사회정책 패러다임 전환으로서 청년 고용정책에 관한 탐색적 연구 ·...

Journal of Daegu Gyeongbuk StudiesVol.18 No.3 2019. 11. pp. 147~169

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Journal of Daegu Gyeongbuk Studies

사회정책 패러다임 전환으로서 청년 고용정책에 관한 탐색적 연구

: 대구시 사례를 중심으로

*이 승 봉*

An Exploratory Study on Social Policy Transition in Youth Employment Policy

: Focusing on the Youth in Daegu

Lee, Seung Bong

국문요약

청년고용문제가별다른회복세를보이지못하고있다. 특히대구광역시는청년고용문제와함께청

년인구유출이라는이중고에직면해있어상황이더욱심각하다. 다양한정책적노력에도불구하고청년

고용문제가가시적으로개선되지않는이유는경제정책관점을취함으로써고용과관련한청년들의인

식과 선택이 정책에 반영되지 않았기 때문이다. 청년 고용문제는 임금수준과 고용량을 핵심으로 하는

경제적함수관계로는이해할수없는다양한사회적요인들과긴밀하게관련된다. 따라서청년을상수로

놓고기업을변수로보는인식의변화가문제해결의시작이된다. 하지만대구광역시의청년고용정책은

경제적효율성이주된방향으로설정되어있어청년들의요구와불일치할가능성이크다. 청년고용문제

해결을위해서는임금보조금이라는소득보장을통해청년들의중소기업취업을유도하고, 인적자원개발

과일자리개선정책으로중소기업의지급능력을향상시키는것이핵심방향이되어야한다. 결국청년

고용정책은 기존의 경제정책 관점을 사회정책 패러다임으로 전환하는 것이 우선적인 과제이다.

주제어 : 청년 고용정책, 사회정책, 의견기반 정책, 상수로서의 청년, 임금보조금

Abstract

The problem of youth unemployment in South Korea has not significantly improved in

recent years. The city of Daegu, in particular, faces the dual problem of youth unemployment

and youth migration out of the city. Despite various policy efforts, youth unemployment remains

high. The perceptions and choices of youths are not reflected in the perspectives of economic

policy makers. The youth unemployment problem is closely related to social factors that extend

beyond economic factors such as wage rate and employment. Therefore, in order to solve this

problem, a new perspective which sees youth as a constant and industry as a variable must be

* 경북대학교 사회학 박사(Ph.D in Sociology, Kyungpook National University), E-mail : [email protected].

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대구경북연구 제18권 제3호

adopted. Daegu's youth employment policy is centered on economic factors, making it

unresponsive to the needs of the youth. Youth employment policies must first raise employment

in SMEs through an income security policy, commonly known as wage subsidies. Following

this, the pay offered by SMEs should improve because of improvements in skill and

productivity. Indeed, we argue that in regard to the youth employment policy, it is essential to

shift the focus of the existing economic policy perspective to a more socially centered policy

paradigm.

KeyWords : Youth Employment Polity, Social Policy, Opinion-Based Policy, Youth as a

Constant, Wage Subsidy

Ⅰ. 서 론

다양한 정책 노력에도 불구하고 청년 고용문제가 별다른 회복세를 보이지 못하고 있다.

통계청(2019b)의 2019년 9월 고용동향에 따르면 15-29세 청년층의 고용률은 43.7%로 15-64세

의 고용률(OECD 기 ) 67.1%에 비해 23.4%p 조하다. 같은 시 의 청년 실업률은 7.3%로

체 실업률 3.1%에 비해 4.2%p 높은 수 이며, ‘일하고 싶은 욕구가 완 히 충족되지 못한

노동력’을 실업자에 포함시킨 고용보조지표 3에 따르면 청년층의 확장실업률( 는 실질실업

률)은 21.1%에 달한다.1) 청년 실업률은 2014년 9.0%에 진입했고, 2017년에는 9.8%로 가장 높

은 수치를 기록했으며, 2018년에도 9.5%를 기록하는 등 높은 수 이 지속되어 왔다. 이제는

두 자릿수 실업률조차 받는 상황에 처한 청년 고용문제는 오랜 기간 나아질 기미를 보이

지 않고 있으며, 뚜렷한 정책방향도 제시되지 못하고 있다.2) 한국 청년들의 고용실태는 이제

벼랑(CLIFF)3) 끝의 기 상황이라고 표 될 정도로 심각한 지경에 이르 다( 경제연구원,

2018).

구 역시의 청년 고용문제는 낮은 고용률과 높은 실업률에 더해, 이 문제에서 발된 청

1) 고용보조지표는 실업자 통계가 실을 제 로 반 하지 못한다는 비 에 따라 2014년 11월부터 사용되었다. 이 지표에는

취업자 주 36시간 미만의 단시간 근로자이면서 추가 취업을 희망하고 취업할 수 있는 ‘시간 련 추가취업가능자’와

지난 4주간 구직활동을 하지 않았거나 실 으로 취업이 불가능해 비경제활동인구로 분류되지만 잠재 으로는 취업이나

구직이 가능한 ‘잠재경제활동인구’가 실업자에 포함된다. 고용보조지표 1은 자를 실업자에 포함한 것이며, 고용보조지표

2는 후자를 실업자로 산정한 수치이다. 고용보조지표 3은 둘 모두를 실업자로 한 통계치로서 청년들이 체감하는 실질실

업률에 가깝다고 할 수 있다.

2) 일각에서는 청년 고용문제와 련하여 노동시장에 진입하는 25-29세 연령 의 고용률이 상승하고, 취업 후 상용직 비율

이 높아지는 등 고용지표가 개선되고 있다고 주장한다. 하지만 고용지표 개선은 아직 짧은 기간에 불과해 정책성과를 논

하기에는 이른 상황이며, 지표와 청년들이 체감하는 고용문제 개선 사이에도 지 않은 불일치가 존재한다.

3) 경제연구원(2018)에서는 청년들의 경제활동 제약을 다섯 가지로 제시했다. 청년들이 처한 기는 벼랑(CLIFF) 끝에

치한 상황으로 취직 창업 등 일자리 참여 소외(out of Collar), 부채 증가, 재무 건 성 악화, 연체 증가 등 채무 부

담 가 (Loan increased), 청년층 이들을 부양하는 부모 세 의 소득 감소(Impoverished), 소비지출 감소, 특히 기본

생필품 소비지출 감소(Frugal), 학교활동 이외 학습시간 증가, 주거시설 취약, 스트 스성 질환 증가(Fatigue)로 요약된다.

사회정책 패러다임 환으로서 청년 고용정책에 한 탐색 연구: 구시 사례를 심으로 149


년인구 유출이라는 이 고에 직면해 있다. 통계청의 ｢경제활동인구조사｣ 결과에 따르면 2019

년 3분기 구시의 청년 고용률은 40.7%로 국의 43.9%에 비해 3.2%p 조하다. 통계청 ｢국

내인구이동통계｣의 15-29세 청년인구 순이동을 보면, 구시는 2006년 가장 많은 13,773명의

청년인구가 타 지역으로 유출된 바 있다. 이후 유출 인구 수 자체는 감소하고 있지만 2018년에

도 7,354명이 외부로 빠져나가 여 히 다수 청년들이 역외로 유출되고 있다. 학입시 이후의

연령 인 20-29세로 한정해도 2006년 11,929명, 2018년 6,040명의 청년들이 타 지역으로 빠져

나가 청년 유출 추세는 여 하다. 게다가 2006년에서 2018년까지 15-29세 청년인구는 연평균

1.56%, 20-29세 청년은 연평균 1.34% 감소하고 있어 청년인구 유출 감소의 원인이 되기도 한다.

2007년 ‘88만 원 세 ’ 담론으로 발된 청년들의 고실업, 임 문제는 기술 신에 따른

‘노동의 종말’로 더욱 가속화될 가능성이 크다. 4차 산업 명으로 상징되는 기술 신은 이제

청년들에게 어든 일자리에 더해 기계와의 경쟁(Race Against the Machine)까지 강요한다.

구조 차원의 문제와 더불어 불평등이 심화되고 공정성이 훼손되는 사회 실은 N포 세 , 헬

조선, 수 계 론 등으로 상징되듯이 청년 고용문제를 사회 차원으로 확장시키고 있다. 청년

문제의 담론 변화는 이 문제의 근간이 경제 차원에 바탕을 두고 있지만, 사회 실이 문제를

더 가 시키고 있다는 사실을 잘 보여 다.

오늘날 한국의 청년들은 이 인 모습으로 형상화된다. 다수의 청년들은 공무원․공기업과

같은 안정 인 일자리를 선호하지만, 다른 일군의 청년들은 가상화폐나 부동산 갭(gap) 투자

를 통한 일확천 을 노리기도 한다. 이것은 청년집단 내부의 분화된 양상을 보여주는 것이 아

니라 동일한 청년집단이 경험하는 양극화된 사회 실이 모순 가치 을 가져오는 상이다.

