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NÚMERO 233 / AÑO XXIII / AGOSTO 2014

Reforma energética: Hacia un nuevomodelo de desarrolloRené Mariani Ochoa

La construcción de un modelo nacionalMarco Antonio Bernal Gutiérrez

El PRI frente a la reforma energéticaDavid Penchyna

Reforma electoral y cultura políticaJosé Antonio Crespo

El régimen políticoRicardo Uvalle

EL RÉGIMEN POLÍTICO

Fracción del mural “ Sueño de una tarde dominical”Diego Rivera

1EXAMEN

PRESENTACIÓNPRESENTACIÓN

Régimen Político es una categoría de análisis multi-dimensional; concepto que conjunta fenómenos e ideas que permiten llegar a conocer y entender los principios o elementos de toda organización social.

No existe asunto de teoría social y política que no se vincu-le a él y es así, porque una formación humana se estructu-ra y funciona, con base en un régimen político específico, articulado históricamente, en un tiempo definido.

El régimen político es dialéctico, en el sentido hegeliano del término, se transforma respondiendo a las demandas

PRES

ENTA

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CÉSAR CAMACHO

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del contexto. Su impacto va más allá de la mera organi-zación gubernamental. Es incluyente, pues cohesiona las distintas fuerzas, grupos, factores reales de poder e influen-cias externas.

Se define como un proceso dinámico en la medida en que concatena estadios, o momentos diferentes y sucesivos, de la vida social en su conjunto.

Los regímenes políticos constituyen conjuntos coherentes y coordinados de instituciones en los que es difícil, aislar alguno de sus elementos; porque, al interior, se mantie-nen en estrecha interdependencia, organismos políticos, económicos y sociales, ideologías, sistemas de valores y creencias.

Un parámetro pertinente para destacar los caracteres esenciales de los regímenes políticos, e indicar sus tipos fundamentales, está representado por la forma que adop-ta la lucha política.

Los cambios en los regímenes democráticos derivan de transformaciones y reformas producidas doméstica, e in-ternacionalmente, a través de las contiendas políticas. En ellas, los partidos políticos son elementos fundamentales; reconociendo, por supuesto, el valor social de sindicatos, empresarios, campesinos, militares, obreros, banqueros, re-ligiosos, medios de comunicación y de la sociedad civil.

Este es, grosso modo, el marco en el que, el Partido Revolu-cionario Institucional en el gobierno, o desde la oposición, ha imbricado su historia, a la historia nacional.

PRES

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3EXAMEN

PRESENTACIÓN

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3EXAMEN

Con aciertos y desaciertos, nuestro instituto político ha asu-mido como compromiso de vida las defensa de los inte-reses sociales de los mexicanos y, más allá de diferencias ideológicas, hemos logrado el acompañamiento necesa-rio para hacer realidad el proyecto nacional que nos lleva-rá a un México más próspero.

Nuestra Plataforma Electoral 2012-2018 incorpora, entre sus objetivos estratégicos, la modernización y funcionali-dad del régimen político; propone impulsar las reformas necesarias para que los mexicanos seamos testigos, y partícipes, de un gobierno dé certeza a los ciudadanos.

Las reformas transformadoras impulsadas por el Lic. Enrique Peña Nieto, objetivan nuestras aspiraciones como mexica-nos que amamos a nuestro país como es, pero que traba-jamos para que sea mejor.

Es innegable el liderazgo democrático del Presidente de la República; como indudable nuestra convicción e impulso a las reformas, por tanto tiempo aplazadas, hoy logradas con el concurso de todas las fuerzas políticas, y la plena convicción de que este ejercicio inédito, esas 58 modifi-caciones a la Carta Magna; las 81 afectaciones a Leyes secundarias; la creación de 21 ordenamientos jurídicos y la abrogación de 15, son acciones diseñadas para al-canzar los sueños de todos los mexicanos, con base en un régimen político reformado, renovado, reorientado al fun-cionamiento del Estado eficaz, que permita alcanzar pros-peridad para todos.

César Camacho

4 AGOSTO 2014

DIRECTORIOCésar Camacho

Presidente del Comité Ejecutivo Nacional

Ivonne Ortega PachecoSecretaria General del Comité Ejecutivo Nacional

Jesús A. Rivero CovarrubiasCoordinador del Comité Nacional Editorial

y de Divulgación

Roberto F. Morales CuadrielloCoordinador Técnico y Enlace Administrativo

Roberto Rives SánchezDirector Editorial

Luz del Carmen DávalosRaúl Fraga Juárez

Omar Guerrero OrozcoSergio Elías Gutiérrez Salazar

Arturo Huicochea AlanísRicardo Uvalle BerronesEmilio Vizarretea Rosales

Consejo Editorial

José Apolinar VelázquezYelena Olivera GarcíaSergio Saenz Maciel

Diseño: Varia Visual Creativos

Roberto Alonso ValenciaCarlos Salomo Ruíz

Distribución

PARTIDO REVOLUCIONARIO INSTITUCIONAL

Principales yacimientos de shale gas en Norteamérica

Grupo Colorado

Yacimientosactuales

Prospectos deyacimientos

Bakken

Atrim

Avalon

LewisPierre Niobrara

Bend

Maltrata

Eagle Ford La Casita

Monterrey

Barnett Woodford

Barnet

Woodford

Eagle Ford

Eagle Ford Tihonian

Pimienta Tamaulipas

www.cidac.org

NewAlbany

Devonian

Marcellus

Utica

Mowry

Gammon

Niobrara

TuscaloosaHaynesville Bossier

FUENTE : ADMINISTRACIÓN DE INFORMACIÓN ENERGÉTICA DE ESTADOS UNIDOS.

CONTENIDO

Examen, revista mensual, agosto de 2014. Publicación editada por el Comité Nacional Editorial y de Divulgación del Partido Revolucionario Institucional (PRI).Ave. Insurgentes Norte No. 59, Edificio 2, Subsótano, Col. Buenavista, Delegación Cuauhtémoc, 06359, México, D.F.

teléfonos: 5729-9669 / 5729-9600 ext. 4636, E-mail: [email protected]

Número de Certificado de Reserva. 04-2007-092009272900102 Número de certificado de licitud de título: 14113

Número de certificado de licitud de contenido: 11686 ISSN: En trámite

Imprenta: Promodel Diseño S.A. de C.V. Juárez 18-A Tlacopac San Ángel, Delegación Álvaro Obregón, C.P. 01040, México, D.F.

El tiraje de este número de Examen es de 6,000 ejemplares, agosto de 2014. México

El material de este número puede reproducirse siempre y cuando se cite fuente y autor

Los artículos firmados son de la exclusiva responsabilidad de los autores y no representan necesariamente la opinión del PRI

Autorización como correspondencia de Segunda Clase, publicación periódica, registro No. 010-0190,características 228731209, del Servicio Postal Mexicano

Se publica en cumplimiento de lo ordenado por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) en su Art. 38, numeral 1, inciso h.

CONTENIDO

5EXAMEN

El régimen político en la relación Estado SociedadJorge Berlín

El régimen político y la administración públicaRicardo Uvalle

La reforma energética:

Hacia un nuevo modelo de desarrollo para el paísRené Mariani Ochoa

La construcción de un modelo nacionalMarco Antonio Bernal Gutiérrez

El PRI frente a la reforma energéticaDavid Penchyna

Reforma electoral y cultura políticaJosé Antonio Crespo

ARTE CIENCIA Y CULTURA

Di sí a la lectura: El sol de Monterrey. Alfonso Reyes

.......................................................................................................................................6

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...............................................................86

6 AGOSTO 2014

Jorge Berlín*

EN LA RELACIÓN

* Abogado por la UNAM, con maestría en adminis-tración pública en la Universidad de Uxbridge, In-glaterra.

ESTADO SOCIEDADEL RÉGIMEN POLÍTICO

En los últimos meses, y con motivo de los debates sobre las reformas constitucionales y de leyes secundarias, numerosos actores y pú-blico en general recurrieron al uso de términos que no son simples palabras, ni conceptos que se agoten en un definición, sino que son cate-gorías teóricas formadas con base en diversas definiciones y perspectivas, según sea el enfo-que desde el que se analiza, tales son: Estado, gobierno, administración pública, régimen po-lítico, pueblo, nación, sociedad.

Este conjunto de categorías teóricas pre-sentadas en ese orden o secuencia, tiene dos extremos, o caras de la misma relación

vinculante entre el Estado y la Sociedad, y a partir de cada una de estas, se desglo-san otras dos categorías que descienden o ascienden según se enfoque, la escala, y van materializando la relación. Del lado del Estado descienden el gobierno y la admi-nistración pública, la que resulta ser enton-ces la cara más externa del poder político; en el otro extremo ascienden las categorías nación y pueblo, que van dejando de ser demasiado amplias para llegar a algo más particular, de ser abstractas y sociológicas, llegan a ser nociones político jurídicas. De esta manera ambos extremos y sus desagre-gados se encuentran en un punto medio, que es el régimen político, la arena o campo en el cual confluyen unos y otros, es decir el lugar donde se materializa la relación del Es-tado con la Sociedad. (Para este modelo me fue ilustrativo el estudio preliminar de la obra

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NACIONAL

sobre la génesis y evolución del federalismo mexicano publicada por el INAP 2010)

Tales categorías se utilizan cotidianamente en forma indistinta, incluso errónea, recuerdo el caso de quienes afirmaron que, en el caso de los nuevos órganos del sector energético, se estaban creando órganos independientes del Estado (sic), o que el Estado detenta el mono-polio de la violencia (sic). Es por ello que me parece necesario llevar a cabo este esfuerzo de definición que evite confusiones sobre el uso y significado de los términos señalados.

La primera puntualización consiste en diferen-ciar entre la teoría y la realidad, es decir, el ob-jeto de estudio y el sujeto en acción, que en conjunto puedan dar idea, o al menos apro-ximarnos con certeza a la estructura, funcio-namiento y principios que animan la relación Estado Sociedad y especialmente el régimen político.

1. El Estado. Sobre la idea del Estado existe una inmensidad de estudios y reflexiones en discipli-nas diversas, entre ellas el derecho, la ciencia jurídica, la ciencia política, la sociología políti-ca, la administración pública, la filosofía políti-ca. Ante todo el término representa un proceso para construir un orden y un sistema de poder.

Bajo la óptica jurídica, de la Teoría del Esta-do, Kelsen afirma que el Estado tiene distintas

facetas, pues aparece como voluntad supra-individual, autoridad, orden jurídico, orden coactivo:

“El Estado es una ordenación de la conduc-ta humana… consiste en que la conducta recíproca de los hombres esta ordenada de determinado modo… ordenación (entendi-da) como sistema de normas, preceptos. Las normas no expresan lo que acontece y tiene que acontecer forzosamente sin excepción, sino que determinan lo que debe acontecer, aunque de hecho no siempre acontezca… No se puede entender la esencia del Estado sino pensando en que del mismo emanan deberes que obligan a los hombres a una conducta recíproca determinada, en tanto que per-manecen dentro de la sociedad política. La voluntad del Estado es algo distinto de la vo-luntad de los hombres que le están sometidos, es algo más que la suma de estas voluntades, está por encima de ellos.

El orden estatal se diferencia ante todo de los demás órdenes sociales en que es coactivo, or-dena una coacción… Existen dos actos típicos de coacción, la pena y la ejecución forzada. El fin de esta amenaza coactiva es provocar una conducta en los hombres que haga innecesa-ria la coacción. Conforme a este fin los hom-bres deben comportarse de tal modo que su conducta no constituya el supuesto para que se produzca la consecuencia coactiva. De lo

Estado Gobierno

Sociedad

AdministraciónPública

Régimen Político

Pueblo Nación

EL RÉGIMEN POLÍTICO EN LA RELACIÓN ESTADO SOCIEDAD

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dicho se deduce que el apa-rato coactivo, al que se suele hacer referencia para carac-terizar al Estado, es idéntico al orden jurídico. Las normas que forman el orden estatal son las jurídicas.

He desarrollado la tesis (dice Kelsen) de que Estado y Dere-cho coinciden, en tanto que el Estado como orden es idéntico a la ordenación jurídica, total o parcial, y el Estado como su-jeto jurídico o persona, no es más que la personificación del orden jurídico, total o parcial.”1

Lugar común en este enfoque jurídico es el reconocimiento de los elementos constitutivos del Estado: población, territorio, gobierno.

En cambio, para la ciencia política, el análisis debe partir de la ciencia del poder, no de la teoría del Estado, ya que es en el Estado en donde se da la unidad del poder. Este enfo-que se centra en el poder, en sus distintas fa-cetas como base para el análisis del Estado. Duverger presenta una anatomía del poder, empieza por aclarar que no todo poder es político, (como propuso Duguit), para lo que establece una primer diferencia entre poder político y poderío. El poderío es la ley del más

fuerte, que puede constreñir materialmente al más dé-bil a inclinarse. El poderío es omnipresente, ya que resul-ta de la desigualdad de las fuerzas. La fuerza física es el elemento esencial del pode-río. La fuerza económica, el que puede privar a un hom-bre de su subsistencia, la au-toridad de los patronos. Las técnicas de encuadramiento de los hombres en el seno de organizaciones colectivas –partidos, sindicatos, gremios etc.- Si bien se obedece solo porque se está coacciona-do a hacerlo, por la presión física, la dominación econó-

mica o el encuadramiento colectivo, en ello no existe poder sino solamente poderío; el po-der aparece cuando los que obedecen creen que es normal la obediencia, que es bueno, justo, legítimo… La noción de legitimidad es uno de los elementos fundamentales del po-der, no es más que un sistema de creencias, (por ejemplo) para aquellos que creen que el poder debe reposar en la elección popular de los gobernantes, los gobernantes son legítimos si emanan de elecciones libres… Diversos siste-mas de legitimidad se oponen, el poder es le-gítimo a los ojos de una parte de la población e ilegítimo a los ojos de otra parte de la po-blación (por ejemplo monarquía y república,

liberalismo y conservadurismo, socia-lismo, capitalismo).

