Accrual Based-Accounting: International Accounting Issues and PracticesKelompok VIIKelas VIIIB Akuntansi RegulerDian Ratnawati (11)M. Irfan Fajrur Rohman (15)Ruth Jelita Silaban (24)Yudha Fermana Ginting (30)

0

Accrual Based-Accounting: International Accounting Issues and Practices

I. Isu Akuntansi Akrual di Negara-negara Anggota OECD

Organisasi untuk Pembangunan Ekonomi atau The Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) dibentuk pada tanggal 30 September 1961 sebagai perluasan dari The Organisation for European Economic Cooperation (OEEC). OEEC awalnya berfungsi untuk mengembangkan strategi untuk restrukturisasi Eropa setelah Perang Dunia II. Namun kemudian diperluas menjadi OECD dengan memperluas jangkauan dan mencakup tidak hanya negara-negara Eropa, tetapi juga Kanada, Meksiko, Australia, Selandia Baru, Jepang, Korea, dan Amerika Serikat.

Tujuan OECD ini adalah untuk mempromosikan stabilitas ekonomi dan demokrasi di negara anggota dan di negara-negara berkembang . Salah satu metode utama yang digunakan OECD untuk menganalisis suatu negara adalah mengumpulkan dan menerbitkan statistik tentang isu-isu sosial dan ekonomi. Statistik ini ditinjau oleh pemerintah dan selama pertemuan OECD digunakan untuk mencari cara terbaik untuk mengembangkan tujuan OECD.

Rekomendasi OECD merupakan nasihat yang berasal dari wakil-wakil dari negara-negara anggota. Draft rekomendasi ini merupakan perwakilan atau perjanjian internasional mengenai berbagai isu. Sebagai contoh, pada tahun 2006, OECD memperdebatkan dan membahas masa depan ekonomi dan potensi dari Cina, bukan negara anggota, dan merekomendasikan bahwa Cina memungkinkan investasi asing, yang sering diselenggarakan oleh undang-undang Cina. Analisis OECD atas masalah ini menunjukkan bahwa lebih banyak investor asing akan meningkatkan pertumbuhan ekonomi Cina, sehingga membina hubungan baik antara China dan negara-negara lain. Negara-negara Anggota OECD mengambil rekomendasi ini kembali kepada pemerintahan mereka dan seringkali rekomendasi ini mempengaruhi kebijakan luar negeri.

Basis kas pada awalnya telah diterapkan secara tradisional di berbagai negara untuk aktivitas sektor publik. Namun, pada awal tahun 1990-an telah muncul laporan keuangan dan anggaran berbasis akrual yang pertama kalinya di dunia yaitu di New Zealand. Hal ini memicu tren penggunaan akuntansi akrual penuh tersebar luas di negara-negara anggota OECD. Kemudian dalam perkembangan satu dekade berikutnya, telah terjadi perubahan besar dalam penggunaan basis akuntansi dari basis kas menuju/menjadi basis akrual di negara-negara anggota OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) meskipun masih terdapat perbedaan derajat akrual-nya diantara negara-negara tersebut. Penggunaan basis akrual telah menjadi salah satu ciri dari praktik manajemen keuangan modern (OECD-PUMA/SBO, 2002/9).

Isu yang terkait dengan penerapan basis akrual ini kemudian disimpulkan oleh IMF dalam makalah yang berjudul ”Transition to Accrual Accounting”, antara lain adalah sebagai berikut:1. Perumusan Kebijakan Akuntansi

Basis kas terutama berkaitan dengan pencatatan transaksi penerimaan dan pembayaran kas relatif mudah dioperasikan. Namun basis kas gagal untuk memberikan informasi penting tentang transaksi yang berkaitan dengan non kas. Sedangkan akuntansi

1

akrual adalah sistem akuntansi yang lebih komprehensif namun demikian pengakuan dan pengukuran atau penilaian atas transaksi yang semakin kompleks menyebabkan persyaratan kemampuan teknis dan pertimbangan yang lebih tinggi karena mengandung risiko kesalahan dan salah saji yang tinggi. Untuk mengurangi risiko tersebut maka diperlukan standar akuntansi nasional dan internasional. Standar akuntansi akan memberikan panduan mengenai perlakuan akuntansi yang dapat diterima serta menentukan persyaratan minimum yang perlu dipenuhi dari tujuan umum laporan keuangan. Salah satu isu penting yang perlu diperhatikan pemerintah ketika mempertimbangkan untuk menggunakan basis akrual adalah pemilihan dan penerapan kebijakan akuntansi yang konsisten dengan standar akuntansi yang relevan. Pertimbangan harus dilakukan untuk memilih kebijakan akuntansi yang dapat membantu menghasilkan informasi keuangan yang relevan dan dapat diandalkan.

2. Adanya gap dengan Standar Akuntansi InternasionalThe International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB) yang

merupakan bagian dari International Federation of Accountants (IFAC), bertanggung jawab untuk menerbitkan International Public Sector Accounting Standards (IPSAS). IPSAS dirancang untuk memfasilitasi penerapan umum pelaporan keuangan pemerintah dengan kualitas yang tinggi yang dapat diperbandingkan secara internasional.

Masih terdapat celah antara standar akuntansi internasional dengan standar yang dikembangkan oleh suatu negara. Pemerintah suatu negara perlu memformulasikan standarnya sendiri atau pedoman atas aspek tertentu sampai standar internasional yang relevan diselesaikan.

3. Informasi Kas Dalam Kerangka Kerja AkrualPenerapan basis akuntansi menuju basis akrual tidak berarti ditinggalkannya basis

kas. Sebailknya, basis kas merupakan elemen integral dari kerangka manajemen keuangan berbasis akrual. Baik IPSAS maupun GFSM 2001 mensyaratkan laporan arus kas yang mengidentifikasi secara terpisah penerimaan dan pembayaran kas yang terkait dengan aktivitas operasi, investasi, dan pembiayaan. Sistem berbasis akrual yang modern memiliki fungsi untuk mendukung akuntansi berbasis kas dan juga pelaporan.

