nytt anskaffelsesdirektiv en sosial gavepakke? · oppgaven avgrenses til å omfatte det nye...

Nytt anskaffelsesdirektiv – En sosial gavepakke? Muligheten til å stille krav om sosiale hensyn i en anskaffelseskonkurranse med hjemmel i direktiv 2014/24/EU, sammenlignet med dagens regler i direktiv 2004/18/EF

Kandidatnummer: 631

Leveringsfrist: 25. april 2015

Antall ord: 17 662

i

Innholdsfortegnelse

1 INNLEDNING .................................................................................................................... 1

1.1 Problemstilling .................................................................................................................. 1

1.2 Hva er sosiale hensyn? ...................................................................................................... 2

1.3 Temaet er høyaktuelt ......................................................................................................... 2

1.4 Avgrensing ........................................................................................................................ 3

1.5 Den videre fremstillingen .................................................................................................. 4

2 RETTSLIG GRUNNLAG ................................................................................................. 6

3 ANSKAFFELSESDIREKTIVENES SOSIALE PREG ................................................. 8

3.1 Historisk bakgrunn ............................................................................................................ 8

3.2 Sosiale hensyns plass i dagens anskaffelsesdirektiv ......................................................... 9

3.3 Sosiale hensyns plass i det nye anskaffelsesdirektivet .................................................... 10

3.3.1 Ny fanebestemmelse for sosiale hensyn ............................................................ 11

4 VILKÅRENE FOR Å STILLE SOSIALE HENSYN ................................................... 16

4.1 Kunngjøring og konkurransegrunnlaget .......................................................................... 16

4.2 De grunnleggende anskaffelsesrettslige prinsippene ...................................................... 17

4.3 Kontraktens gjenstand og kontraktens utførelse ............................................................. 19

5 NÅR OG HVORDAN KAN SOSIALE HENSYN INNTAS I EN

ANSKAFFELSESKONKURRANSE ......................................................................... 20

5.1 Behovs- og planleggingsfasen ......................................................................................... 20

5.2 Kravspesifikasjonen – nærmere beskrivelse av anskaffelsen ......................................... 21

5.2.1 Sosiale hensyn i kravspesifikasjonen ................................................................. 22

5.2.2 Reserverte kontrakter ......................................................................................... 24

5.2.3 Merkeordninger .................................................................................................. 25

5.3 Kvalifikasjonskrav – valg av leverandør ......................................................................... 26

5.3.1 Obligatoriske og frivillige avvisningsgrunner ................................................... 26

5.3.2 Leverandørens egnethet ..................................................................................... 28

5.3.3 Ulovlige sosiale kvalifikasjonskrav ................................................................... 29

5.4 Tildeling av kontrakten ................................................................................................... 30

5.4.1 Det økonomisk mest fordelaktige tilbudet eller tilbudet med lavest pris .......... 30

5.4.2 Det ytterligere kriterium ..................................................................................... 34

5.5 Gjennomføring av kontrakten ......................................................................................... 35

5.5.1 Sosiale hensyn som kontraktsvilkår ................................................................... 35

ii

6 HVORDAN KAN OPPDRAGSGIVER FORSIKRE SEG OM AT DE SOSIALE

HENSYNENE OVERHOLDES AV LEVERANDØREN? ...................................... 42

6.1 Kontroll og oppfølging .................................................................................................... 42

6.2 Sanksjonering ved brudd på sosiale hensyn .................................................................... 44

6.2.1 Muligheten til å avhjelpe kontraktsbrudd .......................................................... 44

6.2.2 Krav om erstatning, prisavslag eller bøter ......................................................... 44

6.2.3 Heving av kontrakten ved brudd på sosiale hensyn ........................................... 45

6.2.4 Utestengelse fra fremtidige anskaffelseskonkurranser ...................................... 46

6.2.5 Utskifting av underleverandører ........................................................................ 47

6.2.6 Ros istedenfor ris ............................................................................................... 47

7 EN SOSIAL GAVEPAKKE? .......................................................................................... 48

7.1 Tør EU-medlemslandene ta utfordringen? ...................................................................... 48

7.2 Tør Norge ta utfordringen?.............................................................................................. 49

LITTERATURLISTE ............................................................................................................ 50

1

1 Innledning

1.1 Problemstilling

EU vedtok 26. mars 2014 tre nye anskaffelsesdirektiver, herunder et for klassisk sektor (direk-

tiv 2014/24/EU), et for forsyningssektorene (direktiv 2014/25/EU) og et for konsesjonskon-

trakter (direktiv 2014/23/EU). I forbindelse med EUs nye direktiver om offentlige anskaffel-

ser har sosiale hensyn fått stor aktualitet. Bakgrunnen for dette er at de nye direktivene inne-

holder bestemmelser som forplikter medlemslandene til å gjennomføre regler som setter klare

vilkår for utøvelsen av sosiale hensyn.

Oppgaven vil særlig belyse om det nye EU-direktivet for klassisk sektor i større grad enn i

dagens direktiv1 åpner for å innta sosiale hensyn i anskaffelseskonkurranser, og om direktivet

derfor er en sosial gavepakke til medlemslandene. Den horisontale bestemmelsen i det nye

direktivet, artikkel 18 (2), vil være utgangspunktet for drøftelsen. Artikkel 18 (2) pålegger

medlemslandene en ny og omfattende plikt til å sørge for at oppdragsgivere overholder sosiale

forpliktelser ved en kontraktstildeling. Det er interessant å merke seg at artikkel 18 (2) er

utformet som en ”skal-regel”, da tidligere direktiver ikke har hatt lignende bestemmelser.

Oppgaven vil belyse hva en slik utforming av bestemmelsen innebærer.

I tillegg til artikkel 18 (2) er det inntatt flere bestemmelser i det nye direktivet som utvider

mulighetsrommet for å benytte sosiale hensyn i de ulike faser av anskaffelsesprosessen. Disse

bestemmelsene er artikkel 20, (reserverte kontrakter), artikkel 42 (tekniske spesifikasjoner),

artikkel 43 (merkeordninger), artikkel 56 (generelle prinsipper), artikkel 57 (avvisningsgrun-

ner), artikkel 58 (kvalifikasjonskriterier), artikkel 67 (tildelingskriterier), artikkel 70 (kon-

traktsvilkår) og artikkel 71 (underleverandører). Oppgaven behandler når og hvordan en opp-

dragsgiver kan sikre at sosiale hensyn benyttes på en lovlig og effektiv måte i de ulike faser i

anskaffelsesprosessen, med vekt på ovennevnte bestemmelser. Oppgaven vil belyse mulighe-

ten for å benytte sosiale hensyn etter dagens direktiv, og hvilke endringer det nye direktivet

vil føre til. Derfor vil oppgaven også bli en praktisk tilnærming som kan være til hjelp for

oppdragsgivere og leverandører.

Som ledd i gjennomføringen av de tre nye anskaffelsesdirektivene, har Nærings- og Fiskeri-

departementet sendt forslag om endring i lov om offentlige anskaffelser med tilhørende for-

skrift på høring, med høringsfrist 17. juni 2015. Oppgavens aktualitet kunne derfor ikke ha

vært større, nettopp fordi myndighetene må ta stilling til hvordan direktivets regler om sosiale

kriterier skal gjennomføres. På den måten blir oppgaven også et innspill om hvilke rettigheter

1 Direktiv 2004/18/EF

2

og plikter som følger av direktivet, og hvorledes det kan gjennomføres i norsk rett. Reglene

forventes gjennomført i nye norske anskaffelsesregler fra april 2016. Da Norge ikke har gjen-

nomført det nye direktivet på tidspunktet oppgaven skrives, vil ordlyden og den naturlige

språklige forståelsen av bestemmelsene i direktivet være avgjørende.

1.2 Hva er sosiale hensyn?

Sosiale hensyn dekker et bredt spekter av ikke-økonomiske hensyn, og det kan være vanskelig

å definere eksakt hva begrepet omfatter. EU-kommisjonen har definert sosiale hensyn som

tiltak som ivaretar en eller flere av de følgende hensynene: ”… employment opportunities,

decent work, compliance with social and labour rights, social inclusion (including persons

with disabilities), equal opportunities, accessibility design for all, taking account of sustaina-

bility criteria, including ethical trade issues and wider voluntary compliance with corporate

social responsibility..”.2 Uttalelser fra EU-kommisjonen har begrenset rettskildevekt, da utta-

lelsene ofte er utslag av politiske synspunkter. Da verken EU-domstolen eller EU-

medlemslandene har motsatt seg Kommisjonens definisjon, anses definisjonen for å være all-

ment akseptert. Sosiale hensyn er altså en samlebetegnelse på en lang rekke ikke-økonomiske

hensyn som kan stilles som krav i ulike faser i en anskaffelseskonkurranse. I Norge omtales

ofte sosiale hensyn som ”ikke-anskaffelsesfaglige hensyn”, fordi sosiale hensyn ikke direkte

relaterer seg til økonomiske forhold.3

1.3 Temaet er høyaktuelt

Bakgrunnen for EUs nye anskaffelsesdirektiver er basert på tre hovedformål. For det første

har EU ønsket å styrke det indre marked ved å bidra til nye jobber og økonomisk vekst gjen-

nom the Single Market Act.4 For det andre skal ”Europa 2020-strategien” bidra til "smart,

sustainable and inclusive growth".5 For det tredje har EUs målsetting vært å redusere admi-

nistrative byrder, økt fleksibilitet og rettslig klargjøring, herunder ivaretakelsen av samfunns-

hensyn. EU-lovgiverne har altså sett behovet for å fremme sosiale hensyn i regelverket, og

fremhever dette på en tydelig måte i de nye direktivene.6

I 2013 handlet norske innkjøpere varer og tjenester for over 432 milliarder kroner7, mens EU-

medlemslandene årlig kjøper varer og tjenester for til sammen over 420 billioner euro8. Med

2 EU-kommisjonen (2010a) side 7 og sak C-368/10, avsnitt 85

3 NOU 2014:4, kap. 11.1

4 EU-kommisjonen (2012a)

5 EU-kommisjonen (2010b)

6 Steinicke (2008) kapittel 48.7

7 SSB (2015)

8 EU-kommisjonen (2012b)

3

et stort innkjøpsbudsjett er offentlige innkjøpere en svært viktig kunde for det norske og in-

ternasjonale næringslivet. Det offentlige har derfor en betydelig kjøpermakt, og derigjennom

stor mulighet til å stille krav om sosiale hensyn til anskaffelsen. Sosiale hensyn kan blant an-

net benyttes til å bekjempe sosial dumping, fremme universell utforming, ansette langtidsledi-

ge eller bedre arbeidsforholdene for arbeidstakere.

Oppdragsgivere må være oppmerksom på at mange produkter blir produsert i land hvor det er

særlig risiko for at grunnleggende menneskerettigheter brytes. Slike brudd har man sett ek-

sempler på blant annet ved Rana Plaza tragedien9 og i den norske TV-dokumentaren ”Sweats-

hop”10

. Ved å legge føringer for hvilke samfunnsmessige hensyn som skal tillegges vekt ved

tildeling av kontrakter, kan offentlige oppdragsgivere bidra til å minske risikoen for ulykker

på arbeidsplasser og bidra til å forbedre arbeidsforholdene for arbeidstakerne. Slike forbed-

ringer kan gjøres ved at oppdragsgiver forsikrer seg om at varer og tjenester blir produsert og

utført under lovlige, sikre og anstendige forhold. Et av EUs hovedformål er å fremme en bæ-

rekraftig utvikling i næringslivet.11

Sosiale hensyn kan gjennom offentlige anskaffelser brukes

som et effektivt politisk verktøy til å bidra til en bærekraftig utvikling både for EU, Norge og

for produksjonsland.

Offentlige innkjøpere har et stort samfunnsansvar i forhold til å kjøpe varer og tjenester fra

seriøse aktører. Regjeringens nye strategi mot arbeidslivskriminalitet støtter opp under en slik

holdning.12

Særlig aktuell er strategien for bygge- og anleggskontrakter, som er svært utsatt

for sosial dumping. Offentlige innkjøpere forvalter samfunnets penger, og det forventes at

disse pengene anvendes på best mulig måte. Ved å anskaffe varer og tjenester fra aktører som

ivaretar sosiale hensyn, vil det offentlige oppnå troverdighet og et godt omdømme. I tillegg

vil krav om sosiale hensyn i kontrakten sette en standard for hvilke leverandører oppdragsgi-

ver ønsker skal vinne konkurransen. Felleskapets midler skal brukes på en god og ansvarlig

måte, og oppdragsgiver må være bevisst på at laveste pris ikke nødvendigvis gir det beste

innkjøp.

1.4 Avgrensing

Oppgaven avgrenses til å omfatte det nye direktivet for offentlige anskaffelser i klassisk sek-

tor og dagens anskaffelsesdirektiv. Oppgaven avgrenses derfor mot forsyningsdirektivet og

konsesjonskontraktdirektivet.13

Klassisk sektor omfatter anskaffelser av varer, tjenester og

9 Rana plaza ulykken (2013)

10 Sweatshop (2014)

11 TEU-traktaten artikkel 3 (3) og (5)

12 Pressemelding fra Regjeringen (2015)

13 Direktiv 2014/25/EU og Direktiv 2014/23/EU

4

bygg- og anleggskontrakter utført av stat, kommune, fylkeskommune og underliggende etater.

Oppgaven vil likevel ha betydning for gjennomføringen av forsyningsdirektivet og konse-

sjonskontraktdirektivet, da mulighetene for å stille sosiale hensyn vil være de samme som for

klassisk sektor.

Da oppgaven kun omfatter sosiale hensyn i EU-direktivene, vil oppgaven omhandle anskaf-

felser over EØS-terskelverdi. EØS-terskelverdiene for vare- og tjenestekontrakter er for tiden

1 millioner kroner eks. mva. for statlige oppdragsgivere og 1,55 millioner kroner eks. mva. for

kommunale og fylkeskommunale oppdragsgivere.14

For bygge- og anleggskontrakter er EØS-

terskelverdien 39 millioner kroner eks. mva.15

Selv om oppgaven knyttes til anskaffelser over

terskelverdi er det åpenbart at sosiale hensyn også vil kunne få anvendelse for anskaffelser

under nasjonal terskelverdi, med mindre nasjonale myndigheter skulle bestemme noe annet.

Sosiale hensyn omfatter en lang rekke ikke-økonomiske hensyn, og oppgaven vil bli for om-

fattende om den skal ta for seg alle tenkelige sosiale hensyn direktivet åpner for å innta i en

anskaffelseskonkurranse. Oppgaven vil derfor ta for seg noen utvalgte sosiale hensyn som blir

eksemplifisert, og samtidig beskrive fremgangsmåten og muligheten til å benytte sosiale hen-

syn på de ulike trinn i anskaffelsesprosessen.

1.5 Den videre fremstillingen

Kapittel 2 omfatter rettskildene som brukes i oppgaven. Kapittel 3 behandler de grunnleggen-

de vilkårene som må være tilstede for at oppdragsgivere kan stille sosiale hensyn som kriterier

i en anskaffelseskonkurranse.

Oppgavens hoveddel er delt inn i to kapitler, som fremgår av kapittel 4 og 5. Kapittel 4 tar for

seg den historiske utviklingen om sosiale hensyn og hvilken plass sosiale hensyn har i dagens

anskaffelsesdirektiv og i det nye direktivet. I vurderingen om sosiale hensyns plass i det nye

direktivet, vil den horisontale fanebestemmelsen i artikkel 18 (2) særlig drøftes. Kapittel 5

behandler når og hvordan oppdragsgiver på best mulig måte kan stille krav om sosiale hensyn

etter det nye direktivet, sammenlignet med dagens direktiv. Denne delen av oppgaven vil be-

handle forskjellene mellom de to direktivene i forhold til hvilke kriterier som kan stilles i de

ulike fasene i en anskaffelseskonkurranse.

Kapittel 6 behandler hvordan oppdragsgiver kan forsikre seg om hvorvidt de sosiale hensyne-

ne som stilles faktisk overholdes av leverandøren, og hvordan brudd kan sanksjoneres. I kapit-

14

FOA § 2-2, sist endret 15.06.2014 15

Ibid

5

tel 7 gis det avsluttende bemerkning til oppgaven i form av de lege ferenda vurderinger og

rettsutviklingen for sosiale hensyn.

6

2 Rettslig grunnlag

Norge er gjennom EØS-avtalen forpliktet til å følge EUs direktiver og forordninger på områ-

der som er omfattet av EØS-avtalen, og gjennomføre regler i tråd med disse.16

Anskaffelses-

retten i Norge er en kombinasjon av EU/EØS-rett og nasjonal rett, og reiser EU/EØS- rettslige

spørsmål. Problemstillinger knyttet til sondringen mellom EU/EØS-retten og nasjonal rett

behandles ikke i oppgaven. I dette kapittelet vil de viktigste rettskildene for oppgavens

problemstilling bli belyst.

Oppgaven omhandler primært nytt direktiv 2014/24/EU, med referanser til direktiv

2004/18/EF. Anskaffelsesdirektivene får anvendelse for alle anskaffelser over EØS-

terskelverdi. Direktivene inneholder utfyllende prosedyreregler for gjennomføringen av of-

fentlige anskaffelser. Direktivene setter rammene for rekkevidden av sosiale hensyn i anskaf-

felseskonkurranser, og er de viktigste rettskildene for oppgaven.

En sentral rettskilde er avgjørelser fra EU-domstolen. Domstolens hovedformål er å sikre en

ensartet tolkning av EU/EØS-retten, og har derfor en eksklusiv rett til å tolke direktivene. Det

vil si at nasjonale domstoler må rette seg etter EU-domstolens fortolkning av regelverket.

Domstolens avgjørelser av tvister av ikke-økonomisk art og avgjørelser hvor det utledes gene-

relle regler og prinsipper, vil ha betydning for oppgaven.

Bruk av sosiale kriterier i offentlige kontrakter er ikke et fenomen. Sosiale kriterier har i flere

europeiske land i lengre tid vært brukt som et politisk verktøy for å fremme samfunnsmessige

hensyn. Mye av den juridiske teorien som er brukt i oppgaven er derfor hentet fra utenlandske

forfattere. Det samme gjelder for utgitte artikler og veiledere som er brukt i forbindelse med

oppgaven.

Av internasjonale konvensjoner, henvises det til Den internasjonale arbeidsorganisasjonens

(ILO) konvensjoner om grunnleggende rettigheter.17

ILOs konvensjoner får betydning i den

utstrekning oppdragsgiver kan kreve at leverandøren overholder bestemmelsene som fastsatt i

konvensjonene.

De norske rettskilder som er brukt i oppgaven er lov om offentlige anskaffelser av 16. juli

1999 nr. 69 (heretter kalt LOA) og forskrift 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser

(heretter kalt FOA). FOA og LOA, samt Forsyningsforskriften, utgjør det samlede nasjonale

regelverket for offentlige anskaffelser, og får anvendelse for anskaffelser som angitt i LOA §

16

EØS-avtalen artikkel 7 17

ILO-konvensjon nr. 87, nr. 98, nr. 94, nr. 29, nr. 105, nr. 138, nr. 111, nr. 100 og nr. 183

7

2, jf. § 3. I det norske regelverket finnes det få bestemmelser som sørger for ivaretakelse av

sosiale hensyn.18

Regelverket vil måtte endres når det nye direktivet blir gjennomført i nasjo-

nal lovgivning, men slik dagens regelverk er utformet vil LOA og FOA ha liten betydning for

oppgaven.

Flere av forarbeidene til nasjonal lovgiving inneholder inngående drøftelser om muligheten til

å stille krav om sosiale hensyn, og er derfor sentrale rettskilder. Av særlig relevans er NOU

1997:21, som inneholder utredning fra utvalget for revidering av det statlige anskaffelsesre-

gelverket (Tronslin-utvalget). Nyere forarbeider av særlig relevans er NOU 2014:4 om for-

enkling av det norske anskaffelsesregelverket. Utvalget uttaler flere ganger viktigheten av

sosiale hensyn. Selv om utvalgets mandat omfatter anskaffelser under EU-terskelverdi, kom-

mer utvalget med drøftelser som kan få overføringsverdi for anskaffelser over EØS-

terskelverdi.

Klagenemda for offentlige anskaffelser (KOFA), har ikke fattet beslutninger som direkte om-

handler sosiale kriterier, og får derfor liten betydning for oppgaven. De avgjørelsene som bru-

kes i oppgaven, er avgjørelser hvor det kan utledes generelle prinsipper.