Si se estudia de forma comparativa el poder en todos los grupos huma-nos, se podrán descubrir las diferen-cias eventuales de naturaleza entre el poder en el Estado y el poder en los otros grupos. En cambio sí se estu-dia en el marco único del Estado se impide la comparación… El estudio del poder en el Estado se tiene en el caso de las instituciones políticas ofi-ciales del Estado… En las sociedades modernas el Derecho es uno de los instrumentos esenciales del poder, pero no toda la actividad del Estado

9EXAMEN

NACIONAL

se da en el marco del Derecho y un análisis puramente jurídico de las instituciones políticas daría una visión parcial y falsa. Pero una gran parte de la actividad del poder se realiza a través del Derecho. Las constituciones, los có-digos, las leyes, reglamentos, decisiones admi-nistrativas, las sentencias de los tribunales son procedimientos de acción fundamentales del poder. En ellos se fundan sus dos elementos, el elemento coacción y el elemento legitimi-dad. El Derecho es un elemento del poder, un medio de acción del poder, una forma del po-der. Organiza el poder, institucionaliza el po-der, contribuye a legitimarlo. Pero no obstante, comporta también elementos de garantía contra el poder. Fijar las reglas de conducta obligatoria para los individuos, establecer san-ciones para el caso de violación de estas re-glas y aplicar eventualmente estas sanciones, tales son las diversas formas de la actividad del poder en los Estados modernos. Así, el poder se organiza alrededor de la actividad jurídica, al-rededor del Derecho. El desarrollo del Derecho y el poder marchan al mismo tiempo porque el derecho da al poder sus órganos, asegura la diferenciación progresiva y el perfecciona-miento de estos. El derecho da sobre todo al poder un carácter permanente que supera a la vida de los gobernantes, es el elemento esencial de la institucionalización del poder. En vez de obedecer a un hombre se obedece a una institución.2

Finalmente, nos dice Duverger: El fenómeno del poder se presenta en todas las agrupacio-nes humanas, “no están aisladas unas de otras, se ligan entre sí con vín-culos complejos. Existe entre ellas una cierta subordi-nación que hace que las autoridades de un grupo dispongan de prerrogativas res-pecto de los otros grupos. Entre estos grupos uno presen-ta en la actualidad una importancia particular: el Estado. Los Estados-Naciones constituyen hoy las comu-

nidades humanas mejor organiza-das políticamente, son aquellas en que la estructura del poder es más compleja, más per-feccionada, más acabada. En el Estado existe una división del trabajo entre gobernantes más acentuada que en los secto-res (legisladores, administradores, jueces)… En el Estado se en-cuentra un sistema de sanciones organizado más completo que en los otros sectores, que permite a los gobernantes hacerse obedecer por los miembros de la comunidad: organiza-ción policiaca, judicial, penitenciaria… El Esta-do dispone de la mayor fuerza material para hacer ejecutar sus decisiones. Entre todas las agrupaciones humanas, la comunidad nacio-nal es hoy la más fuerte, los lazos de solidaridad son más intensos. Esto significa que en caso de conflicto entre las solidaridades de diversos grupos, la solidaridad nacional priva… la fuer-za de las solidaridades nacionales es esencial-mente un fenómeno de creencias.”3

Desde otro ángulo de análisis, Dwight Waldo, considera que todo Estado es administrativo o no es Estado; es decir, que no hay Estado sin administración pública, sin un conjunto de ins-

tituciones y organizaciones políticas y administrativas encargadas de

materializar los fines estatales.4

Por su parte, los econo-mistas han señalado que no hay gobierno sin gasto público, de manera que Estado, gobierno y adminis-tración se analizan bajo la óptica de las

finanzas públicas, a partir del presupuesto

de egresos como ex-presión del gobierno en


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acción. El gasto público llegó a ser considerado el motor del desarrollo económico (la teo-ría keynesiana es claro ejem-plo de ello).

Aspecto relevante son los atri-butos dEl Estado, empezando por el de la sobEranía, la potes-tad suprema, indivisible e ina-lienable, que hace que sobre el poder del Estado no pueda haber otro poder, por ello es que el poder no se comparte, a riesgo de debilitar al Estado mismo. Los planos de la sobe-ranía son el internacional y el nacional, ya que el Estado debe reafirmarse sobre otras potencias e intereses externos, y sobre los grupos internos.

Otro atributo del Estado es que detenta El mo-nopolio dEl uso lEgítimo dE la fuErza, es decir, su capacidad de coacción respaldada por la organización gubernamental, fuerzas arma-das, militares (el ejército y marina) y civiles (los distintos tipos de policía), el sistema de justicia penal, incluyendo el sistema penitenciario, principalmente.

En cuanto a los finEs dEl Estado, es posible ob-servar que cualquier Estado, pasado o presen-te, ha tenido, y tiene, dos fines principales para con la sociedad que lo forma: darle seguridad y justicia, a cambio de ello la población debe entregar sus contribuciones, mismas que van a formar los recursos públicos y el presupuesto de egresos de un país. Es de resaltar que uno de los dos fines principales de cualquier Estado es dar seguridad a la población y ello se da en dos planos, frente a las amenazas externas, contra otros poderes estatales y soberanías, y en el plano interior, frente a los factores reales de poder.

En cuanto a sus atribucionEs, los tratadistas coinciden en señalar que la actividad del Es-tado es, en términos generales, el conjunto de actos materiales y jurídicos, operaciones y ta-reas que realiza, en virtud de las atribuciones

que la legislación positiva le otorga. Siendo las atribuciones medios para alcanzar deter-minados fines, resulta natural que el número y extensión de aquellas varíen al variar éstos, sin embargo, se puede afirmar en todo caso que son las si-guientes:

a) atribuciones de mando, de policía o de coacción, inclu-yendo todos los actos nece-sarios para el mantenimiento y protección del Estado y de la seguridad, la salubridad y el orden públicos. Estas eran las actividades típicas del siglo XIX.b) atribuciones para regular las

actividades económicas de los particulares. c) atribuciones para crear servicios públicos. d) atribuciones para intervenir mediante ges-

tión directa en la vida económica, social, cultural y asistencial del país, las que se fueron incorporando a la agenda de ac-tividades del Estado en la medida que la evolución social y económica así lo fueron requiriendo.5

Referirse a las atribuciones del Estado significa, en primer lugar, referirse al tipo y amplitud de las relaciones que en un momento dado guarden el Estado y la Na-ción, ya que las necesidades in-dividuales de la colectividad se satisfacen por la acción conjunta del Estado y de los particulares, de manera que la ampliación de la esfera de la actividad de uno se traduce en reducción de la esfera de ac-ción de los otros o viceversa, se-

11EXAMEN

NACIONAL

gún la época y lugar de que se trate: de la época antigua, me-dieval, moderna, o contempo-ránea, del despotismo oriental, de la democracia occidental, o del fundamentalismo del is-lam, de las monarquías abso-lutas o de las constitucionales. De las atribuciones derivan las funcionEs dEl Estado, y de éstas los órganos encargados de llevar-las a cabo, siendo estos el le-gislativo, ejecutivo y judicial.

A lo largo de la historia se han organizado y desarrollado dis-tintas formas de Estado y de gobierno en cada una de las sociedades históricas. Las formas dE Estado están determinadas por la posición recíproca en la cual se encuentra el gobierno, el pueblo y el territorio. La forma dE gobiErno está determinada por la posición que ocupan entre sí los diversos órganos constitu-cionales del Estado.6

Una vez que se ha conjuntado la voluntad ge-neral de un pueblo, que se ha dado la unifi-cación política de la sociedad en el Estado, deviene la forma En cómo sE EjErcE EsE po-dEr Estatal, Es dEcir En cómo sE organiza El gobiErno. El artículo 49 de nuestra constitución política señala que ‘El supre-mo poder de la federación se divide para su ejercicio en le-gislativo, ejecutivo, judicial…’ Bobbio, en su análisis sobre la teoría de las formas de go-bierno, observa que el tema ya está en todas las épocas y lugares: los antiguos persas (seis siglos antes de Cristo), ya discuten las ventajas de distin-tas formas de gobierno o ejer-cicio del poder (monarquía, aristocracia y democracia). Casi al mismo tiempo, Aristó-teles elaboró una descripción precisa basada en un criterio simple: si el ejercicio del po-der recae en una persona, en

pocas, o muchas, y por otro lado, si lo ejercen bien o mal, entonces tenemos las formas de monarquía versus tiranía, aristocracia versus oligarquía, y de democracia versus oclo-cracia. Con el devenir his-tórico Polibio, Maquiavelo, Bodino, Hobbes, Locke, Mon-tesquieu fueron agregando otros ingredientes que am-pliaron las posibilidades de formas de gobierno.7

En el mundo contemporáneo se desarrollaron como pre-dominantes dos formas de gobierno, la monarquía cons-titucional y la república, para

con ello poner fin a la época de la monarquía absoluta. Atendiendo al centro de gravedad del poder político, sea éste el legislativo o el ejecutivo derivan los regímenes parlamentario o presidencial.

Para el primer caso, la monarquía británica es la más ilustrativa, y su funcionamiento gu-bernamental, el ejercicio del poder, se divide, en primera instancia, en el Jefe de Estado, (el rey o la reina) y de los asambleístas o parla-mentarios se elige a los ministros y dentro de éstos al primero entre pares, es decir al primer

ministro que se convierte en el Jefe de Gobierno, y de esta forma asumen el manejo de la administración pública. El parlamento que así supervi-sa la administración pública, puede pedirle la renuncia al Primer ministro, aunque éste tiene facultades para disol-ver el parlamento; en cam-bio éste último puede emitir un voto de censura o bien un voto de confianza al primer ministro.

En el segundo caso, la repú-blica de los Estados Unidos es el ejemplo más claro del gobierno presidencial dada


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la preeminencia del Poder Ejecu-tivo sobre el Le-gislativo, aquel, se deposita en el Presidente de la República, quien es electo d i r e c t a m e n t e por el pueblo y en él se reúnen las calidades de Jefe de Estado y de Gobierno, de la administración pública; tiene,

entre otras facultades la de nombrar y remo-ver libremente a sus colaboradores, no puede ser disuelto por el Congreso, aunque tiene otro sistema de pesos y contrapesos.

Existe otra variante que se da en la lucha y riva-lidad histórica de los poderes ejecutivo y legis-lativo: el gobierno congresional, cobra forma cuando el Congreso se erige en la fuerza pre-dominante para la conducción del gobierno; es un tipo de gobierno por Comités; el gobier-no parlamentario es el gobierno por un Gabi-nete de ministros responsables.8

El tercer escalón de este primer tramo de aná-lisis es la administración pública, por un lado, aparece inmersa en el aparato de poder del Estado, ya que es parte del orden de poder y de la estructura gubernamental, pero por otro lado, las mismas dependencias y organismos administrativos al entrar en contacto directo e inmediato con la sociedad a fin de atender sus demandas y aspiraciones, la administración pública se convierte en la cara más externa del poder político, de manera que la sociedad tiene en el policía, el maestro, el médico, el ad-ministrador, el agente ministerial, el aduanal, el empleado de ventanilla, el contacto directo e inmediato con la administración pública. Es la esfera de instrumentación y ejercicio efectivo de la autoridad administrativa y poder políti-co.9

En opinión de Bonnin, es una potencia que arre-gla, corrige y mejora cuanto existe, y dirige al

bien, tanto los seres organizados como las cosas. Como ciencia, la administración pública tiene su doctrina propia, determinada por la natura-leza de los objetos que abraza, como estable-cimiento social tiene sus elementos legislativos, derivados de la naturaleza de las cosas que arregla. Instituida para velar en los pueblos sobre las personas y bienes en sus relaciones públicas y hacerlos concurrir a la común utilidad, es el go-bierno de la comunidad en su acción ejecutiva directa de aplicación: pasiva como voluntad determinante, que es la ley, es activa como eje-cución determinada. Su atribución propia es la ejecución de las leyes de interés general.10

Es a partir de los fines del Estado (seguridad y justicia), y de las contribuciones sociales (ha-cienda pública), como se forma la adminis-tración pública, con esas tres funciones se da lugar a la creación de órganos administrativos especializados, que se han ido ampliando en el devenir histórico en consonancia con los fines y atribuciones del Estado, tales como las comu-nicaciones, el fomento, economía, agricultura, recursos naturales, energía, salubridad, salud, seguridad social, etc., hasta llegar al aparato administrativo de hoy en día.

Cabe señalar que destacan dos criterios para acotar la administración pública, por un lado quienes lo circunscriben a la organización del poder ejecutivo, basándose en el artículo 90 de la constitución mexicana que señala que la administración pública será centralizada y paraestatal; por el otro, si se enfoca la adminis-tración de los recursos públicos, como lo seña-la el artículo 134, abarca a todos los servidores públicos, tanto de los tres poderes, federales, estatales y municipales, así como a los organis-mos autónomos.

El régimEn político, es un campo o ámbito en el que confluyen los intereses de los distintos grupos sociales. Por lo general los diversos es-tudios sobre este tema tienden a identificarlo más como sistema político en el sentido de organización gubernamental, lo que desvía el foco de atención conceptual.

Por ejemplo Duverger apunta que “el término régimen político designa un conjunto comple-

13EXAMEN

NACIONAL

to de instituciones más o menos coordinadas y articuladas, que se refieren a la vez al funda-mento del poder, a la elección de los gober-nantes, a su estructura y a su limitación”.

Los regímenes políticos constituyen conjuntos coherentes y coordinados de instituciones en los que es difícil separar los diferentes elemen-tos. Hay una estrecha interdependencia en-tre todas las instituciones de un mismo origen como la hay también entre el régimen político y las estructuras económicas, las ideologías, los sistemas de valores y las creencias de la socie-dad en que se desenvuelve.

Cuando se quiere destacar la interdependen-cia entre un régimen político y el contexto so-cial en que se desarrolla, se habla más bien de sistema político. Pero las expresiones de sistema político y régimen político son prácticamente sinónimas. La base de todo régimen político se encuentra en el fenómeno de la autoridad, del poder, de la distinción entre gobernados y gobernantes.11

Guillermo O’Donnell identifica tres dimensiones en el Estado: régimen, régimen democrático y gobierno. Respecto a lo primero sostiene que régimen significa “...los patrones, formales e

informales, y explícitos e implícitos, que deter-minan los canales de acceso a las principales posiciones de gobierno, las características de los actores que son admitidos y excluidos de tal acceso, los recursos y las estrategias permitidas para lograrlo, y las instituciones a través de las cuales ese acceso ocurre y, una vez logrado, son tomadas las decisiones gubernamentales.

El régimen es una mediación entre el Estado y la sociedad: consiste de un conjunto de institu-ciones, reglas y prácticas que regula el acceso desde la sociedad a las más altas posiciones en el estado. En un régimen democrático el principal canal institucional está integrado por partidos políticos que compiten libremente por ganar ese acceso.12

Bobbio, Matteucci y Pasquino lo definen así: Por régimen político se entiende el conjunto de las instituciones que regulan la lucha por el poder y el ejercicio del poder y de los valores que animan la vida de tales instituciones.

Las instituciones constituyen, por un lado la es-tructura organizativa del poder político, que selecciona a la clase dirigente y asigna a los diversos individuos comprometidos en la lucha política su papel. Por otro lado las instituciones


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son normas y procedimientos que garantizan la repetición constante de determinados com-portamientos y hacen de tal modo posible el desempeño regular y ordenado de la lucha por el poder y del ejercicio del poder y de las actividades sociales vinculadas a este último.13

Una opinión más señala que es aquel ámbi-to en el que interactúan los distintos factores de poder y grupos de interés, es la arena de confluencia para la negociación de intereses del Estado y la Sociedad. “El análisis del Estado debe distinguirse del estudio de su forma feno-menológica: el régimen político… el Estado se materializa en el régimen político, es decir que el Estado es una abstracción real que se con-creta en la realidad de la lucha de clases bajo la forma de régimen político.”14

Ferdinand Lasalle, en un discurso a la nación alemana, señaló: “Los problemas constitu-cionales no son, primeramente problemas de derecho, sino de poder; la verdadera cons-titución de un país solo reside en los factores reales y efectivos del poder que en ese país rigen; y las constituciones escritas no tienen valor ni son duraderas, más que cuando dan expresión fiel a los factores de poder imperan-tes en la realidad social. La constitución pre-

senta la situación de equilibrio temporal entre las fuerzas sociales que participan en su crea-ción, este equilibrio es el que permite un acer-camiento entre la constitución jurídico-política y la social. La constitución escrita aparece como reflejo de la constitución social de una Nación, es decir de los factores reales de po-der (empresarios, banqueros, ejército, clero, partidos políticos, medios de comunicación, etc.), esto es de todos aquellos grupos sociales con capacidad de organización y lucha fren-te al Estado, para la defensa de sus derechos y el planteamiento de sus demandas.15

En otras palabras, si bien los campesinos exis-ten en México desde lejanas épocas, en la constitución política aparecieron hasta 1917, lo mismo que los obreros, quienes tras sus lu-chas de principio el siglo XX obtuvieron el re-conocimiento del Estado. Lo mismo se puede decir del municipio que hasta ese año se le reconoce su personalidad jurídica; o que de-cir de los indígenas, datan de tiempos inme-moriales pero en la constitución política se les reconoce hasta 1992.

Pasando al otro de los extremos señalados ini-cialmente, y en su primer escalón, tenemos que puEblo es una noción jurídico y política, se

significa por el conjunto de habitantes con capacidad de ejercer sus derechos

políticos, lo que sucede con la obtención de la ciudadanía, de esta manera el pueblo es el conjunto de ciudadanos, con derecho a votar y ser votado o elegible a cargos de representación popu-lar, con cuyo sufragio pue-

den participar no solo en la elección de gobernantes sino

también en la modificación de la forma de gobierno.