Pertanyaan penting yang perlu diperhatikan adalah seperti apa tingkat informasi penerimaan, pembayaran, dan kas yang ditahan yang diperlukan? Untuk tujuan manajemen kas tingkat tinggi, informasi kas pada tingkat makro mungkin sudah cukup. Mengkonfigurasi sistem yang modern untuk menyediakan macro-cash accounting dan pelaporan data relatif sederhana. Namun, jika pemerintah ingin mempertahankan kemampuan untuk menelusuri dan mengevaluasi entitas, program, fungsi, produk, atau elemen biaya pada transaksi berbasis kas, dimungkinkan dengan konfigurasi sistem yang lebih kompleks.

4. Sinkronisasi antara Akuntansi Akrual dengan AnggaranSering diargumentasikan bahwa konsep akuntansi dan anggaran haruslah disamakan

agar terdapat basis yang jelas dan transparan dalam pembandingan antara apa yang direncanakan pemerintah dan hasil keuangan yang aktual.

Akuntansi akrual berkaitan dengan pencatatan dan pelaporan setelah transaksi, sesuai dengan konsep akrual. Secara teknis, pemerintah dapat menerapkan basis akuntansi akrual tanpa membuat perubahan pada kerangka penganggaran yang berbasis kas. Dalam

2

keadaan seperti itu, selain laporan keuangan berbasis akrual, pertanggungjawaban anggaran berbasis kas tetap disusun.

Penganggaran akrual, di sisi lain, melibatkan perencanaan ex ante dengan dasar akrual. Ini berarti selain arus kas anggaran akrual juga menggabungkan semua transaksi non kas. Hal ini dapat menimbulkan akuntansi yang kompleks dan isu-isu manajemen kas yang harus diperhatikan sebelum penganggaran berbasis akrual dilaksanakan.

5. Klasifikasi Anggaran dan Bagan AkunKlasifikasi anggaran menetapkan cara dimana pendapatan, pengeluaran, dan

pembiayaan akan dikategorikan dan disajikan dalam anggaran. Bagan akun (chart of account) adalah kerangka pengkodean yang menjadi dasar pencatatan transaksi akuntansi dan saldo dalam buku besar yang merupakan catatan akuntansi utama dari suatu entitas.

Dalam sistem yang dirancang dengan baik, bagan akun harus mencakup klasifikasi anggaran. Ini berarti bahwa di samping semua akun yang tercantum dalam klasifikasi anggaran, bagan akun akan mencakup akun lain yang diperlukan untuk akuntansi dan tujuan pelaporan.

Apabila pemerintah menerapkan basis akrual pada akuntansi dan anggarannya secara simultan, bagan akun dan klasifikasi anggaran diharapkan menjadi satu, akan tetapi jika pemerintah menerapkan basis akrual hanya pada akuntansi dengan masih menerapkan basis kas pada anggarannya, akan ada perbedaan signifikan antara kedua sistem klasifikasi tersebut. Namun demikian, bagan akun harus tetap mencakup laporan-laporan yang berbasis akrual maupun kas.

Desain dari bagan akun pemerintah memiliki dampak yang besar pada efektivitas kerangka akuntansi akrual. Bagan akun mempunyai peranan yang penting karena menentukan klasifikasi transaksi dan saldo yang tercatat dalam buku besar pemerintah dan karena itu menentukan lingkup dan isi dari laporan keuangan yang akan tersedia dari sistem pusat pemerintah. Bagan akun harus memiliki kapasitas untuk mengakomodasi kebutuhan akan data saat ini, dan apabila memungkinkan dapat mengantisipasi kebutuhan masa depan. Bagan akun juga harus dirancang sedemikian rupa sehingga dapat mendukung kebutuhan berbagai laporan pemerintah tanpa memerlukan entri data lagi (multiple data entry).

6. Neraca awalNeraca awal dari penerapan basis akrual harus didukung dengan informasi dan

penjelasan yang cukup untuk kepentingan audit. Pada titik ini, kegiatan tersebut akan merupakan proses yang memakan waktu dan sangat riskan. Konsep materialitas dapat digunakan untuk membuat pertimbangan-pertimbangan tentang aset dan kewajiban mana yang harus dijadikan perhatian utama selama penerapan basis akrual.

7. Proses keuangan yang tersentralisasi atau terdesentralisasiSebuah keputusan struktral penting yang harus dibuat sehubungan dengan fungsi

akuntansi adalah: haruskah akuntansi yang rinci dan proses pelaporan dilakukan oleh Kementerian Keuangan atau kementerian teknis dan lembaga?

Pertanyaan berikutnya adalah jika tanggung jawab diserahkan pada kementerian teknis dan lembaga, haruskah mereka mengembangkan dan memelihara sistem keuangan mereka sendiri, atau sebaiknya mereka memiliki akses online untuk satu sistem yang dikelola oleh Kementerian Keuangan?

3

Untuk pertanyaan pertama, pemerintah perlu melakukan penilaian skala dan kompleksitas transaksi yang tercakup dalam identifikasi dan pengukuran atas transaksi akrual dan mempertimbangkan apakah mungkin terdapat manfaat dalam memberikan otoritas akuntansi dan pelaporan keuangan ke kementerian teknis dan lembaga terkait, daripada mencoba untuk melakukan fungsi tersebut secara terpusat. Pendekatan ini secara umum dilakukan oleh negara-negara maju yang selama ini mengadopsi basis akrual. Namun untuk negara sedang berkembang, dengan keterbatasan kapasitas, hal seperti itu tidak mungkin dicapai dalam jangka pendek. Pendekatan desentralisasi dapat menimbulkan risiko bahwa otoritas pusat (Kementerian Keuangan) tidak dapat menerima laporan yang diperlukan dari kementerian teknis dan lembaga terkait secara tepat waktu yang akan berakibat pada tertundanya pembuatan laporan konsolidasi.