청년들은 불평등하고 불공정한 사회가 평등하고 공정한 사회로 바 기를 바라기도 하지만, 개

인 으로는 사 이익과 경제 욕망을 충족시키는 데 수단과 방법을 가리지 않는다. 청년들

다수는 일반 인 노동을 통해서는 행복한 삶을 하기 어렵다는 사실을 잘 알고 있다. ‘이

생망(이번 생은 망했어)’이라는 표 은 청년들이 처한 실을 확하게 나타내는 키워드이다.

이 듯 청년 고용문제는 복잡한 구조 모순에서 비롯되는 것으로 이 문제의 해결은 행 자

인 청년들에 한 이해에서부터 시작되어야 한다. 그러나 지 까지의 청년 고용정책은 청년들

에 한 이해가 부족하거나 그들을 상화하는 등 명백한 한계를 드러내고 있다. 이 배경에는

경제 효율성을 최우선으로 한 경제정책 이 자리 잡고 있다. 효율성을 추구하는 경제정

책에서는 한 청년의 구체 삶의 모습과 그들이 처한 상황을 이해하기보다는 여러 지표들을

구성하는 하나의 사례로 취 되는 것이 일반 이다.4) 청년고용과 련된 연구들 한 체 청

년집단의 임 수 과 고용량을 계량 으로 분석하는 것이 주류로서 개별 청년들의 실제 모습

4) 여기에서 지칭하는 경제정책은 각 정책의 범 나 내용을 뜻하는 것이 아니라, 경제정책을 구성하는 배경의 논리체계를

일컫는 것이다. 청년 고용정책이 경제정잭 으로 인식될 경우 한 청년의 삶의 모습은 실에서 살아가는 그의 실제

모습이 아니라 계량지표를 구성하는 한 가지 사례에 불과한 것으로 인식되는 경우가 빈번하다.

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을 이해하고자 하는 노력은 제한 이다. 이 연구에서는 청년 고용문제 해결을 한 첫 걸음으

로서 청년 행 자를 주체로 하여 청년 고용문제의 실과 그들의 인식을 분석하고자 한다. 특

히 구 역시의 청년 고용정책이 어떠한 한계 을 가지고 있는지 청년들의 시각에서 살펴보

고, 이를 기 로 청년 고용문제 해결을 해서는 사회정책으로의 패러다임 환이 필요함을

제시하는 것이 이 연구의 목 이다.

Ⅱ. 선행연구 검토

1. 노동공급 개선 중심의 청년 고용문제에 대한 기존 해법

청년을 상으로 하는 기존의 연구들은 크게 청년들의 노동시장 이행 성과(남춘호, 2015;

이시균, 2011), 청년실업의 황과 요인(김유빈, 2015; 남재량, 2011), 청년 삶의 불안정성( 재

호, 2013; 정 , 2015) 등에 한 연구들로 집약된다. 부분의 연구들이 청년들의 노동시장

진입에 심을 가지고 청년고용의 증 를 해법으로 보고 있다(이승윤 외, 2016). 즉 청년들을

어떻게 노동시장으로 진입시킬 것인지가 연구의 이 되고 있는 것이다. 이는 지극히 당

인 근방향이다. 청년문제는 고용과 임 이 근본 인 원인으로서 이것을 해결하는 것이 가

장 요한 과제이기 때문이다. 다만 노동공 을 개선해 청년 고용문제를 해결하고자 하는 것

이 주된 방향으로 이것은 청년들의 입장과는 배치될 수밖에 없다.

청년 고용문제의 원인은 여러 가지를 들 수 있다. 일반 으로 청년 구직자의 학력 인 이

션, 노동시장의 이 구조, 양질의 일자리 부족, 청년들의 노동시장 진입시기 지연 잦은 이

직, 산업수요와 교육훈련의 괴리 등을 청년 고용문제의 원인으로 지 한다(이규용, 2015). 즉

청년 고용문제는 노동시장 진입과정의 수요와 노동공 의 불일치가 가장 핵심이라는 데 다수

의 연구자들이 의견을 같이 한다. 1997년 IMF 경제 기 이후 기업을 심으로 한 양질의

일자리는 많이 어들었지만, 학 진학률 증으로 인한 고학력 청년인력의 공 은 늘어나

불일치가 크게 증가했다. 수요․공 의 미스매치는 양질의 일자리, 즉 수요를 늘리는 것이 핵

심이지만, 이것은 매우 어려운 과업으로서 실 해결방안은 청년층의 취업 높이를 낮춰

공 을 조 하는 것에 맞춰져 왔다(최율․이왕원, 2015). 이와 같은 안은 청년들, 곧 노동공

을 변화시킬 수 있다는 을 제한 것이다.

이 민 외(2019)에서는 기존 연구들을 종합하여 청년 고용문제의 원인을 노동수요와 노동공

, 미스매치, 노동시장 인 라 등의 문제로 범주화한다. 이러한 범주는 청년 고용문제의 종합

원인에 한 진단으로는 하지만, 문제해결을 해 어떤 원인이 결정 으로 작용하는지

에 해서는 한 분석을 제공하지 못한다. 곧 다른 연구들과 마찬가지로 노동수요와 공



간의 미스매치를 주로 공 의 차원에서 해소하고자 하는 것이다. 그러나 이러한 공 심의

청년 고용정책은 형 인 경제정책의 으로서 노동수요를 어떻게 변화시킬 것인지를 고

려하지 않는다. 청년들의 취업 높이를 조 하라는 청년 고용문제의 해법은 이 에서 비

롯된 것이다. 그 다면 경제정책 을 벗어난 사회정책 의 근은 어떠한 입장을 취하

는 것일까?

2. 노동수요 개선 중심의 새로운 사회정책의 관점

일반 으로 사회정책은 경제정책의 역에 포함되지 않는 모든 것을 지칭한다. 실 으로

보면 사회정책은 유럽 국가들을 심으로 하여 고 복지국가를 지향하는 정책으로 이해된

다(Pierson, 2011). 사회정책은 이른바 복지국가의 정책으로서 사회보장, 사회보호와 련된 정

책들이 해당된다. 복지국가는 소득보장을 통해 자원과 기회배분의 형평성을 추구하는 국가로

서 이 소득보장이 사회정책에서 가장 핵심 인 부분을 차지했다. 하지만 1970년 의 석유 동

으로 인한 경기침체와 높은 실업률 등 시장자본주의의 한계는 복지지출 증가와 세수감소로 재

정을 악화시키는 등 복지국가 시스템 반의 문제 을 발시켰다. 이에 따라 복지국가 시스

템의 재편을 한 노력과 함께 사회정책의 지향에 한 변화가 가속화되기 시작했다(김형만

외, 2018).

<표 1> 복지국가에서 사회투자국가로의 변화

구분 1960-1970년대 1980-1990년대

경제환경 높은 경제성장률 주기 경기침제와 성장

산업구조 제조업 심(노동집약 )

지식기반경제 부상,

서비스산업 성장(제조업 고용감소

서비스업 고용증가)

노동시장 낮은 실업률과 높은 노동생산성높은 실업률과 낮은 노동생산성,

노동생산성의 양극화

젠더 계 남성부양자 모델 양성부양자 모델 확

인구구조 피라미드형 출산․고령화(국가별로 다소 상이)

사회정책 여 심의 소득보장 로그램 사회서비스 심의 사회투자정책

자료 : 반가운 외(2018: 17)에서 재구성

이러한 변화는 소득보장을 심으로 하는 사회정책에서 사회서비스를 심으로 하는 사회

투자정책으로 달라진 것으로 요약할 수 있다. <표 1>에서 볼 수 있듯이 복지국가의 사회정책

은 소득보장이 심이었지만, 사회투자국가에서는 사회서비스 심의 사회정책을 지향한다

(반가운 외, 2018). 사회투자국가의 사회정책은 경제활동에 참여함으로써 사회 험에 응

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하는 노동연계복지(workfare)가 핵심이다. 즉 여를 통한 소득보장보다는 인 자본에

한 투자를 통해 개인의 고용가능성(employability)을 높이는 것이 주된 정책 원리라고 할 수

있다.

사회투자국가는 Anthony Giddens가 주장한 ‘제3의 길(the third way)’(한상진․박찬욱 역,

2000)에 의해 세계 으로 주목받았다. 사회투자국가 논의는 기존 복지국가의 한계에 한

응기제로 각 받아 유럽 각국에서는 직업교육훈련 등 극 노동시장 정책(ALMP: Active

Labor Market Policies)을 확 하기 시작했다(최 ․박순우, 2007). 안 패러다임으로 주목

받던 사회투자국가는 2010년 이후 여러 가지 비 에 직면하게 된다. 인 자본 축 을 통한 노

동시장 재진입과 성과 제고 등은 복지수혜자에게 제공되는 여를 축소할 뿐 아니라, 결국 노

동강제 인 근로연계복지와 구분되지 않는다는 지 이다. Cantillon(2011)은 사회투자 이

잠재 으로 사회지출을 태롭게 할 것이라는 사회투자국가의 역설 문제를 제기하기도 했다.