Nuestra constitución política se-ñala en el artículo 39: La soberanía

nacional reside esencial y originaria-mente en el pueblo. Todo poder público dima-na del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalie-nable derecho de alterar o modificar la forma

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NACIONAL

de su gobierno. En cambio el art. 27 dispone: La propiedad de las tierras y aguas comprendi-das dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación…

Si consideramos que el país tiene 110 millones de habitantes y en el padrón electoral se tie-nen 75 millones quedan una franja de 35 millo-nes que o son menores de edad o tienen en suspenso sus derechos políticos, o no los ejer-cen, entre otras posibilidades.

La nación es un conjunto social más amplio que por supuesto incluye a los ciudadanos, los mayores de edad, pero también a los meno-res, a los extranjeros que radican en el país. Si bien el término se usa desde la antigüedad, en este trabajo se contextualiza en la época contemporánea correspondiente a los Esta-dos basados en el Derecho. Quien mejor que Renan para aclarar estas ideas:

“La raza, tal como la entende-mos nosotros los historiadores, es, pues, algo que se hace y se

deshace. La lengua invita a reu-nirse; pero no fuerza a ello. Esta-dos Unidos e Inglaterra, América

española y España, hablan la misma lengua y no forman una sola nación. Por el contrario, Sui-za- cuenta tres o cuatro lenguas. Hay en el hombre algo

superior a la lengua. Tampoco la religión

puede ofre-cer base suficiente para el

estableci-

miento de una nacionalidad moderna. La religión de Atenas era el culto de la misma Ate-nas, una religión de Estado. No era ateniense quien rehusaba practicarla… La tierra no hace a una nación en mayor grado que la raza. La tierra da el substratum, el campo de lucha y de trabajo; el hombre pone el alma. El hom-bre lo es todo en la formación de un pueblo. Una nación es un principio espiritual resultante de complicaciones profundas de la historia; es una familia espiritual, y no un grupo determina-do por la configuración del suelo. Una nación es un alma, un principio espiritual. Dos cosas que, en verdad, tan sólo hacen una, constitu-yen esta alma, este principio espiritual. La una está en el pasado, la otra en el presente. Una es la posesión en común de un rico legado de recuerdos; la otra es el consentimiento actual, el deseo de vivir juntos. El hombre, no se impro-visa. La nación, como el individuo, es la des-embocadura de un largo pasado de esfuerzos, de sacrificios y de abnegaciones. Un pasado heroico, grandes hombres, gloria- he aquí el capital social sobre el que se asienta una idea nacional. Tener glorias comunes en el pasado, una voluntad común en el presente; haber he-cho grandes cosas juntos, querer aún hacer-las; he ahí las condiciones esenciales para ser un pueblo. Una nación es, pues, una gran so-lidaridad constituida por el sentimiento de los sacrificios que se han hecho y de los que aún se está dispuesto a hacer, Supone un pasado, pero se resume, sin embargo, en el presente por un hecho tangible: el consentimiento, de continuar la vida común. Una nación no tiene jamás un verdadero interés en anexionarse o en retener un país contra su voluntad. Las na-ciones no son algo eterno. Han comenzado y concluirán. Probablemente las remplazará la confederación europea. Pero no es esta la ley del siglo en que vivimos. En la hora actual, la existencia de las naciones es buena, e incluso necesaria. Su existencia es la garantía de la li-

bertad. Una gran agregación de hombres, sana de espíritu y cálida de corazón, crea conciencia moral que se llama nación”.16

Entonces la nación es algo más que el pueblo,

es una noción sociológica,


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que puede incluir a extranjeros que han obte-nido su ciudadanía, mexicanos en el extranje-ro, y que también lleva a considerar aspectos como el de nacionalidad, nacionalismo, sím-bolos patrios etc.

la sociEdad vendría a ser la categoría de análisis más general, abstracta, considera la acción social en sus distintas formas, rural, ur-bana, nacional, internacional, edad, género, condición económica, nivel educativo, rique-za, clases, castas, grupos, marginación, domi-nación, economía, estado de su evolución, barbarie, civilización, etc.

Más allá de los aspectos conceptuales, en el terreno de la realidad histórica, la relación Estado-Sociedad, y sus distintos componentes (gobierno administración pública, régimen político, pueblo, nación), han atravesado por distintas etapas y diferentes lugares, de mane-ra tal que un tipo histórico de Estado puede conocer varias formas institucionales, es decir varios regímenes políticos y éstos a su vez, varios gobiernos y siste-mas de administración.

Así tenemos los Estados de la an-tigüedad (egipcios, babilonios, chinos, hindús, persas, griegos, romanos, etc.), que conocieron y discutieron sobre las ventajas y desventajas de la monarquía, república, democracia, para elegir la mejor forma de go-bierno. Ya desde entonces se buscaba codificar la vida polí-tico-social (el Código de Ham-murabi hacia 1750 aC, las leyes de Dracón, el derecho roma-no, son es ejemplo de ello). En Oriente se tienen los casos del despotismo oriental analizado por Witfogel.

Al llegar el siglo XV, una nueva forma política apareció, el Es-tado moderno, basado en el

derecho divino de los reyes, caracterizado por el trabajo conjunto de la Corona y la Iglesia católica, al amparo de la idea que la fuente del poder es de origen divino, ya que en el rey se concentran todas las facultades, legislativa, ejecutiva y judicial, las leyes aplican solo a los gobernados.

Desde finales del siglo XVIII, partiendo de la constitución política de los Estados Unidos, y la declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789, y hasta la época ac-tual, los distintos países del mundo occidental dejaron atrás el absolutismo monárquico, para dar paso a una nueva organización del Estado

basado en los principios del Derecho y el liberalismo, por lo que comúnmente se

le llama Estado dE dErEcho, ya quE Es El dErEcho El ElEmEnto quE sirvE para organizar, limitar y lEgitimar El podEr político, dividiEndo y sEparando sus funcionEs En un sistEma dE atribucio-nEs y controlEs rEcíprocos. Las mo-narquías europeas y las repúblicas americanas siguieron dichos princi-pios para limitar el poder absoluto y pasar, del derecho divino de los reyes, al Estado de Derecho.

En este tipo de Estados, la Cons-titución Política es la ley funda-mental del orden jurídico, en ella se establecen por lo general dos grandes apartados: en uno se reconocen los derechos, garan-tías, libertades, prerrogativas y obligaciones de los habitantes; las condiciones para la naciona-lidad y ciudadanía, los extran-jeros etc. En otro, se definen las bases de organización del go-bierno, la división y separación de sus funciones en tres áreas, o poderes: legislativa, ejecutiva y judicial, busca regular distintos ámbitos, tales como el proceso de formación de la voluntad política, las etapas y requisitos del proceso legislativo, la or-ganización de la administra-ción pública y de la justicia,

17EXAMEN

NACIONAL

las relaciones entre las diferentes instancias territoriales del Estado, la división y partes de la federación, la defensa nacional, las finanzas públicas, entre otros aspectos. Existen casos en que se considera un tercer apartado, el pro-gramático, en el que se establecen los princi-pios generales del proyecto nacional.

Para hacer reformas en estos ámbitos, resulta necesario modificar la ley fundamental, de manera que con ello se crean y recrean las instituciones y las políticas públicas, los meca-nismos de participación social, actualizándose así las condiciones y circunstancias de la vida del Estado y la Nación mismas, que son las dos caras de la unidad político social.

En algunos casos de reforma constitucional se lleva implícita la reforma del Estado, y/o el re-conocimiento de nuevas condiciones y carac-terísticas de la Nación. Si bien es cierto que las reformas del Estado requieren por regla gene-ral una modificación constitucional, también lo es que algunas reformas y otros cambios caen en el ámbito del régimen político, es decir, no encuentran obstáculo en el derecho constitu-

cional y pueden ser satisfechas mediante una interpretación de la ley fundamental que tome en cuenta las demandas que impone el cam-bio social y económico, a partir de la negocia-ción política entre los actores sociales.

La filosofía, el ideario, que anima los principios constitucionales es el liberalismo, cuya esencia y fin es la libertad, misma que se desagrega en libertades civiles, políticas, económicas, demo-cráticas, de pensamiento, todas ellas refleja-das en el articulado constitucional.

Duverger mostró con claridad en su obra Insti-tuciones políticas y derecho constitucional que cada país tiene una forma de régimen, estruc-tura y funcionamiento, y no puede tener otra, pues se conforma conforme a su propia evo-lución histórica, a sus antecedentes sociales y económicos, a la lucha de grupos sociales por desarrollar proyectos nacionales, participa-ción en la vida pública.

Wright Mills, en su obra sobre la élite del poder, analizó en gran medida y con claridad la es-tructuración del régimen político norteameri-


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1 Kelsen Hans, Compendio de Teoría General del Es-tado, Editora Nacional, México 1980, capítulo I La esencia del Estado pp 107-128. Para Léon Duguit el Estado es una agrupación humana, fijada sobre un territorio determinado, apuntando como nota distintiva la diferencia entre gobernantes y gober-

cano, desde los altos círculos hasta la sociedad de masas. En México, el régimen político ha evolucionado y adecuado conforme a la ca-pacidad organizativa de los grupos y clases so-ciales que lo integran, fue necesario superar la organización social, económica y política he-redada del virreinato colonial, para transitar a una Nación independiente, con nuevos valo-res y aspiraciones nacionales. Han sido etapas de cambio continuado, guerras, revoluciones, acuerdos, reconocimiento de derechos a los individuos y grupos sociales. Sin embargo de-sarrollar esto sería motivo de otro trabajo que supera los objetivos de este artículo.

nados. Duguit Léon, Traité de droit constitutionnel París 1921.

2 Duverger Maurice, Instituciones políticas y de-recho constitucional, pp 30-50, Ariel, Barcelona 1970.

3 Ibid4 Waldo Dwight. The administrative State. New York,

Ronald Press Co, 1948. Eisenstadt analiza las ca-racterísticas de la administración de los imperios, burocratización, centralización administrativa en-tre otros aspectos más.Eisenstadt N. Los sistemas políticos de los imperios, Ed Guadarrama, Madrid 1972.

5 Véase García Pelayo, Manuel, Las transformacio-nes del Estado contemporáneo, capítulo 1, Alian-za Universidad, Madrid 1977. Fraga Gabino, Dere-cho Administrativo, Editorial Porrúa, México 1976.

6 Biscaretti di Ruffia Paolo, Derecho constitucional, p. 233, Editorial Tecnos, Madrid 1984.

7 Bobbio Norberto. La teoría de las formas de go-bierno en la historia del pensamiento político. FCE, México 1987.

8 Wilson Woodrow, Congressional government. A study in American politics. Princeton, N.J 2005. Gamas To-rruco José, Regímenes parlamentarios de gobier-no, UNAM 1976.

9 Rives Roberto, Génesis y evolución del federalismo en México, INAP, México 2010.

10 Bonnin Jean Charles. Principios de administración pública, FCE, México 2004.

11 Duverger op cit p 6512 “La Democracia en América Latina,” propiciado

por la Dirección para América Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el De-sarrollo (DRALC-PNUD). http://www.centroedels-tein.org.br/PDF/acercadelestado.pdf

13 Diccionario de Política. Editorial Siglo Veintiuno Editores. Décima edición. México. 1997

14 Salama Pierre “El Estado como abstracción real”, en Críticas de la economía política p 78, ediciones El caballito núms 12 y 13, julio-diciembre de 1979.

15 Lasalle Ferdinand, ¿Qué es una constitución?, p. 97, Ed. Ariel, Barcelona 1976.

16 Renan Ernesto ¿Qué es una nación? pp 27-39 Centro de estudios constitucionales, Madrid 1983.

19EXAMEN

Dr. Ricardo Uvalle Berrones*

El régimen políticoy la

administración pública

* Coordinador de la División de Administración Pú-blica en la Facultad de Ciencias Políticas y Socia-les, UNAM. Vicepresidente del INAP. Investigador SNI.

Para abordar lo relativo al régimen político es necesario en primer lugar definir el concep-to y el método, ello es así porque al revisar la literatura sobre dicho tema es fácilmente ob-servable que numerosos estudios lo analizan bajo el enfoque de la teoría de sistemas o de instituciones de gobierno. Este tipo de trabajos son muy valiosos pero su enfoque atiende prio-ritariamente a la forma de gobierno, al cómo se ejerce el poder, las instituciones guberna-mentales, los órganos de poder estatal. A di-ferencia de ellos, en este artículo, el régimen político se enfoca más bajo los criterios de la ciencia política, de la sociología política, y so-bre todo de su vínculo inmediato con la ad-

ministración pública, con lo que adquiere una connotación más amplia toda vez que, ade-más de considerar a las instituciones políticas, autoridades gubernamentales, se incluye a las clases y grupos sociales, que organizados participan de distintas formas y pugnan por la defensa de sus intereses en las decisiones gubernamentales. A consecuencia de ello, la administración pública debe encauzar la ac-ción gubernamental atendiendo demandas y aspiraciones sociales. Como aspecto adicio-nal del método aquí asumido, el concepto de régimen político abarca no solo las relaciones de poder dadas entre el Estado y la sociedad, sino además el antagonismo del Legislativo y el Ejecutivo.

Los regímenes políticos constituyen el marco histórico que reafirma al Ejecutivo como el ob-jeto de estudio natural de la administración pú-blica, ya que en él se conciertan las relaciones

EL RÉGIMEN POLÍTICO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

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de poder que emergen de la sociedad civil y que se manifiestan permanentemente en la superestructura estatal. De ahí que el estudio de la administración pública no debe realizar-se al margen de los regímenes parlamentario y presidencial, porque ello implica omitir que el Ejecutivo y el Legislativo no han contendido históricamente, y que las revoluciones burgue-sas tampoco influyen en la hegemonía que ambos han ostentado en distintas etapas del desarrollo capitalista, condiciones indispensa-bles para comprender la acción gubernamen-tal. La institución del Ejecutivo tiene su origen en el advenimiento de la monarquía absoluta, donde la unidad de mando, la centralización administrativa y la estructura unitaria del po-der constituyen la base del ejercicio del poder político del monarca. Pero las facultades del Ejecutivo moderno se remontan al despotismo oriental y son asimiladas por la monarquía ab-soluta.

El tema no es nuevo, tiene lejanos antece-dentes. La monarquía medieval era un cen-tro de poder débil e impotente ante los focos independientes de los feudos, los cuales constituían instancias con autonomía extre-ma frente al monarca medieval, porque en medio de la estructura descentralizada del poder no sólo fomentaban la debilidad de éste, sino que propiciaban que las relaciones de autoridad quedaran reducidas a la impo-tencia.

En oposición a los poderes desarticulados del feudalismo, el poder soberano surge como

una instancia política que evita que la lucha política se resuelva atizando las tensiones. El poder soberano al sentar las bases de la orga-nización centralizada de gobierno, hace de la ley y la justicia dos medios fundamentales para encauzar los conflictos intestinos, es decir, deja de lado el criterio personal para aplicar la justicia a través de la ley y, al situarse por en-cima de las clases, formular códigos de con-ducta con carácter obligatorio para todos los miembros que forman parte de su jurisdicción, evitando así que los individuos se hagan justi-cia por sí mismos. Además, reclama con éxito el monopolio del poder político y se convierte en la única fórmula de negociación política, tanto en su vida interna como externa. Como centro de autoridad suprema legisla sobre im-puestos y decide sobre los tratados de la gue-rra y la paz.

