unutar jedne županije koje su objavile Plan nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama. Vid-ljivo je da je samo 5 (pet) županija te svi gradovi i općine koji teritorijalno pripadaju navede-nim županijama, na svojim internetskim stranicama objavilo Plan nabave za 2016. godinu.

Tablica 4. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Krapinsko-zagorske županije

11

Donja Stubica Krapina Oroslavje Pregrada Zabok ZlatarKlanjec

Bedekovčina Hrašćina Kraljevec na Sutli Mače Petrovsko TuheljBudinščina Hum na Sutli Krapinske Toplice Marija Bistrica Radoboj Veliko Trgovišće

Desinić Jesenje Kumrovec Mihovljan Stubičke Toplice Zagorska SelaĐurmanec Konjščina Lobor Novi Golubovec Sveti Križ Začretje Zlatar Bistrica

Gornja Stubica

ŽUPANIJA:Krapinsko-zagorska

GRAD:

OPĆINA:

Iz rezultata istraživanja vidljivo je da 2 (dvije) općine, Petrovsko i Radoboj, od ukupno 25 (dvadeset i pet) općina iz Krapinsko zagorske županije, na svojim internetskim stranicama nema Plan nabave za 2016. godinu. Navedene općine predstavljaju 8% od ukupnog broja općina u Krapinsko-zagorskoj županiji, a 6% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Krapinsko-zagorske županije. Tablica 5. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica

Glina Kutina Novska Petrinja Popovača SisakHrvatska Kostajnica

Donji Kukuruzari Gvozd Jasenovac Lipovljani Martinska Ves TopuskoDvor Hrvatska Dubica Lekenik Majur Sunja Velika Ludina

ŽUPANIJA:Sisačko-moslavačka

GRAD:

OPĆINA:

U Sisačko-moslavačkoj županiji samo Grad Popovača nema Plan nabave za 2016. godinu, što predstavlja 14,2% od ukupno 7 (sedam) gradova u Sisačko-moslavačkoj županiji. I općine Donji Kukuruzari i Gvozd, od ukupno 12 (dvanaest) općina iz Sisačko-moslavačke županije na svojim internetskim stranicama, nemaju Plan nabave za 2016. godinu, što predstavlja 16,6% od ukupnog broja općina u Sisačko-moslavačkoj županiji. Zajedno Grad Popovača i općine Donji Kukuruzari i Gvozd čine 15% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Sisačko-moslavačke županije. Tablica 6. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Varaždinske županije


Iz rezultata istraživanja vidljivo je da 2 (dvije) općine, Petrovsko i Radoboj, od ukupno 25 (dvadeset i pet) općina iz Krapinsko-zagorske županije, na svojim internetskim stranicama nema Plan nabave za 2016. godinu. Navedene općine predstavljaju 8% od ukupnog broja opći-na u Krapinsko-zagorskoj županiji, a 6% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regio-nalne) samouprave Krapinsko-zagorske županije.

Tablica 5. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Sisačko-moslavačke županije

11

Donja Stubica Krapina Oroslavje Pregrada Zabok ZlatarKlanjec

Bedekovčina Hrašćina Kraljevec na Sutli Mače Petrovsko TuheljBudinščina Hum na Sutli Krapinske Toplice Marija Bistrica Radoboj Veliko Trgovišće

Desinić Jesenje Kumrovec Mihovljan Stubičke Toplice Zagorska SelaĐurmanec Konjščina Lobor Novi Golubovec Sveti Križ Začretje Zlatar Bistrica

Gornja Stubica

ŽUPANIJA:Krapinsko-zagorska

GRAD:

OPĆINA:

Iz rezultata istraživanja vidljivo je da 2 (dvije) općine, Petrovsko i Radoboj, od ukupno 25 (dvadeset i pet) općina iz Krapinsko zagorske županije, na svojim internetskim stranicama nema Plan nabave za 2016. godinu. Navedene općine predstavljaju 8% od ukupnog broja općina u Krapinsko-zagorskoj županiji, a 6% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Krapinsko-zagorske županije. Tablica 5. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica

Glina Kutina Novska Petrinja Popovača SisakHrvatska Kostajnica

Donji Kukuruzari Gvozd Jasenovac Lipovljani Martinska Ves TopuskoDvor Hrvatska Dubica Lekenik Majur Sunja Velika Ludina

ŽUPANIJA:Sisačko-moslavačka

GRAD:

OPĆINA:

U Sisačko-moslavačkoj županiji samo Grad Popovača nema Plan nabave za 2016. godinu, što predstavlja 14,2% od ukupno 7 (sedam) gradova u Sisačko-moslavačkoj županiji. I općine Donji Kukuruzari i Gvozd, od ukupno 12 (dvanaest) općina iz Sisačko-moslavačke županije na svojim internetskim stranicama, nemaju Plan nabave za 2016. godinu, što predstavlja 16,6% od ukupnog broja općina u Sisačko-moslavačkoj županiji. Zajedno Grad Popovača i općine Donji Kukuruzari i Gvozd čine 15% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Sisačko-moslavačke županije. Tablica 6. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Varaždinske županije


U Sisačko-moslavačkoj županiji samo Grad Popovača nema Plan nabave za 2016. godinu, što predstavlja 14,2% od ukupno 7 (sedam) gradova u Sisačko-moslavačkoj županiji. I općine Donji Kukuruzari i Gvozd, od ukupno 12 (dvanaest) općina iz Sisačko-moslavačke županije na svojim internetskim stranicama, nemaju Plan nabave za 2016. godinu, što predstavlja 16,6% od ukupnog broja općina u Sisačko-moslavačkoj županiji. Zajedno Grad Popovača i općine Do-nji Kukuruzari i Gvozd čine 15% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Sisačko-moslavačke županije.

120


Tablica 6. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Varaždinske županije

12

Ivanec Lepoglava Ludbreg Novi Marof Varaždin Varaždinske Toplice

Bednja Cestica Klenovnik Maruševec Sveti Ilija VinicaBeretinec Donja Voća Ljubešćica Petrijanec Trnovec Bartolovečki VisokoBreznica Gornji Kneginec Mali Bukovec Sračinec Veliki Bukovec

Breznički Hum Jalžabet Martijanec Sveti Đurđ Vidovec

ŽUPANIJA:VaraždinskaGRAD:

OPĆINA:

U Varaždinskoj županiji 7 (sedam) općina (Bednja, Breznica, Donja Voća, Klenovnik, Petrijanec, Sveti Đurđ i Visoko), od ukupno 22 (dvadeset i dvije) općine nema Plan nabave za 2016. godinu na svojim internetskim stranicama, što predstavlja 31,8% od ukupnog broja općina, a 24,13% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Varaždinske županije. Tablica 7. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica

Đurđevac Koprivnica Križevci

Drnje Gornja Rijeka Kloštar Podravski Molve Podravske Sesvete Sveti Petar OrehovecĐelekovec Hlebine Koprivnički Bregi Novigrad Podravski Rasinja Virje

Ferdinandovac Kalinovac Koprivnički Ivanec Novo Virje SokolovacGola Kalnik Legrad Peteranec Sveti Ivan Žabno

ŽUPANIJA:Koprivničko-križevačka

GRAD:

OPĆINA:

Unutar Koprivničko-križevačke županije samo Općina Kloštar Podravski, od ukupno 22 (dvadeset i dvije) općine nema Plan nabave za 2016. godinu, što čini 4,54 % od ukupnog broja općina u Koprivničko-križevačkoj županiji, a 3,84% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Koprivničko-križevačke županije. Tablica 8. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica

Bjelovar Čazma Daruvar Garešnica Grubišno Polje

Berek Hercegovac Končanica Severin Štefanje Veliki GrđevacDežanovac Ivanska Nova Rača Sirač Velika Pisanica Veliko TrojstvoĐulovac Kapela Rovišće Šandrovac Velika Trnovitica Zrinski Topolovac

ŽUPANIJA:Bjelovarsko-bilogorska

GRAD:

OPĆINA:

Općina Zrinski Topolovac, od ukupno 18 (osamnaest) općina iz Bjelovarsko-bilogorske županije, nema na svojim internetskim stranicama objavljen Plan nabave za 2016. godinu, a


U Varaždinskoj županiji 7 (sedam) općina (Bednja, Breznica, Donja Voća, Klenovnik, Petri-janec, Sveti Đurđ i Visoko), od ukupno 22 (dvadeset i dvije) općine nema Plan nabave za 2016. godinu na svojim internetskim stranicama, što predstavlja 31,8% od ukupnog broja općina, a 24,13% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Varaždinske županije.

Tablica 7. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Koprivničko-križevačke županije

12





OPĆINA:






GRAD:

OPĆINA:





GRAD:

OPĆINA:



Unutar Koprivničko-križevačke županije samo Općina Kloštar Podravski, od ukupno 22 (dvadeset i dvije) općine nema Plan nabave za 2016. godinu, što čini 4,54 % od ukupnog broja općina u Koprivničko-križevačkoj županiji, a 3,84% od ukupnog broja jedinica lokalne i po-dručne (regionalne) samouprave Koprivničko-križevačke županije.

121


Tablica 8. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Bjelovarsko-bilogorske županije

12





OPĆINA:






GRAD:

OPĆINA:





GRAD:

OPĆINA:



Općina Zrinski Topolovac, od ukupno 18 (osamnaest) općina iz Bjelovarsko-bilogorske županije, nema na svojim internetskim stranicama objavljen Plan nabave za 2016. godinu, a što predstavlja 5,55% od ukupnog broja općina i 4,16% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Bjelovarsko-bilogorske županije.

Tablica 9. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Primorsko-goranske županije

13

što predstavlja 5,55% od ukupnog broja općina i 4,16% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Bjelovarsko-bilogorske županije. Tablica 9. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica

Bakar Čabar Kraljevica Novi Vinodolski RijekaCres Delnice Krk Opatija Vrbovsko

Crikvenica Kastav Mali Lošinj Rab

Baška Jelenje Lovran Omišalj ViškovoBrod Moravice Klana Malinska-Dubašnica Punat Vrbnik

Čavle Kostrena Matulji Ravna GoraDobrinj Lokve Mošćenička Draga SkradFužine Lopar Mrkopalj Vinodolska općina

ŽUPANIJA:Primorsko-goranska

GRAD:

OPĆINA:

Iz analize internetskih stranica jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave može se utvrditi da Grad Čabar, od ukupno 14 (četrnaest) gradova iz Primorsko-goranske županije, nema objavljen Plan nabave za 2016. godinu na svojim internetskim stranicama, što predstavlja 7,14% od ukupnog broja gradova, a 2,70% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Primorsko-goranske županije. Tablica 10. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica

Kutjevo Lipik Pakrac Pleternica Požega

Brestovac Čaglin Jakšić Kaptol VelikaOPĆINA:

ŽUPANIJA:Požeško-slavonska

GRAD:

Iz prikaza rezultata vidljivo je da Grad Pleternica, koji na svojim internetskim stranicama nema Plan nabave za 2016. godinu, predstavlja 20% od ukupno 5 (pet) gradova, a općine Čaglin i Velika 40% od ukupnog broja općina u Požeško-slavonskoj županiji. Prikazani Grad Pleternica i općine Čaglin i Velika, čine 15% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Požeško-slavonske županije. Tablica 11. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Brodsko-posavske županije


Iz analize internetskih stranica jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave može se utvrditi da Grad Čabar, od ukupno 14 (četrnaest) gradova iz Primorsko-goranske županije, nema objavljen Plan nabave za 2016. godinu na svojim internetskim stranicama, što predstav-lja 7,14% od ukupnog broja gradova, a 2,70% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Primorsko-goranske županije.

122


Tablica 10. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Požeško-slavonske županije

13

što predstavlja 5,55% od ukupnog broja općina i 4,16% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Bjelovarsko-bilogorske županije. Tablica 9. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica

Bakar Čabar Kraljevica Novi Vinodolski RijekaCres Delnice Krk Opatija Vrbovsko

Crikvenica Kastav Mali Lošinj Rab

Baška Jelenje Lovran Omišalj ViškovoBrod Moravice Klana Malinska-Dubašnica Punat Vrbnik

Čavle Kostrena Matulji Ravna GoraDobrinj Lokve Mošćenička Draga SkradFužine Lopar Mrkopalj Vinodolska općina

ŽUPANIJA:Primorsko-goranska

GRAD:

OPĆINA:

Iz analize internetskih stranica jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave može se utvrditi da Grad Čabar, od ukupno 14 (četrnaest) gradova iz Primorsko-goranske županije, nema objavljen Plan nabave za 2016. godinu na svojim internetskim stranicama, što predstavlja 7,14% od ukupnog broja gradova, a 2,70% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Primorsko-goranske županije. Tablica 10. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica

Kutjevo Lipik Pakrac Pleternica Požega

Brestovac Čaglin Jakšić Kaptol VelikaOPĆINA:

ŽUPANIJA:Požeško-slavonska

GRAD:

Iz prikaza rezultata vidljivo je da Grad Pleternica, koji na svojim internetskim stranicama nema Plan nabave za 2016. godinu, predstavlja 20% od ukupno 5 (pet) gradova, a općine Čaglin i Velika 40% od ukupnog broja općina u Požeško-slavonskoj županiji. Prikazani Grad Pleternica i općine Čaglin i Velika, čine 15% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Požeško-slavonske županije. Tablica 11. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Brodsko-posavske županije


Iz prikaza rezultata vidljivo je da Grad Pleternica, koji na svojim internetskim stranica-ma nema Plan nabave za 2016. godinu, predstavlja 20% od ukupno 5 (pet) gradova, a općine Čaglin i Velika 40% od ukupnog broja općina u Požeško-slavonskoj županiji. Prikazani Grad Pleternica i općine Čaglin i Velika, čine 15% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (re-gionalne) samouprave Požeško-slavonske županije.

Tablica 11. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Brodsko-posavske županije

14

Nova Gradiška Slavonski Brod

Bebrina Donji Andrijevci Gundinci Oprisavci Sibinj Staro Petrovo SeloBrodski Stupnik Dragalić Klakar Oriovac Sikirevci Velika Kopanica

Bukovlje Garčin Nova Kapela Podcrkavlje Slavonski Šamac VrbjeCernik Gornja Vrba Okučani Rešetari Stara Gradiška VrpoljeDavor Gornji Bogićevci

ŽUPANIJA:Brodsko-posavska

GRAD:

OPĆINA:

Iz rezultata istraživanja vidljivo je da Grad Nova Gradiška na svojim internetskim stranicama nema Plan nabave za 2016. godinu, što predstavlja 50% od ukupno 2 (dva) grada u Brodsko-posavskoj županiji. Općine Donji Andrijevci, Gornji Bogićevci, Nova Kapela i Velika Kopanica, od ukupno 26 (dvadeset i šest) općina iz Brodsko-posavske županije na svojim internetskim stranicama nemaju Plan nabave za 2016. godinu, što predstavlja 15,38% od ukupnog broja općina u Brodsko-posavske županiji. Grad Nova Gradiška i općine Donji Andrijevci, Gornji Bogićevci, Nova Kapela i Velika Kopanica, čine 17,24% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Brodsko-posavske županije. Tablica 12. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica

Benkovac Biograd na Moru Nin Obrovac Pag Zadar

Bibinje Kolan Pašman Preko Starigrad TkonGalovac Kukljica Polača Privlaka Sukošan VirGračac Lišane Ostrovičke Poličnik Ražanac Sveti Filip i Jakov VrsiJasenice Novigrad Posedarje Sali Škabrnja Zemunik Donji

Kali Pakoštane Povljana Stankovci

ŽUPANIJA:ZadarskaGRAD:

OPĆINA:

Iz rezultata za Zadarsku županiju vidljivo je da svi gradovi imaju Plan nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, dok 4 (četiri) općine (Povljana, Preko, Vrsi i Zemunik Donji), od ukupno 28 (dvadeset i osam) općina nema Plan nabave za 2016. godinu, što predstavlja 14,28% od ukupnog broja općina, a 11,42% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Zadarske županije. Tablica 13. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Osječko-baranjske županije


Iz rezultata istraživanja vidljivo je da Grad Nova Gradiška na svojim internetskim stra-nicama nema Plan nabave za 2016. godinu, što predstavlja 50% od ukupno 2 (dva) grada u Brodsko-posavskoj županiji. Općine Donji Andrijevci, Gornji Bogićevci, Nova Kapela i Velika Kopanica, od ukupno 26 (dvadeset i šest) općina iz Brodsko-posavske županije na svojim in-ternetskim stranicama nemaju Plan nabave za 2016. godinu, što predstavlja 15,38% od uku-pnog broja općina u Brodsko-posavske županiji. Grad Nova Gradiška i općine Donji Andrijevci, Gornji Bogićevci, Nova Kapela i Velika Kopanica, čine 17,24% od ukupnog broja jedinica lokal-ne i područne (regionalne) samouprave Brodsko-posavske županije.

123


Tablica 12. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Zadarske županije

14

Nova Gradiška Slavonski Brod

Bebrina Donji Andrijevci Gundinci Oprisavci Sibinj Staro Petrovo SeloBrodski Stupnik Dragalić Klakar Oriovac Sikirevci Velika Kopanica

Bukovlje Garčin Nova Kapela Podcrkavlje Slavonski Šamac VrbjeCernik Gornja Vrba Okučani Rešetari Stara Gradiška VrpoljeDavor Gornji Bogićevci

ŽUPANIJA:Brodsko-posavska

GRAD:

OPĆINA:

Iz rezultata istraživanja vidljivo je da Grad Nova Gradiška na svojim internetskim stranicama nema Plan nabave za 2016. godinu, što predstavlja 50% od ukupno 2 (dva) grada u Brodsko-posavskoj županiji. Općine Donji Andrijevci, Gornji Bogićevci, Nova Kapela i Velika Kopanica, od ukupno 26 (dvadeset i šest) općina iz Brodsko-posavske županije na svojim internetskim stranicama nemaju Plan nabave za 2016. godinu, što predstavlja 15,38% od ukupnog broja općina u Brodsko-posavske županiji. Grad Nova Gradiška i općine Donji Andrijevci, Gornji Bogićevci, Nova Kapela i Velika Kopanica, čine 17,24% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Brodsko-posavske županije. Tablica 12. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica

Benkovac Biograd na Moru Nin Obrovac Pag Zadar

Bibinje Kolan Pašman Preko Starigrad TkonGalovac Kukljica Polača Privlaka Sukošan VirGračac Lišane Ostrovičke Poličnik Ražanac Sveti Filip i Jakov VrsiJasenice Novigrad Posedarje Sali Škabrnja Zemunik Donji

Kali Pakoštane Povljana Stankovci

ŽUPANIJA:ZadarskaGRAD:

OPĆINA:

Iz rezultata za Zadarsku županiju vidljivo je da svi gradovi imaju Plan nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, dok 4 (četiri) općine (Povljana, Preko, Vrsi i Zemunik Donji), od ukupno 28 (dvadeset i osam) općina nema Plan nabave za 2016. godinu, što predstavlja 14,28% od ukupnog broja općina, a 11,42% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Zadarske županije. Tablica 13. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Osječko-baranjske županije


Iz rezultata za Zadarsku županiju vidljivo je da svi gradovi imaju Plan nabave za 2016. go-dinu na internetskim stranicama, dok 4 (četiri) općine (Povljana, Preko, Vrsi i Zemunik Donji), od ukupno 28 (dvadeset i osam) općina nema Plan nabave za 2016. godinu, što predstavlja 14,28% od ukupnog broja općina, a 11,42% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (re-gionalne) samouprave Zadarske županije.

Tablica 13. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Osječko-baranjske županije

15

Beli Manastir Belišće Donji Miholjac Đakovo Našice OsijekValpovo

Antunovac Donja Motičina Feričanci Magadenovac Popovac TrnavaBilje Draž Gorjani Marijanci Punitovci Viljevo

Bizovac Drenje Jagodnjak Petlovac Satnica Đakovačka ViškovciČeminac Đurđenovac Kneževi Vinogradi Petrijevci Semeljci VladislavciČepin Erdut Koška Podgorač Strizivojna VukaDarda Ernestinovo Levanjska Varoš Podravska Moslavina Šodolovci

ŽUPANIJA:Osječko-baranjska

GRAD:

OPĆINA:

Iz rezultata istraživanja vidljivo je da gradovi Belišće i Donji Miholjac na svojim internetskim stranicama nemaju Plan nabave za 2016. godinu. Od 7 (sedam) gradova u Osječko-baranjskoj županiji oni predstavljaju 28,57%. Općine Čeminac, Drenje, Đurđenovac, Gorjani, Jagodnjak, Levanjska Varoš, Popovac, Trnava i Viškovci od ukupno 35 (trideset i pet) općina iz Osječko-baranjske županije, također na svojim internetskim stranicama nemaju Plan nabave za 2016. godinu, što predstavlja 25,71% od ukupnog broja općina u Osječko-baranjskoj županiji. Prikazani gradovi Belišće i Donji Miholjac te općine Čeminac, Drenje, Đurđenovac, Gorjani, Jagodnjak, Levanjska Varoš, Popovac, Trnava i Viškovci, čine 25,58% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Osječko-baranjske županije. Od 9 (devet) općina koje nemaju objavljen Plan nabave za 2016. godinu na svojim internetskim stranicama, općine Drenje i Viškovci, uopće nemaju službene internetske stranice. Općina Vuka na svojim internetskim stranicama nema objavljen Plan nabave za 2016. godinu, međutim isti su poslali na objavu središnjem tijela državne uprave nadležnom za sustav javne nabave te se njihov Plan nabave za 2016. godinu može pronaći na njihovim internetskim stranicama. Tablica 14. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica

Dubrovnik Korčula Metković Opuzen Ploče

Blato Konavle Lumbarda Pojezerje Ston ZažabljeDubrovačko primorje Kula Norinska Mljet Slivno Trpanj Župa dubrovačka

Janjina Lastovo Orebić Smokvica Vela Luka

ŽUPANIJA:Dubrovačko-neretvanska

GRAD:

OPĆINA:

Iz rezultata za Dubrovačko-neretvansku županiju vidljivo je da svi gradovi imaju Plan nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, dok 3 (tri) općine (Lastovo, Pojezerje i Zažablje) od ukupno 17 (sedamnaest) općina, nemaju Plan nabave za 2016. godinu, što predstavlja 14,28% od ukupnog broja općina, a 11,42% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Dubrovačko-neretvanske županije.


Iz rezultata istraživanja vidljivo je da gradovi Belišće i Donji Miholjac na svojim internet-skim stranicama nemaju Plan nabave za 2016. godinu. Od 7 (sedam) gradova u Osječko-ba-ranjskoj županiji oni predstavljaju 28,57%. Općine Čeminac, Drenje, Đurđenovac, Gorjani, Jagodnjak, Levanjska Varoš, Popovac, Trnava i Viškovci od ukupno 35 (trideset i pet) općina iz Osječko-baranjske županije, također na svojim internetskim stranicama nemaju Plan nabave za 2016. godinu, što predstavlja 25,71% od ukupnog broja općina u Osječko-baranjskoj župa-niji. Prikazani gradovi Belišće i Donji Miholjac te općine Čeminac, Drenje, Đurđenovac, Gor-jani, Jagodnjak, Levanjska Varoš, Popovac, Trnava i Viškovci, čine 25,58% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Osječko-baranjske županije.

124


Od 9 (devet) općina koje nemaju objavljen Plan nabave za 2016. godinu na svojim internetskim stranicama, općine Drenje i Viškovci, uopće nemaju službene internetske stranice. Općina Vuka na svojim internetskim stranicama nema objavljen Plan nabave za 2016. godinu, međutim isti su poslali na objavu središnjem tijela državne uprave nadležnom za sustav javne nabave te se njihov Plan nabave za 2016. godinu može pronaći na njihovim internetskim stranicama.

Tablica 14. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Dubrovačko-neretvanske županije

15

Beli Manastir Belišće Donji Miholjac Đakovo Našice OsijekValpovo

Antunovac Donja Motičina Feričanci Magadenovac Popovac TrnavaBilje Draž Gorjani Marijanci Punitovci Viljevo

Bizovac Drenje Jagodnjak Petlovac Satnica Đakovačka ViškovciČeminac Đurđenovac Kneževi Vinogradi Petrijevci Semeljci VladislavciČepin Erdut Koška Podgorač Strizivojna VukaDarda Ernestinovo Levanjska Varoš Podravska Moslavina Šodolovci

ŽUPANIJA:Osječko-baranjska

GRAD:

OPĆINA:

Iz rezultata istraživanja vidljivo je da gradovi Belišće i Donji Miholjac na svojim internetskim stranicama nemaju Plan nabave za 2016. godinu. Od 7 (sedam) gradova u Osječko-baranjskoj županiji oni predstavljaju 28,57%. Općine Čeminac, Drenje, Đurđenovac, Gorjani, Jagodnjak, Levanjska Varoš, Popovac, Trnava i Viškovci od ukupno 35 (trideset i pet) općina iz Osječko-baranjske županije, također na svojim internetskim stranicama nemaju Plan nabave za 2016. godinu, što predstavlja 25,71% od ukupnog broja općina u Osječko-baranjskoj županiji. Prikazani gradovi Belišće i Donji Miholjac te općine Čeminac, Drenje, Đurđenovac, Gorjani, Jagodnjak, Levanjska Varoš, Popovac, Trnava i Viškovci, čine 25,58% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Osječko-baranjske županije. Od 9 (devet) općina koje nemaju objavljen Plan nabave za 2016. godinu na svojim internetskim stranicama, općine Drenje i Viškovci, uopće nemaju službene internetske stranice. Općina Vuka na svojim internetskim stranicama nema objavljen Plan nabave za 2016. godinu, međutim isti su poslali na objavu središnjem tijela državne uprave nadležnom za sustav javne nabave te se njihov Plan nabave za 2016. godinu može pronaći na njihovim internetskim stranicama. Tablica 14. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica

Dubrovnik Korčula Metković Opuzen Ploče

Blato Konavle Lumbarda Pojezerje Ston ZažabljeDubrovačko primorje Kula Norinska Mljet Slivno Trpanj Župa dubrovačka

Janjina Lastovo Orebić Smokvica Vela Luka

ŽUPANIJA:Dubrovačko-neretvanska

GRAD:

OPĆINA:




Tablica 15. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Šibensko-kninske županije

16

Tablica 15. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica

Drniš Knin Skradin Šibenik Vodice

Bilice Ervenik Murter-Kornati Promina TisnoBiskupija Kijevo Pirovac Rogoznica TribunjCivljane Kistanje Primošten Ružić Unešić

ŽUPANIJA:Šibensko-kninska

GRAD:

OPĆINA:

Iz rezultata istraživanja za Šibensko-kninsku županiju može se utvrditi da Grad Drniš i općine Bilice te Murter-Kornati na svojim internetskim stranicama nemaju Plan nabave za 2016. godinu. Grad Drniš predstavlja 20% od ukupno 5 (pet) gradova u Šibensko-kninskoj županiji, a općine Bilice i Murter-Kornati 13,33% od ukupno 15 (petnaest) općina iz Šibensko-kninske županije. Grad Drniš i općine Bilice i Murter-Kornati, čine 14,28% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Šibensko-kninske županije. Tablica 16. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica

Ilok Otok Vinkovci Vukovar Županja

Andrijaševci Drenovci Markušica Stari Mikanovci TovarnikBabina Greda Gradište Negoslavci Štitar TrpinjaBogdanovci Gunja Nijemci Tompojevci Vođinci

Borovo Ivankovo Nuštar Tordinci VrbanjaBošnjaci Jarmina Privlaka

Cerna Lovas Stari Jankovci

ŽUPANIJA:Vukovarsko-srijemska

GRAD:

OPĆINA:

U Vukovarsko-srijemskoj županiji Grad Ilok i općine Borovo, Bošnjaci, Cerna, Ivankovo, Jarmina, Negoslavci, Nuštar i Stari Mikanovci na svojim internetskim stranicama nemaju Plan nabave za 2016. godinu. Grad Ilok predstavlja 20% od ukupno 5 (pet) gradova, a navedenih 8 (osam) općina 30,76% od ukupno 26 (dvadeset i šest) općina iz Vukovarsko-srijemske županije. Navedeni grad i općine čine 28,12% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Vukovarsko-srijemske županije. Tablica 17. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Splitsko-dalmatinske županije


Iz rezultata istraživanja za Šibensko-kninsku županiju može se utvrditi da Grad Drniš i općine Bilice te Murter-Kornati na svojim internetskim stranicama nemaju Plan nabave za 2016. godinu. Grad Drniš predstavlja 20% od ukupno 5 (pet) gradova u Šibensko-kninskoj županiji, a općine Bilice i Murter-Kornati 13,33% od ukupno 15 (petnaest) općina iz Šibensko-kninske županije. Grad Drniš i općine Bilice i Murter-Kornati, čine 14,28% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Šibensko-kninske županije.

125


Tablica 16. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Vukovarsko-srijemske županije

16


Drniš Knin Skradin Šibenik Vodice

Bilice Ervenik Murter-Kornati Promina TisnoBiskupija Kijevo Pirovac Rogoznica TribunjCivljane Kistanje Primošten Ružić Unešić

ŽUPANIJA:Šibensko-kninska

GRAD:

OPĆINA:

Iz rezultata istraživanja za Šibensko-kninsku županiju može se utvrditi da Grad Drniš i općine Bilice te Murter-Kornati na svojim internetskim stranicama nemaju Plan nabave za 2016. godinu. Grad Drniš predstavlja 20% od ukupno 5 (pet) gradova u Šibensko-kninskoj županiji, a općine Bilice i Murter-Kornati 13,33% od ukupno 15 (petnaest) općina iz Šibensko-kninske županije. Grad Drniš i općine Bilice i Murter-Kornati, čine 14,28% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Šibensko-kninske županije. Tablica 16. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica

Ilok Otok Vinkovci Vukovar Županja

Andrijaševci Drenovci Markušica Stari Mikanovci TovarnikBabina Greda Gradište Negoslavci Štitar TrpinjaBogdanovci Gunja Nijemci Tompojevci Vođinci

Borovo Ivankovo Nuštar Tordinci VrbanjaBošnjaci Jarmina Privlaka

Cerna Lovas Stari Jankovci

ŽUPANIJA:Vukovarsko-srijemska

GRAD:

OPĆINA:

U Vukovarsko-srijemskoj županiji Grad Ilok i općine Borovo, Bošnjaci, Cerna, Ivankovo, Jarmina, Negoslavci, Nuštar i Stari Mikanovci na svojim internetskim stranicama nemaju Plan nabave za 2016. godinu. Grad Ilok predstavlja 20% od ukupno 5 (pet) gradova, a navedenih 8 (osam) općina 30,76% od ukupno 26 (dvadeset i šest) općina iz Vukovarsko-srijemske županije. Navedeni grad i općine čine 28,12% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Vukovarsko-srijemske županije. Tablica 17. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Splitsko-dalmatinske županije


U Vukovarsko-srijemskoj županiji Grad Ilok i općine Borovo, Bošnjaci, Cerna, Ivankovo, Jarmina, Negoslavci, Nuštar i Stari Mikanovci na svojim internetskim stranicama nemaju Plan nabave za 2016. godinu. Grad Ilok predstavlja 20% od ukupno 5 (pet) gradova, a navedenih 8 (osam) općina 30,76% od ukupno 26 (dvadeset i šest) općina iz Vukovarsko-srijemske županije. Navedeni grad i općine čine 28,12% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Vukovarsko-srijemske županije.

Tablica 17. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Splitsko-dalmatinske županije

17

Hvar Komiža Sinj Stari Grad Trogir VrgoracImotski Makarska Solin Supetar Vis VrlikaKaštela Omiš Split Trilj

Baška Voda Gradac Marina Podgora Runovići TučepiBol Hrvace Milna Podstrana Seget Zadvarje

Brela Jelsa Muć Postira Selca ZagvozdCista Provo Klis Nerežišća Prgomet Sućuraj Zmijavci

Dicmo Lećevica Okrug Primorski Dolac SutivanDugi Rat Lokvičići Otok Proložac Šestanovac

Dugopolje Lovreć Podbablje Pučišća Šolta

ŽUPANIJA:Splitsko-dalmatinska

GRAD:

OPĆINA:

Iz rezultata istraživanja vidljivo je da gradovi Imotski i Vrgorac na svojim internetskim stranicama nemaju Plan nabave za 2016. godinu. Ti gradovi predstavljaju 12,5% od ukupno 16 (šesnaest) gradova u Splitsko-dalmatinskoj županiji. Također, i 14 (četrnaest) općina (Bol, Brela, Cista Provo, Jelsa, Lokvičići, Lovreć, Nerežišća, Podstrana, Proložac, Sućuraj, Sutivan, Šestanovac, Zadvarje i Zmijavci) od ukupno 39 (trideset i devet) općina iz Splitsko-dalmatinske županije na svojim internetskim stranicama nema Plan nabave za 2016. godinu. Općine iz Splitsko-dalmatinske županije koje nemaju Plan nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama predstavljaju 35,89% od ukupnog broja općina u Splitsko-dalmatinskoj županiji. Navedeni gradovi i općine čine 28,57% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Splitsko-dalmatinske županije. Tablica 18. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica

Buje Labin Pazin Pula Umag VodnjanBuzet Novigrad Poreč Rovinj

Bale Gračišće Lanišće Oprtalj-Portole Svetvinčenat ŽminjBarban Grožnjan Ližnjan Pićan Tar-Vabriga

Brtonigla Kanfanar Lupoglav Raša TinjanCerovlje Karojba Marčana Sveta Nedelja VišnjanFažana Kaštelir-Labinci Medulin Sveti Lovreč VižinadaFuntana Kršan Motovun Sveti Petar u Šumi Vrsar

ŽUPANIJA:IstarskaGRAD:

OPĆINA:

U Istarskoj županiji samo općina Lanišće od ukupno 31 (trideset i jedne) općine na svojim internetskim stranicama nema Plan nabave za 2016. godinu, što predstavlja 3,22% od ukupnog broja općina u Istarskoj županiji, a 2,38% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Istarske županije.


Iz rezultata istraživanja vidljivo je da gradovi Imotski i Vrgorac na svojim internetskim stranicama nemaju Plan nabave za 2016. godinu. Ti gradovi predstavljaju 12,5% od ukupno 16 (šesnaest) gradova u Splitsko-dalmatinskoj županiji. Također, i 14 (četrnaest) općina (Bol, Brela, Cista Provo, Jelsa, Lokvičići, Lovreć, Nerežišća, Podstrana, Proložac, Sućuraj, Sutivan,

126


Šestanovac, Zadvarje i Zmijavci) od ukupno 39 (trideset i devet) općina iz Splitsko-dalmatinske županije na svojim internetskim stranicama nema Plan nabave za 2016. godinu. Općine iz Splitsko-dalmatinske županije koje nemaju Plan nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama predstavljaju 35,89% od ukupnog broja općina u Splitsko-dalmatinskoj županiji. Navedeni gradovi i općine čine 28,57% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Splitsko-dalmatinske županije.

Tablica 18. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Istarske županije

17

Hvar Komiža Sinj Stari Grad Trogir VrgoracImotski Makarska Solin Supetar Vis VrlikaKaštela Omiš Split Trilj

Baška Voda Gradac Marina Podgora Runovići TučepiBol Hrvace Milna Podstrana Seget Zadvarje

Brela Jelsa Muć Postira Selca ZagvozdCista Provo Klis Nerežišća Prgomet Sućuraj Zmijavci

Dicmo Lećevica Okrug Primorski Dolac SutivanDugi Rat Lokvičići Otok Proložac Šestanovac

Dugopolje Lovreć Podbablje Pučišća Šolta

ŽUPANIJA:Splitsko-dalmatinska

GRAD:

OPĆINA:

Iz rezultata istraživanja vidljivo je da gradovi Imotski i Vrgorac na svojim internetskim stranicama nemaju Plan nabave za 2016. godinu. Ti gradovi predstavljaju 12,5% od ukupno 16 (šesnaest) gradova u Splitsko-dalmatinskoj županiji. Također, i 14 (četrnaest) općina (Bol, Brela, Cista Provo, Jelsa, Lokvičići, Lovreć, Nerežišća, Podstrana, Proložac, Sućuraj, Sutivan, Šestanovac, Zadvarje i Zmijavci) od ukupno 39 (trideset i devet) općina iz Splitsko-dalmatinske županije na svojim internetskim stranicama nema Plan nabave za 2016. godinu. Općine iz Splitsko-dalmatinske županije koje nemaju Plan nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama predstavljaju 35,89% od ukupnog broja općina u Splitsko-dalmatinskoj županiji. Navedeni gradovi i općine čine 28,57% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Splitsko-dalmatinske županije. Tablica 18. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica

Buje Labin Pazin Pula Umag VodnjanBuzet Novigrad Poreč Rovinj

Bale Gračišće Lanišće Oprtalj-Portole Svetvinčenat ŽminjBarban Grožnjan Ližnjan Pićan Tar-Vabriga

Brtonigla Kanfanar Lupoglav Raša TinjanCerovlje Karojba Marčana Sveta Nedelja VišnjanFažana Kaštelir-Labinci Medulin Sveti Lovreč VižinadaFuntana Kršan Motovun Sveti Petar u Šumi Vrsar

ŽUPANIJA:IstarskaGRAD:

OPĆINA:




Tablica 19. Prikaz objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, Međimurske županije

18


Čakovec Mursko Središće Prelog

Belica Donji Kraljevec Kotoriba Podturen Sveta Marija ŠtrigovaDekanovec Donji Vidovec Mala Subotica Pribislavec Sveti Juraj na Bregu VratišinecDomašinec Goričan Nedelišće Selnica Sveti Martin na Muri

Donja Dubrava Gornji Mihaljevec Orehovica Strahoninec Šenkovec

ŽUPANIJA:

GRAD:

OPĆINA:

Međimurska

Iz rezultata istraživanja za Međimursku županiju vidljivo je da sama Županija na svojim internetskim stranicama nema Plan nabave za 2016. godinu. Također, Plan nabave za 2016. godinu nema ni općina Pribislavec, koja predstavlja 4,54% od ukupno 22 (dvadeset i dvije) općine iz Međimurske županije. Navedena Županija i Općina Pribislavec čine 7,69% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Međimurske županije. Tablica 20. Poredak županija prema objavama Plana nabave za 2016. godinu, prema ukupnom broju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, unutar jedne županije

Red. br. ŽUPANIJA

Postotak jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, unutar teritorijalnog okvira županije, koji nemaju objavljen Plan nabave za 2016. godinu

1. Grad Zagreb 0% 2. Karlovačka 0% 3. Ličko-senjska 0% 4. Virovitičko-podravska 0% 5. Zagrebačka 0% 6. Istarska 2,38% 7. Primorsko-goranska 2,70% 8. Koprivničko-križevačka 3,84% 9. Bjelovarsko-bilogorska 4,16% 10. Krapinsko-zagorska 6% 11. Međimurska 7,69% 12. Zadarska 11,42% 13. Dubrovačko-neretvanska 13% 14. Šibensko-kninska 14,28% 15. Požeško-slavonska 15% 16. Sisačko-moslavačka 15% 17. Brodsko-posavska 17,24% 18. Varaždinska 24,13% 19. Osječko-baranjska 25,58% 20 Vukovarsko-srijemska 28,12% 21. Splitsko-dalmatinska 28,57%


Iz rezultata istraživanja za Međimursku županiju vidljivo je da sama Županija na svojim internetskim stranicama nema Plan nabave za 2016. godinu. Također, Plan nabave za 2016.

127


godinu nema ni općina Pribislavec, koja predstavlja 4,54% od ukupno 22 (dvadeset i dvije) općine iz Međimurske županije. Navedena Županija i Općina Pribislavec čine 7,69% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave Međimurske županije.

Tablica 20. Poredak županija prema objavama Plana nabave za 2016. godinu, prema ukupnom broju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, unutar jedne županije koji objavljuju na internetskim stranicama Plan nabave za 2016. godinu

Red. br. ŽUPANIJA

Postotak jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, unutar

teritorijalnog okvira županije, koji nemaju objavljen Plan nabave za

2016. godinu

1. Grad Zagreb 0%

2. Karlovačka 0%

3. Ličko-senjska 0%

4. Virovitičko-podravska 0%

5. Zagrebačka 0%

6. Istarska 2,38%

7. Primorsko-goranska 2,70%

8. Koprivničko-križevačka 3,84%

9. Bjelovarsko-bilogorska 4,16%

10. Krapinsko-zagorska 6%

11. Međimurska 7,69%

12. Zadarska 11,42%

13. Dubrovačko-neretvanska 13%

14. Šibensko-kninska 14,28%

15. Požeško-slavonska 15%

16. Sisačko-moslavačka 15%

17. Brodsko-posavska 17,24%

18. Varaždinska 24,13%

19. Osječko-baranjska 25,58%

20 Vukovarsko-srijemska 28,12%

21. Splitsko-dalmatinska 28,57%


Iz analize internetskih stranica svih 576 (petsto sedamdeset i šest) jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te svih prikazanih rezultata vidljivo je da 61 (šezdeset i jedna) općina nema na svojim internetskim stranicama objavljen Plan nabave za 2016. godinu. Pet općina (Drenje, Donji Kukuruzari, Pojezerje, Viškovci i Zažablje), od navedenih 61 koje nemaju objavljen Plan nabave za 2016. godinu, uopće nemaju službene internetske stranice.

Također, utvrđeno je da Općina Gvozd ima internetsku stranicu, ali da je ista trenutačno izvan uporabe. Na internetskim stranicama općina koje na svojim internetskim stranicama nemaju objavljen Plan nabave za 2016. godinu, vidljivo je da iste imaju tehničke mogućnosti objave Plana nabave za 2016. godinu jer su iste objavljivale planove nabave prijašnjih godina te ostale službene dokumente. Također, provjerom Registra planova nabave objavljenog na

128


internetskim stranicama središnjeg tijela državne uprave nadležnog za sustav javne nabave vidljivo je da općine koje na svojim internetskim stranicama nemaju objavljen Plan nabave za 2016. godinu, isti nisu dostavile ni njima na objavu. Neobjavljivanjem Plana nabave za 2016. godinu, općine koje na svojim internetskim stranicama nemaju objavljen Plan nabave za 2016. godinu i odgovorne osobe općina, izložile su se mogućim novčanim kaznama propisanim u prekršajnim odredbama zakona o javnoj nabavi.

Prikazom rezultata kroz postotke može se utvrditi da navedena 61 (šezdeset i jedna) opći-na, od ukupno 428 (četiristo dvadeset i osam) općina, koji na svojim internetskim stranicama nema Plan nabave za 2016. godinu, predstavlja 14,25% od ukupnog broja općina.

Također, prikazom rezultata kroz postotke može se utvrditi da navedene 72 (sedamdeset i dvije) jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, od ukupno 576 (petsto sedam-deset i šest) jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, koji na svojim internetskim stranicama nema Plan nabave za 2016. godinu, predstavlja 12,50% od ukupnog broja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

6. ZAKLJUČAK

Osnovni cilj ovog rada bio je utvrditi postoji li Plan nabave za 2016. godinu, na internet-skim stranicama jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj. Korištenjem metode analize ostvaren je cilj istraživanja, a postavljena hipoteza da jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvatskoj izvršavaju zakonsku ob-vezu objave plana nabave na internetskim stranicama, nije potvrđena. Rezultati istraživanja pokazuju da sve županije osim Međimurske na službenim internetskim stranicama imaju do-kument Plan nabave za 2016. godinu.13 Od 127 gradova u Republici Hrvatskoj, deset gradova nema objavljen Plan nabave za 2016. godinu.14 Također, rezultati istraživanja pokazuju da je samo pet županija te svi gradovi i općine koji teritorijalno pripadaju navedenim županijama na svojim internetskim stranicama objavilo Plan nabave za 2016. godinu.15 U ostalih 15 župa-nija, rezultati pokazuju da 61 općina na svojim internetskim stranicama nema objavljen Plan nabave za 2016. godinu.16 Pet općina nema službene internetske stranice, dok Općina Gvozd ima internetsku stranicu, ali je ista izvan funkcije. Nepostojanje službene internetske stranice ili nestavljanjem iste u funkciju, nije moguće obrazložiti manjkom financijskih sredstava, nego prije kao odraz krajnje netransparentnosti i zatvorenosti prema građanima i ostalim zainte-resiranim gospodarskim subjektima. Iz rezultata istraživanja može se zaključiti da izrazito netransparentnih jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, koje ne provode za-konsku obvezu objave Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama, ima i među gradovima i među općinama i među županijama, što govori o tome da je provođenje zakona radi transparentnosti ponajprije povezano s razumijevanjem njezine važnosti i još važnije, ko-

13 Vidljivo u Tablici 1.



16 Vidljivo u Tablicama 4 – 19.

129


risti za zajednicu od strane odgovornih osoba i institucija tih istih zajednica, a manje s finan-cijskim i institucionalnim kapacitetima. Kraće rečeno, transparentnost je, prije svega, pitanje političke volje. Kako drukčije objasniti više razine transparentnosti nekih malih općina od financijski i institucionalno mnogo snažnijih gradova ili županije.

Iz rezultata istraživanja Ministarstva pravosuđa, kojim se ispitivalo postojanje Plana na-bave za 2012. godinu na internetskim stranicama jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, vidljivo je da 79,79% jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ima objavljen Plan nabave za 2012. godinu na svojim internetskim stranicama, dok 20,21% nema. Uspoređujući rezultate iz 2012. godine s rezultatima iz ovog istraživanja, može se zaključiti da su se jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave disciplinirale jer broj jedinica lo-kalne i područne (regionalne) samouprave koje su objavile Plan nabave za 2016. godinu iznosi 87,50%. Iako postoji pomak prema naprijed koji je povećao transparentnost u objavi Plana nabave za 2016. godinu u odnosu na 2012. godinu, i dalje 12,50% jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave ne provodi zakonsku obvezu objave Plana nabave za 2016. godinu na svojim internetskim stranicama, što ih čini netransparentnima te ih stavlja u položaj da mora-ju plaćati novčane kazne, sukladno prekršajnim odredbama Zakona o javnoj nabavi. Za objavu plana nabave na internetskim stranicama, odluku donose odgovorne osobe pojedinih jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, a budući da su prekršajne odredbe Zakona o jav-noj nabavi predvidjele i novčane kazne za odgovorne osobe, preporuka je autora da se pokrenu prekršajni postupci protiv odgovornih osoba unutar jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Također, u istraživanju su prikazane jedinice lokalne i područne (regionalne) sa-mouprave, tj. gradovi i općine unutar određene županije, sa svrhom da županije kao predstav-nici područne (regionalne) samouprave, svojim ovlastima utječu na gradove i općine unutar svojeg teritorijalnog ustroja, da objavljuju plan nabave na internetskim stranicama. Županije u svojim poslovnim aktivnostima, subvencioniraju općine i gradove određenim financijskim sredstvima te bi bilo poželjno da znaju na koji način općine i gradovi troše proračunski novac.

Kao ograničenje istraživanja može se istaknuti činjenica da se podaci na mrežnim stranica-ma svakodnevno mijenjaju te da se aktualna situacija može razlikovati u odnosu na razdoblje u kojem je istraživanje provedeno, tj. jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave može objaviti Plan nabave za 2016. godinu, nakon provedbe ovog istraživanja, ali objavom plana nabave za tekuću godinu, krajem te iste godine, ne postiže se transparentnost rada.

U budućim istraživanjima trebalo bi proširiti istraživanje i na ostale dokumente (Registar sklopljenih ugovora, Procedura jednostavne nabave, Objava Poziva za dostavom ponuda u po-stupcima bagatelne nabave) koje je potrebno objaviti na internetskim stranicama, sukladno Zakonu o javnoj nabavi. Također, u budućim istraživanjima trebalo bi napraviti poveznicu iz-među Registra sklopljenih ugovora za 2016. godinu i Plana nabave za 2016. godinu, radi us-poredbe planiranog i ugovorenog te kako bi se stvorila mogućnost za utvrđivanje povezanosti netransparentnosti s mogućim koruptivnim djelovanjem.