실업수당의 여수 이 감소하고 빈곤층 소득지원이 약화되면서 빈곤율이 높아지는 등 사회

투자로 환되는 과정에서 큰 문제가 발생했다는 것이다.

이러한 비 에 한 반 부로 사회투자정책에서 소득보장의 역할이 재조명되기 시작했다

(Morel et al., 2012). 즉 사회투자와 소득보장은 상충 계에 있는 것이 아니라 상보 인 계에

있다는 주장이 활발해졌다. Esping-Andersen(2002) 한 통 소득보장을 사회투자정책이

체하는 것이 아니라 소득보장이 사회투자의 제조건임을 지 했다. 복지국가의 문제를 해

결하기 해 등장한 사회투자국가는 이제 인 자본 등 사회투자를 통한 성장을 핵심으로 하면

서 기존의 소득보장을 재 소에 활용하는 형태로 발 하고 있다. Hemerijck(2013)은 이러한

맥락에서 사회투자국가의 사회정책은 완충(buffer), 축 (stock), 흐름(flow)이라는 세 가지 기

둥에 의해 떠받쳐진다고 주장했다. 완충은 통 복지국가의 소득보장 정책으로 사회안 망

을 뜻하고, 축 은 인 자원개발 정책과 같은 사회투자의 주된 상을 의미하며, 흐름은 자유

로운 노동시장에서의 이동을 한 것으로 이 노동시장을 개선하기 한 일자리 개선 정책이

해당된다.

이 연구에서는 아래의 <그림 1>과 같이 청년 고용정책의 안으로서 새로운 사회정책의

범주를 완충, 축 , 흐름이라는 요소로 재구성한다. 곧 소득보장이라는 통 완충 정책에 축

이라는 사회투자정책 그리고 흐름이라는 노동시장 이 구조 완화 정책을 사회정책의 새로

운 범주를 제시하고자 하는 것이다. 특히 흐름의 경우 기업과 소기업 간의 격차를 이기

한 일자리 개선 정책이 표 이다. 이 은 청년 고용정책에 있어서 기존의 공 심의

근방법을 수요 심의 근으로 환하고, 통 복지국가의 소득보장과 사회투자국가의

인 자원개발을 포 하는 형태로 이해할 수 있다.



<그림 1> 새로운 사회정책의 범주

Ⅲ. 청년 고용문제와 고용정책의 실태

1. 연구방법 및 분석자료

이 연구는 청년들이 처한 사회경제 실태와 고용문제에 한 그들의 인식을 악하고, 이

측면에서 청년 고용정책이 가진 문제 을 분석하기 해 질 연구방법에 크게 의존한다. 청년

고용문제와 그들의 실태에 한 많은 연구들이 계량 자료와 지표를 활용해 문제해결 방안을

도출하고 있고, 련 정책도 이 맥락에서 해법을 찾고 있지만 아직까지 한 처방은 실패하

고 있는 상황이다. 그 이유는 청년 고용문제를 경제정책으로 바라보고 양 지표를 심으로

근하기 때문이다. 이 연구에서 질 연구방법을 활용하는 이유가 바로 이것이다. 양 지표를

통해 체를 조망하기보다는 개별 사례에 집 해 구체 상황과 인식 그리고 그러한 실의

맥락들을 탐구해 보고자 하는 것이다.5) 따라서 탐색 연구에 알맞은 근거이론 근법을 취하고,

자료분석도 근거이론방법론에 따라 주 자료인 인터뷰 내용에서 반복되는 내용들을 코딩하고 그것을

기존이론의 개념과 비교분석하면서 추상화 수 을 높여 나갔다. 컨 청년들의 높이 조 과

련된 1차 코딩 내용 그리고 부모 등으로부터의 기 와 련된 1차 코딩 내용을 모아 ‘상수로서의 청

년’이라는 상 개념으로 2차 코딩하는 방법으로 개념을 구성했다.

복잡다기한 청년들의 삶의 모습은 증거기반 정책(evidence-based policy) 방향으로는 실상

5) 물론 이러한 연구방법은 소수의 사례로써 체를 그릇되게 단할 우려가 존재한다. 그럼에도 불구하고 기존의 연구들이

체를 조망하는 양 연구에 치 해 왔고, 그것이 가지는 한계가 명확하기에 청년 고용문제에 있어서는 이러한 연구방

법이 효과 이다.

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을 악하기 어렵다. 청년들의 실태를 악하기 한 방법은 다양한 편들을 통해 ‘청년들의

이미지’를 그려내는 의견기반 정책(opinion-based policy) 차원의 근이 유용하다. 청년들은

단일한 하나의 집단이지만 동시에 다양한 특징을 포 하고 있어 계량화․표 화된 지표로는

문제의 본질을 제 로 진단하기 어렵다. 구체 인 실 속에 내재된 청년들의 인식과 그들의

이미지를 의견기반 에서 근해 형상화하는 것이야말로 청년들의 실제 모습에 근 할 수

있는 계기가 된다. 이것은 결과 으로 앞에서 말한 사회정책의 근방법과도 맥이 닿아 있다.

객 일 수 없는 청년들의 삶을 객 으로 인식하기보다는 주 에서 청년들에 해

근하는 것이 사회정책 이 청년 고용문제에 한 바람직한 근방법일 것이다(이서희,

2016).

이러한 방법론 배경에서 이 연구는 심층면 조사를 통해 자료를 수집했다. 심층면 조사

는 구 역시의 국립 와 사립 에 재학하고 있는 인문․사회계열 3, 4학년생 10명을 상으

로 이루어졌다. 조사 상자들은 수도권 학 재학생에 비해 학벌 등 스펙이 다소 열 에 있고,

공학계열에 비해서는 공측면에서 취업에 불리한 치에 처해 있다.6) 취업에 있어서 불리한

조사 상자들을 선택한 이유는 이들이 청년 고용문제에 해 상 으로 민감하고, 희망하는

취업처 역시 일반 인 좋은 일자리만을 지향하지는 않기 때문이다. 다만 취업에 불리한 치

에 있는 청년들을 조사 상자로 선정함으로 인해 청년들의 사회경제 상황이 과도하게 해석

될 수 있는 여지를 이기 해 계량 인 자료를 병행해 활용했다.

<표 2> 조사대상자 개요

구분 취업 관련 상황 구분 취업 관련 상황

A 국립 , 3학년, 인문, 공기업 E 사립 , 3학년, 인문, 공무원

B 국립 , 4학년, 인문, 소기업 F 사립 , 4학년, 인문, 소기업

C 국립 , 3학년, 사회, 공기업 G 사립 , 3학년, 사회, 공기업

D 국립 , 4학년, 사회, 견기업 H 사립 , 4학년, 사회, 공무원

E 국립 , 4학년, 사회, 소기업 I 사립 , 4학년, 사회, 공무원

주 : 취업 련 상황은 소속 학, 학년, 공, 희망 취업처의 순임.

조사 상자들은 아래의 <표 2>에서 볼 수 있듯이 공통 으로 기업보다는 견기업이나

공무원․공기업에 취업하기를 희망하고 있다. 최근 청년들이 희망하는 취업처와 비교한다면

기업이 아닌 민간기업에 취업을 희망하는 사례가 지 않다. 이 사례들을 통해 공무원 등의

다소 뻔한 취업처를 제외한 포 차원에서 청년들의 인식을 살펴보고자 했다. 그리고 조사

6) 청년층의 고용에 향을 주는 스펙 요인을 컨조인트 분석방법으로 규명하고자 한 채창균 외(2016)에 따르면 취업의 첫

단계인 서류 형에서 학벌과 공이 가장 큰 향을 끼친다. 이 연구에서는 취업시장에서 상 으로 열 인 청년들을

조사 상자로 선정했으며, 열 의 기 으로 학벌과 공을 가장 요하게 꼽았다.



상자들은 3, 4학년으로 청년 고용문제에 해 민감할 수밖에 없는 상황이고, 구에서 태어

나고 성장해 구시의 정책에도 크게 심을 가지고 있다. 심층면 조사 이 에 사 인터뷰

를 통해 고용노동부와 구시의 청년 고용정책에 한 개 인식을 가지고 있는 경우로 조

사 상자들을 한정해 조사의 효과성을 높이고자 했다.

2. 양적․질적 측면의 청년 고용 실태

청년들의 고용 실상은 고용의 양 측면과 질 측면으로 크게 구분된다. 고용량은 서두에

서 살펴본 것처럼 높은 실업률과 낮은 고용률이 회복 기미를 보이지 않고 지속되는 상황이다.