En estas condiciones, el poder soberano fue la organización política que dio unidad y de-finición a la sociedad civil. Como bien dice Marx, fue el foco que anuncia la civilización y el núcleo principal de la unidad política de la nación. Desde esta misma óptica Maquiavelo advierte que el Estado soberano es el único ca-paz de salvar la unidad de las naciones. Como testigo de su tiempo, Maquiavelo concibe el nuevo Estado como el brazo agrupador de los individuos, para que dejen de ser sujetos acé-falos en la dirección política; es decir que la separación entre el Estado y la sociedad hace surgir raíces para que la vida civil se distinga de la vida política y esta última resuma en su ser a la primera. Así, los individuos serían organizados

NACIONAL

21EXAMEN

en la sociedad, y hacia fuera cobrarían vida como Estado y nación.

Por ese motivo censuró a Julio César, porque en lugar de mantener la libertad, terminó con ella. Para Maquiavelo, la libertad conducía al intercambio, a la riqueza y a la prosperidad:

“Todas las tierras y las provincias que viven li-bres en cualquier parte hacen progresos gran-dísimos. Pues allí se ven poblaciones mayores por ser los connubios más libres, más deseables para los hombres, pues cada uno procrea con gusto los hijos que cree poder alimentar, sin la duda de que se le prive del matrimonio, y sa-biendo que ellos no solamente nacen libres y no esclavos, sino que pueden devenir prínci-pes mediante su virtud.” (Discursos sobre la pri-mera década de Tito Livio)

Observaba el ejemplo de los reinos de Francia y España, donde la unidad política era el re-sultado de la existencia de un poderoso Esta-do monárquico. En Francia, la formación y el ascenso de la monarquía absoluta constituye-ron testimonio histórico de unidad política. Este país fue el mejor escenario de la integración de un Estado nacional, donde la voluntad del monarca dio paso a la estabilidad y a la per-manencia de las fuerzas de la socie-dad.

Correspondió a Bodino ela-borar el primer tratado so-bre la soberanía del Estado después de Maquiavelo. Sobre el poder del Esta-do no debe haber otro poder, por ello es indivisi-ble, inalienable, impres-criptible. (Los seis libros de la República, Libro I. Capítulo VIII De la so-beranía. Ed Tecnos, Madrid 1976)

La función política del poder soberano se realiza a través de una organiza-ción administrativa fuertemente cen-

tralizada. En efecto, la administración pública del poder soberano fue un medio eficaz del control político. El centro conductor y regula-dor de la lucha política es ahora la adminis-tración pública. Ésta, como brazo ejecutor del soberano, desempeña una función primordial en el seno de la sociedad civil, ya que, como resorte clave del poder público, va encauzan-do el comportamiento, las pugnas y los conflic-tos de los súbditos.

Es pues la administración pública el centro mo-tor de la actividad estatal, es la instancia que plasma el poder soberano en la sociedad y como la organización centralizada del poder público, detalla la ejecución de las leyes en las esferas correspondientes de los súbditos.

La sociedad civil -la sociedad mercantil- se ca-racteriza por ser ingobernable por sí misma; su ley es la ley de la selva y del más fuerte; odios, envidias, lucro, ambición, pasiones y luchas, no pueden estar contenidas por la razón de los in-dividuos. Es necesaria la existencia de un poder superior a sus fuerzas y contradicciones para que, en vez de predominar la guerra, predo-mine la paz, pero una artificial, impuesta sobre la voluntad particular. La vida de los individuos

no puede fundamentarse en la concordia y la

armonía al-truistas; es necesario es tab le-

cer un pacto social


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que comprometa a todos en igualdad de condiciones y que todos los individuos conven-gan en ceder sus derechos a una autoridad común que los gobierne, ya sea un hombre o una asamblea.

El pacto social vendría a ser la fórmula que debe sustituir el estado de guerra natural en que se encuentran enfrascados los hombres. El leviatán es para Hobbes la instancia que da orden y seguridad a la conflictiva vida de los hombres. (Thomas Hobbes, Leviatán, p.149-151, Edi-torial Universitaria, Puerto Rico 1966).

A diferencia del feudalismo, donde la sociedad y el Estado se encuentran identificados, el ca-pitalismo los distingue como dos entes opues-tos que, para poder vivir y reproducirse, deben separarse. Así, la sociedad representa la esfe-ra de la propiedad privada y del intercambio mercantil que lleva a cabo el cumplimiento de las tareas particulares. En oposición, el Estado es el encargado de mantener y garantizar la vida de la sociedad, teniendo a su cargo la ejecución de las funciones generales. De este modo, la sociedad y el Estado se caracterizan por tener autonomía e identidad propias.

En el capitalismo, por el contrario, se suprimen las relaciones de servidumbre para que los indi-viduos puedan dedicarse libremente a lo que mejor les convenga y reditúe. En este sentido, el capitalismo pone al desnudo las relaciones sociales entre individuos privados con el pro-pósito de que sean seres con iniciativa propia. Así, la sociedad civil representa el ámbito de

la individualidad para que el intercambio mer-cantil se realice con el concurso de individuos libres. Es pues la sociedad civil una sociedad burguesa que, como tal, descansa en la vo-luntad libre de los individuos para establecer relaciones sociales.

La naturaleza de la sociedad civil contrasta enormemente con la antigua sociedad feu-dal, pero no por ello deja de ser conflictiva y contradictoria. La sociedad civil se desenvuel-ve en el torbellino del antagonismo social. Es el centro donde unos luchan contra otros para obtener más y. mejores beneficios, ya que tan-to los capitalistas como los asalariados por ser fuerzas opuestas y contradictorias con carác-ter insuperable, atizan la lucha de clases sin límite alguno. (Carlos Marx y Federico Engels, La ideología alemana, p. 38, Ed El Cid, México 1974)

Para que la sociedad tenga orden y unidad en medio del conflicto social y para evitar su des-trucción se genera un poder superior al de sus rivalidades, conflictos y pugnas; ese poder es el Estado. El Estado es la instancia que nace de las entrañas de la sociedad para asegurar su reproducción. Es la organización política de la sociedad que se sitúa por encima de la misma para paliar el conflicto de las clases sociales que por ser de carácter irreconciliable requiere de él como fuerza consistente y concentrada. El Estado, como organizador de la sociedad, no tiene la misión de contener la lucha ideo-lógica de los individuos, sino su lucha política, esto es, debe encauzar las contradicciones surgidas entre explotadores y explotados, en-tre capitalistas y asalariados.

El Estado político como fuerza suprema de la sociedad civil es el encargado de dar cauce a las contradicciones sociales. El Estado es la fuerza política superior, a las fuerzas privadas de la sociedad, que evita que la vida civil lle-gue a los extremos del antagonismo. Para ello, cuenta con una poderosa maquinaria admi-nistrativa que en todo momento hace valer los fundamentos de la coacción política, con el fin de detener los embates de la lucha de cla-ses que en el área de la economía capitalista reviste situaciones peligrosas que no siempre pueden ser controladas por medio del con-

NACIONAL

23EXAMEN

senso y la negociación. Por eso cuando éstas atentan contra la sociedad, el Estado sin mira-miento alguno las reprime. “La represión física organizada reviste así un carácter propiamen-te político, se convierte en atributo exclusivo del poder político, su legitimidad participa en adelante de la del Estado; se presenta como “violencia constitucionalizada” y está someti-da a la reglamentación normatica del “Estado de derecho”. En este sentido el Estado capita-lista detenta el monopolio de la fuerza legítima habida cuenta de las transformaciones de la legitimidad”. (Nicos Poulantzas, Poder político y clases sociales, p. 292, Siglo XXI, México 1979).

Siendo las clases sociales la mediación entre la sociedad y el Estado hacen valer su interés político en la esfera de éste. Las clases sociales no son al mismo tiempo clases políticas, como sucedió en el feudalismo, sino que, como cla-ses sociales, y con un interés político particular, tienen delegados en el parlamento cuya mi-sión es representar a la hora de la contienda política sus intereses y valores.

Esto significa quE los diputados y sEnadorEs son los dElEgados dE las clasEs socialEs En El parlamEnto, son a la vEz, la voz dE la sociEdad civil En El Estado. dE EstE modo, los diputados y los sEnadorEs son los dElEgados políticos dE las clasEs socialEs, tanto dominantEs como dominadas, quE En El ámbito dEl parlamEnto luchan por imponEr El intErés político dE sus rEprEsEntados. (Carlos Marx Crítica de la filosofía del derecho de Hegel, p. 91, Ed. Grijalbo, México 1968. Federico Hegel, Filosofía del derecho, p. 310, Nuestros clásicos UNAM 1975)

Desde el momento en que el parlamento cons-tituye la expansión organizada de las clases sociales, la sociedad civil ha perdido su signifi-cación política, ya que los individuos privados trascienden su independencia para agruparse políticamente, esto es, en clases sociales, Así, las clases sociales no son clases políticas por-que la sociedad civil deja de ser política para dar contenido civil a las clases sociales. (Carlos Marx Crítica de la filosofía del derecho de Hegel, p. 95, Ed. Grijalbo, México 1968).

Por eso, los delegados de las clases sociales desempeñan una función política, como de-positarios del interés político de las clases priva-das que no son más que clases antagónicas, no tienen que luchar políticamente en bloque corpóreo, sino a través de sus delegados. (Fe-derico Hegel, Filosofía del derecho, p. 308, Nuestros clásicos UNAM 1975)

El parlamento es la generalidad de la vida civil; por lo tanto, formula y aprueba las normas uni-versales y abstractas con que el Estado gobier-na a la sociedad. El parlamento, al dar cabida a los representantes de las diferentes clases so-ciales, se aboca a la tarea de instaurar las ba-ses normativas y políticas de la sociedad civil para regular la conducta de las clases sociales en su conjunto. Por tanto, El parlamEnto Es El cEntro dE la voluntad gEnEral, es la instancia donde la sociedad civil se hace presente en el Estado, es el foro donde las clases sociales dis-cuten, confrontan y luchan por los fundamen-tos ideológicos de sus proyectos. (Juan Jacobo Rousseau, El contrato social, p. 41, UNAM, México 1978)


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“Porque la delegación se realiza para la dis-cusión sobre los problemas generales, su signi-ficado es de que a ella son destinados tales individuos en la confianza de que entienden semejantes asuntos mejor que los que dele-gan; así como también porque ellos no hacen valer los intereses particulares de una comuni-dad o corporación contra el interés universal, sino esencialmente a éste.” (Hegel, op cit p. 308)

así puEs, El parlamEnto, como foro principal dE la lucha política y dE la voluntad gEnEral, Es una conquista dE la sociEdad civil frEntE al Estado y a pEsar dE quE En su composición prE-dominan los dElEgados dE las clasEs socialEs, las normas quE Elabora tiEndEn a rEsguardar la voluntad gEnEral. (Rousseau op cit p. 137)

La administración pública, señalé en principio, es una forma de relación entre el Estado y la Sociedad. Esto significa que, a la separación de la sociedad y el Estado le es consecuente una forma de relación: las clases sociales. Pero el Estado político también se relaciona con la sociedad, y el medio por el cual realiza esta función, es la administración pública.

En contraposición a la sociedad, el Estado re-presenta lo general y lo universal, da vida a los ciudadanos políticos y no a los individuos privados, está inmerso en la vida pública y no en la vida civil, es el depositario del interés general no del interés privado, des-empeña funciones generales y no particulares.

El Estado se vincula a la sociedad a través de la administración públi-ca que funge como su brazo me-diador en dos ni-veles: el político y el económico. En lo político, la administ ración pública ejecuta detalladamen-te la aplicación de las normas generales a los

individuos privados de la sociedad, es decir, individualiza el carácter universal de las leyes a efecto de hacer valer el poder del Estado sobre la sociedad. En lo económico, crea las condiciones materiales y sociales para que la sociedad civil se reproduzca con su carácter privado, egoísta y lucrativo.

Es sabido que la sociedad civil no se caracte-riza por el orden, la armonía y la convivencia pacífica creados por ella misma. Al contrario, es el Estado político el que asume las funciones generales, tales como el manejo de la seguri-dad y la impartición de la justicia para evitar el desgarramiento de la vida civil, ya que los individuos privados y egoístas, al enfrascarse en una lucha de todos contra todos, jamás pondrían fin a sus diferencias, y aunque el Es-tado tampoco las elimina, cuenta con los me-dios coercitivos para contenerlos y reprimirlos en caso necesario. Desde este punto de vista, El Estado, mEdiantE la administración pública, concrEta El EjErcicio dE sus funcionEs gEnEra-lEs al aplicar dE manEra particular las normas jurídicas y políticas crEadas En El parlamEnto.

Es pues la administración pública el ente que organiza la presencia del Estado en la socie-dad y mediante la ramificación de sus mi-nisterios, secretarías de Estado, organismos

NACIONAL

25EXAMEN

descentralizados, comisiones y fideicomisos, da un contenido político y administrativo al Estado político para diferenciarlo del carácter civil de la sociedad.

El EjEcutivo, como suprEmo dEpositario dE la administración pública, Es El Encar-gado dE unir El Estado y la sociEdad, Es El “gobiErno En acción” y Es El EnlacE mEdiantE El cual la sociEdad rEcibE El po-dEr dEl Estado.

luEgo ¿qué Es El gobiErno? “un cuErpo intErmEdiario EstablEcido EntrE los súbdi-tos y El sobErano para su mutua comuni-cación, Encargado dE la EjEcución dE las lEyEs y El mantEnimiEnto dE la libErtad, civil como política”. (Rousseau, op cit p 74)

La división social del trabajo en los marcos del modo de producción capitalista, genera la di-ferenciación y especialización de los órganos del Estado. El Estado como la organización política, la sociedad, desarrolla las funciones ejecutiva, legislativa y judicial, para dar orden y cohesión al ámbito de la vida civil y política. Por lo tanto, la diferenciación orgánica y fun-cional del Estado es producto de la división so-cial del trabajo, por lo que la llamada división de poderes, más que ser realidad objetiva, es un esquema formal que omite que el trabajo gubernamental se concrete en la función le-gislativa, ejecutiva y judicial.

No está de más precisar que el poder no se divide, lo que se divide es el ejercicio de ese poder, y en todo caso lo que se especializa son las funciones del Estado a partir de la división social del trabajo. Esta última división, como fenómeno sustantivo del modo de producción capitalista, es la que determina la especiali-zación del armazón institucional del Estado. En este sentido, al legislativo le concierne la tarea de elaborar las normas generales de la sociedad y al·ejecutivo le corresponde con-cretar, de manera particular y detallada, la

generalidad de las normas. En cuanto al judi-cial, autores como Montesquieu lo distinguen de la instancia del ejecutivo y del legislativo para evitar que los jueces se conviertan tanto en legisladores como en opresores de la rama ejecutiva.

En el modo de producción capitalista, el ré-gimen político se ha sustentado básicamente en el legislativo y el ejecutivo debido a la ri-validad histórica que nació con la caída de la monarquía absoluta y la instauración de la república parlamentaria. Durante la etapa de la monarquía absoluta predominó el eje-cutivo, por lo tanto, la conducción de la so-ciedad se realizó de manera unitaria. Con la república parlamentaria subió a la cúspide de la vida política el legislativo que, como poder colectivo, dio cabida a los delegados de las clases sociales, tanto dominantes como domi-nadas.

La rivalidad del ejecutivo y el legislativo nace a fines del siglo XVIII, es decir, con la caída de la monarquía absoluta. A raíz del triunfo de las revoluciones burguesas, el ejecutivo pierde su predominio en la vida política y entonces el legislativo asume el mando del Estado para gobernar a la sociedad civil. A partir de la se-paración del Estado y la sociedad, la rivalidad EntrE El EjEcutivo y El lEgislativo sE hacE más EvidEntE, porquE El lEgislativo Es una conquis-ta dE la sociEdad En El Estado y El EjEcutivo actúa como brazo dEl Estado En la sociEdad.