I oppgaven vises det til politiske dokumenter som Stortingsmelding nr. 36, Det gode innkjøp,

(2008-2009). Det vises også til veiledere og uttalelser fra EU-kommisjonen om sosiale hen-

syn. Disse tar inngående for seg sosiale hensyn som kan fremmes for å gjøre det internasjona-

le næringslivet mer bærekraftig. Det vises også til Nærings- og fiskeridepartementets hørings-

notat 1 og 2 om gjennomføring av direktiv 2014/24/EU. Ved gjennomføring av direktiv

2014/24/EU i Sverige og Storbritannia, vises det til nasjonale utredninger og høringsuttalelser.

Som en del av arbeidet med oppgaven har jeg hatt et kort opphold i Brussel for å diskutere

oppgavens problemstilling med Claudio Romanini. Romanini er ansatt i EU-kommisjonen, og

har vært aktiv i forhandlingen med Europaparlamentet og utarbeidelsen av dagens anskaffel-

sesdirektiver og de nye direktivene om offentlige anskaffelser. Samtaler med, og innhentede

opplysninger fra Romanini er benyttet som inspirasjon i oppgaven. Det understrekes at Ro-

manini ikke har uttalt seg på vegne av EU-kommisjonen, men har kommet med personlige

refleksjoner og synspunkter rundt gjennomføringen av det nye direktivet for klassisk sektor.

Mattias Almqvist fra Regeringskansliet i Sverige, som har hovedansvaret for gjennomføring-

en av artikkel 18 (2), har også kommet med innspill til hvordan Sverige skal gjennomføre det

nye direktivet. I tillegg har ansatte i Oslo kommune, Næringslivets Hovedorganisasjon og

Initiativ for etisk handel gitt innspill til praktiske eksempler på bruk av sosiale hensyn.

18

LOA § 6 og § 7

8

3 Anskaffelsesdirektivenes sosiale preg

3.1 Historisk bakgrunn

Offentlige anskaffelser har i lang tid blitt brukt som et instrument for å nå sosiale mål. USA,

Frankrike og England har helt siden 1800-tallet stilt sosiale kriterier til leverandører som har

inngått avtaler med det offentlige.19

Allerede i 1891 vedtok House of Commons i England en

resolusjon som innebar at det offentlige skulle stille krav om at ansatte hos private leverandø-

rer skulle betales allment akseptert lønn.20

Etter andre verdenskrig innførte England mulighe-

ten for å reserve offentlige kontrakter til virksomheter med ansatte som hadde funksjonshem-

ninger.21

På 1980-tallet begynte flere europeiske myndigheter, blant annet de tyske forbunds-

statene og italienske kommuner, å bruke offentlige anskaffelser som et instrument for å mot-

virke diskriminering på grunn av kjønn.22

I Norge har det hersket betydelig juridisk usikkerhet om rekkevidden av å benytte sosiale kri-

terier i anskaffelseskonkurranser. Allerede før lov om offentlige anskaffelser trådte i kraft, ble

det diskutert om slike kriterier var gunstig å stille, og om det i det hele tatt var mulig å stille

sosiale krav ved offentlig anskaffelser. Tronslin-utvalget diskuterte inngående i sin utreding

fra 1997 hvorvidt sosiale hensyn kunne benyttes ved tildelinger av kontrakter. Utvalget mente

at EØS-avtalen la klare begrensinger i forhold til innføring av samfunnsmessige krav i forbin-

delse med offentlige anskaffelser. Utvalget understrekte at det måtte vises tilbakeholdenhet

når det gjaldt å innta samfunnsmessige krav i det statlige anskaffelsesregelverket.23

Ved ved-

takelsen av lov om offentlige anskaffelser i 1999 ble sosiale kriterier ansett som utenforlig-

gende hensyn og det tok flere år før denne oppfatningen endret seg.

Fra slutten av 1990-tallet vokste interessen for sosiale hensyn betraktelig innenfor EU.24

Ek-

sempler på dette har vi sett i flere avgjørelser avsagt av EU-domstolen.25

Det er satt større

søkelys på at oppdragsgivere ikke bare skal benytte pris ved offentlige anskaffelser, men at

oppdragsgiver også har et overordnet ansvar for å sikre at varer, tjenester og bygg- og an-

leggsarbeidsanskaffelser produseres og leveres under anstendige forhold. I 2009 foreslo Re-

gionsutvalget en sosial agenda, som omhandler hvilke muligheter medlemslandene har til å

19

McCrudden (2007) side 4 - 5 20

The Fair Wages Resolution (1891) 21

McCrudden (2007) side 4 22

McCrudden (2004) side 257-267 23

NOU av 1997:21, kapittel 7.1 – 7.1.4 24

Ahlberg (2010) side 8 25

Se blant annet sak C-513/99 og C-368/10

9

legge vekt på sosiale kriterier.26

I 2010 ble det for første gang publisert en EU-veileder for

sosialt ansvarlige offentlige anskaffelser.27

I forbindelse med revisjonen av dagens anskaffel-

sesdirektiver, ble det særlig i Europaparlamentet diskutert om det skulle gis bestemmelser

som eksplisitt fremmet sosiale hensyn. EU-kommisjonen uttalte i pressemelding 11. februar

2014: ”The new rules seek to ensure greater inclusion of common societal goals in the pro-

curement process. These goals include…social responsibility…”.28

Både gjennom EU-

kommisjonens uttalelse, og det arbeidet som er gjort for å sette sosiale hensyn på dagsorde-

nen, har EU gått langt for å motivere medlemstatene til å benytte sosiale hensyn i anskaffel-

sesprosessen.

Allerede før EU-kommisjonen i sin veileder ga uttrykk for at sosiale hensyn burde vektlegges

i anskaffelseskonkurranser, hadde myndighetene i Norge begynt å se verdien av å sette sosiale

kriterier som vilkår for en konkurranse. I Stortingsmelding nr. 36 ”Det gode innkjøp” fra

2009, fremhever regjeringen at offentlige innkjøp skal gjennomføres på en måte som fremmer

viktige samfunnshensyn som miljø, etikk og innovasjon.29

Norske myndigheter viste gjennom

Stortingsmeldingen en betydelig holdningsendring fra Tronslin-utvalgets syn i 1997.

Ved kongelig resolusjon av 14. desember 2012 ble det nedsatt et Forenklingsutvalg som skul-

le foreslå forenklinger i regelverket for særnorske anskaffelser. Forenklingsutvalget uttalte at

effektiviteten av en offentlig anskaffelse ikke isolert kunne baseres på pengebruk30

. Selv om

et samlet utvalg understreket at regelverket ikke er eller skal være til hinder for å ivareta sosi-

ale hensyn, gikk flertallet inn for at sosiale hensyn ikke skulle være en del av det norske re-

gelverket for offentlige anskaffelser.31

Mindretallet uttalte derimot at anskaffelsesregelverket

er et stort og viktig verktøy for å oppnå samfunnspolitiske mål, og at sosiale kriterier derfor

må synligjøres i regelverket.32

Selv om mindretallet går lenger enn flertallet i å fremheve vik-

tigheten av sosiale hensyn ved anskaffelseskonkurranser, var det enighet i utvalget om at det

både er lov og gunstig å innta sosiale hensyn i offentlige anskaffelseskonkurranser.

3.2 Sosiale hensyns plass i dagens anskaffelsesdirektiv

Anskaffelsesdirektivet fra 2004 er gjennomført i norsk rett og er således gjeldende rett. Når

dagens anskaffelsesdirektiv ble vedtatt, hadde det et mer sosialt preg enn de tidligere direkti-

26

Regionsutvalget (2009) 27

EU-kommisjonen (2010a) 28

NOU 2014:4, kapittel 9.4.3 29

Stortingsmelding nr. 36, 2009, kapittel 3 30

NOU 2014:4, kapittel 9.4.2.2. og kapittel 9.4.3 31

NOU 2014:4, kapittel 11.1 32

NOU 2014:4, kapittel 9.4.3

10

vene for offentlige anskaffelser.33

Ved revisjonen av anskaffelsesdirektivene fra 1992 og

1993, gikk blant annet Sverige, Danmark og Belgia, med Europaparlamentet i ryggen, inn for

at sosiale hensyn uttrykkelig skulle ivaretas gjennom 2004-direktivet.34

I forbindelse med

vedtakelse av direktivet var EU-kommisjonen svært tydelig med å presisere viktigheten av å

øke bevisstheten om å bruke offentlige anskaffelser til å fremme og verne om samfunnsmes-

sige hensyn.35

Resultatet av revideringen ble likevel ikke et regelverk med tydelige bestem-

melser om ivaretakelse av sosiale hensyn, med unntak av en ny bestemmelse om reservasjon

av kontrakter for vernede bedrifter.36

I motsetning til det nye direktivet finnes det i dagens anskaffelsesdirektiv ingen bestemmelser

som eksplisitt pålegger oppdragsgivere å fremme eller ivareta sosiale hensyn gjennom anskaf-

felseskonkurranser. Det vil si at det er opp til oppdragsgiver om sosiale hensyn skal anvendes

eller ikke. Dersom oppdragsgiver ønsker, kan det i prinsippet benyttes sosiale hensyn som

kriterier i alle fasene av en anskaffelseskonkurranse, og rekkevidden av dette vil bli omhand-

let i oppgavens kapittel 4.

3.3 Sosiale hensyns plass i det nye anskaffelsesdirektivet

I det nye anskaffelsesdirektivet for klassisk sektor har sosiale hensyn fått en sentral plass. Det

fremkommer allerede i forslaget til nytt direktiv fra 2011, at en av hovedgrunnene til å utar-

beide et nytt direktiv var å fremheve sosiale hensyn.37

Viktigheten av sosiale hensyn blir tyde-

lig fremhevet i den horisontale bestemmelsen i artikkel 18 (2), og ved at flere bestemmelser i

direktivet har fått et tydeligere sosialt preg. Med unntak av den obligatoriske bestemmelsen i

artikkel 18 (2) som pålegger medlemslandene å innføre regler som ivaretar sosiale hensyn, er

det opp til oppdragsgiverne om de vil anvende sosiale kriterier i konkurransen. Selv om flere

av bestemmelsene i det nye direktivet er frivillige å ta i bruk, åpnes det i større grad enn tidli-

gere for å innta krav om sosiale hensyn i flere faser i en anskaffelseskonkurranse.

I dette kapittelet vil rekkevidden av den nye horisontale fanebestemmelsen artikkel 18 (2)

drøftes. Det er usikkert hvor langt rammene for å benytte sosiale hensyn strekker seg i det nye

direktivet. Flere av bestemmelsene er enten nye, utvidet, eller har fått en ny språkdrakt, og det

foreligger ikke rettspraksis på området. Når det foreligger praksis fra medlemslandene om

anvendelse av regelverket eller EU-domstolen har avgjort saker av sosial karakter, vil rekke-

vidden av de nye bestemmelsene bli klarere.

33

Steinicke (2008) kapittel 48.7 og Direktiv 92/50/EEC, 93/96/EEC, 93/38/EEC, 93/37/EEC 34


EU-kommisjonen (2001) 36

Artikkel 19 37

EU-kommisjonen (2011) kapittel 1, 2 og 5

11

3.3.1 Ny fanebestemmelse for sosiale hensyn

Artikkel 18 (2) pålegger medlemslandene en ny og vidtfavnende plikt ved at: ”Member states

shall take appropriate measures to ensure that in the performance of public contracts eco-

nomic operators comply with applicable obligations in the fields of…social and labour law

established by Union law, national law…or by international social law provisions…listed in

Annex X”. Bestemmelsen er utformet som en ”skal-regel”, og pålegger medlemslandene en

plikt til å handle i overenstemmelse med bestemmelsens innhold. Artikkel 18 (2) er horisontal

og anses som en fanebestemmelse for medlemslandenes overholdelse av sosiale forpliktelser.

Bestemmelsen er ment som et kraftig signal til medlemslandene om at sosiale hensyn er styr-

ket og at sosiale hensyn til en viss grad skal inntas i alle anskaffelseskonkurranser.

Bestemmelsen har sitt utspring i det gjeldende direktivets regler om avvisning av leverandø-

rer, hvor oppdragsgiver kan avvise tilbydere som ikke har oppfylt visse sosiale forpliktelser.38

Bestemmelsen er et produkt av en omfattende politisk dragkamp, med diskusjoner i Europa-

parlamentet og i EU-kommisjonen.39

Grunnen til uenighetene var at flere av medlemslandene

ikke anså sosiale hensyn som en viktig del av en anskaffelseskonkurranse, mens andre med-

lemsland og interesseorganisasjoner mente sosiale hensyn var svært viktige. For mange av

medlemslandene har det vært viktig å få en lovbestemt plikt til å overholde sosiale kriterier,

særlig i forhold til arbeidsrettslige spørsmål som sosial dumping, minstelønn og ansettelse av

arbeidstakere på særlige vilkår. Artikkel 18 (2) anses derfor som en kompromissbestemmelse.

3.3.1.1 Rettigheter og plikter for medlemslandene og nasjonale oppdragsgivere

Etter artikkel 18 (2) skal medlemslandene sørge for at offentlige oppdragsgivere overholder

”applicable obligations”, altså gjeldende forpliktelser, ved anskaffelseskonkurranser. Be-

stemmelsen skal forstås slik at det bare kan stilles krav om overholdelse av sosiale hensyn

som er i tråd med medlemslandets gjeldende forpliktelser.40

Det betyr at nasjonale myndighe-

ter bare kan kreve at oppdragsgivere ivaretar sosiale hensyn som omfattes av landets gjelden-

de forpliktelser i henhold til EU-retten, nasjonal lovgivning, kollektive avtaler eller interna-

sjonale lovbestemmelser som fremgår av ILO-konvensjonene.

EU-retten gjelder for alle medlemsland, og på den måten sørger direktivet for at medlemslan-

dene overholder et visst minimum av sosiale forpliktelser. Direktivet kan derimot ikke påleg-

ge medlemslandene å handle i tråd med bestemmelser av sosial karakter som landene ikke har

inntatt i nasjonal lovgivning eller sluttet seg til. Utenfor rekkevidden av EU-retten, bestemmer

38

Artikkel 45 (1) og (2) og oppgavens kapittel 5.3.1 39

Romanini (2015) 40

Direktivets fortale punkt 37

12

medlemslandene hvilke sosiale bestemmelser som skal inngå i nasjonal lovgiving. Medlems-

landene kan derfor i sin interne lovgiving fastsette strengere regler enn det som følger av EU-

rettens minstekrav. Det følger likevel av EU-retten at utøvelsen av slike sosiale bestemmelser

må overholde EU-rettens grunnleggende prinsipper.

Artikkel 18 (2) pålegger medlemstatene en plikt til å sørge for at offentlige oppdragsgivere og

leverandører ivaretar sosiale forpliktelser. Denne plikten må ses i lys av direktivets fortale

punkt 37 som fastsetter at alle tiltak som settes i verk av medlemslandene for å sikre overhol-

delse av artikkel 18 (2), skal gjelde på stedet kontrakten utføres eller tjenesten leveres. Det

følger videre av fortalen punkt 40 at kontrollen med sosiale- og arbeidsrettslige bestemmelser

må foregå i de relevante faser i anskaffelseskonkurransen. Hvordan en slik kontroll skal gjen-

nomføres vil være opp til det enkelte medlemsland, og det vil også være opp til medlemslan-

dene hvor omfattende kontrollen skal være.41

Medlemslandene kan føre kontroll med at opp-

dragsgivere og leverandører overholder bestemmelsen i artikkel 18 (2). Slik kontroll utføres

ved at medlemslandene forsikrer seg om at det stilles krav om sosiale hensyn og at oppdrags-

giver følger opp kontrakten overfor leverandøren. Kontroll med leverandørene kan skje ved

bruk av nasjonalt arbeidstilsyn eller ved at medlemslandene gjennom andre tiltak undersøker

om leverandører som er tildelt offentlige kontrakter overholder sosiale nasjonale og interna-

sjonale regler. Andre tiltak kan være krav om bruk av egenrapportering, ID-kort på arbeids-

plassen og krav om politiattest.42

Kontroll i form av arbeidstilsyn er en kontroll som medlem-

statene må foreta når de mistenker at bedrifter ikke overholder arbeidsmiljøregelverket. Med-

lemslandene må sørge for at kontrollen som utøves er i overenstemmelse med proporsjonali-

tetsprinsippet. Det vil både være uforholdsmessig og lite kostnadseffektivt dersom det skal

utføres kontroll med alle anskaffelser, særlig med tanke på anskaffelser av liten verdi med

kort varighet.

Det følger av fortalen punkt 37 at også nasjonale oppdragsgivere må treffe relevante tiltalt for

å sikre overholdelse av sosiale forpliktelser.43

Relevante tiltak kan være kontroll eller innfø-

ring av rutiner. Oppdragsgiver kan i tråd med fortalen punkt 40, utføre den samme kontrollen

med leverandører som medlemslandene. Krav til dokumentasjon og egenerklæringer er den

mest aktuelle form for kontroll med leverandørene.44

Krav til dokumentasjon skal være i tråd

med proporsjonalitetsprinsippet, slik at leverandører slipper å produsere uforholdsmessig

store mengder med dokumentasjon i forhold til anskaffelsens omfang. Et av de største forenk-

lingsgrepene i det nye direktivet skjer gjennom innføringen av den nye bestemmelse i artikkel

41

Vogel (2014) kapittel 2 42

Politiet (2015) side 2 43

Vogel (2014) kapittel 2 44

Artikkel 60

13

59 om ”The European Single Procurement Document (ESPD)”. ESPD er en egenerklæring

som fungerer som foreløpig bevis for at leverandøren og underleverandøren oppfyller kvalifi-

kasjonskrav, og at ingen av avvisningsgrunnene kommer til anvendelse. ESPD skal gjennom-

føres som en forordning hvor sosiale kriterier får en sentral plass i dokumentet.

I forlengelse av artikkel 18 (2) fremgår det av artikkel 69 (3) annet avsnitt at oppdragsgiver

kan avvise unormalt lave tilbud som ikke er i overenstemmelse med artikkel 18 (2). Videre

oppstiller artikkel 56 generelle prinsipper for utvelgelsen av tilbydere og for tildeling av kon-

trakter. Det følger at artikkel 56 (1) annet avsnitt, at oppdragsgiver kan avvise leverandører

som leverer det økonomisk mest fordelaktige tilbudet dersom det viser seg at tilbudet ikke er i

overenstemmelse med de forpliktelsene som følger av artikkel 18 (2). Bestemmelsene skal

sikre overholdelse av viktige bestemmelser fra EUs sosiale lovgivning, med særlig henblikk

på sosial dumping fra arbeidstakere fra andre land. Oppdragsgiver kan velge å anvende både

artikkel 56 og 69 i en konkurranse, og dersom bestemmelsene skal få anvendelse må det angis

i kunngjøringen og/eller konkurransegrunnlaget. Medlemslandene kan ved gjennomføringen

av det nye direktivet gjøre artikkel 56 (1) annet avsnitt eller 69 (3) obligatorisk for alle frem-

tidige anskaffelseskonkurranser.45

Medlemslandene har derfor en omfattende mulighet til å

sørge for ivaretakelse av sosiale hensyn i konkurransen.

3.3.1.2 Gjennomføring av artikkel 18 (2) i nasjonal lovgivning

3.3.1.2.1 Storbritannia

Storbritannia er det første landet i Europa som har gjennomført det nye anskaffelsesdirektivet

i nasjonalt regelverk.46

Storbritannia har ikke gjennomført artikkel 18 (2) som en egen be-

stemmelse i nasjonal lovgivning, med den begrunnelse at bestemmelsens innhold allerede

overholdes gjennom nasjonale administrative tiltak.47

De administrative tiltakene består av at

myndighetene skal utarbeide en veileder som oppdragsgivere kan benytte for å innta sosiale

kriterier i anskaffelseskonkurranser, og utarbeide standardbestemmelser i tråd med artikkel 18

(2).48

En slik fortolkning av gjennomføringen av artikkel 18 (2) ble kritisert i høringen av

regelverket. Det ble påpekt at slike administrative tiltak var uegnet til å ivareta sosiale hensyn,

og at det burde utformes bestemmelser som forpliktet oppdragsgivere til å inkludere klausuler

i tråd med de sosiale bestemmelsene i artikkel 18 (2). Juridisk sett kan det stilles spørsmål om

bruk av veiledning av oppdragsgivere oppfyller den strenge ordlyden i artikkel 18 (2) om å

iverksette administrative tiltak.