Untuk pertanyaan kedua, pengembangan dan pemeliharaan satu sistem terpusat dengan pemrosesan yang dilakukan oleh kementerian teknis, dapat menawarkan skala ekonomi yang signifikan, dan mungkin cocok untuk negara berkembang dengan kemampuan akuntansi dan teknologi informasi yang terbatas. Hal ini akan memungkinkan Kementerian Keuangan untuk mengakses data transaksi secara real-time dan juga dapat mengurangi risiko keterlambatan dalam pembuatan laporan konsolidasi. Alternatif lain, pengolahan dan penyusunan laporan keuangan dilakukan oleh kementerian teknis dengan sistem yang terpisah, merupakan praktik yang lebih disukai oleh negara-negara maju. Kementerian Keuangan dalam hal ini perlu untuk menyediakan aplikasi konsolidasi khusus untuk mengumpulkan dan mengkonsolidasikan laporan keuangan dari kementerian teknis secara otomatis.

8. KonsolidasiTerlepas dari apakah pemerintah mengadopsi model sentralisasi atau desentralisasi,

adalah penting membuat laporan konsolidasi untuk sektor pemerintah secara umum atau sektor publik, bahwa semua transaksi dan saldo inter-agency, berdasarkan sektor, secara terpisah diidentifikasi dalam akun entitas agar dapat dilakukan eliminasi.

Sistem dan prosedur khusus juga harus dirancang agar dapat mengeliminasi secara efisien dan rutin transaksi antar entitas antara Kementerian Keuangan dengan kementerian teknis dan lebih umum antar entitas publik sektor. Transaksi ini dapat berupa penyediaan dana apropriasi untuk entitas, transfer pendapatan yang dikumpulkan dari entitas, transaksi keuangan seperti suntikan ekuitas dan pinjaman, dan pembayaran “kepemilikan” kembali seperti dividen dan bunga kepada Kementerian Keuangan, dan lain-lain.

9. “Controlled” item dan “administered” item Manfaat utama dari kerangka kerja akuntansi basis akrual adalah bahwa ia

menyediakan informasi tentang biaya pelayanan yang dilakukan oleh kementerian dan lembaga. Namun, untuk memfasilitasi tercapainya tujuan tersebut, perlu untuk membedakan mana item yang dikuasai oleh kementerian/badan (gaji, barang, dan jasa) dan item yang hanya dikelola oleh kementerian/badan atas nama pemerintah (subsidi, hibah, manfaat sosial). Dengan tidak adanya perbedaan tersebut, mungkin sulit bagi pengguna laporan keuangan untuk menilai biaya tersebut.

Sejumlah isu pengakuan khusus muncul ketika akrual diterapkan untuk sektor publik. Hal ini karena beberapa jenis aset dan kewajiban sama sekali tidak ada di sektor

4

swasta. Ini termasuk Heritage aset, militer aset, aset infrastruktur dan program asuransi sosial. Selain itu terdapat masalah juga dalam penilaian aset.

II. Komparasi Penerapan Basis Akuntansi di Negara-negara Anggota OECD

Penerapan basis akuntansi di negara-negara OECD sudah meluas meskipun masih terdapat perbedaan derajat akrual-nya diantara negara-negara tersebut. Namun, basis akrual sejauh ini lebih banyak diterima untuk pelaporan keuangan dari pada untuk tujuan penganggaran. Dua alasan yang sering dikemukakan atas hal ini adalah pertama, penganggaran secara akrual dipercaya akan menimbulkan risiko disiplin anggaran. Alasan kedua, yaitu bahwa legislator cenderung resisten untuk mengadopsi anggaran akrual karena kompleksitas dari konsep akrual itu sendiri (OECD-PUMA/SBO, 2002/10).

Perbedaan derajat penerapan akrual diantara negara-negara OECD ini digambarkan dalam Tabel-1 berikut ini, yang menunjukkan bahwa sebagian besar negara anggota telah mengenalkan aspek akuntansi akrual dan akan lebih aktif lagi untuk menyosialisasikannya pada masa-masa berikutnya (Athukorala dan Reid, 2003).

Tabel 1Status Akuntansi dan Penganggaran Akrual di Negara-Negara Anggota OECD

No.

Nama Negara Akuntansi AkrualLaporan

Konsolidasi AkrualPenganggaran

AkrualAnggota G7-Ekonomi

1. Kanada Sejak TA 2002 Sejak TA 2002 Ya2. Perancis Sedang dikenalkan Beberapa akrual

penuh sedang dikenalkan

ESA 95, dimaksudkan untuk berpindah ke akrual basis modifikasian

3. Jerman Laporan Kas, didukung informasi

akrual

Tidak ESA 95 dalam persiapan

4. Itali Ya Ya ESA 95 Ya5. Jepang Ya Dikenalkan Tidak6. Inggris Sejak TA 2000 Sejak TA 2006 ESA 95 sejak 20027. Amerika Serikat Sejak TA 1998 Sejak TA 1998 Beberapa

Anggota lainnya8. Australia Sejak TA 1995 Sejak TA 1997 Sejak TA 20009. Austria Tidak Tidak ESA 95 Akrual