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Así, la separación del Estado y la sociedad im-plica las formas de mediación que estos entes establecen. Corresponde a las clases sociales ser la instancia de mediación entre la socie-dad y el Estado, y son los delegados el me-dio a través del cual concretan su presencia en el ámbito estatal. En este caso, diputados y senadores son los delegados políticos de las clases sociales y, como tales, articulan el pro-yecto político e ideológico de sus representa-dos para hacerlos valer en la lucha política. De esta forma, las clases sociales superan el aisla-miento de los individuos privados y egoístas, y en relación a su condición de vida, es decir, de acuerdo con la relación que guardan con la propiedad de los medios de producción (capitalista-asalariado), pertenezcan a la cla-se dominante o a la dominada.

En oposición, la administración pública es la instancia que relaciona al Estado con la socie-dad y, como tal, materializa de manera parti-cular la generalidad de las leyes. Mediante a administración pública el Estado organiza, in-duce y regula la vida de la sociedad, protege la propiedad privada, alienta el intercambio mercantil, promueve la inversión del capital, atenúa las desigualdades sociales median-te políticas sociales y mecanismos de redis-tribución, como la ley de pobres de 1603 de la reina Isabel. Por otra parte, la admi-nistración pública garantiza, a través del consenso, y en caso necesario de la represión, el orden político, a efec-to de que la sociedad civil no sea perturbada de manera peligrosa y pueda desarrollar las actividades económicas en los marcos de la economía capitalista.

En este sentido, el régimen político resume las relaciones del Estado y la sociedad, actúa como eje de los centros del poder político, además de comprender la división funcio-nal del Estado y la relación que guarda con la sociedad, también considera a los partidos políticos como organizaciones que utilizan es-trategias a fin de obtener, ejercer y mantener el poder.

como organizacionEs quE contiEndEn En la lucha por El podEr, los partidos políticos articulan las nEcEsidadEs, los valorEs E intErEsEs dE miEmbros dE la sociEdad civil En su plataforma dE prin-cipios y programa dE acción, para mo-vilizar a sEgmEntos socialEs En calidad dE militantEs y como fuErza organizada puEdan conquistar El timón dEl Estado.

En el régimen político también desempeñan un papel importante los llamados grupos de presión, factores reales de poder o poderes fácticos (referidos por Lasalle en su obra ¿qué es una constitución?), tales como las orga-

nizaciones comerciales, industriales y finan-cieras. La función de estos grupos es influir

en la toma de decisiones del aparato gubernamental, para salvaguardar po-siciones políticas e intereses económi-

cos. Sin embargo, a medida que se desarrolla el capitalismo, la fuerza política de los grupos de presión va en ascenso y no sólo influyen en

la toma de decisiones, sino

NACIONAL

27EXAMEN

que establecen relaciones de compromiso con miembros de la burocracia dirigente del Estado, a fin de que la instrumentación de la política estatal no sea contraria a su proyecto económico. Además, y como una manifesta-ción de su poder organizado, han obtenido posiciones en la administración pública, esto es, en secretarías de Estado, ministerios o em-presas públicas, para participar directamente en la orientación del Estado en la manera de gobernar a la sociedad civil.

Por tanto, ante la fuerza creciente de los gru-pos de presión, el Estado tiene que promover su autonomía relativa para evitar que le reduz-can su espacio político. En este caso, el Estado mediante la administración pública centraliza-da y el apoyo de las clases dominadas puede contrarrestar las presiones de las organizacio-nes comerciales, industriales y financieras para fortalecer la autonomía de sus decisiones polí-ticas, económicas y administrativas.

Así, El régimEn político Es la suma dE los cEntros dEl podEr político dEl Estado y la sociEdad.

En consecuencia, se integra sobre la base de la división social del trabajo para dar cauce a las funciones de ejecución, legislación y juris-dicción.

sE intEgra también por las formas dE rE-lación quE EstablEcEn la sociEdad con El Estado, Es dEcir, por las clasEs socia-lEs y por la rElación dEl Estado con la sociEdad a través dE la administración pública. adEmás, comprEndE los partidos políticos, grupos dE prEsión, participa-ción política, procEdimiEntos ElEctoralEs y papEl dE la opinión pública.

LA REFORMA

ENERGÉTICA

29EXAMEN

René Mariani Ochoa*

* Doctor en administración pública, ha sido contralor del IMSS, auditor del gobierno del estado de Veracruz, vicepresidente de la ASOFIS.

En la historia mundial se puede observar cómo los países han tenido ci-clos sucesivos de renovación en los diferentes aspectos de la vida nacional. Al inicio de cada ciclo se diseñan grandes estrategias, políticas y modelos con objetivos específicos para el política, económica y social lográndose con ello, en mayor o menor medida, el progreso nacional. Sin embargo con la ejecución del nuevo modelo, las soluciones adoptadas para superar los antiguos problemas enfrentan nuevas circunstancias y condicionantes que van creando nuevas dificultades hasta llegar a crear nuevos problemas y una nueva crisis. Las crisis se expresan en el régimen político y se definen

Hacia un NUEVO MODELODE DESARROLLO PARA EL PAÍS

HACIA UN NUEVO MODELO DE DESARROLLO PARA EL PAÍS

30 AGOSTO 2014

por la discusión, antagonismo y hasta lucha entre los grupos, clases y sectores vinculados a un modelo económico, la solución empieza a surgir con la llegada de un nuevo líder o clase dirigente que tienen un conocimiento preciso de los problemas para los que tiene nuevas propuestas y soluciones al conflicto, evitando el deterioro social.

Con el correr de los siglos el hombre ha ido pasando del feudalismo al mercantilismo, de la libertad mercantil a la libertad política, del capitalismo al socialismo; del proteccionismo al libre cambio, de la economía agrícola a la industrial y de ésta a la economía de servicios y financiera.

Cada siglo ha tenido su propia perspectiva, por ejemplo, el XVI fue el de los grandes des-cubrimientos geográficos, el XIX fue el fin de las monarquías y poder absoluto para dar lugar a los regímenes basado en el Derecho. Al ini-cio del siglo XX, Halford Mackinder observaba como “el mundo se ha convertido en un siste-ma político cerrado, y la esfera de acción del mismo es el mundo entero. Todas las explosio-nes de fuerzas sociales, en vez de disiparse en un circuito circunvecino, se reflejan desde los más lejanos rincones del globo”.1

El siglo XXI está marcado por la complejidad, la transparencia, rendición de cuentas, el acuer-do más que la imposición política, lo global y lo local están vinculados como nunca antes,

dos terceras partes del pla-neta vivirán en ciudades cuya población llegará cer-ca de los 10 mil millones de seres humanos en el planeta, y que habrán aumentado las necesidades alimentarias y energéticas. Jacques Attali ha imaginado que para este siglo en curso, se cuestiona-rán los poderes instituidos y se crearán nuevos poderes más autónomos, con más partici-pación ciudadana, la trans-parencia pasará a ser una obligación, quienquiera que se niegue a dar a conocer

sus pertenencias, o nivel de formación será a priori sospechoso, las empresas carecerán de nacionalidad, los pobres constituirán un mer-cado más entre otros,, las leyes serán reempla-zadas por contratos, la justicia por el arbitraje, las compañías de seguros se convertirán en reguladoras del mundo, fuerzas universalis-tas tomarán el poder mundial bajo el imperio de necesidades ecológicas; la vida colectiva quedará organizada por nuevas tecnologías, instituciones mundiales y continentales; se de-sarrollará una nueva economía llamada rela-cional, que prestará servicios sin ánimo de lucro y competirá con el mercado hasta ponerle, de la misma manera que el mercado puso fin al feudalismo.2

El contexto mundial es el contexto en que se inscribe nuestro país, y también ha evoluciona-do en forma cíclica; se pueden distinguir con claridad grandes estrategias y proyectos para el desarrollo nacional, que de alguna mane-ra coinciden con la llegada de un nuevo Pre-sidente. De Iturbide a Maximiliano, de Juárez a Madero, de Carranza a Ávila Camacho, de Alemán a López Portillo, de De la Madrid a Cal-derón, de Enrique Peña Nieto al 2050.

En el siglo XIX, la sociedad se debatió en torno a dos proyectos para la vida nacional, el Impe-rio o la República, conservadursimo o liberalis-mo. El primero, luchaba por mantener el orden heredado de la colonia, mantener los privile-gios, especialmente de la Iglesia, continuar

LA REFORMA ENERGÉTICA

31EXAMEN

con los tribunales especiales, impedir la circu-lación de obras impías e inmorales; extinguir el sistema federal, todo lo relativo a elecciones populares y gobierno representativo; estable-cer una fuerza armada competente para la persecución de indios bárbaros y seguridad en caminos; evitar el congresismo.3

Para el liberalismo, eran necesarias reformas en varios planos: en la economía, superar el modelo de autoconsumo, suprimir trabas y al-cabalas al comercio; mejoramiento y apertura de caminos, concesiones para la construcción de ferrocarriles, desarrollo de la infraestructura, respeto a la propiedad privada; en el plano social promover la educación, formar una am-plia clase media, instruir y moralizar al ejército para que cumpliera sus fines; en lo administrati-vo, saneamiento de la administración pública; en lo político, mantener la forma federal. En síntesis, proponía la transformación del México tradicional en una sociedad más moderna.4

El liberalismo, “antes que una doctrina concre-ta, es la expresión de una conciencia social, es decir, el fiel reflejo de los grupos de inte-rés”. 5

Una nueva etapa de la vida nacional se da con

el triunfo del Juárez sobre

Maximilano, y la Iglesia dando al Estado mexi-cano su atributo esencial la soberanía, México lograba su plena independencia de fuerzas externas e internas. Entonces el país entró en un ambiente de pacificación, de orden, desarrollo material, se reformó la estructura económica, la educación, el campo, se de-sarrollaron las comunicaciones, se moralizó la administración. Fue esa una etapa de relativa calma, de estabilidad política y social, lo que estimuló directamente a la inversión de capi-tal en la economía. “Porfirio Díaz produjo el primer gobierno con una estrategia dirigida a lograr el desarrollo económico: 1) El gobierno, encargado de mantener las condiciones que atraerían capital extranjero. 2) El sector priva-do extranjero, que promovería el crecimiento del país. 3) El sector privado nacional debía se-guir las pautas de la inversión extranjera”.6

El sector privado nacional tenía una partici-pación muy limitada por la falta de capital y tecnología, en las áreas textil, de bebidas, ali-mentos, artesanías, la explotación de los recur-sos naturales, mineros especialmente fueron tarea de las empresas extranjeras. Las inversio-nes se guiaron conforme a lo establecido por la Constitución de 1857, que no reservaba al Estado la propiedad originaria de los re-cursos del subsuelo. Tras el descubri-

miento del primer y a c i m i e n t o petrolero en El Ébano, San Luis Potosí, en 1901 se

expidió la p r i m e r a

Ley del Petróleo, a través de la cual las empre-

sas petrole-


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ras que se establecieron en México contaron con permisos de exploración y patentes de ex-plotación que les daba amplio dominio sobre los recursos extraídos y las inversiones realiza-das.7

Cinco décadas después de la política de des-lindes del gobierno federal la concentración de la tierra en pocas manos provocó nuevas de-mandas sociales por el reparto agrario, las la-gunas de legislación sobre el trabajo actuaron en igual sentido, la reelección de autoridades se sumó a las demandas populares, la crisis fue evidente y requirió de cirugía mayor. Madero fue a la vez liberador y víctima de la lucha de intereses registrada en el régimen político.

Otra época empieza con la Constitución de 1917, vino a significar no solo un marco para la convivencia social, al reorganizar el gobierno, reconocer al municipio, permitir la elección di-recta del presidente de la República, a la vez que reconocer un catálogo de garantías indivi-duales e incorporar las demandas sociales plan-teadas durante la revolución, reconoce como caso único en el mundo, en ese momento los derechos sociales, señala los grandes trazos para una nueva estrategia de desarrollo nacio-nal al reivindicar la preeminencia de la Nación en el régimen de propiedad de tierras, aguas, reserva al Estado algunas áreas estratégicas y en su conjunto plantea un proyecto nacional.

Los rezagos y costosas pérdidas causadas por los años revolucionarios, llevó a que los gobier-

nos posrevolucionarios diseñaran un nuevo modelo de desarrollo a efecto de llenar lagu-nas institucionales, resolver demandas sociales, hacer efectivos los postulados constitucionales del proyecto nacional, entonces se empezó por modernizar el mercado de capitales a tra-vés de instituciones gubernamentales, banca-rias y financieras /Banco de México, Nafinsa Banco de Comercio Exterior, Banco de Obras y Servicios Públicos entre otras), se desarrollaron obras públicas para una mayor integración na-cional, se puso fin al caudillismo para encauzar por la vía de las instituciones la vida política na-cional. A ello acompañó un amplio programa de reparto agrario; nacionalizaciones, bases para la industrialización con grandes obras de infraestructura, intervención directa del Estado en donde no acudían los sectores privado ni social.

En los años treinta, la industrialización de la economía empezó a ser notoria, el gobierno centró su atención en el problema de los ener-géticos, pues éstos constituían la base nece-saria para alimentar el proceso económico en general. El entonces presidente Cárdenas bus-có dar coherencia a la Ley de Industria Eléc-trica, expedida en 1933, creando la Comisión Federal de Electricidad, pues según él, esto obedecía a la necesidad de contar con ma-yor cantidad de energía eléctrica y de bajar las tarifas para facilitar el desarrollo industrial.8

Otro renglón de primer orden dentro de los energéticos era el de los hidrocarburos; la na-cionalización del subsuelo establecida desde 1917, motivó que las empresas petroleras se ampararan en contra de la nueva ley petrole-ra y, al iniciar 1927, formaban un frente unido enfrentando al gobierno de Calles.9

La producción había descendido constante-mente en los años veinte; a mediados de los treinta los trabajadores demandaban, incluso con la huelga, mejoras salariales y un contrato colectivo de trabajo. En el año 1934 se crea Petróleos de México, A.C., para fomentar la inversión nacional en la industria petrolera. El conflicto con las empresas extranjeras alcanzó su punto álgido en 1937, fecha en que se so-metió, con carácter de económico, a la Junta


33EXAMEN

de Conciliación y Arbitraje. Este proceso culmi-nó con la Ley de Expropiación, en 1938, sobre los bienes de las compañías condenadas a im-plantar nuevas condiciones de trabajo.10

El Presidente Cárdenas señaló: “La expro-piación de los intereses que representan las compañías petroleras, no puede dar origen al pago de ninguna compensación o indemni-zación por el petróleo, ni por los demás car-buros de hidrógeno que haya en el subsuelo, puesto que pertenecen al dominio directo de la nación... Tampoco puede originar un dere-cho de compensación o indemnización por cuanto a los perjuicios que aleguen los con-cesionarios, es decir, por la privación de las ganancias que hubieran podido obtener al seguir en el disfrute de las concesiones, por-que al otorgarse éstas la única causa tenida en cuenta por la nación fue la de que hubie-ra una inversión de los concesionarios que hiciera posible la explotación de la riqueza petrolera, que siempre ha sido considerada como de utilidad pública. Las concesiones se otorgan por un plazo largo justamente para

que los concesionarios puedan recuperar sus inversiones y el importe de éstas es lo único que el Estado se encuentra obligado a garan-tizar. Por lo tanto, como la rebeldía que asu-mieron las compañías petroleras las invalidó para seguir haciendo uso de sus concesiones y mantener la explotación para proseguir re-cuperando sus inversiones, el Estado debe re-conocer que esta invalidación general de las concesiones, sólo causa a los concesionarios un daño equivalente a las inversiones debida-mente justificadas, que no haya sido aún re-cuperada por ellos, daño por el cual se les ha de compensar”.11

Por decreto del 20 de julio de 1938, se creó la institución denominada Petróleos Mexicanos, encargándosele el manejo de los bienes expro-piados, así como los procesos de exploración, explotación, refinación y almacenamiento, y otorgándole facultades para celebrar contra-tos y actos jurídicos. En este mismo decreto se creó otra institución encargada exclusivamen-te de la distribución del petróleo y sus deriva-dos, denominada Distribuidora de Petróleos Mexicanos.12

En agosto de 1940, por medio de otro decreto, se derogaron las instituciones señaladas, y se modificaron algunos artículos del decreto que creó a Petróleos Mexicanos,


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reuniendo en ésta las atribuciones de produc-ción y distribución.13

La situación se volvió difícil, las empresas ex-tranjeras sacaron las refacciones y materias primas de las plantas, dieron de baja a sus técnicos calificados, con lo que PEMEX se vio obligado a refinar crudo en el extranjero, para poder cumplir con la demanda interna. Ante la urgencia de formar profesionistas y técni-cos calificados, se autorizó la formación de las carreras de Ingeniero químico petrolero e Ingeniero metalúrgico, dentro del Instituto Poli-técnico Nacional, recién creado.