45

Van den Abeele (2014) side15-16 46

Regelverket tråde i kraft 26. februar 2015 47

The Cabinett office (2015) side 29 48

Crown Commercial Service (2014)

14

Ordlyden i artikkel 18 (2) er tilsynelatende streng, men det følger av bestemmelsen at det er

opp til nasjonale myndigheter å avgjøre hvilke tiltak som anses som relevante for ivaretakelse

av sosiale forpliktelser. Artikkel 18 (2) pålegger medlemslandene en plikt til å sikre overhol-

delse av sosiale forpliktelser, og dersom det gjøres ved allerede eksisterende nasjonal lovgi-

ving må bestemmelsens ordlyd anses oppfylt. Bestemmelsen kan ikke forstås slik at medlems-

landene må iverksette nye tiltak. Om artikkel 18 (2) anses oppfylt, vil bero på innholdet i vei-

ledningen utarbeidet av britiske myndigheter. Dersom oppdragsgivere, som et resultat av vei-

ledningen, stiller konkrete kriterier om sosiale hensyn i anskaffelseskonkurranser eller iverk-

setter rutiner for å overholde sosiale hensyn, må artikkel 18 (2) kunne anses oppfylt. Hvorvidt

Storbritannia har gjennomført direktivet på en tilstrekkelig måte gjenstår å se, men mye taler

for at britiske myndigheters tolking av bestemmelsen er tilstrekkelig.

3.3.1.2.2 Sverige

I forbindelse med arbeidet med gjennomføringen av det nye direktivet, har Sverige brukt mye

tid og ressurser på å utrede hvordan artikkel 18 (2) best mulig kan inntas i det nasjonale regel-

verket.49

I den første svenske offentlige utredningen foreslås det å gjennomføre artikkel 18 (2)

gjennom forskrifter.50

Regjeringen anså den første utredningen som utilstrekkelig, og nedsatte

derfor en ny komite den 22. desember 2014 som blant annet skal utrede nærmere hvordan

artikkel 18 (2) skal gjennomføres i nasjonal lovgiving.51

Planen er at den nye utredningen skal

innarbeides i regjeringens kommende proposisjon til Riksdagen. Utredningen skal senest være

klar 1. september 2015. Sverige har tidligere argumentert for at det er viktig at sosiale hensyn

får en sentral plass i anskaffelsesregelverket.52

På bakgrunn av de tiltak som er iverksatt i for-

bindelse med gjennomføringen av direktivet, synes det som om sosiale hensyn vil få en sen-

tral plass i det svenske regelverket.

3.3.1.2.3 Norge

Nærings- og fiskeridepartementet sendte forslag om endring av lov om offentlige anskaffelser

og tilhørende forskrift som ledd i gjennomføringen av de tre nye anskaffelsesdirektivene på

høring 17. mars 2015.53

Høringsnotatet fremhever at offentlige anskaffelser kan benyttes ak-

tivt for å fremme samfunnshensyn og at regelverket bør legge til rette for det.54

Departementet

fremhever at ett av EUs mål med revisjonen av anskaffelsesdirektivene har vært å legge til

rette for bedre å kunne ivareta sosiale hensyn. Departementet foreslår derfor å utvide LOA § 6

49

Almqvist (2015) 50

SOU 2014:51 side 31-42 og 436 og Ds 2014:25 side 32 51

Dir. 2014:162 52


Nærings- og Fiskeridepartement (2015a) og (2015b) 54

Nærings- og Fiskeridepartement (2015a) kapittel 3

15

med et nytt annet ledd som skal gjenspeile de utvidede mulighetene i det nye direktivet ved å

trekke inn ulike samfunnshensyn i offentlige anskaffelser.55

Det understrekes at forslaget til

ny § 6 er et ledd i gjennomføring av klassisk direktiv artikkel 18 (2), men bestemmelsen får

også anvendelse for alle anskaffelser underlagt LOA. I bestemmelsen foreslås det rent konkret

at oppdragsgivere bør utforme rutiner for å overholde menneskerettighetene.

Ved gjennomføringen av direktivet kan Norge fremstå som et foregangsland for sosiale hen-

syn. Norge kan sette klare rammer for utøvelsen av sosiale forpliktelser, og har muligheten til

å pålegge oppdragsgivere å iverksette tiltak som strekker seg lengre enn minstekravene som

følger av direktivet og den generelle EU-retten. De mange frivillige bestemmelsene som iva-

retar sosiale hensyn kan også gjøres obligatoriske for enhver anskaffelseskonkurranse. Som et

økonomisk velstående land kan det argumenteres med at Norge har et ekstra ansvar for å sør-

ge for en sosial bærekraftig utvikling, særlig i tilfeller hvor det anskaffes varer og tjenester fra

lavkostland.

3.3.1.3 Rettsvirkningene av artikkel 18 (2)

Artikkel 18 (2) retter seg direkte mot medlemslandene, men kan også få betydning for leve-

randørene. Leverandørene har en egeninteresse i å oppfylle de krav som oppdragsgiver stiller

i medhold av bestemmelsen, da de ellers risikerer å bli avvist fra konkurransen. Selv om ar-

tikkel 18 (2) kan øke leverandørens oppfyllelse av sosiale forpliktelser, vil en slik interesse

avhenge av om oppdragsgiver stiller sosiale kriterier i konkurransen og at overholdelse av

slike kriterier blir fulgt opp av oppdragsgiver.

Artikkel 18 (2) virker tilsynelatende som en omfattende plikt for medlemslandene til å sikre

overholdelse av sosiale forpliktelser. Ved gjennomgang av bestemmelsen og de plikter den

pålegger medlemslandene, synes det derimot at artikkel 18 (2) ikke vil medføre vesentlige

endringer i rettstilstanden om sosiale hensyn. Bestemmelsen pålegger medlemslandene å

iverksette tiltak de selv mener vil sikre overholdelse av lovfestede forpliktelser. Da regelen gir

medlemslandene et stort handlingsrom vil tiltakene kunne variere. Bestemmelsen tvinger li-

kevel medlemslandene til å vurdere betydningen av sosiale hensyn og hvor langt de ønsker at

kravet om sosiale hensyn skal gå i nasjonal lovgiving. Hvorvidt det resulterer i ”Keiserens nye

klær” eller omfattende bestemmelser, vil fremtiden vise.

I kapittel 7 drøftes hvorvidt det nye direktivet vil medføre en rettslig endring fra dagens direk-

tiv i forhold til å stille krav om sosiale hensyn. Herunder vil rettsvirkningene av artikkel 18

(2) drøftes nærmere.

55

Nærings- og Fiskeridepartement (2015a) kapittel 3.4

16

4 Vilkårene for å stille sosiale hensyn

Sosiale hensyn kan i prinsippet inntas i alle faser i en anskaffelseskonkurranse. Altså kan so-

siale hensyn inntas i behovs- og planleggingsfasen, ved fastsettelsen av kravspesifikasjonen,

ved utvelgelsen av egnede tilbydere, ved tildelingen av kontrakten og ved kontraktens gjen-

nomføring. Det er viktig å plassere de riktige sosiale kriterier i de riktige fasene i en anskaf-

felseskonkurranse. Da oppdragsgiver ellers kan risikere å tildele en kontrakt på feil grunnlag.

For at en oppdragsgiver skal kunne stille krav om sosiale hensyn må de angitte kravene frem-

gå av kunngjøringen og/eller konkurransegrunnlaget. Kravene må være i overenstemmelse

med de grunnleggende anskaffelsesrettslige prinsippene og kravene må knyttes til kontraktens

gjenstand eller utførelse. Oppdragsgiver må gjennom hele anskaffelseskonkurransen overhol-

de disse vilkårene for at det kan inntas krav om sosiale hensyn.

4.1 Kunngjøring og konkurransegrunnlaget

Anskaffelseskonkurranser skal kunngjøres for å gjøres kjent for potensielle leverandører.

Kunngjøringsplikten omfatter som hovedregel alle anskaffelser over nasjonal terskelverdi.

Hvordan anskaffelser under terskelverdi gjøres kjent for potensielle leverandører, er opp til

det enkelte medlemsland.56

Kunngjøringsplikten er grunnleggende for å oppnå formålet om

konkurranse og effektive anskaffelser, slik at leverandører skal bli kjent med konkurransen i

markedet. Innholdet i kunngjøringen vil ofte være avgjørende for hvorvidt potensielle leve-

randører skal delta i konkurransen eller ikke. Kunngjøringen skal derfor angi klart hva som

skal anskaffes og hvordan konkurransen skal gjennomføres.

Kunngjøringen vil bare unntaksvis utgjøre et tilstrekkelig grunnlag for å utforme et tilbud, og

oppdragsgiver må derfor utarbeide et konkurransegrunnlag. Konkurransegrunnlaget gir en

mer presis og detaljert beskrivelse av hva oppdragsgiver ønsker å anskaffe.57

Kunngjøringen

og konkurransegrunnlaget skal til sammen inneholde alle nødvendige opplysninger for at le-

verandører skal kunne levere et tilbud, og utgjør dermed grunnlaget for hva oppdragsgiver

skal vektlegge ved en anskaffelseskonkurranse.58

Bruk av sosiale hensyn skal, som et hvert annet kriterium, fremgå av kunngjøringen og eller

konkurransegrunnlaget. Som uttalt i EU-domstolens avgjørelse i Kommisjonen mot Spania,

skal beskrivelsen i kunngjøringen være så tydelig at alle potensielle tilbudsgivere som er nor-

malt opplyste og erfarne samt rimelig omhyggelige, objektivt gis mulighet til å vurdere hvilke

56

Anskaffelser opp til 500 000 NOK ekskl. mva. 57

Se FOA § 8-1 58

LOA § 5

17

kriterier og ytelse kontrakten gjelder.59

Det vil si at dersom oppdragsgiver ønsker å legge vekt

på sosiale hensyn i anskaffelsesprosessen, skal kravene være klart og tydelig utformet.

Oppdragsgiver kan rette, endre eller supplere konkurransegrunnlaget frem til tilbudsfristens

utløp, så lenge endringen ikke er av vesentlig karakter.60

Er endringen vesentlig, må opp-

dragsgiver avlyse konkurransen, og kunngjøre anskaffelsen på nytt. Begrunnelsen for det er at

vesentlige endringer i konkurransegrunnlaget kan føre til at andre leverandører også ville ha

hatt interesse i å delta i konkurransen. Det betyr at oppdragsgiver verken kan innta nye eller

fjerne krav om sosiale hensyn i konkurransegrunnlaget etter at det er kunngjort.

4.2 De grunnleggende anskaffelsesrettslige prinsippene

Anskaffelsesregelverket er basert på visse grunnleggende prinsipper. Prinsippene gjelder for

alle anskaffelser som er omfattet av direktivene og nasjonal lovgiving, uavhengig av anskaf-

felsens verdi, av hva som skal anskaffes eller hvilken anskaffelsesprosess som velges.61

Det

kan ikke stilles sosiale kriterier som strider mot de grunnleggende prinsippene.

De grunnleggende prinsippene har to hovedfunksjoner.62

For det første brukes prinsippene for

å utlede forpliktelser og/eller krav som ikke direkte følger av ordlyden i direktivet eller nasjo-

nal lovgivning. Prinsippene kan dermed bli et selvstendig rettslig grunnlag for plikter og ret-

tigheter i anskaffelsesprosessen. For det andre har prinsippene direkte betydning, da de funge-

rer som momenter ved tolkningen av enkeltbestemmelser i regelverket. Dersom det er tvil om

hvordan en bestemmelse skal forstås, legges den løsning til grunn som støttes av de grunnleg-

gende prinsippene. Slik har de fått en sentral plass i anskaffelsesretten, både på EU-nivå og på

nasjonalt nivå. Prinsippene må følges gjennom hele anskaffelsesprosessen.

Flere av de grunnleggende prinsippene vil ha betydning for denne oppgaven, da de både åpner

for og setter skranker for hva som er mulig å stille som sosiale krav i en anskaffelseskonkur-

ranse. De viktigste prinsippene ved anvendelsen av sosiale kriterier vil bli gjennomgått neden-

for.

4.2.1.1 Likebehandling og ikke-diskrimineringsprinsippet

Likebehandlingsprinsippet innebærer at like situasjoner skal behandles likt og ulike situasjo-

ner skal behandles ulikt, med mindre forskjellsbehandlingen er saklig begrunnet. Likebehand-

lingsprinsippet skal sikre at alle tilbydere gis like muligheter i en konkurranse. EU-domstolen

59

Sak C-423/07, avsnitt 58 60

Se for eksempel FOA § 8-2 (1) og § 17-2 (1) 61

Bakken (2014) kapittel 10 62

Fornyings-, Administrasjons- og Kirkedepartementet (2013) side 63

18

har uttalt at likebehandlingsprinsippet må følges gjennom hele anskaffelsesprosessen, og at

tildelingen av en kontrakt i tilfeller hvor likebehandlingsprinsippet ikke er overholdt er å anse

som en ulovlig anskaffelse.63

Ikke-diskriminering på grunn av nasjonalitet er utslag av likebehandlingsprinsippet64

, og om-

fatter både direkte og indirekte diskriminering. Direkte diskriminering65

er bestemmelser som

er vedtatt kun for å ramme utledninger, mens indirekte diskriminering66

er opprinnelsesnøyt-

rale regler som har diskriminerende effekt.

4.2.1.2 Proporsjonalitetsprinsippet/Forholdsmessighetsprinsippet

For offentlige anskaffelser gjelder et alminnelig proporsjonalitetsprinsipp.67

Kjernen i propor-

sjonalitetsprinsippet er at oppdragsgiver bare kan gjennomføre en konkurranse som står i for-

hold til anskaffelsens omfang. Det vil si at oppdragsgiver bare kan stille krav som står i en

rimelig sammenheng med det som skal anskaffes, og kravene må ikke virke mer begrensende

enn nødvendig med hensyn til formålet med anskaffelsen. Proporsjonalitetsprinsippet er av-

gjørende for om tiltak som kan ha handelshindrende effekt, som sosiale hensyn, skal aksepte-

res fordi tiltaket er ment for å ivareta et legitimt hensyn.

4.2.1.3 Forutberegnelighetsprinsippet

Kravet til forutberegnelighet innebærer at anskaffelsesprosessen skal være forutsigbar for

leverandører, og at oppdragsgiver handler i samsvar med det som er kommunisert i kunngjø-

ringen og konkurransegrunnlaget. Rammene for konkurransen må være klart formidlet fra

oppdragsgivers side, og det skal ikke være mulig å endre rammene for konkurransen etter at

leverandørene har levert sitt tilbud.

4.2.1.4 Gjennomsiktighet og etterprøvbarhet

Prinsippet om gjennomsiktighet skal sikre åpenhet rundt alle stadier i anskaffelsesprosessen.

Formålet med prinsippet er å sikre at oppdragsgiveren overholder likebehandlingsprinsippet

og ikke-diskrimineringsprinsippet. Prinsippet kommer til anvendelse ved at anskaffelseskon-

kurransene skal kunngjøres og ved at leverandørene skal ha mulighet til å kontrollere at vilkå-

rene for konkurransen ikke bryter med likebehandlingsprinsippet. Prinsippet om etterprøvbar-

het innebærer at oppdragsgiveren er forpliktet til å dokumentere hvordan anskaffelsen er

63

Sak C-513/99, avsnitt 81-82 64


Sak C-243/89, avsnitt 37, 39 66


Sak C-265/87, avsnitt 21

19

gjennomført. Det skal sikre leverandørenes mulighet til å kontrollere at anskaffelsesregelver-

ket er fulgt både under og etter avsluttet konkurranse.68

4.3 Kontraktens gjenstand og kontraktens utførelse

Den første muligheten for å trekke inn sosiale hensyn i forbindelse med en offentlig kontrakt

er ved valget av hva som skal anskaffes, altså valget av kontraktens gjenstand. Oppdragsgiver

står relativt fritt til å velge hva som skal anskaffes, og kan derfor velge å legge en sosial profil

på anskaffelsen. Hvorvidt en oppdragsgiver benytter seg av en slik mulighet beror på opp-

dragsgivers bevissthetsnivå. Muligheten til å benytte sosiale hensyn i anskaffelseskonkurran-

sen vil bero på hvilken type anskaffelse som skal gjennomføres.

Sosiale hensyn kan også knyttes til kontraktens utførelse. Kontraktens utførelse skiller seg fra

kontraktens gjenstand, ved at forhold ved kontraktens utførelse ikke angår spesifikke egen-

skaper ved anskaffelsen. Kontraktens utførelse angår fremstillingen, levering eller produksjo-

nen av den vare eller tjeneste som oppdragsgiver ønsker anskaffet.

Anskaffelsesdirektivene beskriver ikke på hvilken måte oppdragsgiver skal anskaffe, og er

derfor nøytral med hensyn til kontraktsgjenstanden og kontraktens utførelse. Selv om opp-

dragsgiver har vide valgmuligheter, er friheten med hensyn til valg av kontraktsgjenstanden

eller kontraktens utførelse likevel ikke ubegrenset. Ved fastsettelsen av kontraktens gjenstand

eller kontraktens utførelse, må oppdragsgiver overholde de begrensingene som følger av na-

sjonal rett og de grunnleggende anskaffelsesrettslige prinsippene. Det betyr at oppdragsgiver

ikke kan legge til rette for at kontrakter forbeholdes nasjonale bedrifter, da det vil stride mot

likebehandlingsprinsippet. Kriteriene som stilles må ha en verdi for den enkelte anskaffelse.

Hvorvidt sosiale hensyn er forenlig med fellesskapsretten vil ofte måtte besvares ut fra en

konkret vurdering.

68

Se NOU 1997:21, side 116

20

5 Når og hvordan kan sosiale hensyn inntas i en

anskaffelseskonkurranse

5.1 Behovs- og planleggingsfasen

Det første en oppdragsgiver må vurdere er om anskaffelsen av ønsket vare, tjeneste eller

bygg- og anleggskontrakt er nødvendig. Før konkurransegrunnlaget utformes må oppdragsgi-

ver foreta en vurdering av hvilket behov anskaffelsen skal oppfylle, og på den bakgrunn fast-

sette kontraktens gjenstand. I behovs- og planleggingsfasen må oppdragsgiver overveie hvor-

vidt det er relevant og hensiktsmessig å innta sosiale hensyn som kriterier i konkurransen.

Vurdering må tas i forhold til det som skal anskaffes og om det er i overenstemmelse med

oppdragsgivers faktiske behov å stille krav om sosiale hensyn.

Bruk av sosiale hensyn gjenspeiles ofte i oppdragsgivers innkjøpsstrategi. Flere oppdragsgive-

re har utarbeidet innkjøpsstrategier som i særlig grad retter søkelyset mot og ivaretar sosiale

hensyn. Oslo kommune er et godt eksempel på en oppdragsgiver som legger stor vekt på so-

siale hensyn i sin innkjøpsstrategi. I kommunen er det tverrpolitisk enighet om at det er viktig

å anvende sosiale hensyn, selv om det kan medføre at anskaffelsen blir dyrere.69

I arbeidet

mot arbeidslivskriminalitet har Oslo vært en foregangskommune for bruk av lærlinger og

kommunen har utarbeidet egne standardavtaler hvor det blant annet stilles krav til anstendige

lønns- og arbeidsvilkår.70

Vi ser tydelige eksempler på at også mindre kommuner etablerer

strategier og virkemidler for å unngå bruk av useriøse foretak og ivaretakelse av sosiale hen-

syn.71

Hvilke sosiale krav som stilles i de ulike fasene, vil ha betydning for konkurransen. Dersom

kravene som stilles er for strenge, vil oppdragsgiver risikere å begrense konkurransen. Hvor-

vidt kravene er for strenge vil ofte bero på markedets modenhet. Dersom markedet ikke er

modent, vil sosiale hensyn være best egnet som kontraktskrav. Å benytte sosiale krav til kva-

lifisering av leverandøren krever særlig kompetanse hos oppdragsgiver, da handlingsrommet

for å bruke sosiale hensyn er lite. Grunnen til dette er at kvalifikasjonskravene knytter seg til

leverandørens egnethet, som omfatter leverandørens økonomiske og finansielle stilling, samt

tekniske og faglige stilling. Oppdragsgiver kan formulere sosiale hensyn som minimumskrav i

kravspesifikasjonen. Dette er krav som vil være gjennomsiktige og forutberegnelige for leve-

randørmarkedet. Å benytte sosiale kriterier som tildelingskriterier og dermed som et konkur-

ranseparameter, har tidligere ikke vært brukt i særlig stor grad. Det er viktig å understreke at

69

Andersen (2015) 70

Ibid 71

Skien kommune (2015)

21

oppdragsgiver må klargjøre innholdet av sosiale hensyn for å kunne benytte slike kriterier

som et tildelingskriterium. Med det nye regelverket som eksplisitt tillater leverandører å kon-

kurrere om den beste sosiale anskaffelsen vil sosiale hensyn som tildelingskriterium få større

anvendelse.