Rezultati ovog istraživanja mogu pridonijeti postojećim spoznajama o sadržaju službenih internetskih stranica jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u Republici Hrvat-skoj te potaknuti odgovorne osobe u provođenju zakonske obveze objave plana nabave na internetskim stranicama, a sve radi transparentnijeg provođenja nabave. Neprovođenje za-konske obveze, neobjavljivanje Plana nabave za 2016. godinu na internetskim stranicama,

130


predstavlja kršenje zakona te stvara dojam netransparentnosti u poslovanju i ostavlja moguć-nost za sumnju u koruptivne radnje.

LITERATURA

1. Ateljević, J., Budak, J., Corruption and public procurement: example from Croatia, Journal of Balkan and Near Eastern Studies, Vol. 12(4), 2010., str. 375.–379.

2. Bađun, M., Odnos političke korupcije i javnih investicija – slučaj Hrvatske, Društvena istraživanja, Vol. 20(2), 2011., str. 295.–316.

3. Bueno de Mesquita, B.; Smith, A.; Siverson, R.; Morrow, J., Political Institutions,Policy Choices and the Survival of Leaders, British Journal of Political Science, Vol. 32(4), 2002., str. 559.–590.

4. Knack, S., Keefer, P., Institutions and economic performance: Cross-country tests using alternative insti-tutional measures, Economics and Politics, 1995., str. 207.–227.

5. Mauro, P., Corruption and Growth, Quarterly Journal of Economics, 1995., str. 681.–712.

6. Musa, A.; Bebić, D.; Đurman, P., Transparency and Openness in Local Governance: A Case of Croatian Cities, Croatian and comparative public administration, Vol. 15(2), 2015., str. 415.–450.

POPIS PROPISA

1. Strategija suzbijanja korupcije za razdoblje od 2015. do 2020. godine, Narodne novine, broj 26/2015.

2. Zakon o javnoj nabavi, Narodne novine, broj 90/2011, 83/2013, 143/2013, 13/2014.

Mrežni izvori

1. Miošid, N., GONG i Udruga Gradova, LOTUS 2014, 2014. URL=http://www.gong.hr/hr/dobra-vladavina/lokalne-vlasti/lotus-2014-sazetak-nalaza-istrazi-

vanja, pristupljeno 1. rujna 2016.

2. Ott, K.; Bronić, M.; Petrušić M.; Stanić, B., Proračunska transparentnost županija, gradova i općina: studeni 2015. – ožujak 2016, 2016. URL=http://www.ijf.hr/upload/files/file/newsletter/107.pdf, doi:10.3326/nlh.2016.107, pristupljeno 18. kolovoza 2016.

3. Vuković, V., Korupcija u javnim nabavama i posljedice na politički reizbor: Primjer lokalne samouprave u Hrvatskoj, 2014. URL=http://www.vukvukovic.org/research.html, pristupljeno 20. kolovoza 2015.

4. European Commission, EU Anti-Corruption Report. 2014. URL=http://ec.europa.eu/dgs/home-affa-irs/e-library/documents/policies/organized-crime-and-human-trafficking/corruption/docs/acr-2014-en.pdf, pristupljeno 1. ožujka 2014.

5. Ministarstvo gospodarstva (Uprava za sustav javne nabave), Statističko izvješće o javnoj nabavi u RH za 2015. godinu, 2016. URL=http://www.javnanabava.hr/default.aspx?id=5111, pristupljeno 20. kolovoza 2016.

6. Ministarstvo pravosuđa, Rezultati istraživanja o transparentnosti rada lokalnih i regionalnih jedinica, 2012.

URL=http://pravosudje.gov.hr/istaknute-teme/antikorupcija/rezultati-istrazivanja-o-transparen-

131


tnosti-rada-lokalnih-i-regionalnih-jedinica/7644, pristupljeno 20. kolovoza 2016.Tomislav Šušnjar*

Ana Zakarija**

TRANSPARENCy OF LOCAL AND REGIONAL SELF-GOVERNMENT IN THE PUBLICATION OF PROCUREMENT PLAN WEB SITE

Summary

The main objective of this paper was to determine whether there is a Procurement Plan for 2016, on the website of local and regional self-government units in the Republic of Croatia. After having applied the method of analysis, the hypothesis that local and regional self-gov-ernments in the Republic of Croatia fulfilled their legal obligation to publish the procurement plan to websites, was not confirmed. The research results show that all counties except for Međimurje County have a Procurement Plan for 2016 available on their respective websites. Out of the total of 127 cities in the Republic of Croatia, ten cities (Belišće, Čabar, Donji Mi-holjac, Drniš, Ilok, Imotski, Nova Gradiška, Pleternica, Popovača and Vrgorac) did not publish their Procurement Plans for 2016. In addition, the survey results show that 61 municipalities do not have a published Procurement Plan for 2016 on their respective websites. This study may contribute to the knowledge of the local and regional self- government units’ websites contents in the Republic of Croatia, and encourage the employees to comply with the legal obligation to publish the procurement plan on their websites for the purpose of conducting transparent procurement.

Keywords: Transparency, publication, procurement plan, website, local and regional self-government

* Tomislav Šušnjar, M.Sc., Croatian Motorways Maintenance and Tolling, Ltd. Koturaška cesta 43, 10000 Zagreb. Email address: [email protected].

** Ana Zakarija, B.Sc. (Econ.), Ministry of Finance, Tax Administration, Boškovićeva 5, 10000 Zagreb. Email address: [email protected].

133

Gordan Struić, POSTUPAK ZA AUTENTIČNO (VJERODOSTOJNO) TUMAČENJE ZAKONA U HRVATSKOM, MAKEDONSKOM, ...

Gordan Struić*

POSTUPAK ZA AUTENTIČNO (VJERODOSTOJNO) TUMAČENJE ZAKONA U HRVATSKOM, MAKEDONSKOM, SLOVENSKOM I SRBIJANSKOM PARLAMENTARNOM PRAVU I PRAKSI

Sažetak: U radu se razmatra postupak za autentično (vjerodostojno) tumačenje zakona u hrvatskom, makedonskom, slovenskom i srbijanskom parlamentarnom pravu, kako bi se istražilo postoji li sličnost u postupku pripreme i davanja takvog tumačenja u četirima državama bivše SFRJ koje su zadržale taj institut, te se analizira parlamentarna praksa tih četiriju država, kako bi se istražila učestalost njegova korištenja. U tu svrhu, u radu se analiziraju relevantne odredbe, parlamentarna i ustavnosudska praksa, podaci objavljeni na internetskim stranicama parlamenata i u službenim listovima tih država na temelju kojih se izvode određeni zaključci. Polazišna teza je da, unatoč nekim specifičnim rješenjima, postoji načelna sličnost u postupku pripreme i davanja autentičnog tumačenja zakona, ali i da je riječ o institutu koji parlamenti tih država podjednako često koriste.

Ključne riječi: autentično (vjerodostojno) tumačenje zakona, Hrvatski sabor, Sobranje, Državni zbor, Narodna skupština, parlamentarno pravo

1. UVOD

Pod pojmom autentičnog (vjerodostojnog)1 tumačenja zakona općenito se može razumjeti tumačenje pojedinih odredbi zakona koje na prijedlog ovlaštenog predlagatelja – zbog njihove nejasnosti ili pogrešne interpretacije u praksi – daje njihov donositelj (zakonodavac), s učin-kom obvezatnim za sve i povratnim, ex tunc, djelovanjem od dana stupanja na snagu zakona na

1 Oba izraza u ovom radu ravnopravno se koriste, s time da se pri razmatranju relevantnih ustavnih, poslovničkih i zakonskih odredbi koriste izrazi navedeni u tim propisima.

* Gordan Struić, mag., iur., univ. spec. pol., savjetnik u Odboru za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskoga sabora. Hrvatski sabor, Trg sv. Marka 6, 10000 Zagreb. Adresa e-pošte: [email protected].

U radu su izneseni osobni stavovi autora.

Pregledni rad UDK 340.132:340.5

Rad primljen: 5. siječnja 2017.

134


koji se tumačenje odnosi, čineći s njime pravno jedinstvenu cjelinu. U takvom određenju valja-lo bi primijetiti četiri temeljne značajke autentičnog tumačenja zakona: daje ga zakonodavac, čini sastavni dio zakona čija se odredba tumači, djeluje retroaktivno i ima učinak erga omnes.2

Institut autentičnog tumačenja zakona uveden je u pravni sustav Federativne Narodne Republike Jugoslavije (dalje: FNRJ) Ustavom FNRJ3 1946. na temelju čl. 74. st. 1. t. 5. koji je predviđao ovlast Prezidijuma4 Narodne skupštine FNRJ da daje “obavezna tumačenja” save-znih zakona. Po ukidanju institucije Prezidijuma, 1953., ovlast davanja obveznog tumačenja zakona pripadala je posebnoj parlamentarnoj komisiji za tumačenje zakona, nakon čega je tu ovlast od 1963. imala Savezna skupština, kao osnovni nositelj prava i dužnosti federaci-je, a od 1974. do 1990. ovlast davanja “autentičnog tumačenja” saveznih zakona pripadala je Saveznom vijeću5 te Vijeću republika i pokrajina.6 Preuzimajući savezna ustavna rješenja na republičkoj razini, hrvatski ustavotvorac je 1947. obvezno tumačenje zakona ugradio u Ustav Narodne Republike Hrvatske7 (dalje: Ustav NRH), a potom i u kasnije ustave pa je tako ustavna ovlast za davanje obveznog tumačenja zakona pripadala Prezidijumu Sabora (do 1953.), po-sebnoj parlamentarnoj komisiji za tumačenje zakona (do 1963.), a pod nazivom autentičnog tumačenja zakona pripadala je Saboru Socijalističke Republike Hrvatske (do 1990.). Pritom bi valjalo primijetiti da je ovlast hrvatskog parlamenta za davanje obveznog/autentičnog/vje-rodostojnog tumačenja zakona eksplicitno bila propisana na ustavnoj razini tijekom cijelog razdoblja, tj. od Ustava NRH 1947. do Ustava Republike Hrvatske8 1990. (dalje: Ustav RH), a nakon toga izrijekom je ostala propisana samo parlamentarnim poslovnikom, kojim je još od 1954.9 uređen postupak pripreme i davanja takvog tumačenja.10 Nadalje, i u ostalim republika-ma bivše Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije (dalje: SFRJ) autentično tumačenje zakona također je bilo propisano i na ustavnoj i na poslovničkoj razini, no od njihova osamo-staljenja i stjecanja neovisnosti do danas samo su četiri države bivše SFRJ zadržale institut

2 Struić, G., Vjerodostojno tumačenje zakona u hrvatskom parlamentarnom pravu od 1947. do danas, Hrvatska i komparativna javna uprava, 2016., 16(3), str. 556.

3 Službeni list FNRJ, broj 10/1946.

4 Riječ je o tijelu parlamenta koje je birala i razrješavala Narodna skupština FNRJ, a koje je do njegova ukidanja 1953. imalo “sve nadležnosti karakteristične za šefa države u parlamentarnom ili skupštinskom sistemu vladavine, ali i znatno više od toga” (Fira, A., Ustavno pravo, Privredni pregled, Beograd, 1979., str. 99.).

5 Navedena ovlast Saveznog vijeća bila je propisana i na poslovničkoj razini i to Poslovnikom Saveznog vijeća Skupštine Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije (vidi Službeni list SFRJ, broj 22/1982, 20/1986, 22/1986) kojim je u čl. 41. t. 3. bilo određeno da to Vijeće, uz ostalo, daje autentično tumačenje saveznih zakona koje donosi; u čl. 101. st. 1. t. 2. da zakonodavno-pravna komisija Saveznog vijeća razmatra prijedloge za davanje autentičnih tumačenja zakona iz djelokruga tog Vijeća i o tome daje svoje mišljenje, a u čl. 276. da se na razmatranje prijedloga za davanje autentičnog tumačenja zakona primjenjuju odredbe tog poslovnika o postupku za donošenje zakona.

6 Poslovnikom Vijeća republika i pokrajina Skupštine Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije (Službeni list SFRJ, broj 22/1982, 20/1986, 22/1986) bila je propisana nadležnost Vijeća republika i pokrajina Skupštine SFRJ za davanje autentičnog tumačenja saveznih zakona koje donosi (čl. 35. t. 2.), nadležnost zakonodavno-pravne komisije da razmatra prijedlog za davanje autentičnih tumačenja zakona i daje mišljenja (čl. 93. st. 1. t. 2.) te postupak za davanje autentičnog tumačenja zakona (čl. 247.–254.).


8 Narodne novine, broj 56/1990, 135/1997, 8/1998, 113/2000, 124/2000, 28/2001, 41/2001, 55/2001, 76/2010, 85/2010, 5/2014.

9 Poslovnik Sabora Narodne Republike Hrvatske, Narodne novine, broj 5/1954.

10 Vidi pobliže: op. cit. u bilj. 2, str. 559.–573.

135


autentičnog tumačenja zakona – Republika Hrvatska, Republika Makedonija, Republika Slo-venija i Republika Srbija – dok su ga Crna Gora i, tek nedavno, Bosna i Hercegovina napustile.11

U usporednom pravu postoje vrlo različiti primjeri reguliranja ove materije. U pojedinim državama autentično tumačenje ustanovljeno je na ustavnoj razini, ali bez posebnih postu-povnih odredbi u njihovim parlamentarnim poslovnicima (npr. u Belgiji,12 Grčkoj13 i Luksem-burgu14). Nadalje, postoje primjeri država čiji ustav izrijekom ne navodi interpretativnu ovlast parlamenta, nego je ona propisana u parlamentarnom poslovniku koji uređuje i postupak pri-preme i davanja takvog tumačenja (npr. Republika Slovenija15), a postoje i primjeri država koje su ovu materiju regulirale zakonskim i poslovničkim putem (npr. Republika Srbija16) ili ustav-nim i poslovničkim putem (npr. Republika Makedonija17) ili, pak, koje izrijekom ne navode ni interpretativnu ovlast parlamenta, ni posebne postupovne odredbe o autentičnom tumačenju zakona u njihovu ustavu i parlamentarnom poslovniku, nego određena pravila o takvom tu-mačenju proizlaze iz pojedinih (ustavnih) načela i prakse (npr. Italija18).

Imajući u vidu različitost izloženih pristupa uređenju autentičnog tumačenja zakona, kao i činjenicu da je taj institut u četirima državama bivše SFRJ koje su ga odlučile zadržati pota-nje uređen njihovim parlamentarnim poslovnikom, u ovom radu pobliže se razmatraju važeća poslovnička rješenja u Republici Hrvatskoj, Republici Makedoniji, Republici Sloveniji i Repu-blici Srbiji, u cilju usporedbe odredbi o pripremi i davanju autentičnog tumačenja zakona te se istražuje praksa parlamenata tih država kako bi se utvrdila učestalost primjene tog instituta. U tu svrhu, u radu se analiziraju relevantne odredbe parlamentarnih poslovnika i drugih pro-pisa četiriju razmatranih država, njihova parlamentarna, ali i ustavnosudska praksa te podaci objavljeni na internetskim stranicama navedenih parlamenata i u službenim listovima. Iako u hrvatskoj pravnoj literaturi postoji nekoliko radova koji se bave temom autentičnog tuma-čenja, uglavnom je riječ o onima koji analiziraju taj institut koristeći povijesno-usporedni pri-stup, izlažući normativni okvir i parlamentarnu praksu u Republici Hrvatskoj i kritike dijela

11 Odlukom o izmjenama i dopunama Poslovnika Skupštine Crne Gore (Službeni list Crne Gore, broj 80/2010) od 31. prosinca 2010. brisani su članci koji se odnose na autentično tumačenje, a isto je učinjeno i u Bosni i Hercegovini na temelju čl. 3. st. 1. Izmjena Poslovnika Zastupničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine (Službeni glasnik BiH, broj 81/2015) od 7. listopada 2015.

12 Ustav Kraljevine Belgije (www.dekamer.be/kvvcr/pdf-sections/publications/constitution/GrondwetUK.pdf) i Poslovnik Zastupničkog doma (www.dekamer.be/kvvcr/pdf-sections/publications/reglement/reglement-UK.pdf).

13 Ustav Helenske Republike (www.hellenicparliament.gr/UserFiles/f3c70a23-7696-49db-9148-f24dce6a27c8/001-156%20aggli-ko.pdf) i Poslovnik Helenskog parlamenta (www.hellenicparliament.gr/UserFiles/f3c70a23-7696-49db-9148-f24dce6a27c8/Standing%20Orders%202.docx).

14 Ustav Velikog Vojvodstva Luksemburg (www.legilux.public.lu/leg/textescoordonnes/recueils/Constitution/constitution_ gdl.pdf) i Poslovnik Zastupničkog doma www.chd.lu/wps/wcm/connect/f57f45e4-3501-4907-b777-0ad0ca77212e/Reglement +20150601.pdf? MOD =AJPERES).

15 Vidi: infra u bilj. 21 i 34.

16 Vidi: infra u bilj. 22, 30 i 35.

17 Vidi: infra u bilj. 23 i 31.

18 Ustav Talijanske Republike (http://en.camera.it/application/xmanager/projects/camera-eng/file/costituzione-EN-dicembre- 2014.pdf) i Poslovnik Zastupničkog doma (http://en.camera.it/application/xmanager/projects/camera-eng/ file/RULES-OF-PROCEDURE-CHAMBRE-OF-DEPUTIES.pdf). Vidi i: Antić, T., Vjerodostojno tumačenje zakona, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, 36(1), 2015., str. 627.–628; Rodin, S., Diskurs i autoritarnost u europskoj i postkomunističkoj pravnoj kulturi, Politička misao, XLII(3), 2005., str. 52.

136


stručne javnosti u vezi s legitimitetom autentičnog tumačenja zakona,19 dok odredbe o samom postupku pripreme i davanja autentičnog tumačenja zakona u usporednom parlamentarnom pravu i praksi dosad još nisu podrobnije i sustavno razmatrane. Usredotočujući se na potonju temu, polazišna teza u ovom radu jest, da unatoč nekim specifičnim rješenjima, postoji načel-na sličnost u postupku pripreme i davanja autentičnog tumačenja zakona u četirima državama bivše SFRJ koje su zadržale taj institut, ali i da je riječ o institutu koji njihovi parlamenti po-djednako često koriste.

U tom cilju, nakon prvoga, uvodnog dijela, u drugom dijelu rada ukratko se osvrće na ovlast za davanje autentičnog tumačenja zakona, u trećem dijelu razmatra se pitanje ovlasti za pod-nošenje prijedloga (i inicijative) za davanje autentičnog tumačenja i njegov sadržaj, četvrti dio posvećen je fazama postupanja po tom prijedlogu, peti dio razmatra pitanje trenutka primjene i granica autentičnog tumačenja, u šestom dijelu analizira se učestalost davanja autentičnih tumačenja zakona u razmatranim državama u razdoblju od 1991. do 2016., dok se u sedmom dijelu rada pristupa zaključnim razmatranjima.

2. INTERPRETATIVNA OVLAST PARLAMENTA

Prije nego što se pristupi usporedbi postupovnih odredbi o pripremi i davanju autentičnog tumačenja zakona, valjalo bi utvrditi na kojemu pravnom temelju počiva interpretativna ovlast parlamenta u razmatranim državama, na koju se naslanjaju navedene postupovne odredbe.

Ovlast Hrvatskoga sabora da daje vjerodostojna tumačenja pojedinih odredbi zakona pro-pisana je izrijekom u čl. 159. Poslovnika Hrvatskoga sabora20 kojim je određeno da Hrvatski sabor, na temelju prava i ovlasti utvrđenih Ustavom i Poslovnikom, inter alia, donosi zakone i “daje vjerodostojna tumačenja pojedinih odredaba zakona”. Slična odredba može se uočiti i u čl. 107. Poslovnika Državnog zbora Republike Slovenije21 (dalje: Poslovnik Državnog zbora) koji predviđa da Državni zbor donosi “(...) zakone, autentična tumačenja zakona (...)”, kao i u Zakonu o Narodnoj skupštini22 Republike Srbije čijim je čl. 8. st. 1. propisano da Narodna skupština donosi “zakon (...) i autentično tumačenje zakona” te u Ustavu Republike Makedo-nije23 čijim je čl. 68. st. 1. podst. 2. propisano da Sobranje Republike Makedonije (dalje: Sobra-nje) “donosi zakone i daje autentično tumačenje zakona”. Iz toga slijedi da je ovlast parlamenta da daje (u Republici Hrvatskoj i Republici Makedoniji), odnosno donosi (u Republici Sloveniji i Republici Srbiji)24 autentična tumačenja zakona propisana istom odredbom kojom se propisu-

19 Vidi npr. Antić, T., op. cit. u bilj. 18, str. 619.–644.; Giunio, M., Ustavnost i vjerodostojnost autentičnog tumačenja zakona u hrvatskoj praksi, Pravo u gospodarstvu, 44(5), 2005., str. 3.–34.; Rodin, S., Vjerodostojno tumačenje zakona, u: Barbić, J. (ur.), Godišnjak Tribine Pravnog fakulteta u Zagrebu i Kluba pravnika Grada Zagreba, 4, 33, 2005., str. 89.–110.; Struić, G., op. cit. u bilj. 2, str. 553.–585.

20 Narodne novine, broj 81/2013, 113/2016.

21 Uradni list Republike Slovenije, broj 35/2002, 60/2004, 64/2007, 92/2007, 105/2010, 80/2013.

22 Službeni glasnik Republike Srbije, broj 9/2010.

23 Služben vesnik na Republika Makedonija, broj 52/1991, 1/1992, 31/1998, 91/2001, 84/2003, 107/2005, 3/2009, 49/2011.

24 Radi jednostavnosti i preglednosti, u daljnjem tekstu koristi se izraz “davanje autentičnog tumačenja”, s time da se pri razmatranju relevantnih odredbi koriste izrazi navedeni u tim propisima.

137


je ovlast za donošenje zakona, ali i da se akti koji eksplicitno daju parlamentu zakonodavnu i interpretativnu ovlast razlikuju. Naime, u Republici Hrvatskoj i Republici Sloveniji spomenute ovlasti propisane su parlamentarnim poslovnikom, u Republici Srbiji zakonom, a u Republici Makedoniji ustavom. Postupovne odredbe o pripremi i davanju autentičnog tumačenja za-kona u ove četiri države propisane su njihovim parlamentarnim poslovnicima, s time da je u Republici Srbiji pravo narodnog poslanika da predlaže autentično tumačenje zakona posebno propisano Zakonom o Narodnoj skupštini (čl. 40. st. 1. t. 2.).

S obzirom na to da ovlast zakonodavca da vjerodostojno tumači pojedine odredbe zakona nije izrijekom propisana Ustavom RH nego Poslovnikom Hrvatskoga sabora, pitanje ustavne ovlasti parlamenta da daje takva tumačenja našlo se pred Ustavnim sudom Republike Hrvat-ske (dalje: Ustavni sud RH) koji u dvama predmetima nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom RH poslovničkih odredbi koje reguliraju davanje vjerodostojnog tumačenja, ističući, inter alia, da to tumačenje čini samo dio ostvarivanja zakonodavne vlasti parlamenta te da je akt kojim se daje vjerodostojno tumačenje zakon u punom i pravom smislu te riječi. Naime, Ustavni sud RH izrazio je stajalište u Rješenju br. U-II-1265/2000 od 28. rujna 2004.25 da iz ovlasti Hrvatskoga sabora za donošenje zakona (iz čl. 81. podst. 2. Ustava RH) proizlazi i njegova ovlast da daje vjerodostojna tumačenja za-kona. Držeći da takvo tumačenje predstavlja “sadržajno samo dio ostvarivanja zakonodavne vlasti Hrvatskog sabora”, u Rješenju br. U-I-2488/2004 od 14. studenoga 2007.26 Ustavni sud RH istaknuo je odredbu o Hrvatskom saboru kao nositelju zakonodavne vlasti (čl. 71. Ustava RH), što podrazumijeva da “raspolažući cjelinom svih ovlasti koje čine po naravi zakonodavnu vlast”, Hrvatski sabor ima u granicama Ustava ovlast sâm odrediti koje će zakonodavne akte donositi i u kojem obliku.

Slično tome, Ustavni sud Republike Srbije u Rješenju br. IU-121/2007 od 17. rujna 2009.27 izrazio je stajalište kako iz ustavne ovlasti Narodne skupštine – da, među ostalim, donosi za-kone i druge opće akte iz nadležnosti Republike Srbije, ali i da pitanja svoje organizacije i rada uređuje poslovnikom – slijedi da je “Narodna skupština, kao donositelj zakona, ovlaštena i da donosi akte za njihovo tumačenje” te “da uredi postupak i način donošenja tih akata”. Ta-kvom interpretacijom zakonskoj normi, prema Ustavnom sudu Republike Srbije, daje se “onaj smisao i značenje koje je zakonodavac imao u vidu prilikom njenog donošenja”; zakonodavac, time, polazeći od razloga za usvajanje određene zakonske norme, osigurava ostvarivanje smi-sla te norme i cilja zbog kojeg je uvedena u pravni poredak. S druge strane, u ustavnosudskoj praksi ostalih dviju razmatranih država nisu uočene odluke njihovih ustavnih sudova koje bi se odnosile na interpretativnu ovlast parlamenta.28

25 Navedeno Rješenje nije objavljeno u Narodnim novinama, nego je dostupno na stranici Ustavnog suda RH: http://sljeme.usud.hr/usud/praksaW.nsf/94b579567876f9fcc1256965002d1bf4/c1256a25004a262ac1256f1e00350b68?OpenDocument.


27 Odluka je dostupna na stranici Ustavnog suda Republike Srbije: www.ustavni.sud.rs/page/predmet/sr-Cyrl-CS/1894/?NOLAY OUT=1.

28 Dakako, kod Republike Makedonije valja imati u vidu da je interpretativna ovlast Sobranja izrijekom propisana Ustavom Republike Makedonije.

138


3. OVLAST NA PODNOŠENJE I SADRŽAJ PRIJEDLOGA

3.1. OVLAŠTENI PODNOSITELJI I POTICATELJI

Prema čl. 209. st. 1. Poslovnika Hrvatskoga sabora, postupak za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona pokreće podnositelj prijedloga za davanje tumačenja, trenutkom podno-šenja tog prijedloga predsjedniku Hrvatskoga sabora. Prema izričitoj poslovničkoj odredbi čl. 208. st. 1., prijedlog za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona ovlašten je podnijeti bilo koji ovlašteni predlagatelj zakona iz čl. 85. Ustava RH i čl. 172. Poslovnika Hrvatskoga sabora – dakle, svaki zastupnik, klubovi zastupnika, radna tijela29 Hrvatskoga sabora i Vlada. Pritom se, sukladno čl. 208. st. 2. Poslovnika Hrvatskoga sabora, na postupak davanja vjerodostojnog tumačenja zakona mutatis mutandis primjenjuju poslovničke odredbe kojima se uređuje postu-pak donošenja zakona. Ratio takve poslovničke odredbe valja tražiti u pravnoj naravi vjerodo-stojnog tumačenja zakona o kojoj je Ustavni sud RH zauzeo stajalište da je “akt kojim se daje vjerodostojno tumačenje zakona, zakon u punom i pravom smislu te riječi”, iz čega slijedi da se na postupak za davanje takvog tumačenja na odgovarajući način imaju primijeniti odredbe o postupku koji je utvrđen za donošenje zakona. Slično stajalište može se primijetiti kod Ustav-nog suda Republike Srbije koji je u Rješenju br. IU-121/2007 od 17. rujna 2009. utvrdio da za donošenje autentičnog tumačenja zakona nisu predviđena odstupanja od postupka za donoše-nje zakona, budući da se na postupak donošenja autentičnog tumačenja zakona i drugih akata Narodne skupštine na odgovarajući način primjenjuju odredbe Poslovnika Narodne skupštine o postupku za donošenje zakona, ako poslovničkim odredbama nije drukčije određeno.

Usporede li se važeća poslovnička rješenja u ostalim razmatranim državama, u vezi s kru-gom ovlaštenika na podnošenje prijedloga za davanje autentičnog tumačenja, može se uočiti da ovlašteni predlagatelj zakona ima pravo podnijeti prijedlog za donošenje autentičnog tu-mačenja zakona i prema čl. 149. st. 1. Poslovnika Državnog zbora i čl. 158. st. 1. Poslovnika Narodne skupštine Republike Srbije30 (dalje: Poslovnik Narodne skupštine). Ipak, pritom valja imati u vidu da su prema Poslovniku Državnog zbora ovlašteni predlagatelji zakona Vlada, zastupnik, Državni svet ili najmanje 5.000 birača (čl. 114. st. 1.), a prema Poslovniku Narodne skupštine ovlaštene predlagatelje zakona čine narodni poslanik, Vlada, skupština autonomne pokrajine ili najmanje 30.000 birača (čl. 150. st. 1. i .2.), s time da i zaštitnik građana i Narodna banka Srbije imaju ovlast predlagati zakone, ali samo iz svoje nadležnosti. Poslovnik Sobranja Republike Makedonije31 (dalje: Poslovnik Sobranja) predviđa u čl. 175. da zahtjev32 za davanje autentičnog tumačenja zakona ima pravo podnijeti svaki član parlamenta, Vlada, Ustavni sud, Vrhovni sud, javni tužitelj, ombudsman, načelnici općina i gradonačelnik Skopja te općinska vijeća, ako potreba za autentičnim tumačenjem nastane u vezi s primjenom zakona u njihovu radu.

29 U čl. 59. Poslovnika Hrvatskoga sabora predviđeno je 29 radnih tijela, a usto vrijedi imati u vidu da položaj radnog tijela ima Izaslanstvo Hrvatskoga sabora u Parlamentarnoj skupštini Vijeća Europe i Izaslanstvo Hrvatskoga sabora u Parlamentarnoj skupštini NATO-a.

30 Službeni glasnik Republike Srbije, broj 52/2010, 13/2011, 20/2012.

31 Služben vesnik na Republika Makedonija, broj 91/2008, 119/2010, 130/2010, 23/2013.

32 Radi jednostavnosti i preglednosti, u daljnjem tekstu rada koristi se izraz “prijedlog”, s time da se pri razmatranju relevantnih odredbi koriste izrazi navedeni u tim propisima.

139


Iz dosad izloženog slijedi da je Poslovnikom Hrvatskoga sabora predviđen uži krug osoba ovlaštenih za podnošenje prijedloga za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona u usporedbi s ostalim razmatranim poslovnicima, a ovlast za podnošenje tog prijedloga nemaju ni građa-ni ni drugi subjekti, poput udruga. Premda u Poslovniku Hrvatskoga sabora nije eksplicitno navedeno – kao ni u ostala tri poslovnika – da građani imaju pravo na podnošenje inicijative (poticaja) za davanje vjerodostojnog tumačenja, valja primijetiti da im ono pripada na temelju prava peticije iz čl. 46. Ustava RH kojim je određeno da “svatko ima pravo slati predstavke i pritužbe, davati prijedloge državnim i drugim javnim tijelima i dobiti na njih odgovor”. Naime, kako iz toga slijedi da svatko može uputiti Hrvatskom saboru svoje prijedloge – prema tome, i one koji se odnose na davanje vjerodostojnog tumačenja zakona – građani i drugi subjekti mogli bi preko ovlaštenih predlagatelja zakona inicirati davanje vjerodostojnog tumačenja zakona.33

Mogućnost korištenja prava peticije predviđaju i ustavi ostalih država koje su obuhvaćene ovim radom, pa tako vrijedi izdvojiti čl. 24. st. 1. Ustava Republike Makedonije koji svakom građaninu daje pravo podnošenja predstavki državnim i drugim javnim tijelima i dobivanja odgovora na njih, zatim čl. 45. Ustava Republike Slovenije34 kojim je određeno da svaki držav-ljanin ima pravo slati predstavke i druge prijedloge od općeg značenja; te čl. 56. st. 1. Ustava Republike Srbije35 koji predviđa da svatko ima pravo, samostalno ili zajedno s drugima, upu-ćivati peticije i druge prijedloge državnim tijelima, organizacijama kojima su povjerene javne ovlasti, tijelima autonomne pokrajine i tijelima jedinica lokalne samouprave i od njih dobiti odgovor kada ga traži.

Iako akti o autentičnom tumačenju zakona ne sadrže podatke o podnositeljima prijedloga, kao ni o podnositeljima inicijative za davanje takvog tumačenja, dio tih podataka dostupan je na internetskim stranicama razmatranih parlamenata, ali ne za sve akte o autentičnom tuma-čenju, odnosno ne za sve sazive. Naime, iz e-Doc baze podataka Hrvatskoga sabora (edoc.sa-bor.hr) proizlazi da su podaci o podnositeljima onih prijedloga koji su rezultirali donošenjem akta o vjerodostojnom tumačenju zakona dostupni za razdoblje od 2004. do 2016., i to za 13 od ukupno 30 akata o vjerodostojnom tumačenju (tj. 43,33%). Iz niza izvješća o radu Sobranja, koja su objavljena na internetskoj stranici Sobranja (www.sobranie.mk),36 primijećeno je da su podaci o podnositeljima zahtjeva za davanje autentičnog tumačenja zakona također dostupni za razdoblje od 2004. do 2016., i to za 25 od 33 akta o davanju autentičnog tumačenja zakona (75,76%), a na internetskoj stranici Državnog zbora (www.dz-rs.si) mogu se pronaći podaci o podnositeljima prijedloga za donošenje autentičnog tumačenja od 2000. do 2016., i to za 22 od ukupno 27 akata o donošenju takvog tumačenja zakona (81,48%). Što se tiče Narodne skupštine, na njezinim internetskim stranicama (www.parlament.gov.rs) pronađeni su podaci o podnositeljima svih 12 prijedloga koji su rezultirali donošenjem 12 akata o autentičnom tumačenju zakona (100%).

Imajući u vidu spomenuta ograničenja, izloženi su dostupni podaci iz kojih se može uočiti da su u Republici Hrvatskoj u promatranom razdoblju najviše prijedloga podnijeli zastupnici

33 Detaljnije u: Struić, G., op. cit. u bilj. 2, str. 571. U tom smislu vrijedi navesti Izvješće Odbora za informiranje, informatizaciju i medije o Inicijativi HRT-a za davanje vjerodostojnog tumačenja članka 22. stavka 7. Zakona o Hrvatskoj radioteleviziji od 2. veljače 2011.; dostupno na: http://ww.sabor.hr/Default.aspx?art=37630.

34 Uradni list Republike Slovenije, broj 33/1991-I, 42/1997, 66/2000, 24/2003, 69/2004, 68/2006, 47/2013, 75/2016.


36 Uz ta izvješća, na istoj stranici, u okviru sjednica Zakonodavno-pravne komisije, dobiveni su podaci za 2016.

140


(6), a tek neznatno manje Vlada (4) i klubovi zastupnika (3), dok radna tijela nisu podnijela nijedan takav prijedlog; u Republici Makedoniji najviše zahtjeva podnijeli su zastupnici (12), zatim radna tijela (9), dok su klubovi zastupnika i Vlada podnijeli po jedan zahtjev, a ostali ovlašteni podnositelji samo 2 (i to načelnik općine i ombudsman); u Republici Sloveniji najviše prijedloga podnijela je Vlada (9), a tek nešto manje od njih podnijeli su klubovi zastupnika (7) i zastupnici (6); u Republici Srbiji zastupnici su podnijeli najviše prijedloga (9), dok su radna tijela podnijela 2, a Vlada samo jedan prijedlog. Premda podaci izloženi u Tablici 1 upućuju na različitu praksu u podnošenju prijedloga, valja primijetiti i da se – unatoč nešto širem krugu ovlaštenih podnositelja u odnosu na Republiku Hrvatsku – u Republici Makedoniji, Republici Sloveniji i Republici Srbiji taj krug u praksi svodio na zastupnike, klubove zastupnika, radna tijela (uz izuzetak Republike Slovenije u kojoj, baš kao i u Republici Hrvatskoj, u promatranom razdoblju radna tijela nisu podnosila prijedloge) i Vladu, dok su od ostalih podnositelja uočena samo dva primjera, oba u Republici Makedoniji. Pritom, može se primijetiti i da su u tri države najviše prijedloga podnijeli zastupnici (u Republici Hrvatskoj, Republici Makedoniji i Republi-ci Srbiji), dok je Vlada najviše prijedloga podnijela u Republici Sloveniji.

Tablica 1. Broj prijedloga za davanje autentičnog tumačenja prema podnositeljima

Podnositelji Zastupnici Klubovi zastupnika Radna tijela Vlada Ostali

Republika Hrvatska (u 13 od 30 akata) 6 3 - 4 -

Republika Makedonija (u 25 od 33 akta) 12 1 9 1 2

Republika Slovenija(u 22 od 27 akata) 6 7 - 9 -

Republika Srbija (u 12 od 12 akata) 9 - 2 1 -

Izvor: internetske stranice Hrvatskoga sabora, Sobranja, Državnog zbora i Narodne skupštine. Izradio autor.

Za razliku od izloženih podataka o podnositeljima prijedloga koji su rezultirali aktom o autentičnom tumačenju zakona, ukupan broj podnesenih prijedloga za davanje takvog tuma-čenja koji su uvršteni na dnevni red sjednice parlamenta uočen je tek u nizu izvješća o radu Sobranja, za razdoblja od 3. listopada 2002. do 31. prosinca 2015. Podaci u tim izvješćima pokazuju vrlo veliki broj zahtjeva uvrštenih na dnevni red, ali i mali postotak donesenih akata o autentičnom tumačenju zakona u odnosu na broj podnesenih zahtjeva uvrštenih na dnevni red (vidjeti Tablicu 2). U izvješćima o radu ostalih parlamenata nisu uočeni podaci o ukupnom broju prijedloga koji su uvršteni na dnevni red sjednice.

Tablica 2. Broj zahtjeva prema broju akata Sobranja o davanju autentičnog tumačenja

Razdoblje Broj zahtjeva uvrštenih u dnevni red sjednice Sobranja

Broj akata o davanju autentič-nog tumačenja %

od 3. 10. 2002. do 31. 5. 2006. 35 2 5,71

od 26. 7. 2006. do 12.4.2008. 32 0 0

od 21. 6. 2008. do 14. 4. 2011. 74 8 10,81

od 25. 6. 2011. do 5. 3. 2014. 53 4 7,55

od 10. 5. 2014. do 31. 12. 2014. 7 1 14,29

od 1. 1. 2015. do 31. 12. 2015. 36 8 22,22

Izvor: internetske stranice Sobranja. Izradio autor.

141


3.2. SADRŽAJ PRIJEDLOGA

Uz naziv zakona, sadržaj prijedloga za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona, prema čl. 209. st. 1. Poslovnika Hrvatskoga sabora, čine naznaka odredbe za koju se traži tumačenje i razlozi zbog kojih se traži tumačenje, izvori potrebnih sredstava i prijedlog teksta vjerodo-stojnog tumačenja zakona. Razlog propisivanja obveze predlagatelja da predloži potonji tekst sadržan je u nastojanju da se predlagatelju omogući jasno izražavanje njegova stava o tome u kojemu bi smjeru trebalo dati vjerodostojno tumačenje pojedinih odredbi zakona čime bi se, ujedno, omogućilo izlaganje predlagateljeva stava “kritičkom promišljanju svih sudionika zakonodavnog postupka”, kao i kada je riječ o prijedlogu zakona.37 Usto, vrijedi imati u vidu da u sadržajnom smislu svako vjerodostojno tumačenje zakona, sukladno čl. 67. st. 4. Jedinstve-nih metodološko-nomotehničkih pravila za izradu akata koje donosi Hrvatski sabor38 (dalje: Jedinstvena pravila), mora biti nedvojbeno, sažeto i izričito i, u pravilu, sadržano u jednoj rečenici kojom se razrješuje dvojba ili različito tumačenje u primjeni. Slična pravila donijela je i Narodna skupština; riječ je o Jedinstvenim metodološkim pravilima za izradu propisa39 u okviru kojih, doduše, nisu sadržane posebne odredbe o autentičnom tumačenju zakona, ali bi u njima – napose na tragu čl. 67. st. 4. Jedinstvenih pravila – valjalo izdvojiti čl. 11. st. 4. kojim je određeno da se definicija kažnjive radnje treba odrediti što preciznije kako bi se u najvećoj mjeri “otklonila mogućnost različitog tumačenja”. U ostalim razmatranim državama nisu uočena slična pravila za izradu propisa koja bi sadržavala posebne odredbe o autentičnom tumačenju zakona.

Sadržaj prijedloga za davanje autentičnog tumačenja zakona propisan je i u Poslovniku Državnog zbora i u Poslovniku Sobranja. Naime, prema čl. 149. st. 2. Poslovnika Državnog zbora, taj prijedlog sadrži naziv zakona, naznaku članka čije se tumačenje predlaže, razloge za to i prijedlog teksta autentičnog tumačenja, a Poslovnik Sobranja u čl. 176. st. 1. propisuje da zahtjev za davanje autentičnog tumačenja zakona sadrži naziv zakona, odredbe čije se tu-mačenje traži i razloge zbog kojih se zahtijeva tumačenje. Uspoređujući hrvatski, slovenski i makedonski parlamentarni poslovnik, može se primijetiti kako sva tri poslovnika zahtijevaju da navedeni prijedlog sadrži naziv predmetnog zakona, naznaku odredbe čije se tumačenje predlaže i razloge zbog kojih se podnosi taj prijedlog, dok hrvatska i slovenska poslovnička rješenja zahtijevaju, uz to, i prijedlog teksta autentičnog tumačenja, a Poslovnik Hrvatskoga sabora – za razliku od tih dvaju poslovnika – izvore potrebnih sredstava. Premda u Poslov-niku Narodne skupštine nisu sadržane posebne odredbe o sadržaju prijedloga za donošenje autentičnog tumačenja zakona, s obzirom na odgovarajuću primjenu poslovničkih odredbi o postupku za donošenje zakona na donošenje autentičnog tumačenja proizlazi da bi valjalo primijeniti čl. 151. st. 1. Poslovnika Narodne skupštine kojim je određeno da ovlašteni predla-gatelj zakona podnosi prijedlog zakona u obliku u kojemu se zakon donosi, s obrazloženjem.40

37 Vidi obrazloženje Konačnog prijedloga Poslovnika Hrvatskoga sabora – predlagatelj Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav, drugo čitanje, 19. lipnja 2013., str. 99.; dostupno na: www.sabor.hr/fgs.axd?id=24609.

38 Narodne novine, broj 74/2015. Jedinstvena pravila stupila su na snagu 1. rujna 2015., a prema čl. 1. st. 2. tih pravila obveza njihove primjene odnosi se na nositelje normativnih poslova i ovlaštene predlagatelje propisa.


40 Budući da obrazloženje prema čl. 151. st. 2. Poslovnika Narodne skupštine sadrži, uz ostalo, procjenu financijskih sredstava potrebnih za provedbu propisa i pregled odredaba koje se mijenjaju, odnosno dopunjuju, iz odgovarajuće primjene te odredbe na

142


4. POSTUPANJE PO PRIJEDLOGU

Nakon što se postupak za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona pokrene trenutkom podnošenja prijedloga za davanje tog tumačenja predsjedniku Hrvatskoga sabora, u postu-panju po podnositeljevu prijedlogu mogu se identificirati četiri faze: prva faza sastoji se od upućivanja podnositeljeva prijedloga nadležnom tijelu radi ocjene njegove osnovanosti; druga faza sastoji se od dostave njihovih mišljenja u propisanom roku; u trećoj fazi pristupa se ocjeni osnovanosti valjano podnesenog prijedloga za davanje vjerodostojnog tumačenja i izvještava Hrvatski sabor, dok se četvrta faza sastoji od rasprave na plenarnoj sjednici i donošenju od-luke Hrvatskoga sabora o (ne)davanju vjerodostojnog tumačenja pojedinih odredbi zakona. S obzirom na to da se ove faze postupanja po prijedlogu za davanje vjerodostojnog tumačenja u Hrvatskom saboru u glavnim crtama poklapaju s fazama postupanja po prijedlogu za davanje (donošenje) autentičnog tumačenja u ostalim razmatranim parlamentima, u nastavku ovog rada, radi njihove bolje preglednosti, relevantne poslovničke odredbe o postupanju po tom prijedlogu bit će uspoređene upravo u okviru navedene četiri faze.

4.1. UPUĆIVANJE PRIJEDLOGA NADLEŽNIM TIJELIMA

Nakon što, sukladno čl. 209. st. 1. Poslovnika Hrvatskoga sabora, ovlašteni predlagatelj podnese prijedlog za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona predsjedniku Hrvatskoga sa-bora, u prvoj fazi postupka po tom prijedlogu predsjednik Hrvatskoga sabora upućuje podno-siteljev prijedlog Odboru za zakonodavstvo,41 matičnom radnom tijelu i Vladi, ako ona nije podnositelj prijedloga, radi ocjene njegove osnovanosti (čl. 209. st. 2.).

Slične odredbe postoje i u ostalim razmatranim poslovnicima. Naime, prema čl. 176. st. 2. Poslovnika Sobranja predsjednik Sobranja upućuje zahtjev za davanje autentičnog mišljenja zakonodavno-pravnoj komisiji i Vladi, vrlo slično kao što i čl. 149. st. 3. Poslovnika Državnog zbora određuje da predsjednik Državnog zbora upućuje prijedlog za donošenje autentičnog tu-mačenja zakona na mišljenje zakonodavno-pravnoj službi i Vladi, ali (za razliku od Poslovnika Sobranja) i matičnom radnom tijelu.42 Iako u Poslovniku Narodne skupštine o tome ne postoje posebne odredbe, s obzirom na odgovarajuću primjenu odredbi o postupku za donošenje za-kona proizlazi da će predsjednik Narodne skupštine taj prijedlog također uputiti nadležnom odboru i Vladi, ali i eventualnim drugim nadležnim tijelima.43

postupak donošenja autentičnog tumačenja zakona moglo bi se izvesti zaključak da sadržaj prijedloga za donošenje autentičnog tumačenja zakona trebaju činiti i izvori potrebnih sredstava i prijedlog teksta autentičnog tumačenja.

41 Na temelju čl. 62. podst. 7. Poslovnika Hrvatskoga sabora, Odbor za zakonodavstvo razmatra prijedloge za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona ili drugog akta koji je donio Hrvatski sabor.

42 Sukladno čl. 41. st. 1. Poslovnika Državnog zbora, riječ je o radnom tijelu u čiji djelokrug ulaze pitanja upućena Državnom zboru.

43 Naime, u čl. 152. Poslovnika Narodne skupštine određeno je da predsjednik Narodne skupštine dostavlja prijedlog zakona narodnim poslanicima, nadležnom odboru i Vladi, ako ona nije predlagatelj, kao i Zaštitniku građana, odnosno Narodnoj banci Srbije, ako uređuje materiju iz njihove nadležnosti.

143


4.2. DAVANJE MIŠLJENJA NA PRIJEDLOG

U drugoj fazi postupanja po navedenom prijedlogu, prema Poslovniku Hrvatskoga sabora matično radno tijelo i Vlada moraju dostaviti svoje mišljenje u propisanom roku od 30 dana, a ako matično radno tijelo i Vlada to ne učine u tom roku, smatrat će se da su suglasni s pri-jedlogom za davanje vjerodostojnog tumačenja (čl. 209. st. 3.). U usporednom pravu primjetni su različiti pristupi glede obveze davanja mišljenja na taj prijedlog. Poslovnik Državnog zbo-ra predviđa da matično radno tijelo razmatra prijedlog za donošenje autentičnog tumačenja tek po pribavljanju mišljenja zakonodavno-pravne službe (čl. 150. st. 1.), ali nije propisano u kojem ga roku ta služba mora dostaviti. Za razliku od tog rješenja, u čl. 176. st. 3. Poslovnika Sobranja određeno je da zakonodavno-pravna komisija može (dakle, ne mora) zatražiti mišlje-nje matičnog radnog tijela,44 ali nije propisan nikakav rok. Premda Poslovnik Narodne skupšti-ne o tom pitanju ne sadrži posebne odredbe, iz odgovarajuće primjene odredbi o postupku za donošenje zakona može se izvesti zaključak da bi, u skladu s čl. 155. st. 4. i 5., nadležni odbor i Vlada trebali dostaviti svoje mišljenje, u pravilu, u roku koji nije kraći od pet dana prije početka sjednice Narodne skupštine na kojoj se prijedlog razmatra, no ako to ne učine, prijedlog će se razmotriti i bez tog mišljenja. Iz toga je vidljivo da se u hrvatskom i srbijanskom poslovniku druga faza veže uz određeni rok, ali njegov protek neće priječiti daljnje razmatranje prijedloga.