Antes de terminar su administración, Cárdenas expidió un nuevo decreto, el 9 de noviembre de 1940, reformando el artículo 27, párrafo sex-to, disponiendo:

Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, lí-quidos o gaseosos no se expedirán concesiones y la Ley Reglamenta-ria respectiva determinará la forma en que la Nación llevará a cabo las explotaciones de esos productos.

La Ley reglamentaria (publicada en el Diario Oficial el 18 de junio de 1941), dispuso, entre otras cosas lo siguiente:

Artículo 4.- La Nación llevara a cabo la exploración y explotación del pe-tróleo, en la siguiente forma:

I. Por trabajos que realice el gobier-no a través de su órgano corres-pondiente

II. Por conducto de las instituciones públicas petroleras que al efecto cree la ley y

III. Mediante contratos con particula-res o sociedades.

Y en su artículo 8 lo siguiente: En el caso de la fracción tercera podrán celebrarse contratos con particulares o sociedades para que lleven a cabo los trabajos respectivos, a cambio de compensaciones en efectivo o de un porcentaje de los productos que se obtengan.

Con estas disposiciones se buscó eliminar la figura de las concesiones en materia de hi-drocarburos, evitar problemas con intereses particulares, y que el Estado asumiera el control absoluto de la explotación petrolífera, aunque se reconoció la posibilidad de contratos con particulares, contratos-riesgo que implicaban el pago de un porcentaje de la producción de hidrocarburos. Sin embargo, este esquema no fue exitoso pues los procedimientos de contra-tación se politizaron y existió un mayor riesgo que posibilidad de ganancias para las empre-sas.

El mundo estaba entrando en una nueva eta-pa, al final de la guerra se diseñaba un nuevo orden internacional, los efectos bélicos de-mandaban nuevos modelos que atendieran la desocupación y efectos de la industrializa-ción, se impulsó entonces la seguridad social y el Estado asumió nuevos roles en la actividad económica y social. México, como los demás países, no podía sustraerse a ello. Una nueva estrategia de desarrollo se diseñaba para el país, el modelo agrario se había agotado des-de los efectos causados por la crisis de 1929, las expropiaciones y nacionalizaciones crea-ban espacios de actividad que debían llenar-se y para los que el sector privado mexicano no estaba preparado, por lo que el Estado im-pulsó el desarrollo de este sector con diversas políticas y medidas.

Desde los años cuarenta, y en las décadas siguientes, el gobierno federal desarrolla una política favorable al desarrollo industrial basa-da en la sustitución de importaciones y desa-rrollo estabilizador, configurando un modelo económico en el que el petróleo, la electrici-dad, la telefonía, obras de infraestructura, son


35EXAMEN

los insumos básicos, las obras públicas en ca-minos, transportes, facilitaron el comercio y la integración social, fueron, junto a las institucio-nes crediticias, como Nafinsa, Bancomext, los puntales del desarrollo material de la nación. Las principales políticas del modelo se pueden agrupar en tres básicas:

a) aplicación de una política de asignación de recursos crediticios a empresas industria-les, tanto a través de la Nacional Financiera como de un control selectivo del crédito de la banca privada.

b) la instrumentación de una política fiscal que iba, desde la reducción de hasta el 40% del impuesto sobre la renta, hasta la exención de impuestos al comercio, así como a las indus-trias nuevas y necesarias hasta por diez años.

c) a través de la política comercial se estable-cieron tarifas arancelarias preferenciales, precios oficiales a distintos artículos destina-dos al comercio exterior, permisos previos y licencias de importación orientados a pro-teger a la industria nacional (hacia 1946 solo estaban sujetos a control el 1% de los bienes importados, para 1966 requerían un permiso previo el 60% de las 11 mil fraccio-nes arancelarias de importación).14

Las décadas que siguieron fueron exitosas en términos de estabilidad en el régimen políti-co, el transito del militarismo al civilismo; por la existencia de un proyecto de industrialización para el país y así dejar de depender de una economía fundamentalmente agraria, am-biente bajo el que se registran tasas de creci-miento económico del 6%, sostenidas por tres décadas. Esta etapa fue llamada ‘el milagro mexicano’, sin embargo no estuvo exento de desequilibrios regionales y sectoriales, así como de nuevas demandas sociales, todo lo cual se fue resolviendo bajo el marco institu-cional. Así, el gobierno federal se convirtió en el promotor, organizador y virtual constructor de la sociedad y de la economía del país. La modernización del país fue la meta más impor-tante y prioritaria del gobierno.

En materia petrolera, el 29 de noviembre de 1958, Adolfo Ruiz Cortines, publica una nueva Ley reglamentaria del artículo 27, que confir-

ma el dominio exclusivo de la Nación sobre to-dos los hidrocarburos, incluyendo los derivados petroquímicos básicos:

Salvo lo dispuesto en el artículo 3o., el transporte, el almacenamiento y la distribución de gas podrán ser lle-vados a cabo, previo permiso, por los sectores social y privado, los que podrán construir, operar y ser pro-pietarios de ductos, instalaciones y equipos, en los términos de las dis-posiciones reglamentarias, técnicas y de regulación que se expidan.

En el artículo 6 se estableció:

Petróleos Mexicanos podrá celebrar con personas físicas o morales los contratos de obras y de prestación de servicios que la mejor realización de sus actividades requiere. Las remune-raciones que en dichos contratos se establezcan, serán siempre en efecti-vo y en ningún caso concederán por los servicios que se presten o las obras que se ejecuten, porcentajes en los productos, ni participación en los re-sultados de las explotaciones.


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Con esta ley se ampliaron las actividades re-servadas a Pemex. La argumentación funda-mental detrás de este cambio legislativo fue impulsar el desarrollo industrial del país, en particular la industria de la transformación que utiliza derivados del petróleo como materias primas.15

La imagen global de los años sesenta muestra una actuación aparentemente coherente y afortunada de la economía, si sólo se observan los indicadores agregados, como el producto interno bruto, que creció al 6.7% anual, y los precios se mantuvieron relativamente estables, creciendo sólo ligeramente entre los dos perio-dos, del 2% al 2.9% anual. Al mismo tiempo, el tipo de cambio permaneció fijo en $12.50 pe-sos por dólar, lo que ayudaba a conservar la estabilidad de precios al evitar un aumento del costo en pesos de las importaciones. La agri-cultura dio muestras de debilidad, pero toda-vía estaba produciendo la mayor parte de los productos básicos requeridos por el mercado urbano y los vitales ingresos de divisas.16

Hasta mediados de los años setenta, y desde la administración cardenista, la política petro-lera del gobierno federal se debatió entre dos tendencias: una fue la de aceptar la partici-pación de capital privado en la industria, y la otra, la de cerrar definitivamente la inversión privada y mantener la oferta de hidrocarburos al nivel exigido por la demanda interna. En tér-minos generales, lo que rigió en los hechos fue que los incrementos en la producción debe-

rían responder al crecimiento de la demanda interna y no orientarse hacia los requerimientos internacionales; es decir, se debía exportar de manera marginal, una vez satisfecha la de-manda interna. El ejemplo claro de ello fue la directriz marcada por Antonio J. Bermúdez, di-rector de PEMEX en los sexenios 1946-58, cada vez que afirmaba que “el petróleo en México constituye una fuente de energía, no una fuen-te de divisas”.17

Para la década de los años setenta, en que se crea la Organización de Países Exportado-res de Petróleo (OPEP) y se produce el incre-mento en los precios del petróleo, México era todavía importador neto de hidrocarburos y derivados. El año 1974 resulta trascendente por el hecho de alcanzar un nuevo record de producción anual de petróleo crudo, con 209,855 millones de barriles, superando, la marca del año 1921. 18

En el sexenio de José López Portillo se dio un cambio en materia de política petrolera, al modificar el programa tradicional orientado hacia el mercado interno, por otro que hizo de la exportación uno de sus objetivos centrales. Gracias, por un lado, a los descubrimientos del conjunto de Cantarell en la sonda de Campe-che, (sexto más grande en el mundo,) cuya ex-plotación se inició en 1979, y por otro lado, a la difusión de las estimaciones de reservas proba-das de hidrocarburos; así en poco tiempo Mé-xico se convirtió en una nación exportadora de petróleo. Era ya el fin de un ciclo en la vida nacional, en los aspectos, político, económico y social. El modelo económico se había agota-do, la política proteccionista que fue solución ahora era problema para competir con otros países; el centralismo político exigía un nuevo pluralismo, la sociedad demandaba mayor participación.

Desde abril de 1981, México tuvo que dismi-nuir los precios del barril de petróleo maya, porque algunas compañías estadounidenses no querían seguir comprándolo, dado que la capacidad de almacenamiento de estas era prácticamente nula. Así, Díaz Serrano debía escoger entre reducir la producción o recortar el precio, optando finalmente por la segunda


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opción; decisión que condujo a su renuncia como director de Pemex en junio de 1981.

Para 1982, de las ventas totales, el 15% corres-pondía a ventas internas y el 85% a las ventas externas, mientras que en 1977, de las ventas totales de la industria petrolera, el 69% era por ventas internas y el 31 % por ventas externas.

Era ya el fin de un modelo y un ciclo en la vida nacional. Cuarenta años de protección res-pecto a las importaciones introdujeron toda clase de distorsiones en la economía. A través de los años, el propósito inicial de la protec-ción -permitir que se desarrollara la competiti-vidad- se perdió de vista y se olvidó, con lo que la protección dejó de ser un instrumento de desarrollo y se convirtió en un fin en sí mismo. En la mayoría de los casos la protección se cons-tituyó en un factor condicionante de supervi-vencia económica de las empresas en lugar de servir como medida temporal de consoli-dación económica. Las regulaciones guberna-mentales, independientemente de su objetivo original, tendieron a impedir la competencia y a asegurar la supervivencia de todas las em-presas, en lugar de promover el desarrollo de empresas competitivas, eficientes y producti-vas. Permisos discrecionales para la importa-ción, concesiones, ad quisición de empresas en quiebra bajo el argumento de mantener el nivel de empleo, evitando que los empresa-rios corrieran riesgo alguno. La consecuencia inevitable del recurso a estos mecanismos fue la eliminación de incentivos para incrementar la productividad, para reinvertir las utilidades y para redistribuir el ingreso; todo lo cual se hizo a expensas del consumidor. La asignación de contratos para la producción de bienes y pres-tación de servicios en muchos casos dependió de las relaciones personales entre funcionarios y empresarios.19

Al finalizar la década de los setentas y el inicio de la de los años ochenta, mientras en Méxi-co se debate sobre el fin del modelo de desa-rrollo hacia adentro y la necesidad de abrir la economía al entorno internacional, en diversos países del mundo se observa el ascenso de los partidos políticos conservadores en la conduc-ción gubernamental: en 1979 llegan al poder

en Gran Bretaña, en 1980 a Estados Unidos, en 1982 a Alemania, Holanda, Bélgica, Luxembur-go, en 1983 están en Francia; se trata de una especie de revolución conservadora liberal, no de una fugaz, o periódica, alternancia entre partidos de izquierda y derecha, es un giro sig-nificativo en cuanto a la visión sobre el papel del Estado en la vida económica y social.

El llamado Estado de bienestar, guiado por los principios de la política económica keynesia-na (gasto público, pleno empleo etc.), y los de la seguridad social, propuestos por Beveridge, como parte esencial de la provisión de una serie de servicios sociales para cubrir las nece-sidades humanas básicas (educación, salud, vivienda, entre otras), llegaba a su fin, toda vez que si bien ofreció soluciones al problema de la desocupación (que se preveía al fin de la se-gunda guerra), no estaba haciendo lo mismo con el de la inflación, que desde 1975 carac-terizaba a los países capitalistas, lo mismo que con fenómenos económicos más complejos, como el estancamiento con inflación y la re-cesión con inflación.

El papel intervencionista del Estado fue ataca-do frontalmente y señalado como el causan-te de la crisis económica y fiscal de los años setenta. La intervención estatal es vista como


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un factor negativo para el crecimiento, debi-do a las excesivas regulaciones, transferencias, elevado gasto público, altos impuestos que desincentivan la inversión privada; en su lugar propone la privatización, la desregulación, la apertura de los mercados. Con ello se induce en otros países a un debate relativo al papel y tamaño del Estado, partiendo del supuesto de que a menor Estado, mayor mercado y por tanto, mayor grado de libertad individual para incentivar al sistema capitalista. Un ciclo mun-dial terminaba y otro empezaba.

Este es el contexto mundial en el que se da la transmisión del poder en México, el cambio de titular del poder ejecutivo federal ocurrido a finales de 1982, cuando el país empieza a vi-vir una crisis económica sin precedentes hasta entonces. El rediseño de la estrategia y mode-lo de desarrollo nacional era inevitable.

Para finales de 1982 la tasa de desempleo se había duplicado, la producción detenido, se hacía necesario importar alimentos, numero-sas empresas se veían paralizadas por falta de capital y/o divisas para importar insumos o sol-ventar sus compromisos financieros; la inflación había pasado al 100%; carencia de ahorro in-terno; déficit fiscal; fuertes obligaciones en el pago de la deuda pública (alrededor de 40

centavos por cada peso); la insolvencia finan-ciera colocaba al país en una virtual suspen-sión de pagos con el exterior.20

El rediseño del modelo y política pública em-pezaron con la reforma a distintos artículos de la Constitución Política. El 28 de diciem-bre de 1982 (artículos 22,73,74,76,94,97,108 al 114,127,134), para sustituir el concepto de funcionario por el de servidor público y las res-ponsabilidades inherentes a ello, sentando las bases para garantizar que los empleos, cargos o comisiones en el servicio público subordinen el interés particular al interés colectivo, para que la administración de los recursos públicos y las adquisiciones gubernamentales se llevaran a cabo con eficiencia y honradez.

El 3 de febrero de 1983, se publicó la reforma a los artículos 25, 26, 28 y 73, para precisar que corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional, para garantizar que sea integral, que fortalezca la soberanía nacional y su régimen democrático; al desarrollo económico concu-rrirán los sectores público, social y privado. Al primero de estos tres se le reservan las áreas estratégicas señaladas en el art. 28, (acuña-ción de moneda, correos, telégrafos, radiote-legrafía, comunicación vía satélite, emisión de billetes, petróleo, hidrocarburos, petroquímica

básica, minerales radiac-tivos, energía nuclear, electricidad, ferrocarriles). Asimismo se reforma al ar-tículo 115 constitucional dándole un nuevo con-tenido a la organización municipal, con el fin de dotarlo no solo de la auto-nomía constitucional, que hasta entonces era nomi-nal, sino que en parale-lo se abren cauces para descentralizar la vida na-cional.

El ejecutivo federal puso en operación diversas medidas, que se incluye-ron en dos paquetes de medidas económicas,


39EXAMEN

dados a conocer durante 1985, 6 de febrero y 24 de julio:

Saneamiento de las finanzas públicas, median-te un ajuste estructural del gasto público; un aumento de los ingresos tributarios por medio de un mayor control de la evasión fiscal; y la adecuación de los precios y tarifas de los servi-cios del sector público.