Oppdragsgiver kan gå i dialog med markedet dersom det er tvil om markedet kan oppfylle

kravene om sosiale hensyn som ønskes stilt.72

Ved dialog med potensielle tilbydere kan opp-

dragsgiver få kjennskap til muligheter og begrensninger som sosiale hensyn kan medføre for

konkurransen. Oppdragsgiver kan stille krav om sosiale hensyn selv om få tilbydere kan opp-

fylle oppstilte krav, dersom kravene til sosiale hensynene er stilt på en saklig og ikke-

diskriminerende måte. Ved å stille krav om sosiale hensyn kan prisen på anskaffelsen bli høy-

ere, særlig dersom det stilles sosiale krav til produksjonsprosessen. Sko som er produsert un-

der lovlige forhold, med anstendig lønn og gode arbeidsvilkår, vil koste mer å produsere enn

sko produsert under uansvarlige forhold. Imidlertid viser den svenske rapporten ”Healthier

Procurement” at innkjøpsprisene på medisinske instrumenter produsert i Sialkot i Pakistan

ikke har gått opp, selv om lønningene til arbeidstakerne har blitt høyere og arbeidsforholdene

har blitt bedre.73

5.2 Kravspesifikasjonen – nærmere beskrivelse av anskaffelsen

Når oppdragsgiver har bestemt hva som skal anskaffes, skal anskaffelsen beskrives og define-

res. Den nærmere beskrivelsen gjøres ved en kravspesifikasjon.74

Kravspesifikasjonen skal

inneholde en beskrivelse av alle egenskapene ved anskaffelsen som oppdragsgiver krever

oppfylt. Kravspesifikasjonen skal alltid angis i konkurransegrunnlaget.

Kravspesifikasjonen kan angis på to måter, enten gjennom en behovs- og funksjonsspesifika-

sjon eller ved en detaljspesifikasjon. Ved en behovs- eller funksjonsspesifikasjon angir opp-

dragsgiver hvilket behov eller funksjon som skal dekkes, uten å beskrive i detalj hvilke løs-

ninger som skal tilbys for å dekke behovet. Leverandøren som dekker oppdragsgivers behov

på best mulig måte vinner konkurransen. Ved en detaljspesifikasjon bruker oppdragsgiver

detaljerte tekniske spesifikasjoner som beskriver nærmere hva som ønskes anskaffet, hvilke

egenskaper anskaffelsen skal ha og hvilke behov den skal dekke. Kravene som stilles i krav-

spesifikasjonen vil være avgjørende for hvilke tilbud som kan aksepteres av oppdragsgiveren.

Dersom tilbudene ikke er i overenstemmelse med kravspesifikasjonen skal tilbudene avvises.

72

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, 2014, kapittel 4.2 73

Swedwatch (2015) 74

Direktiv 2004/18/EF artikkel 23 (bilag VI) og Direktiv 2014/24/EU artikkel 42 (bilag VII)

22

5.2.1 Sosiale hensyn i kravspesifikasjonen

Et relevant spørsmål er hvorvidt det kan stilles krav om sosiale hensyn i kravspesifikasjonen,

og omfanget av muligheten til å stille slike krav. Krav som ivaretar sosiale hensyn kan bare

inntas i kravspesifikasjonen dersom de faller inn under anskaffelsesregelverkets definisjon av

”tekniske spesifikasjoner”.75

Regelverkets definisjon finner vi i dagens anskaffelsesdirektiv

artikkel 23 og i det nye anskaffelsesdirektivet artikkel 42, som begge henviser til ”bilag VII”.

I direktivenes ”bilag VII” defineres tekniske spesifikasjoner som alle krav som gjelder egen-

skaper ved selve kontraktsgjenstanden eller som skal sikre oppdragsgivers eller brukerens

nytte av anskaffelsen.76

Sosiale hensyn kan altså inntas i kravspesifikasjonen dersom de dek-

ker ovennevnte definisjon. Kommisjonen uttaler i veiledning om sosiale hensyn, at de krav

som oppdragsgiver kan fastsette i den tekniske spesifikasjonen skal gjelde varen eller tjenes-

tens egenskaper, funksjonsdyktighet eller dens fremstilling.77

Oppdragsgiver kan derfor stille

krav til anskaffelsens utforming, hvilke materialer som skal brukes ved fremstillingen eller

tekniske løsninger for fremstillingen. I det nye direktivet kan kravspesifikasjonen omfatte

krav til alle faser ved produktets livssyklus, slik som produksjonsprosessen og leveransen.

Kravene kan stilles selv om slike faktorer ikke påvirker produktets egenskaper.

Krav om universell utforming får større rekkevidden i det nye direktivet. Etter dagens direktiv

fremgår det at oppdragsgiver ”bør” ta hensyn til universell utforming.78

Ordlyden i det nye

direktivets bestemmelse om universell utforming går lenger enn etter dagens direktiv. Etter

det nye direktivet ”skal” oppdragsgiver, ved alle innkjøp som er beregnet for anvendelse av

fysiske personer, ta hensyn til universell utforming.79

Ved bygging av lekeplasser skal det

inntas tekniske spesifikasjoner for lekeplassens utforming, slik at lekeplassen skal kunne bru-

kes av barn med funksjonshemminger. Kommunen som skal kjøpe datamaskiner til bruk av

blinde og døve, skal også innta krav om universell utforming i kravspesifikasjonen. Kravene

kan stilles som detaljerte krav til ytelsen formulert i kravspesifikasjonen. Slike krav vil også

være mulig å stille som funksjonskrav hvor det vil være opp til leverandørene å konkurrere

om den beste ytelsen. Kravspesifikasjonen kan også omfatte krav som ikke direkte er knyttet

til anskaffelsens nytteverdi. Slike eksempler omfatter merking av varer skal utformes, at varen

er pakket på en forbrukervennlig måte og at det medfølger bruksanvisning. Sosiale hensyn

kan altså knyttes til indirekte krav ved at det stilles krav om at bruksanvisningen skal kunne

leses av blinde eller svaksynte.

75

Direktiv 2004/18/EF artikkel 23 og Direktiv 2014/24/EU artikkel 42 76

Grimelid (2014) side 72 77

EU-kommisjonen (2010a) side 29 78

Artikkel 23 (1) 79

Artikkel 42 (1) avsnitt 4 og 5

23

Forutsetningen for at sosiale hensyn kan inntas i kravspesifikasjonen er at de er kunngjort i

kunngjøringen og/eller i konkurransegrunnlaget, og at de er i overenstemmelse med de grunn-

leggende anskaffelsesrettslige prinsippene. EU-domstolen har uttalt at kravet til likebehand-

ling og gjennomsiktighet er særlig viktige for de tekniske spesifikasjonene.80

Kravspesifika-

sjonen skal derfor utformes på en objektiv måte, slik at alle interesserte leverandører kan delta

i konkurransen. For å ivareta forutberegnelighetsprinsippet skal kravspesifikasjonen utformes

på en klar og tydelig måte. Oppdragsgiver kan ikke benytte kriterier som ”høy sosial stan-

dard”, uten å presisere hva som ligger i denne betegnelsen. Sosiale hensyn som benyttes i

kravspesifikasjonen må ha tilknytning til kontraktens gjenstand, og dersom vilkåret ikke opp-

fylles, kan ikke kravene inntas i kravspesifikasjonen. Oppdragsgivere kan ikke ved utfor-

mingen av kravspesifikasjonen stille krav til leverandørens virksomhet i sin alminnelighet, da

et slikt krav ikke kan knyttes til kontraktens gjenstand.

En av de største forskjellene fra dagens anskaffelsesdirektiv, er at det nye direktivet tydelig-

gjør muligheten for å stille krav til anskaffelsens produksjonsprosess, herunder krav om sosia-

le hensyn.

5.2.1.1 Krav om sosiale hensyn som ikke gjelder egenskaper ved anskaffelsen

Etter dagens regelverk er det tvilsomt om det kan stilles krav til produksjonsprosessen i krav-

spesifikasjonen, fordi krav til produksjonsprosessen ikke har vært ansett som knyttet til kon-

traktens gjenstand eller som en del av anskaffelsens materielle innhold. I det nye direktivet

uttrykkes det eksplisitt at krav til produksjonsprosessen kan inntas i kravspesifikasjonen. Vil-

kårene for å stille krav til produksjonsprosessen etter nytt direktiv artikkel 42 (1) annet av-

snitt, er at kravene må være forbundet med kontraktens gjenstand, men trenger ikke å utgjøre

en del av anskaffelsen materielle innhold. Bestemmelsen er en kodifisering av rettspraksis. I

Wienstrom-avgjørelsen slo EU-domstolen fast at det kunne stilles krav til produksjon av

grønn elektrisitet selv om en slik produksjonsprosess ikke utgjorde en del av strømmens mate-

rielle innhold.81

EU-kommisjonens daværende holdning om at krav knyttet til produksjons-

prosessen måtte utgjøre en del av anskaffelsen materielle innhold, ble offisielt forkastet.

Etter artikkel 42 (1) annet avsnitt, kan det stilles krav til den spesifikke prosessen eller meto-

den for produksjon, men også for prosesser som er knyttet til andre faser i anskaffelsens livs-

syklus. I medhold av bestemmelsens ordlyd kan oppdragsgiver stille sosiale krav til alle for-

hold vedrørende produksjonsprosessen og forhold som angår levering av anskaffelsen. Det

kan stilles krav til produksjonsprosessen om at varen, tjenesten eller bygg– og anleggskon-

80


Sak C-448/01, avsnitt 68 – 71

24

trakter ikke skal produseres eller utføres ved bruk av giftige kjemikalier og at det skal benyt-

tes miljøvennlig transport ved levering. Hvor langt rekkevidden av sosiale hensyn som kan

knyttes til produksjonsprosessen favner, er uklart. Det hevdes i juridisk teori at det i kravspe-

sifikasjonen ikke kan stilles krav til at anskaffelsen skal være merket fairtrade eller at ansatte

skal betales minstelønn, men at slike krav må stilles i en annen fase av anskaffelsesproses-

sen.82

Begrunnelsen for et slikt standpunkt er at ovennevnte forhold ikke direkte knytter seg til

produksjonsprosessen, og derav kontraktens gjenstand. Denne teorien støttes i forhold til kra-

vet om minstelønn. Derimot vil det kunne argumenteres med at arbeidsforhold og forhold

knyttet til arbeidernes helse kan inngå som krav i produksjonsprosessen. Ved produksjon og

bearbeidelse av produkter er det viktig at gode arbeidsforhold sikres, og at de ansattes helse

blir ivaretatt. Det kan for eksempel stilles krav om at visse produksjonsmetoder ikke skal be-

nyttes, som kloring av klær eller sandblåsing med bruk av kvarts.

Ordlyden i artikkel 42 (1) annet avsnitt er forholdsvis lik ordlyden i artikkel 67 (3) som om-

handler tildelingskriterier. Det har vært diskutert hvorvidt rekkevidden av ordlyden i artikkel

42 (1) annet avsnitt skal kunne forstås på samme måte som ordlyden i artikkel 67 (3).83

Ord-

lyden i bestemmelsene er langt på vei identiske, og derfor kan en slik fortolkning synes natur-

lig. Begge bestemmelsene er kodifisering av Wienstrom-avgjørelsen,84

noe som også peker i

retning av at bestemmelsenes ordlyd skal forstås på samme måte. Dersom dette er tilfellet, vil

det åpne for å stille de samme kravene i kravspesifikasjonen som for tildelingskriterier. For-

tolkningen av innholdet i bestemmelsene vil i første rekke være opp til medlemslandene. Først

da vil rekkevidden av artikkel 42 (1) annet avsnitt, og rettstilstanden bli klarlagt. Inntil det

tidspunkt er det mye som taler for at ordlyden i de to bestemmelsene kan forstås på samme

måte, og at artikkel 42 (1) annet avsnitt åpner for ivaretakelse av flere sosiale hensyn enn det

som følger av dagens juridiske teori.

5.2.2 Reserverte kontrakter

Dagens anskaffelsesdirektiv slår fast at oppdragsgiver kan reservere kontrakter til bedrifter

med ansatte som har en funksjonshemming.85

I Norge omtales slike bedrifter ofte som verne-

de bedrifter. Vernede bedrifter er en samlebetegnelse på bedrifter som tilbyr arbeid til men-

nesker som av ulike grunner har falt utenfor arbeidslivet. Særregelen for reserverte kontrakter

gir oppdragsgiver mulighet til å unnta kontrakter fra en normal anskaffelseskonkurranse, slik

at bare vernede bedrifter kan konkurrere om kontrakten. For at en oppdragsgiver skal kunne

reserve kontrakter til slike bedrifter, krever dagens anskaffelsesdirektiv at ”… flertallet” av de

82

Van den Abeele (2014) side 11-12 83

Vogel (2014) side 7 84

Romanini (2015) 85

Se artikkel 19

25

som jobber i bedriften har en funksjonshemning. En naturlig språklig forståelse av ordlyden i

direktivet tilsier at 50 % eller flere av de ansatte må ha en funksjonshemning for at bedriften

skal konkurrere om reserverte kontrakter. Hensynet bak regelen er å sikre sosial og faglig in-

tegrasjon av alle typer mennesker i arbeidslivet.

Regelen er videreført i det nye anskaffelsesdirektivet, men ordlyden er vesentlig utvidet, noe

som innebærer at bestemmelsens sosiale profil er styrket.86

Regelens virkeområde er utvidet

til ikke bare å omfatte bedrifter med ansatte som har en funksjonshemming, men også vanske-

ligstilte personer, jf. direktivets ordlyd: "disadvantaged persons”. Begrepet er upresist, men

fortalen gir uttrykket mening ved å nevne blant annet arbeidsledige, medlemmer av minori-

tetsgrupper og andre sosialt marginaliserte grupper.87

I Norge vil det kunne bety at både be-

drifter med langtidsledige, rusmisbrukere, sosialt entreprenørskap og "pøbelungdom"88

kan

nyte godt av utvidelsen av regelen. Det forutsetter at minst 30 prosent av de ansatte i bedriften

faller inn under begrepet. Det nye regelverket åpner derfor for at det blir lettere for oppdrags-

givere å reservere både hele anskaffelseskontrakter eller delkontrakter til såkalt vernede be-

drifter.

5.2.3 Merkeordninger

Etter dagens anskaffelsesdirektiv, er det klare utgangpunkt at oppdragsgiver ikke kan kreve at

anskaffelsen viser til bestemte merker som sikrer oppfyllelse av sosiale standarder.89

En

kommune kan derfor ikke kreve at leverandøren av kontormøbler skal bruke treverk som er

sertifisert av Forest Stewardship Council.90

Oppdragsgiver kan i stedet beskrive de bakenfor-

liggende kriteriene til det ønskede merket i kravspesifikasjonen, med vilkår om at disse krite-

riene kan knyttes til kontraktens gjenstand. Oppdragsgiver må derfor foreta en vurdering av

hvilke kriterier som er relevante for anskaffelsen og dermed kontraktens gjenstand, og kan

ikke bare ”kopiere” alle kriteriene som ligger til grunn for et merke og sette de inn i kravspe-

sifikasjonen. Det må vurderes hvilke kriterier som er nødvendige for den aktuelle anskaffel-

sen, og om de utgjør lovlige tekniske spesifikasjoner. I Max Havelaar-saken, uttalte EU-

domstolen at det ikke er adgang til å stille krav om at kaffe til kaffeautomater skal være EKO-

sertifisert, men at kravene som ligger til grunn for ordningen kan inntas i kravspesifikasjo-

nen.91

Oppdragsgiver kan i konkurransegrunnlaget oppgi at produkter som bærer bestemte

merker automatisk anses å oppfylle kravspesifikasjonen, men må også godkjenne alternativ

86

Se artikkel 20 og fortalen punkt 75 87

Se fortalen punkt 36 88

Pøbelprosjektet (2015) 89

Artikkel 23 (8) 90

Forest Stewardship Council (2015) 91

Sak C-368/10

http://www.pobelprosjektet.no/

26

dokumentasjon.92

Kun unntaksvis kan oppdragsgiver henvise direkte til en merkeordning. Det

vil være tilfellet hvor anskaffelsen ikke kan beskrives på en annen tilstrekkelig presis måte,

men også her må oppdragsgiver godkjenne alternativ dokumentasjon.93

Det nye anskaffelsesdirektivets artikkel 43 inneholder flere materielle endringer fra dagens

bestemmelse. Oppdragsgiver vil kunne henvise til bestemte merker som bevis for at anskaf-

felsen sikrer oppfyllelsen av sosiale standarder. Vilkåret for å anvende merkeordninger er at

samtlige underliggende merkekrav er knyttet til kontraktens gjenstand. Oppdragsgiver må

akseptere andre tilsvarende merker eller annet bevis for at anskaffelsen dekker de samme so-

siale standarder, dersom tilbydere ikke kan levere det relevante merket innen fristen satt i an-

skaffelseskonkurransen. Bruken av merkeordninger gjelder både for kravspesifikasjoner, til-

delingskriterier og kontraktskrav.94

5.3 Kvalifikasjonskrav – valg av leverandør

Kvalifikasjonskrav skal sikre at leverandøren er økonomisk og finansielt og/eller teknisk og

faglig kompetent i stand til å levere den anskaffelsen som oppdragsgiver ønsker anskaffet.95

Sosiale kriterier som skal benyttes som kvalifikasjonskrav må derfor være knyttet til et av

disse kravene.

Leverandører som oppfyller kvalifikasjonskravene får være med å konkurrere om å tilby den

beste ytelsen. Leverandører som ikke oppfyller kvalifikasjonskravene skal avvises fra konkur-

ransen, og vil ikke få sine tilbud vurdert. På den måten kan leverandører som ikke overholder

etterspurte sosiale kriterier utelukkes på et tidlig stadium i anskaffelsesprosessen. Da kvalifi-

kasjonskravene skal sikre at leverandøren er egnet til å levere den aktuelle anskaffelsen på

bakgrunn av økonomiske, tekniske og faglige kriterier, vil det være sterke begrensninger i å

stille sosiale kriterier som kvalifikasjonskrav.

5.3.1 Obligatoriske og frivillige avvisningsgrunner

Dagens anskaffelsesdirektiv inneholder en uttømmende liste som kan medføre avisning av

leverandøren. Listen inneholder obligatoriske- og frivillige avvisningsgrunner, og noen av

disse avvisningsgrunnene er av sosial art.96

92

Grimelid (2014) side 79-80 93

Ibid, side 80 94

Nærings- og Fiskeridepartement (2015b) kapittel 3.2.8 95

Direktiv 2004/18/EF artikkel 45-52 og Direktiv 2014/24/EU artikkel 57, 58 96

Direktiv 2004/18/EF artikkel 45 (1) og (2), Direktiv 2014/24/EU artikkel 57 (1) – (5)

27

Det nye anskaffelsesdirektivet utvider listen over obligatoriske og frivillige avvisningsgrun-

ner. For det første utvides de obligatoriske avvisningsgrunnene til å omfatte barnearbeid og

andre former for menneskehandel, jf. artikkel 57 (1) litra f. For det andre vil oppdragsgiver ha

hjemmel til avvise leverandører som ikke har oppfylt sine forpliktelser til å betale skatter,

avgifter og trygdeavgifter.97

Hva gjelder de frivillige avvisningsgrunnene, gir anskaffelsesdi-

rektivet oppdragsdragsgiver hjemmel til å avvise leverandører som ikke har overholdt

EU/EØS-rettslige eller nasjonale forpliktelser innenfor sosial- og arbeidsmiljølovgivningen i

medhold av artikkel 18 (2).98

Frivillige avvisningsgrunner må være inntatt i konkurransegrunnlaget dersom oppdragsgiver

skal kunne anvende disse. Det samme gjelder ikke for de obligatoriske avvisningsgrunnene.

Uavhengig av om de obligatoriske avvisningsgrunnene er nevnt i konkurransegrunnlaget, vil

de komme til anvendelse dersom det viser seg at en leverandør ikke har overholdt disse kra-

vene. De obligatoriske avvisningsgrunnene kommer til anvendelse dersom oppdragsgiver har

kjennskap til at en eller flere av leverandørene har vært dømt for barnearbeid eller menneske-

handel. De obligatoriske avvisningsgrunnene kommer bare til anvendelse dersom leverandø-

ren faktisk er dømt for forholdet Dersom det bare foreligger siktelse i saken kan leverandøren

ikke utelukkes på bakgrunn av disse bestemmelsene. Plikten til å avvise leverandører må tol-

kes i lys av proporsjonalitetsprinsippet, noe som kan innebære en begrensing i plikten til å

avvise.99

Det vil være uforholdsmessig å avvise en leverandør som har små skatterestanser.

Det kan derfor gjøres unntak fra plikten til å avvise i slike situasjoner.