아래의 <그림 2>에서 볼 수 있듯이 구 역시의 청년 실업률은 소폭의 부침은 있으나 2001

년부터 2018년까지 반 인 상승 추세를 보이고 있다. 2001년 구시의 청년 실업률은 9.8%

를 기록한 이래, 2014년에는 11.5%로 10% 를 돌 했으며, 2016년에는 12.0%, 2018년에는

12.2%로 나타났다. 고용률의 경우 2013년까지 반 인 하락세를 보인 후 차츰 상승하고 있으

나, 여 히 30% 반 수 에 머물고 있다. 구시의 청년 고용률은 2002년 43.6%로 다른 시

에 비해 높은 수 이었으나 2006년 39.5%로 40% 수 이 허물어졌다. 이후에도 등락은 있으나

반 으로 조한 수 으로서 2017년에는 35.2%로 가장 조했고, 2018년에는 36.3%로 약간

회복되었지만 여 히 낮은 편이다. 무엇보다도 구시의 청년 실업률은 국 평균에 비해 계

속 높고, 청년 고용률은 국 비 2001년부터 2019년까지에 걸쳐 모두 낮은 수 이다.

(단 : %)

<그림 2> 대구광역시의 청년층 고용지표 추이

자료: 통계청, ｢경제활동인구조사｣, 각 년도, http://www.kosis.kr.(검색일: 2019. 1. 25)

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양 인 고용지표를 넘어 질 측면에서도 청년들의 고용실태는 매우 심각하다. 실업자가 아

닌 취업자들의 경우에도 청년들은 비정규직이거나 임 일자리에서 어려움을 겪는 경우가

많다. 통계청(2019a)의 2019년 5월 경제활동인구조사 청년층 부가조사 결과에 따르면, 청년 취

업자의 다수인 임 근로자(97.6%) 가운데 계약직은 29.1%―이 1년 이하가 24.7%로 부

분을 유한다―로 나타난다. 계약기간을 정하지 않은 68.6% 에서도 11.8%는 일시 일자리

이며, 계속근무가 가능한 경우는 56.7%에 불과하다. 청년 취업자 가운데 32.9%에 달하는 청년

들이 1년 이내에 계약이 해지될 수 있는 고용 기 상황에 놓여 있는 것이다. 이처럼 청년 취업

자의 다수가 노동이 불안정한 ‘ 카리아트(precariat)’(김태호 역, 2014)라고 할 수 있다. 불안

정노동은 고용 불확실성과 임 을 주된 요소로 하면서 체계화되지 못한 직업훈련과 낮은

상력까지 포함하는 상태를 의미한다(Kroon and Paauwe, 2013). 즉 한국의 청년들은 고용의

불안정과 임 을 넘어서 직업훈련 상력과 같은 노동권에 있어서도 매우 불리한 상황에

처해 있어 미래의 성장이나 발 은 꿈꾸기 어려운 실정이다.

2015년 4개월에 걸쳐 1,500여명의 청년들을 취재하여 그들의 자화상을 그린 <경향신문>의

기획연재 ‘부들부들 청년’에서는 청년들의 인생목표를 ‘월 300만 원’으로 규정한다. 이것은

정규직 고용-안정된 일자리- 정 임 이라는 경제 여건을 의미하는 동시에 사회 차원에서

소 (winner)를 단하는 가늠자로도 기능한다. 정규직의 안정된 일자리와 정 임 까

지 확보할 수 있는 치는 곧 당당한 사회 주체임을 의미하는 것이다. 게다가 월 300만

원은 청년들이 부모, 친척, 친구를 포함한 타인들에게 평가되는 기 인 ‘이름 있는 직장’을 가

름하는 잣 이기도 하다.7) 하지만 실제 월 300만 원이라는 목표에 도달할 수 있는 청년은

2019년 5월 기 으로 2.4%에 불과하다(통계청, 2019a).8)

이러한 일반 인 청년들의 상황에 더해 구시의 청년들은 좋은 일자리가 상 으로 부족

하기 때문에 더 큰 어려움을 겪는다. 비교 좋은 일자리에 해당되면서 고용유발계수도 높은

규모 제조업체가 구에는 매우 게 분포한다. 통계청의 ｢ 업제조업조사｣에 따르면 2017

년 구 역시의 300인 이상 제조업체는 14개사, 500인 이상 제조업체는 10개사에 불과하다.

공공기 지방이 에 따라 구 신도시에 공공기 이 입지해 있고 최근 지역청년고용에

한 할당제를 실시하고 있으나, 청년들의 수요를 담아내기에는 턱없이 부족한 실정이다. 구시

의 청년들에게 보편 으로 다가오는 좋은 일자리는 공무원으로 집약될 수밖에 없다.

7) 청년들이 처한 다른 비애는 바로 부모의 체면과 부모로부터의 인정이다. 그들은 지속 으로 엄친아(엄마 친구의 아들)

가 공무원 시험에 합격했다, 기업에 입사했다, 높은 연 을 받는다 등과 같은 타인과의 비교 그리고 자신에 한 부모

의 기 를 지속 으로 경험해 왔다. 청년들이 월 300만 원 미만의 일자리에 취업하는 것은 이 기 를 버리는 동시에

가족 계의 연을 의미하는 것일 수도 있다.

8) 통계청(2019a)의 2019년 5월 경제활동인구조사 청년층 부가조사 결과에 따르면 청년 취업자들의 취업 당시 임 은 150만

원-200만 원 미만이 가장 다수인 34.1%이고, 100만 원-150만 원 미만이 27.7%로 뒤를 이었다. 200만 원-300만 원 미만과

50만 원-100만 원 미만은 각각 18.1%, 12.5%인 것으로 확인된다.



3. 청년 고용정책의 한계

청년 고용문제에 한 다각 원인 진단을 기 로 여러 가지 청년 고용정책이 시행되고 있

다.9) 청년 고용정책의 주요 주체인 고용노동부의 정책은 아래의 <표 3>에서 볼 수 있듯이 장

기근속 자산형성 지원, 진로탐색, 직무능력 키우기, 일 경험 기회, 해외취업, 기타의 여섯

가지 부문으로 분류된다. 구체 인 사업은 청년내일채움공제, 학일자리센터 운 , 청년취업

아카데미 등 열 가지로 구성된다. 고용노동부 이외에도 소벤처기업부, 산업통상자원부 등에

서 청년 고용정책을 실시하고 있지만, 정책의 형태는 고용노동부의 정책과 체로 유사하다.

앙정부의 청년 고용정책은 임 보조 과 직업능력개발훈련 지원 정책이 핵심이다. 그리고

직업능력개발훈련을 거친 후 취업처에 연결하는 각종 인력양성사업이 일자리 창출 정책으로

분류된다. 이는 임 보조 을 지원하고 청년들의 직무능력이 높아지면 청년고용이 늘어날 것

이라는 기 를 바탕으로 한 것이다. 곧 청년 고용문제의 원인을 일자리 불일치(job mismatch)

그리고 산업수요와 교육훈련이 괴리된 숙련 불일치(skill mismatch)로 악하는 것이다(양승

, 2017). 이 가운데 더 큰 문제는 단연 일자리 불일치이다. 한국의 노동시장은 과거와 비교할

수 없을 정도의 불안정한 노동시장에 상황으로 청년들에게 한 수요를 충족시키지 못하고

있다(이승윤 외, 2016).

<표 3> 고용노동부의 청년 고용정책

구분 사업/제도명 내용

장기근속

자산형성 지원청년내일채움공제

소기업 등에 정규직으로 취업한 청년들에게

자산형성 방식의 지원을 통해 장기근속 유도

진로탐색 학일자리센터 운

고용노동부, 학, 지자체, 창조경제 신센터 등이 력하여

재학생 졸업생, 타 생, 인근지역 청년들에게

원스톱 고용서비스 제공

직무능력

키우기

청년취업 아카데미

기업․사업주단체 등 운 기 이 력하여 산업 장에서

요구하는 맞춤형 교육과정을 제공,

청년들의 노동시장 조기진입 등 청년고용 창출

일학습병행제

기업이 청년 등을 선채용 후 체계 인 장훈련을 실시하고,

학교․공동훈련센터의 보완 이론교육을 통해 숙련형성

자격까지 연계하는 장 심의 교육훈련 지원

일 경험 기회

소기업 탐방 로그램

청년들에게 다양한 직업세계 산업 장에 체험기회 제공,

우수한 소․강소기업에 한 정보 제공을 통해 소기업

인력 미스매치 해소 노동시장으로의 조기입직 유도

재학생 직무체험

상 으로 일경험 기회가 부족하고 취업률도 낮은

인문․사회․ 체능계열 학 재학생들(2-3학년 심)의

산업 장 체험 기회 제공을 통한 입직기간 단축 등 지원

<표 계속>

9) 청년 고용정책의 법률 근거는 2004년 시행된 ｢ 소기업인력지원특별법｣에서 처음으로 제시되었다. 하지만 이 법은 청

년 실업자의 보호 구제가 아니라 소기업을 보호 상으로 하는 것이었다. 2004년 제정된 ｢청년실업해소특별법｣에서

실제로 청년 고용문제를 다루었으며, 이는 2009년 ｢청년고용 진 특별법｣으로 개정되어 직업훈련 등 다양한 청년 고용정

책의 근거가 되고 있다(양승 , 2017).