4.3. OCJENA OSNOVANOSTI PRIJEDLOGA

U trećoj fazi postupanja po prijedlogu za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona – koja se odvija po pribavljenim mišljenjima matičnoga radnog tijela i Vlade ili po isteku roka u koje-mu su matično radno tijelo i Vlada obvezni dostaviti mišljenje – Odbor za zakonodavstvo ocje-njuje osnovanost valjano podnesenog prijedloga za davanje vjerodostojnog tumačenja i u roku od 30 dana mora izvijestiti Hrvatski sabor o svom stajalištu (čl. 210. st. 1.). Ako utvrdi osno-vanost prijedloga za davanje vjerodostojnog tumačenja, Odbor za zakonodavstvo podnijet će prijedlog teksta vjerodostojnog tumačenja zakona sa svojim izvješćem Hrvatskom saboru, a ako ocijeni da taj prijedlog nije osnovan, o tome će izvijestiti Hrvatski sabor koji u povodu tog izvješća donosi odluku (čl. 210. st. 3.).

Slično rješenje treće faze postupanja prisutno je u Poslovniku Sobranja koji predviđa da op-ravdanost zahtjeva za davanje tumačenja ocjenjuje zakonodavno-pravna komisija, no sâm rok u kojemu to mora učiniti nije propisan. Ocijeni li ta komisija da je zahtjev za davanje autentič-nog tumačenja opravdan, pripremit će prijedlog autentičnog tumačenja te ga dostaviti Sobra-nju koje o tom prijedlogu (i eventualno podnesenim amandmanima) raspravlja i odlučuje na istoj sjednici. Ocijeni li komisija da zahtjev nije opravdan, podnijet će izvještaj Sobranju koje će odlučiti o zahtjevu i obavijestiti podnositelja zahtjeva o odluci (čl. 176. st. 5.–9.). U ostalim poslovnicima također su vidljive određene sličnosti u postupku ocjene osnovanosti prijedloga, no valjalo bi ukazati i na neka različita rješenja u Republici Srbiji i Republici Sloveniji.

44 Sukladno čl. 60. t. 4. Poslovnika Sobranja, riječ je o radnom tijelu nadležnom za razmatranje određenih pitanja podnesenih Sobranju.

144


Za razliku od prethodnih faza, o kojima Poslovnik Narodne skupštine ne sadrži poseb-ne odredbe – već se na postupak za autentično tumačenje na odgovarajući način primjenjuju odredbe o postupku za donošenje zakona – treća faza postupanja po prijedlogu za donošenje autentičnog tumačenja zakona posebno je poslovnički propisana (u čl. 194.). Ocijeni li nadlež-ni odbor45 da je taj prijedlog opravdan, pripremit će prijedlog autentičnog tumačenja zakona i zatim ga dostaviti Narodnoj skupštini koja će o njemu donijeti odluku, ali i – za razliku od ostalih razmatranih poslovnika – podnositelju prijedloga. Nadalje, nadležni odbor obavješta-va podnositelja i kada ocijeni da njegov prijedlog nije opravdan i o tome podnosi izvještaj Narodnoj skupštini koja će donijeti odluku o navedenom prijedlogu. Naposljetku, za razliku od Poslovnika Sobranja i Poslovnika Hrvatskoga sabora, Poslovnikom Narodne skupštine pro-pisano je i da će Narodna skupština – odluči li prihvatiti prijedlog za donošenje autentičnog tumačenja zakona – zadužiti nadležni odbor da radi toga izradi prijedlog takvog tumačenja.

Prema čl. 150. Poslovnika Državnog zbora matično radno tijelo razmatra prijedlog za do-nošenje autentičnog tumačenja zakona nakon što ono pribavi mišljenje zakonodavno-prav-ne službe. Ako matično radno tijelo smatra da je potrebno prihvatiti autentično tumačenje, ono tada razmatra i prijedlog teksta tog tumačenja, nakon čega se o navedenim prijedlozima i eventualnim amandmanima matičnoga radnog tijela na tekst prijedloga autentičnog tumače-nja zakona provodi rasprava i glasovanje na istoj sjednici Državnog zbora. Za razliku od triju izloženih poslovničkih rješenja treće faze, Poslovnik Državnog zbora predviđa i mogućnost da Državni zbor prihvati prijedlog za donošenje autentičnog tumačenja, ali ne i tekst prijedloga autentičnog tumačenja. U tom slučaju, Državni zbor naložit će matičnom radnom tijelu da u suradnji sa zakonodavno-pravnom službom pripremi novi prijedlog teksta autentičnog tuma-čenja. Međutim, jednako kao i kod Poslovnika Sobranja i Poslovnika Narodne skupštine, ni u Poslovniku Državnog zbora nije propisan nikakav rok u ovoj fazi postupka.

4.4. RASPRAVA NA PLENARNOJ SJEDNICI I ODLUČIVANJE

U četvrtoj fazi postupanja po prijedlogu za davanje vjerodostojnog tumačenja Poslovnik Hrvatskoga sabora predviđa raspravu na sjednici Hrvatskoga sabora (plenarnoj sjednici) i od-luku Hrvatskoga sabora o davanju, odnosno o nedavanju vjerodostojnog tumačenja pojedinih odredbi zakona. Iako se, sukladno čl. 208. st. 2. Poslovnika Hrvatskoga sabora, na postupak davanja vjerodostojnog tumačenja zakona mutatis mutandis primjenjuju poslovničke odredbe kojima se uređuje postupak donošenja zakona, nije naodmet primijetiti da se redovni postu-pak donošenja zakona provodi u dva (tek iznimno u tri) čitanja, a da je u slučaju prijedloga za vjerodostojno tumačenje zakona predviđeno jedno čitanje. Naime, kako se polazilo od ideje da to u slučaju vjerodostojnog tumačenja zakona “u pravilu ne bi imalo osobiti utjecaj”,46 izrije-kom je propisano (čl. 210. st. 4.) da o prijedlogu za vjerodostojno tumačenje Hrvatski sabor raspravlja u jednom čitanju. Za razliku od takvog rješenja, ni u jednom od ostalih razmatranih poslovnika nije izrijekom propisano u koliko čitanja se raspravlja o prijedlogu za autentično tumačenje zakona, premda bi se iz odredbi o podnošenju amandmana na prijedlog autentič-

45 Na temelju čl. 48. st. 1. podst. 10. Poslovnika Narodne skupštine, nadležni odbor je Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo.

46 Vidi: op. cit. u bilj. 37.

145


nog tumačenja zakona (čl. 176. st. 6. Poslovnika Sobranja te čl. 150. st. 3. i čl. 151. st. 1. Po-slovnika Državnog zbora) moglo iščitati da je riječ o samo jednom čitanju, i to s obzirom na vremensku definiranost podnošenja amandmana dijelom zakonodavnog postupka u kojemu ih je dopušteno podnijeti.47

Sukladno čl. 254. st. 2. Poslovnika Hrvatskoga sabora, odluka se donosi “istom većinom kojom je taj zakon donesen”. Pravni ratio potonje poslovničke odredbe valja vidjeti u nastoja-nju da se otkloni dvojba o većini potrebnoj za donošenje odluke o davanju, odnosno nedavanju vjerodostojnog tumačenja,48 posebno imajući u vidu stajalište Ustavnog suda RH da je “akt kojim se daje vjerodostojno tumačenje zakona, zakon u punom i pravom smislu te riječi”. Na samom kraju, Poslovnikom Hrvatskoga sabora predviđeno je da se vjerodostojno tumačenje zakona objavljuje u Narodnim novinama i glasilu Hrvatskoga sabora (čl. 169. st. 1.), a pod na-vedenim glasilom smatraju se internetske stranice Hrvatskoga sabora (čl. 280. st. 2.).

Istu većinu potrebnu za odluku o davanju autentičnog tumačenja zakona predviđa i čl. 176. st. 7. Poslovnika Sobranja koji propisuje da se prijedlog autentičnog tumačenja usvaja istom onom većinom kojom je taj zakon i donesen, nakon čega se autentično tumačenje objavljuje u službenom listu Republike Makedonije. Nadalje, Poslovnik Državnog zbora propisuje da je tekst autentičnog tumačenja zakona usvojen onda kada je za njega glasovala većina zastupni-ka koja je potrebna za donošenje zakona na koji se to tumačenje odnosi, a ono se objavljuje u službenom listu Republike Slovenije. U usporedbi s ostalim razmatranim poslovnicima, zani-mljivo je da se poslovnički eksplicitno propisuje da autentično tumačenje, nakon što jedanput bude prihvaćeno, više nije moguće mijenjati (čl. 152. st. 3.).

Za razliku od ostalih poslovnika, koji propisuju da je za donošenje odluke o prijedlogu za davanje autentičnog tumačenja zakona potrebna većina kojom je taj zakon donesen, Poslovnik Narodne skupštine o tome ne sadrži posebnu odredbu. Međutim, budući da je njime propisa-no da se na postupak za autentično tumačenje zakona odgovarajuće primjenjuju odredbe o postupku za donošenje zakona, ta odluka smatrat će se donesenom onda kada je za nju glasalo “više od polovine identifikovanih narodnih poslanika” (čl. 126. st. 4.), a u vezi s njezinom objavom relevantan je čl. 247. st. 1. prema kojemu se zakoni i drugi akti Narodne skupštine objavljuju u Službenom glasniku Republike Srbije.

5. UČESTALOST AUTENTIČNIH TUMAČENJA

Imajući u vidu da se autentična tumačenja zakona prema razmatranim poslovnicima svih četiriju država moraju objaviti u njihovim službenim listovima, iz njih je moguće pratiti po-datke o učestalosti davanja autentičnih tumačenja u razdoblju od osamostaljenja i stjecanja neovisnosti tih država do danas.49 Iz tih podataka vidljivo je da je – izuzimajući relativno manji

47 Trenutak podnošenja amandmana poslovnički je definiran u okviru drugog čitanja zakona (vidi pobliže: čl. 149.–162. Poslovnika Sobranja i čl. 125.–139. Poslovnika Državnog zbora). Usto, i na internetskim stranicama Državnog zbora spominje se “jednofazni” postupak donošenja autentičnog tumačenja zakona.

48 Op. cit. u bilj. 37, str. 109.

49 Stanje zaključno s datumom 1. siječnja 2017.

146


broj akata o autentičnom tumačenju koje je donijela Narodna skupština (12)50 – u svim osta-lim državama bivše SFRJ koje su zadržale institut autentičnog tumačenja zakona taj institut podjednako često korišten: Hrvatski sabor donio je ukupno 30 akata o vjerodostojnom tuma-čenju,51 Sobranje 33,52 a Državni zbor 2753 akata o autentičnom tumačenju zakona. Međutim, pogleda li se pobliže podatke o broju i vrsti akata o autentičnom tumačenju zakona objavljenih u službenim listovima četiriju država, može se zamijetiti da je kod Republike Hrvatske i Re-publike Srbije riječ o ukupnom broju akata o autentičnom tumačenju zakona te da je hrvatski parlament donio 18 akata o davanju vjerodostojnog tumačenja i 12 odluka o nedavanju vjero-dostojnog tumačenja zakona, a srbijanski parlament 11 akata o donošenju autentičnog tuma-čenja zakona i jednu odluku o neprihvaćanju prijedloga za donošenje autentičnog tumačenja zakona. Imajući u vidu da među odredbama poslovnika Sobranja i Državnog zbora nisu uočene one koje bi izrijekom propisivale odluku o nedavanju autentičnog tumačenja zakona (poput čl. 254. st. 2. Poslovnika Hrvatskoga sabora), ali i da u službenom glasniku od 1991. do danas te ustavnosudskoj praksi nisu uočene odluke koje bi ukazivale na drukčiju parlamentarnu prak-su, u analizi učestalosti posezanja za autentičnim tumačenjem zakona u Republici Makedoniji i Republici Sloveniji uzeti su u obzir (samo) akti o davanju autentičnih tumačenja, dok su u slu-čaju Hrvatskoga sabora i Narodne skupštine uzeti u obzir i ti akti i odluke o nedavanju takvog tumačenja, odnosno o neprihvaćanju prijedloga za donošenje autentičnog tumačenja zakona.

Iz podataka izloženih u Tablici 3 vidljivo je da je najveći broj autentičnih tumačenja od četi-ri razmatrane države donijelo Sobranje (33), zatim Državni zbor (27), a potom Hrvatski sabor (18) i Narodna skupština (11). Također, iz istih podataka može se iščitati da je u razdoblju od posljednjih osam godina (od 2009. do 2016.) Narodna skupština donijela čak 11 od ukupno 12 svih svojih akata o autentičnom tumačenju (tj. 91,67%) – od čega je 10 od 11 akata bilo o do-nošenju autentičnih tumačenja zakona (90,91%) – Sobranje je donijelo 23 od ukupno 33 takva akta (69,7%), Državni zbor 10 od 27 (37,04%), a Hrvatska 8 od 30 (26,67%) svih svojih akata o vjerodostojnom tumačenju, od čega je 4 od 18 akata (22,22%) bilo o davanju vjerodostojnog tumačenja zakona. Stoga, iz tih podataka proizlazi primjetan porast broja autentičnih tumače-nja zakona u Republici Srbiji i Republici Makedoniji u promatranom razdoblju.

50 Službeni glasnik Republike Srbije (www.slglasnik.com) i Pravno-informacioni sistem Republike Srbije (www.pravno-informacioni-sistem.rs), stanje zaključno s datumom: 1. siječnja 2017.

51 Narodne novine, službeni list Republike Hrvatske (http://narodne-novine.nn.hr) i e-Doc baza podataka Hrvatskoga sabora (http://edoc.sabor.hr), stanje zaključno s datumom: 1. siječnja 2017.

52 Služben vesnik na Republika Makedonija (www.slvesnik.com.mk), stanje zaključno s datumom: 1. siječnja 2017.

53 Uradni list Republike Slovenije (www.uradni-list.si) i Pravno-informacijski sistem Republike Slovenije (www.pisrs.si), stanje zaključno s datumom: 1. siječnja 2017. U slovenskom pravnom sustavu institut autentičnog tumačenja zakona najprije je korišten pod nazivom “obvezno tumačenje” (“obvezna razlaga”), a nakon donošenja Poslovnika Državnog zbora (Uradni list Republike Slovenije, broj 35/2002) pod nazivom “autentično tumačenje” (“avtentična razlaga”). Od 27 akata o autentičnom tumačenju, deset ih je doneseno pod nazivom obveznog tumačenja, a 17 pod nazivom autentičnog tumačenja zakona.

147


Tablica 3. Broj akata o autentičnom tumačenju zakona od 1991. do 2016.

Godina

Republika Hrvatska Republika Makedonija Republika Slovenija Republika Srbija

Akt odavanju

vjerodost.tumačenja

Odluka o nedavanju vjerodost. tumačenja

Akt odavanju

autentičnog tumačenja

Akt odonošenju

autentičnogtumačenja

Akt odonošenju

autentičnog tumačenja

Odluka o neprihvaćanju prijedloga za donošenje autentičnog tumačenja

1991. - - - - - -

1992. 1 - - - - -

1993. - - 1 - - -

1994. - - 1 1 - -

1995. - - - 1 - -

1996. - - 2 3 - -

1997. - - 3 - - -

1998. 1 - 1 - - -

1999. 3 - - - - -

2000. 4 - - 5 - -

2001. 1 - - - - -

2002. - 3 - - - -

2003. 2 2 - 1 - -

2004. 2 - 1 2 - -

2005. - - - - - -

2006. - 3 1 3 - -

2007. - - - 1 1 -

2008. - - - - - -

2009. 1 - 3 - - -

2010. - 1 3 2 - -

2011. - - 4 6 - -

2012. - 1 1 - - -

2013. 2 1 - - 2 1

2014. 1 - 2 1 - -

2015. - 1 8 - 3 -

2016. - - 2 1 5 -

Ukupno18 12

33 2711 1

30 12

Izvor: Narodne novine, Uradni list Republike Slovenije, Služben vesnik na Republika Makedonija i Službeni glasnik Republike Srbije. Izradio autor.

6. TRENUTAK PRIMJENE I GRANICE AUTENTIČNOG TUMAČENJA

O trenutku primjene i granicama autentičnog tumačenja nijedan od četiriju poslovnika ne sadrži posebne odredbe, no o tim pitanjima očitovali su se ustavni sudovi triju država. Ustavni sud RH tako je u Rješenju br. U-I-2488/2004 od 14. studenoga 2007. zauzeo stajalište da akti o vjerodostojnom tumačenju zakona sadržajno “nedvojbeno zauzimaju stajalište o tumačenju određene ili određenih zakonskih odredbi koje se odnose na zakon koji tumače od trenutka

148


kad je on stupio na snagu” i da se zakonsko tumačenje može odnositi samo na one slučajeve čije je rješavanje u tijeku ili će se rješavati tek po stupanju na snagu zakonskog akta o vjero-dostojnom tumačenju zakona. S time u vezi, Ustavni sud RH naveo je da je “načelno govoreći njegovo povratno djelovanje prividno” jer samo utvrđuje značenje koje valja dati jednoj/više pojedinih odredbi zakona koji je na snazi i nema povratno djelovanje, a takvo djelovanje nema ni navedeni akt. Usto, Ustavni sud RH drži da vjerodostojno tumačenje zakona “mora ostati u granicama zakonskog tumačenja”, iz čega slijedi da Hrvatski sabor po propisanom postupku mora donijeti ili zakon o izmjenama i/ili dopunama zakona ili, pak, posve novi zakon.

Također, vrijedi ukazati i na Odluku Ustavnog suda Republike Slovenije br. U-I-361/96 od 21. listopada 1999.54 u kojoj je izraženo stajalište da autentično tumačenje čini sastavni dio zakona i da se primjenjuje od dana primjene zakona na koji se takvo tumačenje odnosi. U istoj odluci izraženo je i stajalište da samo po sebi autentično tumačenje ne može biti predmet ocje-ne ustavnosti ili zakonitosti jer se njime samo utvrđuje pravno značenje (smisao) odredbe na koju se ono odnosi.55 O pravnom učinku autentičnog tumačenja Ustavni sud Republike Slove-nije izjasnio se i u Odluci br. U-I-64/08 od 6. studenoga 2008.56 u kojoj je naveo da autentično tumačenje ima slične učinke kao i izmjena zakona, ali uz značajnu razliku da se njime izravno ne intervenira u zakonski tekst i ne može ga izmijeniti – izmjene i dopune zakona, stoga ne mogu biti predmet autentičnog tumačenja, nego moraju biti provedene u zakonodavnom po-stupku. U tom smislu, navedeno stajalište Ustavnog suda Republike Slovenije podudara se sa stajalištem Ustavnog suda RH izraženim u Rješenju br. U-I-2488/2004 od 14. studenoga 2007. da institut vjerodostojnog tumačenja zakona “mora ostati u granicama zakonskog tumačenja”, što znači da se njime ne smije mijenjati ni sadržajno dopunjavati odredbe zakona na koje se takvo tumačenje odnosi.

Nadalje, stajalište da autentično tumačenje čini sastavni dio zakona i da se primjenjuje od dana primjene zakona na koji se autentično tumačenje odnosi, može se uočiti i u praksi Ustav-nog suda Republike Makedonije, primjerice u Odluci br. 221/2010 od 23. veljače 2011.,57 Rje-šenju br. 87/2012 od 3. listopada 2012.58 i Rješenju br. 49/2013 od 10. srpnja 2013.59 U njima se Ustavni sud Republike Makedonije poziva na pravnu teoriju ističući da autentično tumače-nje zakona znači “utvrđivanje sadržaja i istinskog smisla već donesenog zakona koji u primjeni pokazuje nejasnost, dvosmislenost ili sadrži praznine”, ali i da takvo tumačenje predstavlja sastavni dio objavljenog zakona, a ne njegovu dopunu ili novi zakon, te se ono primjenjuje od trenutka stupanja na snagu zakona koji se tumači, i to na predmete koji nisu riješeni. Prema

54 Odluka je dostupna na stranici Ustavnog suda Republike Slovenije: http://odlocitve.us-rs.si/documents/cb/c2/u-i-361-962.pdf.

55 Vidi npr. i Odluku Ustavnog suda Republike Slovenije br. U-I-51/06-10 od 15. lipnja 2006. (Uradni list Republike Slovenije, br. 28/2006, 66/2006). Usto, kako se ističe u izdvojenome mišljenju sutkinje mag. Jadranke Sovdat u Odluci Ustavnog suda Republike Slovenije br. U-I-103/11 od 8. prosinca 2011. (Uradni list Republike Slovenije, br. 55/2011, 105/2011), kojemu se pridružuje i sudac mag. Miroslav Mozetič, iste pravne učinke autentičnom tumačenju pripisuje i pravna teorija (t. 2. izdvojenog mišljenja).

56 Uradni list Republike Slovenije, broj 109/2008.

57 Odluka je dostupna na stranici Ustavnog suda Republike Makedonije: www.ustavensud.mk/domino/WEBSUD.nsf/ffc0feee- 91d7bd9ac1256d280038c474/67a5499f9a21ed06c12578570037ce71?OpenDocument&Highlight=2, автентично,толкување.

58 Rješenje je dostupno na stranici Ustavnog suda Republike Makedonije: www.ustavensud.mk/domino/WEBSUD.nsf/ffc0- feee91d7bd9ac1256d280038c474/ffe7d7669f436615c1257a9a00428703?OpenDocument.

59 Rješenje je dostupno na stranici Ustavnog suda Republike Makedonije: www.ustavensud.mk/domino/WEBSUD.nsf/ffc0- feee91d7bd9ac1256d280038c474/64b44a468ec991e8c1257bac002f5adc?OpenDocument.

149


tome, iz ustavnosudske prakse triju razmatranih država proizlazi da se autentično tumačenje zakona primjenjuje od dana primjene zakona na koji se autentično tumačenje odnosi te da ono mora ostati u granicama zakonskog tumačenja jer bi, u protivnom, zakonodavac morao donijeti ili zakon o izmjenama i/ili dopunama zakona ili novi zakon.


U cilju istraživanja sličnosti u postupku pripreme i davanja autentičnog tumačenja zako-na u četirima državama bivše SFRJ koje su zadržale navedeni institut, te istraživanja parla-mentarne prakse tih država radi utvrđivanja učestalosti njegova korištenja, u radu je najprije utvrđeno da je interpretativna ovlast četiriju parlamenata propisana istom onom odredbom kojom je propisana i ovlast za donošenje zakona, ali i da se akti koji eksplicitno propisuju zakonodavnu i interpretativnu ovlast parlamenta razlikuju. U Republici Hrvatskoj i Republici Sloveniji te ovlasti propisane su parlamentarnim poslovnikom, u Republici Srbiji zakonom, a u Republici Makedoniji ustavom. Pitanje interpretativne ovlasti parlamenta našlo se pred Ustavnim sudom RH i Ustavnim sudom Republike Srbije koji su pritom zauzeli stajalište da iz zakonodavne ovlasti parlamenta proizlazi i njegova interpretativna ovlast, dok u ustavnosud-skoj praksi ostalih dviju razmatranih država nisu uočene odluke njihovih ustavnih sudova o interpretativnoj ovlasti parlamenta.

Postupovne odredbe o pripremi i davanju autentičnog tumačenja zakona propisane su u parlamentarnim poslovnicima svih četiriju država, s time da je u Republici Srbiji pravo na-rodnog poslanika da predlaže autentično tumačenje zakona posebno propisano Zakonom o Narodnoj skupštini. Pritom je utvrđeno da je, u odnosu na ostale razmatrane poslovnike, Po-slovnikom Hrvatskoga sabora predviđen nešto uži krug ovlaštenika za podnošenje prijedloga za davanje vjerodostojnog tumačenja zakona te da njime nije propisana ovlast građana i dru-gih subjekata za podnošenje takva prijedloga, nego da tu ovlast ima svaki zastupnik, klubo-vi zastupnika, radna tijela Hrvatskoga sabora i Vlada. Međutim, unatoč nešto širem krugu ovlaštenih podnositelja u odnosu na Republiku Hrvatsku, u ostale tri razmatrane države taj se krug u praksi svodio na zastupnike, klubove zastupnika, radna tijela (uz izuzetak Republike Slovenije u kojoj, baš kao i u Republici Hrvatskoj, u promatranom razdoblju radna tijela nisu podnosila prijedloge) i Vladu, dok su od ostalih podnositelja uočena samo dva primjera, oba u Republici Makedoniji. Pritom, može se primijetiti i da su u tri države najviše prijedloga podni-jeli zastupnici (devet u Republici Hrvatskoj, dvanaest u Republici Makedoniji i devet u Repu-blici Srbiji), dok je Vlada najviše prijedloga podnijela u Republici Sloveniji (9). Usto, valjalo bi imati u vidu i da je riječ o podacima koji su dostupni na internetskim stranicama razmatranih parlamenata, ali ne i za sve akte o autentičnom tumačenju, odnosno ne za sve sazive: podaci za Hrvatski sabor dostupni su za razdoblje od 2004. do 2016., i to za 13 od ukupno 30 akata o vjerodostojnom tumačenju (tj. 43,33%), za Republiku Makedoniju od 2004. do 2016., i to za 25 od ukupno 33 akta o davanju autentičnog tumačenja zakona (75,76%), za Republiku Sloveniju od 2000. do 2016., i to za 22 od ukupno 27 akata o donošenju takvog tumačenja zakona (81,48%), dok su u Republici Srbiji bili dostupni podaci za sve takve akte (100%). Iako u Poslovniku Hrvatskoga sabora – kao ni u ostalim poslovnicima – nije eksplicitno određeno da građanima pripada pravo na inicijativu za davanje vjerodostojnog tumačenja, utvrđeno je

150


da im ono pripada na temelju prava peticije iz čl. 46. Ustava RH, a potonje pravo uočeno je i u ustavima ostalih razmatranih država.

Uspoređujući hrvatski, slovenski i makedonski parlamentarni poslovnik, utvrđeno je kako se njima zahtijeva da prijedlog za davanje autentičnog tumačenja sadrži naziv zakona, nazna-ku odredbe čije se tumačenje predlaže i razloge zbog kojih se podnosi prijedlog, s time da hr-vatska i slovenska poslovnička rješenja zahtijevaju i prijedlog teksta autentičnog tumačenja, a Poslovnik Hrvatskoga sabora, povrh toga – za razliku od izloženih poslovnika – zahtijeva i izvore potrebnih sredstava. Iako Poslovnik Narodne skupštine ne sadrži posebne odredbe o sa-držaju prijedloga za donošenje autentičnog tumačenja, iz odgovarajuće primjene poslovničkih odredbi o postupku za donošenje zakona na postupak za donošenje autentičnog tumačenja mogao bi se izvesti zaključak da sadržaj prijedloga za donošenje autentičnog tumačenja zako-na također trebaju činiti, u okviru obrazloženja, i izvori potrebnih sredstava i prijedlog teksta autentičnog tumačenja.

U postupanju po podnositeljevu prijedlogu identificirane su četiri faze koje se u glavnim cr-tama poklapaju u sva četiri razmatrana parlamenta: prva, koju čini upućivanje podnositeljeva prijedloga nadležnom tijelu radi ocjene njegove osnovanosti; druga, koja se sastoji od dostave mišljenja nadležnih tijela; treća, u kojoj se ocjenjuje osnovanost valjano podnesenog prijedlo-ga za davanje autentičnog tumačenja i izvještava parlament; četvrta, koja se sastoji od raspra-ve na plenarnoj sjednici i donošenju odluke parlamenta o davanju autentičnog tumačenja. U prvoj fazi predsjednik Hrvatskoga sabora, kao i predsjednik Državnog zbora, upućuje prijed-log za davanje autentičnog tumačenja nadležnom odboru, matičnom radnom tijelu i Vladi, a vrlo slično rješenje predviđaju poslovnici Sobranja i Narodne skupštine prema kojima pred-sjednici tih parlamenata prijedlog upućuju nadležnom odboru (ne i matičnom radnom tijelu), Vladi i, u Republici Srbiji, eventualnim drugim nadležnim tijelima. U drugoj fazi primjetni su različiti pristupi glede obveze davanja mišljenja pa, tako, u Državnom zboru matično radno tijelo razmatra prijedlog tek po pribavljanju mišljenja zakonodavno-pravne službe, u Sobranju zakonodavno-pravna komisija može (tj. ne mora) zatražiti mišljenje matičnoga radnog tijela, dok se u hrvatskom i srbijanskom poslovniku zahtijeva pribavljanje mišljenja u propisanom roku, ali njegov protek neće priječiti daljnje razmatranje prijedloga. Iako sva četiri poslovni-ka predviđaju fazu u kojoj se ocjenjuje osnovanost podnositeljeva prijedloga, razrada te faze različito je uređena u sva četiri poslovnika. Tako je, primjerice, samo u Poslovniku Hrvatsko-ga sabora propisano da nadležni odbor o svojem stajalištu mora izvijestiti parlament u odre-đenom roku; samo je Poslovnikom Narodne skupštine predviđena obveza nadležnog odbora da po ocjeni osnovanosti prijedloga taj prijedlog dostavi podnositelju; samo je u Poslovniku Državnog zbora predviđena mogućnost da Državni zbor prihvati prijedlog za donošenje au-tentičnog tumačenja, ali ne i tekst prijedloga tumačenja; samo Poslovnik Sobranja predviđa obvezu obavještavanja podnositelja prijedloga o odluci koju donosi Parlament po izvještaju nadležnog odbora o neopravdanosti zahtjeva itd. Usto bi valjalo istaknuti da u Republici Hr-vatskoj osnovanost prijedloga ocjenjuje Odbor za zakonodavstvo, u Republici Makedoniji za-konodavno-pravna komisija, u Republici Sloveniji matično radno tijelo, a u Republici Srbiji Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo. Na kraju, u četvrtoj fazi postupanja po prijedlogu primijećeno je da – izuzevši Poslovnik Hrvatskoga sabora – nijedan drugi poslovnik izrijekom ne propisuje broj čitanja u kojima se raspravlja o prijedlogu za autentično tumačenje zakona, premda bi se iz odredbi Poslovnika Sobranja i Poslovnika Državnog zbora moglo iščitati da je riječ o jednom čitanju. Za razliku od Poslovnika Hrvatskoga sabora, Poslovnika Sobranja i

151


Poslovnika Državnog zbora, koji propisuju da je za donošenje odluke o prijedlogu za davanje autentičnog tumačenja zakona potrebna ista većina kojom je zakon donesen, Poslovnik Na-rodne skupštine ne sadrži takvu posebnu odredbu, no zbog odgovarajuće primjene odredbi o postupku za donošenje zakona, odluka se smatra donesenom onda kada je za nju glasalo “više od polovine identifikovanih narodnih poslanika”. Premda o pitanjima trenutka primjene i granica autentičnog tumačenja zakona nijedan od četiriju razmatranih poslovnika ne sadrži posebne odredbe, o tim pitanjima očitovali su se ustavni sudovi čak triju država obuhvaćenih ovim radom. Iz hrvatske, makedonske i slovenske ustavnosudske prakse tako proizlazi da se autentično tumačenje zakona primjenjuje od dana primjene zakona na koji se autentično tu-mačenje odnosi i da ono mora ostati u granicama zakonskog tumačenja jer bi, u protivnom, zakonodavac morao donijeti zakon o izmjenama i/ili dopunama zakona ili novi zakon.

Iz dosad izloženog slijedi da je potvrđen prvi dio polazišne teze ovog rada, budući da, una-toč nekim specifičnim poslovničkim rješenjima, postoji načelna sličnost u postupku pripreme i davanja autentičnog tumačenja zakona u četiri razmatrane države bivše SFRJ, što je napose moguće uočiti iz poslovničkih odredbi o sadržaju prijedloga za davanje autentičnog tumačenja zakona i postupanju po podnositeljevu prijedlogu u okviru kojeg su identificirane četiri faze koje se u glavnim crtama poklapaju u sva četiri parlamenta. Ujedno, sličnost u pristupu po-jedinim pitanjima autentičnog tumačenja zakona može se uočiti i iz odluka ustavnih sudova razmatranih država, poput onih koje se odnose na pitanje interpretativne ovlasti parlamenta i pitanja trenutka primjene i granica autentičnog tumačenja zakona o kojima nijedan od četiriju poslovnika ne sadrži posebne odredbe. Iako bi se razlozi takve sličnosti u uređenju postupka pripreme i davanja autentičnog tumačenja zakona zacijelo mogli pripisati preuzimanju poje-dinih rješenja iz bivše SFRJ, u okviru koje je autentično tumačenje zakona bilo propisano i na saveznoj i na republičkoj razini, ustavom i poslovnikom, to pitanje valjalo bi posebno istražiti.

Naposljetku, u radu nije potvrđen drugi dio polazišne teze ovog rada, budući da je njime utvrđeno da je riječ o institutu koji razmatrani parlamenti ne koriste podjednako često. Naime, od 1991. do 2016., Hrvatski sabor donio je 30, Sobranje 33, Državni zbor 27, dok je Narodna skupština donijela (tek) 12 akata o autentičnom tumačenju zakona. Nadalje, pobližim uvidom u podatke o broju i vrsti akata o autentičnom tumačenju zakona objavljenih u službenim li-stovima četiriju država, može se primijetiti da je kod Hrvatskoga sabora i Narodne skupštine riječ o ukupnom broju akata o autentičnom tumačenju te da je Hrvatski sabor donio 18 akata o davanju vjerodostojnog tumačenja i 12 odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenja zakona, a Narodna skupština 11 akata o donošenju autentičnog tumačenja zakona i jednu odluku o neprihvaćanju prijedloga za donošenje autentičnog tumačenja zakona. Međutim, unatoč ma-njem broju akata o autentičnom tumačenju zakona Narodne skupštine u odnosu na ostale par-lamente, iz podataka o razdoblju od posljednjih osam godina (od 2009. do 2016.), uočeno je da je Narodna skupština donijela čak 11 od ukupno 12 svih akata o autentičnom tumačenju (tj. 91,67%), od čega je 10 od 11 akata bilo o donošenju autentičnih tumačenja zakona (90,91%), dok je u istom razdoblju Sobranje donijelo 23 od 33 takva akta (69,7%), Državni zbor 10 od 27 (37,04%), a Hrvatska 8 od 30 (26,67%) svih akata o vjerodostojnom tumačenju, od čega je 4 od 18 akata (22,22%) bilo o davanju vjerodostojnog tumačenja zakona. Iz toga proizlazi primjetan porast broja autentičnih tumačenja zakona u Republici Srbiji i Republici Makedoniji u potonjem razdoblju. S obzirom na primjetan porast broja autentičnih tumačenja zakona u posljednjih osam godina – čiji se razlozi mogu dovesti u vezu s pitanjem nejasnosti zakonskih odredbi i njihova pogrešna tumačenja u praksi, ali bi ih valjalo i posebno istražiti – posebnu

152


pozornost valjalo bi obratiti na ograničavanje mogućnosti izigravanja svrhe autentičnog tuma-čenja zakona, i to zahtjevom da takvo tumačenje zakona ne mijenja i sadržajno ne dopunjava odredbe zakona koji se tumače, kao i zahtjevom da se autentično tumačenje ne primijeni na slučajeve pravomoćno riješene prije stupanja na snagu akta o autentičnom tumačenju pred-metnog zakona, o čemu su se jasno izjasnili ustavni sudovi triju država obuhvaćenih ovim radom. Na tom tragu, posebno je važna uloga parlamentarne prakse koja bi u zakonodavnom postupku trebala pridonijeti zahtjevom za jasni(ji)m sadržajem i smislom zakonskih odredbi već u samim zakonskim prijedlozima i osiguravanjem jedinstvene metodologije, pravne usu-glašenosti i nomotehnički ujednačenog izričaja preko primjene pravila za izradu propisa radi sprječavanja (ili, barem, smanjenja) nejasnosti zakonskih odredbi i njihova pogrešnog tuma-čenja u praksi, jer zbog toga, uostalom, i dolazi do potrebe za davanjem autentičnih tumačenja zakona.

LITERATURA

1. Antić, T., Vjerodostojno tumačenje zakona, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, 36(1), 2015., str. 619.–644.

2. Fira, A., Ustavno pravo, Privredni pregled, Beograd, 1979.

3. Giunio, M., Ustavnost i vjerodostojnost autentičnog tumačenja zakona u hrvatskoj praksi, Pravo u gos-podarstvu, 44 (5), 2005., str. 3.–34.

4. Rodin, S., Diskurs i autoritarnost u europskoj i postkomunističkoj pravnoj kulturi, Politička misao, XLII(3), 2005., str. 41.–64.

5. Rodin, S., Vjerodostojno tumačenje zakona, u: Barbić, J. (ur.), Godišnjak Tribine Pravnog fakulteta u Zagrebu i Kluba pravnika Grada Zagreba, 4, 33, 2005., str. 89.–110.

6. Struić, G., Vjerodostojno tumačenje zakona u hrvatskom parlamentarnom pravu od 1947. do danas, Hr-vatska i komparativna javna uprava, 2016, 16 (3), str. 553.–585

Popis propisa, akata i sudskih odluka

1. Izmjene Poslovnika Zastupničkog doma Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik BiH, broj 81/2015.

2. Izvješće Odbora za informiranje, informatizaciju i medije o Inicijativi HRT-a za davanje vjerodo-stojnog tumačenja članka 22. stavka 7. Zakona o Hrvatskoj radioteleviziji od 2. veljače 2011. www.sabor.hr/Default.aspx?art=37630, pristup 1. siječnja 2017.

3. Jedinstvena metodološka pravila za izradu propisa, Službeni glasnik Republike Srbije, broj 21/2010.

4. Jedinstvena metodološko-nomotehnička pravila za izradu akata koje donosi Hrvatski sabor, Na-rodne novine, broj 74/2015.

5. Konačni prijedlog Poslovnika Hrvatskoga sabora – predlagatelj Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav, drugo čitanje, od 19. lipnja 2013., www.sabor.hr/fgs.axd?id=24609, pristup 1. siječnja 2017.

6. Odluka o izmjenama i dopunama Poslovnika Skupštine Crne Gore, Službeni list Crne Gore, broj 80/2010.

7. Odluka Ustavnog suda Republike Makedonije, br. 221/2010 od 23. veljače 2011.

153


8. Odluka Ustavnog suda Republike Slovenije, br. U-I-51/06-10 od 15. lipnja 2006.

9. Odluka Ustavnog suda Republike Slovenije, br. U-I-64/08 od 6. studenoga 2008.

10. Odluka Ustavnog suda Republike Slovenije, br. U-I-103/11 od 8. prosinca 2011.

11. Odluka Ustavnog suda Republike Slovenije, br. U-I-361/96 od 21. listopada 1999.

12. Poslovnik Državnog zbora Republike Slovenije, Uradni list Republike Slovenije, broj 35/2002, 60/2004, 64/2007, 92/2007, 105/2010, 80/2013.

13. Poslovnik Helenskog parlamenta (κανονισμός της βουλής), www.hellenicparliament.gr/ UserFiles/f3c70a23-7696-49db-9148-f24dce6a27c8/Standing%20Orders%202.docx, pristup 1. siječnja 2017.

14. Poslovnik Hrvatskoga sabora, Narodne novine, broj 81/2013, 113/2016.

15. Poslovnik Narodne skupštine, Službeni glasnik Republike Srbije, broj 52/2010, 13/2011, 20/2012.

16. Poslovnik Sabora Narodne Republike Hrvatske, Narodne novine, broj 5/1954.

17. Poslovnik Saveznog vijeća Skupštine Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije, Službeni list SFRJ, broj 22/1982, 20/1986, 22/1986.

18. Poslovnik Sobranja Republike Makedonije, Služben vesnik na Republika Makedonija, broj 91/2008, 119/2010, 130/2010, 23/2013.

19. Poslovnik Vijeća republika i pokrajina Skupštine Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije, Službeni list SFRJ, broj 22/1982, 20/1986, 22/1986.

20. Poslovnik Zastupničkog doma (Reglement de la Chambre des Députés), www.chd.lu/wps/ wcm/connect/f57f45e4-3501-4907-b777-0ad0ca77212e/Reglement+2015 0601.pdf?MOD=AJPERES, pristup 1. siječnja 2017.

21. Poslovnik Zastupničkog doma (Reglement van de Kamer) www.dekamer.be/kvvcr/pdf-sections/publications/reglement/reglement-UK.pdf, pristup 1. siječnja 2017.

22. Poslovnik Zastupničkog doma (Regolamento della Camera dei Deputati), http://en.camera.it/application/xmanager/projects/camera-eng/file/RULES-OF-PROCEDURE-CHAMBRE-OF-DEPU-TIES.pdf, pristup 1. siječnja 2017.).

23. Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske, br. U-I-2488/2004 od 14. studenoga 2007.

24. Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske, br. U-II-1265/2000 od 28. rujna 2004.

25. Rješenje Ustavnog suda Republike Makedonije, br. 49/2013 od 10. srpnja 2013.

26. Rješenje Ustavnog suda Republike Makedonije, br. 87/2012 od 3. listopada 2012.

27. Rješenje Ustavnog suda Republike Srbije, br. IU-121/2007 od 17. rujna 2009.

28. Ustav Federativne Narodne Republike Jugoslavije, Službeni list FNRJ, broj 10/1946.

29. Ustav Helenske Republike (Σύνταγμα της Ελλάδας) www.hellenicparliament.gr/ UserFiles/f3c70a23-7696-49db-9148-f24dce6a27c8/001-156%20aggliko.pdf, pristup 1. siječnja 2017.

30. Ustav Kraljevine Belgije (De Belgische Grondwet) www.dekamer.be/kvvcr/pdf-sections/ publicati-ons/constitution/GrondwetUK.pdf, pristup 1. siječnja 2017.

31. Ustav Narodne Republike Hrvatske, Narodne novine, broj 7/1947.

32. Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine, broj 56/1990, 135/1997, 8/1998, 113/2000, 124/2000, 28/2001, 41/2001, 55/2001, 76/2010, 85/2010, 5/2014.

33. Ustav Republike Makedonije, Služben vesnik na Republika Makedonija, broj 52/1991, 1/1992, 31/1998, 91/2001, 84/2003, 107/2005, 3/2009, 49/2011.

34. Ustav Republike Slovenije, Uradni list Republike Slovenije, broj 33/1991-I, 42/1997, 66/2000, 24/2003, 69/2004, 68/2006, 47/2013, 75/2016.

35. Ustav Republike Srbije, Službeni glasnik Republike Srbije, broj 98/2006.

154


36. Ustav Talijanske Republike (Costituzione della Repubblica Italiana) http://en.camera.it/appli ca-tion/xmanager/projects/camera-eng/file/costituzione-EN-dicembre2014.pdf, pristup 1. siječnja 2017.

37. Ustav Velikog Vojvodstva Luksemburg (Constitution du Grand-Duché de Luxembourg) www.legi-lux.public.lu/leg/textescoordonnes/recueils/Constitution/constitution-gdl.pdf, pristup 1. siječnja 2017.

38. Zakon o Narodnoj skupštini, Službeni glasnik Republike Srbije, broj 9/2010.

Mrežni izvori (pristup 1. siječnja 2017.)

1. Državni zbor (www.dz-rs.si).

2. e-Doc baza podataka Hrvatskoga sabora (http://edoc.sabor.hr).

3. Hrvatski sabor (www.sabor.hr).

4. Narodna skupština Republike Srbije (www.parlament.gov.rs).

5. Narodne novine, službeni list Republike Hrvatske (http://narodne-novine.nn.hr).

6. Pravno-informacijski sistem Republike Slovenije (www.pisrs.si).

7. Pravno-informacioni sistem Republike Srbije (www.pravno-informacioni-sistem.rs).

8. Službeni vesnik na Republika Makedonija (www.slvesnik.com.mk).

9. Službeni glasnik Republike Srbije (www.slglasnik.com).

10. Sobranje Republike Makedonije (www.sobranie.mk).

11. Uradni list Republike Slovenije (www.uradni-list.si).

12. Ustavni sud Republike Hrvatske (www.usud.hr).

13. Ustavni sud Republike Makedonije (www.ustavensud.mk).

14. Ustavni sud Republike Slovenije (www.us-rs.si).

15. Ustavni sud Republike Srbije (www.ustavni.sud.rs).

16. Ustavni sud Republike Makedonije (www.ustaven.sud.mk).

155


Gordan Struić*

PROCEDURE FOR AUTHENTIC INTERPRETATION OF LAWS IN CROATIAN, MACEDONIAN, SLOVENE AND SERBIAN

PARLIAMENTARy LAW AND PRACTICE

Summary

In this paper, the author outlines current rules of procedure of the Croatian parliament, the Assembly of the Republic of Macedonia, the Slovenian National Assembly and the National Assembly of the Republic of Serbia in order to compare provisions which regulate the proce-dure for preparing and adopting an authentic interpretation of the law. In addition, the author examines the parliamentary practice to determine the frequency of adopting an authentic interpretation of the law. For this purpose, the author analyses relevant provisions, parlia-mentary practice as well as practice of Constitutional Courts and the data published on the website of parliaments and in the official gazettes of these four states. The starting hypothesis is that, despite some specific solutions, there is a general similarity in the process of preparing and adopting an authentic interpretation of the law in these four states, followed by frequent use of authentic interpretation from all four parliaments.

Keywords: Authentic interpretation, Croatian Parliament, Assembly of the Republic of Macedonia, the Slovenian National Assembly, National Assembly of the Republic of Serbia, parliamentary law

* Gordan Struić, master of laws and university specialist in comparative politics, Croatian Parliament, Trg svetoga Marka 6, 10000 Zagreb. Email address: [email protected].

157

Vera Glasnović Gjoni, Vlado Sirotić, UVJETNI ODUSTANAK OD KAZNENOG PROGONA I PRAKSA OPĆINSKOG SUDA U PULI – POLA

Vera Glasnović Gjoni*

Vlado Sirotić**

UVJETNI ODUSTANAK OD KAZNENOG PROGONA I PRAKSA OPĆINSKOG SUDA U PULI – POLA

Sažetak: Načelo svrhovitosti kaznenog progona postaje sve značajnije u hrvatskom kaznenom procesnom pravu. Kontinuirano se povećava broj njegovih modaliteta. Jedan od tih modaliteta institut je uvjetnog odustanka od kaznenog progona. O ovom je institutu u hrvatskoj kaznenopravnoj teoriji vrlo malo napisano. Iznimno su rijetki slučajevi njegove primjene u praksi. Pred Općinskim sudom u Puli – Pola prvi slučajevi njegove primjene zabilježeni su tek 2014. godine. Upravo navedene okolnosti predstavljale su poticaj autorima za teorijsku i praktičnu analizu ovog instituta. Autori iznose stajalište da zbog malobrojnosti izvora i rijetke primjene u praksi ovaj institut nije prepoznat među nekim drugim propisima (institutima) koji bi se na njega trebali primjenjivati. To se naročito odnosi na propise o naknadi troškova postupka, koji ne predviđaju posebnosti u vezi s njihovom naknadom pri donošenju sudskih odluka kao rezultatu uspjele procedure uvjetnog odustanka od kaznenog progona. Ukazuju i na probleme koji su se pojavili u njegovoj praktičnoj primjeni pred Općinskim sudom u Puli – Pola. S tim u vezi iznose prijedloge de lege ferenda, koji se tiču (potencijalno) doticajnih propisa, a što bi moglo pospješiti primjenu ovog instituta u praksi.

Ključne riječi: konsenzualnost, načelo svrhovitosti, uvjetni odustanak, kazneni progon

1. UVOD

Jedno od ključnih reformskih obilježja hrvatskog kaznenog procesnog prava u posljednjih dvadesetak godina širenje je načela svrhovitosti kaznenog progona. Takav trend prisutan je i u onim državama kontinentalnog pravnog sustava, koje tradicionalno svoj kazneni postupak

* Mr. sc. Vera Glasnović Gjoni, sutkinja Općinskog suda u Puli – Pola, Kranjčevićeva 8, 52100 Pula. Adresa e-pošte: [email protected].

** Mr. sc. Vlado Sirotić, zamjenik županijske državne odvjetnice u Puli – Pola, Kranjčevićeva 8, 52100 Pula. Adresa e-pošte: [email protected].

Pregledni rad UDK 343.123.3(497.5)

Rad primljen: 8. lipnja 2016.