Sosiale hensyn inngår som en del av de frivillige avvisningsgrunnene. Den frivillige avvis-

ningsretten er begrenset til de tilfellene hvor leverandøren har begått en forsømmelse av ve-

sentlig betydning og hvor forsømmelsen er relevant for den aktuelle anskaffelse. Oppdragsgi-

ver kan derfor avvise tilbydere som ikke har oppfylt visse sosiale forpliktelser. Slike tilfeller

kan tenkes hvor bedrifter har overtrådt lovgivning som forbyr sosial dumping eller forskjells-

behandling på grunn av rase, kjønn, handikap mv.100

Leverandøren kan avvises dersom et

slikt lovbrudd er konstatert i en rettskraftig dom, eller tilbyder i forbindelse med utførelse av

sitt arbeid har begått en alvorlig feil og oppdragsgiver kan bevise dette.101

I Forposta-

avgjørelsen uttalte EU-domstolen at ”en alvorlig feil” må være en forsettlig eller uaktsom

opptreden av et visst alvor, og at ikke ethvert kontraktsbrudd gir rett til å avvise.102

Med hen-

97

Artikkel 57 (2) 98

Artikkel 57 (4) litra a 99

Fornyings-, Administrasjons- og Kirkedepartementet (2011) side 12 og KOFA sak. 2011/206, avsnitt 21 100

EU-kommisjonen (2010a,) side 35 101

Artikkel 45 (2) litra c og d 102


28

visning til bestemmelsens ordlyd og rettspraksis, taler mye for det at det må foreligge relativt

grove lovbrudd. I Spania vil en overtredelse av lovgivning om ansettelse av handikappende

utgjøre en alvorlig feil, og kan derfor medføre avvising.103

5.3.2 Leverandørens egnethet

Kvalifikasjonskravene vurderer leverandørens egnethet. Med unntak av de obligatoriske av-

visningsgrunnene, står oppdragsgiver fritt til å stille kvalifikasjonskrav innenfor den rettslige

rammen som direktivet oppstiller.104

Kvalifikasjonskravene som stilles i konkurransen må

være i overenstemmelse med de grunnleggende anskaffelsesrettslige prinsippene. Proporsjo-

nalitetsprinsippet får særlig betydning for fastsettelse av kvalifikasjonskrav. Oppdragsgiver

kan ikke stille strengere krav til leverandøren enn det som er relevant for gjennomføringen av

kontrakten. Kvalifikasjonskravene som stilles må være knyttet til kontraktens gjenstand.105

5.3.2.1 Leverandørens økonomiske og finansielle stilling

Kravene om økonomisk og finansiell stilling tar sikte på å sikre at leverandøren har tilstrekke-

lige økonomiske ressurser til å levere den ønskede anskaffelsen. Sosiale hensyn omfatter ikke-

økonomiske aspekter, og det er vanskelig å se for seg at sosiale hensyn kan ivaretas gjennom

krav som relaterer seg til virksomhetens regnskap eller erklæringer fra virksomhetens bank.

Det vil derfor i svært liten utstrekning, om ikke umulig, å knytte sosiale hensyn opp mot leve-

randørens økonomiske og finansielle stilling.

5.3.2.2 Leverandørens tekniske og faglige stilling

Krav til leverandørens tekniske og faglige stilling skal sikre at leverandøren har faglig kompe-

tanse og erfaring, ressurser, personale og rutiner. Krav til leverandørens tekniske og faglige

stilling skal sikre at leverandøren er i stand til å levere en kontraktsmessig ytelse. Både dagens

anskaffelsesdirektiv og det nye direktivet gir derfor oppdragsgiver mulighet til å innta sosiale

hensyn som en del av leverandørens tekniske og faglige stilling.

Anskaffelsesdirektivene inneholder en uttømmende liste over hva som er å anse som virk-

somhetens tekniske og faglige stilling.106

Sosiale hensyn fremgår ikke som en uttrykkelig del

av listen men oppdragsgiver kan stille krav til virksomhetens erfaring og faglige dyktighet,

noe som vil ha betydning for anskaffelser av sosial art. Hvis formålet med kontrakten er å få

langtidsledige tilbake i arbeid, kan oppdragsgiver legge vekt på leverandørens tidligere erfa-

ringer med lignende prosjekter, eller om leverandøren har særlig kompetanse til å gjennomfø-

re kontrakten. Ved utlysning av en kontrakt for å drifte en kommunal ungdomsklubb, kan

103

EU-kommisjonen (2001) avsnitt 36 104

Direktiv 2004/18/EF artikkel 47 og 48, Direktiv 2014/24/EU artikkel 58 (3) og (4) 105


Direktiv 2004/18/EF artikkel 48, Direktiv 2014/24/EU artikkel 58 (4)

29

oppdragiver legge vekt på om leverandøren har ansatte med særlig kunnskap eller utdanning

innenfor barne- og ungdomsarbeid. I slike tilfeller vil også oppdragsgiver kunne be om politi-

attest som dokumentasjon.107

Sosiale hensyn kan også være relevant i tilfeller hvor anskaffelsen ikke er av sosial art. Det

følger av anskaffelsesdirektivene at oppdragsgiver har mulighet til å kreve opplysninger om

leverandørens kvalitetsstandarder. I den grad det har betydning for anskaffelsen, kan sosiale

hensyn inntas som en del av disse standardene.108

Sosiale hensyn kan inntas som en del av

kvalitetssikringsstandardene, ved å sikre gode rutiner for håndtering av farlig avfall. En tek-

stilfabrikk som ikke har tilstrekkelige sikkerhetsrutiner kan lettere risikere forsinkelser, da det

kan inntreffe ulykker. Slike sikkerhetsrutiner kan inntas som en del av kvalitetssikringsstan-

dardene, da det har betydning for kontraktens oppfyllelse. Oppdragsgiver kan også stille krav

om at leverandøren skal ha gode oppfølgingsrutiner for sine underleverandører, og på den

måten sikre at de oppfyller sosiale hensyn som er stilt i andre faser i anskaffelsesprosessen.109

Oppdragsgiver kan også kreve at leverandøren bekrefter gjennom egenerklæringer at det ikke

brukes barnearbeid i leverandørkjeden. Slike egenerklæringer er svært vanlig, og gir opp-

dragsgiver en forsikring om at leverandøren vil gjøre sitt beste for å forsikre seg om at det

ikke forekommer barnearbeid.

5.3.3 Ulovlige sosiale kvalifikasjonskrav

Oppdragsgiver kan ikke stille generelle sosiale krav til virksomheten. Oppdragsgiver kan hel-

ler ikke kreve at det skal gis en viss prosentandel av leverandørens årlige overskudd til velde-

dige formål. Slike krav vil ikke ha tilknytning til kontraktens gjenstand. Oppdragsgiver kan

heller ikke kreve at en bedrift etter kontraktens utløp fortsatt skal stille de samme sikkerhets-

kravene til produksjonen som i kontraktsfasen. Slike krav vil helt klart stride mot proporsjo-

nalitetsprinsippet. I Beentjes-avgjørelsen ble ansettelse av langtidsledige stilt som et kvalifi-

kasjonskrav, og en leverandør som ikke var i stand til å ansette langtidsledige ble avvist av

oppdragsgiver.110

EU-domstolen uttalte at et slikt krav ikke hadde noen sammenheng med

kontrollen av leverandørens egnethet, verken som et økonomisk og finansielt kvalifikasjons-

krav eller som et teknisk kvalifikasjonskrav. Kravet om ansettelse av langtidsledige kunne

dermed ikke stilles som et kvalifikasjonskrav. Hvorvidt ansettelse av langtidsledige kan be-

nytte som et lovlig kriterium på et annet stadium i anskaffelseskonkurransen vil bli belyst

senere i oppgaven.

107

Politiet (2015) side 2 108

Direktiv 2004/18/EF artikkel 48 (2) litra b, Direktiv 2014/24/EU artikkel 58 (4) 109

Grimelid (2014) side 91-93 110

Sak C-31/87

30

5.4 Tildeling av kontrakten

Tildelingskriterier benyttes for å avgjøre hvem som vinner konkurransen. Tildelingskriterier

er konkurranseparametre som oppdragsgiver skal vurdere tilbudene etter. Kontrakten skal

tildeles leverandøren som samlet sett kan tilby det beste tilbudet basert på tildelingskriteriene

som er stilt i konkurransegrunnlaget.

5.4.1 Det økonomisk mest fordelaktige tilbudet eller tilbudet med lavest pris

Etter dagens direktiv skal tildeling av en kontrakt foretas på grunnlag av hvilket tilbud som er

det økonomisk mest fordelaktige, eller utelukkende på bakgrunn av hvilket tilbud som har

lavest pris.111

Dersom kontrakten tildeles på bakgrunn av laveste pris, er det ikke rom for å

benytte krav om sosiale hensyn i konkurransen. En forutsetning for at oppdragsgiver skal

kunne stille krav om sosiale hensyn som tildelingskriterier, er at kontrakten tildeles ved bruk

av andre kriterier enn bare pris, nemlig det økonomisk mest fordelaktige. Slike kriterier kan

være kvalitet, service, sosiale hensyn og miljøhensyn. Dersom kontrakten skal tildeles basert

på hvilken leverandør som har det mest økonomisk fordelaktige tilbudet, må oppdragsgiver på

forhånd fastsette hvilke kriterier som vil bli vektlagt. Begrepet ”det økonomisk mest

fordelaktige tilbudet” skal forstås som det tilbudet som gir oppdragsgiver mest ”verdi for

pengene” totalt sett.

I det nye direktivet har det skjedd en rekke endringer i bestemmelsen om tildelingskriterier. I

artikkel 67 brukes begrepet ”det økonomisk mest fordelaktige tilbud” som et overordnet

kriterium for tildeling av anskaffelseskontrakter. Det presiseres i fortalen punkt 89 at alle

vinnende tilbud bør velges i samsvar med det som den individuelle oppdragsgiver anser for å

være den økonomisk mest fordelaktige løsningen blant tilbudene som er kommet inn. Artikkel

67 (1) synes å gi uttrykk for at det ikke lenger er mulig å tildele en kontrakt utelukkende på

grunn av pris. Bestemmelsens andre ledd presiserer likevel at det kan legges vekt på pris som

det eneste tildelingskriteriet i en anskaffelseskonkurranse. Da det har vært rettet mye kritikk

mot bestemmelsen om laveste pris, har det nye direktivet inntatt en begrensing i forhold til å

anvende pris som eneste moment. Medlemslandene kan i medhold av artikkel 67 (2) 3 avsnitt,

begrense oppdragsgivers mulighet til å vektlegge pris som eneste tildelingskriterium i

vurdering av det beste tilbudet. På den måten kan medlemslandene tvinge oppdragsgiver til å

vektlegge andre forhold, og da særlig sosiale kriterier.

111

Artikkel 53 (1) a) og b)

31

Det nye direktivets artikkel 67 har i lovgivningsprosessen vært gjenstand for kompromisser

under den politiske behandlingen i Europaparlamentet.112

Oppdragsgivere har hatt en tendens

til å legge større vekt på pris enn foreskrevet i konkurransen. Derfor har ett av de store disku-

sjonstemaene i Europaparlamentet vært spørsmålet om hvorvidt laveste pris som eneste tilde-

lingskriterium skulle tas ut av direktivteksten. Forslaget om å ta ut priselementet fra direktivet

har ikke fått gjennomslag, da det i flere situasjoner vil være samfunnsøkonomisk å legge vekt

på pris alene, som for eksempel ved anskaffelser av hyllevarer.

5.4.1.1 Generelle vilkår for tildelingskriterier

Tildelingskriteriene må fremgå av kunngjøring og/eller konkurransegrunnlaget. Dersom

oppdragsgiver ikke har inntatt spesifikke tildelingskriterier i verken kunngjøringen eller

konkurransegrunnlaget, er det en presumsjon for at pris gjelder som eneste kriterium. I tillegg

må tildelingskriteriene være knyttet til kontraktens gjenstand. Det betyr at oppdragsgiver ved

bruk av sosiale hensyn ikke kan stille krav om generelt gode arbeidsforhold, krav om

leverandørens samfunnsansvar eller at leverandøren skal støtte enkeltstående sosiale tiltak.

Slike krav er for generelle og relaterer seg ikke til kontraktens gjenstand, og kan dermed ikke

kan benyttes som sosiale kriterier.

Tildelingskriteriene skal være forutsigbare. Kravet til forutberegnelighet innebærer at alle

”… rimelige opplyste og normalt påpasselige leverandører” skal kunne oppfatte kriteriene på

samme måte.113

I tillegg skal tildelingskriteriene være spesifikke og objektivt målbare, med

særlig vekt på likebehandlingsprinsippet, ikke-diskrimineringsprinsippet og

gjennomsiktighetsprinsippet.114

Gjennom artikkel 67 (4) har det nye direktivet innført et

domstolskapt prinsipp om at oppdragsgiver ikke har et ubetinget fritt valg med hensyn til

tildelingskriterienes presisjon og målbarhet.115

Det betyr at tildelingskriteriene må være klart

formulert slik at det er mulig å kontrollere og sammenligne opplysningene som leverandørene

gir, og dermed vurdere om tilbudene faktisk oppfyller de inntatte kriteriene.116

5.4.1.2 Sosiale hensyn som tildelingskriterier

I dagens regelverk er sosiale hensyn ikke nevnt blant de opplistede kriteriene i

anskaffelsesdirektivet. Det har derfor vært usikkert om hvor langt man kan gå i å stille sosiale

kriterier i denne fasen. Da listen i direktivet ikke er uttømmende, kan det argumenters med at

oppdragsgiver kan benytte sosiale kriterier som tildelingskriterium, så lenge de generelle

112

Romanini (2015) 113


Sak C-368/10, avsnitt 46, 84-88 115

Ibid 116


32

vilkårene for å stille kravet er oppfylt.117

EU-domstolen har uttalt at kriterier som

oppdragsgiver stiller for å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, ikke

nødvendigvis må være av ren økonomisk karakter.118

EU-domstolens uttalelse gir grunnlag

for at sosiale hensyn kan inkluderes i tildelingsfasen. Det nye anskaffelsesdirektivet avklarer

rettstilstanden. Det følger uttrykkelig av direktivets artikkel 67 (2) og (3) at tildelingskriterier

kan omfatte sosiale aspekter og karakteristika. Det blir derfor i større grad mulig for

oppdragsgiverne å la tilbyderne konkurrerer på grunnlag av sosiale hensyn, herunder sosiale

hensyn som knytter seg til utførelsen av kontrakten.119

Oppdragsgiver kan velge å innta krav om sosiale hensyn i tildelingsfasen. Sosiale hensyn kan

også fremgå av kravspesifikasjonen som minstekrav. Dersom oppdragsgiver ønsker å stille

sosiale hensyn ut over minstekravene, bør kravene benyttes som tildelingskriterier, slik at

tilbyderne har et insentiv til å yte sitt beste. Sosiale kriterier kan stilles slik at oppdragsgiver

gir leverandøren ekstrapoeng desto bedre kravet oppfylles i tildelingsfasen. Som eksempel

kan oppdragsgiver tildele en kontrakt til den leverandør som kan ansette flest langtidsledige

eller ansette flest handikappede.

5.4.1.2.1 Krav om sosiale hensyn som ikke gjelder egenskaper ved anskaffelsen

Tildelingskriteriene må ha tilknytning til kontraktens gjenstand. EU-kommisjonen har

tidligere uttalt at sosiale hensyn som relaterer seg til ansettelse eller arbeidsforhold, generelt

ikke bør tas inn som tildelingskriterier, da slike forhold vanskelig kan knyttes til kontraktens

gjenstand.120

Ordlyden i dagens direktiv artikkel 53 gir til en viss grad støtte til

Kommisjonens oppfattelse.

Det nye direktivet inneholder en ny og utvidet presisering av når vilkåret om tilknytning til

kontraktens gjenstand er oppfylt. Det fremgår av artikkel 67 (3) at tildelingskriteriene anses

for å være forbundet med kontraktens gjenstand så lenge kriteriene angår ethvert aspekt og

ethvert trinn i anskaffelses livssyklus, uavhengig om kriteriene påvirker anskaffelsens

egenskaper. Herunder inngår fremstillingen, leveringen og andre prosesser i forbindelse med

anskaffelsen. Bestemmelsen ordlyd kan tolkes slik at alt fra produksjonsmåte til ansettelse av

arbeidstakere kan knyttes til kontraktens gjenstand. Oppdragsgiver vil med hjemmel i det nye

direktivet kunne stille krav til anstendige arbeidsforhold, at det ikke skal anvendes giftige

kjemikaler i produksjon, at anskaffelsen skal være fairtradeprodusert eller at langtidsledige

117

Trygstad (2006) side 98 og sak C-368/10, avsnitt 84, 85 118

Sak C-513/99, avsnitt 69 og C-448/01, avsnitt 34 119

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (2014) kapittel 7.1 120

EU-kommisjonen (2010a) side 44

33

skal arbeide på kontrakten. Med andre ord kan oppdragsgiver stille krav om alt som foregår

på produksjonsstedet til anskaffelsen blir levert til oppdragsgiver.

Ny artikkel 67 (3) kodifiserer rettspraksis fra Wienstrom-saken.121

I Wienstrom-saken

klargjorde EU-domstolen rekkevidden av kontraktens gjenstand. EU-domstolen uttalte at et

tildelingskriterium som utelukkende henviser til mengden av elektrisitet som overstiger det

forventede årlige forbruket som er fastsatt i konkurransegrunnlaget, ikke kan anses for å ha

tilknytning til kontraktens gjenstand. Det ble også uttalt at det kunne stilles krav om

produksjon av grønn elektrisitet som tildelingskriterium, selv om en slik produksjonsprosess

ikke utgjorde en del av strømmens materielle innhold. I Max Havelaar-avgjørelsen uttalte EU-

domstolen at krav om fairtradeproduserte varer kunne stilles både som et tildelingskriterium

og som kontraktsvilkår.122

Domstolen uttalte videre, at det avgjørende for om et

tildelingskriterium som gjelder produksjonen av en anskaffelse oppfyller tilknytningskravet til

kontraktens gjenstand, er om kriteriet sier noen om produksjonen av den konkrete ytelsen som

skal anskaffes.123

Det kan diskuteres om rekkevidden av ”tilknytning til kontraktens gjenstand” utvides etter

artikkel 67 (3). Det kan være vanskelig å vurdere om det er foreligger en tilknytning mellom

kontraktens gjenstand og metoden for hvordan anskaffelsen blir produsert eller utført på. På

den måten kan oppdragsgivere ende opp med å stille ulovlige tildelingskriterier. Det er

imidlertid vanskelig å forstå hvorfor krav som relaterer seg til kontraktens utførelse ikke skal

kunne stilles som tildelingskriterier, men kun som kontraktsvilkår. En slik tankegang styrkes

når det etter Max Havelaar-avgjørelsen er akseptert å stille tildelingskriterier om

fairtradeproduserte varer. Fairtrade omfatter både arbeidernes lønn og arbeidsforhold, som har

en direkte tilknytning til kontraktens utførelse. Det vil fra et konkurransemessig synspunkt

være mindre konkurransebegrensende å la leverandører konkurrere om å oppfylle sosiale

tildelingskriterier enn å oppfylle sosiale kontraktsvilkår. Det har sin forklaring i at

leverandører blir avvist dersom de ikke oppfyller de fastsatte kontraktsvilkårene i kontrakten,

noe som ikke er tilfellet ved tildelingskriterier. Det blir svært interessant å se hvordan EU-

domstolen tolker ordlyden i artikkel 67, og hvor grensen går for hva som er tillatt å stille som

tildelingskriterier.

121

Romanini (2015), Sak C-448/01, avsnitt 34 og 96 og saml. oppgavens kapittel 5.2.1.1 122

Sak C-368/10, avsnitt 89-91 123

Grimelid (2014) side 101-102

34

5.4.2 Det ytterligere kriterium

Etter det nye direktivets artikkel 67 (3) kan det stilles krav til forhold som ikke gjelder

egenskaper ved anskaffelsen, men det er usikkert hvor langt rekkevidden av denne retten går.