Política comercial, básicamente a través de aranceles y la política cambiaria como un ins-trumento eficaz para regular en el largo plazo la dinámica de los precios internos. El gobierno federal consideró que era impostergable abrir la economía nacional al mercado exterior, por lo que se decidió la incorporación de México al Acuerdo General de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), y superar su papel de ob-servador que tenía desde 1976, trabajos que concluyeron en julio de 1986.

La orientación económica hacia afuera se da a través de, por un lado, la liberalización de las importaciones (reforma del 28 de junio de 1985), modificación de la estructura aran-celaria (abril de 1986), permitiendo que de la totalidad del comercio exterior sujeto a restric-ciones en 1982, para 1987, solo el 10% de las fracciones de la tarifa y el 30% del valor de las importaciones estaba protegido por permisos previos; ingreso de México al GATT.21

Por otro lado, desde marzo de 1983 la Secre-taría de Programación y Presupuesto había hecho el anuncio de la separación de entida-des paraestatales que no fueran estratégicas ni prioritarias y proceder a la disolución, liqui-dación extinción y transferencia de aquellas que ya habían alcanzado los propósitos para los cuales fueron creadas, porque no cum-plían con sus fines u objeto social, o porque su funcionamiento no era ya conveniente para la economía nacional o el interés público. Los resultados de este proceso, al 30 de junio de 1988, indicaban que de las 1214 empresas es-tatales, 765 (el 63%) se habían determinado como sujetas de desincorporación, de ellas 258 lo hacían por la vía de la liquidación, 135 se extinguían, 78 se fusionaban, 28 se transfe-rían y 218 eran sujetas de venta.22

En los años noventa, se continuó con la ola de transformaciones, sucesivas reformas constitu-cionales en diversos aspectos, el gobierno fe-deral decidió retirarse del proceso electoral, se modifica la relación con las iglesias, y también se llevan a cabo cambios al sector energéti-co, particularmente a partir de la participación privada en la generación eléctrica (para au-toconsumo o venta a la Comisión Federal de Electricidad.

La caída de los precios internacionales del petróleo registrada desde 1982, afectó seria-


40 AGOSTO 2014

mente a la economía mexicana, pese a las nuevas instalaciones y capacidad producti-va. El precio del barril de petróleo descendió de $33 pesos en que se vendía en 1980, a $11 pesos en 1986, $12 pesos en 1988 y $13.80 pe-sos en 1994.23 En este contexto, en el año 1992, se expidió una nueva Ley Orgánica de Petró-leos, a fin de reorganizar la empresa, así Pemex pasa a tener un órgano corporativo y cuatro organismos subsidiarios: PEMEX Exploración y Producción, PEMEX Refinación, PEMEX Gas y Petroquímica Básica, PEMEX Petroquímica.

Un año después, en 1993 se decidió la creación de la Comisión Reguladora de Energía, como órgano consultivo de la Secretaría de Energía en materia de electricidad, y a partir de 1996 como un órgano regulador de las actividades del gas, que se liberalizaron con la reforma de 1995 hecha a la Ley reglamentaria en los as-pectos de transporte, distribución por ductos, y almacenamiento, además de que se limitó la exclusividad de la petroquímica básica a sólo 8 productos. Por primera vez en años se abrían actividades energéticas a la participación de los particulares.

El año 2000 marcó el inicio del agotamiento del modelo adoptado años atrás, la alter-nancia en el poder fue un dato relevante de ello, la administración panista que entraba realizó desmedidas críticas a la economía, sin

embargo, el modelo económico continuó sin cambios.

El nuevo gobierno tenía frente a sí el manejo de las instituciones, dependencias y entidades político administrativas, encargadas de las re-laciones con el exterior, la seguridad interior, el desarrollo de las actividades económicas, la lucha contra los riesgos sociales derivados de la pobreza, violencia y crimen, desempleo, ignorancia, enfermedad, entre otros más. Con el cambio de titulares en las responsabilidades públicas, se esperaba el rediseño e innovación en la organización y políticas gubernamenta-les, ya que se había venido desarrollado una amplia expectativa sobre el cambio guberna-mental, sin embargo con el correr de los me-ses y años, el cambio no llegó al sentir social y opinión pública, las administraciones panis-tas, salvo casos contados como lo relativo a la seguridad pública, mantuvieron casi todas las estructuras y políticas heredadas del gobierno federal. Solo hubo cambios de nombres y au-mento de recursos a unas partidas presupues-tales, en detrimento de otras.

El régimen político empezó a modificar su co-rrelación de fuerzas; algunos tramos funciona-les de la administración y del manejo político de algunas áreas gubernamentales, derivarían en vacíos de operación y de poder, que mo-tivaron un reacomodo en el funcionamiento

total del régimen estatal. Los cambios surgieron en el reacomodo funcional de la división de poderes, el presidencialismo priís-ta quedaba atrás, ahora el ejecutivo federal ten-dría en el Congreso de la Unión al principal opo-nente, crítico y revisor de los actos del ejecutivo, de igual manera, quedó atrás la época de los goberna-dores alineados a la polí-tica federal los gobiernos estatales crecieron y se organizaron como instan-cia independiente en la CONAGO.

$

Años

Precio del barril de petróleo

$ 35

$30

$25

$20

$15

$10

$01980

$33

$11 $12$13.80

1986 1988 1994

$$


41EXAMEN

En las elecciones del 2006, el cómputo final de los votos de la elección para Presidente de la República dio 14’916,927 al PAN, 14’683,096 a la Alianza por el Bien de Todos, la Alianza por México 9’237,000 votos a su candidato Roberto Madrazo.24 El número de actas irregulares en la elección del 2006 fue de 316mil, la diferencia de votos entre el primer y segundo lugar de la contienda presidencial fue de 233 mil votos, y el desempeño de las autoridades del Instituto Federal Electoral fue cuestionado.25

El bajo crecimiento de la economía, el notorio aumento de la inseguridad pública llevaron a la crisis de la estrategia gubernamental, parti-cularmente en agosto del 2008 con el secues-tro y muerte del hijo del empresario Martí, las granadas lanzadas a la población civil en los festejos del 15 de septiembre en Michoacán, las bombas a los ductos de PEMEX en el 2007, la quema el casino en Monterrey, las cifras de personas ejecutadas, entre muchos otros más.

El balance fue más negativo que nunca, el ejecutivo reconoció, año con año en sus in-formes de gobierno, las sucesivas oleadas de violencia, que México ya no solo era país de paso de la droga sino ya era de consumo, la actividad criminal se centró ya no sólo en el aseguramiento de rutas y de cruces, sino tam-bién en el control de mercados, territorios, pla-zas, autoridades y ciudadanos, todo ello por la vía de la violencia, plenamente visible, basada en la cooptación o la intimida-ción de las autoridades y de los ciudadanos. Esta actividad dejó de ser de narco mayoreo y pasó a ser de distribución de-tallista, minorista, de narcome-nudeo. Los capos de la droga infiltraron a todo tipo de auto-ridades, que llevaron a opera-tivos del gobierno federal para detener a presuntas autorida-des estatales y municipales, como fueron los casos de Mi-choacán y Nuevo León. Lenta, sigilosa y progresivamente, en los lugares más disímbolos del país, lo mismo en las grandes ciudades que en los pequeños

pueblos, en el norte o en el sur, grupos de cri-minales comenzaron a afectar severamente la tranquilidad de la población; a buscar la co-bertura o la complicidad de las autoridades, mediante la cooptación o la intimidación.26

En el contexto internacional nuevas caracte-rísticas y circunstancias aparecían y a su vez actuaban sobre el país, el ataque a las torres gemelas en Nueva York, el desencuentro del presidente Fox con Fidel Castro, los excesos de las compañías aseguradoras de riesgos y la cri-sis del 2008. El precio de la mezcla mexicana del barril de petróleo crudo empezó una ca-rrera ascendente, de $18.61 pesos en el año 2001 pasó a $24.77 en 2003, $ $42.68 en 2005, $53 en 2006, $84 pesos en 2008, $101 pesos en 2011 y 2012, y el volumen de ventas alcanzado llegó a los $50mil millones de dólares. Todo esto ocasionó críticas de legisladores y otros acto-res políticos a la conducción gubernamental, por el uso dado a los excedentes tenidos en la renta petrolera, y que año con año terminó en el gasto corriente. Más que nunca el presu-puesto estaba petrolizado.

El caso de la industria petrolera se posicionó dentro de agenda nacional, en abril de 2008, el Ejecutivo Federal envió un paquete de refor-mas al sector hidrocarburos. Esta iniciativa fue motivo de una amplia discusión entre partidos políticos, legisladores, empresarios, técnicos y especialistas, todo lo cual derivó en la organi-

$ 120

$100

$80

$60

$40

$20

$02001

$24.77

$18.61

$42.68

$53

$84

$101

2003 2005 2006 2008 2011-2012

$

Años

Precio de la mezcla mexicana del barril de petróleo

$$

$ 140


42 AGOSTO 2014

zación de un debate en torno al petróleo en México, lo cual fue llevado a cabo por el Sena-do de la República, durante 71 días, en los que se organizaron 21 foros, sede de numerosas ponencias, y que finalizó a mediados de julio del 2008. En ellos se plantearon sustancialmen-te los siguientes puntos:

- El principal yacimiento petrolero del país, Cantarell, llega a su etapa de declive, en el año 2003 produjo 2.2 millones de barriles diarios, y para el año 2008, 1millón 50 mil ba-rriles al día. PEMEX debe emprender nuevos y diversos proyectos para enfrentar el des-censo de producción, además de presen-tar problemas de saturación en sistemas de transporte marítimo y productos, la infraes-tructura no se ha modernizado en los últi-mos veinte años.

- La mitad de los recursos prospectivos de pe-tróleo se encuentran en aguas profundas del Golfo de México, se estiman unos 30mil millones de barriles.

- El robo de petrolíferos desde tomas clandes-tinas ha ido en aumento, solo en el año 2007 se encontraron 300 casos de ello. PEMEX si-gue importando petrolíferos tales como ga-solinas.

Los resultados de ello fue que en el 2008 se creó la Comisión Nacional de Hidrocarburos, órgano desconcentrado de la Secretaría de Energía, encargado de regular la exploración y extracción del petróleo, a través del dicta-men técnico de los proyectos, debiendo man-tener los niveles de reservas. También surgieron

los nuevos “contratos incentivados” que fue-ron una especie de contratos de producción compartida, pero sin compartir la producción.

Situación de la industria del petróleo al año 2012.

Al finalizar el año 2012, y con él las administra-ciones panistas, el modelo económico dise-ñado desde 1982 mostraba ya sus signos de agotamiento, la tasa de crecimiento en prome-dio anual no pasó el 2%, los índices delictivos lle-garon a 2 millones de averiguaciones previas al año, la corrupción alcanzó parámetros no vistos antes, las esperanzas de cambio se habían di-luido, por ello el pueblo confió en que cambios acordes al siglo XXI los impulsara el PRI.

La política petrolera muestra una primer eta-pa histórica en que se consideraba solo para abastecer el mercado interno, ya que el mo-delo económico nacional era guiado bajo criterios proteccionistas; a ella, siguió otra de la caída de los precios en un contexto inter-nacional de apertura comercial, libre cambio, expansión de las democracias liberales por el mundo, se empezó a reflexionar sobre la im-portancia de dar otro perfil a la industria ener-gética nacional y para la década pasada ya era un tema de reflexión en amplios sectores de la población

La producción petrolera mexicana ha sufrido una disminución de casi un millón de barriles diarios desde 2004 por el agotamiento de los pozos explotados, además de una restitución menor de las reservas de hidrocarburos del país. En los últimos cincuenta años la produc-ción de petróleo crudo creció 838% mientras que la incorporación de reservas en los últimos treinta años se pulverizó en 3,725%.27

Esta tendencia puede ser explicada por dos motivos: una caída importante en el número de pozos exploratorios perforados y la declina-ción de los que están en operación. Entre 1960 y 1979 Pemex perforó en promedio más de 100 pozos al año, perforó 57 por año en la década de los ochenta, 25 en la década de los noven-ta, 67 en la década pasada, y 37 anualmente entre 2010 y 2012.28


43EXAMEN

Adicionalmente, de un total de 262 campos con reservas de aceite y gas asociado, 192 han alcanzado su nivel máximo de producción, o se encuentran en un proceso de declinación; 3 de cada 4 campos petroleros del país no aumen-tarán su producción en los próximos años.29

Aspecto preocupante es que alrededor del 40% de los campos en la fase de desarro-llo provienen del complejo de Chicontepec, cuyo petróleo es pesado, lo que reduce la ex-tracción posible en alrededor del 90%. Si bien el campo Chicontepec cuenta con reservas 3p del orden de 2 mil 200 millones de barriles de petróleo crudo equivalente, gran parte de ellas son de petróleo crudo pesado. Al te-ner éste una mayor densidad que el petróleo convencional, su extracción requiere procesos distintos a los del petróleo convencional. Por lo tanto, no sólo es más costosa y tiene mayor im-pacto ambiental, sino que generalmente sólo se puede extraer del 6 al 10% del recurso.30

En cuanto a la formación de recursos humanos, el Programa Institucional de Posgrado, creado en 2002, vio disminuido el número de alumnos en doctorado, pasando de 61 en 2006 a 28 en 2011. En el mismo periodo el número de egre-sados cayó de 15 a sólo 6. Adicionalmente, el IMP reportó que el total de recursos financieros destinados a la forma-ción de recursos huma-nos pasó de 66 millones de pesos en 2006 a 45 millones en 2011.31

El volumen de produc-ción de Pemex no justifi-ca el empleo de tantos trabajadores, señala un estudio del CIDAC. En el 2012 Pemex produjo 3.7 millones de barriles de petróleo crudo equi-valente diarios, cifra su-perior a lo que produce British Petroleum, Shell, Petrobras, Statoil y Eco-petrol. En pocas pala-bras, Pemex necesita 6.5

veces más empleados que Statoil para produ-cir únicamente el doble que la petrolera pú-blica noruega. Usando una aproximación fácil de comparar de la productividad laboral, la Gráfica 530 revela la improductividad laboral de Pemex cuando se contrasta con diversas petroleras del mundo, inclusive las públicas.

Producción por trabajador, medida por barri-les diarios por persona ocupada:

Statoil 79. Ecopetrol 78. Exxon Mobil 55. BP 39. Shell 38. Petrobras 29. Pemex 25.32

Otro elemento de consideración es, dentro de los costos de administración, el monto del pasivo laboral. La cantidad de personas que han trabajado en Pemex, y que actualmente laboran ahí, hacen que dicho pasivo ascienda a 1.3 billones de pesos al 31 de marzo de 2013. Esta cifra equivale al 64.3% de todos los activos de la empresa y continuará creciendo mien-tras no haya una reestructuración del sistema pensionario.33

Otro aspecto del problema de Pemex se da en el ámbito fiscal, ya que las finanzas públicas del gobierno federal dependen en una tercera parte de la renta petrolera. Este porcentaje se

$80

$70

$ 60

$50

$40

$30

$20

$10

$0

79 78

39 3829 25

55

Producción de barriles por trabajador


44 AGOSTO 2014

ha mantenido estable desde 1995, con algu-nos pequeños altibajos en distintos momentos, más por contracciones del producto interno bruto que por cambios fiscales o impositivos.34 De cara al futuro resultaría indispensable dise-ñar una modelo financiero que despetrolice el presupuesto de ingresos y egresos del Estado mexicano, puesto que ante una caída en la producción (como ya se ha vivido), o bien una me-nor demanda de nuestro petróleo y la volatilidad de los precios del crudo, las consecuencias serían desestabilizadoras, enton-ces resultaba imperativo encontrar nuevas formas de financiamiento para el gasto público.