158


temelje na načelu legaliteta1 kaznenog progona. Neki autori govore da je riječ o inflatornom trendu.2 Takvo širenje načela svrhovitosti ponajprije je posljedica disfunkcionalnosti u kazne-nom pravosuđu. Modalitetima načela svrhovitosti želi se rasteretiti kazneno pravosuđe od procesuiranja bagatelnog i pseudokriminaliteta, kako bi se ono moglo kvalitetnije angažirati u procesuiranju težeg kriminaliteta. Nadalje, uočen je problem dokazivanja najtežih kaznenih djela, pogotovo onih vezanih uz organizirani kriminalitet, pa modaliteti načela svrhovitosti doprinose uspješnijem dokazivanju tih kaznenih djela. Upravo uspješnost procesuiranja po-tonjih kaznenih djela najviše utječe na percepciju javnosti o funkcioniranju kaznenog pravo-suđa. Konačno, modaliteti ovog načela potaknuti su političkim razlozima i potrebama među-narodne suradnje. Ostvarenju tih ciljeva namijenjeni su instituti uvjetne odgode kaznenog progona, parcijalnog imuniteta, krunskog svjedoka itd. Sagledavajući problematiku s gledišta hrvatskog kaznenog procesnog prava novouvedeni modaliteti načela svrhovitosti odrazili su se i na načelnoj razini. Naime, Zakoni o kaznenom postupku iz 1997. godine3 i 2008. godine4 (infra: ZKP/97, ZKP), uz odredbu o načelu legaliteta kaznenog progona iz čl. 2. st. 3., sadrže negativnu klauzulu “Ako Zakon drukčije ne propisuje”, odnosno “Ako Zakonom nije drukčije propisano”. Takvu negativnu klauzulu raniji postupovnici nisu poznavali. Upravo tom klauzu-lom naglašen je značaj načela svrhovitosti.

Prema načelu svrhovitosti za poduzimanje kaznenog progona potrebni su isti uvjeti kao kod načela legaliteta, uz jedan dodatni – da je kazneni progon i svrhovit. Ta se svrhovitost sa-gledava s gledišta javnog interesa. Bit tog načela diskrecijska je ocjena postojanja javnog inte-resa. Bez obzira na to što se područje diskrecijske ocjene može smanjiti preciznim zakonskim kriterijima za ocjenu javnog interesa, internim i eksternim napucima, hijerarhijskim nadzo-rom unutar državnoodvjetničke organizacije itd., najviše zbog takve diskrecijske ocjene i dalje postoji određeno nepovjerenje zakonodavca prema tom načelu. To je vidljivo i u hrvatskom kaznenom procesnom pravu. Najbolji primjer za to odredba je članka 72. Zakona o držav-nom odvjetništvu,5 (infra: ZDO) gdje su postavljene značajne kautele određenim modalitetima ovog načela. Tako je potrebno da zamjenik državnog odvjetnika izvijesti državnog odvjetnika o namjeri odbacivanja kaznene prijave prema načelu svrhovitosti, te o namjeri potpisivanja izjave za donošenje presude na temelju sporazuma stranaka (st. 1. i 2.), dok je za primjenu instituta parcijalnog imuniteta potrebna suglasnost višeg državnog odvjetnika (st. 3.). Katkad je takvo nepovjerenje i pretjerano. Smatramo da to vrijedi i za državnoodvjetničku kautelu iz čl. 72. st. 1. ZDO prema kojoj zamjenik treba obavijestiti državnog odvjetnika o namjeri odbacivanja kaznene prijave prema načelu svrhovitosti.6 Ovdje se zakonodavcu može uputiti i

1 Pojam legalitet u znanost kaznenog procesnog prava uveo je Hans von Gross u svom djelu Verhandlungen des Zweiten Deutschen Juristentag 1861. – radi asociranja na nelegalnost oportuniteta, a pojam oportunitet godinu dana prije Julius Glaser u svom djelu Das Prinzip der Strafverfolgung: Allgemeine österreichische Gerichtszeitung, br. 87/1860.; Vidjeti Cigler, S., Pojam načela legaliteta i oportuniteta krivičnog gonjenja, Arhiv za pravne i društvene nauke, br. 4/95. U anglosaksonskom pravu za navedena načela uobičajeno se koriste nazivi “principle of mandatory prosecution”, odnosno “principle of discretionary prosecution”.

2 Vidjeti Bejatović, S. i ostali autori, Primena načela oportuniteta u praksi, publikacija, Beograd, 2012., www.partners-serbia.org.

3 Narodne novine, broj 110/1997, 27/1998, 58/1999, 112/1999, 58/2002, 143/2002, 63/2003 – pročišćeni tekst, 115/2006.

4 Narodne novine, broj 152/2008, 76/2009, 80/2011, 91/2012 – odluka Ustavnog suda 143/2012, 56/2013, 145/2013, 152/2014.

5 Narodne novine, broj 76/2009, 153/2009, 116/2010, 145/2010, 57/2011, 130/2011, 72/2013, 148/2013, 33/2015, 82/2015.

6 U Obrazloženju Prijedloga Zakona o državnom odvjetništvu kao razlog takvog izvješćivanja navodi se potreba “ujednačavanja postupanja, jer je državni odvjetnik taj koji u konačnici treba odlučiti o načinu postupanja državnog odvjetništva”. Novosel – Pajičić razlog izvješćivanja vide u okolnosti da je načelo oportuniteta iznimka od načela legaliteta po kojem u pravilu postupa državni odvjetnik. Slično tvrdi i Šmer-Bajt nalazeći opravdanje u iznimci u postupanju državnog odvjetništva te transparentnosti

159


prigovor nedosljednosti. Kada je već impostirao navedenu kautelu, onda ju je, a fortiori, trebao protegnuti i na slučajeve odustanka od kaznenog progona prema načelu svrhovitosti. To nije učinio. Ne problematizirajući dalje pitanje kautela, one sigurno neće poremetiti uzlazni trend širenja načela svrhovitosti: bilo na zakonodavnoj razini bilo na praktičnoj razini.

Kao što je navedeno, jedan od modaliteta načela svrhovitosti jest uvjetni odustanak od kaznenog progona. Riječ je o institutu o kojem je u hrvatskoj doktrini vrlo malo napisano. Po-sredno je bio obrađivan u radovima o uvjetnoj odgodi kaznenog progona. Naime, smatramo da oba ova pojma predstavljaju isti institut koji se, ovisno o stadiju postupka u kojem se primje-njuje, može nazivati uvjetnom odgodom kaznenog progona (ako se primjenjuje prije pokreta-nja kaznenog postupka), odnosno uvjetni odustanak od kaznenog progona (ako se primjenjuje nakon započinjanja kaznenog postupka). Međutim, i o uvjetnoj odgodi kaznenog progona u hrvatskom pravu vrlo je malo napisano. Osim kratkih navoda iz udžbenika, komentara i sl. o uvjetnoj odgodi kaznenog progona postoji svega nekoliko znanstvenih članka. Koliko nam je poznato, znanstveni rad koji bi primarno bio posvećen uvjetnom odustanku od kaznenog progona nije publiciran.7 Nadalje, valja istaknuti da se uvjetni odustanak od kaznenog progo-na mnogo rjeđe primjenjuje u praksi od uvjetne odgode kaznenog progona.8 Tako su na Op-ćinskom sudu u Puli – Pola, (infra: Općinski sud u Puli) prvi slučajevi primjene ovog instituta

i utemeljenosti njegova rada. Vidjeti Vlada Republike Hrvatske, Obrazloženje Prijedloga Zakona o državnom odvjetništvu s konačnim Prijedlogom Zakona, 2009; Novosel, D., Pajčić, M., Državni odvjetnik kao gospodar novog prethodnog kaznenog postupka, Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu, broj 2/2009; Šmer-Bajt, B., Alternativni načini rješavanja kaznenih predmeta – oportunitet, Materijali sa Stručnog skupa Kaznenih odjela državnih odvjetništava, Stubičke toplice, od 3. do 5. studenog 2010. Dakle, očita je namjera ove kautele da se kontrolira rad zamjenika kada želi primijeniti načelo svrhovitosti. Unatoč dobrim namjerama zakonodavca ovoj se kauteli može uputiti više primjedbi. Prije svega, pri njezinoj dosljednoj primjeni u praksi, zbog brojnosti primjene načela svrhovitosti, (općinski) državni odvjetnici znatan bi dio vremena trošili na upoznavanje s takvim predmetima. Uz to, takvim izvješćivanjem usporava se rad zamjenika na drugim predmetima. Naime, treba imati u vidu da su (ako i apstrahiramo ostalo) izuzetno brojni slučajevi primjene tog načela u maloljetničkom kaznenom pravu te u odnosu na mlađe punoljetnike, a da bi državni odvjetnik mogao uspješno kontrolirati namjeravanu odluku zamjenika on se mora dobro upoznati s predmetom. Nadalje, postojeća praksa primjene načela svrhovitosti nije nametala potrebu za uvođenjem takve kautele. Neki posebni problemi, zlouporabe i sl., nisu zabilježeni. Tome treba dodati okolnost da u hrvatskom pravu vrijedi tzv. ograničeni oportunitet pa je prostor za diskrecijsku ocjenu manji zbog zakonskih ograničenja, obvezatnih naputaka i sl. Uostalom, uvođenje ove kautele ukazuje se nepotrebnim i s obzirom na mehanizme kontrole kojima raspolaže državni odvjetnik kao i više državno odvjetništvo. Također, dvojbena pitanja uvijek se mogu raspraviti na kolegiju, neformalnim kontaktima i sl. Konačno, može se postaviti i pitanje koliko je ova odredba u skladu s načelom da je zamjenik državnog odvjetnika prema čl. 35. st. 4. ZDO-a zapravo “gospodar predmeta”.

7 Radi potpunosti valja istaknuti da je u Zborniku radova Pravnog fakulteta u Splitu iz 2009. godine, objavljen rad Marine Carić pod nazivom Uvjetni odustanak od kaznenog progona. Međutim, ovaj se rad sadržajno, u pretežitom dijelu, odnosi na uvjetnu odgodu kaznenog progona. Rad je objavljen u br. 3/2009.

8 U godišnjim izvješćima Državnog odvjetništva Republike Hrvatske za nekoliko proteklih godina prikazana je glede odraslih osoba frekvencija odbačaja kaznenih prijava primjenom instituta uvjetne odgode kaznenog progona, dok je za mlađe punoljetnike i maloljetnike prikazana frekvencija odbačaja kaznenih prijava primjenom svih (na njih primjenjivih) modaliteta načela svrhovitosti, bez naznake udjela koji otpada na uvjetnu odgodu kaznenog progona. Izvješća ne sadrže podatke o obustavama kaznenog postupka, odnosno presudama kojima se optužba odbija kao rezultatu uspjele procedure uvjetnog odustanka od kaznenog progona. Takve podatke ne sadrže mjesečna kao ni godišnja izvješća područnih državnih odvjetništava. Tako iz navedenih izvješća proizlazi da je u strukturi svih odbačaja za pojedine počinitelje: – u 2013. godini primjenom uvjetne odgode kaznenog progona protiv odraslih osoba odbačeno 338 (3,3%) kaznenih prijava dok je primjenom načela svrhovitosti protiv mlađih punoljetnika odbačeno 559 (50,9%) kaznenih prijava, a protiv maloljetnika 1611 (78,0%). U 2014. godini primjenom uvjetne odgode kaznenog progona protiv odraslih osoba odbačena je 201 kaznena prijava (2,1%) dok je primjenom načela svrhovitosti protiv mlađih punoljetnika odbačeno 458 (53,2%) kaznenih prijava, a protiv maloljetnika 1233 (80,7%). U 2015. godini primjenom uvjetne odgode kaznenog progona protiv odraslih osoba odbačene su 184 (1,5%) kaznene prijave dok je primjenom načela svrhovitosti protiv mlađih punoljetnika odbačena 431 (52,4%) kaznena prijava, a protiv maloljetnika 1159 (82,6%). Vidjeti Državno odvjetništvo Republike Hrvatske, Izvješće Državnog odvjetništva Republike Hrvatske za 2013. godinu, A-427/13, Zagreb, travanj 2014., str. 19., 24., 25., 143., 147., 150. Državno odvjetništvo Republike Hrvatske, Izvješće Državnog odvjetništva Republike Hrvatske za 2014. godinu, A-464/14, Zagreb, travanj 2015., str. 28., 35., 37., 40., 143., 169., 171.; Državno odvjetništvo Republike Hrvatske, Izvješće Državnog odvjetništva Republike Hrvatske za 2015. godinu, A-447/15, Zagreb, travanj 2016., str. 44., 99., 106., 220., 223., 226. Tvrdnja o iznimno rijetkoj frekvenciji uvjetnog odustanka od kaznenog progona temelji

160


zabilježeni tek 2014. godine. Upravo je manjak teorijskih razmatranja i prvi slučajevi primjene ovog instituta na Općinskom sudu u Puli, predstavljao motiv za izradu ovog rada. Radom se htjelo utvrditi, s pomoću teorijske analize i provedenog empirijskog istraživanja, zadovoljava-ju li postojeća normativna rješenja (koja se neposredno ili posredno odnose na ovaj institut) potrebe prakse te koji se problemi javljaju pri njegovoj primjeni. Sve to kako bi se potvrdila ili opovrgnula naša hipoteza da se normativnim intervencijama može pospješiti njegova primje-na u praksi. Tako stečene spoznaje poslužile su nam za formuliranje prijedloga de lege ferenda.

2. POJAM

Uvjetni odustanak od kaznenog progona uveden je u hrvatsko kazneno procesno pravo ZKP-om/97, koji se primjenjuje od 1. siječnja 1998. godine. Uveden je prema uzoru na nje-mačko pravo.9 Prateći njegovu genezu može se konstatirati da su se noveliranjem kontinuirano prolongirali stadiji njegove primjene. Prvotno se ovaj institut mogao primjenjivati u stadiju prigovora protiv optužnice. Bio je reguliran čl. 273. st. 3. ZKP-a/97, u kojem je bilo propisano da se vijeće može suglasiti s prijedlogom državnog odvjetnika o uvjetnom odustanku od ka-znenog progona iz čl. 175. st. 1. ZKP-a/97. Potom se prema Noveli ZKP-a/97 iz 2002. godine10 mogao primjenjivati i u stadiju priprema za glavnu raspravu. Prema čl. 291. st. 3. ZKP-a/97 predsjednik vijeća rješenjem je trebao prekinuti kazneni postupak ako je državni odvjetnik prije početka glavne rasprave izjavio da uvjetno odustaje od kaznenog progona u slučajevima iz čl. 175. st. 1. ZKP-a/97, a nakon odustanka državnog odvjetnika od optužbe trebao je rješe-njem obustaviti kazneni postupak. Konačno, važeći je ZKP prolongirao stadij njegove primje-ne do završetka rasprave.

Vidljivo je da je još od prvotne verzije ZKP-a/97 pojam “uvjetni odustanak od kaznenog progona” zapravo zakonski pojam. Taj naziv koristi i Zakon o probaciji11 (infra: ZOP). Njime se

se na našem kontinuiranom, dugogodišnjem uvidu u rad kaznenog pravosuđa te na priopćenjima ostalih državnih odvjetnika i sudaca. Ne samo s područja nadležnosti Županijskog suda u Puli–Pola nego i šire.

9 Vidjeti Ljubanović, V., Državno odvjetništvo – pitanja položaja i zadataka po novom ZKP, s posebnim naglaskom na iskustva prakse, Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu, broj 2/2000.


11 Narodne novine, broj 143/2012. Među probacijske poslove spadaju i oni koji se neposredno odnose na primjenu ovog instituta. Tako je čl. 10. st. 1. t. 1. ZOP-a kao probacijski posao predviđen “nadzor izvršavanja obveza prema rješenju državnog odvjetnika kada odlučuje o kaznenom progonu prema načelu svrhovitosti”. Ova je odredba razrađena u više članaka ZOP-a, među kojima i u čl. 14. st. 2. i 3. Njime je propisano da će državni odvjetnik, ako je uvjetno odbacio kaznenu prijavu ili uvjetno odustao od kaznenog progona i počinitelju odredio obveze, dostaviti svoje rješenje probacijskom uredu radi nadzora nad izvršavanjem obveza (st. t. 2.), odnosno da će probacijski ured izvijestiti državnog odvjetnika o provođenju utvrđenih obveza (st. t. 3.). Ovdje valja uputiti terminološku primjedbu zakonodavcu. Vidljivo je da umjesto pojma “uvjetna odgoda kaznenog progona” zakonodavac upućuje na pojam “uvjetni odbačaj kaznene prijave.” Taj bi izričaj trebao uskladiti s izričajem iz čl. 206. t. d. st. 1. ZKP-a, koji jasno upućuje na pojam “uvjetne odgode kaznenog progona”. To zato što iz cjelokupne redakcije navedenog članka ZKP-a ne proizlazi mogućnost da se kaznena prijava uvjetno odbaci. Uz to taj članak ZKP-a predstavlja sedes materiae za uvjetnu odgodu (i uvjetni odustanak od) kaznenog progona. Time bi se doprinijelo i estetskom dojmu čl. 14. st. 2. ZOP-a. Uz to, među probacijske poslove koji se mogu odnositi na primjenu ovog instituta spada i izrada izvješća na traženje državnog odvjetnika, a kada je to njemu potrebno radi odlučivanja o kaznenom progonu (čl. 10. st. 1. t. 2. i čl. 14. st. 1.). Valja istaknuti da su odredbe ZOP-a razrađene Pravilnikom o načinu obavljanja probacijskih poslova. Vidjeti Narodne novine, broj 143/2012. I navedeni Pravilnik, u čl. 5. st. 2., prihvaća terminologiju ZOP-a pa predviđa da “kada su odlukom državnog odvjetnika o uvjetnom odbačaju kaznene prijave ili o uvjetnom odustanku od kaznenog progona počinitelju određene obveze prema Zakonu o kaznenom postupku, probacijski ured će, odmah po zaprimanju odluke, započeti postupak nadzora izvršavanja preuzetih obveza radi njihovog ispunjenja u roku koji

161


izražava njegova bit – da će državni odvjetnik odustati od kaznenog progona pod uvjetom da okrivljenik ispuni naloženu obvezu. Riječ je o suspenzivnom uvjetu. Za ovaj institut Krapac i suradnici12 koriste i naziv “uvjetno odustajanje od optužbe”. Ovaj se institut može primijeniti i na maloljetne počinitelje kaznenih djela. To sukladno supsidijarnoj primjeni ZKP-a prema čl. 48. st. 1. u svezi s čl. 86. st. 1. Zakona o sudovima za mladež.13 Isto vrijedi i za pravne osobe (arg. iz čl. 2. Zakona o odgovornosti pravnih osoba za kaznena djela).14

3. UVJETNI ODUSTANAK OD KAZNENOG PROGONA U PREPORUKAMA VIJEĆA EUROPE

Brojni su izvori kaznenog prava Vijeća Europe. Ti izvori sežu od konvencija pa sve do rezo-lucija i odluka pojedinih tijela. Od njih svakako je najznačajnija Europska konvencija za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Pitanje koje u njima dominira jest međudržavna suradnja u kaznenim stvarima.15 Ti izvori nemaju samo za cilj reguliranje određenog instituta, pitanja i sl., nego oni doprinose i općem cilju postojanja Vijeća Europe. Taj se opći cilj sastoji u ostva-renju većeg jedinstva između država članica radi očuvanja i promicanja ideala i načela koji su njegova zajednička baština te poticanju njihova ekonomskog i socijalnog napretka.16 Među njima, kao posredan izvor prava, spadaju i preporuke. Dosad je Odbor Ministara Vijeća Europe usvojilo čitav niz preporuka, a prva datira još iz 1980.17 Takve preporuke nemaju obvezujući nego samo savjetodavni karakter. Međutim, Hrvatska o njima, kao i o drugim izvorima pra-va Vijeća Europe, treba itekako voditi računa u težnji za daljnjom modernizacijom kaznenog prava. Štoviše, glede preporuka, prema čl. 15. st. 2. Statuta Vijeća Europe dano je ovlaštenje Odboru Ministara da od vlada članica može tražiti da ga izvješćuju o tome što su poduzele radi njihove provedbe.

Od usvojenih preporuka Vijeća Europe posebnu pozornost uvjetnom odustanku od kazne-nog progona (kao i uvjetnoj odgodi kaznenog progona) pridaje Preporuka br. R (87) 18 koja se odnosi na pojednostavnjenje kaznenog pravosuđa.18 To pitanje indirektno dotiče i Preporuka Rec(2000)19 o ulozi javnog tužilaštva u sustavu kaznenog pravosuđa.19

Infra će biti prikazani relevantni dijelovi navedenih Preporuka.

je odredio državni odvjetnik”. O probaciji u Hrvatskoj, čiji je sustav usmjeren na nadzor te provođenje sankcija i mjera koje se izvršavaju u zajednici, vidjeti Kovčo-Vukadin, I., Špero, J., Hrvatski probacijski sustav: postignuća i perspektive, Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu, broj 2/2015.

12 Vidjeti Krapac, D. i suradnici Kazneno procesno pravo, Zagreb, 2015., str. 106.



15 Vidjeti Pavišić, B., Kazneno pravo Vijeća Europe, Zagreb, 2006., str. 15.

16 Vidjeti čl. 15.a u vezi s čl. 1.a i b Statuta Vijeća Europe, Narodne novine, Međunarodni ugovori, broj 8/1998.

17 Riječ je o Preporuci br. R (80) 7 o praktičnoj primjeni Europske konvencije o izručenju.

18 Recommendation No. R (87) 18 concerning the simplification of criminal justice (adopted by the Committee of Ministers on 17 September 1987), www.echr.coe.int, pristupljeno 1. travnja 2016.

19 Recommendation Rec(2000)19 on the role of public prosecution in the criminal justice system (adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 6 October 2000), www.echr.coe.int, pristupljeno 1. travnja 2016.

162


3.1. PREPORUKA BR. R (87) 18 KOJA SE ODNOSI NA POJEDNOSTAVNJENJE KAZNENOG PRAVOSUĐA

Polazišta Preporuke sadržana su u njezinoj preambuli. Konstatira problem rastućeg broja kaznenih predmeta pred sudovima, posebno onih sa zapriječenim blažim kaznama, te proble-me prouzročene duljinom trajanja kaznenih postupaka. Navodi da nepravodobno reagiranje na kriminalitet stvara negativnu sliku o kaznenom pravu i utječe na pravilno djelovanje kazne-nog pravosuđa. Takva situacija dovodi do potrebe uvođenja mjera kojima se ubrzava i pojedno-stavnjuje kazneno pravosuđe. Međutim, pri uvođenju tih mjera potreban je oprez, pa države članice moraju naročito voditi računa da ne povrijede odredbe čl. 5. i 6. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda. Preporuka predviđa da se postojeći zaostaci u kaznenom pravosuđu ne mogu riješiti samo preraspodjelom ili boljim korištenjem postojećih sredstava, nego je potrebna i jasnija definicija prioriteta za vođenje kriminalne politike. Kao mjere za ubrzanje i pojednostavnjenje kaznenog pravosuđa Preporuka navodi: a) uvođenje načela diskrecijskog progona b) uvođenje skraćenih postupaka, izvansudskih nagodbi kao i pojednostavnjenih postupaka kada je riječ o lakšim i čestim kaznenim djelima te c) pojedno-stavnjenje redovnih sudskih postupaka. Primjenjujući te mjere države članice moraju voditi računa o njihovim ustavnim načelima i pravnoj tradiciji.

Nakon preambule, u posebnim poglavljima i potpoglavljima, Preporuka razrađuje te mjere.20

Glede diskrecijskog progona Preporuka predviđa njegovo uvođenje u zakonodavstva dr-žava članica koje ga ne poznaju te njegovu širu primjenu kod onih koje ga poznaju, gdjegod povijesni razvoj i ustavi tih država to dopuštaju. Potonja klauzula o povijesnoj i ustavnoj dopu-stivosti motivirana je okolnošću da takva implementacija načela diskrecijskog progona pred-stavlja (daljnji) proboj načela legaliteta.

Tijelo kaznenog progona ima dvije mogućnosti diskrecijskog odlučivanja, pa može odlučiti da ne poduzme kazneni progon (to waive proceedings) ili da odustane od kaznenog progona (to discontinue proceedings). Za primjenu načela diskrecijskog progona traži se ispunjenje nekoliko uvjeta. Prije svega takva ovlast mora biti utemeljena na zakonu, a razlozi za diskrecijski pro-gon mogu biti i općeniti, kao npr. javni interes. Odluka o nepoduzimanju kaznenog progona prema tom načelu može uslijediti jedino ako tijelo kaznenog progona raspolaže adekvatnim dokazima o krivnji. Također, tijelu kaznenog progona dane su smjernice kojima se mora ruko-voditi pri odlučivanju o diskrecijskom progonu. Tako, ono mora, u skladu s domaćim pravom, voditi računa

a) o jednakosti građana pred zakonomb) zahtjevima individualizacije pravdec) ozbiljnosti, prirodi, okolnostima i posljedicama kaznenog djela d) osobnim prilikama počinitelja kaznenog djela

20 Unutar mjere uvođenja skraćenih postupaka, izvansudskih nagodbi te pojednostavnjenih postupaka Preporuka predviđa i dekriminalizaciju kao sredstvo za pojednostavnjenje i ubrzanje kaznenog pravosuđa. Nju predviđa za one pravne sustave koji poznaju razliku između administrativnih (prekršajnih) djela i kaznenih djela. Dekriminalizacija bi bila moguća kada je riječ o čestim i kažnjivim djelima malog značaja, i to naročito cestovnog, poreznog i carinskog karaktera.

163


e) vjerojatnoj presudi koja bi bila donesena od strane sudaf) učincima osude na počinitelja kaznenog djela te g) o položaju žrtve.

Odluka o nepoduzimanju kaznenog progona ili odustanku od kaznenog progona može biti samostalna, tj. u vidu konstatacije i sl. (pure and simple), može biti praćena upozorenjem (war-ning) ili opomenom (admonition), a može uslijediti i nakon što osumnjičenik, odnosno okriv-ljenik ispuni određene uvjete koje mu je naložilo tijelo kaznenog progona. Ti uvjeti mogu biti određeno ponašanje, novčana uplata, naknada štete žrtvi ili podvrgavanje probaciji. Upravo u potonjem slučaju nepoduzimanja kaznenog progona, odnosno odustanka od kaznenog pro-gona nalazimo podudarnosti s uvjetnom odgodom kaznenog progona i uvjetnim odustankom od kaznenog progona. Za taj slučaj Preporuka koristi izraze conditional waiwing of proceedings, odnosno conditional discontinuation of proceedings.21

Za pribjegavanje takvoj proceduri potreban je pristanak počinitelja kaznenog djela. Pri tome pristanak ne mora biti izričit. Dovoljan je i prešutan pristanak za koji se smatra da po-stoji ako počinitelj kaznenog djela ne ospori odluku tijela kaznenog progona o ispunjenju određenog uvjeta ili dobrovoljno ispuni taj uvjet. Ako je riječ o izričitom pristanku, potrebno je da počinitelj kaznenog djela bude ipak detaljnije upoznat (informed consent) o relevantnim okolnostima procedure. Inače, pristanak mora biti dan slobodno i bez prisile. U nedostatku pristanka tijelo kaznenog progona mora poduzeti kazneni progon, odnosno nastaviti započeti kazneni progon osim ako se zbog nekih drugih razloga ne odluči na nepoduzimanje, odnosno odustanak od kaznenog progona. Takav pristanak nije potreban ako je riječ o ostala dva slučaja nepoduzimanja kaznenog progona, odnosno odustanka od kaznenog progona. Glede poto-njeg, počinitelju kaznenog djela se dostavlja obavijest o nepoduzimanju kaznenog progona, odnosno odustanka od kaznenog progona jedino kada su isti praćeni upozorenjem ili opome-nom. Preporuka ne traži aktivnu ulogu oštećenika, odnosno žrtve. Nije potrebna njihova su-glasnost, mišljenje i sl. za uvjetno nepoduzimanje kaznenog progona, odnosno uvjetni odusta-nak od kaznenog progona. Glede oštećenika Preporuka jedino traži da kada je god to moguće on bude obaviješten o nepoduzimanju kaznenog progona, odnosno odustanku od kaznenog progona, a da žrtva može zatražiti naknadu štete pred građanskim ili kaznenim sudom.22

21 Oba ova pojma, analogno hrvatskom pravu – vidjeti supra, sadržajno predstavljaju isti institut, nazivajući se tako ovisno o fazi postupka u kojoj se primjenjuju.

22 U godinama koje su uslijedile nakon donošenja ove Preporuke pravo žrtava kaznenih djela postalo je jedno od centralnih pitanja kaznenog prava Europske unije. U tom pogledu najobuhvatniji i najprecizniji dokument je Direktiva 2012/29/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o uspostavi minimalnih standarda za prava, potporu i zaštitu žrtava kaznenih djela te o zamjeni Okvirne odluke Vijeća 2001/220/PUP. U njoj su prava žrtve sistematizirana u tri dijela, i to na ona koja se odnose na informaciju i podršku (čl. 3.–9.), koja se odnose na njezino sudjelovanje u kaznenom postupku (čl. 10.–17.) te na ona koja se odnose na njezinu zaštitu (čl. 18.–24.). Što se tiče odluke državnog odvjetnika o nepoduzimanju kaznenog progona, ne inzistira na većim pravima žrtve od onih uspostavljenih Preporukom. Ta su prava predviđena čl. 11. navedene Direktive. Naime, pri postojanju odluke državnog odvjetnika o nepoduzimanju kaznenog progona žrtvi daje dva prava. Tako žrtva može tražiti preispitivanje takve odluke (st. 1., 2., 4.) te da bude obaviještena, bez nepotrebne odgode, o pravu na dobivanje dostatnih informacija radi odlučivanja o tome hoće li zatražiti preispitivanje odluke o nepoduzimanju kaznenog progona, kao i da te informacije dobije (st. 3.). Međutim, žrtvi nisu dana ta prava ako odluka državnog odvjetnika ima za posljedicu izvansudsku nagodbu (st. 5.). Stoga je važno da nacionalna prava uključe žrtvu u proceduru zaključenja takve nagodbe. Vidjeti: Directive 2012/29/EU of the European Parliament and of the Council of 25 October 2012 establishing minimum standards on the rights, support and protection of victims of crime, and replacing Council Framework Decision 2001/220/JHA, www.eur-lex.europa.eu, pristupljeno 30. rujna 2016. O navedenoj Direktivi, njezinoj implikaciji za hrvatsko pravo te ostalim legislativnim instrumentima Europske unije koji se odnose na prava žrtava kaznenih djela, vidjeti Burić, Z., Novi položaj žrtve u kaznenom postupku – u povodu obveze transponiranja odredaba Direktive 2012/29/EU u hrvatski kaznenopravni sustav, Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu, broj 2/2015.

164


Inače, odluka o nepoduzimanju kaznenog progona, odnosno odustanku od kaznenog pro-gona može biti privremena (temporary) ili konačna (final). Privremenost takve odluke može trajati sve dok ne protekne zakonski rok za poduzimanje kaznenog progona.

Preporuka ističe da pri uvjetnom odustanku od kaznenog progona, odustanak postaje ko-načan kada je počinitelj ispunio svoje obveze (uvjete). Odluka o takvom odustanku od ka-znenog progona može biti tretirana kao osuda i registrirati se u kaznenoj evidenciji ako je počinitelj kaznenog djela priznao krivnju. Dakle, u drugim slučajevima odluke o odustanku od kaznenog progona (i odluke o nepoduzimanju kaznenog progona), ne mogu se tretirati kao osude.

Za države članice koje zbog svojeg povijesnog razvoja ili ustavnih propisa poznaju jedino načelo legaliteta kaznenog progona Preporuka predviđa uvođenje ili proširenje mjera kojima se postiže isti cilj kao diskrecijskim progonom. Tako predviđa da kod većeg broja kaznenih djela poduzimanje kaznenog progona bude podvrgnuto ispunjenju određenih uvjeta, naročito kod onih kaznenih djela gdje ne preteže javni interes. Među te uvjete navode se zahtjev ili pri-stanak žrtve za poduzimanje kaznenog progona. Također, predviđa davanje ovlaštenja sucima da uvjetno ili konačno obustave kazneni postupak prema proceduri sličnoj onoj koja je dana tijelima kaznenog progona u sustavu diskrecijskog progona.

3.2. PREPORUKA REC(2000)19 O ULOZI JAVNOG TUŽILAŠTVA U SUSTAVU KAZNENOG PRAVOSUĐA

Preporukom se definiraju zajednička načela (uloga i status) za rad javnih tužitelja radi uspješ-nije borbe protiv kriminaliteta na nacionalnoj i međunarodnoj razini.23 U tom smislu u preambuli ističe se da javno tužilaštvo ima ključnu ulogu u sustavu kaznenog pravosuđa kao i u međunarod-noj suradnji u kaznenim stvarima. Sustav kaznenog pravosuđa ima najveći značaj za ostvarenje vladavine prava koja je temelj demokracije. Posebno se naglašava da učinkovitost nacionalnog sustava kaznenog pravosuđa, kao i međunarodne suradnje u kaznenim stvarima, može biti po-boljšana poštovanjem načela postavljenih u Konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih slobo-da. Dakle, poštujući konvencijske norme borba protiv kriminaliteta dobiva svoj puni legitimitet.

Zajednička načela za rad javnih tužitelja odnose sea) na funkcije javnih tužiteljab) zaštitu koja je dana javnim tužiteljima za obavljanje njihovih funkcijac) na odnos između javnih tužitelja i izvršne te zakonodavne vlastid) odnos između javnih tužitelja i sudaca

23 Ova je Preporuka usko povezana s više ranije donesenih preporuka Vijeća Europe i s njima je komplementarna. Takva povezanost i komplementarnost postoji s Preporukom br. R (80) 11 koja se odnosi na trajanje istražnog zatvora prije suđenja, Preporukom br. R (83) 7 o sudjelovanju javnosti u politici suzbijanja kriminaliteta, Preporukom br. R (85) 11 o položaju žrtve u okviru kaznenog prava i postupka, Preporukom br. R (87) 18 koja se odnosi na pojednostavnjenje kaznenog pravosuđa (posebno njezinim dijelom o načelu diskrecijskog progona), Preporukom br. R (87) 21 o pomoći žrtvama i sprječavanju viktimizacije, Preporukom br. R (92) 17 koja se odnosi na dosljednost u odmjeravanju kazne, Preporukom br. R. (94) 12 o neovisnosti, učinkovitosti i ulozi sudaca, Preporukom br. R. (95) 12 o upravljanju kaznenim pravosuđem, Preporukom br. R. (97) 13 koja se odnosi na zastrašivanje svjedoka i prava obrane, te Preporukom br. R. (99) 19 koja se odnosi na posredovanje u kaznenim stvarima. Vidjeti Explanatory Memorandum uz navedenu Preporuku, www.echr.coe.int, pristupljeno 1. travnja 2016.

165


e) na odnos između javnih tužitelja i policije f) dužnosti javnih tužitelja prema pojedincima te g) na međunarodnu suradnju.

Za pitanje uvjetnog odustanka (i uvjetne odgode kaznenog progona) važan je dio Prepo-ruke koji se odnosi na funkcije javnih tužitelja.24 Glede funkcija, Preporuka najprije polazi od onih koje su imanentne položaju javnih tužitelja u svim pravnim sustavima. Tako se ističe da javni tužitelji imaju ovlast odlučivati hoće li pokrenuti ili nastaviti postupak, poduzimati progon pred sudom te podnositi žalbu i sudjelovati u žalbenom postupku protiv svih ili nekih sudskih odluka. Zatim predviđa funkcije javnih tužitelja koje se mogu razlikovati među nekim pravnim sustavima. Tako navodi ovlast da primjenjuju i prilagođavaju nacionalnu kaznenu politiku prema regionalnim i lokalnim prilikama, neposredno provode ili nadgledaju istragu, osiguravaju učinkovitu pomoć žrtvi, odlučuju o alternativama kaznenog progona, nadgledaju izvršenje sudskih odluka itd. Vidljivo je da te ovlasti nisu taksativno određene pa Explanatory Memorandum navodi još neke ovlasti. To su ovlasti u predlaganju odgovarajuće kazne, kao i u (međunarodnoj) suradnji u kaznenim stvarima.

Upravo u ovlasti javnih tužitelja da odlučuju o alternativama kaznenog progona (decide on alternatives to prosecution) sadržana je mogućnost da pribjegnu uvjetnom odustanku od kaznenog progona (kao i uvjetnoj odgodi kaznenog progona). Ta je ovlast namjerno eliptično opisana budući da je u tom dijelu Preporuka bliska i komplementarna s Preporukom br. R (87) 18 koja se odnosi na pojednostavnjenje kaznenog pravosuđa, u kojoj su pobliže opisane neke alternative kaznenog progona, pa ih se stoga u ovoj nije htjelo posebno nabrajati i ponavljati. Među te alternative kaznenog progona, koje zagovara potonja Preporuka, spada i uvjetni odu-stanak od kaznenog progona.25 Navođenje ovlasti javnih tužitelja da odlučuju o alternativama kaznenog progona svakako predstavlja deklaratorni poticaj za veću primjenu takvih alternati-va, a samim time i uvjetnog odustanka od kaznenog progona.

4. UVJETNI ODUSTANAK OD KAZNENOG PROGONA U REPUBLICI HRVATSKOJ

4.1. TEORIJSKI PRIKAZ

Novelom ZKP-a iz 2013.26 godine promijenjena je sistematizacija uvjetnog odustanka od kaznenog progona. Ovaj je institut sada reguliran među odredbama prethodnog postupka i to

24 Valja ukazati na definiciju javnih tužitelja koju daje Preporuka. Prema Preporuci “javni tužitelji su javni dužnosnici koji, u ime društva i javnog interesa, osiguravaju primjenu prava kada povreda zakona izaziva kaznenu sankciju, vodeći pritom računa o individualnim pravima i nužnoj efikasnosti sistema kaznenog pravosuđa”. Ova definicija polazi isključivo od uloge javnih tužitelja u kaznenom pravu, mada postoji dosta sustava u kojima javni tužitelji postupaju u građansko-upravnom pravu, ali to je razumljivo budući da se Preporuka odnosi na javni progon. Komitet Ministara smatra da ova definicija ipak daje prednost načelu učinkovitosti zato što su javni tužitelji, a ne suci, primarno odgovorni za sveopću učinkovitost sustava kaznenog pravosuđa s obzirom na koncept javnog interesa. Suprotno tome, suci više nego javni tužitelji odlučuju o individualnim slučajevima koji se općenito odnose na pitanje slobode i prava obrane. Vidjeti Explanatory Memorandum iz bilješke 23.

25 Vidjeti Explanatory Memorandum iz bilješke 23.


166


u čl. 206.d ZKP-a. Njime su regulirani uvjeti za njegovu primjenu. Prije svega mora postojati osnovana sumnja da je okrivljenik počinio konkretno kazneno djelo za koje se progoni po službenoj dužnosti.27 Prema tom standardu dokazi moraju ukazivati na visoku vjerojatnost da je okrivljenik počinio kazneno djelo. Ako takva vjerojatnost ne postoji, državni odvjetnik ne smije pribjeći primjeni ovog instituta, nego treba primjenom načela legaliteta odustati od kaznenog progona. Njegova je primjena ograničena na lakša kaznena djela i to ona za koja je propisana novčana kazna ili kazna zatvora do pet godina. To ponajprije znači da će se ovaj institut primjenjivati pred općinskim sudovima. Međutim, nije isključeno da se primjenjuje i pred županijskim sudovima kada su oni stvarno nadležni da sude za lakša kaznena djela.28 Iznimno od toga, kada se radi o kaznenim djelima iz nadležnosti Ureda za suzbijanje korup-cije i organiziranog kriminaliteta, a za koja je propisana novčana kazna ili maksimalna kazna zatvora u trajanju do pet godina, tada se pred nadležnim županijskim sudovima ne može pri-mjenjivati ovaj institut. To proizlazi iz čl. 29. st. 2. Zakona o Uredu za suzbijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta,29 prema kojem se za kaznena djela iz nadležnosti Ureda za suz-bijanje korupcije i organiziranog kriminaliteta ne primjenjuju odredbe ZKP-a koje se odnose isključivo na kaznena djela za koja je propisana novčana kazna ili kazna zatvora do pet godina (te odredbe o izdavanju kaznenog naloga).

ZKP po kriteriju sankcije, linearno određuje kaznena djela na koja se može primijeniti ovaj institut. Nadalje, potrebna je suglasnost žrtve ili oštećenika (infra: oštećenik), te pristanak okrivljenika da će ispuniti točno određenu obvezu. Obveze su taksativno određene. Propisano ih je ukupno šest. Pri tome nema zapreke da se okrivljeniku za isto kazneno djelo naloži ispu-njenje više obveza. Propisane su sljedeće obveze: 1) izvršenje kakve činidbe u svrhu poprav-ljanja ili naknade štete prouzročene kaznenim djelom, 2) uplata određene svote u korist javne ustanove, u humanitarne ili karitativne svrhe, 3) isplata dospjelog zakonskog uzdržavanja i urednog plaćanja dospjelih obveza, 4) obavljanje rada za opće dobro na slobodi30, 5) podvrga-

27 Kada je riječ o kaznenim djelima za koja se postupak pokreće po privatnoj tužbi, ovaj se institut ne primjenjuje jer se pri odlučivanju o poduzimanju kaznenog progona privatni tužitelj ne rukovodi javnim interesom nego svojim osobnim interesom.

28 Takva se situacija može pojaviti kada je riječ o pojedinim kaznenim djelima iz čl. 19. c. t. 1. b), c) i d) ZKP-a. Smatramo da se ovaj institut može primjenjivati i pred županijskim sudovima unatoč činjenici što se u čl. 206.d st. 5. ZKP-a navodi da je sudac pojedinac onaj koji će rješenjem prekinuti postupak ako državni odvjetnik izjavi da uvjetno odustaje od optužbe. Navođenje (raspravnog) suca pojedinca upućivalo bi da mora biti riječi o kaznenom djelu iz nadležnosti općinskog suda (čl. 19.b ZKP-a). Ipak, više argumenata govori suprotno. Prije svega do takvog se zaključka (o primjenjivosti i pred županijskim sudovima) može doći sustavnim tumačenjem cjelokupnog čl. 206.d ZKP-a te povezivanjem tog članka s čl. 206.c ZKP-a. Naime, kada čl. 206.d ZKP-a govori o primjenjivosti uvjetne odgode kaznenog progona na kaznena djela za koja je propisana novčana kazna ili kazna zatvora do pet godina ničim ne upućuje da to isključivo moraju biti kaznena djela iz nadležnosti općinskih sudova. Identično vrijedi i glede odbačaja kaznene prijave, odnosno odustanka od kaznenog progona prema načelu svrhovitosti iz čl. 206.c ZKP-a. Bilo bi nelogično da se uvjetna odgoda kaznenog progona i modaliteti načela svrhovitosti iz čl. 206.c ZKP-a mogu primjenjivati i na (lakša) kaznena djela iz nadležnosti županijskih sudova, a uvjetni odustanak od kaznenog progona samo na kaznena djela iz nadležnosti općinskih sudova. Nadalje, takvo stajalište je u koheziji sa stanjem koje je vrijedilo u hrvatskom pravu do potpunog stupanja na snagu ovog ZKP-a – 1. rujna 2011. (vidjeti supra). Valja istaknuti da navod o sucu pojedincu, kao o onome koji će rješenjem prekinuti postupak ako državni odvjetnik izjavi da uvjetno odustaje od optužbe, potječe od prvotne redakcije ovog instituta u ZKP-u. Spominjanje suca pojedinca tada je imalo svoju logiku budući da je ovaj institut (čl. 523. ZKP-a) bio sistematiziran među odredbama skraćenog postupka (Glava XXV.), čije su se odredbe mogle primjenjivati jedino u postupku pred općinskim sudovima. Citiranom Novelom ZKP-a iz 2013. godine napušten je skraćeni postupak te je došlo do prenošenja ovog instituta, kao i modaliteta načela svrhovitosti, iz čl. 521. i 522. ZKP-a, među odredbe prethodnog postupka. Pri tome prenošenju veći dio čl. 523. ZKP-a (u koji je uključen i navod o sucu pojedincu) doslovno je prenesen u čl. 206.d st. 5. ZKP-a. Imajući u vidu navedeno spominjanje suca pojedinca u čl. 206.d st. 5. ZKP-a, treba pripisati omašci zakonodavca. Stoga bi, radi otklanjanja mogućih dilema, u čl. 206.d st. 5. ZKP-a riječi “sudac pojedinac” trebalo zamijeniti riječju “sud”.

29 Narodne novine, broj 76/2009, 116/2010, 145/2010, 57/2011, 136/2012, 148/2013.

30 Za primjenu ove obveze državnom je odvjetniku pružena važna logistička podrška probacijskog ureda. Ona se ne iscrpljuje samo u nadzoru izvršavanja te obveze te obavještavanju državnog odvjetnika o njezinu provođenju. Naročito je važno što probacijski

167


vanje liječenju ili odvikavanju od droge ili drugih ovisnosti sukladno posebnim propisima, te 6) podvrgavanje psihosocijalnoj terapiji radi otklanjanja nasilničkog ponašanja bez napuštanja obiteljske zajednice ili uz pristanak osumnjičenika na napuštanje obiteljske zajednice za vrije-me trajanja terapije (arg. iz čl. 206.d st. 1. ZKP-a).

Zakonski gledano, procedura uvjetnog odustanka od kaznenog progona započinje dono-šenjem rješenja o uvjetnom odustanku od kaznenog progona (arg. iz čl. 206.d st. 2. ZKP-a). Donošenju takvog rješenja po naravi stvari prethodi dogovor državnog odvjetnika s okrivljeni-kom i oštećenikom. Važno je da to rješenje bude precizno i određeno koncipirano. To se poseb-no odnosi na obvezu i rok njezina ispunjenja. Taj rok ne smije biti dulji od godine dana. Stoga je važno da se državni odvjetnik u razdoblju koje prethodi donošenju rješenja o uvjetnom odustanku od kaznenog progona što bolje upozna sa svim okolnostima slučaja, kako bi pozi-tivna procjena o okrivljenikovom ispunjenju obveze bila realno utemeljena. Navedeno je važno budući da se za vrijeme trajanja roka za ispunjenje obveze ne može nastaviti kazneni progon okrivljenika. Stoga treba voditi i računa da rok bude određen u primjerenom trajanju. Iznimno od toga smatramo, da se kazneni progon okrivljenika može nastaviti i prije isteka roka za is-punjenje obveze, jedino ako okrivljenik u pisanu obliku izjavi da ne namjerava ispuniti obvezu. Takva izjava može biti dana državnom odvjetniku ili sudu. Također, iznimno, smatramo da je takva situacija moguća i kada je iz cjelokupnog okrivljenikova ponašanja očito da on neće ispu-niti obvezu. Međutim, s obzirom na iznimnost takve situacije, iz obrazložene odluke o takvom postupanju mora nesporno proizlaziti okolnost da okrivljenik neće ispuniti obvezu.