Modifikasi10. Belgia Beberapa Tidak ESA 95 Akrual

Modifikasi11. Republik Ceko Tidak Tidak Tidak, tapi akan

dikenalkan akrual mengacu ESA 95

12. Denmark Beberapa Beberapa ESA 95 sedang dikenalkan

penganggaran akrual penuh

5

13. Finlandia Sejak TA 1998 Sejak TA 1998 ESA 95 ya14. Yunani Beberapa Ya ESA 95 Akrual15. Hongaria Laporan kas,

didukung dengan informasi akrual

Tidak Tidak, tapi akan dikenalkan akrual

16. Islandia Sejak TA 1992 Sejak TA 1992 ESA 95 sejak 199817. Irlandia Laporan kas Tidak ESA 95 Akrual18. Republik Korea Sedang dikenalkan

akrual penuhTidak Sedang dikenalkan

penganggaran akrual penuh

19. Luxemburg Tidak Tidak ESA 9520. Meksiko Tidak Tidak Tidak21. Belanda Sejak 1994 Sedang dikenalkan ESA 95 untuk

lembaga-lembaga (agencies) sejak 1997

sedang dikenalkan akrual penuh

22. Selandia Baru Sejak TA 1992 Sejak TA 1992 Sejak TA 199523. Norwegia Tidak Tidak Tidak24. Polandia beberapa Beberapa Tidak, tetapi akan

dikenalkan akrual modif mengacu ESA

9525. Portugal Ya Tidak ESA sedang

dikenalkan tambahan informasi akrual

26. Republik Slovakia Tidak Tidak Tidak, tetapi akan dikenalkan akrual

modif mengacu ESA 95

27. Spanyol Akrual modifikasi Akrual modifikasi ESA 95 kas modifikasian

28. Swedia Sejak 1994 Sejak 1994 ESA 95 sedang dikenalkan akrual

29. Swiss Ya Tidak Sedang dikenalkan akrual penuh

30. Turki Tidak TIdak TidakSumber: Athukorala dan Reid (2003)Keterangan:1. ESA 95 (European System of Accounts 1995) mengamanatkan penggunaan akrual basis untuk penyusunan

laporan keuangan. Negara-negara Anggota EU diharuskan menyusun laporan dan prediksi keuangan pemerintah sesuai dengan ESA 95.

2. Negara-negara anggota yang masih menggunakan akuntansi basis kas, sebagian besar menggunakan basis akuntansi kas modifikasian.

Komparasi basis akuntansi beberapa negara OECD dapat dilihat dalam tabel berikut ini:

6

Tabel 2Komparasi Basis Akuntansi di Selandia Baru, Australia, dan Amerika Serikat

Perbedaan Selandia Baru Australia Amerika Serikat

Name of Board

Accounting Standards Review Board (ASRB)

Australian Accounting Standards Board (AASB)

Federal Accounting Standards Advisory Board and Governmental Accounting Standards Board

Auhority

Legislated Legislated FASAB – legislated GASB – some states have legislated; auditors required to refer to it as GAAP

Standards NZ IAS AASB dan AAS GASB dan SFFACSector Of

ApplicationPrivate/Public Private/Public Public

Scope

All sectors; government based on IFRS (NZ)

All sectors; government based on IFRS

FASAB – Federal government

GASB – State and local government

IPSAS Adoption by

Country

Governments that already apply full accrual accounting standards and apply accounting

standards that are broadly consistent with IPSAS requirements

Governments that already apply full accrual accounting standards and apply accountingstandards that are broadly consistent with IPSAS requirements

IPSAS-compliant government accounting standards expected by 2009

Accounting Report Basic

Accrual Basic Accrual Basic Modified Accrual Basic

Budgeting Basic

Accrual Basic Accrual Basic Cash Basic

Budgeting Process

Appropriasi dibuat berdasarkan output. Permasalahan timbul ketika output tidak memiliki pembanding. Rincian appropiasi (line item) tidak diketahui.

Appropriasi dibuat berdasarkan output. Permasalahan timbul ketika output tidak memiliki pembanding. Rincian appropiasi (line item) tidak diketahui.

Proses penganggaran (appropriasi) dibuat oleh kongres secara detail dengan mengacu pada the Appropriations Clause and the Nondelegation Doctrine. Output based budgeting masih belum memungkinkan.

Future Liabilities

Accounting

Baik NZ maupun Australia menggunakan actuarial dan accrual method untuk melaporkan future liabilities berupa

Baik NZ maupun Australia menggunakan actuarial dan accrual method untuk melaporkan future liabilities berupa pension

GAO menyatakan bahwa meskipun US menerapkan accrual budgeting, mereka tidak akan membukukan social security obligations sebagai kewajiban karena ketidakpastiannya terlalu

7

pension dan asuransi pegawai. NZ juga membukukan secara akrual keseluruhan hutang-hutang pemerintah.

dan asuransi pegawai tinggi.

III. Alasan Terjadinya Trend Penerapan Basis Akrual

Penerapan akuntansi berbasis akrual telah dilaksanakan di beberapa negara yang dimulai oleh beberapa negara maju seperti New Zealand dan Inggris. Penerapan basis akrual pada akuntansi sektor publik ini pada awalnya merupakan pengaruh dari penerapan akrual di bidang komersial. Dengan adanya New Public Management yang merupakan awal reformasi di bidang keuangan sektor publik, menjadi dasar penerapan akuntansi berbasis akrual di sektor publik, terutama sektor publik yang dikomersialkan melalui privatisasi dan liberalisasi perdagangan.

Telah banyak negara-negara anggota OECD yang menerapkan basis akrual untuk derajat yang berbeda di sektor publik mereka. Beberapa negara berkembang juga berencana untuk melaksanakan reformasi serupa. Kebanyakan negara tersebut telah mengadopsi basis akrual dalam akuntansi pemerintah, dan pemerintah mereka menyajikan laporan keuangan dengan dasar akrual. Dasar akrual telah banyak digunakan dalam akuntansi pemerintah di sebagian besar negara maju, dengan setiap negara menetapkan standar akuntansi pemerintah dan sistem yang sesuai untuk kondisi ekonomi dan politik mereka. Di sebagian besar negara yang melakukan reformasi, pemerintah daerah selalu diutamakan dalam reformasi akuntansi sebelum pemerintah pusat atau secara stimulus bersamaan dengan pemerintah pusat, sehingga di beberapa negara (misalnya Amerika Serikat), terdapat basis yang berbeda antara standar akuntansi pemerintah pusat dan daerah.