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해외취업 해외취업 지원

해외취업 희망 청년들을 상으로 맞춤형 연수 등

구인수요에 맞는 인재로 양성, 해외 일자리 매칭 등을

통하여 해외취업으로 연계

기타

세 간 상생고용 지원 사업

임 피크제 도입, 임 체계 개편 등 세 간 상생고용 노력과

더불어 청년(만 15-34세) 정규직을 신규채용한

기업에 지원 지

평등한 기회․공정한

과정을 한

블라인드 채용 확산

채용과정(입사지원서․면 ) 등에서 편견이 개입되어

불합리한 차별을 야기할 수 있는 출신지, 가족 계, 학력,

외모 등 항목을 걷어내고, 실력(직무능력)을 평가하여

인재를 채용할 수 있도록 시스템 구축 지원

청년 추가고용

장려 지원 사업

청년을 정규직으로 추가로 고용한 소․ 견기업에

인건비를 지원함으로써 양질의 청년 일자리 창출

자료 : 고용노동부 홈페이지, http://www.moel.go.kr/policy/policyinfo/young/list.do.(검색일: 2019. 2. 27)

그럼에도 불구하고 지 까지의 청년 고용정책은 노동수요를 진작시키기보다는 노동공 을

조 함으로써 문제를 해결하고자 했다. 부분의 청년 고용정책들이 청년들의 직무수행능력을

높이는 것을 목표로 하고 있어 숙련 불일치를 원인으로 악하는 것으로 보인다. 하지만 한국

노동시장의 많은 일자리는 숙련의 단순 직무로서 특히 신입사원에 해당되는 청년들의 직무

능력 부족이 고용문제의 원인이라고 보기는 어렵다.

구 역시의 청년 고용정책은 크게 취업지원과 창업지원 정책으로 나뉜다.10) 취업지원으

로는 우선 구형 청년내일채움공제를 실시하고 있다. 그밖에 청년 일자리 디딤돌 사업, 청년

내일(my job & tomorrow) 학교 운 등 총 12개 사업이 시행되고 있다. 청년 취업지원은 임

보조 과 직업능력개발훈련(일 경험 제공 포함) 그리고 일자리 창출 사업이 핵심 이다. 창업

지원의 경우 구창조경제 신센터 창업지원, 재창업 지원사업 등 22개 사업이 진행 이며,

창업을 한 자 지원과 교육훈련 제공이 주축으로 구성되어 있다. 구 역시의 청년 고용

정책은 기본 으로 앙정부의 정책 틀을 유지하고 있으며, 지역 특색이 크게 반 되어 있

지는 않다. 근본 인 문제 은 청년 고용정책에서 노동공 측면이 심으로 고려될 뿐, 노동

수요를 포 하는 사회정책 이 반 되어 있지 않다는 이다. 지난 10월 개강한 신인재

양성 로젝트 휴스타(Hustar) 신아카데미의 경우에도 직무능력 향상이 고용을 진작시킬 것

이라는 기 에 기반을 두고 있다. 이를 통해 (경쟁을 거쳐) 소수의 좋은 일자리를 획득할 수는

있지만 고용문제를 근본 으로 해결하지는 못한다. 이어서 청년 고용문제와 련해 청년들이

직면한 실상은 어떤지 그리고 청년 고용정책의 문제 은 무엇인지에 해 살펴보기로 한다.

10) 구시의 경우 청년과 련된 정책 반을 하나의 청년정책 범주로 묶고 있으며, 그 청년 고용정책은 취업지원과 창

업지원이라는 두 개 역에 해당된다. 이러한 범주 구분은 종합 인 청년문제 해결이라는 차원에서 정 평가가 가능

할 수도 있지만, 다소 형식 인 소통․생활안정, 문화 술과 련된 정책이 더 부각되고 면에 드러나는 것으로 보여

청년문제의 핵심을 고용문제가 아닌 다른 것으로 악하는 것은 아닌지 매우 우려스럽다. 이러한 다방면의 정책은 각 분

야 청년들의 요구를 수용하는 것이기는 하지만, 청년문제의 근본원인이자 다수가 경험하는 가장 심각한 문제인 고용문제

에 정책 노력을 집 하는 것이 해 보인다.



Ⅳ. 청년 고용정책의 문제점과 사회정책 관점의 개선방향

1. 미래의 희망을 가지지 못하는 청년

청년들이 겪는 가장 큰 어려움 의 하나는 양 ․질 측면의 고용문제 이 에 미래에

한 희망조차 가지기 힘들다는 이다. 그들은 자신들의 부모 세 와 달리 일반 노동을 통해

서는 정상 으로 행복한 삶을 할 수 없음을 잘 알고 있다. 부모 세 는 취업하고 약해서

축하면 내 집 마련이 가능하고 나름 로 행복한 삶을 꾸릴 수 있었지만, 청년들은 정규직의

안정된 일자리에서 정 임 을 받지 못할 경우 평생을 경제문제로 고통 받아야만 한다. 하지

만 좋은 일자리는 극소수에 국한되어 있고, 다수의 청년들은 좋지 않은 일자리에 취업하기

보다는 공무원 등 안정된 일자리에 취업하기 한 비를 하거나 미래에 한 희망을 잃은 채

살아간다. 그들에게 미래에 한 희망은 극소수의 좋은 일자리를 쟁취한 경우에만 허용되는

일종의 사치라고 할 수 있다.

부모세대랑은 완전히 다르잖아요. 그때만 해도 대부분 일해서 저축하고 집 사고, 이런 게 가능

했는데……. 요즘은 좋은 직장 다니거나 금수저 아니면 평생 전세나 월세 살고, 돈 문제에 쪼들

려야 되니까……. (중략) 솔직히 희망이 없는 것 같아요. 대기업, 공무원, 공기업 아니면 평생

그렇게 살아야 되는 게 기정사실이니까……. (국립대 3학년, A)

제가 금수저도 아니고, 공무원 아니면 희망이 없죠. 지잡대 나와서 대기업 들어갈 수 있는 것도

아니고……. 중소기업 들어가면 결혼하고 집 사는 건 고사하고, 당장 생활하고 적금 넣는 것도

쉽지 않죠. (중략) 선배들이랑 주변에 많이 봐 왔으니까……. (중략) 공무원에 목매는 게 좋아

서가 아니라 이거 아니면 희망이 없잖아요. (사립대 4학년, I)

이처럼 청년들은 헝그리하지 않은 시 에 헝그리하게 살아야 할 것을 강요받는 존재이다(이

은희 외, 2016). 부모 세 에 비해 그들은 물질 풍요 속에서 자랐지만, 미래에 한 희망은

소수의 승자들만이 가지고 살아간다. 청년들은 그동안 겪은 물질 풍요에 비해 스스로 꾸리

는 삶에서는 희망을 찾을 수 없기 때문에 부모 세 에 비해 더 열악한 상황에 놓여 있다고 생

각한다. 청년 고용문제는 이처럼 단순한 일자리의 문제가 아니라 일자리에서 생되는 사회

차원의 문제로서 청년들의 미래 희망과 깊이 결부되어 있다. 하지만 오늘날 청년들은 그들을

지칭하는 단어의 의미와 달리 미래의 희망을 가지지 못하는 사회 약자로서 존재한다.

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2. 상수로서의 청년과 변수로서의 기업

다수의 연구들에서 지 하듯이 청년 고용정책은 일자리 수를 늘려 고용 미스매치를 해소하

는 데 집 하고 있다(문 만․김종호, 2017; 문 만․홍장표, 2017; 이서희, 2016; 장효진,

2017). 그러나 일자리 수를 늘려 취업자를 증가시키는 청년 고용정책은 문제해결에 큰 도움이

되지 못한다. 왜냐하면 청년들이 선호하는 일자리 유형은 ‘안정 인 회사’(31.0%), ‘직무가

성에 맞는 회사’(25.6%), ‘ 여가 높은 회사’(18.3%)가 다수이지만(김기헌 외, 2016), 일자리 창

출 정책을 통해 마련되는 일자리들은 이러한 수요와는 거리가 있기 때문이다. 일자리 창출은

일자리의 질보다는 일자리 숫자에 치 하고 노동공 인 청년들의 높이 조 을 통해 취업 성

과를 높이고자 한다. 청년들의 입장에서 이런 식으로 일자리 수를 늘리는 것은 근본 인 해결

책인 좋은 일자리의 증가와는 무 하다. 고용정책을 통해 창출되는 일자리 가운데 공무

원이나 공공기 등 손에 꼽을 정도의 소수만이 청년들이 원하는 노동수요에 부합할 뿐이다.