Nadalje, treba voditi računa da nakon dovršetka procedure uvjetnog odustanka od kazne-nog progona okrivljenik ne zadrži imovinsku korist ostvarenu kaznenim djelom. Stoga je važ-no da naložena obveza, prema vrsti i visini, bude takvog značaja da onemogući okrivljeniku ostvarenje takve koristi. To pogotovo imajući u vidu okolnost što oštećenik imovinsko-pravni zahtjev može ostvariti jedino u parnici (arg. iz čl. 206.d st. 3. ZKP-a). Izjava državnog odvjetni-ka da uvjetno odustaje od kaznenog progona obvezuje sud da prekine kazneni postupak. Na to ukazuje izričaj “prekinut će” iz čl. 206.d st. 5. ZKP-a. Tako sud mora postupiti i ako se ne sla-že sa stajalištem državnog odvjetnika o nesvrhovitosti kaznenog progona. Iznimka od takve obveze suda može se naći jedino u poštovanju načela opće zakonitosti. Bilo bi protivno tom načelu prekinuti postupak ako ne bi bili ispunjeni materijalnopravni i procesnopravni uvjeti iz čl. 206.d st. 1. ZKP-a. Takva bi se odluka suda nadovezivala na (teoretski moguću) nezakonitu odluku državnog odvjetnika, a što je neprihvatljivo.31 Međutim, drukčija je situacija s izjavom državnog odvjetnika o odustanku od optužbe. Tada sud uvijek mora obustaviti kazneni postu-pak, odnosno donijeti presudu kojom se optužba odbija. Sud nema pravo razmatrati zakoni-tost izjave državnog odvjetnika o odustanku od optužbe. Tome se protivi načelo mutabiliteta prema kojem državni odvjetnik slobodno raspolaže kaznenoprocesnim zahtjevom. Nepostoja-nje kaznenoprocesnog zahtjeva ovlaštenog tužitelja, prema načelu akuzatornosti iz čl. 2. st. 1. ZKP-a, predstavlja procesnu zapreku za nastavak postupka.

ured određuje mjesto gdje će se obaviti rad za opće dobro te upućuje okrivljenika na takav rad (čl. 12. st. 3. Pravilnika o načinu obavljanja probacijskih poslova, čl. 21. st. 4. ZOP-a). Taj se rad može obaviti u pravnim osobama i tijelima javne vlasti čija se djelatnost odnosi na poslove humanitarnog, ekološkog i komunalnog značenja te na druge poslove od nacionalnog interesa, kao i interesa za lokalnu zajednicu (čl. 14. st. 1. Pravilnika o načinu obavljanja probacijskih poslova).

31 Vidjeti Sirotić, V., Uvjetna odgoda kaznenog progona punoljetnog počinitelja kaznenog djela, Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu, broj 1/2012.

168


Postavlja se pitanje vremenskog raspona u kojem se može pribjeći proceduri uvjetnog odu-stanka od kaznenog progona. Imajući u vidu odredbu čl. 17. st. 1. t. 2. ZKP-a, prema kojem za kaznena djela za koja se ne provodi istraga (a to su upravo ona s predviđenom novčanom kaznom ili kaznom zatvora do pet godina), kazneni postupak započinje potvrđivanjem optuž-nice, pa proizlazi da bi se već nakon tog stadija postupka moglo pribjeći primjeni ovog insti-tuta. To znači da bi do njegove primjene moglo doći i u stadiju priprema za raspravu. Štoviše, prihvatljivije je da do primjene ovog instituta dođe prije rasprave. Time se umanjuju negativni učinci kaznenog postupka (troškovi, etiketiranje okrivljenika i sl.). Primjeni ovog instituta može se pribjeći do završetka rasprave, budući da dotad državni odvjetnik može raspolagati kaznenoprocesnim zahtjevom.32 Po završetku rasprave takvo raspolaganje više nije tehnički moguće. Ako okrivljenik u određenom roku ispuni naloženu obvezu, državni će odvjetnik odu-stati od optužbe (arg. iz čl. 206.d st. 4. ZKP-a). Nakon što sud bude obaviješten o (ispunjenju obveze i) odustanku od optužbe, rješenjem će obustaviti kazneni postupak, odnosno donijeti presudu kojom se optužba odbija. Oštećenik ne može nastupiti kao supsidijarni tužitelj (arg. iz čl. 55. st. 1. ZKP-a).

Kazneno djelo koje je bilo predmet optužbe smatra se presuđenim i više se okrivljenika ne može teretiti za to kazneno djelo. ZKP, neizravno, od toga predviđa dvije iznimke, i to u čl. 500. st. 4. (kada je do obustave postupka došlo prije početka rasprave) i čl. 503. st. 1. t. 3. (kada je državni odvjetnik odustao od optužbe nakon početka rasprave ili do završetka rasprave). Naime, tada se postupak može obnoviti ako je do odustanka od optužbe državnog odvjetnika došlo zbog njegove zlouporabe položaja i ovlasti, odnosno zbog prisile prema njemu. Međutim moguće su situacije da je do odustanka državnog odvjetnika od optužbe došlo zbog drugih nezakonitih postupanja okrivljenika i sl., kojima je državni odvjetnik doveden u zabludu (npr. prilaganjem krivotvorene isprave kao dokazom izvršene uplate i sl.). Potonje situacije ZKP ne predviđa kao razlog obnove postupka. Dignitet državne vlasti nameće potrebu da se onemo-gući okrivljenika da se takvim postupanjima okoristi. Stoga bi, de lege ferenda, kao razlog za obnovu postupka, trebalo s pomoću apstraktne pravne norme predvidjeti i navedene situacije. Ovako postoji praznina za koju bi bilo teško reći da predstavlja volju zakonodavca. Objektiv-no, ona se ne može premostiti niti analogijom, koja je inače dopuštena u kaznenoprocesnom pravu.

Imajući u vidu da se kazneno djelo koje je bilo predmet uspjele procedure uvjetnog odu-stanka od kaznenog progona smatra presuđenim, valja ukazati na još jednu prazninu u našem (sporednom) kaznenom procesnom pravu. Riječ je o institutu obveznog odbijanja priznanja Europskog uhidbenog naloga iz čl. 20. st. 2. Zakona o pravosudnoj suradnji u kaznenim stva-rima s državama članicama Europske unije (infra: ZPSKSDČ).33 Prema čl. 20. st. 2. t. 6. ZPSK-SDČ-a predviđeno je da će sud odbiti priznanje Europskog uhidbenog naloga “ako je domaće pravosudno tijelo odlučilo da neće pokrenuti kazneni postupak za djelo za koje je izdan Eu-ropski uhidbeni nalog jer je osumnjičenik ispunio obveze koje su mu naložene kao uvjet za ne-pokretanje postupka”. Ovakav zakonski izričaj upućuje na uspjelu proceduru uvjetne odgode

32 Postoji i drukčije stajalište. Krapac i suradnici smatraju da se ovaj institut (za koji koriste i naziv “uvjetno odustajanje od optužbe”) može primijeniti najkasnije do početka rasprave. Ne slažemo se s tim stajalištem budući da cjelokupni izričaj čl. 206.d ZKP-a ne ograničava primjenu ovog instituta na fazu priprema rasprave.

Vidjeti Krapac, D. i suradnici, op. cit., str. 106.


169


kaznenog progona jer se u takvoj situaciji donosi rješenje o odbačaju kaznene prijave prema čl. 206.d st. 4. ZKP-a. To rješenje sadržajno predstavlja odluku o nepokretanju kaznenog po-stupka. U situaciji kada je zakonodavac, potpuno opravdano, uspjelu proceduru uvjetne od-gode kaznenog progona (rješenje o odbacivanju kaznene prijave prema čl. 206.d st. 4. ZKP-a) predvidio kao razlog za obvezno odbijanje priznanja Europskog uhidbenog naloga, onda je, a fortiori, to trebao učiniti i za slučaj uspjele procedure uvjetnog odustanka od kaznenog progo-na (rješenje o obustavi kaznenog postupka, odnosno presuda kojom se optužba odbija nakon odustanka državnog odvjetnika od optužbe prema čl. 206.d st. 4. ZKP-a). Naime, u potonjem se slučaju kazneno djelo također smatra presuđenim, a uz to je stupanj sumnje da je okrivljenik počinio kazneno djelo veći, budući da se predmetni institut primjenjuje nakon potvrđivanja optužnice.

4.2. EMPIRIJSKO ISTRAŽIVANJE

Pri uvođenju pojedinih instituta u pravni sustav država potrebno je kraće ili dulje vrijeme da bi oni zaživjeli u praksi. Pojavljuje se i pitanje različitih lokalnih praksi. Međutim, teško je naći primjer koji bi u tom pogledu korespondirao s uvjetnim odustankom od kaznenog pro-gona. Kao dugogodišnji pravosudni insideri pratili smo normativnu genezu ovog instituta, ali istodobno uočavali da se on ne primjenjuje u praksi.

Naime, na području nadležnosti Županijskog suda u Puli – Pola prvi slučaj primjene ovog instituta zabilježen je tek dana 14. travnja 2014. godine (kada je postignut sporazum između državnog odvjetnika i okrivljenika), i to pred Općinskim sudom u Puli. I nakon toga je ovaj in-stitut primjenjivan jedino pred tim sudom. Proveli smo istraživanje kako bismo utvrdili zašto se ovaj institut tako rijetko primjenjuje te koji se problemi pri njegovoj primjeni pojavljuju u praksi. Radi toga analizirani su svi kazneni predmeti Općinskog suda u Puli u kojima je ovaj institut primijenjen do završetka istraživanja. Uz to, pregledani su i državnoodvjetnički spisi koji se odnose na navedene kaznene predmete Općinskog suda u Puli. Istraživanje obuhva-ća stanje zaključno s danom 29. veljače 2016. godine. Smatramo da dobiveni rezultati mogu predstavljati orijentir praktičarima i zakonodavcu za buduća djelovanja.

U Tablici 1 prikazani su predmeti u kojima je primijenjen institut uvjetnog odustanka od kaznenog progona.

170


Tablica 1.

BROJ PREDMETA KAZNENO DJELO OBVEZA

1. K-108/12 Čl. 139. st. 2. i 3. KZ-a i čl. 213. st. 2. KZ-a/97. Podvrgavanje psihosocijalnoj terapiji.

2. K-478/12 Čl. 98. KZ-a/97. Uplata iznosa od 1.000,00 kn na račun UNICEF-a.

3. K-625/12 Čl. 213. st. 2. KZ-a/97. Podvrgavanje psihosocijalnoj terapiji.

4. K-262/13 Čl. 213. st. 2. KZ-a/97 i čl. 139. st. 2. i 3. KZ-a. Podvrgavanje psihosocijalnoj terapiji.

5. K-552/13 Čl. 172. st. 2. KZ-a. Uplata dospjelih iznosa uzdržavanja u visini od 30.000,00 kn u roku od šest mjeseci.

6. K-660/13 Čl. 215.A KZ-a/97. Uplata iznosa od 1.000,00 kn u korist Crvenog križa.

7. K-305/14 Čl. 177. st. 2. KZ-a i čl. 117. st. 1. KZ-a. Uplata iznosa od 1.500,00 kn u korist Crvenog križa.

8. K-40/15 Čl. 216. st. 1. KZ-a/97. Uplata iznosa od 1.000,00 kn u korist Crvenog križa.

9. K-949/15 Čl. 139. st. 2. i 3. KZ-a. Uplata iznosa od 1.000,00 kn u korist Crvenog križa.

U navedenom razdoblju, na dan završetka istraživanja, ukupno se u devet slučajeva pri-bjeglo uvjetnom odustanku od kaznenog progona. Od toga u šest je slučajeva (66,6%) na-kon ispunjenja obveze državni odvjetnik odustao od optužbe (K-108/12,K-478/12,K 660/13, K-305/14, K-40/15, K-949/15), dok u tri slučaja (33,3%) još nije dovršena procedura uvjetnog odustanka od kaznenog progona (K-625/12, K-262/13, K-552/13). Svaki se predmet odnosi na jednog okrivljenika, od kojih su neki bili terećeni za više kaznenih djela. Ukupno je bila riječ o dvanaest kaznenih djela. U tom pogledu dominira kazneno djelo zapuštanja i zlostavljanja djeteta ili maloljetne osobe iz čl. 213. (st. 2.) Kaznenog zakona iz 1997. godine34 (infra: KZ-a/97), odnosno povrede djetetovih prava iz čl. 177. st. 2. Kaznenog zakona iz 2011. godine35 (infra: KZ) koje je zabilježeno u četiri slučaja (33,3%), zatim slijedi kazneno djelo prijetnje iz čl. 139. (st. 2. i 3. i st. 3. i 4.) KZ-a koje je zabilježeno u tri slučaja (25 %), a u dva slučaja zabilježe-na su kaznena djela tjelesne ozljede iz čl. 98. KZ-a/97, odnosno čl. 117. st. 1. KZ-a (16,6%). U po jednom slučaju zabilježena su kaznena djela krađe iz čl. 216. st. 1. KZ-a/97 (8,3%), i povre-da dužnosti uzdržavanja iz čl. 172. st. 1. i 2. KZ-a (8,3%) i jedno kazneno djelo tjelesne ozljede iz čl. 117. st. 1. i 2. KZ-a (8,3%).

U svim slučajevima uvjetnog odustanka od kaznenog progona naložena je jedna obveza. Dominira obveza uplate određene svote u korist javne ili humanitarne ustanove, koja je zabi-lježena u pet slučajeva (55,5%), zatim slijedi obveza podvrgavanja psihosocijalnoj terapiji koja je zabilježena u tri slučaja (33,3%), a jedna se odnosi na isplatu dospjelog zakonskog uzdržava-nja (11,1%). Uspoređujući kaznena djela i naložene obveze može se konstatirati da postoji nji-hova logična veza. Dobiveni podaci o dominirajućem kaznenom djelu, naloženoj jednoj obvezi

34 Narodne novine, broj 110/1997, 27/1998, 50/2000, 129/2000, 51/2001, 111/2003, 190/2003, 105/2004, 84/2005, 71/2006, 110/2007, 152/2008 i 57/2011.

35 Narodne novine, broj 125/2011, 144/2012, 56/2015, 61/2015. Kazneno djelo povrede djetetovih prava iz KZ-a predstavlja kontinuitet u odnosu na kazneno djelo zapuštanja i zlostavljanja djeteta ili maloljetne osobe iz KZ-a/97. Kada su ta djela bila počinjena prema više oštećenika za potrebe ovog istraživanja tretirana su kao jedno kazneno djelo, iako je formalno riječ bila o više tih djela.

171


te njezinoj vrsti, u bitnome su podudarni s dosadašnjim istraživanjima (koja su se odnosila na primjenu uvjetne odgode kaznenog progona).36

U svim navedenim predmetima do uvjetnog odustanka od kaznenog progona došlo je u stadiju rasprave. Ni u jednom slučaju ovaj institut nije primijenjen u stadiju priprema rasprave.

Infra je prikazana fenomenologija kaznenih djela.

Sva kaznena djela zapuštanja djeteta ili maloljetne osobe iz čl. 213. st. 2. KZ-a/97, odnosno povrede djetetovih prava iz čl. 177. st. 2. KZ-a počinjena su na štetu djece koja nisu navršila 14 godina života. Okrivljenik je uvijek bio roditelj, i to otac, pri čemu je u predmetu K-108/12 otac imao i status očuha. U svim slučajevima radnja izvršenja sastojala se u zlostavljanju djece. U tri slučaja posrijedi je bilo psihičko zlostavljanje, dok je u jednom slučaju zabilježeno kombi-nirano zlostavljanje. Psihičko zlostavljanje zabilježeno je u predmetima K-625/12, K-262/13 i K-305/14. U bitnome psihičko zlostavljanje se sastojalo u vrijeđanju i fizičkom maltretiranju supruge, majke djece, i to u nazočnosti djece, što se negativno odražavalo na njihov psihofizič-ki razvoj. Kombinirano zlostavljanje zabilježeno je u predmetu K-108/12.

Potonja kaznena djela u više su navrata počinjena u heterogenom idealnom stjecaju. I za ta je druga djela državni odvjetnik uvjetno odustao od kaznenog progona. Riječ je o kaznenim djelima prijetnje iz čl. 139. st. 2. i 3. KZ-a te tjelesne ozljede iz čl. 98. KZ-a/97, odnosno čl. 117. st. 1. i 2. KZ-a. Takav stjecaj u praksi je čest, imajući u vidu dinamiku počinjenja prethodno spomenutih kaznenih djela. Stjecaj kaznenih djela iz čl. 139. st. 2. i 3. KZ-a i čl. 213. st. 2. KZ-a/97 nalazimo u predmetima, K-108/12 i K-262/13. Preostali slučaj kaznenog djela iz čl. 139. st. 2. i 3. KZ-a zabilježen je u predmetu K-949/15. U svim slučajevima kaznenih djela prijetnje okrivljenik je muška osoba. U dva je slučaja prijetnja upućena supruzi, a u jednom odgovornim osobama (članu liječničkog povjerenstva i predsjedniku liječničkog povjerenstva). Ozbiljno zlo kojim se prijetilo uvijek je bilo ubojstvo. Stjecaj kaznenih djela iz čl. 117. st. 1. KZ-a i čl. 177. st. 2. KZ-a nalazimo u predmetu K-305/14. Drugi slučaj kaznenog djela tjelesne ozljede iz čl. 98. KZ-a/97 nalazimo u predmetu K-478/12. U prvom slučaju kazneno djelo je počinjeno prema bliskoj osobi (supruzi), a u drugom je slučaju počinjeno prema troje djece. Okrivljenik je muška osoba.

Preostali slučajevi uvjetnog odustanka od kaznenog progona odnose se na po jedno ka-zneno djelo. Riječ je o kaznenom djelu povrede dužnosti uzdržavanja iz čl. 172. st. 2. KZ-a (predmet K-552/13), kaznenom djelu nasilničkog ponašanja u obitelji iz čl. 215.A KZ-a/97 (predmet K-660/13) i kaznenom djelu krađe iz čl. 216. st. 1. KZ-a/97 (predmet K-40/15). Ka-zneno djelo povrede dužnosti uzdržavanja (predmet K-552/13) počinjeno je prema dvjema malodobnim kćerima neplaćanjem uzdržavanja u iznosu od po 1.000,00 kuna za razdoblje od 23. ožujka 2012. do studenog 2013. godine, dok je nasilničko ponašanje u obitelji (pred-met K-660/13) počinjeno prema supruzi. Kazneno djelo krađe (predmet K-40/15) počinjeno je otuđenjem mobitela vrijednog 2.500,00 kuna. U sva tri slučaja okrivljenik je muška osoba.

U Tablici 2 prikazani su podaci relevantni za ocjenu težine kaznenih djela i stupanj krivnje okrivljenika.

36 O primjeni tog instituta na Općinskom državnom odvjetništvu u Puli – Pola, provedeno je istraživanje, i to glede kaznenih prijava zaprimljenih u razdoblju od 2004. do 2008. O rezultatima tog istraživanja vidjeti Sirotić, V., op. cit.

172


Tablica 2.

BROJ PREDMETA KAZNENO DJELO OSUĐIVANOST PREDLOŽENA

SANKCIJAOČITOVANJE O

KRIVNJI

1. K-108/12 Čl. 139. st. 2. i 3. KZ-a i čl. 213. st. 2. KZ-a/97 Ne 1,8 g. – 3 g. Nije kriv.

2. K-478/12 Čl. 98. KZ-a/97 Ne 5 mj. – 2 g. Nije kriv.

3. K-625/12 Čl. 213. st. 2. KZ-a/97 Ne 1,11 g. – 4 g. Nije kriv.

4. K-262/13 Čl. 213. st. 2. KZ-a/97 i čl. 139. st. 2. i 3. KZ-a Ne 1 g. – 3 g. Nije kriv.

5. K-552/13 Čl. 172. st. 2. KZ-a Ne 1 g. – 3 g. – dodat-ni uvjet 10 mj. Nije kriv.

6. K-660/13 Čl. 215.A KZ-a/97 Ne 10 mj. – 2 g. Nije kriv.

7. K-305/14 Čl. 177. st. 2. KZ-a i čl. 117. st. 1. KZ-a Ne 1 g. – 2 g. Smatra se krivim.

8. K-40/15 Čl. 216. st. 1. KZ-a/97 Ne 6 mj. – 2 g. Nije kriv.

9. K-949/15 Čl. 139. st. 2. i 3. KZ-a Ne 6 mj. – 1 g. Nije kriv.

Podaci iz Tablice 2 sadržajno ukazuju da je bila riječ o lakšim pojavnim oblicima kaznenih djela glede kojih je donesena odluka o uvjetnom odustanku od kaznenog progona. Na lakšu fenomenologiju ponajprije ukazuje okolnost što je državni odvjetnik, podižući optužnice, u svim slučajevima kao sankciju predložio uvjetnu osudu. Uz to, okrivljenik je u svim slučajevi-ma bio neosuđivan. Navedene okolnosti ukazuju da je državni odvjetnik pravilno selekcionirao predmete u kojima se može primijeniti navedeni institut. Inače, iz zapisnika s rasprava gdje su uvijek bile konstatirane izjave državnog odvjetnika o uvjetnom odustanku od kaznenog pro-gona te potrebne izjave okrivljenika (i punomoćnika) te oštećenika u dva su predmeta vidljivi i konkretni razlozi za primjenu ovog instituta. Riječ je o predmetima K-262/13 i K-305/14. U predmetu K-262/13 ti se razlozi ogledaju u “iskazu oštećene i zz oštećenika, normaliziranju odnosa između okrivljenika, oštećene i zz mlt. oštećenika, intenzitetu radnji koje se okrivlje-niku stavljaju na teret te propisanoj sankciji,” dok se u predmetu K-305/14 ti razlozi ogledaju u “priznanju okrivljenika, okolnostima koje je okrivljenik naveo u svojoj obrani, iskazu oštećene, težini kaznenog djela te okolnostima navedenim u činjeničnom opisu”. Navedene je okolnosti (iz potonja dva predmeta) upravo državni odvjetnik isticao kao one koje daljnji progon čine nesvrhovitim.

Infra je prikazano postupanje procesnih sudionika.

a) Kriteriji za primjenu uvjetnog odustanka od kaznenog progona

Pri uvjetnom odustanku od kaznenog progona državni je odvjetnik u svim slučajevima po-štovao materijalnopravne i procesnopravne kriterije iz čl. 206.d st. 1. ZKP-a. Naime, predvi-đene kazne za sva kaznena djela u okviru su raspona do pet godina. Za predmetna kaznena djela državni odvjetnik je ovlašteni tužitelj. Uz to, u svim je slučajevima na raspravi pribavljena suglasnost okrivljenika i oštećenika. Pri okrivljenikovu preuzimanju obveze, iako to nije uvjet valjanosti procedure uvjetnog odustanka od kaznenog progona, gotovo u svim slučajevima bio je nazočan njegov branitelj. Iznimka je jedino predmet K-949/15. Štoviše, od osam slučaja kada je bio prisutan branitelj, u tri se slučaja i on uz okrivljenika pozitivno očitovao o preuzimanju

173


obveze. Riječ je o predmetima K-108/12, K-660/13 i K-40/15. Takva nazočnost branitelja pred-stavljala je dodatno jamstvo zaštite interesa okrivljenika kao slabije stranke prema državnom odvjetniku. Za razliku od okrivljenika, oštećenik je samo u jednom slučaju imao punomoćnika. Riječ je o predmetu K-625/12. U toj je prigodi upravo punomoćnik oštećenika dao izjavu o su-glasnosti budući da oštećenik nije bio nazočan raspravi kada je državni odvjetnik predložio pri-mjenu ovog instituta. Takva izjava punomoćnika oštećenika supstituirala je njegovu suglasnost.

b) Primjedbe na proceduru uvjetnog odustanka od kaznenog progona

U vezi s provedenom procedurom uvjetnog odustanka od kaznenog progona državnom od-vjetniku i sudu može se uputiti više primjedbi. Prva se odnosi na određivanje roka za ispunje-nje obveze. Od analiziranih devet predmeta, u svega četiri slučaja je državni odvjetnik na ra-spravi naveo rok u kojem bi okrivljenik trebao ispuniti naloženu obvezu. Radi se o predmetima K-108/12, K-552/13, K-40/15 i K-949/15. Tako je u predmetu K-108/12 za ispunjenje obveze podvrgavanja psihosocijalnoj terapiji naveden rok od četiri mjeseca, u predmetu K-552/13 za ispunjenje obveze uplate dospjelih iznosa uzdržavanja naveden rok od šest mjeseci, u predme-tu K-40/15 za ispunjenje obveze uplate Crvenom križu naveden rok od mjesec dana, dok je u predmetu K-949/15 za ispunjenje obveze uplate u karitativne svrhe također naveden rok od jednog mjeseca. U ostalih pet slučajeva državno odvjetništvo nije navodilo rok za ispunjenje obveze. Pri donošenju odluke o prekidu postupka sud nije s potrebnom preciznošću odredio trajanje prekida. Tako je u dva predmeta (K-478/12 i K-625/12) sud konstatirao prekid po-stupka bez ikakva navođenja o njegovu trajanju, dok je u šest predmeta (K-108/12, K-262/13, K-552/13, K-660/13, K-305/14, K-949/15) takvo trajanje konstatirano “do ispunjenja obve-ze”. U preostalom predmetu, K-40/15, zapravo nije ni konstatiran prekid postupka, nego je sud naložio obrani “da u roku od trideset dana dostavi ovome Sudu dokaz o izvršenoj uplati novčanog iznosa u visini od 1.000,00 kn u korist Crvenog križa ili Caritasa”. Na obligatornost da državni odvjetnik odredi rok u kojem je okrivljenik dužan ispuniti obvezu ukazuje odredba čl. 206.d st. 2. ZKP-a. U protivnom se stvara nejasna situacija za sve sudionike u postupku. Štoviše, okrivljenik se tada može pozivati na maksimalno trajanje roka za ispunjenje obveze od godine dana. Stipulacija o roku za ispunjenje obveze važna je jer njegovo trajanje predstavlja negativnu procesnu pretpostavku za nastavak kaznenog progona. Precizno određen rok za ispunjenje obveze predstavlja i orijentir sudu za trajanje prekida postupka.

Kao što je naznačeno (iako ZKP to izričito ne spominje) sud bi u rješenju o prekidu postup-ka trebao navesti koliko će taj prekid trajati. Po naravi stvari on bi trebao trajati nešto dulje od trajanja roka za ispunjenje obveze. To stoga što tu razliku vremena sud treba iskoristiti radi saznanja je li okrivljenik ispunio obvezu. O tome bi ga trebao izvijestiti državni odvjetnik. Potonje proizlazi iz smisla čl. 206.d st. 4. ZKP-a, prema kojem državni odvjetnik u slučaju ispunjenja obveze odustaje od optužbe i o tome obavještava sud. Uostalom, riječ je o ugovor-nom odnosu između državnog odvjetnika i okrivljenika (o čemu je dokaz rješenje o uvjetnom odustanku od kaznenog progona) pa je logično da o ispunjenju obveze okrivljenik obavijesti drugu ugovornu stranu (državnog odvjetnika), a ona potom sud.

Međutim, u analiziranim predmetima situacija je zapravo obrnuta. U svih šest dovršenih predmeta najprije je sud obaviješten o ispunjenju obveze, a tek je potom državni odvjetnik o tome stekao saznanje. Naime, kada je riječ o obvezi uplate određenog novčanog iznosa Cr-

174


venom križu ili UNICEF-u (pet slučajeva) okrivljenik je kao dokaz sudu dostavljao uplatni-ce, a glede ispunjenja obveze podvrgavanja psihosocijalnoj terapiji (predmet K-108/12) sud je u pisanu obliku tražio od Opće bolnice Pula podatak o ispunjenju ove obveze, o čemu ga je Opća bolnica Pula pozitivno izvijestila. Nakon tako stečenih spoznaja o ispunjenju obveza sud je u tri slučaja (predmeti K-108/12, K-478/12, K-305/14) dopisom obavijestio državnog odvjetnika o ispunjenju obveze, i o tome mu dostavio preslik prije navedene dokumentacije, u predmetu K-949/15 telefonski ga je obavijestio, nakon čega je državni odvjetnik izvršio uvid u spis, dok je u predmetu K-40/15 državni odvjetnik na prvoj idućoj raspravi, kada je okrivljenik donio uplatnicu, u nju izvršio uvid. Tek nakon tako stečenih spoznaja državni je odvjetnik odu-stao od optužbe. Štoviše, u šestom preostalom slučaju (K-660/13), nakon što mu je okrivljenik dostavio uplatnice, sud nije obavijestio državnog odvjetnika o ispunjenju obveze kako bi ovaj mogao odustati od optužbe, nego je samoinicijativno rješenjem obustavio kazneni postupak. Tek nakon što mu je dostavljeno potonje rješenje državni je odvjetnik stekao saznanje o is-punjenju obveze. Navedeno ukazuje da se sud, očito u najboljoj namjeri, angažirao na nekim poslovima iz procedure uvjetnog odustanka od kaznenog progona (pribavljanje dokaza o ispu-njenju obveze, i sl.), koji spadaju u nadležnost državnog odvjetnika.

Sagledavajući takvo postupanje suda s gledišta načela akuzatornosti37 može se konstatirati da je sud povrijedio to načelo u predmetu K-660/13. Obustavljanjem postupka u tom predme-tu (nakon što se uvjerio da je okrivljenik ispunio obvezu) bez prethodnog odustanka državnog odvjetnika od optužbe, sud je zapravo neovlašteno raspolagao kaznenoprocesnim zahtjevom državnog odvjetnika. Sukladno tom načelu kaznenoprocesni zahtjev može povući jedino dr-žavni odvjetnik, a do toga u konkretnom slučaju nije došlo. Takvim postupanjem sud je sjedi-nio procesne funkcije progona i suđenja, koje su tim načelom strogo odvojene. Nasuprot tome, smatramo da u ostalim slučajevima nije povrijeđeno to načelo jer se na sudsko pribavljanje do-kaza o ispunjenju obveze nije nadovezalo njegovo raspolaganje kaznenoprocesnim zahtjevom.

c) Trajanje procedure uvjetnog odustanka od kaznenog progona i ponašanje okrivljenika

Analizirano je ukupno trajanje procedure uvjetnog odustanka od kaznenog progona (raz-doblje od pristanka okrivljenika na ispunjenje obveze do donošenja rješenja o obustavi ka-znenog postupka, odnosno presude kojom se optužba odbija) te vrijeme koje je bilo potrebno za okrivljenikovo ispunjenje obveze. Rezultati, očekivano, pokazuju da je procedura uvjetnog odustanka od kaznenog progona kratko trajala u slučajevima kad je nalagana obveza uplate novčanog iznosa u korist Crvenog križa, odnosno UNICEF-a. Ta je obveza, glede dovršenih predmeta, naložena u pet slučajeva. Riječ je o predmetima K-949/15, K-305/14, K-478/12, K-40/15, K-660/13, a u njima je navedena procedura trajala 6 dana, 8 dana, 28 dana, 1 mje-

37 To načelo u hrvatskom pravu ima i ustavni rang. Odredbom čl. 29. st. 5. Ustava Republike Hrvatske propisano je da se kazneni postupak može pokrenuti samo pred sudom na zahtjev ovlaštenog tužitelja. Vidjeti Narodne novine, broj 56/1990, 135/1997, 8/1998, 113/2000, 124/2000, 28/2001, 41/2001, 55/2001, 76/2010, 85/2010, 5/2014. Slično je propisano i odredbom čl. 2 st.1. ZKP-a prema kojoj se kazneni postupak provodi na zahtjev ovlaštenog tužitelja. O odvojenosti procesnih funkcija progona i suđenja, što je bit načela akuzatornosti, i takvom značenju za kazneni postupak, vidjeti Krapac, D. i suradnici, op. cit., str. 87.–89. Pavišić razlikuje akuzatornost u užem smislu i akuzatornost u širem smislu. Dok se akuzatornost u užem smislu odnosi na odvojenost funkcija progona i suđenja, akuzatornost u širem smislu odnosi se na odvojenost funkcija progona, suđenja i obrane. Prema potonjoj akuzatornosti postupak se shvaća kao spor stranaka pred sudom, koji se odvija uz poštovanje raspravne maksime i načela kontradiktornosti. Vidjeti Pavišić, B., Komentar zakona o kaznenom postupku, Rijeka, 2002., str. 7.

175


sec i 3 dana te 5 mjeseci i 22 dana (potonja dulja procedura – predmet K-660/13, rezultat je okolnosti što okrivljenik nije jednokratno uplatio naloženi novčani iznos od 1.000,00 kuna, nego je to učinio u tri navrata i to dana 1. srpnja 2014., 19. rujna 2014. i 3. listopada 2014. go-dine). Navedena procedura je dulje trajala u slučaju u kojem je naložena obveza podvrgavanja psihosocijalnoj terapiji (predmet K-108/12), trajala je 8 mjeseci i 14 dana. Dulje trajanje pro-cedure kod ove obveze logično je jer je potrebno određeno vrijeme da se okrivljenik podvrgne ovoj terapiji, a nakon toga se prati i tijek njezina provođenja. Kod ove obveze praksa zastupa stajalište da za njezino ispunjenje nije dovoljan sam čin podvrgavanja terapiji, nego je potreb-no da okrivljenik ustraje na njezinu provođenju.

Od ovih dovršenih šest predmeta, u tri je slučaja državni odvjetnik odredio rok za ispu-njenje obveze. U predmetima K-40/15 i K-949/15, rok za ispunjenje obveze uplate novčanog iznosa Crvenom križu iznosio je mjesec dana, dok je u predmetu K-108/12 rok za ispunjenje podvrgavanja psihosocijalnoj terapiji iznosio 4 mjeseca. Navedene obveze uplate novčanog iznosa okrivljenik je ispunio nakon mjesec i 3 dana, odnosno 6 dana. Psihosocijalnoj terapiji podvrgao se nakon 1 mjesec i 16 dana. U preostala tri slučaja, kada državni odvjetnik nije odre-dio rok za ispunjenje obveze (K-305/14, K-478/12, K-660/13), okrivljenik je obveze uplate novčanog iznosa ispunio u roku od 8 dana, 28 dana, 5 mjeseci i 22 dana.

Navedeni podaci ukazuju na disciplinirano ponašanje okrivljenika te njegovu motivira-nost na ispunjenje obveze. To je razumljivo budući da kod procedure uvjetnog odustanka od kaznenog progona kod okrivljenika postoji izvjesnost što će se dogoditi (nastavak kaznenog progona) ne ispuni li obvezu. Tu ne može kalkulirati, za razliku od neuspjele procedure uvjetne odgode kaznenog progona na koju se mogu nadovezati izvidi, te u konačnici kaznena prijava odbaciti prema općim osnovama iz čl. 206. st. 1. ZKP-a. Uz to, skraćivanjem trajanja kaznenog postupka umanjuju se negativni učinci etiketiranja. Navedeno ne dovodi u pitanje okolnost da je u predmetu K-40/15 okrivljenik prekoračio 3 dana rok za ispunjenje obveze. Riječ je o neznatnom prekoračenju roka, što se u praksi tolerira.38

Posebna pozornost pri analizi dovršenih predmeta posvećena je troškovima kaznenog po-stupka. U Tablici 3 dan je prikaz tih troškova.

38 Radi potpunije ocjene procedure uvjetnog odustanka od kaznenog progona pregledani su i državnoodvjetnički spisi koji se odnose na navedene kaznene predmete Općinskog suda u Puli. Ti su spisi numerirani pod brojevima KMP-DO-169/10, KMP-DO-326/11, KMP-DO-295/12, KMP-DO-48/13, KMP-DO-173/13, K-DO-547/13, K-DO-1249/13, KMP-DO-55/14 i K-DO-3229/15. Uvidom u ove spise utvrđeno je da državni odvjetnik ni u jednom slučaju nije donio rješenje o uvjetnom odustanku od kaznenog progona, a što je trebao učiniti prema čl. 206.d st. 1. i 2. ZKP-a. Postojanje sporazuma državnog odvjetnika i okrivljenika uvijek je bilo konstatirano u zapisniku s rasprave, i taj je zapisnik zapravo supstituirao rješenje o uvjetnom odustanku od kaznenog progona. Na zapisniku je bila konstatirana i suglasnost oštećenika. Ekstenzivnijim tumačenjem čl. 206.d st. 1. i 2. ZKP-a može se prihvatiti takvo postupanje državnog odvjetnika budući da je stvarni sporazum formaliziran u pisanu obliku. O proceduri uvjetnog odustanka od kaznenog progona nije obavještavan probacijski ured. Nadalje, utvrđeno je da proceduri uvjetnog odustanka od kaznenog progona ni u jednom slučaju nije prethodila neuspjela procedura uvjetne odgode kaznenog progona. Inače, iz priopćenja državnih odvjetnika kao razlozi rijetke primjene ovog instituta proizlaze prethodna neuspjela procedura uvjetne odgode kaznenog progona, troškovi kaznenog postupka koji bi trebali teretiti državni proračun, produljenje trajanja kaznenog postupka (u slučaju neuspjele procedure) te njihova psihološka nemotiviranost da nakon započetog kaznenog postupka pribjegnu konsenzualnom načinu rješavanja predmeta – kada to ne dovodi do osude okrivljenika, a njegova je krivnja vrlo vjerojatna.

176


Tablica 3.

BROJ PREDMETA ODLUKA SUDA O TROŠKOVIMA ZAHTJEV ZA NAKNADU

TROŠKOVADOSUĐENI TROŠKOVI

1. K-108/12 U rješenju o obustavi nema navoda o troškovima.

Branitelj dana 21. kolovoza 2015. traži trošak od 11.875,00 kn.

Nije odlučeno.

2. K-478/12 U rješenju o obustavi nema navoda o troškovima. Nije podnesen zahtjev za trošak.

3. K-660/13 U rješenju o obustavi nema navoda o troškovima.

Branitelj dana 28. listopada 2014. traži trošak od 9.375,00 kn.

Posebnim rješenjem o troškovima dosuđeno 8.125,00 kn.

4. K-305/14 U rješenju o obustavi nema navoda o troškovima. Nije podnesen zahtjev za trošak.

5. K-40/15 U odbijajućoj presudi troškovi padaju na teret proračunskih sredstava. Nije podnesen zahtjev za trošak.

6. K-949/15 U odbijajućoj presudi troškovi padaju na teret proračunskih sredstava. Nije podnesen zahtjev za trošak.

Jedan od razloga za što ranijom diverzijom kaznenog postupka ogleda se u smanjenju troš-kova kaznenog postupka, bez obzira na čiji teret bi oni trebali pasti. Imajući u vidu odredbu čl. 149. st. 1. ZKP-a, u slučaju obustave kaznenog postupka ili donošenja presude kojom se op-tužba odbija, a sve kao rezultat uspjele procedure uvjetnog odustanka od kaznenog progona, troškovi kaznenog postupka trebaju pasti na teret proračunskih sredstava. Može se postaviti pitanje opravdanosti takvog rješenja, budući da se postupa in favorem defensionis. Tako proizla-zi da okrivljenik ostvaruje dvostruku korist. Protiv njega se obustavlja kazneni progon, iako prema načelu legaliteta postoje svi uvjeti za njegov nastavak, a uz tu povlasticu naknađuju mu se i dotadašnji troškovi, koje bi u konačnici trebao snositi u slučaju (vjerojatne) osuđujuće presude.

Iz analize rješenja o obustavi kaznenog postupka, odnosno presuda kojima se optužba odbija, proizlazi da je isto mislio i sud. Naime, u četiri slučaja kada je rješenjem obustavljao kazneni postupak, u tim rješenjima nije donosio nikakvu odluku o troškovima, iako je to bio dužan učiniti. Kod formalnih i materijalnih oslobađajućih odluka u izreci uvijek treba konsta-tirati da troškovi kaznenog postupka padaju na teret proračunskih sredstava. Takvu konstata-ciju nalazimo u svega dva slučaja (predmeti K-40/15 i K-949/15), kada je u presudama kojima se optužba odbija konstatirano da troškovi postupka padaju na teret proračunskih sredstava. Navedeno ukazuje da je i sud razmišljao o opravdanosti dodatnog privilegiranja okrivljeni-ka. Valja istaknuti da je i državni odvjetnik bio svjestan tog problema. Iz dvaju nedovršenih predmeta (K-262/13 i K-552/13) proizlazi da je državni odvjetnik uvjetovao primjenu ovog instituta okrivljenikovim snošenjem troškova, (to izričito proizlazi iz predmeta K-262/13, gdje se okrivljenik na traženje državnog odvjetnika da podmiri troškove branitelja, pozitivno očitovao o tome, dok sadržajno to proizlazi iz predmeta K-552/13 gdje je konstatirano da na upit državnog odvjetnika okrivljenik, među ostalim, izjavljuje da u slučaju obustave postupka neće potraživati troškove kaznenog postupka). Međutim, takve izjave samo moralno obvezuju okrivljenika (branitelja), i formalno-pravno one ne obvezuju sud. Stoga bi okrivljenik (brani-telj), ako bi to htio, i u takvim situacijama mogao tražiti naknadu troškova kaznenog postupka.

177


Analizom dovršenih predmeta proizlazi da je u dva slučaja okrivljenik preko branitelja, podnio zahtjev za naknadu troškova. Riječ je o predmetima K-108/12 i K-660/13. U tim je predmetima rješenjem obustavljen kazneni postupak, i kao što je već rečeno u njima nije kon-statirana nikakva odluka o troškovima. U predmetu K-108/12 okrivljenik (kao nagradu brani-telju) traži trošak od 11.875,00 kn, a o tom njegovom zahtjevu još nije odlučeno. U predmetu K-660/13 gdje okrivljenik (kao nagradu branitelju) traži trošak od 9.375,00 kn, dosuđen mu je iznos od 8.125,00 kn. U preostala četiri slučaja dovršenih predmeta okrivljenik nije tražio nikakvu naknadu troškova kaznenog postupka. U potonjim slučajevima u tri je predmeta (K-478/12, K-305/14 i K-40/15), okrivljenik imao branitelja, pa nije tražena ni nagrada za brani-telja. U potanja tri slučaja, na dan završetka ovog istraživanja protekao je rok od tri mjeseca od dostave presude kojom se optužba odbija odnosno rješenja o obustavi kaznenog postupka kojeg ima u vidu čl. 148. st. 4. ZKP-a, a u kojem je okrivljenik (branitelj), mogao podnijeti zahtjev za naknadu troškova. Stoga je očito da u tim predmetima troškovi neće ni biti traženi. Dakle, analizirani podaci u bitnome ukazuju da svi procesni sudionici (sud, državni odvjetnik, okrivljenik – branitelj) pokazuju skepsu o opravdanosti naknade troškova kaznenog postupka okrivljeniku glede kojeg se odustalo od optužbe u proceduri uvjetnog odustanka od kaznenog progona.

Ako formalno i stvarno troškovi kaznenog postupka, nakon uspješno provedene procedure uvjetnog odustanka od kaznenog progona, budu padali na teret proračunskih sredstava, to može destimulativno djelovati na primjenu ovog instituta. Teško je vjerovati da će državni od-vjetnik pribjegavati naknadnim diverzijama. Pogotovo što očitovanja okrivljenika (branitelja), dana u fazi pregovora, da neće tražiti trošak kaznenog postupka imaju samo moralni značaj. Stoga bi, de lege ferenda, trebalo razmisliti o unošenju odredbe u ZKP da se okrivljenika može obvezati na naknadu troškova kaznenog postupka, iako je postupak protiv njega obustavljen, odnosno optužba odbijena kao rezultat uspjele primjene ovog instituta.39

Analogno čl. 149. st. 4. ZKP-a, moglo bi se npr. predvidjeti da kod uspjele primjene ovog instituta troškovi kaznenog progona terete okrivljenika, ako on izjavi da će ih podmiriti. Na taj način bi se formalizirala takva njegova očitovanja iz faze pregovora. To bi pridonijelo afirmaciji naknadnih diverzija kaznenog progona. Uostalom, i u komparativnom pravu nalazimo rješe-nja na tragu navedenog prijedloga. Kao primjer može poslužiti njemačko kaznenoprocesno pravo. Prema paragrafu 467. st. 5. Zakona o kaznenoprocesnom redu predviđeno je da kod uspjele primjene ovog instituta (paragraf 153.a) izdaci koje je imao okrivljenik ne padaju na teret državnog proračuna.

5. ZAKLJUČAK

Uvjetni odustanak od kaznenog progona spada u zanemarene teme hrvatskog kazne-nog procesnog prava. To ne vrijedi samo za doktrinu, nego i za državnoodvjetničku i sudsku praksu. Dosadašnje spoznaje o tom institutu stjecane su uglavnom u teorijskim raspravama o uvjetnoj odgodi kaznenog progona. Za razliku od potonjeg instituta, uvjetni odustanak od

39 To bi trebalo vrijediti i za slučajeve odustanka državnog odvjetnika od kaznenog progona prema načelu svrhovitosti iz čl. 206.c ZKP-a. Tim prije što kod primjene ovog modaliteta svrhovitosti ne postoji protučinidba okrivljenika.

178


kaznenog progona mnogo se rjeđe primjenjuje u praksi. Prvi slučajevi primjene ovog instituta pred Općinskim sudom u Puli zabilježeni su tek 2014. godine. Na dan završetka istraživanja zabilježeno je devet takvih slučajeva.

U hrvatskom i komparativnom pravu ovaj se institut primjenjuje na lakša kaznena djela. Modalitet je načela svrhovitosti kaznenog progona. Šira primjena tog načela u skladu je s pri-sutnim trendom konsenzualnosti u kaznenom procesnom pravu. U skladu je i sa zahtjevima restorativne pravde i humanizacije kaznenog prava.

Hrvatski zakonodavac ovom institutu ukazuje sve veće povjerenje. To je najbolje vidljivo preko prolongiranja stadija postupka u kojem se može pribjeći njegovoj primjeni. Smatramo da postojeća regulacija ovog instituta zadovoljava. Štoviše, ona pruža veća jamstva okrivljeni-ku i oštećeniku od onih koje traži Preporuka (Vijeća Europe) koja se odnosi na pojednostavnje-nje kaznenog pravosuđa iz 1987. godine. Isto vrijedi i glede jamstava koje u čl. 11. žrtvi pruža već navedena Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća, 2012/29/EU. Međutim, ovaj institut i dalje nije dovoljno prepoznat među nekim drugim propisima (institutima) kaznenog proce-snog prava, koji bi ga trebali imati u vidu. Tome je razlog manjak teorijskih rasprava te njegova iznimno rijetka primjena u praksi. Na taj je način zakonodavac bio uskraćen za potrebne infor-macije o doticajima ovog instituta s drugim propisima.

Prva takva situacija odnosi se na institut obnove kaznenog postupka. Iz analize odredbi čl. 500. st. 4. i čl. 503. st. 1. t. 3. ZKP-a, koje su primjenjive na uvjetni odustanak od kazne-nog progona, proizlazi da se kazneni postupak može obnoviti ako je rješenjem postupak obu-stavljen, odnosno presudom optužba odbijena zbog zlonamjernog, neopravdanog odustanka državnog odvjetnika od kaznenog progona ili prisile prema pravosudnom dužnosniku. Ove odredbe ne obuhvaćaju slučajeve zlonamjernog postupanja okrivljenika i sl. Naime, mogući su slučajevi da državni odvjetnik u proceduri uvjetnog odustanka od kaznenog progona odustane od kaznenog progona zbog prijevarnog postupanja okrivljenika, npr. nakon što okrivljenik dokaže ispunjenje obveze uplate novčanog iznosa krivotvorenom uplatnicom i sl. Nije moguće vjerovati da bi zakonodavac htio da se u takvim slučajevima zlonamjernog postupanja okriv-ljenika u proceduri uvjetnog odustanka od kaznenog progona i sl. postupak ne može obnoviti. Stoga je potrebno, de lege ferenda, kao razlog za obnovu postupka predvidjeti i zlonamjerno po-stupanje okrivljenika i sl. u proceduri uvjetnog odustanka od kaznenog progona, zbog kojeg je u konačnici postupak obustavljen, odnosno donesena presuda kojom se optužba odbija. Drugu takvu situaciju nalazimo u čl. 20. st. 2. t. 6. ZPSKSDČ-a. Riječ je o institutu obveznog odbijanja priznanja Europskog uhidbenog naloga. Imajući u vidu izričaj ovog članka (koji govori o osum-njičeniku koji je ispunio obveze koje su mu naložene kao uvjet za nepokretanje postupka), očito je da se on odnosi jedino na uspjelu proceduru uvjetne odgode kaznenog progona, a ne i na uspjelu proceduru uvjetnog odustanka od kaznenog progona. Obvezno odbijanje priznanja Europskog uhidbenog naloga bi se, a fortiori, trebalo odnositi i na slučajeve uspjele procedure uvjetnog odustanka od kaznenog progona. Također, ovaj institut nije prepoznat ni u čl. 72. st. 1. ZDO-a, mada smatramo da predmetnu kautelu treba podvrgnuti kritici.