Beberapa negara yang melakukan reformasi akrual dalam akuntansi pemerintah (misalnya Selandia Baru, Australia, Inggris dan Finlandia) juga telah memperkenalkan sebuah anggaran berbasis akrual. Ada dua pilihan untuk anggaran berbasis akrual: dasar akrual penuh, yang berarti bahwa catatan dan pengukuran dengan metode akrual telah digunakan dalam proses anggaran, dan basis akrual / kas yang dimodifikasi yang menerapkan dasar akrual hanya untuk derajat tertentu. OECD dan organisasi internasional lainnya terus mengikuti perkembangan reformasi ini. Saat ini, semua sistem indikator statsitik ekonomi internasional yang utama, seperti Government Financial Statistics GFS dan National Account Systems sudah berdasarkan akuntansi akrual.

Walaupun kini banyak negara telah menerapkan akuntansi berbasis akrual karena dapat menyajikan informasi yang lebih lengkap, namum penerapan akrual pada sektor publik terutama pada level pemerintah masih dipertanyakan karena banyak institusi sektor publik yang tidak memiliki tujuan mencari keuntungan sehingga penyajian laporan keuangan dengan penerapan akuntansi berbasis akrual tidak mengikuti prinsip matching cost dan revenue (Carnegie and West, 2003).

International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB) dari International Federation of Accountants (IFAC) menyampaikan standar akuntansi sektor publik, dimana

8

terdapat 21 standar inti dengan dasar akrual dan satu standar komprehensif dengan basis kas (yaitu Financial Reporting Under the Cash-basis Accounting) yang terdiri dari Standar Akuntansi Sektor Publik Internasional (IPSASs), dan manual yang merupakan panduan untuk transisi: (studi 14: Transition to the Accrual Basis of Accounting: Guidance for Governments and Government Entities). Dalam prakteknya, basis akrual telah ditafsirkan dan diadopsi dengan berbagai tingkatan berbeda. Walaupun demikian dewan IPSAS menyetujui perlakukan yang yang dimodifikasi tersebut, seperti yang ada di Indonesia yaitu CTA.

Penggunaan basis akuntansi akrual yang menjadi tren di berbagai negara saat ini tentu sangat terkait dengan tujuan dan manfaat dari penggunaanya itu sendiri. Penggunaan basis akrual merupakan salah satu ciri dari praktik manajemen keuangan modern (sektor publik) yang bertujuan untuk memberikan informasi yang lebih transparan mengenai biaya (cost) pemerintah dan meningkatkan kualitas pengambilan keputusan di dalam pemerintah dengan menggunakan informasi yang diperluas, tidak sekedar basis kas. Secara umum, basis akrual telah diterapkan di negara-negara yang lebih dahulu melakukan reformasi manajemen publik. Tujuan kuncinya adalah untuk meminta pertanggungjawaban para manajer dari sisi keluaran (output) dan/atau hasil (outcome) dan pada saat yang sama melonggarkan kontrol atas masukan (input). Dalam konteks ini, para manajemer diminta agar bertanggung jawab untuk seluruh biaya yang berhubungan dengan output/outcome yang dihasilkannya, tidak sekedar dari sisi pengeluaran kas. Karena itu, hanya basis akrual yang memungkinkan untuk mengakui semua biaya, dengan demikian dapat mendukung pengambilan keputusan oleh para manajer secara efisien dan efektif (OECD-PUMA/SBO, 2002/9).

Akuntansi akrual diperlukan oleh organisasi untuk memelihara catatan yang lengkap mengenai aset dan utang, sehingga memfasilitasi pengelolaan aset yang lebih baik, meliputi pemeliharaan, kebijakan penggantian aset, identifikasi dan pengurangan aset yang berlebih, dan manajemen risiko yang lebih baik seperti kehilangan aset karena dicuri atau rusak. Indentifikasi aset dan pengakuan penyusutan membantu manajer untuk memahami pengaruh dari penggunaan aset tetap dalam memberikan pelayanan dan mendorong manajer untuk mempertimbangan alternatif-alternatif cara untuk mengelola biaya dan pemberian pelayanan.

Sedangkan bila dilihat dari sisi manfaatnya, di dalam Study No 14 yang diterbitkan oleh IFAC-Public Sector Committe (2003), manfaat penggunaan basis akrual dapat diuraikan berikut ini. Laporan keuangan yang disajikan dengan basis akrual memungkinkan pengguna laporan untuk:

1. Menilai akuntabilitas pengelolaan seluruh sumber daya oleh suatu entitas; 2. Menilai kinerja, posisi keuangan dan arus kas dari suatu entitas; dan 3. Pengambilan keputusan mengenai penyediaan sumber daya kepada, atau melakukan

bisnis dengan suatu entitas.Pada level yang lebih detil, pelaporan dengan basis akrual:

Menunjukkan bagaimana pemerintah membiayai aktivitas-aktivitasnya dan memenuhi kebutuhan dananya;

Memungkinkan pengguna laporan untuk mengevaluasi kemampuan pemerintah saat ini untuk membiayai aktivitas-aktivitasnya dan untuk memenuhi kewajiban-kewajian dan komitmen-komitmennya;

Menunjukkan posisi keuangan pemerintah dan perubahan posisi keuangannya.

9

Memberikan kesempatan pada pemerintah untuk menunjukkan keberhasilan pengelolaan sumber daya yang dikelolanya; dan

Bermanfaat untuk mengevaluasi kinerja pemerintah dalam hal efisiensi dan efektifivitas penggunaan sumber daya.