청년들은 선호하는 일자리에 취업하지 못할 경우 차선의 일자리에 취업하기보다는 취업

비를 하거나, 니트(NEET: Not in Employment, Education or Training)가 되거나, 아르바이트

를 하는 등이 훨씬 나은 선택이라고 생각한다.11) 청년들의 입장에서 이것은 매우 합리 이다.

차선의 일자리는 그들의 삶에서 미래의 가능성 자체가 상실되는 것으로 차라리 아르바이트를

하면서 좋은 일자리에 한 기 를 가지고 실을 유 하는 편이 낫기 때문이다. 청년들의 입

장에서 소기업 는 비정규직으로 취업하는 것은 당장의 근로조건, 사회 평 등과 같은

문제를 넘어서 향후 경력에 있어서도 한 요인으로 작용한다. 소기업에서 기업으로, 비

정규직에서 정규직으로 이동하는 것은 매우 어려운 일이기 때문에 미래에 한 희망을 가지는

것도 사실상 불가능하기 때문이다(최율․이왕원, 2015). 청년들의 입장에서는 소기업에 취업

하는 것보다는 기업, 공공기 등 좋은 일자리에 취업하기 한 비를 하는 선택이 더욱

합리 일 수밖에 없다(이왕원․김문조, 2015).

시험에 떨어지면 계속 해야죠. 중소기업 가봐야 월급은 뭐 말할 것도 없죠. (중략) 당장 돈이

급하면 알바를 몇 달 하는 한이 있어도 중소기업은 좀……. 평생 그렇게 살아야 되잖아요. 쪼들

리면서……. 중소기업에서 대기업으로 가는 게 가능하지도 않고……. (중략) 알바하면서 좀 늦

더라도 공기업이나 공무원 하는 게 훨씬 낫죠. (사립대 3학년, G)

11) 최근 2년간 최 임 이 10% 이상 오르면서 일본처럼 청년들이 취업을 포기하고 아르바이트로 생활을 하는 소

리터(freeter)가 되지 않을까 우려하는 시각도 존재한다. 하지만 일본의 사토리 세 와 한국의 청년세 는 지향하는 바에

서 뚜렷한 차이를 보인다. 한국 청년들이 소기업에 취업하는 신 아르바이트를 선택하는 것은 꿈을 포기하고 실에

안주하거나 그것으로 생활이 가능하기 때문이 아니다. 한국 청년들은 소기업에서는 상 계층으로의 이동이 불가능함

을 잘 알고 있기 때문에 더 나은 일자리를 모색하는 유 기간으로 아르바이트에 종사하는 것이다.



그럼에도 불구하고 구 역시의 청년 고용정책은 단순히 일자리 수를 늘리는 데 집 하고

있다. 이러한 정책이 주로 펼쳐지는 이유는 두 가지로 추정할 수 있다. 첫째, 일자리 질을 높이

는 정책은 매우 어렵기 때문에 상 으로 용이하고 성과측정 기 이 명확한 일자리 수를 늘

리는 정책에 치 한다. 그러나 이것은 실제 청년들의 삶은 도외시한 채 고용 련 통계수치만

을 바라보는 정책에 불과하다. 왜냐하면 좋은 일자리가 아닌 일자리를 창출한다 한들 청년들

의 입장에서 그것은 실질 인 취업이 아니기 때문이다. 이 측면에서 ‘일자리 창출’이라는 구호

가 헛된 것임이 명확히 지 되어야 한다. 오히려 소기업의 빈 일자리(vacancy)를 청년들이

갈 수 있는―‘가고 싶어 하는’이 아니다―일자리로 만드는 ‘일자리 개선’이 청년 고용정책의 핵

심이 되어야 한다.

둘째, 청년 고용정책을 경제정책으로만 바라 으로써 청년들을 변화할 수 있는 변수로 인식

하기 때문에 일자리 질을 요하게 고려하지 않는다. 청년들을 변수로 인식하는 경제정책의

시각은 소 ‘ 높이를 낮추라’는 주장에서도 알 수 있듯이, 노동공 측면인 ‘청년을 변수’로

보고 노동수요 측면인 ‘기업을 상수’로 인식하는 이다. 청년들의 높이를 낮춰야 한다는

소 취업 높이론은 노동시장과 사회 반의 구조 문제를 무시한 채 청년층에게 책임을

가하는 주장일 뿐이다. 높이론은 청년들이 높이를 낮출 수 없는 사회 상황이 원인이

지만, 재의 문제를 청년들의 단착오에 근거한 것으로 ‘의도 으로’ 오인하는 이다(이

왕원․김문조, 2015).

눈높이를 낮추라는 건 사실 말이 안 되죠. 그 낮춘 눈높이에서 받는 월급이 얼만지나 알고 그런

얘길 하는지 모르겠어요. 그런 얘기하는 사람들 자기 자식들은 그런 데 안 보낼 거잖아요. (국

립대 4학년, D)

이중적이죠. 사회적으로는 눈높이를 낮추라고 하지만, 집에 오면 그렇지가 않잖아요. 부모님들

은 대기업, 공무원, 공기업 아니면 직장으로도 안 보고……. (중략) 엄친아들은 다 잘됐다고 하

니까……. (중략) 포기하는 건 그냥 루저란 걸 인정하는 게 되는 거죠. (사립대 3학년, E)

앞서 말한 월 300만 원에서 함축된 것처럼 사회구조 차원에서 청년들은 (그리고 그들이

원하는 일자리의 수 은) 변화할 수 없는 ‘상수’일 수밖에 없다. 그들은 1등부터 꼴 까지 서열

이 매겨지는 삶을 살아왔고, 어디에 취업했는지, 연 이 얼마인지가 자신의 부를 보여주는

것임을 피부로 겪어 왔다. 게다가 자신의 삶 자체보다 남에게 어떻게 비칠 것인지가 요하고

그것이 가족들의 사회 지 로 이어진다는 사실을 잘 알고 있다. 이 상황에서 청년들에게

높이를 낮추라고 하는 것은 삶을 포기하라는 강요와 별반 다르지 않다. 청년들은 일정한 수

이하의 일자리에는 취업하지 않는다. 아니 결코 취업할 수 없다. 청년 고용정책의 새로운 패러

다임은 청년을 상수로 인식하고 기업을 변수로 인식하는 것에서 시작된다.

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3. 사회정책 패러다임의 청년 고용정책

청년을 변수가 아닌 상수로 인식한다는 제에서 사회정책의 세 가지 핵심 요소를 바탕으로

청년 고용정책을 살펴보기로 한다. 사회정책은 소득보장 차원의 완충, 인 자원개발 측면의 축

, 이 노동시장 문제 등 일자리 개선을 한 흐름의 측면으로 구분된다.

청년 고용정책에 있어서 우선 으로 고려되어야 할 사항은 소득보장이다 한상공회의소

(2012)에서는 학생들이 소기업을 기피하는 이유로 ‘낮은 임 복리후생 수 ’(43.3%),

‘불투명한 비 ’(24.9%), ‘고용불안’(14.6%) 등을 들고 있다. 문 만․김종호(2017)은 소기업

청년 취업자의 이직 사유로서 ‘근로조건 불만’(39.9%)이 가장 크다고 분석한다. 게다가 장 진

(2016)은 청년들은 기 하는 최소임 이 낮을수록 소기업 취업 의향을 높이며, 직업의 사회

인정 등을 선호할수록 소기업 취업 의향을 낮춘다고 본다. 곧 소기업 일자리는 열악한

근로조건, 특히 임 으로 인해 청년들이 취업을 꺼린다는 사실이 명백하다.

소기업의 임 수 을 개선하기 한 정책으로 청년을 고용하는 소기업에 취업한 청년

들에게 보조 을 지 하는 임 보조 (wage subsidy) 제도가 실시되고 있다. 청년들을 상으

로 한 임 보조 정책은 정부지원인턴제(1999-2005)를 시작으로 청년고용 진장려 , 소기

업 청년인턴제, 청년내일채움공제 등으로 이어진다.12) 임 보조 은 그 목 이 노동수요의 증

에 있다면 사업주에게 보조 을 지 하고, 반 로 노동공 의 증 가 사업목 이라면 노동

자에게 보조 을 지 하는 것이 하다(김태욱, 2017). 하지만 구시의 임 보조 정책인

구형 청년내일채움공제는 고용노동부 사업과 연계할 경우 사업주에게 지원 을 제공하고,

고용노동부 사업과 별개로 참여할 경우 기업과 청년에게 지원 을 지 한다. 따라서 청년들의

실질 소득보장을 통해 우선 으로 소기업에 취업을 유도하는 노동공 정책으로서는 합

하지 못하다. 왜냐하면 사업주를 지원할 경우 그것은 청년들에게 혜택이 돌아가지 않을 뿐 아

니라 실질 인 고용창출 성과도 보장할 수 없기 때문이다.