Analizirajući slučajeve uvjetnog odustanka od kaznenog progona koji su se pojavili pred Općinskim sudom u Puli, vidljivo je da se nameće problem naknade troškova kaznenog po-stupka nakon obustave postupka, odnosno donošenja presude kojom se optužba odbija. Iz cjelokupnog izričaja prema čl. 145. ZKP-a, proizlazi da bi u slučajevima donošenja prije na-vedenih formalnih odluka, kao rezultata uspjele primjene ovog instituta, troškovi kaznenog

179


postupka trebali pasti na teret proračunskih sredstava. Smatramo da takvo rješenje nije pri-hvatljivo. Riječ je o konsenzualnom institutu pri kojem svaka strana daje određene ustupke, ustanovljenom in favorem defensionis, primjenjivim nakon što je s visokim stupnjem vjerojat-nosti utvrđeno postojanje krivnje, pa se s mnogo opravdanja postavlja pitanje treba li država snositi troškove kaznenog postupka nakon što je okrivljenik ostvario korist u vidu prestanka daljnjeg procesuiranja te vrlo izgledne osuđujuće presude. Analizirani slučajevi pokazuju da su toga bili svjesni svi procesni sudionici. Tako sud u više navrata u svojim formalnim odlukama donesenim nakon uspjele procedure uvjetnog odustanka od kaznenog progona, nije određi-vao da troškovi kaznenog postupka padaju na teret proračunskih sredstava (što je slijedom dosljedne primjene čl. 149. st. 1. ZKP-a trebao učiniti), u više predmeta okrivljenik (branitelj) nije tražio naknadu troškova kaznenog postupka – ni nagradu i nužne izdatke branitelja, a vid-ljivo je da je u dva predmeta državni odvjetnik kao uvjet za primjenu ovog instituta zahtijevao od okrivljenika izjašnjenje da će naknaditi troškove kaznenog postupka. Uz to, u smjeru ovog razmišljanja jest i rješenje njemačkog Zakona o kaznenoprocesnom redu iz paragrafa 467. st. 5. Navedeno ukazuje da bi čl. 149. ZKP-a trebalo novelirati na način da uspjela procedura uvjetnog odustanka od kaznenog progona predstavlja izuzetak od pravila da u slučaju donoše-nja rješenja o obustavi postupka, odnosno presude kojom se optužba odbija troškovi padaju na teret proračuna. Time bi se pridonijelo afirmaciji ovog instituta u praksi, a tome bi doprinijelo i uvažavanje drugih iznesenih, de lege ferenda, prijedloga.

LITERATURA

1. Bejatović, Stanko i ostali autori, Primena načela oportuniteta u praksi, publikacija, Beograd, 2012. www.partners-serbia.org.

2. Burić, Zoran, Novi položaj žrtve u kaznenom postupku – u povodu obveze transponiranja odredaba direktive 2012/29/EU u hrvatski kaznenopravni sustav, Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i prak-su, broj 2/2015.

3. Carić, Marina, Uvjetni odustanak od kaznenog progona, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, broj 3/2009.

4. Cigler, Snežana, Pojam načela legaliteta i oportuniteta krivičnog gonjenja, Arhiv za pravne i druš-tvene nauke, broj 4/1995.

5. Council of Europe, Committee of Ministers, Recomendation No. R (87) 18 concerning the simpli-fication of criminal justice (Adopted by the Committee of Ministers on 17 September 1987 at the 410th meeting of the Ministers’ Deputies, www.echr.coe.int.

6. Council of Europe, Committee of Ministers, Recommendation Rec (2000)19 on the role of public prosecution in the criminal justice system (Adopted by the Committee of Ministers on 6 October 2000 at the 24th meeting of the Ministers’ Deputies and Explanatory Memorandum, www.echr.coe.int.

7. Directive 2012/29/EU of the European Parliament and of the Council of 25 October 2012 establi-shing minimum standards on the rights, support and protection of victims of crime, and replacing Council Framework Decision 2001/220/JHA, www.eur-lex.europa.eu.

8. Državno odvjetništvo Republike Hrvatske, Izvješće Državnog odvjetništva Republike Hrvatske za 2013. godinu, A-427/13, Zagreb, travanj 2014.

180




11. Kovčo Vukadin, Irma, Špero, Jana, Hrvatski probacijski sustav: postignuća i perspektive, Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu, 2/2015.

12. Krapac, Davor i suradnici, Kazneno procesno pravo, Zagreb, 2015.

13. Ljubanović, Vladimir, Državno odvjetništvo – pitanja položaja i zadataka po novom ZKP, s poseb-nim naglaskom na iskustva prakse, Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu, 2/2000.

14. Novosel, Dragan, Pajičić, Matko, Državni odvjetnik kao gospodar novog prethodnog kaznenog po-stupka, Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu, broj 2/2009.

15. Pavišić, Berislav, Kazneno pravo Vijeća Europe, Zagreb, 2006.

16. Sirotić, Vlado, Uvjetna odgoda kaznenog progona punoljetnog počinitelja kaznenog djela, Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu, broj 1/2012.

17. Šmer-Bajt, Biserka, Alternativni načini rješavanja kaznenih predmeta – oportunitet, Materijali sa stručnog skupa Kaznenih odjela državnih odvjetništava, Stubičke Toplice, 3. do 5. studenog 2010.

18. Vlada Republike Hrvatske, Obrazloženje Prijedloga Zakona o državnom odvjetništvu s konačnim Prijedlogom Zakona, 2009.

181


Vera Glasnović Gjoni*

Vlado Sirotić**

CONDITIONAL DISCONTINUATION OF CRIMINAL PROCEDURE AND PRACTICE OF THE MUNICIPAL COURT IN PULA – POLA

Summary

Conditional discontinuation of criminal procedure is a new institute of Croatian criminal pro-cedure law. It was introduced the Croatian criminal legislation by the Criminal Procedure Act of 1997 and has been amended on several occasions. The most important amendments refer to the prolongation of the criminal proceedings stage in which it is applied. Pursuant to the applicable Criminal Procedure Act of 2008 the institute in question is applied until the end of the hearing. It is regulated by Article 206(d) of the Criminal Procedure Act. As a reflection of the principles of opportunity and consensuality it is applied in milder criminal offences for which a pecuniary sentence or a prison sentence up to five years is envisaged. Consent of both the defendant and the injured party is required for its application. The theory analysis shows that this institute has been well-thought-out, but has not been recognised in some other rules of law (institutes) that should be applied in its regards (compensation of criminal proceedings costs that should be borne by the defendant in case of proceedings discontinuation etc.). This is due to the fact that not much has been written about this institute in the Croatian criminal procedure law and it is very rarely used in practice. It was only in 2014 that the first cases of its use before the Municipal court of Pula – Pola were recorded. One of the reasons there-for is the circumstance where state attorneys are more motivated for a consensual resolution of cases before commencing criminal proceedings, thus avoiding the negative effects of such proceedings.

Keywords: Consensuality, opportunity principle, conditional discontinuation, criminal prosecution

* Vera Glasnović Gjoni, M.sc., Judge of the Municipal Court in Pula – Pola, Kranjčevićeva 8, 52100 Pula. Email address: [email protected].

** Vlado Sirotić, M.sc., Deputy County State Attorney in Pula – Pola, Kranjčevićeva 8, 52100 Pula. Email address: [email protected].

183

Aleksandra Popovski, PRAVNA PRIRODA OPĆE UPORABE JAVNOGA DOBRA

Aleksandra Popovski*

PRAVNA PRIRODA OPĆE UPORABE JAVNOGA DOBRA

Sažetak: U radu se razmatraju različiti koncepti koji se u poredbenom i hrvatskom pravu koriste u cilju određenja pravne prirode opće uporabe javnoga dobra. O pristupu koji se zauzme o tom pitanju, neposredno ovisi priznanje aktivne legitimacije pripadnicima društvene zajednice da ostvare i zaštite pravo na korištenje javnoga dobra. Cilj rada je ukazati na važnost sveobuhvatnog pristupa pravnoj kvalifikaciji opće uporabe, ponuditi odgovore na nerazjašnjena doktrinarna pitanja te smjernice za stvaranje sustavnog normativnog okvira sukladnoga standardima zaštite javnoga interesa. Pritom se, radi usporedbe pozitivno-pravne analize opće uporabe u Republici Hrvatskoj s onom u drugim državama, ponajprije koristi poredbena metoda.

Ključne riječi: dobro od javnog interesa, javno dobro u općoj uporabi, opća uporaba, subjektivno javno pravo

1. UVOD

Javno dobro objekt je vlasništva osobe javnoga prava koja na autoritativan i jednostran način odlučuje hoće li pripadnicima društvene zajednice dopustiti korištenje toga dobra su-kladno njegovoj namjeni. Jedna od najvažnijih okolnosti pritom je hoće li osoba javnoga prava subjektima opće uporabe ujedno priznati i aktivnu legitimaciju za podnošenje zahtjeva usmje-renih ostvarenju te zaštiti prava na opću uporabu. Ne manje važno je i pitanje aktivne legi-timacije subjekata opće uporabe da od osobe javnoga prava zahtijevaju obavljanje njezinih obaveza vezanih uz javno dobro, ponajprije obveze održavanja toga dobra u stanju pogodnome za opću uporabu. Priznavanje aktivne legitimacije neposredno ovisi o pristupu koji se zauzme u pravnoj kvalifikaciji opće uporabe. Pravna kvalifikacija opće uporabe, međutim, predstavlja jedno od najspornijih pitanja prava javnih dobara. Različiti autori o tom pitanju iznijeli su drukčije, a nerijetko i u cijelosti oprečne stavove.

* Dr. sc. Aleksandra Popovski, poslijedoktorandica na Katedri za upravno pravo Pravnoga fakulteta Sveučilišta u Rijeci, Hahlić 6, 51000 Rijeka. Adresa e-pošte: [email protected].

Pregledni rad UDK 347.218.1:340.5

351.711:340.5Rad primljen: 21. listopada 2016.

184


Cilj rada je kritička analiza različitih koncepata pravne kvalifikacije opće uporabe u pored-benom i hrvatskom pravu. Identificirali smo i naglasili ključne čimbenike koji govore u prilog (ne)sukladnosti svakoga od njih u kontekstu suvremenog prava javnih dobara, pri čemu su u obzir uzete i tendencije razvidne iz recentne hrvatske upravnosudske prakse. Pravnoj kvali-fikaciji opće uporabe u hrvatskome pravu, osim u uskim pravno-teorijskim krugovima, nije posvećeno mnogo pozornosti. Svrha ovoga rada stoga je potaknuti raspravu o toj kompleksnoj problematici te pritom, određenim de lege ferenda prijedlozima, doprinijeti stvaranju sustav-nog i koherentnog normativnog okvira opće uporabe javnoga dobra.

2. JAVNO DOBRO U OPĆOJ UPORABI

Iz ukupnosti dobara koja su objekt prava vlasništva izdvaja se skupina dobara kojima je za-jamčen poseban javnopravni status, uvjetovan ponajprije javnim interesom koji se uz ta dobra vezuje. Interes društvene zajednice pravnim normama priznaje se kao javni interes, zbog čega navedena dobra nazivamo dobrima od javnoga interesa. Dobra čija se svrha očituje u općoj uporabi središnja su kategorija dobara od javnog interesa. U različitim zakonodavstvima ta dobra nazivaju se na drukčije načine. Neovisno o terminološkom određenju, ključna obilježja njihova pravnog režima uvelike se podudaraju. Navedena dobra tako se nalaze u vlasništvu osoba javnoga prava1 i dana su na ravnopravnu i slobodnu uporabu svim pripadnicima druš-tvene zajednice.

Dobra namijenjena uporabi svih u francuskome pravu objekt su javnoga vlasništva i čine kategoriju dobara od javnoga interesa koja se naziva javnom domenom (franc. domaine pu-blic).2 Pravni režim javne domene uređen je gotovo u cijelosti normama upravnoga prava, sa-držanima u Općem zakonu o vlasništvu osoba javnoga prava3 te posebnim zakonima poput Zakona o javnom vodnom dobru i unutarnjoj plovidbi,4 Zakona o cestama5 i Zakona br. 2009-

1 Pravne osobe mogu se podijeliti na osobe javnog prava i osobe privatnog prava, što je posljedica cjelokupne diobe prava na javno i privatno. Kao kriterij razlikovanja ponajprije se javljaju cilj i zadaća pravne osobe, stoga se u osobe javnog prava svrstavaju one pravne osobe koje ostvaruju javne ciljeve i interese, dok se u osobe privatnog prava svrstavaju one pravne osobe koje slijede privatne ciljeve i interese. Država i teritorijalne jedinice nisu jedine osobe javnog prava. Osobama javnog prava smatraju se i neke druge pravne osobe, prije svega, one koje ostvaruju javni interes i ciljeve te se pritom financiraju iz proračuna. Klarić, P., Vedriš, M., Građansko pravo: opći dio, stvarno pravo, obvezno i nasljedno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2014., str. 53. Za potrebe ovoga rada pojam osoba javnog prava koristi se u nešto užem smislu te se njime označavaju država i teritorijalne jedinice kao vlasnici javnoga dobra u općoj uporabi.

2 Koncept javnoga vlasništva razvijen je u francuskome pravu, a podrazumijeva samostalni i neovisni sustav pravnih pravila, različit od privatnog vlasništva. U ulozi nositelja javnog vlasništva mogu se pojaviti samo osobe javnog prava. Vlasničke ovlasti koje osobe javnog prava imaju spram objekta javnog vlasništva uređene su javnopravnim normama. Smatra se kako javno vlasništvo osigurava adekvatne mehanizme za zaštitu javnog interesa vezanog uz javno dobro, a koji nisu svojstveni privatnome vlasništvu. Ovi mehanizmi izražavaju se ponajprije kao zabrana otuđenja javnoga dobra, zabrana provedbe prisilnog izvršenja nad javnim dobrom i zabrana stjecanja vlasništva javnoga dobra dosjelošću. Auby, J. M., Bonn, P., Droit administratif des biens, Dalloz, Paris, 1995., str. 66.–68.

3 Francuski Opći zakon o vlasništvu osoba javnog prava, službeni pročišćeni tekst. URL=https://www.legifrance.gouv.fr/affich Code.do?cidTexte=LEGITEXT000006070299&dateTexte=20080505, pristupljeno 3. listopada 2016.

4 Francuski Zakon o javnom vodnom dobru i unutarnjoj plovidbi, službeni pročišćeni tekst. URL=https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006074237&dateTexte=20080505, pristupljeno 3.

listopada 2016.

5 Francuski Zakon o cestama, službeni pročišćeni tekst. URL=https://www.legifrance.gouv.fr/affich Code. do?cidTexte=LEGI TEXT000006074228, pristupljeno 3. listopada 2016.

185


1503 od 8. prosinca 2009. o organizaciji i regulaciji željezničkog prometa.6 Kako bi određeno dobro postalo dijelom javne domene, ono mora biti u vlasništvu osobe javnoga prava. Uz ovu pretpostavku kumulativno mora biti ispunjena i druga, a to je javna namjena takvog dobra. Javno vlasništvo se od privatnoga razlikuje upravo zbog specifične namjene objekta prava vla-sništva, a koja se očituje u neposrednoj uporabi od strane građana ili obavljanju kakve javne službe.7 Pravni režim dobara u općoj uporabi u Italiji također je utemeljen na konceptu javnoga vlasništva, a njegove osnovne odrednice nalikuju onima u francuskome pravu. Radi zaštite javnoga interesa, pravni režim tih dobara gotovo je u cijelosti uređen normama upravnoga prava. Na poseban pravni status dobara namijenjenih općoj uporabi upućuje Građanski za-konik,8 a pravni režim dalje se razrađuje posebnim propisima, poput Zakona br. 36 iz 1994. godine o vodnim resursima,9 Zakona o cestama10 i Dekreta Predsjednika Republike br. 164 iz 1999. godine.11 Dobra namijenjena uporabi svih u talijanskome pravu nazivaju se domanijal-nim dobrima (tal. beni demaniali). Kako bi se neko dobro smatralo domanijalnim, ono mora biti u javnom vlasništvu osobe javnoga prava i mora imati javnu namjenu određenu zako-nom.12 Dobra namijenjena uporabi svih u njemačkome pravu nazivaju se javnim stvarima u općoj uporabi (njem. öffentliche Sachen im Gemeingebrauch). Pravni režim javnih stvari u općoj uporabi načelno je uređen kako normama građanskog prava, tako i normama upravnog prava. Norme upravnog prava pritom prevladavaju, pogotovo u posebnim zakonima poput Zakona o saveznim cestama,13 Zakona o saveznim plovnim putevima14 te Zakona o vodnim resursima.15 Oblik vlasništva kojemu su podvrgnute javne stvari u općoj uporabi naziva se modificirano privatno vlasništvo.16 Koncept modificiranoga privatnog vlasništva razvijen je u cilju zaštite javnoga interesa vezanoga uz javne stvari. Slijedom toga, privatnopravna raspolaganja javnom stvari koja bi rezultirala ograničenjem ili isključenjem opće uporabe zabranjena su. Analiza pravnog režima javnih stvari u općoj uporabi ukazuje na to kako norme upravnoga prava toliko često isključuju primjenu normi građanskoga prava, da je pravo vlasništva nad javnim dobrom zbog snažnih javnopravnih ograničenja svedeno na “golo” pravo (lat. nudum ius), osobito kada je riječ o ovlastima raspolaganja. Javna stvar u općoj uporabi formalnopravno nije isključena iz pravnog prometa, međutim, zbog pravila o ništetnosti privatnopravnih raspolaganja koja ograničavaju ili isključuju opću uporabu, ova dobra faktično uživaju status gotovo jednak ono-mu res extra commercium. Takav koncept vlasništva stoga se opravdano naziva modificiranim privatnim vlasništvom, pri čemu njemački autori vole isticati kako javne stvari ne smiju biti u

6 Francuski Zakon br. 2009-1503 od 8. prosinca 2009. o organizaciji i regulaciji željezničkog prometa, službeni pročišćeni tekst. URL=https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000021451610, pristupljeno 3. listopada 2016.

7 Auby, Bon, op. cit. u bilj. 2, str. 29.–42.

8 Talijanski Građanski zakonik, Gazzetta Ufficiale, n. 79/1942, posljednja izmjena n. 147/2015.

9 Talijanski Zakon br. 36 iz 1994. godine o vodnim resursima, Gazzetta Ufficiale, n. 14/1994, posljednja izmjena n. 43/2008.

10 Talijanski Zakon o cestama, Gazzetta Ufficiale, n. 114/1992, posljednja izmjena n. 203/2012.

11 Talijanski Dekret Predsjednika Republike br. 164 iz 1999. godine, Gazzetta Ufficiale, n. 119/1999, posljednja izmjena n. 235/2004.

12 Caringella, F., Il Diritto Amministrativo, Edizioni giuridiche Simone, Napoli, 2006., str. 899.–906.

13 Njemački Zakon o saveznim cestama, Bundesgesetzblatt, I S. 1206 iz 2007., posljednja izmjena I S. 1474 iz 2015.

14 Njemački Zakon o saveznim plovnim putovima, Bundesgesetzblatt, I S. 962 iz 2007., S. 1980 iz 2008., posljednja izmjena I S. 156 iz 2016.

15 Njemački Zakon o vodnim resursima, Bundesgesetzblatt, I S. 2585 iz 2009., posljednja izmjena I S. 745 iz 2016.

16 Papier, H. J., Recht der öffentlichen Sachen, Walter de Gruyter, Berlin, 1977., str. 15.–19.

186


cijelosti objektom građanskopravnog režima zbog svoje javne namjene i važnosti za društve-nu zajednicu.17 Austrijsko pravo javnih dobara uređeno je prema uzoru na njemački koncept modificiranoga privatnog vlasništva. Javno dobro u općoj uporabi (njem. öffentliche Gut) tako je objekt privatnog vlasništva, koje je uvelike modificirano javnopravnim normama.18 Javno dobro obuhvaća sva dobra koja su u vlasništvu osoba javnog prava te su namijenjena općoj uporabi.19 Kao i u njemačkom pravu, režim javnog dobra u općoj uporabi u najvećoj je mjeri reguliran javnopravnim normama, što je posebice razvidno iz zakona kojima se uređuje pravni režim pojedinih dobara poput Zakona o vodama20 ili Zakona o željeznici.21 Jedan od najvažni-jih mehanizama zaštite javnog interesa zabrana je privatnopravnih raspolaganja koja bi na bilo koji način mogla ograničiti ili isključiti opću uporabu.22 Dobra čiji pravni režim zadovoljava sva navedena ključna obilježja u hrvatskome pravu nazivaju se javnim dobrima u općoj uporabi. Javno dobro u općoj uporabi Zakonom o vlasništvu i drugim stvarnim pravima definirano je kao stvar u vlasništvu Republike Hrvatske koja je namijenjena uporabi svih.23 Taj status uživaju javno vodno dobro, ceste i željeznička infrastruktura. Pravni režim navedenih dobara uređen je ponajprije normama upravnoga prava sadržanima u Zakonu o vodama,24 Zakonu o cestama25 te Zakonu o željeznici.26 On se bitno razlikuje od režima ostalih dobara koja su objekt prava vlasništva te u mnogočemu nalikuje režimu općega dobra. Možda najvažnije obi-lježje u tom smislu zabrana je otuđenja javnog dobra u općoj uporabi. Zbog zabrane otuđenja djelovanje tržišta i privatnih interesa nastoji se svesti na minimum te se ostvarivati samo pre-ko taksativno propisanih oblika raspolaganja. Na taj način štiti se osnovna svrha javnoga do-bra, pravo svih pripadnika društvene zajednice da to dobro koriste sukladno njegovoj namjeni.

3. PRAVNA KVALIFIKACIJA OPĆE UPORABE

Opća uporaba predstavlja generalno i ravnopravno korištenje javnog dobra od strane gra-đana i drugih subjekata prava, koncipirana je kao temeljni oblik uporabe javnoga dobra te čini bitnu odrednicu pravnog režima ove kategorije dobra od javnog interesa.27 U poredbenom

17 Wolff, H. J.; Bachof, O.; Stober, R., Verwaltungsrecht, Beck, München, 2000., str. 679.

18 Antoniolli, W., Koja, F., Allgemeines Verwaltungsrecht, Manz, Wien, 1996., str. 697.–699.

19 Ibid., str. 698.

20 Austrijski Zakon o vodama, Bundesgesetzblatt I, Nr. 215/1959, posljednja izmjena 54/2014.

21 Austrijski Zakon o željeznici, Bundesgesetzblatt, Nr. 60/1957, posljednja izmjena 137/2015.

22 Antoniolli, Koja, op. cit. u bilj. 18, str. 698.

23 Čl. 35. st. 4. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, Narodne novine, broj 91/1996, 68/1998, 137/1999, 22/2000, 73/2000, 129/2000, 114/2001, 79/2006, 141/2006, 146/2008, 38/2009, 153/2009, 143/2012, 152/2014.

24 Zakon o vodama, Narodne novine, broj 153/2009, 63/2011, 130/2011, 56/2013, 14/2014.

25 Zakon o cestama, Narodne novine, broj 84/2011, 22/2013, 54/2013, 148/2013, 92/2014.

26 Zakon o željeznici, Narodne novine, broj 94/2013, 148/2013.

27 Opća uporaba osnovni je način korištenja javnoga dobra u općoj uporabi što je, uostalom, razvidno iz samog naziva te kategorije dobra od javnog interesa. Povrh toga, na javnome dobru može se u zakonom propisanim slučajevima osnovati i posebna uporaba. Posebna uporaba oblik je individualiziranog i naplatnog korištenja javnoga dobra koji nadilazi opću uporabu te ju pritom redovito još i ograničava ili isključuje, a ujedno predstavlja jedini dopušteni oblik raspolaganja tim dobrom. Pravna kvalifikacija posebne uporabe kompleksno je pitanje koje zahtijeva nešto drukčiji metodološki pristup i nadilazi okvire ovoga rada, stoga predstavlja cjelinu kojoj bi u daljnjim istraživanjima valjalo posvetiti posebnu pozornost.

187


pravu pojam opće uporabe nije u potpunosti konsolidiran te mu još uvijek nedostaje jasno, nedvojbeno i općeprihvatljivo pravno određenje.28 Opća uporaba u Italiji i Francuskoj određuje se kao uporaba javnoga dobra namijenjena svima, neovisno o tomu je li riječ o pojedinačnom ili kolektivnom korištenju.29 Smatra se kako ovlast opće uporabe javnoga dobra pripada na jed-nak način svim članovima društvene zajednice i vrši se u skladu s javnom namjenom dobra.30 Njemački autori opću uporabu određuju kao korištenje javnoga dobra na koje je bez posebne dozvole ovlašten svatko ili kakav ne-individualiziran krug subjekata.31 Nerijetko se pritom ističe kako opća uporaba predstavlja izraz osobnog i gospodarskog samoodređenja svakog gra-đanina.32 Opća uporaba shvaća se kao poseban vid korištenja koji određeni objekt izdiže iz ukupnosti javnih dobara, stvarajući pritom poseban pravni položaj.33 Krbek je opću uporabu odredio kao kolektivno i ravnopravno korištenje građana u skladu s propisima koji uređuju to korištenje.34 Borković dodatno navodi kako se taj oblik uporabe izražava ponajprije u tomu što se javnim dobrom može služiti svatko, ali i u tomu što se pojedinac ne smije služiti takvim do-brom na način da drugom onemogući ili ometa korištenje prema propisanom ili uobičajenom načinu uporabe ili prema prirodi samog dobra.35

Teorijske definicije ne govore, međutim, dovoljno o pravnoj prirodi opće uporabe. Povrh toga, analizirano poredbeno i hrvatsko zakonodavstvo obilježeno je sveprisutnim nedostat-kom normativnih određenja opće uporabe. Normiranje opće uporabe, naime, iznimno je složen zadatak. Kompleksnosti tog zadatka u velikoj mjeri doprinosi neslaganje pravnih teoretičara i praktičara oko jednog od osnovnih pitanja opće uporabe, pitanja njezine pravne kvalifikacije. Pravna priroda opće uporabe predstavlja problematiku oko koje do dana današnjeg nije posti-gnut opći konsenzus.36 Neki autori tako opću uporabu određuju kao izraz temeljnih ljudskih sloboda. Među pristupima koji su naišli na velik odjek, valja izdvojiti i onaj o općoj uporabi kao zakonskoj služnosti. Uvelike je zastupljena i teorija koja opću uporabu poistovjećuje sa subjek-tivnim javnim pravom. Ipak, navedenu teoriju opovrgavaju mnogi teoretičari, koji su skloniji pravnu prirodu opće uporabe odrediti kao refleks pravnog učinka objektivne pravne norme.

3.1. OPĆA UPORABA KAO IZRAZ LJUDSKE SLOBODE

Jedna od najraširenijih pravnih kvalifikacija opće uporabe podrazumijeva određenje tog vida korištenja javnoga dobra kao izraza temeljnih ljudskih sloboda. Toj pravnoj kvalifikaciji

28 Omejec, J., Površinske tekuće vode kao dobro u općoj uporabi (osnove prava javnih stvari), Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 1993., str. 118.

29 Gillet-Lorenzi, E., Traoré, S., Droit administratif des biens, Centre National de la Fonction Publique Territoriale, Paris, 2007., str. 119.

30 Caringella, op. cit. u bilj. 12, str. 591.

31 Ibid., str. 118.–119.

32 Omejec, op. cit. u bilj. 28, str. 111.

33 Forsthoff, E., Lehrbuch des Verwaltungsrechts 1, Beck, München, 1973., str. 389.

34 Krbek, I., Pravo jugoslavenske javne uprave, 3. knjiga: funkcioniranje i upravni spor, Birozavod, Zagreb, 1962., str. 131.

35 Borković, I., Upravno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2002., str. 589.


188


podjednako su skloni francuski i talijanski teoretičari. Kao izraz temeljnih sloboda, opću upo-rabu u ne tako malom broju slučajeva određuju i njemački autori.

Francuski autori navode kako opća uporaba često predstavlja konkretizaciju i izraz temelj-nih sloboda. Navedenu tezu podupiru tvrdnjom kako svatko ima pravo koristiti javno dobro, a da time, kad je posrijedi to dobro, ne stječe ni posjed niti ovlast raspolaganja.37 Prometovanje cestom tako se kvalificira kao izraz slobode kretanja, dok se nazočnost bogoslužju u sakralnim objektima kvalificira kao izraz slobode vjeroispovijedi.38 Talijanski su autori opću uporabu čak odredili kao jedan od najvažnijih pojavnih oblika slobode kretanja jer se, naime, sloboda kre-tanja može ostvariti samo na javnome dobru u općoj uporabi, dok je na dobrima u vlasništvu subjekata privatnog prava ta sloboda ograničena vlasničkim ovlastima tih subjekata da sve druge isključe od korištenja svoga dobra.39 Pojedini njemački autori, poput Petersa, o općoj uporabi govore u kontekstu slobode svakoga da javno dobro koristi sukladno njegovoj svr-si, a ako nije utvrđena svrha ili pak oko njezina utvrđivanja postoje dvojbe, da ga koristi na uobičajen način.40 Mayer napominje kako opća uporaba predstavlja vid ustavom zajamčene slobode pojedinca, koja se smije ograničiti isključivo zakonom i samo ako predstavlja prijetnju javnome interesu.41 Njemački autori opću uporabu, osim kao izraz slobode kretanja, u određe-nim slučajevima vide i kao izraz slobode mišljenja, a posebno onog aspekta te slobode koji se odnosi na pravo izražavanja mišljenja bez izvanjskih pritisaka te slobodu traženja, širenja i pri-manja informacija te ideja neovisno o načinu njihova priopćavanja. Tako primjerice dijeljenje promotivnih materijala u sklopu političke kampanje spada u opću uporabu ceste pod uvjetom da nije agresivno te da se pritom ne koristi razglas niti bilo koji oblik fiksne opreme poput štanda. Ista pravila vrijede i za informiranje o ideološkim i vjerskim pitanjima.42

Stavu kako opća uporaba predstavlja izraz ljudske slobode upućeni su značajni prigovori. Tako se, primjerice, Omejec ne slaže s navedenom pravnom kvalifikacijom i to ponajprije zbog njezine neodređenosti. Pristupe koji opću uporabu deklariraju kao izraz ljudske slobode, auto-rica promatra kao logičan odraz razvoja pravne misli u vremenu u kojem su nastali. Njima se nastojalo ukazati na to kako opća uporaba čini dio pravnoga statusa svakog pripadnika druš-tvene zajednice te se kao takva vezuje uz osobnu slobodu subjekta.43 O povijesnoj važnosti ove pravne kvalifikacije i njezinu značaju za suvremeno pravo možda nabolje govori primjer iz Nje-mačke. Određenje opće uporabe kao izraza ljudske slobode odigralo je jednu od ključnih uloga u oblikovanju njemačkog prava javnih dobara jer je u razdoblju nakon dvaju svjetskih ratova ukazivalo na važnost dostupnosti javnih dobara svima. Ta kvalifikacija ujedno je bitna za ra-zvoj prava javnih dobara u državama koje su njemačko pravo koristile kao uzor, među kojima je i Hrvatska. Naime, u suvremenom pravu javnih dobara općeprihvaćenim standardom smatra se kako pravo na opću uporabu javnoga dobra ima svatko. Povijesno gledajući nisu, međutim, svi pravni sustavi od početka bili naklonjeni tako širokom određenju kruga potencijalnih su-

37 Gillet-Lorenzi, Traoré, op. cit. u bilj. 29, str. 94.

38 Auby, Bon, op. cit. u bilj. 2, str. 119.

39 Zanobini, G., Corso di diritto amministrativo, Giuffre, Milano, 1955., str. 31.–34.

40 Peters, H., Lehrbuch der Verwaltung, Springer, Berlin, 1949., str. 210.

41 Mayer, F., Allgemeines Verwaltungsrecht, Boorberg, Stuttgart, 1977., str. 76.–142.

42 Wolff; Bachof; Stober, op. cit. u bilj. 17, str. 723.–727.


189


bjekata opće uporabe. U jednom razdoblju njemačke pravne povijesti pravo na opću uporabu moglo se ostvarivati samo na temelju kvalificirane pripadnosti području na kojemu se javno dobro nalazi.44 Predmetni oblik regulacije potječe iz srednjovjekovnog prava, a s vremenom je preoblikovan u institut općinske zavičajnosti, sukladno kojemu su javno dobro u jedinicama lokalne samouprave bili ovlašteni koristiti stanovnici tih jedinica.45 Subjekti koji nisu imali na-vedeno subjektivno svojstvo, samim time nisu imali niti ovlast opće uporabe. Osim toga, opća uporaba neko se vrijeme smatrala jednim od prava koje čini državljanski status. Samo po sebi nametnulo se pitanje opće uporabe subjekata koji nemaju njemačko državljanstvo. Neki teo-retičari isticali su kako stranci imaju pravo na opću uporabu samo pod uvjetom reciprociteta. Pravna kvalifikacija pripadnosti bilo kojoj osobi javnoga prava s vremenom je ipak prevladana, a u njemačkoj doktrini konačno je uspostavljen moderniji koncept sukladno kojemu opća upo-raba pripada svakome, a bitna značajka kruga subjekata opće uporabe postala je otvorenost.46

Pravna kvalifikacija opće uporabe kao izraza ljudske slobode predstavlja, dakle, nezaobi-laznu prekretnicu u razvoju prava javnih dobara. Ipak, navedeni koncept danas teško može opstati sam po sebi, a da ga se ne upotpuni konkretizacijom opće uporabe kao prava utemelje-noga na izričitoj pravnoj normi. U tom smislu Omejec ističe kako se o osobnoj slobodi može govoriti samo s aspekta onih oblika korištenja javnoga dobra koje dopušta javna vlast. Shodno tomu, izvor slobode nije svojstvo čovjeka samo po sebi, nego objektivna pravna norma. Ljud-ska sloboda predstavlja jedno od temeljnih načela sukladno kojem funkcioniraju suvremena društva u zapadnoj civilizaciji, međutim na temelju toga načela ne mogu se steći prava. Prava se stječu samo na temelju pravne norme kao neposredne osnove. Shodno tomu, ljudska slobo-da u odnosu na ukupnost pravnih normi potencijalno se može shvatiti kao viši rodni pojam, ali se s njima ne može izjednačiti. Slijedom navedenoga, pravna priroda opće uporabe također se ne bi mogla odrediti na taj način.47

3.2. OPĆA UPORABA KAO ZAKONSKA SLUŽNOST

Pravna kvalifikacija opće uporabe kao zakonske služnosti zauzima važno mjesto u njemač-koj i austrijskoj pravnoj teoriji. Navedenu kvalifikaciju svojedobno je podupirala većina ger-manskih teoretičara upravnoga prava. Unatoč sve većoj prihvaćenosti teze o općoj uporabi kao subjektivnom javnom pravu, poistovjećivanje temeljnoga oblika korištenja javnoga dobra sa zakonskom služnosti još je prisutno u mnogim radovima njemačkih autora. Valja napomenuti kako se pritom za označavanje instituta koji se u hrvatskome pravu naziva zakonska služnost, koristi nešto drukčiji pojam – javnopravna služnost.

Wolff, Bachof i Stober navode kako je vlasništvo nad javnim dobrom u općoj uporabi uvje-tovano postojanjem javnopravne služnosti osnovane u korist osobe javnog prava. Javnoprav-na služnost predstavlja osnovu nadzora i upravljačkih ovlasti koje osoba javnoga prava ima spram javnoga dobra. Osim toga, ona je temelj prekludentnog djelovanja javnopravnih normi

44 Ibid., str. 121.

45 Ibid., str. 122.

46 Mayer, op. cit. u bilj. 41, str. 75.


190


u režimu opće uporabe te opterećuje vlasništvo nad javnim dobrom.48 U tom smislu, Papier na-vodi kako upravo javnopravna služnost ograničava vlasnika javnoga dobra u vršenju njegovih vlasničkih ovlasti, obvezujući ga na trpljenje opće uporabe.49 Pristup koji, uz manje termino-loške razlike, odgovara netom iznesenom konceptu javnopravne služnosti svojedobno je bio prihvaćen i od strane nekih hrvatskih teoretičara. Tako je primjerice Egersdorfer navodio kako je pravo vlasništva nad javnim dobrom u općoj uporabi ograničeno zakonskom služnošću koja je osnovana u interesu osobe javnoga prava i subjekata opće uporabe. Takvu zakonsku služnost čine ovlasti subjekata opće uporabe da koriste javno dobro, unatoč tomu što je to dobro objek-tom privatnog vlasništva. Primjera radi, autor je isticao pravo pripadnika društvene zajednice da se služe kopitnicom uzduž obale javnog vodnog dobra, a što predstavlja način korištenja javnog dobra u općoj uporabi u interesu cjelokupne društvene zajednice.50

Valja napomenuti kako je poistovjećivanje opće uporabe s javnopravnom služnošću done-kle još i prihvatljiv koncept u slučajevima u kojima javno dobro predstavlja objekt vlasništva osobe privatnog prava. Javnopravna služnost opterećuje osobu privatnog prava koja je vlasnik javnoga dobra i obvezuje je pritom na trpljenje, odnosno propuštanje u korist subjekata opće uporabe i nadležnih tijela osobe javnog prava. Međutim, ako se javno dobro nalazi u vlasništvu osobe javnog prava, tada bi takvom javnopravnom služnošću osoba javnoga prava ograniča-vala samu sebe u korist subjekata opće uporabe. Imamo li u vidu da su subjekti opće uporabe svi pripadnici društvene zajednice i da osoba javnog prava u svojoj biti predstavlja ništa drugo nego organiziranu istu tu društvenu zajednicu, do izražaja dolazi neadekvatnost poistovjeći-vanja opće uporabe s javnopravnom služnošću. Osim toga, s obzirom na to da se u Njemačkoj danas najveći dio javnog dobra u općoj uporabi ipak nalazi u vlasništvu osoba javnog prava, institut javnopravne služnosti polako gubi na značaju.51 Želimo stoga naglasiti kako bi u kon-tekstu suvremenog prava javnih dobara opću uporabu valjalo razgraničiti od zakonske (jav-nopravne) služnosti. Zakonska služnost predstavlja vrstu javnopravnog ograničenja prava vla-sništva, a sastoji se u obvezi trpljenja, odnosno propuštanja koja tereti svagdašnjeg vlasnika određene nekretnine čije je korištenje od javnog interesa. Zakonskim služnostima opterećene su nekretnine koje graniče ili su u neposrednoj blizini javnog dobra u općoj uporabi. Radi za-štite toga dobra, vlasnici susjednih nekretnina ograničeni su u obavljanju pojedinih vlasničkih ovlaštenja na vlastitim nekretninama. Zakonskim služnostima tako se nerijetko ograničava pozitivna strana prava vlasništva, dakle izvršavanje prava na posjed, upotrebu, korištenje i raspolaganje, ali i negativna strana prava vlasništva, dakle vlasnikovo pravo da isključi svakog trećeg od zadiranja u njegovo vlasništvo.52 Sukladno iznesenome, zakonska služnost kopitnice

48 Wolff; Bachof; Stober, op. cit. u bilj. 17, str. 699.

49 Papier, op. cit. u bilj. 16, str. 82.

50 Haladi, F., Zakon o vodnom pravu od 31. prosinca 1891. s provedbenim i sa svim naknadno izdanim naredbama, kao i s uputama o izrabi motorne snage vode, o obrani nasipa od vode i o osnivanju ribnjaka, L. Hartman, Zagreb, 1904., str. 59.

51 Vlasništvo nad javnim dobrom u općoj uporabi danas se uspostavlja u korist države i teritorijalnih jedinica. Među brojnim razlozima za takav vlasničkopravni poredak posebno se ističe sposobnost osoba javnog prava da zaštite javni interes koji društvena zajednica ima u vezi s javnim dobrom. Zbog toga se načelno smatra kako javno dobro u općoj uporabi ne bi smjelo biti objektom vlasništva osoba privatnog prava. Osoba privatnog prava mogla bi monopolizirati korištenje javnog dobra u općoj uporabi čime bi osujetila njegovu javnu svrhu. Osim toga, osoba privatnog prava ne može zaštititi javni interes kada je riječ o javnome dobru u općoj uporabi, čak i da to želi, ponajprije zato što ne raspolaže monopolom legitimne fizičke prisile.

52 Popovski, A., Zakonske služnosti u pravnom sustavu Republike Hrvatske, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, god. 35, br. 2, 2014., str. 851.–872. Vidjeti i u Staničić, F., Neka javnopravna ograničenja vlasništva u Kraljevini Hrvatskoj i Slavoniji u razdoblju od 1852. do 1918., Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, god. 63, br. 5–6, 2013., str. 1120.–1142.

191


koju je naveo Egersdorfer u svojoj biti predstavlja javnopravno ograničenje prava vlasništva onih subjekata koji su vlasnici zemljišta koje je susjedno u odnosu na javno vodno dobro. Tim konkretnim nekretninama u vlasništvu osoba privatnog prava prolazi staza koja služi za te-gljenje plovnih objekata na javnom vodnom dobru, a koju aktivnost su vlasnici tih nekretnina dužni trpjeti. Dakle u tom primjeru zakonska služnost predstavlja javnopravno ograničenje prava vlasništva koje je uspostavljano u cilju omogućavanja opće uporabe javnoga dobra, a ne opću uporabu samu po sebi.

3.3. OPĆA UPORABA KAO SUBJEKTIVNO JAVNO PRAVO

Pravna kvalifikacija opće uporabe kao subjektivnog javnog prava spada među široko pri-hvaćene pristupe u poredbenom pravu javnih dobara. Navedena kvalifikacija podjednako je dobro zastupljena u suvremenoj francuskoj i njemačkoj doktrini. Neki od najznačajnijih slo-venskih i hrvatskih teoretičara upravnoga prava također su njezini pobornici.

Kvalificiramo li opću uporabu kao subjektivno javno pravo, možemo je pobliže odrediti kao ovlast korištenja javnog dobra utvrđenu pravnim aktom osobe javnog prava. Gieseke u općoj uporabi vidi socijalno pravo, čiji je sadržaj određen javnopravnim normama. To pravo po prirodi nije ni stvarno pravo, niti obvezno pravo, nego svojevrsno subjektivno i osobno javno pravo koje se izražava kao pozitivan zahtjev za korištenjem javnog dobra, a kao negativan zahtjev u vidu obveze ostalih subjekata da se suzdrže od radnji koje bi takvo korištenje ome-talo.53 Virant također zagovara kvalifikaciju opće uporabe kao subjektivnog javnog prava, kao i normiranje upravnosudske zaštite prava na opću uporabu.54 Fleiner navodi kako bi država trebala zakonima omogućiti svakom građaninu jednak zahtjev za općom uporabom, a upravo iz te vezanosti uz zahtjev i osobu proizašlo bi subjektivno javno pravo. Dodjelom subjektivnih javnih prava stvorile bi se pravnim aktom predviđene posljedice u pravnom statusu pripadnika društvene zajednice. Prizna li se pravu na opću uporabu karakter subjektivnoga javnog prava, tada granice između pojedinačnog i javnog interesa više ne određuje upravna vlast u svim slučajevima, nego se one ipak temeljno definiraju aktima zakonodavca. Iako pravna jednakost pripadnika društvene zajednice može biti postignuta i primjenom samo objektivnog prava, povećanjem sfere subjektivnih prava zahtjev bi poprimio bitno drukčiji sadržaj, jer “(…) nije, naime, svejedno odobrava li građanima namijenjeni komad kruha sam zakonodavac ili im taj komad kruha siječe upravna vlast.”55 S kvalifikacijom opće uporabe kao subjektivnog javnog prava slaže se i Krbek. Prema njegovu mišljenju, u svakom pravnom odnosu postoji subjekt, koji je nositelj određenih prava i obveza. Pravo se pritom javlja kao pravno ovlaštenje koje se izražava u pravnom zahtjevu za određenim činjenjem ili propuštanjem.56 Opća uporaba pred-stavlja pravno ovlaštenje koje, međutim, ne proizlazi iz građanskopravnog odnosa, nego iz upravnopravnog odnosa u kojemu sudjeluju osoba javnog prava i subjekti opće uporabe. Ono

53 Gieseke, P., Sozialbindung des Eigentums im Wasserrecht, u: Das deutsche Privatrecht in der Mittedes 20. Jahrhunderts, Festschrift für Heinrich Lehmann zum 80. Geburtstag, W. de Gruyter, Berlin, 1956., str. 26.

54 Virant, G., Pravni položaj uporabnika javnega dobra, Pravnik, god. 50, br. 9–10, 1995., str. 519.–529.

55 Fleiner, F., Institutionen des deutschen Verwaltungsrechts, Mohr, Heidelberg, 1913., str. 165.

56 Krbek, I., Stenografirana predavanja školske godine 1946./1947., Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 1947., str. 152.

192


se ponajprije očituje u zaštiti subjekta opće uporabe od bezrazložnog isključivanja od korište-nja javnim dobrom. U tom smislu subjekt opće uporabe raspolaže pravnim sredstvima koja mu osiguravaju korištenje javnoga dobra, što pak ukazuje na to kako je opća uporaba po pravnoj prirodi vrsta subjektivnog prava.57 Ipak, valja imati u vidu kako se zaštita subjektivnog javnog prava subjekta opće uporabe iskazuje na drukčiji način nego što je to slučaj sa subjektivnim pravima iz sfere privatnopravnih odnosa.58 U prilog Krbekovim stavovima govori i Borković, koji ističe kako opća uporaba javnoga dobra ima kvalitetu subjektivnoga javnog prava. Su-bjektivno javno pravo izražava se ponajprije u mogućnosti da se javnim dobrom koriste svi i to na način da korištenjem jednog subjekta ne budu uskraćeni u mogućnosti korištenja drugi subjekti, ali i u pravu subjekata opće uporabe na zaštitu od bezrazložnog uskraćivanja takve uporabe.59 Konačno, u prilog određenju opće uporabe kao subjektivnog javnog prava govori i recentna upravnosudska praksa. Upravni sudovi, naime, priklonili su se tezi o općoj uporabi kao subjektivnom javnom pravu, a u određenim slučajevima subjektima opće uporabe priznaju i pravo na pravnu zaštitu u povodu odluke o ukidanju statusa javnoga dobra u općoj uporabi.60 Štoviše, sudska praksa subjektima opće uporabe čak priznaje i svojevrsno pravo na pravnu zaštitu u slučaju da subjekt javnoga prava ne izvršava obveze koje ima po pitanju održavanja javnoga dobra u općoj uporabi.61

Navedenu pravnu kvalifikaciju opće uporabe ipak ne podržavaju svi autori. Kvalifikacija se opovrgava s aspekta nedostatka određenih elemenata koji odnos subjekata opće uporabe

57 Krbek, Pravo…, op. cit. u bilj. 34, str. 21.–22.

58 Koncept subjektivnog privatnog prava odavno je priznat i razrađen. Međutim, teorija o postojanju subjektivnih javnih prava rezultat je novijeg razvoja. Razlog tomu uvriježeno je stajalište kako javnopravnom odnosu, kao pravnom odnosu u kojemu se subjekt javnog prava nalazi u nadređenom položaju u odnosu na građanina, nije imanentno postojanje subjektivnog prava koje bi podređeni građanin mogao suprotstaviti javnoj vlasti. Koncept subjektivnog javnog prava tako se dugo smatrao nespojivim sa subordiniranim položajem u kojemu se spram javne vlasti nalazi građanin. Ibid., str. 104.

59 Borković, op. cit. u bilj. 35, str. 599.

60 Upravni sud u Rijeci priznao je fizičkim osobama aktivnu legitimaciju za podnošenje tužbe kojom se traži poništenje odluke predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave o ukidanju statusa javnog dobra u općoj uporabi u vezi s nerazvrstanom cestom. U konkretnom slučaju riječ je o fizičkim osobama, vlasnicima susjednog zemljišta. U presudi donesenoj u predmetnom sporu Upravni sud u Rijeci izričito je naveo kako “smatra da osoba koja koristi dobro u općoj uporabi u skladu s njegovom namjenom i uvjetima korištenja, pa tako i put kao javno dobro, korištenjem javnog dobra stječe određeno subjektivno pravo na tom javnom dobru, tako da se odlukom o ukidanju svojstva javnog dobra dira u njeno pravo ili pravni interes, stoga je Sud tužbu u dijelu u kojem se osporava odluka o ukidanju svojstva javnog dobra dopustio, obzirom da tužitelji u blizini predmetnog puta imaju u vlasništvu kuću, čime ulaze u krug potencijalnih korisnika puta.” Upravni sud u Rijeci, 7 UsI-706/13 od 13. listopada 2015.