IV. Strategi Pen-trasisi-an Penerapan Akuntansi Akrual (Best Practice)A. Best Prectice Menurut ADB

Dalam makalah yang berjudul “Accrual Budgeting and Accounting in Government and its Relevance for Developing Member Countries”, Asian Development Bank (ADB) memberikan tujuh rekomendasi bagi negara berkembang dalam penerapan Akuntansi Berbasis Akrual, yaitu:1. Kehati-hatian dalam memilih strategi penerapan basis akuntansi akrual

Dalam penerapan akuntansi berbasis akrual, terdapat dua model utama, yaitu:i) Pendekatan Model Big Bang

Pendekatan Model Big Bang dicontohkan oleh negara Selandia Baru. Pendekatan Big Bang merupakan pendekatan paling ambisius dan berisiko dimana organisasi berusaha untuk mengubah operasi dari sistem lama ke sistem baru dalam satu even yang menerapkan ERP untuk seluruh organisasi. Selandia Baru mampu menerapkan model ini dalam waktu yang relatif singkat.Pendekatan dengan model ini memberikan beberapa keuntungan, di antaranya: mendukung terjadinya perubahan budaya organisasi, cepat mencapai tujuan, dan dapat menghindari risiko kepentingan, meskipun mengandung kelemahan,

seperti beban kerja menjadi tinggi, tidak ada waktu untuk menyelesaikan masalah yang mungkin timbul, dan komitmen politik yang mungkin bisa berubah.

Selain itu, ada tiga faktor kesuksesan Selandia Baru, yaitu: krisis fiskal dukungan dari para politisi, dan adanya reformasi birokrasi yang memberikan felksibilitas kepada Sumber

Daya Manusia (SDM)ii) Pendekatan Model Bertahap

Pendekatan ini dicontohkan oleh negara Amerika Serikat. Pendekatan dengan model ini memberikan beberapa keuntungan, yaitu: dapat diketahuinya permasalahan yang mungkin terjadi dan cara

penyelesaiannya dalam masa transisi basis kas masih dapat dilakukan secara pararel untuk mengurangi risiko

kegagalanSelain keuntungan, pendekatan ini juga memiliki kelemahan, yaitu membutuhkan banyak SDM karena penerapan dua basis secara pararel (kas dan akrual), perubahan budaya organisasi tidak terjadi, dan hilangnya momentum penerapan akuntansi berbasis akrual.

2. Komitmen Politik merupakan salah satu Kunci Penting

10

Komitmen politik merupakan hal yang sangat esensial bagi negara berkembang dalam penerapan Akuntansi Basis Akrual untuk menghilangkan adanya kepentingan pihak-pihak yang tidak sejalan.

3. Tujuan yang ingin dicapai harus dikomunikasikanHasil dan manfaat dari penerapan Akuntansi Basis Akrual harus dikomunikasikan kepada pihak-pihak yang berkaitan dengan tepat.

4. Perlunya tenaga akuntan yang andalSumber Daya Manusia yang kompeten dan profesional sangat dibutuhkan dalam masa transisi penerapan basis akrual. Tenaga akuntan yang profesional sangat diperlukan nantinya dalam pelatihan dan rekruitmen pegawai yang akan turut serta dalam penerapan Akuntansi Basis Akrual dengan cukup. Kekurangan tenaga akuntan akan menyebabkan penundaan penerapan Akuntansi Basis Akrual pada Akuntansi Pemerintah seperti yang terjadi di Kepulauan Marshall.

5. Sistem Informasi Akuntansi harus memadaiKetika suatu organisasi ingin mengubah basis akuntansinya secara menyeluruh, seluruh sistem informasi juga harus berubah. Sistem informasi harus mampu mengadaptasi basis akuntansi yang baru sehingga laporan keuangan yang dihasilkan oleh sistem informasi yang baru tersebut tidak menyesatkan dan dapat diandalkan oleh para pengguna laporan keuangan.Sistem Informasi Akuntansi berbasis akuntansi merupakan titik awal penting dalam pergantian ke basis akuntansi akrual. Jika suatu negara belum memiliki sistem akuntansi berbasis kas yang dapat diandalkan, maka negara tersebut terlebih dahulu berkonsentrasi pada peningkatan sistem dan proses yang telah ada, sebelum mempertimbangkan perpindahan ke akuntansi akrual.

6. Badan audit tertinggi harus memiliki sumber daya yang tepatBadan audit tertinggi dalam suatu negara, misalnya di Indonesia yaitu Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) memegang kunci yang sangat penting dalam penerapan Akuntansi Basis Akrual. Tenaga audit harus ditingkatkan profesionalismenya dan hal ini membutuhkan waktu yang lama seperti yang telah dilakukan oleh Negara Fiji dan Selandia Baru. Dalam penyusunan standar akuntansi pemerintah pun badan audit harus dilibatkan karena badan audit tertinggi inilah yang akan melakukan penilaian terhadap implementasi Akuntansi Basis Akrual.

7. Penerapan basis akrual harus merupakan bagian dari reformasi birokrasiPenerapan basis akuntansi harus menciptakan perubahan pada budaya organisasi dan menjadi bagian dari reformasi birokrasi secara keseluruhan. Sehingga pemerintah tidak memandangnya hanya dari kaca mata teknik akuntansi saja melainkan menyeluruh terhadap lingkup kehidupan bernegara Indonesia.

B. Faktor-Faktor Keberhasilan Penerapan Sistem Akuntansi AkrualFaktor-faktor yang berpengaruh dalam mendukung reformasi dalam penerapan system

akuntansi akrual antara lain: 1. Key people, adalah orang-orang yang berperan penting dalam proses reformasi keuangan

yang dilakukan. Orang-orang tersebut terdiri dari politisi di dewan, bendahara negara di

11

kementerian (treasury), dan pejabat penyusun laporan keuangan (financial management support service).

2. Axial principles, mencakup pemikiran konseptual dan penerapan ide-ide dan pengetahuan teoritis ke dalam prinsip yang disepakati dan digunakan dalam praktik. Komitmen dalam menjalankan panduan yang telah disepakati membuat proses yang dijalankan menjadi lebih komprehensif dibandingkan di negara-negara lainnya. Komitmen tersebut berupa peniadaan intervensi politis selama adopsi sistem akuntansi akrual dilakukan serta pemberian insentif yang tepat dan sesuai bagi pelaksana keuangan negara untuk memacu kinerja dan tercapainya efektifitas di sektor publik.