Dersom det i praksis skulle vise seg at det ikke er adgang til å stille visse sosiale krav i

medhold av artikkel 67 (3), kan ”det ytterlige kriterium” utvide rekkevidden av å stille slike

krav i tildelingsfasen. ”Det ytterligere kriterium” er et domstolskapt kriterium som på visse

vilkår tillater medlemslandene å innta tildelingskriterier som ikke direkte kan knyttes til

kontraktens gjenstand.124

”Det ytterligere kriterium” dukket for første gang opp i Beentjes- avgjørelsen125

og deretter i

Nord-pas de Calais-avgjørelsen126

. I Beentjes-avgjørelsen utviklet EU-domstolen det såkalte

”ytterligere kriterium” i forbindelse med bekjempelse av arbeidsledighet. Kriteriet ble

hverken ansett som et kvalifikasjonskriterium eller tildelingskriterium. Det ”ytterligere

kriterium” ble videreført i Nord-Pas de Calais-avgjørelsen. Avgjørelsen gjaldt blant annet

spørsmålet om et krav om ansettelse av langtidsledige, som var forbundet med en lokal plan

for å bekjempe arbeidsløshet, skulle tillates som et tildelingskriterium. Frankrike hadde i et

visst antall kunngjøringer uttrykkelig stilt dette som et tildelingskriterium. EU-kommisjonen

mente at krav om slike ansettelser bare kunne anses som et kontraktsvilkår. EU-domstolen

uttrykte at oppdragsgiver kan stille slike betingelser i forbindelse med bekjempelse av

arbeidsledighet, forutsatt at de anskaffelsesrettslige grunnleggende prinsipper er overholdt og

at kriteriet fremkommer av konkurransegrunnlaget. I tillegg uttalte domstolen at dette bare

kan skje i det omfang hvor oppdragsgiver står overfor to eller flere like tilbud.127

Et slikt krav

kan bare bli anvendt som et tilleggskriterium128

etter at tilbudene hadde blitt sammenlignet ut

fra et rent økonomisk synspunkt.

Det ytterlige kriterium åpner for at det kan stilles krav som ikke direkte kan knyttes til

kontraktens gjenstand, dersom man står mellom valget av to eller flere like tilbud. Da

domstolen bare har henvist til ”det ytterligere kriterium” ved få anledninger, er det usikkert

om hvor langt kriteriet strekker seg og hvordan domstolens bemerkninger til kriteriet skal

forstås.129

Det har tidligere kun blitt stilt som krav i forbindelse med bekjempelse av

arbeidsledighet, og det er usikkert hvilke andre krav som kan stilles med hjemmel i det

domstolskapte kriteriet. På bakgrunn av EU-domstolens drøftelser kan det være mulig å stille

124

EU-kommsjonen (2010a) side 40 125

Sak C-31/87, avsnitt 28-36 126

Sak C-225/98 127

Dommens engelske ordlyd ”Equivalent” 128

Dommens engelske ordlyd ”Accessory criterion” 129

Trygstad (2006) kapittel 13.2.2 og 13.4.1-13.4.4

35

andre sosiale krav, slik som ansettelse av lærlinger, dersom oppdragsgiver står ovenfor flere

like tilbud.

5.5 Gjennomføring av kontrakten

Når konkurransen er avsluttet, og oppdragsgiver har tildelt kontrakt til den valgte tilbyder,

skal kontrakten gjennomføres. Oppdragsgiver kan innta særlige vilkår for gjennomføring av

kontrakten, og dette kalles kontraktsvilkår.

5.5.1 Sosiale hensyn som kontraktsvilkår

For at oppdragsgiver skal kunne bruke sosiale hensyn som kontraktsvilkår, må generelle vil-

kår være oppfylt. Kontraktsvilkårene som ønskes stilt må kunne knyttes til kontraktens utfø-

relse.130

Kontraktsvilkårene må derimot ikke ha tilknytning til kontraktens gjenstand, som er

et krav i alle de andre fasene i anskaffelsesprosessen. Oppdragsgiver kan ikke stille krav som

gjelder bedriftens generelle sosiale profil, da et slikt vilkår ikke vil kunne knyttes til utførelsen

av den aktuelle kontrakten. Videre må vilkårene fremgå av kunngjøringen og konkurranse-

grunnlaget. Til slutt må vilkårene som stilles være i overenstemmelse med de anskaffelses-

rettslige grunnprinsippene, med særlig vekt på proporsjonalitets-, ikke-diskriminerings- og

likebehandlingsprinsippet.131

I medhold av proporsjonalitetsprinsippet kan oppdragsgiver ikke

stille kontraktsvilkår som får anvendelse for andre kontrakter enn den som gjelder den aktuel-

le anskaffelsen, eller kontraktsvilkår som løper lenger enn kontraktstiden. Oppdragsgiver kan

heller ikke stille krav som medfører at kun én tilbyder har mulighet til å levere anskaffelsen,

jf. ikke-diskriminerings- og likebehandlingsprinsippet.

Det følger av dagens direktiv at oppdragsgiver kan stille betingelser til kontraktens gjennom-

førelse som omhandler sosiale hensyn.132

I 2014-direktivet er bestemmelsen om kontraktens

gjennomførelse i artikkel 70 utvidet slik at oppdragsgiver kan innta kontraktsvilkår som om-

fatter betingelser som er ”… social or employment-related…”. De sosiale aspektene er derfor

utvidet til å kunne omfatte arbeids- og sysselsetningsrelaterte hensyn som en del av de sosiale

kriterier. En slik formulering synes å være en direkte hjemmel til å stille krav om bruk av

langtidsledige, lærlinger, anstendige arbeidsforhold og anstendige lønninger som kontrakts-

vilkår.

EU-kommisjonen har tidligere uttalt at kontraktens gjennomføringsfase er den fasen i en an-

skaffelseskonkurranse som anses best egnet til å innta sosiale hensyn, særlig med hensyn til

130



Artikkel 26 og direktivets fortale punkt 33

36

ansettelser og arbeidstakernes arbeidsforhold.133

Som kontraktsvilkår kan det stilles sosiale

hensyn som knytter seg til fremstillingen av en vare, levering av en tjeneste eller utførelsen av

en bygg-og anleggskontrakt. Sosiale hensyn som knyttes til kontraktens gjennomførelse går

ofte ut på å ivareta samfunnshensyn i en bredere forstand. Det kan stilles sosiale kontraktsvil-

kår til hele leverandørkjeden, både til leverandører og underleverandører. I den videre frem-

stillingen vil relevante sosiale hensyn som kan stilles som kontraktsvilkår belyses.

5.5.1.1 Integrasjon av yrkeshemmede på arbeidsmarkedet

Oppdragsgivere kan stille som vilkår at leverandøren skal ansette et bestemt antall eller en

viss prosentandel av utvalgte grupper personer som har vanskeligheter med integrering i ar-

beidsmarkedet.134

Slike personer kan være langtidsledige, personer med psykiske eller fysiske

lidelser, aleneforsørgere, eller ungdom med læringsvansker. For offentlige oppdragsgivere vil

et slikt kontraktsvilkår ha en positiv dobbelteffekt, ved at kontrakten gjennomføres samtidig

med at man får folk i arbeid. EU-domstolen har i særlige situasjoner godtatt å benytte slike

krav som tildelingskriterier, gjennom det ”ytterligere kriterium”. Da det hersker juridisk usik-

kerhet med hensyn til i hvilken utstrekning kriteriet kan benyttes, vil det anbefales å stille

slike krav som et kontraktsvilkår.

Ved utarbeidelse av kontraktsvilkårene er det viktig at oppdragsgiver tilpasser vilkårene til

kontraktens omfang og lengde, som ved kravet om antall yrkeshemmede som skal ansettes.

Det vil stride mot proporsjonalitetsprinsippet dersom oppdragsgiver stiller krav om et ufor-

holdsmessig stort antall arbeidstakere for en kontrakt av lite omfang og som har kort løpetid.

Oppdragsgiver kan bare stille krav som får anvendelse for kontraktens varighet. Det betyr at

det ikke kan stilles krav om fast ansettelse av yrkeshemmede ut over kontraktsperioden. I

medhold av ikke-diskrimineringsprinsippet kan oppdragsgiver ikke stille vilkår som favorise-

rer yrkeshemmede fra bestemte land, som har en bestemt religion eller hudfarge. I medhold av

ikke-diskrimineringsprinsippet står leverandøren fritt til å ansette langtidsledige fra alle

EU/EØS-land.

5.5.1.2 Lærlingklausuler

En lærlingklausul er vilkår om ansettelse av lærlinger for gjennomføring av en kontrakt. Bruk

av lærlingklausuler er et virkemiddel for å øke antall læreplasser og styrke fag- og yrkesopp-

læringen. I senere tid er det blitt argumentert med at lærlingklausuler vil styrke det seriøse

næringslivet og begrense arbeidslivskriminalitet. I Norge, Danmark, Tyskland, Sveits og Øs-

133


EU-kommisjonen (2001) kapittel 1.6 og Direktiv 2014/24/EU fortale punkt 98-99

37

terrike har lærlingordninger lang tradisjon, og er en innarbeidet del av yrkesopplæringssyste-

met.

Ordlyden i artikkel 70 omfatter arbeids- og beskjeftigelsesrelaterte hensyn som en del av de

sosiale kriterier. Med utgangpunkt i en naturlig språklig forståelse av ordlyden i artikkel 70,

åpner bestemmelsen for å benytte lærlinger som kontraktsvilkår. Det fremheves at kravet om

bruk av lærlinger er mest relevant hvor arbeidet med anskaffelsen skal utføres av fagarbeide-

re.

Som for alle sosiale hensyn, må vilkåret om lærlingklausul knyttes til den enkelte utlyste an-

skaffelse. Behovet for lærlinger må knyttes til de oppgaver som er nødvendige for gjennomfø-

ringen av bygg- og anleggskontrakten eller andre tjenesteytelser som oppdragsgiver utlyser.

Det kan ikke stilles krav om at lærlinger skal få fast ansettelse etter endt kontraktsgjennomfø-

relse, eller delta i andre prosjekter som ikke har noen tilknytning til den aktuelle kontrakt.

Kravet om bruk av lærlinger bør bare stilles dersom det er behov for lærlinger i den aktuelle

bransje. Det kan tenkes tilfeller hvor det ikke vil være behov for lærlingplasser, og at et krav

om bruk av lærlinger vil virke uforholdsmessig og være i strid med proporsjonalitetsprinsip-

pet.

Kravet om lærlingklausul må også overholde de grunnleggende anskaffelsesrettslige prinsip-

pene. Hvor stort antall lærlinger som skal arbeide med gjennomførelsen av den enkelte kon-

trakten, vil avhenge av kontraktens omfang, basert på kontraktens art, verdi og lengde. Det

vil være i strid med proporsjonalitetsprinsippet dersom oppdragsgiver stiller krav om at leve-

randøren skal ansette et stort antall lærlinger på en kontrakt av lite omfang og av kort varig-

het. Hvorvidt en leverandør må ansette nye lærlinger eller vil kunne benytte allerede ansatte

lærlinger til oppfyllelse av kontrakten, vil være opp til oppdragsgiver å bestemme gjennom

kontraktsvilkårene. Oslo kommune har tidligere stilt som kontraktsvilkår at det skal ansettes

nye lærlinger for å oppfylle kontrakten. Da kravet har vist seg svært vanskelig for leverandør-

ene å oppfylle, har vilkåret blitt justert til også å gjelde for allerede ansatte lærlinger.135

I

medhold av likebehandlingsprinsippet kan kravet om lærlinger stilles til alle leverandører, så

lenge det ikke stilles krav om at lærlingene skal være tilknyttet en norsk lærlingeordning. En

utenlandsk leverandør som er godkjent lærlingsbedrift i hjemlandet, vil kvalifisere til å vinne

kontrakten i Norge. Det kan ikke kreves at lærlingordningene i andre EU/EØS-land skal være

identisk med den norske ordningen, og det må aksepteres at utenlandske ordninger har en an-

nen oppbygning og et annet innhold enn den norske. Det må likevel kunne stilles krav til at

utenlandske lærlingordninger ivaretar utdanningsmessig formål. Dersom dette ikke er tilfelle,

135

Andersen (2015)

38

vil ikke ordningen kunne anses som en lærlingeordning, og kontraktsvilkåret kan ikke anses

oppfylt.

Dersom en leverandør ikke kan oppfylle kontraktsvilkårene som er inntatt i kunngjøringen

eller konkurransegrunnlaget, vil det medføre avvisning av leverandørens tilbud. Det gjelder

ikke dersom kontraktsvilkåret er umulig å oppfylle. Dersom en leverandør ikke har mulighet

til å oppfylle kontraktsvilkåret om ansettelse av lærlinger fordi markedet er "støvsugd" for

lærlinger, kan det ikke medføre avvisning. Det samme vil gjelde dersom en eller flere virk-

somhet har ansatt alle tenkelige lærlinger i en bransje, og dermed har et slags "monopol" på

lærlingene. Leverandører som derfor ikke får tak i lærlinger, kan ikke avvises, og bedrifter

med lærlinger kan ikke automatisk tildeles kontrakten.

Det forekommer feil bruk av lærlingklausuler i anskaffelseskonkurranser. Som eksempel kan

det vises til konkurranse om driftig av et driftskontrollanlegg. Oppdragsgiver stilte som kvali-

fikasjonskrav at leverandøren skulle godtgjøre”… krav til bevis på godkjent lærebedrift og

oversikt over lærlinger i bedriften siste to år”. For det første gjelder dagens krav om lærling-

klausul kun som et kontraktsvilkår. I eksemplet hadde oppdragsgiver stilt kravet som et kvali-

fikasjonskrav, og dermed et ulovlig kvalifikasjonskrav. For det andre vil kravet om leverandø-

ren har hatt lærlinger i oppfyllelsen av en tidligere kontrakt, ikke være tilknyttet kontraktens

gjenstand i gjeldende konkurranse. Lærlingekravet kan bare knyttes direkte til kontrakten som

skal oppfylles.

5.5.1.3 Anstendige arbeidsforhold

ILOs kjernekonvensjoner får særlig betydning under det nye direktivet, da artikkel 18 (2)

henviser direkte til konvensjonene gjennom ”bilag X”. Ved varekontrakter blir varer ofte pro-

dusert i land hvor produksjonskostnadene er svært lave. I flere produksjonsland har det blitt

dokumentert store avvik fra internasjonale arbeidsstandarder, blant annet ved at det forekom-

mer barne- og tvangsarbeid. ILO har gjennom sine åtte kjernekonvensjoner136

hjemlet univer-

selle grunnleggende rettigheter som oppdragsgiver kan stille krav om at skal overholdes i alle

ledd av leverandørkjeden. Oppdragsgiver kan kreve at varen produseres lovlig og etisk for-

svarlig, og at arbeidstakerne har anstendige og sikre arbeidsforhold. Oppdragsgiver kan også

kreve at leverandørene og underleverandørene overholder arbeidslovgivningen i produsent-

landet. Dersom varen er produsert i et annet EU-land, kan kontraktsvilkår som krever endring

av organiseringen eller strukturen i en bedrift anses som diskriminerende eller utgjøre en han-

delshindring.137

136

Se oppgavens kapittel 2.2 137

EU-kommisjonen (2010a) side 45

39

Fairtradeproduserte produkter skal sikre anstendige arbeidsforhold og arbeidsbetingelser for

arbeidstakere, og skal dermed bidra til en mer rettferdig handel og utvikling i fattige land.

Oppdragsgiver kan stille krav om kjøp av fairtradeprodukter138

, men må også godta at leve-

randører kan vise til andre merkeordninger eller dokumentasjon som bekrefter at varen stam-

mer fra rettferdig handel.

5.5.1.4 Anstendige lønninger

Oppdragsgiver kan sette vilkår om at arbeidstakerne til hovedleverandøren og underleveran-

dørene skal betales anstendig lønn for arbeid knyttet til den aktuelle kontrakten.139

Det har

likevel hersket juridisk usikkerhet med hensyn til om oppdragsgiver gjennom kontraktsvilkår

kan pålegge leverandører og underleverandører å betale en bestemt lønn til sine arbeidstake-

re.140

Det kan være viktig for oppdragsgiver å ha mulighet til å sette en minstestandard for hva leve-

randørens og underleverandørens arbeidstakere skal tjene, for å unngå sosial dumping. Krav

om anstendige lønninger vil særlig kunne ha betydning for kontrakter mellom oppdragsgiver

og leverandører fra forskjellige land.141

Grunnen til det er at lønninger varierer fra land til

land, og at lønnen i produksjonsland ofte er svært lav. Dersom leverandøren kommer fra et

land som har ratifisert ILOs konvensjon nr. 94 om arbeidsklausuler offentlige kontrakter, kan

oppdragsgiver kreve at arbeidstakerne skal ha anstendige lønn i medhold av konvensjonen.142

Problemet oppstår dersom ILO-konvensjonen ikke er ratifisert, eller oppdragsgiver ønsker å

innta krav om bestemte lønninger som ikke dekkes av bestemmelsene i konvensjonen.

I Dortmund-avgjørelsen hadde oppdragsgiver satt som kontraktsvilkår at hovedleverandøren

og underleverandøren skulle betale arbeidstakerne minstelønn etter tyske minstelønnssatser.143

Kontraktsvilkåret ble påklaget av den tyske hovedleverandøren. Hovedleverandøren motsatte

seg ikke å betale angitt minstelønn til egne arbeidstakere i Tyskland, men motsatte seg å beta-

le tyske lønninger til underleverandøren i Polen. EU-domstolen uttalte at kontraktsvilkåret var

ulovlig. Kontraktsvilkåret ble ansett som en handelshindring og ble dermed ansett å være

uforholdsmessig. Begrunnelsen var at polsk minstelønn var betraktelig lavere enn tysk mins-

138

Sak C-368/10, avsnitt 75-76 139


Sak C-346/06 og sak C-319/06 141

For anskaffelser under terskelverdi finnes det i LOA § 7 bestemmelser om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige

kontrakter 142

ILO-konvensjon nr. 94, artikkel 2, 4, og 5 143

Sak C-549/13, avsnitt 30-36

40

telønn. Det kan derfor ikke stilles krav om at fastsatte minstelønnssatser i et land skal gjelde

for et annet land med andre minstelønnssatser.

I Storbritannia opererer britiske myndigheter med betegnelsen ”minimum wage” og “living

wage”.144

"Minimum wage” betegnes som den laveste lønnen oppdragsgiver kan betale ar-

beidstakere. ”Living wage” er basert på et minimumsregnestykke i forhold til hva det koster å

leve på det aktuelle stedet. ”Living wage” endrer seg fra sted til sted, og er derfor forskjellig

fra London til en liten engelsk havneby. Britiske myndigheter har begynt å innta kravet om

”living wage” som et kontraktsvilkår ved tildeling av offentlige kontrakter. Et slikt kontrakts-

vilkår vil være lovlig å stille overfor britiske leverandører. Usikkerheten gjelder hvorvidt dette

kravet også kan stilles som kontraktsvilkår for kontrakter som utføres av leverandører eller

underleverandører i andre EU/EØS- land. Det foreligger ingen rettspraksis om spørsmål knyt-

tet til ”living wage”, og britiske jurister er usikre på om det er mulig å innta et slikt kontrakts-

vilkår i en anskaffelseskonkurranse for utenlandske leverandører.145

Kravet om "living wage"

kan se ut som en konstruert betegnelse etter at EU-domstolen satte foten ned for bruk av et

lands minstelønn overfor leverandører i et annet medlemsland med et lavere lønnsnivå. Der-

som betegnelsen "living wage" kan utformes nøytralt, ved at det er leverandørlandenes eget

lønnsnivå som legges til grunn, vil klausulen være forholdsmessig, og kan dermed brukes som

et kontraktsvilkår.

5.5.1.5 Begrensing av underleverandører

Ved gjennomføringen av kontrakten kan det være ønskelig for oppdragsgivere å ha kontroll

over leverandørkjeden. Dette kan gjøres ved å stille krav om begrensning av underleverandø-

rer i leverandørkjeden. Krav om begrensning i leverandørkjeden har blitt tatt i bruk av flere

oppdragsgivere, særlig ved bygg- og anleggsanskaffelser. Hovedhensynet bak kravet er å

kunne begrense og utelukke useriøse leverandører.

Det er viktig å understreke at begrensning av underleverandører relaterer seg til antall ledd i

kontraktskjeden vertikalt, og ikke til antall underleverandører som kan benyttes. I bransjer

hvor det er særlige utfordringer og fare for sosial dumping, vil oppdragsgivere kunne ønske å

begrense antall underleverandører i kontraktskjeden. På den måten vil det bli lettere for opp-

dragsgivere å kontrollere underleverandørene, og sørge for at forpliktelsene de er pålagt etter

kontrakten blir overholdt. Et slikt kontraktsvilkår kan oppfattes som diskriminerende eller

som en handelshindring overfor leverandører som ikke har mulighet til å oppfylle kontrakten

uten å benytte flere ledd i leverandørkjeden.