61 Upravnom sud u Rijeci dvije fizičke osobe podnijele su tužbu protiv županije P., Upravnog odjela za prostorno uređenje, graditeljstvo i zaštitu okoliša zbog šutnje uprave. Tužitelji navode da su Gradu R., Jedinstvenom upravnom odjelu, Odsjeku za komunalne poslove podnijeli zahtjev za uređenje i održavanje ceste. O zahtjevu nije riješeno u propisanom roku, stoga su tuženiku izjavili žalbu zbog šutnje uprave, o kojoj također nije riješeno u propisanom roku. U presudi donesenoj u upravnom sporu Sud je naveo kako sukladno odredbi članka 30. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi članovi predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave nemaju obvezujući mandat i nisu opozivi. Stoga nitko, pa tako ni upravna tijela ili upravni sud, ne može naložiti članovima predstavničkog tijela jedinice lokalne samouprave kako će glasovati, odnosno što će uvrstiti u program izgradnje ili program održavanja komunalne infrastrukture. Međutim, upravnopravnoj zaštiti podložno je postupanje upravnih tijela iz njihove nadležnosti u pripremi programa izgradnje ili programa održavanja komunalne infrastrukture, koje je u konkretnom slučaju propisano Odlukom o ustrojstvu gradske uprave Grada R., jer je to prema svim obilježjima postupanje iz područja upravnog prava koje k tome utječe na prava ili pravni interes fizičkih ili pravnih osoba. Iz isprava koje su uz tužbu priložili tužitelji, Sud je utvrdio da su tužitelji Gradu R., Jedinstvenom upravnom odjelu, Odsjeku za komunalne poslove podnijeli zahtjev za uređenje i održavanje ceste, a Odsjek je sukladno svojim ovlastima propisanim Odlukom o ustrojstvu gradske uprave Grada R. prema zahtjevu tužitelja bio dužan postupiti. U konkretnom slučaju tužitelji su, sukladno odredbama članka 156. i 122. Zakona o općem upravnom postupku, ako su smatrali da su im postupanjem Jedinstvenog upravnog odjela Grada R. povrijeđena prava, obveze ili pravni interes, bili ovlašteni izjaviti prigovor čelniku tijela. Upravni sud u Rijeci, 7 UsI-1824/13 od 27. listopada 2014. godine.

193


spram osobe javnoga prava mora zadovoljiti kako bi se smatrao subjektivnim pravom. Značaj subjektivnog prava općoj uporabi odriče se s aspekta nepostojanja korelata u obvezi osobe jav-nog prava te pravnog zahtjeva za očuvanjem i zaštitom subjektivnog prava kojega bi subjekti opće uporabe mogli usmjeriti prema toj osobi. Korelat u obvezi osobe javnoga prava može se odrediti kao obveza održavanja javnoga dobra u stanju koje omogućuje opću uporabu. Omejec navodi kako ta konkretna obveza ne proizlazi iz odnosa kojeg osoba javnoga prava ima spram subjekata opće uporabe, nego iz kategoričke pravne norme koja tu djelatnost svrstava u njezin djelokrug. Takva pravna norma donesena je u javnom interesu, a ne u interesu konkretnih pojedinaca, stoga pojedinac kao konkretni sudionik opće uporabe čiji se interes u danom tre-nutku poklapa s javnim, ne bi imao pravo na zaštitu u odnosu na osobu javnog prava u slučaju da potonja prekrši svoju obvezu održavanja.62 Osim što ne uživaju pravnu zaštitu u navede-nom slučaju, subjektima opće uporabe na raspolaganju često ne stoje niti sredstva za zaštitu prava na opću uporabu. Upravo izostanak mogućnosti iniciranja pravne zaštite od strane su-bjekata opće uporabe ponajviše govori u prilog nepostojanja subjektivnog javnog prava.63 U tom smislu tvrdi se kako subjekti opće uporabe nisu ovlašteni podnijeti zahtjev za uspostavu opće uporabe, niti zahtjev za naknadu štete ako nekom dobru prestane status javnoga dobra u općoj uporabi.64 Doduše, subjekt opće uporabe ovlašten je tražiti pravnu zaštitu u slučaju da ga netko treći ometa u općoj uporabi. Međutim, u tom slučaju obveza osobe javnoga prava da mu pruži zaštitu ne proizlazi iz odnosa koji postoji između nje i subjekta opće uporabe, nego predstavlja normativno utemeljeno djelovanje usmjereno na zaštitu javnog interesa.65

3.4. OPĆA UPORABA KAO REFLEKSNO PRAVO

Problematika nedostatka aktivne legitimacije subjekata opće uporabe koja izaziva prijepo-re kad je posrijedi kvalifikacija opće uporabe kao subjektivnog javnog prava, nastoji se nadići tezom o općoj uporabi kao refleksu učinka objektivne pravne norme. Veliki broj njemačkih autora, ali i pojedini eminentni hrvatski autori, ističu kako interes koji je priznat i zaštićen objektivnim pravom ne mora zbog toga ujedno i biti subjektivno javno pravo.

Pravna kvalifikacija opće uporabe kao refleksnog prava polazi od tvrdnje kako opća uporaba nije subjektivno javno pravo, nego djelovanje objektivne pravne norme koja svojim učincima refleksno pogoduje i individualnom pravnom statusu te interesu pojedinca.66 Analiziramo li odnose koji se stvaraju na temelju normi javnoga prava, proizlazi kako se javna prava osnivaju u javnom interesu. Jellinek napominje kako je taj interes identičan interesu osobe javnog pra-va, a da pritom nije identičan svakom individualnom interesu pripadnika društvene zajednice. Štoviše, javni interes nadilazi interese trenutačne generacije te obuhvaća širi vremenski spek-tar u koji su uključene buduće generacije. U tom smislu javni interes shvaća se kao skup prosječ-nih interesa dobivenih usporedbom i usklađivanjem proturječnih individualnih interesa. Cilj

62 Omejec, op. cit. u bilj. 28, str. 155.–156.

63 Virant, op. cit. u bilj. 54, str. 524.

64 Omejec, op. cit. u bilj. 28, str. 155.–156.

65 Ibid., str. 158.

66 Jellinek, G., System der subjektiven öffentlichen Rechte, Mohr, Freiburg, 1892., str. 63.–65.

194


javnog prava zaštita je javnog interesa, što ne znači da se javnopravnim normama ujedno štite i svi pojedinačni interesi pripadnika društvene zajednice. Svaki pravni poredak štiti određene individualne interese, ali samo u onoj mjeri u kojoj se unaprjeđenje takvih individualnih inte-resa smatra općim interesom. Drugim riječima, u pojedinim slučajevima javnopravne norme nalažu kakvo činjenje ili propuštanje u javnom interesu, a takva činidba može ujedno biti i u interesu nekog pojedinca, unatoč tomu što to nije bila osnovna intencija zakonodavca. Upravo u tom učinku prema pojedincu očituje se institut refleksnog djelovanja objektivne pravne nor-me.67 Izgradnjom nove ceste tako se ne stvara pravo svih pripadnika društvene zajednice da tu cestu koriste, nego obveza osobe javnog prava da dopusti opću uporabu. Osoba javnoga prava pritom određuje vrstu, opseg i sadržaj opće uporabe te je ovlaštena istu ograničiti, odnosno ukinuti. Subjekt opće uporabe nema utjecaj na donošenje takvih odluka, niti ima mogućnost ostvarivanja pravne zaštite.68 Pravnu prirodu opće uporabe preko refleksa objektivne pravne norme sagledava i Fleiner. Refleksni učinak objektivne pravne norme autor objašnjava kao si-tuaciju u kojoj pravne norme koje predstavljaju čisto objektivno pravo i čiji je adresat isključivo javna vlast, imaju takav pravni učinak koji može ujedno ići i u korist pripadnika društvene za-jednice. Takvo pravo pripadnika društvene zajednice predstavlja refleksno pravo. Za razliku od refleksnog prava, subjektivno javno pravo konkretan je i točno određen zahtjev kojega osoba javnoga prava dodjeljuje pripadniku društvene zajednice. Takav zahtjev usmjeren je na ostva-renje određene činidbe predviđene pravnom normom, a koju će osoba javnog prava biti dužna izvršiti onda kada pripadnik zajednice podnese zahtjev. U toj situaciji pripadnik društvene zajednice nastupa prema osobi javnoga prava kao vjerovnik spram dužnika. No, ako se neki od-nos javlja kao refleks učinka objektivne pravne norme, to ne mora nužno isključivati i njegovu pojavu kao subjektivnoga javnog prava. Osoba javnoga prava samostalno odlučuje o tomu hoće li obvezu na kakvu činidbu uputiti sama sebi posredstvom objektivnih pravnih naredbi, ili će u tu svrhu pripadnicima društvene zajednice dodijeliti konkretna subjektivna prava.69 Ipak, opću uporabu Fleiner ne percipira kao subjektivno javno pravo. Autor tvrdi kako opća uporaba predstavlja pravno svojstvo javnoga dobra, a svaki pripadnik društvene zajednice ima moguć-nost to pravno svojstvo koristiti prema svojoj volji za postizanje vlastitih ciljeva, pod uvjetom da to čini bez ometanja drugih.70 Tezu o općoj uporabi kao pojavnom obliku refleksnog učinka objektivne pravne norme u hrvatskome pravu podupire Ivančević, navodeći kako pravne nor-me pripadnicima društvene zajednice često otvaraju mogućnost korištenja određenih pogod-nosti u svrhu zadovoljavanja vlastitih potreba. U trenutku kada ih se u tomu ograniči ili im se takva pogodnost oduzme, oni smatraju da je povrijeđeno njihovo subjektivno pravo i shodno tomu traže pravnu zaštitu. Pravna zaštita, međutim, izostaje ponajprije zato što pripadnici zajednice zapravo nemaju subjektivno javno pravo, nego se njihova opća uporaba pojavljuje kao refleks učinka objektivne javne norme. Ivančević kao primjer navodi svakodnevnu pojavu parkiranja motornog vozila na cesti ispred stambene zgrade u kojoj subjekt opće uporabe bo-ravi. Takav oblik opće uporabe često je dostupan, međutim kada subjekt opće uporabe na “svo-jem” uobičajenom parkirališnom mjestu zatekne drugo vozilo on može smatrati kako je time netko povrijedio njegovo pravo na zaustavljanje motornog vozila u blizini vlastite nekretnine.

67 Ibid., str. 64.–65.

68 Ibid., str. 70.

69 Fleiner, op. cit. u bilj. 55, str. 162.–167.

70 Ibid., str. 349.

195


Subjekt opće uporabe zapravo nema nikakvo subjektivno javno pravo u vezi s tim konkretnim parkirnim mjestom. Cesta je javno dobro u općoj uporabi i on je samo jedan od potencijalnih subjekata opće uporabe, koji kao vlasnik ili suvlasnik susjedne nekretnine faktično češće dolazi u priliku da se prostorom kraj stambene zgrade koristi više nego ostali. Njegova opća uporaba predstavlja, dakle, pogodnost, a ne subjektivno javno pravo.71

U prilog kompleksnosti problematike određivanja pravne prirode opće uporabe ponajbolje govori okolnost kako su pojedini autori iznosili argumente koji govore u prilog oprečnim te-zama. Tako je određene dokaze koji opovrgavaju teoriju refleksnog učinka pravne norme iznio već i sam Jellinek. Služi li neka norma pozitivnog prava samo javnom ili ujedno i pojedinačnom interesu, prema njegovu je mišljenju, formalno-pravno pitanje. Odgovor na to pitanje ovisi o tomu priznaje li se pojedincu sposobnost da javnopravnu normu provodi u vlastitu interesu. U teoriju refleksnog učinka objektivne pravne norme ne uklapa se okolnost kako u upravnome pravu postoji niz akata koje osobe javnoga prava mogu izdati samo na zahtjev zainteresiranih pripadnika društvene zajednice. Pojedinačni interes konstituira se kao pretpostavka širokom krugu djelatnosti osobe javnoga prava. Zato se u slučaju opće uporabe ne može govoriti samo o refleksnom djelovanju pravne norme, niti se sva subjektivna prava smije zamjenjivati re-fleksnim pravima.72 Osim toga, pravna zaštita koju mnogi autori smatraju temeljnom karak-teristikom subjektivnoga javnog prava nije najbolji kriterij za razlikovanje dvaju koncepata. Ovo prije svega jer zakonodavac upravnosudsku zaštitu može pružiti i u interesu očuvanja objektivnog pravnog poretka.73 Argument koji predstavlja prilog raspravi o tome da nije sva-ka opća uporaba refleksno pravo proizlazi iz kvalifikacije dviju podvrsta opće uporabe, koje se u njemačkome i francuskome pravu nazivaju susjedskom, odnosno pojačanom uporabom. Pravni status osoba koje su vlasnici nekretnina u neposrednoj blizini javnoga dobra u općoj uporabi čine, naime, određene posebne ovlasti, poput prava prvokupa dobra kojemu je prestao javnopravni status ili prava privremenog odlaganja materijala na određene dijelove javnoga dobra.74 Druga situacija vezana je uz okolnost postojanja vlasništva subjekata privatnog pra-va nad javnim dobrom u općoj uporabi, a koja se, kao iznimka od općeprihvaćenog pravila o vlasništvu osoba javnog prava nad javnim dobrom, javlja još ponegdje u Njemačkoj. Osoba privatnog prava koja u vlasništvu ima javno dobro u općoj uporabi u cijelosti je ograničena u ostvarivanju ovlasti raspolaganja tim dobrom. Ipak, privatni vlasnik je, u usporedbi s ostalim subjektima opće uporabe, ovlašten na nešto širu opću uporabu javnoga dobra. Takvo vlasničko korištenje često se kvalificira kao pojačana uporaba i smatra se nadograđenim vidom opće upo-rabe.75 Subjekti susjedske i pojačane uporabe koriste, dakle, javno dobro češće i raznovrsnije nego ostali pripadnici društvene zajednice, zahvaljujući faktičnom položaju vlastite nekretni-ne. Riječ je o faktičnoj prednosti koju pravo uvažava.76 Susjedska i pojačana uporaba tako se nadovezuju na opću uporabu kao njezino proširenje. Navedeni modaliteti korištenja javnoga dobra stoga nisu zasebni instituti, različiti od opće uporabe. Argumenti u korist navedenoga

71 Ivančević, V., Institucije upravnog prava, knjiga 1, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 1983., str. 169. Omejec, op. cit. u bilj. 28, str. 166.

72 Jellinek, op. cit. u bilj. 66, str. 74.–76.

73 Fleiner, op. cit. u bilj. 55, str. 165.

74 Papier, op. cit. u bilj. 16, str. 94. Auby, Bon, op. cit. u bilj. 2, str. 99.

75 Wolff; Bachof; Stober, op. cit. u bilj. 17, str. 734.


196


mogu se pronaći i u zemaljskom zakonodavstvu njemačkih federalnih jedinica koje susjedsku i pojačanu uporabu kvalificiraju kao proširenje opće uporabe.77 U prilog navedenome govori i Krbek, ističući kako je razlika između opće i susjedske uporabe javnoga dobra isključivo kvan-titativne naravi, a javlja se kao posljedica objektivne okolnosti da se vlasnici susjednog zemlji-šta nalaze u faktičnom položaju da se dobrom koriste češće od ostalih subjekata.78 Posebno je znakovita okolnost kako autori koji opovrgavaju tezu o općoj uporabi kao subjektivnom javnom pravu i sami, s druge strane, susjedsku uporabu i pojačanu uporabu kvalificiraju kao subjektivno javno pravo. Na taj način stvara se složena i nelogična pravna situacija u kojoj opća uporaba nije subjektivno javno pravo, ali susjedska i pojačana uporaba u smislu korištenja koja su u kvantitativnom smislu neznatno većeg obujma od opće uporabe te se pravno kvalificiraju kao njezino proširenje, po prirodi predstavljaju subjektivna javna prava.

4. ZAKLJUČAK

Osnovni izraz javne namjene javnoga dobra u općoj uporabi pravo je pripadnika društvene zajednice da to dobro koriste slobodno i pod jednakim uvjetima. Pravna priroda opće uporabe predstavlja temu u vezi s kojom su različiti autori iznijeli mnogobrojne stavove pri čemu do dana današnjeg nije postignut značajniji stupanj suglasnosti. U radu su analizirana četiri pri-stupa navedenoj problematici, od kojih dva smatramo značajnima zbog uloge koju su odigrali u razvoju prava javnih dobara, dok su dva od nezaobilazne važnosti s gledišta tendencija pri-sutnih u suvremenom zakonodavstvu i pravnoj praksi.

Opća uporaba nije se uvijek i svugdje smatrala pravom dostupnim svima. U određenom razdoblju razvoja njemačkoga prava, krug subjekata opće uporabe sužavao se različitim kri-terijima kvalificirane pripadnosti teritoriju na kojemu se nalazi javno dobro. Nadvladavanju takve situacije pridonijelo je promoviranje teze o općoj uporabi kao izrazu ljudske slobode. Ipak, navedeni koncept danas teško može opstati sam po sebi, a da ga se ne upotpuni kon-kretizacijom opće uporabe kao prava utemeljenoga na izričitoj pravnoj normi. Sloboda kori-štenja javnoga dobra postoji samo u onoj mjeri koju dopušta javna vlast. Izvor te slobode nije svojstvo čovjeka samo po sebi, nego objektivna pravna norma donesena u javnome interesu. Poistovjećivanje opće uporabe sa zakonskom služnošću također predstavlja svojevrsni povi-jesni relikt, preuzet iz razdoblja kada je javno dobro u općoj uporabi u većem broju slučajeva bilo objektom vlasništva osoba privatnog prava. U slučaju da je osoba privatnog prava vlasnik javnoga dobra, koncept zakonske služnosti kojom je u korist osobe javnog prava uspostavljena ovlast upravljanja i nadzora nad takvim dobrom, a koja ujedno opterećuje privatnog vlasnika obvezujući ga na različita trpljenja i propuštanja, donekle je prihvatljiv. Imamo li međutim u vidu kako su slučajevi vlasništva osoba privatnog prava nad javnim dobrom danas svedeni

77 Vidi, primjerice, članak 15. Zakona o cestama Baden-Württemberga, Gesetzblatt des Landes Baden Württemberg, S. 329 iz 1992., posljednja izmjena S. 326, 331 iz 2015., članak 17. Bayernskog Zakona o cestama i putovima, Bayerisches Gesetz- und Verordnungsblatt, V S. 731 iz 1981., posljednja izmjena S. 458 iz 2015., članak 14. Brandenburškog Zakona o cestama, Brandenburgisches Gesetz- und Verordnungsblatt, I S. 358 iz 2009., posljednja izmjena I Nr. 32 iz 2014., članke 4. i 8. Bremenskog Zakona o cestama, Bremisches Gesetz- und Verordnungsblatt, S. 341 iz 1976., posljednja izmjena S. 189 iz 2016. te članak 17. Hamburškog Zakona o cestama, Hamburgisches Gesetzblatt und Verordnungsblatt, S. 41 iz 1974., posljednja izmjena S. 102 iz 2014.

78 Krbek, Pravo…, op. cit. u bilj. 34, str. 139.

197


na iznimku, opće određenje pravne prirode opće uporabe kao zakonske služnosti ne smatra-mo više opravdanim. Čini se kako de lege lata zahtjevi subjekata opće uporabe mogu u nekim slučajevima biti okarakterizirani kao subjektivno javno pravo, a u drugima kao refleksno pra-vo. Navedeno ne čudi s obzirom na to da je katkad iznimno teško povući jasnu i nedvojbenu granicu između refleksnoga prava i subjektivnoga javnog prava. Precizno određenje kriterija razlikovanja refleksnoga prava i subjektivnoga javnog prava otvoreno je pitanje, koje ostavlja mnogo prostora za daljnja istraživanja.

Pozitivno hrvatsko zakonodavstvo ne sadrži pravnu kvalifikaciju opće uporabe, što je izvor mnogim problemima u pravnoj praksi. Na temelju sustavne analize svih navedenih pristupa, uzimajući u obzir pritom stavove eminentnih hrvatskih teoretičara poput Krbeka i Borkovića te recentnu upravnosudsku praksu, priklonili smo se stavu o općoj uporabi kao subjektivnom javnom pravu. Iako ne smijemo zanemariti okolnost kako opća uporaba zasad formalno-prav-no nije određena kao subjektivno javno pravo, to ipak ne znači da je kao takvu ne bi trebalo normirati ubuduće. Smatramo kako bi de lege ferenda opću uporabu valjalo zakonski kvalifici-rati kao subjektivno javno pravo te prilagoditi relevantni normativni okvir takvoj kvalifikaciji. U tom smislu opća uporaba predstavljala bi ovlast korištenja javnoga dobra za vlastite potrebe utvrđenu pravnim aktom osobe javnog prava. Tako određena opća uporaba podrazumijevala bi zahtjeve koje je subjekt opće uporabe ovlašten isticati prema osobi javnog prava i pripad-nicima društvene zajednice. Najvažniji zahtjevi u tom smislu svakako su zahtjev za korište-njem javnoga dobra sukladno namjeni toga dobra i relevantnim pravnim propisima, zahtjev da se osoba javnog prava i pripadnici društvene zajednice suzdrže od ometanja zakonite opće uporabe te zahtjev za zaštitom od protupravnog isključenja od opće uporabe. Postupak zašti-te prava na opću uporabu pritom bi valjalo urediti zakonskim putem. Bilo bi svrsishodno da te postupke vode javnopravna tijela u čijoj je nadležnosti upravljanje javnim dobrom u općoj uporabi. Navedena tijela vode brigu o zakonitoj i pravilnoj provedbi pravnih pravila kojima je uređen pravni status i režim javnoga dobra u općoj uporabi te raspolažu javnim ovlastima koje su nužne za odlučivanje o pravima sudionika pravnih odnosa čiji je objekt to dobro. Sudska zaštita protiv odluka javnopravnih tijela trebala bi biti osigurana u obliku upravnoga spora. Smatramo kako bi predložena pravna regulacija pridonijela zaštiti javnoga dobra kao dijela materijalnog svijeta koji je zbog specifičnih svojstava namijenjen svakodnevnom društvenom, odnosno gospodarskom životu, te unaprjeđenju pravnoga statusa subjekata opće uporabe.

LITERATURA

1. Antoniolli, W., Koja, F., Allgemeines Verwaltungsrecht, Manz, Wien, 1996.

2. Auby, J. M., Bonn, P., Droit administratif des biens, Dalloz, Paris, 1995.

3. Borković, I., Upravno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2002.

4. Caringella, F., Il Diritto Amministrativo, Edizioni giuridiche Simone, Napoli, 2006.

5. Fleiner, F., Institutionen des deutschen Verwaltungsrechts, Mohr, Heidelberg, 1913.

6. Forsthoff, E., Lehrbuch des Verwaltungsrechts 1, Beck, München, 1973.

7. Gieseke, P., Sozialbindung des Eigentums im Wasserrecht, u: Das deutsche Privatrecht in der Mittedes 20. Jahrhunderts, Festschrift für Heinrich Lehmann zum 80. Geburtstag, W. de Gruyter, Berlin, 1956.

198


8. Gillet-Lorenzi, E., Traoré, S., Droit administratif des biens, Centre National de la Fonction Publique Territoriale, Paris, 2007.

9. Haladi, F., Zakon o vodnom pravu od 31. prosinca 1891. s provedbenim i sa svim naknadno izdanim na-redbama, kao i s uputama o izrabi motorne snage vode, o obrani nasipa od vode i o osnivanju ribnjaka, L. Hartman, Zagreb, 1904.

10. Ivančević, V., Institucije upravnog prava, knjiga 1., Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 1983.

11. Jellinek, G., System der subjektiven öffentlichen Rechte, Mohr, Freiburg, 1892.

12. Klarić, P., Vedriš, M., Građansko pravo: opći dio, stvarno pravo, obvezno i nasljedno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2014.

13. Krbek, I., Pravo jugoslavenske javne uprave, 3. knjiga: funkcioniranje i upravni spor, Birozavod, Zagreb, 1962.

14. Krbek, I., Stenografirana predavanja školske godine 1946./1947., Pravni fakultet Sveučilišta u Zagre-bu, Zagreb, 1947.

15. Mayer, F., Allgemeines Verwaltungsrecht, Boorberg, Stuttgart, 1977.

16. Omejec, J., Površinske tekuće vode kao dobro u općoj uporabi (osnove prava javnih stvari), Pravni fakul-tet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 1993., doktorska disertacija.

17. Papier, H. J., Recht der Öffentlichen Sachen, Walter de Gruyter, Berlin, 1977.

18. Peters, H., Lehrbuch der Verwaltung, Springer, Berlin, 1949.

19. Popovski, A., Zakonske služnosti u pravnom sustavu Republike Hrvatske, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, god. 35, br. 2, 2014., str. 851.–872.

20. Staničić, F., Neka javnopravna ograničenja vlasništva u Kraljevini Hrvatskoj i Slavoniji u razdoblju od 1852. do 1918., Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, god. 63, br. 5–6, 2013., str. 1120.–1142.

21. Virant, G., Pravni položaj uporabnika javnega dobra, Pravnik, god. 50, br. 9–10, 1995., str. 519.–529.

22. Wolff, H. J.; Bachof, O.; Stober, R., Verwaltungsrecht, Beck, München, 2000.

23. Zanobini, G., Corso di diritto amministrativo, Giuffre, Milano, 1955.

POPIS PROPISA, AKATA I SUDSKIH ODLUKA

1. Austrijski Zakon o vodama, Bundesgesetzblatt I, Nr. 215/59, posljednja izmjena 54/2014.

2. Austrijski Zakon o željeznici, Bundesgesetzblatt, Nr. 60/57, posljednja izmjena 137/2015.

3. Bayernski Zakon o cestama i putovima, Bayerisches Gesetz- und Verordnungsblatt, V S. 731 iz 1981., posljednja izmjena S. 458 iz 2015.

4. Branderburški Zakon o cestama, Brandenburgisches Gesetz- und Verordnungsblatt, I S. 358 iz 2009., posljednja izmjena I Nr. 32 iz 2014.

5. Bremenski Zakon o cestama, Bremisches Gesetz- und Verordnungsblatt, S. 341 iz 1976., posljednja izmjena S. 189 iz 2016.

6. Francuski Opći zakon o vlasništvu osoba javnog prava, službeni pročišćeni tekst. URL=https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006070299&dateTexte=20080505, pri-stupljeno 3. listopada 2016.

199


7. Francuski Zakon br. 2009-1503 od 8. prosinca 2009. o organizaciji i regulaciji željezničkog prome-ta, službeni pročišćeni tekst. URL=https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte. do?cid Texte =JO-RFTEXT000021451610, pristupljeno 3. listopada 2016.

8. Francuski Zakon o cestama, službeni pročišćeni tekst. URL=https://www.legifrance.gouv.fr /affich Code.do?cidTexte=LEGITEXT00000607422, pristupljeno 3. listopada 2016.

9. Francuski Zakon o javnom vodnom dobru i unutarnjoj plovidbi, službeni pročišćeni tekst. UR-L=https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006074237&date-Texte=20080505, pristupljeno 3. listopada 2016.

10. Hamburški Zakon o cestama, Hamburgisches Gesetzblatt und Verordnungsblatt, S. 41 iz 1974., posljednja izmjena S. 102 iz 2014.

11. Njemački Zakon o saveznim cestama, Bundesgesetzblatt, I S. 1206 iz 2007., posljednja izmjena I S. 1474 iz 2015.

12. Njemački Zakon o saveznim plovnim putovima, Bundesgesetzblatt, I S. 962 iz 2007., S. 1980 iz 2008., posljednja izmjena I S. 156 iz 2016.

13. Njemački Zakon o vodnim resursima, Bundesgesetzblatt, I S. 2585 iz 2009., posljednja izmjena I S. 745 iz 2016.

14. Talijanski Dekret Predsjednika Republike br. 164 iz 1999. godine, Gazzetta Ufficiale, n. 119/1999., posljednja izmjena n. 235/2004.

15. Talijanski Građanski zakonik, Gazzetta Ufficiale, n. 79/1942, posljednja izmjena n. 147/2015.

16. Talijanski Zakon br. 36 iz 1994. godine o vodnim resursima, Gazzetta Ufficiale, n. 14/1994., po-sljednja izmjena n. 43/2008.

17. Talijanski Zakon o cestama, Gazzetta Ufficiale, n. 114/1992, posljednja izmjena n. 203/2012.

18. Zakon o cestama Baden-Württemberga, Gesetzblatt des Landes Baden Württemberg, S. 329 iz 1992., posljednja izmjena S. 326, 331 iz 2015.

19. Zakon o cestama, Narodne novine, broj 84/2011, 22/2013, 54/2013, 148/2013, 92/2014.

20. Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, Narodne novine, broj 91/1996, 68/1998, 137/1999, 22/2000, 73/2000, 129/2000, 114/2001, 79/2006, 141/2006, 146/2008, 38/2009, 153/2009, 143/2012, 152/2014.

21. Zakon o vodama, Narodne novine, broj 153/2009, 63/2011, 130/2011, 56/2013, 14/2014.

22. Zakon o željeznici, Narodne novine, broj 94/2013, 148/2013.

23. Upravni sud u Rijeci, 7 UsI-1824/13 od 27. listopada 2014.

24. Upravni sud u Rijeci, 7 UsI-706/13 od 13. listopada 2015.

200


Aleksandra Popovski*

LEGAL NATURE OF THE GENERAL USE OF PUBLIC GOOD

Summary

The paper considers different concepts used in comparative and Croatian law in order to deter-mine the legal nature of the general use of the public good. The active legitimacy of members of the community to exercise and protect their right to use the public good directly depends on the position taken in that argument. The aim of the paper is to emphasize the importance of a comprehensive approach regarding the legal qualification of general use, to offer answers to some unresolved doctrinal issues, as well as to provide guidelines for a systematic normative framework in accordance with the standards of protection of the public interest. In order to compare positive legal analysis of general use in the Republic of Croatia to that in other coun-tries, the comparative research method was used as the main research method.

Keywords: Good of public interest, public good in general use, general use, subjective public right

* Aleksandra Popovski, PhD, Postdoctoral researcher, Chair of Administrative Law. Faculty of Law University of Rijeka, Hahlić 7, 51000 Rijeka. Email address: [email protected].

201

Ljubinko Mitrović, Nikolina Grbić Pavlović, Gojko Pavlović, DEROGIRANJE LJUDSKIH PRAVA U VANREDNOM STANJU – SLUČAJ BOSNE ...

Ljubinko Mitrović*

Nikolina Grbić Pavlović**

Gojko Pavlović***

DEROGIRANJE LJUDSKIH PRAVA U VANREDNOM STANJU – SLUČAJ BOSNE I HERCEGOVINE

Sažetak: Ključni segment, odnosno elemenat, ustavnog poretka u Bosni i Hercegovini jesu ljudska prava i njihova zaštita. Član II. Ustava Bosne i Hercegovine, kao i Aneks I. na Ustav Bosne i Hercegovine navode impozantnu listu ljudskih prava i međunarodnih instrumenata koja se imaju primjenjivati u Bosni i Hercegovini. Međutim, danas u Bosni i Hercegovini ljudska prava postaju floskula koja se često koristi u dnevnopolitičke svrhe, svakako bez razumijevanja stvarnog značenja tog pojma i izgrađene svijesti o efektivnim mehanizmima kojima se ona štite. Pored toga, Ustav Bosne i Hercegovine uopšte ne sadrži odredbe o ograničavanju, odnosno derogaciji ljudskih prava, kao ni odredbe o vanrednom i ratnom stanju. Zbog toga je cilj ovog rada da se ukaže na određene specifičnosti u odnosu na mogućnosti derogacije ljudskih prava u Bosni i Hercegovini, a koje proističu iz obaveze direktne primjenjivosti Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda u Bosni i Hercegovini.

Ključne riječi: ljudska prava, vanredno stanje, derogacija, Bosna i Hercegovina

1. UVOD

Ljudska prava su ona prava koja ima svako ljudsko biće. Njih ne dodjeljuje pojedincu dr-žava, već su to prava koja svako ima po svom rođenju. Ona su postojala i prije države, pa ih pojedinac njoj ne duguje i ona ih mora poštovati.1 Kako ističe Norberto Bobio (Norberto Bob-

1 Milosavljević, B., Popović, D., Ustavno pravo, Treće izmenjeno i dopunjeno izdanje, Pravni fakultet Univerziteta Union i Javno preduzeće Službeni glasnik, Beograd, 2009., str. 141.

Stručni radUDK 342.74(497.6:4) 342.76(497.6) 342.78(497.6)

Rad primljen: 25. kolovoza 2016.

* Dr. sc. Ljubinko Mitrović, redovni profesor na Fakultetu pravnih nauka Univerziteta APEIRON u Banjoj Luci i Obmudsmen za ljudska prava Bosne i Hercegovine, Akademika Jovana Surutke br. 13, 78000 Banja Luka. Adresa e-pošte: [email protected].

** Dr. sc. Nikolina Grbić Pavlović, docentica na Pravnoj katedri Visoke škole unutrašnjih poslova Univerziteta u Banjoj Luci, Bulevar Živojina Mišića 10A, 78000 Banja Luka. Adresa e-pošte: [email protected].

*** Dr. sc. Gojko Pavlović, asistent na Katedri bezbjednosnih nauka Visoke škole unutrašnjih poslova Univerziteta u Banjoj Luci, Bulevar Živojina Mišića 10A, 78000 Banja Luka. Adresa e-pošte: [email protected].

202


bio), “čovjek, tj. svi ljudi bez izuzetaka posjeduju po prirodi i time nezavisno od svoje volje, a naročito volje jednog ili nekolicine drugih, određena temeljna prava kakva su prava na život, slobodu, sigurnost i sreću”.2 Sama ideja potiče iz teorije prirodnog prava,3 ali su se sve do XVIII. vijeka ljudska prava svodila na privilegije koje su bile garantovane pojedinim staležima. Tek u doba velikih građanskih revolucija vrši se konstitucionalizacija ljudskih prava,4 a period iz-među dva svjetska rata, a naročito poslije Drugog svjetskog rata, predstavlja vrijeme u kome dolazi do procesa njihove internacionalizacije, te na koncu, i do procesa univerzalizacije, tj. svjetskog prostiranja ljudskih prava.5 Osnovni principi na kojima se temelje ljudska prava jesu poštovanje ljudskog dostojanstva, univerzalnost, neotuđivost i jednakost.

Postoje mnogobrojne klasifikacije ljudskih prava, a čini se da je najzastupljenija ona koja ljudska prava kategoriše u tri generacije prema vremenu nastanka. Tako u prvu generaciju spadaju lična i politička prava, u drugu ekonomska, socijalna i kulturna prava, a u treću tzv. prava solidarnosti.6

Posebno je važno ukazati na smisao ličnih prava, odnosno sloboda, a koji upravo leži u ograničavanju moći represivnih državnih organa do granice iza koje počinje pravno zaštićen prostor od upletanja trećih lica i državnih organa,7 odnosno zahtjev da svaka takva radnja mora biti zasnovana na ustavu i zakonu. Ljudska prava imaju određenu dijalektičku ulogu u životu države i pojedinca, tj. ona treba da pomire efikasnost državne vlasti, s odbranom od iste te vlasti. S jedne strane, država je jamac ljudskih prava i obezbjeđuje institucionalni okvir za njihovu zaštitu, dok s druge strane, država odnosno njeni organi upravo su oni koji najčešće ugrožavaju pojedina prava pojedinaca.

2. MOGUĆNOSTI PRIVREMENOG ODSTUPANJA OD LJUDSKIH PRAVA

Najvažniji međunarodni dokumenti o ljudskim pravima propisuju mogućnost kojom se pojedina prava i slobode mogu privremeno opozvati. Privremeno opozivanje, odnosno odstu-panje od proklamovanih ljudskih prava, ima drugačiji karakter od ograničenja po tome što se uvodi samo u najtežim situacijama (radi se o ratnom i vanrednom stanju) i može da traje samo do okončanja tih situacija.

Za ove “najteže situacije” Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima koristi slo-ženicu “u slučaju da izuzetna opšta opasnost ugrozi opstanak nacije”,8 dok su prema Evropskoj

2 Bobio, N., Liberalizam i demokratija, Zavod za udžbenike i nastavna sredstva, Beograd, 1995., str. 23.

3 Finis, Dž., Prirodno pravo, CID, Podgorica, 2005., str. 33.

4 Fridrih, K., Konstitucionalna demokratija, CID, Podgorica, 2005., str. 143.

5 Milosavljević, B., Uvod u teoriju ustavnog prava, Pravni fakultet Univerziteta Union i Javno preduzeće Službeni glasnik, Beograd, 2011., str. 34.

6 Weston, B., Human rights, Human Rights Quarterly, Vol. 6, No. 3, 1984, pp. 257–283.

7 Dvorkin, R., Suština individualnih prava, JP Službeni list SRJ, CID, Beograd, Podgorica, 2001.

8 Član 4. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima (The International Covenant on Civil and Political Rights), usvojen od Generalne skupštine Ujedinjenih nacija Rezolucijom broj 2200 A(XXI) od 16. decembra 1966. godine, a stupio je na snagu 23. marta 1976. godine.

203


konvenciji odstupanja moguća kada se radi “o ratu ili drugoj javnoj opasnosti koja prijeti op-stanku nacije”.9 Evropska konvencija, pri tome, propisuje četiri uslova koja moraju biti ispunje-na za dopušteno odstupanje. Ti uslovi su sljedeći: postojanje rata ili druge javne opasnosti (pri čemu ta javna opasnost mora biti takva da prijeti opstanku nacije), zatim da odstupanja moraju biti samo u najnužnijoj mjeri koju iziskuje konkretna opasnost, a da preduzete mjere ne smiju biti u neskladu sa drugim obavezama države u odnosu na međunarodno pravo.10

Prije odstupanja od ljudskih prava i osnovnih sloboda, prema članu 4. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, nalaže se obaveza državama da takva stanja pro-glase zvaničnim putem, kao i da o tome odmah obavijeste generalnog sekretara Ujedinjenih nacija, svakako uz obavezu navođenja ljudskih prava od kojih se odstupa i razloga za odstupa-nje. Ista obaveza postoji i prilikom okončanja odstupanja. Slične obaveze za države predviđa i Evropska konvencija (član 15.), s tim što se obavještenja podnose generalnom sekretaru Savjeta Evrope, i što ne postoji obaveza zvaničnog proglašenja mjera.11 Prema tome, za odstu-panje je potrebna odluka nadležnog državnog organa. Ovo pravo obično pripada parlamentu, a kada on nije u mogućnosti da se sastane, odluku najčešće donosi organ izvršne vlasti.12 Tek nakon što je donesena odluka moguće je propisati mjere kojima se odstupa od pojedinih pra-va. Na ovaj način države se nalaze pod izvjesnim međunarodnim nadzorom.

Postoji obaveza da država koja odstupa od pojedinih prava “mora da pokaže: (1) da postoji izvanredna i opasna situacija i (2) da su mjere koje time uvodi stvarno neophodne”.13 Iz na-vedenog proizilazi da se mora voditi računa o proporcionalnosti uvedenih mjera i cilja koji se želi tim mjerama postići.

Pojam vanrednog stanja jeste najčešće neodređen i uopšten, dok je pojam ratnog stanja prilično jasan. Zbog toga se često za određivanje vanrednog stanja koriste različiti i uopšteni izrazi poput opsadno stanje, stanje nužde ili stanje neposredne javne opasnosti i sl. Ovo ima za cilj da ostavi prostor za obuhvatanje različitih situacija koje mogu ugroziti opstanak države i njenih građana, kao što su oružane pobune, terorizam,14 državni udari, neredi velikih razmje-ra, prirodne katastrofe i drugo.15

Upravo zbog neodređenosti pojma vanrednog stanja i široko datih mogućnosti da pojedine države proizvoljno proglase takvo stanje i suspenduju ljudska prava i osnovne slobode, Evrop-ski sud za ljudska prava i Evropska komisija za ljudska prava utvrdili su određena mjerila kao

9 Član 15. Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda (The European Convention on Human Rights – formally the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms), usvojena od strane Savjeta Evrope u Rimu 4. novembra 1950. godine, a stupila je na snagu 3. septembra 1953. godine.

10 Ibid.

11 Dimitrijević, V.; Popović, D.; Papić, T.; Petrović, V., Međunarodno pravo ljudskih prava, Drugo izdanje, Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 2007., str. 129.

12 Milosavljević, B., op. cit. u bilj. 5.

13 Dimitrijević, et al., op. cit. u bilj. 11.

14 Poslije terorističkog napada u Njujorku, 11. septembra 2001. godine, u pojedinim zemljama došla je do izraza težnja pribjegavanja vanrednim mjerama. U vezi s tim tadašnji Komesar za ljudska prava Savjeta Evrope (Alvaro Hil-Robles) upozorio je na opasnost od širenja prakse vanrednih mjera te ukazao na to da sama činjenica povećanja opšte opasnosti od terorizma ne predstavlja dovoljno opravdanje za odstupanje od primjene odredaba Evropske konvencije o ljudskim pravima, već da je potrebno pri uvođenju vanrednih mjera dokazati postojanje konkretne opasnosti (Popović, D., Evropsko pravo ljudskih prava, JP Službeni glasnik, Beograd, 2012., str. 35.

15 Milosavljević, B., Popović, D., op. cit. u bilj. 1, str. 174.–175.

204


međunarodno prihvatljive razloge za proglašenje vanrednog stanja. S tim u vezi, da bi progla-šenje vanrednog stanja bilo prihvatljivo, opasnost mora biti izuzetna, neposredna, da prijeti čitavoj državi i da ugrožava organizovani život u konkretnoj državi. Svrha proglašenja vanred-nog stanja, u svakom slučaju, treba da bude legitimna, a ona će biti legitimna samo onda kada cilj njegovog proglašenja nije sračunat na uvođenje diktature ili kršenje ljudskih prava, već na otklanjanje ozbiljnih opasnosti i brzi povratak zemlje ka normalnom funkcionisanju ustavnog sistema i punom uživanju ljudskih prava i osnovnih sloboda.16

Prema praksi Evropskog suda, vanredno stanje može se proglasiti ako postoji kombinacija nekoliko od sljedećih uslova: prisustvo tajne vojske na teritoriji države, uključene u neustavne aktivnosti i koja za ostvarivanje svojih ciljeva koristi nasilje;17 djelovanje takve vojske i izvan teritorije države, a koje ugrožava odnose sa susjednom državom;18 stalno i alarmantno pove-ćanje terorističkih aktivnosti;19 javna opasnost mora biti stvarna i neposredna;20 efekti javne opasnosti moraju se odnositi na cijelu naciju;21 mora biti pod prijetnjom nastavak organizo-vanog života nacije;22 kriza ili opasnost moraju biti izuzetne,23 u smislu da normalne mjere ili ograničenja, koje Evropska konvencija dozvoljava u cilju održavanja javne bezbjednosti, zdrav-lja ili reda, jednostavno nisu adekvatne.24

Takođe, postoje još i zahtjevi koji se tiču ograničenog trajanja mjera odstupanja, kao i prava od kojih se ne može odstupiti. Tako Evropska konvencija taksativno navodi ljudska prava od kojih se ne može odstupiti u vrijeme vanrednog stanja, i to su sljedeća prava: pravo na život (član 2.), zabrana mučenja (član 3.), zabrana ropstva i prinudnog rada (član 4.) i kažnjavanje samo na osnovu zakona, tj. načelo legaliteta (član 7.). Ova prava nazivaju se još neprikosnove-nim, odnosno univerzalnim ljudskim pravima.

3. USTAVNA POZICIJA LJUDSKIH PRAVA U BOSNI I HERCEGOVINI

U Preambuli Ustava Bosne i Hercegovine25 uočava se naglasak na osnovne ljudske vrijedno-sti kao što su ljudsko dostojanstvo, sloboda i jednakost, pozivanje na mir, pravdu, toleranciju

16 Milosavljević, B., op. cit. u bilj. 5, str. 192.; Milosavljević, B., Popović, D., op. cit. u bilj. 1, str. 175.

17 Vidjeti: Lawless protiv Irske, presuda od 1. jula 1961. godine, serija A br. 3, str. 56.

18 Ibid.

19 Ibid.

20 Vidjeti: Irska protiv Ujedinjenog Kraljevstva, presuda od 18. januara 1978. godine, serija A br. 25., str. 78.

21 Vidjeti: Greek Case (1969.) 12, Godišnjak 1, stav 153.

22 Ibid.

23 Ibid.

24 Uporedi: Gomien, D., Kratak vodič kroz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima, 3. izdanje, Vijeće Evrope, Sarajevo, 2005., str. 172.–173. Dijk, van P., Hoof, van G. J. H., Teorija i praksa Evropske konvencije o ljudskim pravima, Treće izdanje, Muller, Fond otvoreno društvo BiH, Sarajevo, 2001., str. 694.–695.

25 Ustav Bosne i Hercegovine samo je jedan od aneksa Dejtonskog mirovnog sporazuma (zvanični naziv: The General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina – Opšti okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini). Stvoren je kao dio mirovnog paketa dogovorenog u Dejtonu u novembru 1995. godine, prihvaćenog od strane dva entiteta (Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske) i centralne vlade Republike Bosne i Hercegovine. Dostupno na: http://www.parlament.ba/vazniji propisi/Ustav BiH/ S.pdf.

205


i pomirenje. Pored toga, u Preambuli se poziva na ciljeve i načela Povelje Ujedinjenih naroda, Opštu deklaraciju o ljudskim pravima, međunarodne paktove o civilnim i političkim pravi-ma, odnosno o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima i Deklaraciju o pravima lica koja pripadaju nacionalnim ili etničkim, vjerskim i jezičkim manjinama, kao i druge instrumente ljudskih prava. Ne upuštajući se u pitanje normativnog karaktera Preambule Ustava i njenog djelovanja,26 nesporno je da je Ustav Bosne i Hercegovine prema svojoj Preambuli uobličen tako da se u Bosni i Hercegovini obezbijedi zaštita individualnih i kolektivnih prava saglasno svim instrumentima o pravima i slobodama primjerenim demokratskom svijetu.27 Ustavom je propisano da će Bosna i Hercegovina i oba njena entiteta obezbijediti najviši nivo međunarod-no priznatih ljudskih prava i osnovnih sloboda.

Odredbe člana II Ustava u cijelosti se odnose na ljudska prava i osnovne slobode. Naime, odredbe ovog člana sadrže listu prava i sloboda koje garantuje Ustav Bosne i Hercegovine. Tako sva lica na teritoriji Bosne i Hercegovine uživaju sljedeća ljudska prava i osnovne slobode: pra-vo na život; pravo da ne budu podvrgnuta mučenju ili nehumanom i ponižavajućem postupku ili kazni; pravo da ne budu držana u ropstvu ili potčinjenosti ili na prinudnom ili obaveznom radu; pravo na ličnu slobodu i bezbjednost; pravo na pravičan postupak u građanskim i krivič-nim stvarima i druga prava u vezi s krivičnim postupkom; pravo na privatni i porodični život, dom i prepisku; slobodu misli, savjesti i vjeroispovijesti; slobodu izražavanja; slobodu mirnog okupljanja i slobodu udruživanja; pravo na brak i zasnivanje porodice; pravo na imovinu; pra-vo na obrazovanje i pravo na slobodu kretanja i prebivališta.28 Takođe, u ustavima entiteta,29 kao i Statutom Brčko distrikta Bosne i Hercegovine30 predviđene su liste ljudskih prava koje se imaju primjenjivati na njihovoj teritoriji, uključujući pored nabrojanih još i ekonomska i socijalna prava.

Prema članu II. tačka 6. Ustava, obaveza primjene i poštovanja ljudskih prava i sloboda iz člana II. Ustava utvrđena je za Bosnu i Hercegovinu i sve sudove, ustanove, državne organe i tijela, kojima posredno rukovode entiteti ili koja djeluju unutar entiteta. Uživanje navedenih prava i sloboda obezbijeđeno je svim licima u Bosni i Hercegovini bez diskriminacije po bilo kojoj osnovi kao što su pol, rasa, boja, jezik, vjeroispovijest, političko ili drugo mišljenje, naci-onalno i socijalno porijeklo ili povezanost sa nacionalnom manjinom, imovina, rođenje ili neki drugi status.