중소기업 생각하고 있는 입장에서 청년내일채움공제는 좋은 제도죠. 사실 중소기업 안 가려는

제일 큰 이유가 임금이니까……. 월급만 가지고는 아무리 열심히 모아도 한계가 있잖아요. (중

략) 공제금으로 목돈을 모을 수 있으니까 이만한 게 없죠. (중략) 대구시의 청년내일채움공제는

이름은 같지만 완전히 다른 제도 같아요. 취업한 청년이 아니라 기업에 돈을 지원하는 거니

12) 청년내일채움공제는 청년들의 실질소득을 증가시킴으로서 청년인턴제의 낮은 고용유지율을 장기근속으로 환하고자

2016년 7월 도입되었다. 구체 으로 살펴보면 만 15세 이상 34세 이하의 청년이 소․ 견기업에 정규직으로 취업할 경

우, 청년 본인이 2년간 300만 원을 립하면 정부에서 청년에게 2년간 취업지원 900만 원을 지원하고, 기업에서 2년간

채용유지지원 700만 원을 지원받아 그 400만 원을 청년에게 립하는 구조이다. 2년 후 청년들은 총 1,600만 원의

목돈을 가질 수 있게 된다. 소기업에서 낮은 임 을 받는 청년들의 자산형성을 지원함으로써 그들의 소기업 취업을

증가시키고, 기업 입장에서는 최소 2년간 근무할 수 있는 은 인력을 확보할 수 있다. 2018년에는 청년내일채움공제를

개선하여 3년형을 신설하고 일부 유해업종을 제외한 5인 이상 소기업에 재직하는 청년들로 상자를 폭 확 하는

조치를 취했다. 3년형은 청년 본인이 3년간 600만 원을 립하면 정부의 취업지원 1,800만 원과 기업의 채용유지지원

600만 원을 합산하여 3년 후 만기공제 3,000만 원을 수령할 수 있다.



까……. 그건 저랑은 상관이 없는 거죠. (국립대 4학년, B)

당연히 좋죠. 근데 걱정은 있어요. 그 기간 뒤에는 이직을 해야 될지……. (중략) 제일 좋은 건

2년 해서 목돈 만들고 그 뒤에도 비슷한 수준으로 받는 거죠. 그 기간 지나고 실제로 받는 돈이

확 준다고 생각하면……. 사실 집 살 정도로 그렇게 큰 돈도 아니니까요. (지방사립대 4학년, F)

청년내일채움공제는 소기업 재직 청년들의 소득을 보장해 노동공 을 진하고자 한다는

에서 청년 고용문제의 핵심을 짚고 있으면서 사회정책의 기본인 완충 역할을 수행한다. 그

러나 청년내일채움공제는 청년들의 소기업 취업과 일정 기간의 근속을 한 시작일 뿐이다.

임 보조 은 그 자체로 완결된 정책이 아니라 청년들을 소기업에 취업할 수 있도록 유도한

후 장기 에서 소기업의 자생력 강화를 한 인 자원개발 정책 일자리 개선 정

책과 연동되어야 한다. 즉 2년 는 3년 이후 재직 청년들의 임 수 을 유지하거나 높이는

것은 소기업의 지 능력 향상에 달려 있지만, 이를 한 인 자원개발 정책 등은 아직까지

부재하다. 공제 수령 이후 청년들은 낮은 임 을 받고 해당 기업에 그 로 재직하거나, 다른

기업으로 이직할 가능성이 높다. 물론 어느 경우라도 당 공제에 가입한 정도에 비례하는 수

의 임 을 받는 것은 불가능하다. 결국 청년들은 별다른 희망 없이 재에 안주하거나, 뒤늦

게 공무원 는 공기업 취업을 비할 개연성이 크다. 따라서 임 보조 을 시작으로 하여

소기업의 지 능력을 확 할 수 있는 인 자원개발 정책과 ․ 소기업 간 격차를 일 수

있는 일자리 개선 정책이 필연 으로 이어져야 한다.

저도 당장은 4학년이고 급하니까 중소기업으로 생각하고 있는데……, 당연히 걱정스럽죠. 얼마

나 버틸 수 있을지도 모르겠고……. (중략) 중간에 나와서 다른 거 하는 선배들도 좀 봤거든요.

(중략) 중소기업에서도 큰 돈은 못 벌어도 좀 오래할 수 있는 시스템이 되면 좋을 것 같아요.

그러면 일도 그냥 돈 버는 일이 아니라 나름대로 성취감도 느끼고. (국립대 4학년, E)

졸업 때 돼서 안 되면 어쩔 수 없지만 지금은 그래요. 중소기업은 당장도 문제지만 오래할 수가

없으니까……. 대기업도 그렇잖아요. 심지어 40대 때 나와야 된다고도 하고. (중략) 저도 그렇

고 주변 친구들도 공기업 가려는 이유는 정년이 보장되니까 그런 거죠. (중략) 중소기업도 호봉

어느 정도 오르고 정년만 보장되면 갈 수 있을 것 같아요. 공기업도 페이는 천차만별인데 가리

지 않는 이유는 결국 정년인 거니까……. (국립대 3학년, C)

기존의 청년 고용정책은 ‘고용’ 자체가 목 이지만, 사회정책으로서 청년 고용정책은 고용

그 자체가 아니라 ‘임 수 ’을 보장해 청년들의 소기업 취업을 유도하고 그들의 삶을 개선

하는 것이 목 이다. 청년 고용문제의 핵심은 정한 임 수 의 정규직 일자리를 제공하는

164 이 승


것으로서 이것은 새로운 일자리 창출보다는 기존의 소기업 일자리를 좋은 일자리로 개선하

는 것이 열쇠가 된다. 이것은 ‘좋은 일자리-높은 임 -높은 생산성’이 선순환하는 하이로드

(high-load) 략을 통해 실 될 수 있다. 이 략은 경제 가치를 심으로 하지만, 그 해법

은 사회 인 요인에서 비롯되는 것으로서 사회정책 범주로 고려되어야 한다. 인구구조 변

화로 부양비가 증가하고 4차 산업 명으로 일자리가 어드는 상황을 고려할 때에도 좋은 일

자리와 높은 임 그리고 높은 생산성의 연결 구조는 필수 이다. 사회정책으로서 청년 고용

정책은 단기 인 임 보조 을 기 로 장기 인 인 자원개발과 일자리 개선 정책을 통해

소기업의 지 능력을 향상시키는 것으로 성취될 수 있다.

그러나 한국의 2016년 노동생산성은 구매력평가를 용한 미국 달러를 기 으로 32.9달러로

OECD 평균인 47.0달러 비해 14.1달러 조하며, 35개국 27 에 불과하다(한국생산성본부,

2018). 한 통계청(2017)에 따르면 한국 소기업 노동자들의 평균 근속기간은 4.0년으로

기업의 6.9년에 비해 2.9년이나 짧다. 한국경 자총 회(2016)에서는 졸 신입사원의 1년 내

퇴사율이 300인 이상 기업은 9.4%, 300인 미만 기업은 32.5%라는 조사결과를 발표하기도 했

다. 소기업의 짧은 근속기간과 높은 퇴사율은 노동생산성 향상에 치명 인 악 향을 끼칠

수밖에 없다(Eckardt et al., 2014; Park and Shaw, 2013; Shaw et al., 2013; Hancock et al.,

2013). 임 보조 을 통해 청년들의 일정한 근속을 확보한 소기업에서 인 자원개발 투자를

실시해 생산성을 높일 수 있는 단 를 여기에서 발견할 수 있다. 소기업의 일자리 개선은

청년 고용문제를 둘러싼 주체들의 이해 계, 즉 ‘청년-안정된 일자리의 정소득, 비 ’-‘기업-

청년노동자들의 장기근속, 인 자원개발을 통한 생산성 제고’를 교환하는 정책이다.

마지막으로 소기업에서 기업, 즉 외부노동시장에서 내부노동시장으로의 이동을 원활히

할 수 있는 일자리 개선 정책으로 하도 계에서 공정거래 질서 확립을 강화해야 한다. 이

노동시장을 완화하는 정책은 청년들의 입장에서 일자리 선택의 폭을 넓히는 것이다. 노동

시장의 이 구조는 청년 고용문제가 발생하는 근본원인 의 하나로 지 된다. 이 노동시장

의 완화는 청년들의 일자리 선택에 있어서 노동시장 간의 공고한 장벽을 무 뜨리는 것인 동

시에 공정거래를 통해 소기업의 수익구조 개선에도 정 으로 작용할 수 있다. 노동이동의

활성화는 이 듯 노동시장의 제약을 제거하기 한 장기 인 제도 근이 필요하다. 이처럼

사회정책 차원에서 청년 고용정책은 소득보장의 완충, 인 자원개발의 축 , 일자리 개선의 흐

름이 복합 으로 상호작용한다.