144

Romanini (2015) 145

Wragge, Lawrence, Graham & Co Advokatfirma (2014)

41

Regjeringen har i sin strategi mot arbeidslivskriminalitet foreslått å innføre bestemmelser som

åpner for å sette et tak på maksimalt antall ledd i leverandørkjeden hvor det er særskilte ut-

fordringer.146

Oslo kommune har inntatt som kontraktsvilkår i sine standardkontrakter for

bygg- og anleggskontrakter at hovedleverandøren maksimum skal ha to leverandører i leve-

randørkjeden.147

Skien kommune har gjennom sin modell foreslått at det ikke skal være mer

enn ett ledd i kontraktskjeden for bygg- og anleggskontrakter.148

Oppdragsgiver kan godkjen-

ne to ledd når det foreligger en god begrunnelse. I NOU 2014:4, ble det stilt forslag fra et

mindretall om å innføre begrensninger i antall ledd i leverandørkjeden.149

Begrensing av antall ledd i kontraktskjeden, må bero på en konkret vurdering. Et krav som

avskjærer leverandører helt fra å benytte underleverandører, vil kunne være i strid med like-

behandlingsprinsippet. Oppdragsgiver kan heller ikke begrense antall underleverandører som

står i direkte kontraktsforhold med hovedleverandør. En slik begrensing vil favorisere leve-

randører som besitter kompetanse til å utføre hele leveransen, eller som kan nyte godt av

kompetanse i konsernet. Kravet vil diskriminere leverandører som ikke besitter all kompetan-

se selv, men er avhengig av innleie eller å støtte seg på andre foretaks kompetanse for å gi

tilbud. Det antas at selskaper i konsern, ikke vil bli omfattet av en slik begrensing.

146

Pressemelding fra Regjeringen (2015) 147

Andersen (2015) 148

Skien kommune (2014) 149

NOU 2014:4, kapittel 15.7.4

42

6 Hvordan kan oppdragsgiver forsikre seg om at de sosiale

hensynene overholdes av leverandøren?

Det nye anskaffelsesdirektivet inneholder ikke utførlige regler om kontraktsoppfølging. Nytt

er likevel regler om utskifting av underleverandører som bryter med de obligatoriske og frivil-

lige avvisningsgrunnene. For at oppdragsgiver skal kunne følge opp kontrakten på best mulig

måte, er det viktig at oppfølgingstiltakene er fastsatt i kontrakten. Oppdragsgiver har stor

valgfrihet til å fastsette kontraktsvilkår som gjelder oppfølging av kontrakten. Oppdragsgiver

kan innta i kontrakten at det skal være mulig å kontrollere både leverandøren og underleve-

randørens etterlevelse av kontrakten ved å foreta stikkprøver eller kreve dokumentasjon. Opp-

følging av kontrakten gjelder for hele leverandørkjeden.

6.1 Kontroll og oppfølging

Oppdragsgiver bør alltid forsikre seg om at anskaffelsen leveres i overenstemmelse med kon-

trakten. Oppfølging av leverandørens leveranser er avgjørende for å få gode leveranser, opp-

dage avvik og raskt rette eventuelle feil og mangler. Dersom kravene som stilles i anskaffel-

seskonkurransen ikke blir fulgt opp verken av oppdragsgiver eller leverandør, vil det være en

risiko for at kontrakten ikke vil fungere etter sin hensikt. Derfor er det viktig at oppdragsgiver

har et godt system for å avklare forhold som kan få betydning for anskaffelsen, nettopp for å

unngå sanksjonering av leverandøren.

Et oppstartsmøte mellom oppdragsgiver og leverandør vil ofte være en fordel. Ved et opp-

startsmøte kan oppdragsgiver understreke hvilke forpliktelser oppdragsgiver anser som viktig

og tydeliggjøre konsekvensene av manglende overholdelse av sosiale kriterier. For å sikre at

blant annet sosiale kriterier blir oppfylt bør det avtales fremtidige oppfølgingsmøter mellom

partene. På den måten får oppdragsgiver et helhetlig bilde av hvordan leverandøren arbeider

for å oppfylle kravene, slik at partene har en felles forståelse om å skape forbedringer.150

Det

er en svært viktig jobb som gjøres i oppfølgingssamtalen med leverandøren, da det er lite ef-

fektiv å stille krav om sosiale hensyn uten å påse at kravene faktisk overholdes. Dersom opp-

dragsgiver ikke følger opp kravene som er inntatt i kontrakten kan det spørres om det overho-

det er noe poeng å stille slike krav.

Den vanligste og mest brukte formen for kontroll med leverandøren er dokumentasjon for at

leverandøren overholder de avtalte forpliktelser, herunder betingelser for gjennomføring av

kontrakten. Dersom det er fastsatt i kontrakten, kan oppdragsgiver kreve fortløpende doku-

mentasjon for at ILO-konvensjonen om barnearbeid eller tvangsarbeid blir overholdt. Leve-

randøren kan forpliktes til å dokumentere lønns- og arbeidsvilkår for egne arbeidstakere og

150

Initiativ for etisk handel (2009) kapittel 3.2.2

43

arbeidstakere hos eventuelle underleverandører. Dersom oppdragsgiver har fastsatt krav om

ansettelse av langtidsledige, kan det kreves dokumentasjon om slike ansettelser. Slik doku-

mentasjon kan komme fra leverandøren selv, eller lokale NAV-kontorer som verifiserer at

bedriften har ansatt langtidsledige. Dersom leverandøren ikke oppfyller kontraktsvilkårene,

skal det dokumenteres hvorfor vilkårene ikke er overholdt. Ny og mer presis dokumentasjon

kan kreves, dersom oppdragsgiver mener at dokumentasjonen som ble mottatt i første omgang

ikke er god nok.

Oppdragsgiver kan beslutte å foreta kontroller på leverandørens produksjonssted. Rett til å

foreta kontroll av leverandøren og underleverandøren må være kontraktsfestet, da oppdrags-

giver ikke har en generell rett til befaring på anskaffelsens produksjonssted eller stedet hvor

kontrakten utføres. Slike kontroller kan være uanmeldt eller forhåndsanmeldt, og vil bestå av

en kartlegging av arbeidsforholdene med særlig fokus på sosiale vilkår i kontrakten. Stedlig

kontroll ved produksjonsstedet bør alltid gjøres av erfarne revisorer som kjenner til forhold

ved produksjonsstedet. SKI-innkjøpssentral, som eies av Sveriges kommuner og Landsting,

har inngått avtale med revisorer som har kompetanse til å utføre revisjon/stikkprøver hos ho-

vedleverandøren og underleverandører på produksjonsstedet.151

Stikkprøveordningen foretas

ved at revisorer besøker utvalgte leverandører og utarbeider en rapport, hvor det fremkommer

om det foreligger avvik fra kontrakten som kan medføre sanksjoner. I Norge har vi eksempel

på at Stavanger kommune utførte stikkprøver av en steinprodusent etter at bedriften kom i

medias søkelys på grunn av spekulasjoner om steinleverandørens bruk av barnearbeid i In-

dia.152

Det ble i 2007 påstått at den indiske steinen som Stavanger kommune hadde lagt på

byens nye torg var bearbeidet av barn. Kommunen hadde mottatt erklæring fra leverandøren

om at steinen var produsert på etisk forsvarlig vis, men var ikke fornøyd med informasjonen

som var gitt. Kommunen bestemte seg derfor for å foreta en stedlig kontroll av forholdene i

India.

Kontroll av produksjonssted vil ofte medføre ekstra kostander. Det kan diskuteres hvorvidt

det er oppdragsgiver eller leverandøren som skal dekke kostnadene ved en eventuell kontroll.

Dersom leverandøren har gitt oppdragsgiver grunn til mistanke om at det foreligger brudd på

kontrakten, vil leverandøren være nærmest til å bære utgiftene dersom oppdragsgiver be-

stemmer seg for å foreta en kontroll. Tilfellet vil være motsatt hvor oppdragsgiver foretar ge-

nerelle stikkprøver. Hvem som skal dekke kostnadene ved en kontroll bør kontraktsfestet, slik

at det ikke oppstår tvister.

151

SKL Kommentus Inköpscentral (2012) 152

Stavanger kommune (2013)

44

6.2 Sanksjonering ved brudd på sosiale hensyn

Verken dagens anskaffelsesdirektiv eller det nye direktivet inneholder regler om misligholds-

beføyelser for brudd på kontrakten. Alminnelige kontraktsrettslige regler kommer derfor til

anvendelse i de tilfeller oppdragsgiver bestemmer seg for å rette misligholdsbeføyelser mot

leverandøren. Misligholdsbeføyelser som vil bli aktuelle ved avvik fra kontrakten, må være

inntatt i kontrakten.

Misligholdsbeføyelsen bør avspeile hvor viktig det er for oppdragsgiver at sosiale hensyn blir

overholdt. Det er viktig å merke seg at sosiale hensyn ofte er inntatt i kontrakten som bifor-

pliktelser, og i slike tilfeller bør det ikke innføres vidtgående misligholdsbeføyelser dersom

det foreligger avvik. Hvor alvorlig og hvor stort omfanget av misligholdet er bør være ut-

gangspunkt for hvilke misligholdsbeføyelser som blir iverksatt. Det vil variere mellom hvilke

misligholdsbeføyelser som er praktisk å benytte i forhold til hva som anskaffes.

6.2.1 Muligheten til å avhjelpe kontraktsbrudd

Dersom det er fastslått at leverandøren ikke har levert anskaffelsen i tråd med kontrakten, kan

leverandøren få en ny mulighet til å levere anskaffelsen i tråd med kontrakten. Hvorvidt slik

avhjelp tillates av oppdragsgiver vil bero på hvor graverende forholdet som leverandøren har

gjort seg skyldig i er, og på hva som skal anskaffes. For noen anskaffelser vil det være mer

praktisk å gi leverandøren mulighet til å avhjelpe, nettopp for å reparere kontraktsbruddet.

Ved bygg- og anleggskontrakter er avhjelp en praktisk form for misligholdsbeføyelser. Det er

lite hensiktsmessig å heve kontrakten ved oppføring av en skole dersom det viser seg at entre-

prenøren har betalt sine arbeidere for lite i lønn. Et slikt forhold kan repareres ved at arbeider-

ne får lønnen de har krav på. Oppdragsgiver kan også holde tilbake deler av kontraktssummen

til det dokumenterte forholdet er i orden.153

For enkelte tilfeller av vareanskaffelser kan av-

hjelp være lite praktisk. Dersom leverandøren har brukt barnearbeid, i forbindelse med pro-

duksjon av arbeidsklær, vil det være vanskelig å reparere et slikt forhold. Forholdet kan ikke

repareres dersom klærne allerede er produsert, og en omlevering av samme anskaffelse vil

innebære en mulighet for at nye overtredelser kan finne sted.

6.2.2 Krav om erstatning, prisavslag eller bøter

Hvorvidt oppdragsgiver kan kreve erstatning for brudd på sosial hensyn eller omdømmetap er

usikkert. For å fremme et erstatningskrav følger det av alminnelig kontraktsrett at oppdragsgi-

ver må ha lidt et økonomisk tap.154

Det kan være vanskelig å fastsette et erstatningsbeløp for

brudd på sosiale hensyn, da slike brudd sjelden vil medføre økonomiske konsekvenser. I slike

153

Statsbygg, (2014) Del 1, kapittel 10 154

Hagstrøm (2011) kapittel 20.4

45

tilfeller vil det være hensiktsmessig å innta klausuler i kontrakten om prisavslag, bøter eller

dagsmulkter dersom kontraktsvilkårene ikke etterleves.

Mange oppdragsgivere, blant annet Oslo kommune og Statsbygg, opererer med dagmulkt for

overtredelse av kontraktsvilkår.155

Dagmulkt skal forstås som et insitament til å få leverandø-

ren til å levere i tråd med kontrakten. Leverandøren får på den måten muligheten til å rydde

opp i forholdene, og oppdragsgiver får kompensasjon for overtredelsen. Proporsjonalitetsprin-

sippet kommer til anvendelse i forhold til dagmulktens størrelse og hvilke overtredelser som

skal medføre dagsmulkt. Det kan argumenteres med at det er uetisk at oppdragsgiver skal

”tjene” på at leverandøren ikke oppfyller sine sosiale forpliktelser. På den annen side er regel-

verket ikke til hinder for at oppdragsgiver bestemmer at dagsmulkter og bøter som blir innbe-

talt skal gå til veldedige formål.

6.2.3 Heving av kontrakten ved brudd på sosiale hensyn

Ved alvorlige overtredelser av kontrakten vil heving være den eneste misligholdsbeføyelsen

som har ønsket virkning. Hensynet til likebehandling og rettferdig konkurranse tilser at opp-

dragsgiver på et tidspunkt må ta et endelig oppgjør med leverandøren og kontrakten. Heving

er en alvorlig sanksjon, da den medfører at kontrakten opphører. Etter alminnelig kontraktsrett

kan oppdragsgiver heve kontrakten dersom det foreligger ”vesentlig mangel/avvik”.156

Opp-

dragsgiver må i slike tilfeller foreta en grundig vurdering om heving er ønskelig og om he-

vingsvilkårene er oppfylt.

Sosiale hensyn er ofte inntatt i kontrakten som en biforpliktelse, og det må foreligge gjentatte

brudd på kontraktsforpliktelsene før vesentlighetskravet kan anses oppfylt. Det vil stride mot

proporsjonalitetsprinsippet dersom oppdragsgiver hever en kontrakt hvor leverandøren ikke

har ansatt riktig antall lærlinger som følger av kontrakten. Dersom det er viktig at de sosiale

hensynene overholdes, kan oppdragsgiver bestemme at brudd på angitte biforpliktelser anses

som et vesentlig kontraktsbrudd og kan medføre heving.157

Hvis sosiale hensynene utgjør ho-

vedforpliktelsen, vil kontraktbrudd lettere kunne anses som vesentlig, slik at oppdragsgiver

kan heve kontrakten. Det er ikke ofte at sosiale hensyn utgjør hovedforpliktelsen i en anskaf-

felseskonkurranse, men det kan være tilfellet ved anskaffelser som skal ivareta hensynet til

universell utforming eller krav om bestemte merker. Dersom en oppdragsgiver ønsker fairtra-

deproduserte varer og leverandøren ikke overholder kravet, kan det gi oppdragsgiver hjemmel

for å heve kontrakten.

155

Andersen (2015) 156

For rekkevidden av begrepet ”vesentlig mangel/avvik”, se Rt. 1998 s. 1510 (Ekte Hussopp) s. 1518 157

Grimelid (2014) side 144-146

46

6.2.4 Utestengelse fra fremtidige anskaffelseskonkurranser

Leverandører som har overtrådt de obligatoriske og fakultative avvisningsgrunner risikerer å

bli utestengt fra fremtidige anskaffelseskonkurranser.158

I Forposta-avgjørelsen uttalte EU-domstolen at manglende overholdelse av kontraktsmessige

forpliktelser, kan i prinsippet betraktes som en feil i forbindelse med utførelse av leverandø-

rens arbeid.159

Leverandøren må imidlertid ha utvist en forsettlig eller uaktsom oppførsel av

en visst alvorlighetsgrad, og det kreves en konkret og individuell vurdering av den aktuelle

leverandørens holdninger for å konstatere om det er en alvorlig feil.160

Manglende overholdel-

se av kontraktsvilkår vil altså kunne føre til at leverandøren utelukkes ved fremtidige konkur-

ranser, på lik linje som ved brudd på de fakultative avvisningsgrunnene.161

I dagens direktiv er det ingen tidsbegrensing i forhold til hvor lenge en leverandør kan ute-

stenges, men i det nye direktivet er det fastsatt en maksimal utestengelsesperiode.162

Leveran-

døren kan for overtredelse av de obligatoriske avvisningsgrunnene utelukkes i inntil fem år fra

datoen for den rettskraftige dommen. For brudd på de fakultative avvisningsgrunnene og

brudd på kontraktsvilkår, kan utestengelsesperioden vare i inntil tre år fra den relevante hen-

delsen.

Det nye direktivet inneholder en sikkerhetsventil som innebærer at leverandører får en mulig-

het til å gjøre opp seg, gjennom en såkalt ”self cleaning”. Bestemmelsen i det nye direktivets

artikkel 57 nr. 6, gir leverandørene mulighet til å reparere overtredelsen dersom det treffes

passende og tilstrekkelige tiltak for å forebygge at slike forsømmelser skjer igjen. På den må-

ten kan leverandørene unngå avvisning og fremtidig utelukkelse fra anskaffelseskonkurranser.

Utestengelser fra fremtidige konkurranser er en sanksjon som kan få svært alvorlige konse-

kvenser for de leverandørene som blir utstengt. I verste fall kan de risikere å gå konkurs, sær-

lig i de tilfeller hvor det offentlige er deres største eller eneste kunde. Oppdragsgiver skal all-

tid handle i overenstemmelse med proporsjonalitetsprinsippet ved offentlige innkjøp, og bør

derfor være tilbakeholden med å anvende en slik sanksjon.

158

Se oppgavens kapittel 5.3.1 159

Sak C-465/11, avsnitt 29-30 160

Ibid, avsnitt 27 161


Se artikkel 57 nr. 7

47

6.2.5 Utskifting av underleverandører

Artikkel 71 i nytt direktiv inneholder bestemmelser om bruk av underleverandører. Bestem-

melsen inneholder både en videreføring av dagens bestemmelse og ny bestemmelse. Ny er

bestemmelsen om utskifting av underleverandører på visse vilkår.

For å sikre at underleverandører oppfyller sine forpliktelser etter kontrakten, er det mulig å

skifte ut straffedømte leverandører. Artikkel 71 (6) litra b, inneholder en bestemmelse hvor

medlemslandene kan pålegge oppdragsgiver å kontrollere om det foreligger forhold som gjør

underleverandørene uegnet til å medvirke til kontraktens utførelse. Bestemmelsens har en

henvisning til artikkel 57 som pålegger oppdragsgivere å skifte ut underleverandører som har

overtrådt de obligatoriske eller frivillige avvisningsgrunner. Bestemmelsen kan aktivt bruke

som et virkemiddel for å bekjempe arbeidslivkriminalitet. Når underleverandører er kjent med

at det kan bli byttet ut, vil det medføre en mer bevisst holdning til overholdelse av sosiale

forpliktelser.

6.2.6 Ros istedenfor ris

Oppdragsgivere må vurdere om hvilke sanksjoner som skal benyttes ved brudd på sosiale for-

pliktelser. Oppdragsgiver må ikke nødvendigvis bruke sanksjoner for å få leverandører til å

oppfylle de fastsatte kontraktsvilkårene. Ofte kan ros istedenfor ris fungere som et bedre vir-

kemiddel. Et slikt eksempel er Statens Vegvesen som gir kronetillegg til leverandører som

bruker lærlinger i kontrakter.163

Gjennom positive tiltak kan oppdragsgiver oppmuntre leve-

randørene til å satse på sosiale hensyn.

163

Statens vegvesen (2014)

48

7 En sosial gavepakke?

Som vist i oppgaven åpner det nye direktivet for at sosiale hensyn som er forholdsmessige og

har tilknytning til kontraktens gjenstand, i større grad enn ved dagens direktiv kan benyttes i

en anskaffelseskonkurranse. Sosiale hensyn kan brukes som et ledd til å bidra til et mer bære-

kraftig internasjonalt og nasjonalt næringsliv, og vil trolig få større plass i anskaffelseskonkur-

ranser med årene.

Det nye direktivet innfører obligatoriske plikter for medlemslandene i medhold av artikkel 18

(2). For de øvrige bestemmelsene som inneholder krav om sosiale hensyn er det opp til med-

lemslandene hvorvidt de skal gjøres obligatoriske. Dersom medlemslandene velger å gjøre de

fakultative bestemmelsene obligatoriske, vil det sikre en bedre overholdelse av sosiale for-

pliktelser i offentlige kontrakter. Det er sikker rett at medlemslandene kan forplikte seg til å

overholde flere og strengere sosiale bestemmelser enn det som følger av minstekravet i EU-

lovgivingen.

Det kan med god grunn hevdes at det nye direktivet er en sosial gavepakke til oppdragsgivere,

leverandører og politikere som er opptatt av at regelverket ikke bare skal legge vekt på øko-

nomiske hensyn, men være et politisk virkemiddel for å ta samfunnsansvar. At det nye direk-

tivet i større grad åpner for ivaretakelse av sosiale hensyn i flere faser i anskaffelseskonkur-

ransen enn etter dagens direktiv, er et faktum. I tillegg til å kunne benytte sosiale kriterier i

kravspesifikasjonen og ved kvalifisering av leverandøren, åpner direktivet for å stille sosiale

krav både i produksjonsprosessen og i tildelingsfasen.

7.1 Tør EU-medlemslandene ta utfordringen?

Forutsetningen for at sosiale hensyn kan bidra til et mer bærekraftig næringsliv er at med-

lemslandene legger til rette for en slik utvikling. Det må skapes bevissthet hos oppdragsgivere

om anvendelsen av sosiale hensyn, slik at de blir trygge på å stille sosiale krav som en del av

anskaffelsen og at kontrakten følges opp på en god og strukturert måte.