Ustav Bosne i Hercegovine, u članu II tačka 3. navodi prava koja su gotovo identična pravi-ma iz Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, ali i pored te činjenice,

26 Tako S. Savić ističe da se sa teorijsko-pravnog aspekta veoma jednostavno može dokazati da preambula ustava nije normativni iskaz, iskaz o trebanju, u pravnom smislu riječi, te da, u tom smislu, ne može ni obavezivati. Preambula ne sadrži nikakve normativne iskaze o trebanju, ciljeve i opredjeljenja. Dakle, ona nije norma. Međutim, prema njenim riječima, ona obavezuje u jednom drugom smislu, političkom, koji je, s obzirom na karakter ustava kao pravnog i političkog akta, takođe značajan (Vidjeti: Savić, S., Konstitutivnost naroda u Bosni i Hercegovini, Pravna priroda preambule, Pravni fakultet, Banja Luka, 2000.).

U vezi sa ovim pitanjem, vidjeti i Odluku Ustavnog suda BiH, broj predmeta U-5/98, od 18. avgusta 2000. godine.

27 Mitrović, Lj., Uloga ustavnog suda u zaštiti i kontroli ustavnosti, Pravni fakultet Univerziteta Union, Beograd, 2005., str. 127.

28 Član II Ustava Bosne i Hercegovine.

29 Ustav Republike Srpske, Službeni glasnik Republike Srpske, broj 21/92 – prečišćeni tekst, 28/1994, 8/1996, 13/1996, 15/1996, 16/1996, 21/1996, 21/2002, 26/2002, 30/2002, 31/2002, 69/2002, 31/2003, 98/2003, 115/2005 i 117/2005; Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine, broj 1/1994, 13/1997, 16/2002, 22/2002, 52/2002, 63/2003, 18/2003, 9/2004, 20/2004, 33/2004, 71/2005, 72/2005 i 88/2008.

30 Statut Brčko distrikta Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik Brčko distrikta Bosne i Hercegovine, broj 17/2008 i 39/2009.

206


Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda daje se posebno mjesto u Ustavu Bosne i Hercegovine. Naime, Ustav Bosne i Hercegovine, u članu II tačka 2. propisuje da se prava i slobode iz Evropske konvencije i njenih protokola direktno primjenjuju u Bosni i Hercegovini, kao i da ovi akti imaju primat nad svim drugim zakonima.31 Zbog toga se, s ra-zlogom, postavlja pitanje odnosa Ustava Bosne i Hercegovine i Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.32

Kada je riječ o obavezi poštivanja ljudskih prava, kako je to utvrđeno u članu II tačka 2. Us-tava Bosne i Hercegovine, u odnosu na položaj Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u ustavnopravnom poretku Bosne i Hercegovine, možemo istaći da ova-kva formulacija Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda svrstava u osnovni stub ustavnog poretka u Bosni i Hercegovini. Time je Evropskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda možda čak data i veća pravna snaga od samog Ustava Bosne i Hercegovine.33

Argument za ovakav stav predstavlja odredba člana X Ustava Bosne i Hercegovine koji utvrđuje postupak amandmanske izmjene Ustava Bosne i Hercegovine, gdje se u njegovoj tač-ki 2. utvrđuje da se nijednim amandmanom na Ustav Bosne i Hercegovine ne može eliminisati niti umanjiti bilo koje od prava i sloboda iz člana II Ustava Bosne i Hercegovine, niti izmijeniti ova odredba.34 Time je član II Ustava Bosne i Hercegovine postao jedini član Ustava Bosne i Hercegovine koji se ne smije ni na koji način izmijeniti, niti se njegovom izmjenom mogu re-dukovati ljudska prava koja on štiti.

Treba istaći da se, u pogledu formulacije o direktnoj primjenjivosti Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u Bosni i Hercegovini, radi o odredbi koja dopušta neposrednu primjenu prava, sadržanih u njoj, od strane sudova u Bosni i Hercegovini, i to bez donošenja naknadnih akata za njihovu provedbu. Istovremeno, suština pojma direktne pri-mjenjivosti jeste da se zabrani državnim organima da na bilo koji način sprečavaju primjenu tih prava.35

31 Član II tačka 2. i 3. Ustava Bosne i Hercegovine.

32 S obzirom na to da Ustav Bosne i Hercegovine nije nikada objavljen na jezicima njegovih konstitutivnih naroda jedina relevantna verzija jesta ona izvorna napisana na engleskom jeziku. Tako, u tekstu Ustava na engleskom jeziku u članu II tački 2. navedeno je: “The rights and freedoms set forth in the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and its Protocols shall apply directly in Bosnia and Herzegovina. These shall have priority over all other law”. Prevođenjem na srpski jezik i tumačenjem ovog stava moglo bi se zaključiti da se pojam over all other law tumači tako da se Evropska konvencija u pravnom poretku Bosne i Hercegovine nalazi iznad pravnog poretka Bosne i Hercegovine, a time i Ustava Bosne i Hercegovine. Kao potvrda ovakvog stava može se navesti i formulacija člana III, tačka 3. stav b, Ustava Bosne i Hercegovine, u kojem je navedeno: “The general principles of international law shall be an integral part of the law of Bosnia and Herzegovina and the Entities, što se prevodi kao: opšti principi međunarodnog prava predstavljaju integralni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine i entiteta. Ovdje se, dakle, riječ law prevodi kao pravni poredak, a radi se o sličnom kontekstu kao što je to u članu II tački 2. Ustava Bosne i Hercegovine. Takođe, u članu I tački 2. Ustava Bosne i Hercegovine se navodi: “Bosnia and Herzegovina shall be a democratic state, which shall operate under the rule of law and with free and democratic elections”, gdje pojam rule of law sasvim izvjesno označava dobro poznati pojam vladavine prava, koji se često potpuno pogrešno prevodi i kao vladavina zakona, što je suštinski mnogo bliže shvatanjima “kontinentalno-germanskog” poimanja prava, što bi bilo prihvatljivo da Ustav Bosne i Hercegovine ne predstavlja tipični izdanak anglo-američkog pristupa izradi opštih akata (Živanović, M. (ur.), Ljudska prava u Bosni i Hercegovini 2008, Centar za ljudska prava Univerziteta u Sarajevu, Sarajevo, 2009., str. 31.–32.).

33 Pavlović, G., Grbić-Pavlović, N., Ustavne i međunarodnopravne garancije ljudskih prava u Bosni i Hercegovini kao osnov prevazilaženja nezaposlenosti, u: Kovačević, B., Vejnović, D. (ur.), Nezaposlenost..., Zbornik radova, Klub intelektualaca 123, Evropski defendologija centar, Banja Luka, 2011., str. 246.

34 Član X Ustava Bosne i Hercegovine.

35 Živanović, M. (ur.), op. cit. u bilj. 32, str. 33.

207


4. DEROGACIJA LJUDSKIH PRAVA U BOSNI I HERCEGOVINI

Ustav Bosne i Hercegovine ne sadrži izričite odredbe o ograničenjima i derogaciji ljudskih prava. Međutim, u odredbi člana II tačka 2. Ustava Bosne i Hercegovine navodi se da se prava i slobode određene u Evropskoj konvenciji te njenim protokolima direktno primjenjuju u Bosni i Hercegovini.36 Shodno tome, možemo zaključiti da ograničenja ljudskih prava u Bosni i Her-cegovini proizlaze iz Evropske konvencije i njenih protokola.

Takođe, Ustav Bosne i Hercegovine ne sadrži ni izričite odredbe o mogućnosti derogaci-je ljudskih prava u slučaju vanrednog stanja. Međutim, već pomenutim unošenjem u Ustav odredbe o direktnoj primjeni Evropske konvencije te njenom prioritetu nad svakim drugim pravnim aktima, uvedeno je i pravo na derogaciju određenog broja ljudskih prava. Prema tome, sve odredbe iz člana 15. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda od-nose se, zapravo, i na Bosnu i Hercegovinu.37 U tom smislu, ukoliko Bosna i Hercegovina želi suspendovati određena ljudska prava prema ovlaštenjima iz odredbe člana 15. Evropske kon-vencije, onda ona mora ispoštovati sljedeće uslove: a) mora biti proglašen rat ili druga ozbiljna opasnost koja ugrožava opstanak nacije;38 b) srazmjernost preduzetih mjera mora biti u skladu sa ozbiljnošću situacije; c) mora postojati saglasnost sa drugim obavezama međunarodnog javnog prava; d) postoji zabrana derogiranja određenih ljudskih prava; e) postoji obaveza in-formisanja generalnog sekretara Savjeta Evrope o preduzetim mjerama, kao i informisanje generalnog sekretara Savjeta Evrope o prestanku preduzetih mjera.39

Iako Ustav Bosne i Hercegovine ne sadrži odredbe o uvođenju ratnog i vanrednog stanja, ovakve odredbe postoje u pravnom poretku u Bosni i Hercegovini, tj. navedene su u Usta-vu Republike Srpske (član 70.) i Ustavu Federacije Bosne i Hercegovine (član 9.). Tako Ustav Republike Srpske, u članu 70. stav 3. propisuje da Narodna skupština Republike Srpske pro-glašava vanredno stanje za Republiku, ili dio Republike, u slučaju ugrožavanja bezbjednosti, uslijed elementarnih nepogoda (poplava, zemljotresa i požara), prirodnih katastrofa, epidemi-ja, povreda ljudskih prava i sloboda te normalnog funkcionisanja ustavnih organa Republike Srpske.40 Takođe, propisano je da se prethodno navedeni stav ne odnosi na upotrebu vojske i druge mjere iz nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine. S druge strane, Federacija Bosne i Hercegovine, odnosno njena Vlada, ima ovlaštenje, prema članu 9. Ustava Federacije, da dono-si uredbe sa zakonskom snagom u slučaju opasnosti po zemlju kada Parlament Federacije nije u mogućnosti to učiniti. Svaka takva uredba ima snagu zakona, ali se njome ne mogu derogi-rati prava i slobode utvrđene Ustavom.41

36 Član II tačka 2. Ustava Bosne i Hercegovine.

37 Živanović, M. (ur.), op. cit. u bilj. 32, str. 41.

38 Pitanje nacije u Bosni i Hercegovini je, poput mnogih drugih pitanja, sporno. Odnosno, ne može se govoriti o postojanju jedne nacije, već čak tri nacije uz ostale građane, te bi moglo biti sporno pitanje koje nacije je opstanak ugrožen.

39 Član 15. Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, op. cit. u bilj. 9.

40 Član 70. stav 3. Ustava Republike Srpske.

41 Član 9. Ustava Federacije BiH.

208


Nadalje, u odredbama Zakona o odbrani Bosne i Hercegovine42 propisuje se da je Parlamen-tarna skupština Bosne i Hercegovine nadležna da proglasi ratno stanje na zahtjev Predsjed-ništva Bosne i Hercegovine u slučaju direktnog napada na Bosnu i Hercegovinu ili dio Bosne i Hercegovine, kao i da proglasi vanredno stanje na zahtjev Predsjedništva Bosne i Hercegovine kada postoji prijetnja postojanju Bosne i Hercegovine, prijetnja napada na Bosnu i Hercego-vinu ili bilo koji dio Bosne i Hercegovine ili neposredna ratna opasnost.43 Nadalje, u članu 12. Zakona o odbrani Bosne i Hercegovine navodi se da Predsjedništvo Bosne i Hercegovine dono-si odluke konsenzusom te da je ono nadležno da zahtijeva proglašenje ratnog stanja od Parla-mentarne skupštine Bosne i Hercegovine, kao i da zahtijeva proglašenje vanrednog stanja od Parlamentarne skupštine. U poglavlju IV ovog Zakona koje nosi naslov: Proglašenje ratnog ili vanrednog stanja (čl. 40.–43.), i poglavlju V – Prirodne i druge katastrofe i nesreće (čl. 44.–45.) regulisano je pitanje zahtjeva za proglašenje ratnog stanja ili vanrednog stanja, zatim rokova za razmatranje, kao i angažovanje oružanih snaga Bosne i Hercegovine u slučaju prirodnih i drugih katastrofa i nesreća. Prema tome, i ovdje postoji jedan poseban paradoks, a to je da se zakonom uređuje materija koja, u pravilu, spada u ustavnu materiju.


Odredbe člana II Ustava Bosne i Hercegovine u cjelini se odnose na ljudska prava i osnovne slobode. Naime, odredbe ovog člana sadrže listu prava i sloboda koje garantuje Ustav, a koja su gotovo identična pravima iz Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih slo-boda, ali i pored te činjenice Evropskoj konvenciji se daje posebno mjesto u ustavno-pravnom poretku Bosne i Hercegovine. Uživanje navedenih prava i sloboda obezbijeđeno je svim licima u Bosni i Hercegovini, bez diskriminacije po bilo kojoj osnovi. Takođe, Ustav Bosne i Hercego-vine stavio je poseban akcenat na poštovanje ljudskih prava i drugih obaveza koje proističu iz međunarodnog prava, poštovanjem opštih principa međunarodnog prava koji, prema Ustavu Bosne i Hercegovine, čine sastavni dio pravnog poretka Bosne i Hercegovine i njenih entiteta.

S druge strane, Ustav Bosne i Hercegovine ne sadrži izričite odredbe o ograničenjima i derogaciji ljudskih prava i osnovnih sloboda, već ograničenja ljudskih prava u Bosni i Hercego-vini proizlaze iz Evropske konvencije i njenih protokola koji se direktno primjenjuju u Bosni i Hercegovini. Ustavom Bosne i Hercegovine nije regulisano ni pitanje proglašenja ratnog i van-rednog stanja, već je to uređeno ustavima entiteta i Zakonom o odbrani Bosne i Hercegovine, što baš i nije čest slučaj da se ustavna materija reguliše zakonom.

Zbog toga je neophodno u procesu, eventualnih, ustavnih promjena, koje su i inače uslov za pristupanje Bosne i Hercegovine Evropskoj uniji, na adekvatan način regulisati pitanje funkcionisanja Bosne i Hercegovine u uslovima vanrednog i ratnog stanja, s obzirom na to da su sve evropske države ustavno jasno odredile koji je to organ države koji može proglasiti vanredno i ratno stanje i pod kojim uslovima to može učiniti. Takođe, potrebno je regulisati i pitanje derogacije pojedinih ljudskih prava za slučaj postojanja ovih stanja, a svakako imajući u

42 Zakon o odbrani Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik Bosne i Hercegovine, broj 88/2005.

43 Ibid., član 10.

209


vidu ustavnu odredbu da se niti jednim amandmanom na Ustav Bosne i Hercegovine ne može eliminisati, niti umanjiti bilo koje od prava i sloboda predviđenih članom II Ustava Bosne i Hercegovine.

LITERATURA

1. Bobio, N., Liberalizam i demokratija, Zavod za udžbenike i nastavna sredstva, Beograd, 1995.

2. Dijk, van P., Hoof, van G. J. H., Teorija i praksa Evropske konvencije o ljudskim pravima, Treće izdanje, Muller, Fond otvoreno društvo BiH, Sarajevo, 2001.

3. Dimitrijević, V.; Popović, D.; Papić, T.; Petrović, V., Međunarodno pravo ljudskih prava, Drugo izdanje, Beogradski centar za ljudska prava, Beograd, 2007.

4. Dvorkin, R., Suština individualnih prava, JP Službeni list SRJ, CID, Beograd, Podgorica, 2001.

5. Finis, Dž., Prirodno pravo, CID, Podgorica, 2005.

6. Fridrih, K., Konstitucionalna demokratija, CID, Podgorica, 2005.

7. Gomien, D., Kratak vodič kroz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima, 3. izdanje, Vijeće Evrope, Sa-rajevo, 2005.

8. Milosavljević, B., Uvod u teoriju ustavnog prava, Pravni fakultet Univerziteta Union i Javno preduze-će Službeni glasnik, Beograd, 2011.

9. Milosavljević, B., Popović, D., Ustavno pravo, Treće izmenjeno i dopunjeno izdanje, Pravni fakultet Univerziteta Union i Javno preduzeće Službeni glasnik, Beograd, 2009.

10. Mitrović, Lj., Uloga ustavnog suda u zaštiti i kontroli ustavnosti, Pravni fakultet Univerziteta Union, Beograd, 2005.

11. Pavlović, G., Grbić-Pavlović, N., Ustavne i međunarodnopravne garancije ljudskih prava u Bosni i Her-cegovini kao osnov prevazilaženja nezaposlenosti, u: Kovačević, B., Vejnović, D. (ur.), Nezaposlenost..., Zbornik radova, Klub intelektualaca 123, Evropski defendologija centar, Banja Luka, 2011., str. 238.–250.

12. Popović, D., Evropsko pravo ljudskih prava, JP Službeni glasnik, Beograd, 2012.

13. Savić, S., Konstitutivnost naroda u Bosni i Hercegovini, Pravna priroda preambule, Pravni fakultet, Ba-nja Luka, 2000.

14. Weston, B., Human rights, Human Rights Quarterly, Vol. 6, No. 3, 1984, pp. 257–283.

15. Živanović, M. (ur.), Ljudska prava u Bosni i Hercegovini 2008, Centar za ljudska prava Univerziteta u Sarajevu, Sarajevo, 2009.

PRAVNI PROPISI

1. Evropska konvencija o ljudskim pravima (The European Convention on Human Rights – formally the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms), usvojena od strane Savje-ta Evrope u Rimu 4. novembra 1950. godine, a stupila je na snagu 3. septembra 1953. godine.

2. Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima (The International Covenant on Civil and Politi-cal Rights), usvojen je od Generalne skupštine Ujedinjenih nacija Rezolucijom broj 2200 A(XXI) od 16. decembra 1966. godine, a stupio je na snagu 23. marta 1976. godine.

210


3. Ustav Bosne i Hercegovine (The General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina – Opšti okvirni sporazum za mir u Bosni i Hercegovini), Dejton, 1995.

4. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, Službene novine Federacije Bosne i Hercegovine, broj 1/1994, 13/1997, 16/2002, 22/2002, 52/2002, 63/2003, 18/2003, 9/2004, 20/2004, 33/2004, 71/2005, 72/2005, 88/2008.

5. Ustav Republike Srpske, Službeni glasnik Republike Srpske, broj 21/1992 – prečišćeni tekst, 28/1994, 8/1996, 13/1996, 15/1996, 16/1996, 21/1996, 21/2002, 26/2002, 30/2002, 31/2002, 69/2002, 31/2003, 98/2003, 115/2005 i 117/2005.

6. Statut Brčko Distrikta BiH, Službeni glasnik Brčko distrikta Bosne i Hercegovine, broj 17/2008 i 39/2009.

7. Zakon o odbrani Bosne i Hercegovine, Službeni glasnik Bosne i Hercegovine, broj 88/2005.

MREŽNI IZVORI

1. http://www.ljudskaprava.ba

2. http://www.parlament.ba

211


Ljubinko Mitrović*

Nikolina Grbić Pavlović**

Gojko Pavlović***

HUMAN RIGHTS DEROGATION IN THE STATE OF EMERGENCy – THE CASE OF BOSNIA AND HERZEGOVINA

Summary

Human rights and their protection are a key segment of the constitutional order in Bosnia and Herzegovina. Article II of the Constitution of Bosnia and Herzegovina, as well as the An-nex I to the Constitution of Bosnia and Herzegovina comprise an impressive list of human rights and international instruments to be applied in Bosnia and Herzegovina. However, in nowadays Bosnia and Herzegovina human rights grow to voice like empty platitudes used very often for daily political purposes, without real understanding of the notion and with no awareness of the effective mechanisms for their protection. In addition, the Constitution of Bosnia and Herzegovina includes neither provisions on human rights restriction nor provi-sions on the state of emergency or the state of war. Therefore, this paper aims at showing the certain specific features with regard to the possible human rights derogation in Bosnia and Herzegovina, arising from the mandatory direct applicability of the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms in Bosnia and Herzegovina.

Keywords: Human rights, state of emergency, derogation, Bosnia and Herzegovina

* Ljubinko Mitrović, PhD, Full Professor at the Law Department of the University APEIRON in Banja Luka and the Human Rights Ombudsman of Bosnia and Herzegovina, Jovana Surutke br. 13, 78000 Banja Luka. Email address: [email protected].

** Nikolina Grbić Pavlović, PhD, Assistant Professor at the Law Department of the Internal Affairs College, University in Banja Luka, Živojina Mišića 10A, 78000 Banja Luka. Email address: [email protected].

*** Gojko Pavlović, PhD, Assistant at the Security Department of the Internal Affairs College, University in Banja Luka, Živojina Mišića 10A, 78000 Banja Luka. Email address: [email protected].

prikazi

reviews

215


Blanka Salatić*

PRIKAZ KONFERENCIJE “UTJECAJ NJEMAČKE PRAVNE TRADICIJE NA PRAVNE BIBLIOTEKE I BIBLIOTEČNE FONDOVE I RAZMJENA ISKUSTAVA U UMREŽAVANJU BIBLIOTEKA” (MOSTAR, 15. I 16. RUJNA 2016.)

Društvo bibliotekara pravnih i srodnih biblioteka Jugoistočne Europe službeno je registri-rano 2009. godine u Splitu, sa sjedištem na Pravnom fakultetu Sveučilišta u Splitu. Među-knjižnična suradnja knjižnica pravnih fakulteta regije počela je šest godina prije u Mariboru i u tom su se razdoblju pridruživale i knjižnice drugih srodnih institucija. Svake godine Društvo redovito održava okrugli stol u Neumu uz međunarodno savjetovanje Aktualnosti građanskog i trgovačkog zakonodavstva i pravne prakse, sjednicu na Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu za vrijeme sajma knjiga, dok ovo je treća konferencija u organizaciji Društva.

Konferencija je održana 15. i 16. rujna 2016. godine na Pravnome fakultetu Sveučilišta u Mostaru u organizaciji Društva bibliotekara pravnih i srodnih biblioteka Jugoistočne Europe i Njemačke zaklade za međunarodnu pravnu suradnju (IRZ) te suorganizaciji Pravnog fakulteta Sveučilišta u Mostaru i Fondacije/Zaklade Kemal Bakaršić. Skupu su nazočili članovi Društva bibliotekara pravnih i srodnih biblioteka te knjižničari gosti iz drugih fakultetskih knjižnica Mostara. Moderatorica prvog dana Konferencije, predsjednica Društva Edita Bačić, pozdravi-la je nazočne prigodnim riječima te zamolila cijenjene domaćice da se obrate skupu. Uvodne riječi održale su dekanica Pravnoga fakulteta Sveučilišta u Mostaru prof. dr. sc. Vesna Kazazić i voditeljica Knjižnice istoga fakulteta Ljiljanka Šunje te ukazale na značaj ovakvih skupova tijekom posljednjih deset godina za matični fakultet kao i fakultete u regiji. Glavna tajnica Društva bibliotekara pravnih i srodnih biblioteka SEALL Violetta Bottazzo upoznala je nazoč-ne s djelovanjem Društva te aktivnostima koje su poduzimane. Gđa Bottazzo istaknula je kako je Društvo sve prepoznatljivije što dokazuje i uključivanje IRZ-a kao organizatora. Voditelj IRZ Projekta za područje Bosne i Hercegovine, Makedonije, Crne Gore i Srbije dr. Stefan Pürner naglasio je važnost takvoga djelovanja u regiji i ponudio daljnju suradnju.

Program je prvoga dana vodila knjižničarska savjetnica i predsjednica Društva bibliotekara pravnih i srodnih biblioteka Jugoistočne Europe Edita Bačić. Gospodin Dragan Marković pred-stavio je Fondaciju/Zakladu Kemal Bakaršić i upoznao sudionike s ulogom i funkcioniranjem Zaklade te najavio skupove koje ista organizira tijekom iduće, 2017. godine.

Voditeljica Knjižnice Pravnog fakulteta u Splitu, koji je i prvi institucionalni član SEALL-a, izlagala je o Centru za njemačko pravo na Pravnome fakultetu u Splitu o njegovu nastanku, razvoju, prerastanju informativnih radionica, zahvaljujući entuzijastima, u renomirani centar koji je doveo do značajne suradnje s Institutom za pravnu suradnju i s pravnim fakultetima u Njemačkoj. Zahvaljujući tome, Knjižnica je povećala fond za 3000 knjiga i naslove časopisa koje su nastavnici izabrali prema svojim potrebama. Voditeljica Knjižnice Pravnog fakulteta

UDK 027.7(4-12):34(430)](047) 021.6(4-12)(047)

* Blanka Salatić, mag. iur., viša knjižničarka, Pravni fakultet Sveučilišta J. J. Strossmayera u Osijeku. Adresa e-pošte: [email protected].

216


Sveučilišta u Rijeci Dejana Golenko govorila je o značenju i korištenju njemačkih pravnih baza podataka u znanstvenoistraživačkom radu nastavnika te o utjecaju njemačkoga prava u zako-nodavnom i znanstvenom smislu.

Najeminentniji izlagač bio je dr. Holger Knudsen, dugogodišnji voditelj biblioteke Max-Planck instituta za međunarodno privatno pravo, ekspert za pravno bibliotekarstvo. Obnašao je funkcije predsjednika Međunarodne asocijacije pravnih biblioteka (IALL), potpredsjednika i člana Upravnog odbora IALL-a, kao i predsjednika Velikog vijeća IALL-a, a zatim predsjednika Pravne sekcije Međunarodne federacije bibliotekarskih asocijacija (IFLA – International Fede-ration of Library Associations) te predsjednika Komisije za pravna pitanja Društva bibliote-kara Njemačke (Kommission für Rechtsfragen des Vereins Deutscher Bibliothekare). Njegovo izlaganje “Networking in the times of globalisation” ukazalo je na neminovnost potrebe me-đusobnog povezivanja knjižničara orijentiranih na određenu struku i znanost te na važnost prezentacija knjižnica, što pridonosi bržoj razmjeni i pribavljanju informacija. Osvrnuo se i na nejednake mogućnosti za pristup informacijama kao posljedicu problema ostvarivanja profita određenih grupacija. Govorio je o svome bogatom iskustvu i s čime se sve susretao na raznim stranama svijeta te zaključio da bez suradnje nema opstanka osobito u ovom dijelu svijeta.

Odvjetnica Helena Devetak iz Nove Gorice u Sloveniji govorila je o upotrebi njemačkog prava na ovim prostorima. Kolege iz Univerzitetske biblioteke “Svetozar Marković” u Beogra-du, Vesna Šujica, Maja Đorđević i Miroslav Đukić, istraživali su njemačke doktorande prava iz Srbije s kraja 19. stoljeća. Proanalizirali su kako se razvijalo formalno obrazovanje pravnika i zaključili da su mnogi od njih bili poslani u europska središta znanja, među kojima je Nje-mačka bila najčešća destinacija, a time je i utjecaj njemačkoga prava bivao sve veći. Njihovi su doktorati dospjeli u Univerzitetsku biblioteku i u tijeku je digitalizacija istih. Još tri kolegice iz iste ustanove, Vera Petrović, Jovanka Poljak i Olivera Ivanova, izlagale su o časopisima na njemačkome jeziku u fondu Univerzitetske biblioteke “Svetozar Marković” od kojih 32 naslo-va pokrivaju pravnu znanost i struku. Radmila Dabanović, upraviteljica knjižnice Pravnoga fakulteta u Novom Sadu, izlagala je o depozitnom fondu njemačkih službenih publikacija u Bi-blioteci Pravnoga fakulteta u Novom Sadu. Tatjana Brzulović-Stanisavljević iz Univerzitetske biblioteke “Svetozar Marković” u Beogradu izlagala je o Austrijskoj biblioteci u Beogradu, dok su nas Mirela Rožajac-Zulčić i Ivana Teronić Oruč s Pravnoga fakulteta Univerziteta u Sarajevu upoznale s njemačkom čitaonicom na Fakultetu i dopunskim studijem njemačkog prava.

Drugi dan Konferencije započeo je predstavljanjem knjige dr. Svetlane Mirčov “Knjige i periodičke publikacije objavljenje tokom Prvog svetskog rata na Krfu, u Solunu i Bizerti: bibli-ografija”. O autorici i njezinu djelu govorila je Sanja Golijanin, knjižničarka Tužilaštva/Tuži-teljstva BiH. Potom je autorica najavila i sljedeći naslov koji tek treba izaći. Slijedio je Okrugli stol na temu “Suradnja između pravnih i srodnih biblioteka regiona”. Moderatorica Blaženka Peradenić-Kotur predstavila je sudionice Editu Bačić – Knjižnica Pravnog fakulteta Sveučilišta u Splitu, Blanku Salatić – Knjižnica Pravnoga fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, Svetlanu Mirčov – Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu i Sanju Golijanin – Tuži-laštvo/Tužiteljstvo BiH u Sarajevu. Svaka je sudionica izložila iskustvo djelovanja u Društvu te o problematici fakultetskih knjižnica kao i rada specijalne knjižnice. Tijekom Okrugloga stola raspravljalo se o problemima s kojima se suočavaju i knjižničari drugih sredina te su predlože-na moguća rješenja. Nakon rasprave uslijedilo je još jedno izlaganje dr. Blaženke Peradenić-Ko-tur o njemačkim pravnim izvorima u Nacionalnoj i sveučilišnoj knjižnici u Zagrebu.

217


Na kraju su izneseni zaključci Konferencije. Pokazalo se da je tema zaintrigirala sve sudio-nike te kako je, unatoč utjecaju europskog prava, utjecaj njemačkog prava i dalje aktualan na ovim prostorima. Kao knjižničari potaknuti smo iznalaziti što je još ostalo skriveno u našim knjižnicama, staro i zapostavljeno, te isto učiniti vidljivim jer je uvijek moguće pronaći neko “blago”. Svi susreti i održavanje kontakata svakako doprinose boljem djelovanju u struci. Uči-mo jedni od drugih, bodrimo se da ne posustanemo u nastojanju da se prepozna što činimo za zajednicu s ciljem izgradnje boljega društva.

218


Ana Đanić Čeko*

PREDAVANJE PROFESORA MARCA GJIDARE “ULOGA UPRAVE U IZRADI PRAVNIH PROPISA – FRANCUSKI MODEL”

U organizaciji Katedre upravnog prava Pravnog fakulteta Sveučilišta J. J. Strossmayera u Osije-ku, u četvrtak 10. studenoga 2016. održano je predavanje Marca Gjidare profesora emeritusa Sveuči-lišta Panthéon-Assas (Pariz II) na temu “Uloga uprave u izradi pravnih propisa – francuski model”.

Predstojnik Katedre upravnog prava profesor Boris Ljubanović u uvodnom je dijelu pozdra-vio sve nazočne goste, kolege profesore i studente te izrazio osobito zadovoljstvo i čast posjetom profesora Gjidare Pravnom fakultetu Osijek. Predstavio je cijenjenog profesora i iznio pregled impresivnog znanstvenog rada uglednog francuskog znanstvenika hrvatskog podrijetla, koji je svoje primarno pravničko obrazovanje okrunio doktoratom prava i znanosti o javnoj upravi, a kojem je pridodao diplome dvaju eminentnih pariških sveučilišta (Instituta za političke studije i Nacionalne škole za orijentalne jezike). Istaknuo je njegovu iznimnu sveučilišnu karijeru kao profesora javnog prava Pravnog fakulteta Sveučilišta Panthéon-Assas (Université Panthéon-Assas, Paris 2), ujedno i dekana sastavnice spomenutog Sveučilišta pri Institutu za pravo i ekonomi-ju u Melunu (Institut de droit et d’économie de Melun) do odlaska u mirovinu 2008. Pozamašan je značaj uloge, utjecaja i doprinosa akademskoj zajednici ovog vrhunskog pravnog i upravnog stručnjaka te znanstvenika, počasnog doktora Sveučilišta u Splitu, autora niza fundamentalnih studija, monografija, sveučilišnih udžbenika, kao i brojnih znanstvenih te stručnih tekstova i članaka iz različitih područja javnoga prava i političkih znanosti.

Uz plodni znanstveni i stručni rad, profesora Gjidaru kao čovjeka krasi i epitet velikog za-govornika i promicatelja svoje druge domovine Hrvatske, kojoj služi podjednako vjerno srcem kao domoljub i umom kao vrstan stručnjak. U zajedničkim naporima s dvojicom hrvatskih inte-lektualaca, pokojnim dr. sc. Mirkom Draženom Grmekom i dr. sc. Nevenom Šimcem, početkom devedesetih godina sustavno je i predano radio na upoznavanju francuske javnosti s istinom o ratnim zbivanjima u nekadašnjoj Jugoslaviji te je rezultat toga rada, među ostalim, bilo objav-ljivanje knjige pod nazivom Le nettoyage ethnique. Documents historiques sur une idéologie serbe. Prenoseći upravna iskustva Francuske kao kolijevke upravnog prava i zemlje uzorne državne uprave te ohrabrujući demokratsku osjećajnost i kulturnu snošljivost, profesor Gjidara na posve je konkretan način pridonio izgradnji hrvatskog društvenog i političkog sustava, u skladu s naj-boljim europskim tradicijama.

Aktivan je i kao zapaženi član niza francuskih javnih i stručnih udruženja, poput Društva za komparativno zakonodavstvo i Instituta za znanost o javnoj upravi pri Državnom savjetu. Po-sebno valja naglasiti njegov angažman kao osnivača, suosnivača ili voditelja većega broja hrvat-sko-francuskih znanstvenih udruga i društava na Sorboni o hrvatskoj kulturi, utemeljitelja Pred-stavničkog savjeta hrvatskih institucija i zajednice u Francuskoj te Centra za europske studije i

* Dr. sc. Ana Đanić Čeko, poslijedoktorandica na Katedri upravnog prava Pravnog fakulteta Sveučilišta J. J. Strossmayera u Osijeku, Stjepana Radića 13, 31000 Osijek. Adresa e-pošte: [email protected].

UDK 35(44):340.13](047)

219


istraživanja “Robert Schuman” u Splitu. Osnovao je i vodio više sveučilišnih studija specijalizira-nih za područje sigurnosti te inicirao utemeljenje francusko-hrvatske trgovačke komore u Parizu. Osobito je vrijedna spomena njegova potpora hrvatskoj akademskoj zajednici, koja se i najbolje održava u njegovoj ulozi inicijatora suradnje Sveučilišta Pariz II s Pravnim fakultetom Sveučilišta u Splitu, s ciljem zajedničkog rada na razvoju diplomskih i poslijediplomskih studija, znanstvenih istraživanja te jačanje suradnje s trećim sveučilištima. Nadasve valja napomenuti njegov doprinos kao organizatora i idejnog začetnika u održavanju međunarodnog znanstvenog simpozija “Hrvat-sko-francuski upravnopravni dani” u Splitu, koji se organiziraju svake godine od 2007.

U uvodnom dijelu izlaganja o sudjelovanju u izradi pravnih propisa, profesor Gjidara navodi kako u Francuskoj uprava ima četiri glavne i temeljne zadaće koje se odnose na obavijesti (pri-kupljanje), studije (provedba), provedbu i prilagodbu (odluka) te pripremu odluka (izrada). Na-glašava ulogu studija utjecaja pri predlaganju zakona kroz prethodnu procjenu budućeg pravnog propisa i važnost savjetovanja sa stručnjacima i predstavnicima zainteresirane javnosti, pri obli-kovanju pravnih propisa. Ističe kako demokratski legitimitet pravnih propisa treba ojačati preko instrumenta dijaloga, savjetovanja s javnosti i specijaliziranim tijelima, gdje se očituje i posebna nadzorna uloga Državnog savjeta, posebice u vezi s kvalitetom izrade nacrta prijedloga zakona. Stoga navodi 2005. godinu kao važnu zbog provedene reforme, na temelju koje se željelo prido-nijeti unutarnjem dijalogu u upravi, jačanju odgovornosti donositelja propisa i pravne sigurno-sti, što dovodi do dvostruke reakcije: potrebe za kodifikacijom i pojednostavnjenjem. Postavljaju se zahtjevi za dosljednošću u izrađivačkom smislu, poštovanjem hijerarhije propisa i vladavine prava, uvođenjem fleksibilnosti i svrsishodnosti odluka te prilagodbom uprave pojednostavnje-nju pravnih pravila, postupaka i formalnosti. Upravne službe počinju pokazivati zanimanje koja su načela važna za izradu propisa (pravila objavljivanja i potpisivanja pravnih propisa). Radi toga izrađen je Nomotehnički vodič kojim se nastojala poboljšati pravna kvaliteta tekstova i olakšati građanima njihovo razumijevanje. Vodič je podijeljen svim službama na koje se odnosio, a sadr-žava sljedeće rubrike: 1) osmišljavanje tekstova 2) koraci u izradi tekstova 3) pravila svojstvena određenim kategorijama tekstova i 5) logičke sheme i praktični slučajevi.

U drugom dijelu izlaganja profesor Gjidara naglasak stavlja na stvaranje pravnih propisa koje provodi uprava, koji potječu od uprave i koji imaju upravnu narav. Prije svega važna su postupov-na pravila koja proizlaze iz važećih pravnih normi, a što može biti obvezatno za javne službenike i stranke (okružnice, napuci, dopisi, povelje, mišljenja, preporuke, ministarski odgovori na upite zastupnika i drugo). Zatim, mjere koje, u načelu, nisu podložne osporavanju, a ovoj kategoriji pripadaju interne i diskrecijske mjere te mjere na koje se može pozvati (zapovjednog su karaktera ili djeluju kao usmjeravanje u upravnom djelovanju). Neke norme mogu, voljom zakonodavca ili upravnog suca, ući u područje pravnih pravila. Kad je posrijedi izrada pravnih propisa od strane uprave u njihovim strukturnim vidovima, profesor Gjidara ističe potrebu i poticanje trajne spe-cijalizacije i rastućeg trenda osamostaljivanja.

U završnom djelu izlaganja o ulozi uprave i njezinoj ovlasti u izradi pravnih propisa profesor Gjidara zaključno iznosi, kako valja imati na umu trostruki razvoj koji se ponajprije ogleda:

1) u smanjenju zakonodavne dužnosti parlamenta s pojavom novih načina izrade zakona (regu-liranje – propisivanje – delegirano zakonodavstvo)

2) razdvajanju stručne ekspertize i političkog odlučivanja te 3) natjecanju u izradi pravnih propisa zbog prijenosa nadležnosti u korist lokalne vlasti (uključuju-

ći i regulatornu ovlast) s jedne strane i nadnacionalnih tijela, posebice europskih, s druge strane.

220


UPUTE SURADNICIMA

Pravni vjesnik, časopis Pravnog fakulteta u Osijeku, objavljuje radove ponajprije iz područ-ja pravnih i društvenih znanosti. Uredništvo prima i objavljuje isključivo neobjavljene radove. Prijava rada za objavljivanje drži se istovrijednom s Izjavom o autorstvu i autorskim pravi-ma prema Zakonu o autorskom pravu i srodnim pravima (Narodne novine, broj 167/2003, 79/2007, 80/2011, 125/2011, 141/2013, 127/2014). Time autor jamči da poslani rad pred-stavlja njegov originalni rukopis, da ne krši etička i autorska prava te da strogo poštuje pravila metodologije znanstvenoga rada kad je riječ o navođenju tuđih rezultata rada.

Časopis ima politiku provjeravanja za plagijate (Ephorus). Kada se plagijat otkrije, časopis će nametnuti sankcije prema etičkim načelima – Committee on Publication Ethics (COPE) http://publicationethics.org/.

Autori zadržavaju autorska prava za članke objavljene u časopisu, no daju časopisu pravo prvog objavljivanja. Radove prihvaćene za objavljivanje ili već objavljene u Pravnom vjesniku Pravnog fakulteta u Osijeku autor smije objaviti u drugim publikacijama, uz napomenu da je rad već objavljen u Pravnom vjesniku.

Radovi se dostavljaju u elektronskom obliku (format.doc) na adresu e-pošte Pravnog vjesnika ([email protected]). Prilozi se šalju na adresu:

Uredništvo Pravnog vjesnikaPravni fakultetStjepana Radića 1331000 OsijekRukopisi i prilozi se ne vraćaju.

Uz naslov rada treba navesti ime, prezime i titulu autora, naziv i adresu ustanove u kojoj radi ili kućnu adresu te adresu elektroničke pošte. Uz navedeno, radovi trebaju biti opremljeni i s dvama sažecima (100 – 250 riječi, ciljevi, zadaci te metodologija rada) s maksimalno šest ključnih riječi (prvi sažetak ispod naslova rada na jeziku na kojem je rad pisan te drugi, na stranome jeziku koji treba smjestiti na kraju rada, nakon popisa literature).

Svi se prispjeli radovi (osim prikaza, osvrta, recenzija znanstveno-stručnih recentnih pub-likacija, izvješća sa znanstvenih skupova i sl.) ocjenjuju. Objavljuju se pozitivno ocijenjeni ra-dovi (dva anonimna recenzenta), kategorizirani kako slijedi:

• izvorni znanstveni rad – rad koji karakterizira izvornost zaključaka ili koji donosi prethodno neobjavljene izvorne rezultate znanstveno koncipiranog i provedenog is-traživanja, u skladu s najvišim zahtjevima metodologije znanstvenoga rada

• prethodno znanstveno priopćenje – rad donosi preliminarne rezultate istraživanja u tijeku koji zbog aktualnosti zahtijevaju brzo objavljivanje, no bez razine obuhvatnosti i utemeljenosti koji se zahtijevaju za znanstveni rad

• pregledni znanstveni rad – rad sadrži temeljit i opsežan kritički pregled određene problematike, no bez veće izvornosti rezultata, uz iscrpan pregled literature relevantne za određenu tematiku

221

PRAVNI VJESNIK GOD. 33 BR. 2, 2016.

• stručni rad – rad koji ne mora biti vezan uz izvorno istraživanje; karakteriziraju ga znanja i iskustva relevantna za određenu struku, ali nema obilježja znanstvenosti.

Kategorizacija radova provodi se prema Uputama za uređivanje i oblikovanje časopisa Min-istarstva obrazovanja, znanosti i sporta.

Konačnu odluku o kategorizaciji rada donosi Uredništvo, vodeći se ponajprije ocjenom recenzenata.

Poželjno je da radovi obasežu do 32 kartice (57.600 znakova, uključujući bjeline i podrubne bilješke).

Uredništvo pridržava pravo prilagodbe rada općim pravilima uređivanja časopisa i jezičnim zakonitostima hrvatskog standardnog jezika.

Glavni tekst i podrubne bilješke valja pisati istim fontom (Times New Roman), s tim da treba voditi računa o tome da font bude ujednačene veličine u glavnom tekstu (12) i u podrub-nim bilješkama (10).

Koriste se sljedeći “navodnici” i ‘polunavodnici’. Posebice valja izbjegavati nepotrebna isti-canja (kosa i masna slova, podcrtavanje, verzal), pogotovo u kombinaciji s navodnicima (dakle nikako ne “navodnici”).

Latinski izrazi i kratice uvijek se pišu kosim slovima (op. cit., ibid.). Brojke koje označavaju podrubne bilješke nikada nisu ukošene (4), ako su na kraju rečenice, dolaze iza točke (.4).

NAVOĐENJE

Pri prvom navođenju daje se potpun opis bibliografske jedinice koji sadrži ime/imena au-tora, naziv djela, izdavača, mjesto i godinu izdanja te broj stranice na koju se upućuje. Za sve vrste publikacija navodi se prezime pa inicijal imena autora (različiti autori odvajaju se točkom sa zarezom), naziv djela piše se kosim slovima (naslovi knjiga, članaka), a različiti podaci odvajaju se isključivo zarezima i navode uvijek istim redoslijedom.

BILJEŽENJE PODRUBNE BILJEŠKE (FUSNOTE)

Podrubne bilješke pišu se veličinom slova od 10 točaka, s jednostrukim proredom.

222


INSTRUCTIONS FOR AUTHORS

Pravni vjesnik is a law journal of the Law Faculty in Osijek that publishes papers primarily from the field of law and social sciences. The Editorial Board only takes into consideration and publishes previously unpublished papers. The Journal does not charge registration fees, nor the review and publishing of an article.

Contributions sent in for publishing correspond to the Author’s Declaration and Copyright pursuant to the Law on Copyright and Related Rights (Official Gazette No. 167/0, 79/07, 80/11, 125/11, 141/13, 127/14). By signing the Author’s Declaration, the author guarantees that his/her contribution is his/her own original manuscript, that it does not violate ethical rights or copyrights, and that it strictly abides by the methodology of research paper citation.

SUBMISSION

The papers should be submitted electronically through the Open Journal Systems: http://hrcak.srce.hr/ojs/index.php/pravni-vjesnik/index.

OBLIGATORy ELEMENTS

The following must be included in the paper: the title of the paper, author’s name and sur-name, academic or professional status, as well as the name and address of the author’s place of work or home address, including e-mail address. The paper should also include two summaries (100-250 words each, stating the aims, objectives and research methods used) listing a max. of 6 keywords (the first summary under the title of the paper in the source language of the paper, and the second summary in a foreign language at the end of the paper after the refer-ence section).

The main text and footnotes should be written in the same font (Times New Roman), with the main text in size 12 and footnotes in 10. The following format of “double quotation marks”, and ‘single quotes’ should be used. Giving emphasis should be avoided (italic, bold, underlined, lowercase capitals), particularly in combination with double quotation marks (i.e. never “double quotation marks”). Latin terms and abbreviations should always be written in italic lowercase (op.cit., ibid.). Numbers denoting footnotes are never italicised (²), and if they are located at the end of the sentence, they are placed after the period (.²).

REVIEW PROCESS

All contributions are subject to review (except book reviews, commentaries, research and professional reviews of current publications, scientific conference reports etc.). All anony-mous contributions are sent at least two reviews (anonymous double-peer review).

223

PRAVNI VJESNIK GOD. 33 BR. 2, 2016.

Positively assessed papers are categorised as follows:

1) Original scientific paper – a paper characterised by originality of conclusions, or which presents previously unpublished original results of scientific research in accordance with the highest criteria of scientific methodology;

2) Preliminary communication – a paper which presents primary findings of research in progress, which due to current interest require immediate publication, but without the level of deep and thorough study required for a scientific paper,

3) Review article – the article contains a detailed and comprehensive critical review of a certain problem area, but with no significant originality of results, and includes a detailed reference list relevant for a particular topic; and

4) Professional paper – a paper not necessarily related to original research, rather con-tains information and experience relevant for a certain profession, albeit without scientific features.

Papers are categorised in accordance with the Guidelines for Editing and Formatting Journals issued by the Ministry of Education, Science and Sports of the Republic of Croatia. The Edito-rial Board makes the final decision on the categorisation of the paper, based primarily on the assessment of the reviewers.

CITATION FORMATS

When citing the first time, a full bibliographic reference must be provided containing the following information: author(s) name(s), title, publisher, place and date of publication, and the page number(s) to which they refer. All publications should include the surname followed by the initials of the author’s first name(s) (the names of different authors are to be separated by a semicolon); the title of the work should be italicised (book and article titles), whereas different data are to be separated only by commas and always in the same order.

Font 10pt is used for writing footnotes. Paragraph indent is set to 0.3pt with single spac-ing, and line spacing at 0.3pt

224


ETIČKA NAČELA

Etička načela za časopis Pravni vjesnik temelje se na smjernicama za najbolju praksu za urednike časopisa Udruge za etiku objavljivanja COPE – Committee on Publication Ethics, koje su prevedene na hrvatski, objavljene na stranicama Ministarstva znanosti i obrazovanja. Uredništvo izjavljuje da će postupati sukladno prihvaćenim međunarodnim načelima. Usvoje-na etička načela obvezujuća su za uredništvo, recenzente i autore.

Prava korištenja: Puni tekstovi radova iz ovog časopisa besplatno se smiju koristiti za osobnu ili edukacijsku svrhu uz poštovanje prava autora i izdavača.

ETHICAL PRINCIPLES

The ethical principles for the Pravni vjesnik are based on the Committee on Publication Ethics (COPE - http://publicationethics.org), best practice Guidelines for Journal Editors. The Editorial Board is committed to following these internationally accepted principles.The adopt-ed ethical principles are binding for the Editorial Board, reviewers and authors.

The Journal adheres to a policy of verifying for plagiarism (Ephorus). If plagiarism is de-tected, the Journal will impose sanctions according to the ethical principles of the Committee on Publication Ethics (COPE).

COPyRIGHT

Authors retain the copyright on the papers published in the Journal, but grant the right of first publication to the Journal. Papers accepted for publication or already published in Pravni vjesnik of the Faculty of Law in Osijek may be published by the author(s) in other publications only with proper notice of its previous publication in Pravni vjesnik.