3. Communicating ideas, merupakan penggunaan beragam sarana dalam penyampaian ide, informasi, dan rencana agar memperoleh timbal balik yang positif dari semua pelaksana keuangan negara selama proses reformasi keuangan dilakukan. Interaksi yang terjadi selama prosesnya juga semakin meluas tidak hanya melibatkan orang-orang dalam suatu atau antar organisasi pemerintah, tetapi juga telah melibatkan orang-orang di tataran international level (seperti OECD, IMF, dan Bank Dunia), national level (seperti antar kementerian dan antar partai di parlemen), community level (seperti organisasi formal dan informal di masyarakat), organizational/institutional level (seperti lembaga pengawas keuangan negara dan organisasi akuntan), dan sub-organizational/sub-institutional level (seperti antar unit-unit kerja di berbagai lembaga negara).

4. Contextual determinants, adalah kondisi atau peristiwa yang relevan dan berpengaruh dalam proses reformasi yang dilakukan.

5. Ethos, merepresentasikan ide dimana orang-orang dari organisasi-organisasi yang berbeda saling bekerja sama dengan sikap terbuka untuk melakukan reformasi dalam pemerintahan. Knowledge, mencakup theoritical knowledge, experiential knowledge, dan precedents. a. Theoritical knowledge, merupakan filosofi managerial dan pemahaman ekonomi

yang diperoleh dari beragam literatur. Sebagai contoh, pemerintah membuat keseimbangan antara kebijakan ekonomi makro dan mikro yang berasal dari beragam literatur sebagai asal muasal reformasi sistem dan manajemen yang dilakukan.

b. Experiential knowledge, mengacu kepada pengetahuan dan pengalaman yang diperoleh dari beberapa orang. Sebagai contoh, pemahaman mengenai masalah yang dihadapi oleh para pegawai pemerintah dan tata kelola yang dijalankan diperoleh melalui akumulasi pengalaman dari lembaga-lembaga pemerintah dari beberapa periode yang lalu.

6. Precedents, merepresentasikan waktu dan kebergunaan di masa lalu. 7. Innovation, merupakan ukuran terhadap metode atau pendekatan baru yang digunakan. 8. Information, diperoleh dari data hasil penelitian dan pengalaman yang relevan.

Contohnya adalah dalam laporan keuangan yang baru dengan menggunakan basis akrual menyediakan gambaran yang lebih komprehensif mengenai pengelolaan sumber daya oleh pemerintah, yang berujung pada akuntabilitas dan transparansi, serta terfasilitasinya penilaian kinerja pemerintah secara keseluruhan.

9. Concequences, merupakan respon yang diterima akibat perubahan tata kelola sektor publik yang diperoleh melalui akumulasi pengetahuan dan pengalaman serta keinginan

12

untuk menyediakan informasi yang lebih baik dalam pengambilan keputusan pemerintah. Konsekuensi yang diterima pemerintah Selandia Baru adalah akuntansi berbasis akrual yang dijalankan pemerintah secara penuh, serta dengan dukungan dari berbagai faktor di atas, telah berhasil meningkatkan kinerja pemerintah.

V. Strategi Pen-Transisi-an yang Paling Realistis untuk Pemerintah Indonesia

Dalam penerapan akuntansi berbasis akrual, salah satu titik kritis utama adalah mencakup pendekatan perancangan. Mengingat keterbatasan sumber daya manusia dan komitmen politik dari pimpinan negara di Indonesia yang masih diragukan, sangat disarankan menggunakan pendekatan bertahap. Pendekatan ini dirasa paling masuk akal, mengingat konsep akuntansi berbasis akrual harus dipandang sebagai bagian dari sebuah reformasi sistem keuangan negara secara keseluruhan yang harus mencakup reformasi di bidang lain selain hanya masalah akuntansi. Pendekatan ini juga diharapkan dapat menghasilkan hasil optimal karena pelaporan akuntansi dan keuangan berbasis akrual dirancang secara bersamaan dengan pelaporan berbasis kas, kondisi yang saat ini berlaku. Namun demikian, untuk menghindari hilangnya momentum perubahan menuju basis akrual, langkah total juga disarankan jika kendala-kendala penerapan basis akrual dapat diatasi.

PP 71 Tahun 2010 merupakan pengejawantahan dari strategi pen-transisi-an pada Pemerintah Indonesia. Menyongsong Basis Akuntansi Akrual di tahun 2015, Kementerian Keuangan selaku Bendahara Umum Negara saat ini sedang menyusun strategi agar basis akrual pada Akuntansi Pemerintah Pusat dan Daerah dapat dilaksanakan. Kementerian Keuangan c.q. Direktorat Jenderal Perbendaharaan saat ini telah mempersiapkan sistem SPAN dan SAKTI yang sudah mendukung penerapan basis akrual.

SPAN dan SAKTI adalah sistem integrasi data penerimaan dan belanja antara Kementerian Keuangan dengan Kementerian/ Lembaga dan Bank Indonesia.

Untuk Pemerintah Daerah, saat ini sedang disarankan untuk melakukan penyesuaian akrual di akhir tahun agar siap untuk basis akrual di tahun 2015 nanti.

Selain itu, saat ini juga sedang disusun modul Akuntansi Akrual yang akan menjadi pedoman bagi Kementerian Keuangan, Kementerian Negara/ Lembaga dan Pemerintah Daerah sebagai tahapan persiapan menuju basis akrual. Modul ini akan disosialisasikan kepada penyusun Laporan Keuangan.

B. SPAN-SAKTI sebagai strategi Penerapan Akuntasi Basis Akrual di IndonesiaSaat ini Kementerian Keuangan c.q. Ditjen Perbendaharaan sedang melakukan

pengembangan SPAN (Sistem Perbendaharaan dan Anggaran Negara) untuk Kementerian Keuangan selaku BUN (Bendahara Umum Negara) dan SAKTI (Sistem Aplikasi Keuangan Tingkat Instansi) untuk Kementerian Negara/ Lembaga di Indonesia. SPAN dan SAKTI merupakan proyek yang nantinya akan mendukung penerapan Akuntansi Berbasis Akrual di tahun 2015.