Oppgaven vurderer rekkevidden av hvilke hensyn som kan stilles og hvordan de kan stilles i

en anskaffelsesprosess. Krav som ikke kan stilles i en fase i konkurransen, kan ofte stilles i en

annen fase. EU-kommisjonen overlater i første omgang fortolkningen av regelverket til med-

lemslandene, og vil avvente utarbeidelse av en veileder om sosiale hensyn. EU-kommisjonens

policy vil være å rettlede medlemslandene til å foreta riktige og gode fortolkninger og avgjø-

relser.

Det nye direktivet gir medlemslandene stor mulighet til å innføre omfattende tiltak for å over-

holde sosiale forpliktelser gjennom artikkel 18 (2). Avhengig av hvordan medlemslandene

benytter mulighetsrommet, vil det kunne skje raske fremskritt på feltet for sosialt ansvar i

49

offentlige anskaffelser. Medlemslandene kan ved gjennomføringen av direktivet gjøre de fri-

villige bestemmelsene obligatoriske ved enhver anskaffelseskonkurranse. Det vil i stor grad

sikre en rask og bærekraftig utvikling. Det gjenstår å se om noen av medlemslandene, herun-

der EØS-land, tør å ta denne utfordringen.

7.2 Tør Norge ta utfordringen?

Det nye direktivet gir Norge som EØS-land, et stort handlingsrom for hvordan sosiale hensyn

skal gjennomføres i norsk lovgiving. Med unntak av de obligatoriske avvisingsgrunnene, kan

Norge overlate ansvaret om å stille sosiale krav i anskaffelseskonkurranser til oppdragsgiver.

Oppdragsgivere som har gjort offentlige anskaffelser til et ledelsesansvar, har som regel inn-

tatt krav om sosiale hensyn i sin anskaffelsespolicy. Norge kan også velge å gjøre fakultative

regler obligatoriske. Det betyr at oppdragsgiver blir forpliktet til å stille krav om sosiale hen-

syn. Det kan argumenteres med at obligatoriske regler ved bruk av sosiale hensyn blir for

kompliserte og pålegger oppdragsgiver store administrative byrder. For å lykkes med en so-

sial innkjøpspolitikk er det viktig at det utarbeides retningslinjer og at disse formidles til opp-

dragsgiver, samt utvikle verktøy som på en enkel måte kan brukes for å inkludere sosiale hen-

syn i offentlige anskaffelser.

Når det skal avgjøres hvordan de sosiale hensyn skal innarbeides i regelverket vil det være en

avveining mellom hensynet om å hindre useriøse leverandører og hensynet til fleksibilitet for

oppdragsgiver om selv å bestemme når sosiale hensyn bør benyttes.

Bruk av sosiale kriterier er et virkemiddel som bidrar til at det offentlige får seriøse bedrifter

som leverandører til det offentlige. Å stille sosiale krav til leverandører, vil bidra til at useriø-

se leverandører diskvalifiseres og at seriøse leverandører premieres gjennom tildeling av kon-

trakter. Et slikt synspunkt støtter opp om "Det gode innkjøp", som vil bidra til å legge til rette

for et seriøst næringsliv.164

Å benytte offentlige anskaffelser som et virkemiddel til å fremme

sosial ansvarlig utvikling er både riktig og viktig. Er det på tide å la seriøse leverandører få et

konkurransefortrinn?

164

Stortingsmelding (2009)

50

Litteraturliste

EU-direktiver: 1992 Direktiv 92/50/EEC

Rådets direktiv av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene

ved inngåelse av offentlige tjenesteytelseskontrakter

1993 Direktiv 93/37/EEC


med hensyn til inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter



ved tilbudsgivning innenfor for vann- og energiforsyning samt transport

og telekommunikasjon



ved offentlige innkjøp

2004 Direktiv 2004/18/EF

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv av 31. mars 2004 om samord-

ning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøpskon-

trakter, offentlige tjenesteytelseskontrakter og offentlige bygge- og an-

leggskontrakter

2014 Direktiv 2014/23/EU

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv av 26. februar 2014 om

tildeling av konsesjonskontrakter


Europa-Parlamentets og Rådets direktiv av 26. februar 2014 om offent-

lige anskaffelser og om opphevelse av direktiv 2004/18/EF


Europa-Parlamentets og Rådets direktiv av 26. februar 2014 om frem-

gangsmåten ved inngåelse av kontrakter innenfor vann- og energiforsy-

ning, transport samt posttjenester og om opphevelse av direktiv

2004/17/EF

Lover og forskrifter 1992 EØS-avtalen, inntatt ved Norsk lov av 27. november 1992, nr. 109 om

gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske

økonomiske samarbeidsområde (EØS) m.v. (EØS-loven)

1999 Lov av 16. juli 1999 om offentlige anskaffelser

2006 Forskrift av 7. april 2006 om offentlige anskaffelser

51

Forarbeider Norges offentlige utredning (NOU)

NOU 1997:21 Offentlige anskaffelser

NOU 2014:4 Enklere regler - bedre anskaffelser - Forenkling av det norske anskaf-

felsesregelverket

Sverige:

SOU 2014:51 Nya regler om upphandling

Ds 2014:25 Nya regler om upphandling

Konvensjoner, direktiver og resolusjoner 1891 The Fair Wages Resolution of the House of Commons

ILO-konvensjonene:

1930 Nr. 29 om tvangsarbeid

1948 Nr. 87 om foreningsfrihet og vern av organisasjonsretten

1948 Nr. 94 om arbeidsklausuler i offentlige arbeidskontrakter

1949 Nr. 98 om retten til å organisere seg til å føre kollektive forhandlinger

1951 Nr. 100 om lik lønn for mannlige og kvinnelige arbeidere for arbeid av lik

verdi

1957 Nr. 105 om avskaffelse av tvangsarbeid

1958 Nr. 111 om diskriminering i sysselsetting og yrke

1973 Nr. 138 om minstealder for adgang til sysselsetting

1999 Nr. 182 om forbud mot og umiddelbare tiltak for å avskaffe de verste former

for barnearbeid

2010 Traktaten om Den Europeiske Union og traktaten om Den Europeiske Unions

funksjonsmåte (konsolidert utgave) (2010/C 83/01) (TEU-traktaten)

2014 Dir. 2014:162, Kommittédirektiv, Upphandling och villkor enligt kollektivavtal

Rettspraksis EU-domstolen

Sak C-810/79 Peter Überschär v Bundesversicherungsanstalt für Angestellte.

Saml. 1980 - 02747

Sak C-31/87 Gebroeders Beentjes BV v State of the Netherlands.

Saml. 1988 - 04635

Sak C-265/87 Hermann Schräder HS Kraftfutter GmbH & Co. KG v Hauptzollamt.

Gronau. Saml. 1989 - 02237

Sak C-243/89 Commission of the European Communities v Kingdom of Denmark.

Saml. 1993 I-03353

Sak C-87/94 Commission of the European Communities v Kingdom of Belgium.

Saml. 1994 I-01395

52

Sak C-225/98 Commission of the European Communities v French Republic

Saml. 2000 I-07445

Sak C-19/00 SIAC Construction Ltd v County Council of the County of Mayo

Saml. 2001 I-07725

Sak C-513/99 Concordia Bus Finland Oy Ab, formerly Stagecoach Finland Oy Ab v

Helsingin kaupunki and HKL-Bussiliikenne. Saml. 2002 I-07213

Sak C-448/01 EVN AG and Wienstrom GmbH v Republik Österreich.

Saml. 2003 I-14527

Sak C-319/06 Commission of the European Communities v Grand Duchy of Luxem-

bourg. Saml. 2008 I-04323

Sak C-346/06 Dirk Rüffert v Land Niedersachsen. Saml. 2008 I-01989

Sak C-423/07 European Commission v Kingdom of Spain. Saml. 2010 I-03429

Sak C-368/10 European Commission v Kingdom of the Netherlands. EU:C:2012:284

Sak C-465/11 Forposta SA and ABC Direct Contact sp. z o.o. v Poczta Polska SA.

EU:C:2012:801

Sak C-549/13 Bundesdruckerei GmbH v Stadt Dortmund. EU:C:2014:2235

Høyesterettspraksis:

Rt. 1998 s. 1510

Praksis fra KOFA:

Sak. 2011/206

Juridisk litteratur

McCrudden, Christopher Using Public Procurement to achieve social outcomes, Natural Re-

sources Forum, volume 28, Issue 4, november 2004

Trygstad, Kristian Dahle, Tildeling av offentlige kontrakter. Rettslige vurderinger i tildelings-

fasen ved offentlige anskaffelser, 1. utgave, 1. Opplag, 2006

McCruddden, Christopher, Buying Social Justice: Equality, Government Procurement, and

Legal Change, 1. utgave, 2007

Steinicke, Michael, og Lise Groesmeyer, EU`s udbudsdirektiver med kommentarer, 2. utgave,

2008

Initiativ for etisk handel, Etiske krav i offentlige anskaffelser, versjon 1, andre opplag, 2009

https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/bld/for/ie_veileder_for_etisk_handel.pdf,

(Sitert 10. januar 2015)

https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/bld/for/ie_veileder_for_etisk_handel.pdf

53

EU-kommisjonen, Buying Social – A Guide to Taking Account of Social Considerations in

Public Procurement, 2010, (2010a)

http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=6457&langId=en, (Sitert 10. januar 2015)

EU-kommisjonen, Communication from the Commission 2020, A strategy for smart, sustain-

able and inclusive growth, COM(2010) 2020 final, 2010, (2010b), http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:EN:PDF, (Sitert 19.

april 2015)

Ahlberg, Kerstin og Niklas Bruun, Upphandling och arbete i EU, Rapport nr. 3, Svenska

Institutet för europapolitiska studier, 2010, http://www.sieps.se/sites/default/files/626-

2010_3.pdf, (sitert 12. mars 2015)

Hagstrøm, Viggo Obligasjonsrett, 2. utgave, 2011

Det Kongelige Fornyings-, Administrasjons- og Kirkedepartementet, Avvisning av straffe-

dømte leverandører mv. i forbindelse med offentlige anskaffelser, 2011,

https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/fad/vedlegg/konkurransepolitikk/anskaff

elser/fortolkningsuttalelse_avvisning_straffedomte_lev.pdf,

(Sitert 11. mars 2015)

SKL Kommentus Inköpscentral, Handledning för åtgärder och rapportering vid avvikelser

från SKI:s sociala och etiska krav”, 2012,

http://www.swedwatch.org/sites/default/files/swedwatch_-_handledning_ski_2012.pdf,


EU-kommisjonen, Communication from the Commission to the European parliament, The

Council, The European Economic and Social Committee and the Committee of the Re-

gions, Single Market Act II Together for new growth, COM (2012) 573 final, 2012,

(2012a) http://ec.europa.eu/internal_market/smact/docs/single-market-act2_en.pdf, (Sitert

22. april)

Bakken, Espen og Thomas Nordby, Offentlige anskaffelser, 1. utgave, 2013

Det Kongelige Fornyings-, Administrasjons- og Kirkedepartementet, Veileder til reglene om

offentlige anskaffelser, 2013

https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/fad/vedlegg/konkurransepolitikk/anskaff

elsesveilderer_2013.pdf, (Sitert 18. januar 2015)

Grimelid, Ane, Christian B. Hjort, Heddy Ludvigsen, Henrik W. Smiseth, m.fl., Etikk og

offentlige anskaffelser, 1. utgave, 2014

Goller, Morten, Kine Bjelke Christophersen, Oda Hellenes Ekre, Alf Amund Gulsvik, m.fl,

Anskaffelsesrett i ett nøtteskall, 1. utgave, 2014

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, Sociale hensyn ved offentlige indkøb, bilag I, 2014,

https://www.kfst.dk/~/media/KFST/Publikationer/Dansk/2014/20140402%20Sociale%2

0hensyn%20BILAG%20I.pdf, (Sitert 3. februar 2015)

http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=6457&langId=en

http://www.sieps.se/sites/default/files/626-2010_3.pdf

http://www.sieps.se/sites/default/files/626-2010_3.pdf

https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/fad/vedlegg/konkurransepolitikk/anskaffelser/fortolkningsuttalelse_avvisning_straffedomte_lev.pdf

https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/fad/vedlegg/konkurransepolitikk/anskaffelser/fortolkningsuttalelse_avvisning_straffedomte_lev.pdf

http://www.swedwatch.org/sites/default/files/swedwatch_-_handledning_ski_2012.pdf

http://ec.europa.eu/internal_market/smact/docs/single-market-act2_en.pdf

54

Vogel, Myrthe, Promoting human rights compliance through public procurement (regula-

tion): the new European Diretive, 2014, http://www.ippc6.com (Downloads, Book of

proceedings, s. 980) (Sitert 6. januar 2015)

Van den Abeele, Eric, Integrating social and environmental dimensions in public procure-

ment: one small step for the internal marked, one giant leap for the EU?, Working pa-

per, European Trade Union Institute, august 2014,

https://www.etui.org/Publications2/Working-Papers/Integrating-social-and-

environmental-dimensions-in-public-procurement-one-small-step-for-the-internal-

market-one-giant-leap-for-the-EU, (Sitert 3. februar 2015)

Arbeids- og sosialdepartementet, Strategi mot arbeidslivskriminalitet, 13. januar 2015,

https://www.regjeringen.no/contentassets/4f7ae70171bd480682b8dafddadaf311/strategi

_mot_arbeidslivskriminalitet.pdf, (Sitert 27. mars 2015)

Crown Commercial Service, A Brief Guide to the EU Public Contracts Directive (2014),

Februar 2015,

https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/407236/

A_Brief_Guide_to_the_EU_Public_Contract_Directive_2014_-_Feb_2015_update.pdf,


Swedwatch, Healthier Procurement, http://www.swedwatch.org/sv/rapporter/halsosammare-

upphandling, 2015 (Sitert 24. april 2015)

Lovforslag EU-kommisjonen, Proposal for a directive of the European parliament and of the council

on public procurement, COM (2011) 896 final, (2011/0438 (COD), 2011

Høringer The Cabinet Office, Government Response to the Consultation on UK Transposition of new

EU Procurement Directives, Public Contracts Regulations 2015, September 2014,

https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/400242

/Government_Response_to_the_Consultation_on_UK_Transposition_of_new_EU_Pr

ocurement_Directives_Public_Contracts_Regulations_2015.pdf, (Sitert 12. Mars

2015) Det kongelige Nærings- og Fiskeridepartement, (NFD), Høringsnotat 1, Endringer i lov om

offentlige anskaffelser, 2015, (2015a)

Det kongelige Nærings- og Fiskeridepartement, (NFD), Høringsnotat 2, Ny forskrift om of-

fentlige anskaffelser, 2015, (2015b)

Uttalelser, stortingsmeldinger mm. Stortingsmelding Nr. 36, (2008-2009), Det gode innkjøp, 2009

Regionsutvalget, Official journal of the EU Union, C 200/37, Opinion of the Committee of the

Regions on renewed social agenda: opportunities, access and solidarity in 21st century

Europe, (2009/C 200/08), 2009

http://www.ippc6.com/

https://www.etui.org/Publications2/Working-Papers/Integrating-social-and-environmental-dimensions-in-public-procurement-one-small-step-for-the-internal-market-one-giant-leap-for-the-EU



https://www.regjeringen.no/contentassets/4f7ae70171bd480682b8dafddadaf311/strategi_mot_arbeidslivskriminalitet.pdf

https://www.regjeringen.no/contentassets/4f7ae70171bd480682b8dafddadaf311/strategi_mot_arbeidslivskriminalitet.pdf

http://www.swedwatch.org/sv/rapporter/halsosammare-upphandling

http://www.swedwatch.org/sv/rapporter/halsosammare-upphandling

https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/400242/Government_Response_to_the_Consultation_on_UK_Transposition_of_new_EU_Procurement_Directives_Public_Contracts_Regulations_2015.pdf



55

EU-kommisjonen, Interpretative communication of the Commission on the Community law

applicable to public procurement and the possibilities for integrating social considera-

tions into public procurement, COM/2001/0566 final, Official Journal 333, 2001

Pressemelding fra Regjeringen. Nr: 11/2015, Felles innsats mot arbeidskriminalitet, 2015

Statistikk: SSB, offentlige innkjøp 2013, 2015

http://www.ssb.no/offentlig-sektor/statistikker/offinnkj/aar/2015-01-23#content

(Sitert 8. April 2015)

EU-kommisjonen, External public procurement initiative - Frequently Asked Questions,

2012, (2012b)

http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-201_en.htm?locale=en (Sitert 8. april

2015)

Andre kilder Statsbygg, Blåboka, Statsbyggs generelle og spesielle kontraktsbestemmelser for entreprise,

2014, http://www.statsbygg.no/Files/publikasjoner/kontraktsdokumenter/Blaaboka-

NS8405-2014.pdf, (Sitert 8. April 2015)

Statens Vegvesen, C Kontraktsbestemmelser, C 2 Spesielle kontraktsbestemmelser for Statens

vegvesen, 2014, http://www.vegvesen.no/s/anbud/dkmal2015/xxxx-C2-

Spesielle_kontraktsbestemmelser_for_Statens_vegvesen-20140602.pdf, (Sitert 8. April

2015)

Skien kommune, Presentasjon av «Skiens modellen» Gode innkjøp – stopp de useriøse, Tøns-

berg 27. november 2014, https://www.nho.no/siteassets/regioner-filer-og-

bilder/vestfold/filer/jon/sven-egil-kristoffersen---skien-kommune.pdf, (Sitert 18. januar

2015)

Wragge, Lawrence, Graham & Co Advokatfirma, Can a living wage requirement comply with

the public procurement rules? 2014, http://www.wragge-law.com/insights/can-a-living-

wage-requirement-comply-with-the-public-procurement-rules-bundesdruckerei-gmbh-

v-sta/, (Sitert 12. mars 2015)

Politiet, Politiattest, formål, 2015 https://www.politi.no/vedlegg/skjema/Vedlegg_2946.pdf

(Sitert 18. april 2015)

Muntlige kilder Romanini, Claudio, EU-kommisjonen, møte i Brussel, 3. mars 2015

Almqvist, Mattias, Regeringskansliet i Sverige, e-post, 18. mars 2015

Andersen, Gro Bergeius, Oslo kommune, telefonmøte, 9. mars 2015

Nyhetsartikler: Rana Plaza ulykken, 2013, http://www.ranaplaza-arrangement.org, (Sitert 18. april 2015)

TV-dokumentaren Sweatshop, omhandler arbeidsforholdene til tekstilarbeidere i Kambodsja,

2014, http://www.aftenposten.no/webtv/serier-og-programmer/sweatshop/, (Sitert 18.

april 2015)

http://www.ssb.no/offentlig-sektor/statistikker/offinnkj/aar/2015-01-23#content

http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-201_en.htm?locale=en

http://www.statsbygg.no/Files/publikasjoner/kontraktsdokumenter/Blaaboka-NS8405-2014.pdf

http://www.statsbygg.no/Files/publikasjoner/kontraktsdokumenter/Blaaboka-NS8405-2014.pdf

http://www.vegvesen.no/s/anbud/dkmal2015/xxxx-C2-Spesielle_kontraktsbestemmelser_for_Statens_vegvesen-20140602.pdf

http://www.vegvesen.no/s/anbud/dkmal2015/xxxx-C2-Spesielle_kontraktsbestemmelser_for_Statens_vegvesen-20140602.pdf

https://www.nho.no/siteassets/regioner-filer-og-bilder/vestfold/filer/jon/sven-egil-kristoffersen---skien-kommune.pdf

https://www.nho.no/siteassets/regioner-filer-og-bilder/vestfold/filer/jon/sven-egil-kristoffersen---skien-kommune.pdf

http://www.wragge-law.com/insights/can-a-living-wage-requirement-comply-with-the-public-procurement-rules-bundesdruckerei-gmbh-v-sta/



https://www.politi.no/vedlegg/skjema/Vedlegg_2946.pdf

http://www.ranaplaza-arrangement.org/

http://www.aftenposten.no/webtv/serier-og-programmer/sweatshop/

56

Pøbelprosjektet, Pøbelprosjektet har som mål å få unge mennesker ut i jobb eller skole, 2015,

http://www.pobelprosjektet.no, (sitert 18. april 2015)

Forest Stewardship Council, Bærekraftig hugst av skog, 2015, https://us.fsc.org, (Sitert 18.

april 2015)

Stavanger kommune, om ”barnearbeidssaken” i, 2013, http://stavanger.kommune.no/Arkiv-

aktuelt/Pris-for-etisk-handel/, (Sitert 18. april 2015)

http://www.pobelprosjektet.no/

https://us.fsc.org/

http://stavanger.kommune.no/Arkiv-aktuelt/Pris-for-etisk-handel/

http://stavanger.kommune.no/Arkiv-aktuelt/Pris-for-etisk-handel/

nytt anskaffelsesdirektiv en sosial gavepakke? · oppgaven avgrenses til å omfatte det nye...

Documents