4. 청년 고용정책의 새로운 접근방법

사회정책으로서 청년 고용정책의 근방법은 경제정책과는 차이가 있다. 사회정책은 고용의

양 균형을 추구하는 경제정책과 달리 고용의 질 측면을 포 하면서 청년들의 삶의 방식과



주변의 평 까지를 정책 단의 범 에 포함한다. 앞에서 제시한 의견기반 정책 이 극

으로 고려되는 것이 사회정책이라고 할 수 있다. 이 제가 충족되지 않으면 청년 고용정책

은 단지 지표상의 숫자 개선에 그치게 될 뿐, 실제 청년들의 삶은 변화되지 않는 결과를

래할 수밖에 없다. 이 연구에서는 청년들을 변수가 아닌 상수로 제하면서 소득보장과 인

자원개발 그리고 일자리 개선을 사회정책 패러다임으로 규정했다. 이어서 청년 고용정책의

해법 마련을 한 구체 인 근방법 두 가지를 제시하고자 한다.

첫째, 청년들의 항의를 통해 요구를 달받고, 이것을 수용하는 근방법이 필요하다.

Albert O. Hirschman은 퇴보하는 기업, 조직, 국가에 한 구성원들의 응을 이탈(exit), 항의

(voice), 충성(loyalty)으로 분류한 바 있다(강명구 역, 2016). 청년들의 경우 헬조선을 이탈하거

나 이탈하고자 하는 의향이 다수인 상황이며, 충성을 선택하는 경우는 기득권을 가진 상황이

거나 기득권 세력에 기생해 지 추구(rent seeking) 행 를 하는 사례에 국한된다. 항의를 선

택하는 소수의 청년들은 청년 보편의 의견을 표성 있게 달하기보다는 특정 견해를 제시하

는 경우가 빈번하다. 무엇보다 실제 정책 상인 다수의 청년들은 항의의 의견 달에 직 참

여하기 어렵다. 정부에서 주도하는 청년조직은 ‘청년들이 만드는 정책’ 등의 토릭으로 정책

당국의 업무를 청년들에게 떠넘기면서 이것을 청년들의 목소리를 변하는 것으로 꾸미기도

한다. 따라서 청년들의 의사를 변하는 ‘조직’이 아니라 의견 달 ‘체계’를 확립하여 조직에

참여할 시간조차 허락되지 않는 청년들의 실질 인 목소리―큰 목소리보다는 다수의 잠재된

목소리―를 정책에 수렴하는 시스템이 필요하다.

둘째, 청년 고용정책은 내용과 함께 근성의 확보 역시 요하게 고려되어야 한다. 구

역시의 청년 고용정책을 ‘검색’하면 수많은 정책이 직선 으로 나열되어 있고 정책 상인 청년

이 하나로 뭉뚱그려져 있다. 인터넷 검색은 청년들이 자신들의 정책에 근하는 가장 보편

인 방식으로서 이 방식에서 정책 달이 용이하지 못하면 내용이 아무리 좋더라도 성공 인

정책이라고 할 수 없다. 청년들은 실제로 학력, 학벌, 경제상황, 거주지역 등에 따라 처한 환경

이 매우 상이하고 필요한 정책도 다르지만 실제 정책은 이러한 조건에 따라 근하기 쉽지 않

다. 즉 청년들이 처한 상황에 따라 활용 가능한 정책이 다르지만 개별 정책을 일일이 확인해야

자신에게 해당되는 정책이 무엇인지 알 수 있는 구조이다. 청년 고용정책은 상과 정책 내용

에 따라 세분화해 제공하지 않을 경우 실제 상이 되는 청년들의 입장에서는 정책 근성이

낮을 수밖에 없다. 청년 고용정책은 청년들의 상황에 따라 차별화된 정보를 제공해야 청년들

로 하여 자신들에 한 정책 정보를 손쉽게 확인할 수 있도록 할 뿐만 아니라, 정책 체감도

를 높여 다른 정책 아이디어를 제시하는 데에도 도움을 수 있다.

166 이 승


Ⅴ. 결 론

날로 심각성이 더해지고 있는 청년 고용문제는 이제 경제정책 차원으로만 해결할 수 없는

지경에 이르 다. 특히 구시의 경우 고용률과 실업률이 오랫동안 국에 비해 나쁘게 나타

나고 있고 청년인구 유출도 지속되고 있다. 하지만 고용지표를 개선하고 일자리를 창출하고자

하는 기존의 청년 고용정책 방향은 청년들의 실을 이해하기보다는 객 인 정책 근거를 확

보하는 데 치 해 왔고, 청년들보다는 정책 입안자의 이 심이 되어 뚜렷한 성과를 내지

못했다. 그 이유는 청년 고용문제는 고용률을 높이고 실업률을 낮추는 차원을 넘어 한 사회의

구성원으로서 직업활동을 통해 자신의 존재가치를 인정받을 수 있는 청년들의 권리와 연 되

어야만 하기 때문이다. 일자리는 소득의 수단이 될 뿐만 아니라 사회 역할, 지 , 활동 등을

규정하기 때문에 고용 이상으로 사회활동의 기반을 제공하는 한 의미를 가지고 있다.

따라서 청년 고용정책은 좋은 일자리를 늘리는 방향으로 설정되어야만 한다. 좋은 일자리를

늘리는 방안은 새로운 일자리를 창출하는 것보다 기존의 일자리, 즉 소기업의 일자리를 좋

은 일자리로 개선하는 것이 실 인 략이다. 이를 해 이 연구에서 제시하는 청년 고용정

책의 새로운 패러다임은 청년들을 변수로 인식하고 기업을 상수로 인식하는 기존의 시각을 바

꾸는 것에서 시작된다. 즉 청년들을 상수로 인식하고 그들의 구체 삶의 모습과 생각을 있는

그 로 단하는 가운데 기업을 변화시킬 수 있어야 한다는 것이다. 한 사회정책으로서 청

년 고용정책은 그들에게 정임 을 제공하는 소득보장이 첫걸음이다. 이어서 장기 으로

소기업의 지 여력을 향상시킬 수 있는 인 자원개발과 일자리를 개선하는 정책 노력이

병행되어야 한다. 이러한 세 가지 정책방향은 사회정책의 핵심 요소인 완충, 축 , 흐름을 청년

고용정책에 용한 것이다.

이러한 사회정책 패러다임으로서 청년 고용정책을 실 하기 해 다음과 같은 정책 과제를

제안하고자 한다. 첫째, 구시의 청년내일채움공제는 기업이 아닌 청년들에게 보조 을 지

하는 형태로 개선되어야 한다. 청년들의 소기업 취업은 임 수 이 제되는 것으로 그들에

게 직 보조 이 제공되지 않는다면 노동공 인 청년들을 소기업을 택하지 않는다. 둘째,

소기업의 지 능력을 높이기 해 재직자 직무능력 향상을 극 추진해야 한다. 재 인력

양성사업은 체로 신규인력이 심이고, 지역 차원에서 재직자들의 직무능력 향상을 한 정

책은 특별히 마련되어 있지 않다. 하지만 재직자들의 역량 강화는 소기업의 생산성과 지

능력을 높이기 한 표 인 수단이다. 셋째, 노동시장의 이 구조 개선을 해 지방정부에서

도 정책 노력을 기울여야 한다. 재 일자리 개선을 한 하도 문제 등은 앙정부의 역할

로 주어져 있지만, 지역 차원에서도 이것이 소기업 성장을 해 요한 정책임을 깨닫고 정

책 개입을 시행해야 한다.

재의 청년들은 외부의 시각으로 이해할 수 없는 복잡하고 열악한 상황에 처해 있다. 청년



들의 높이를 낮추는 청년 고용정책이 실패할 수밖에 없는 이유는 사회구조 환경에 따라

그러한 선택을 할 수 없는 청년들의 상황을 이해하지 못했기 때문이다. 사회정책 패러다임의

청년 고용정책은 경제정책처럼 효율성을 추구하는 것이 아니라 청년들의 실제 삶을 모습을 반

추하고 그들의 삶을 바꾸고자 하는 노력이다. 사회정책 패러다임으로서 청년 고용정책은 고용

없는 성장 시 의 거의 유일한 안이라고 할 수 있으며, 구 역시의 청년 고용정책은 기존

의 노동공 에 을 맞춘 경제정책을 넘어 사회정책으로의 환이 시 하다. 물론 이것이

사회정책의 면화를 의미하는 것은 아니다. 청년 고용정책에 있어서 사회정책 패러다임을 기

로 경제정책 등 다양한 정책 노력이 행해져야만 청년 고용문제는 차 나아질 수 있을 것

이다.

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사회정책 패러다임 전환으로서 청년 고용정책에 관한 탐색적 연구 ·...

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