SPAN menggunakan mekanisme ERP untuk mendukung proses akuntansi berbasis akrual nantinya. ERP merupakan singkatan dari Enterprise Resource Planning. ERP bertujuan mengkoordinasikan bisnis organisasi secara keseluruhan. ERP merupakan software yang dipakai untuk:

13

otomatisasi dan integrasi banyak proses bisnis membagi database yang umum dan praktek bisnis yang enterprise menghasilkan informasi yang real-time memungkinkan perpaduan proses transaksi dan kegiatan perencanaan

B. Perjalanan Waktu Transisi-Penerapan Akuntansi Basis Akrual

TahunStrategi

2010➔ penerbitan Standar Akuntansi Pemerintahan berbasis Akrual➔ mengembangkan Framework Akuntansi Berbasis Akrual dan BAS➔ Sosialisasi SAP berbasis Akrual

2011➔ penyiapan aturan pelaksanaan dan kebijakan akuntansi➔ pengembangan sistem akuntansi dan TI bagian pertama (proses bisnis dan

detail requirement)➔ pengembangan kapasitas SDM

2012➔ pengembangan Sistem Akuntansi dan TI (lanjutan 2011)➔ pengembangan kapasitas SDM

2013➔ piloting project SPAN beberapa KL dan BUN➔ riviu, evaluasi, dan penyempurnaan sistem➔ pengembangan kapasitas SDM (lanjutan)

2014➔ pararel run dan konsolidasi seluruh Laporan Keuangan➔ riviu, evaluasi, dan penyempurnaan sistem➔ pengembangan kapasitas SDM (lanjutan)

2015➔ implementasi secara keseluruhan➔ pengembangan kapasitas SDM (lanjutan)

Seperti yang kita pahami dari ketujuh rekomendasi oleh ADB di atas dan bagaimana strategi yang sedang dilakukan oleh Kementerian Keuangan saat ini, pengembangan sumber daya manusia (SDM), sangat ditekankan, bahkan setiap tahun dalam masa transisi sampai pengimplementasian basis akrual, pengembangan SDM tetap dilakukan karena pelatihan dan pengetahuan harus selalu diadaptasi sepanjang tahun dan setiap SDM dapat bekerja dengan handal dan profesional.

Penerapan basis akrual akan tercapai jika SDM yang terlibat memahami bagaimana Akuntansi Pemerintah berbasis Akrual itu dan juga sistem informasi mulai dari tools dan SOP yang akan digunakan dalam pengimplementasian Akuntansi Berbasis Akrual.

VI. KESIMPULAN

14

1. Penerapan Akuntansi Berbasis Akrual merupakan salah satu langkah yang dilakukan oleh negara-negara OECD termasuk Indonesia yang tujuan utamanya mempromosikan stabilitas ekonomi dan demokrasi di negara anggota dan di negara-negara berkembang. Dengan penerapan Akuntansi Berbasis Akrual, stabilitas ekonomi di negara-neggara berkembang diharapkan dapat ditingkatkan. Hal ini didukung oleh keberhasilan Selandia Baru sebagai negara anggota OECD yang telah berhasil menerapkan Akuntansi Berbasis Akrual di lingkungan pemerintahan, tidak hanya di sektor swasta.

2. Ada dua alasan penerapan basis akrual di sektor pemerintah, yaitu pertama, penganggaran secara akrual dipercaya akan menimbulkan risiko disiplin anggaran dan kedua, yaitu bahwa legislator cenderung resisten untuk mengadopsi anggaran akrual karena kompleksitas dari konsep akrual itu sendiri.

3. Dalam masa pentransisian penerapan Akuntansi Berbasis Akrual, Asian Development Bank (ADB) memberikan tujuh rekomendasi bagi negara berkembang dalam makalah “Accrual Budgeting and Accounting in Government and its Relevance for Developing Member Countries”, yaitu:

a. Kehati-hatian dalam memilih strategi penerapan basis akuntansi akrualb. Komitmen Politik merupakan salah satu Kunci Pentingc. Tujuan yang ingin dicapai harus dikomunikasikand. Perlunya tenaga akuntan yang andale. Sistem Informasi Akuntansi harus memadaif. Badan audit tertinggi harus memiliki sumber daya yang tepatg. Penerapan basis akrual harus merupakan bagian dari reformasi birokrasi

4. Strategi Pen-Transisi-an Yang paling mungkin diterapkan di Indonesia adalah pendekatan perancangan bertahap. Sesuai amanat pada PP 71 Tahun 2010 sebagai persiapan menyongsong Basis Akuntansi Akrual di tahun 2015, Kementerian Keuangan selaku Bendahara Umum Negara saat ini sedang menyusun strategi agar basis akrual pada Akuntansi Pemerintah Pusat dan Daerah dapat dilaksanakan. Kementerian Keuangan c.q. Direktorat Jenderal Perbendaharaan saat ini telah mempersiapkan sistem SPAN dan SAKTI yang sudah mendukung penerapan basis akrual.

DAFTAR PUSTAKA

15

Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntasi Pemerintah

Khan Abdul, Stephen Mayes, “Transition to Accrual Accounting”, International Monetary Fund, September 2009.

Mulyana, Budi. Penggunaan Akuntansi Akrual di Negara-Negara Lain: Tren Di Negara-Negara Anggota OECD. Makalah Ilmiah. Sekolah Tinggi Akuntansi Negara.

Widjajarso, Bambang. Penerapan Basis Akrual pada Akuntansi Pemerintah Indonesia: Sebuah Kajian Pendahuluan. Makalah Ilmiah. Sekolah Tinggi Akuntansi Negara.

www.bpkp.go.id

www.ksap.org

16