Actualmente pareciera que todos los mexicanos tienen una opinión sobre la importancia que tiene la industria del petróleo y el gas en México, especial-mente por los beneficios que en la vida cotidiana se tiene de ello, facilita la vida cotidiana en innumerables aspectos, agiliza el comer-cio, genera recursos presu-puestales, empleos, el país cuenta con abundantes y

hasta inagotables recursos en el subsuelo que podrá explotar y exportar eternamente, aunque pareciera saber poco sobre las nuevas realidades del petróleo en el mundo. Algunos estudios empezaron a reflexionar sobre el futuro del petróleo en México y las perspectivas de viabilidad de la organización administrati-va y productiva de PEMEX, fren-te a los nuevos descubrimientos de yacimientos en otras partes del mundo, especialmente en Estados Unidos.35

Desde la década de 1980 tuvo lugar el descubrimiento del shale oil y el sha-le gas en Estados Unidos, pero fue hasta hace pocos años que el desarrollo tecnológico per-mitió fracturar la roca del subsuelo a costos competitivos.36 La fracturación hidráulica y la perforación horizontal utilizadas para la ex-plotación del shale gas permitieron encontrar grandes yacimientos de este gas, aumentan-

Principales yacimientos de shale gas en Norteamérica

Grupo Colorado

Yacimientosactuales

Prospectos deyacimientos

Bakken

Atrim

Avalon

LewisPierre Niobrara

Bend

Maltrata

Eagle Ford La Casita

Monterrey

Barnett Woodford

Barnet

Woodford

Eagle Ford

Eagle Ford Tihonian

Pimienta Tamaulipas

www.cidac.org

NewAlbany

Devonian

Marcellus

Utica

Mowry

Gammon

Niobrara

TuscaloosaHaynesville Bossier

FUENTE : ADMINISTRACIÓN DE INFORMACIÓN ENERGÉTICA DE ESTADOS UNIDOS.


45EXAMEN

do las reservas de gas natural de los Estados Unidos. Los cam-pos de Bakken en Dakota del Norte, y de Eagle Ford y Permian en Texas, generaron aumentos anuales consecutivos de las re-servas probadas de gas natural en Estados Unidos.37

El Departamento de Energía de los Estados Unidos llegó a estimar que México ocupa el cuarto lugar a nivel mundial en términos de reservas poten-ciales de shale gas, con 681 billones de pies cúbicos técni-camente recuperables, canti-dad 11 veces mayor a las reservas remanentes totales de gas natural del país.38

A escala global, las condiciones de oferta del mercado del petróleo cambiarán radicalmen-te debido a las nuevas reservas estadouniden-ses. De acuerdo al Medium-Term Oil Market Report de la Agencia Internacional de Energía, la oferta petrolera estadounidense crecerá en unos 3.9 millones de barriles diarios de su cifra en 2012 hasta 2018, representando dos terce-ras partes del crecimiento de la oferta de los países no pertenecientes a la OPEP en dicho periodo.39

En el año 2012 la producción de petróleo cru-do de ese país aumentó al ritmo más acelera-do de su historia, superando los 7 millones de barriles diarios, sólo por detrás de Arabia Sau-dita y Rusia.40 Asimismo, se ha estimado que la capacidad mundial de producción de crudo crecerá en unos 8.4 millones de barriles diarios, cifra muy superior al crecimiento de periodos anteriores.41 Esta tendencia de crecimiento data de 1980, en que las reservas globales de hidrocarburos han aumentado en 142%, sien-do Norteamérica la región de mayor creci-miento, ocupando ya la primera posición en este rubro.42

Estos factores reducirán el número de barriles importados por Estados Unidos en 2.2 millones al día para 2018. Pese a que las importaciones petroleras provenientes desde Latinoamérica

no serán las que más caigan, la disminución en 300 mil barriles diarios importados desde esta región afectará el volumen de las exportacio-nes petroleras mexicanas.43

Actualmente Estados Unidos importa el 9.7% de su petróleo desde México, que representa el 35.6% de las importaciones desde Latinoa-mérica, por lo que una disminución como la prevista por la Agencia Internacional de Ener-gía significaría que nuestro país dejaría de exportarles alrededor de unos 100 mil barriles diarios.44 En cambio para México la situación cambia y supone hasta un escenario de ries-go, al considerar que, si la tendencia hacia la autosuficiencia energética de Estados Unidos se confirma, la estructura de nuestras exporta-ciones puede disminuir drásticamente ya que a ese país se destina el 80% de las exportacio-nes petroleras, a Europa el 10%, a Asia el 2% y otros países el 6% restante.45

¿Cuál debe ser el objetivo de Pemex?, ¿Para qué queremos que exista Pemex? Se pregun-taba mucha gente, entre otras respuestas obtenidas por la sociedad civil, el Centro de Investigación para el Desarrollo AC, opinaba que Pemex debería ser una empresa produc-tiva que maximice los recursos petroleros de largo plazo, o bien que Pemex debe ser una entidad que funja como instrumento de políti-ca pública, auténtica palanca del desarrollo nacional a través de diferentes cadenas pro-ductivas.

Exportación de petróleo en México


46 AGOSTO 2014

Al observar la situación en que su administra-ción recibía la industria, su importancia econó-mica y social, sus perspectivas, Enrique Peña Nieto opinó que manteniendo el estado de cosas actual, en 10 años México no será ener-géticamente sustentable, dado que las reser-vas probadas, que constituyen 44,530 millones de barriles, se agotarán en 10 años.46

Sin lugar a dudas el desarrollo tecnológico y la utilización de diversos insumos para la ac-tividad económico, incluyendo por supuesto las fuentes de energía, han ido cambiando a lo largo de los siglos, de la carabela pasamos al vapor, de ahí al carbón y luego al petróleo, ahora con la llamada revolución del shale el panorama petrolero mundial está cambiando rápidamente, al modificarse la correlación de fuerzas de países exportadores e importadores en función de las reservas de hidrocarburos en los países de Norteamérica. México debe aún precisar el volumen y alcance de las reservas de gas y aceite de lutitas que puedan estar en nuestro subsuelo, pero se tiene un estimado de 681 billones de pies cúbicos de gas natural y 13 mil millones de barriles técnicamente recupe-rables de shale oil. México podría sumarse a la

explotación de este recurso para aprovechar sus ventajas en gas natural o en el mismo pe-tróleo.47

El año 2012 marca El inicio dEl siglo XXi mEXicano.

una nuEva Etapa caractEriza la vida dEl país.

La vida cíclica de las naciones a que hice re-ferencia al inicio de este artículo, cobró nue-va fuerza en el caso mexicano en el 2012, la sociedad preocupada por los altos índices de inseguridad, la falta de empleos, desilusiona-da de las administraciones panistas tuvo en las elecciones de julio de ese año varias opciones de preferencia partidista electoral. Llegó Enri-que Peña Nieto, con un capital moral que le valió la confianza del electorado y superó por un margen amplio a sus contendientes.

Hace poco más de una década, México per-dió su ritmo de crecimiento económico, y en este mundo a contracorriente, quien no avan-za, retrocede. Era preciso romper inercias, li-berar ataduras; ponerse en movimiento para crecer económicamente. Había que generar


47EXAMEN

las condiciones propicias, a partir de las imperantes. Si para otros la presencia de la oposición en el Con-greso representaba un obs-táculo, para el priismo que vino de atrás y recuperó la Presidencia, la pluralidad de ideas significó la opor-tunidad de colaborar y construir soluciones para contar con un país más competitivo y más próspero. Decidido a ejercer una pre-sidencia democrática; esto es, a escuchar otras opinio-nes, fijar posiciones y defen-derlas. Resuelto a imprimirle eficacia al Estado, con una buena dosis de audacia, sin pretextar las com-plicaciones del gobierno dividido, y con esa visión de Estado que ha merecido la atención mundial, dio pasos firmes hacia adelante el Presidente transformador: Enrique Peña Nieto. Gobernando con principios, disciplina y cla-ridad de propósitos, sin visión cortoplacista, tomó decisiones con la convicción de que esto es lo que México necesita. El mandata-rio ha demostrado, con valentía, que crea las oportunidades que le urgen al país.

“Desde que era gobernador del estado de México, ha referido Enrique Peña Nieto, tenía la convicción de que el país requería un pro-fundo proceso de reformas. Por ello, a partir del año 2010, expresé a través de una serie de artículos difundidos en la prensa y de una publicación editada en 2011, un conjunto de ideas para proponer soluciones concretas a los grandes problemas nacionales. Esas ideas se convirtieron en parte fundamental de las pro-puestas de mi campaña presidencial, y fueron la base que permitió al gobierno de la Repúbli-ca y a las principales fuerzas políticas del país construir el Pacto por México e iniciar el ciclo reformador que acabamos de concluir.

El diagnóstico era claro. Si bien a lo largo de las últimas tres décadas transitamos con éxi-to hacia una democracia electoral y nuestra economía se abrió al mundo generando in-

dustrias competitivas, durante este mismo pe-riodo de tiempo el crecimiento económico de México se había mantenido muy por debajo de su potencial debido, en gran medida, a la caída en la productividad. De igual forma, a pesar del incremento en el gasto social, los ni-veles de pobreza y desigualdad no lograban disminuir. La educación del país había avanza-do en cobertura, pero mostraba una calidad deficiente. La posibilidad de alcanzar una jus-ticia expedita y eficaz era obstaculizada por criterios discordantes, así como por procesos largos, complejos y opacos. Nuestra democra-cia no otorgaba resultados sustantivos debido a la polarización y a reglas que poco ayuda-ban para propiciar acuerdos. Además la trans-


48 AGOSTO 2014

parencia de las instituciones del Estado y de todos los niveles de gobierno era insuficiente.

Estos obstáculos eran de tal magnitud que re-sultaba imposible superarlos únicamente con una administración más eficiente. El cambio tenía que ser radical. Por ello, cuando inicié mi gestión dejé claro que mi gobierno no venía solo a administrar, sino a transformar. Para lo-grar este objetivo, el primer reto era alcanzar los consensos que permitieran construir mayo-rías en el Congreso de la Unión.

Así surgió el Pacto por México, un espacio de encuentro entre el Partido Acción Nacional, el Partido de la Revolución Democrática, el Par-tido Revolucionario Institucional y el Gobierno de la República. Por primera vez en la historia, se forjó un gran acuerdo que no se originó por la necesidad de enfrentar una emergencia sino por la voluntad explícita de cambiar de fondo al país.

El Pacto por México permitió transformar ideas en compromisos concretos. En todo momento, desde mi gobierno procuramos buscar el ma-yor nivel de consenso entre las tres principales fuerzas políticas. Sin embargo, cuando esto no fue posible, como en el caso de las refor-mas hacendaria y energética, optamos por la construcción de una mayoría suficiente para aprobar las reformas”.48

Si el gobierno mexicano hubiera decidido con-tinuar con una política petrolera que suponga que, los Estados Unidos continuarán importan-do cifras similares de petróleo mexicano, y/o que los precios internacionales se mantendrán elevados, además de la disminución de la pro-ducción nacional, resultaría un alto riesgo. Fren-te a estas premisas de diagnóstico, el Presidente Enrique Peña Nieto decidió llevar a cabo una nueva discusión de una reforma energética que garantice la seguridad nacional, además de evitar el riesgo de pasar de ser un exporta-dor a un importador neto de energía.

La reforma energética para que fuera verda-deramente reforma debía transformar el es-tado de cosas y plantear soluciones a largo plazo, dando plena autonomía a la organiza-ción respecto de la secretaría de Hacienda, quitarle el peso de ser sostén de las finanzas públicas, así como poder superar encrucijadas ideológicas sobre la transferencia a empresas extranjeras de la propiedad de la nación, lo cual no sucedió ni con el petróleo, agua, tie-rra, minerales, y demás recursos existentes en el territorio y aguas nacionales, que en sí es prin-cipio histórico de la revolución social mexica-na. La industria petrolera eso sí debe continuar siendo un motor relevante del desarrollo nacio-nal, y garantizar el acceso a la energía para las futuras generaciones.

Para alcanzar un mayor cre-cimiento económico, el país debe diseñar una estrate-gia y modelo económico en que se consideren todos los mercados energéticos, el del petróleo, el del gas natural, la electricidad, y las energías renovables. La insuficiente infraestructura de ductos en el mercado de gas natural ha generado problemas de desabasto que hicieron crisis en 2012, evitando un uso más eficiente del combustible por parte de los industriales y re-percutiendo en el sector eléc-trico al elevarse los costos de producción. Esto último es de-


49EXAMEN

licado en un país en el que las tarifas eléctricas son de las más altas de la OCDE.

Bajo estas consideraciones, el presidente Peña Nieto promovió diversas reformas al marco jurí-dico con lo cual diseñar un nuevo modelo de desarrollo para el país, en materias económi-ca, política social.

El 12 de agosto de 2013, el Presidente Enri-que Peña Nieto presentó una iniciativa de reforma constitucional para transformar el sector energético diseñado en el siglo XX,

hacerlo productivo, competitivo, sin perder la nación su soberanía sobre la propiedad de tierras y aguas, incluidos los recursos del subsuelo.

El 11 de diciembre 2013, el Senado aprueba la iniciativa y el 12 hace lo propio la Cámara de Diputados; en la siguiente semana las legislatu-ras estatales aprueban las reformas aprobadas por el Congreso federal, y el 18 diciembre se declara cubierto el proceso, 20 de diciembre se publica en el diario oficial reforma a los artí-culos 25, 26, 27, 28 constitucionales.

Experiencia internacional

PAÍS Argentina

Sí Sí Sí Sí Sí Sí

Sí Sí Sí Sí Sí Sí

Brasil Chile China NoruegaEstados Unidos

Méxicosin Reforma

Limitada

PoderEjecutivoNacional

Permisos Concesiones

Transporte

Permisos o asociaciones

con la empresa estatal

Asociaciones o contratos

con las empresas estatales

Sólo en gasnatural y LPa través de

permisos

Concesiones Concesiones Concesiones

Concesiones Concesiones

Contrato deservicios

puros incentivados

En petro-química

secundaria

ConcesionesContratos deproducción compartida

ConcesionesContratosde utilidadcompartida

AsociacionesContratos deproduccióncompartida

Ministeriode Minas y

Energía

El PoderEjecutivoNacional

PemexLa Agencia

Nacional delPetróleo

El Ministeriode Energía

Las empresas del Estado

CNCP yCNOOC

Ministerio de Energía y el Directorado noruego del

Petroleo

Diversasinstituciones

Ministeriode Energía

AgenciaNacional

de Energíay Comisión

Nacional deDesarrollo

Diversas institucionesy el Bureauof Ocean

Energy Managament

Ministerio delPetróleo y

Energía y elDirectoradoNoruego del

Petróleo

Pemex

PARTICIPACIÓN DE IP

¿QUIÉNADMINISTRA EL

SECTOR?

PARTICIPACIÓNIP EN EXPLORACIÓN

Y EXTRACCIÓN

¿QUIÉN OTORGACONCESIONES Y

CONTRATOS?

PARTICIPACIÓNIP EN REFINACIÓN

PARTICIPACIÓN DEIP EN TRANSPORTEY PETROQUÍMICA


50 AGOSTO 2014

Artículo 25.

El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la Nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párra-fos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamien-to, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar.

Artículo 27.

Corresponde exclusivamente a la Nación la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; en estas actividades no se otorgarán concesiones, sin perjuicio de que el Estado pueda celebrar contratos con particulares en los términos que establezcan las leyes, mismas que determinarán la forma en que los particulares podrán participar en las demás acti-vidades de la industria eléctrica.

Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsue-lo, la propiedad de la Nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán conce-siones. Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y ex-tracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas pro-ductivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria. Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o contratos las empresas productivas del Estado podrán contratar con particulares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la Nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos.


51EXAMEN

Artículo 28.

No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radiac-tivos y generación de energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, en los términos de los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución, respectivamente; así como las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejer-cer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia.

El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder ad-quisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacio-nal que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento. El Estado contará con un fideicomiso público denominado Fondo Mexi-cano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, cuya Institución Fiduciaria será el banco central y tendrá por objeto, en los términos que establezca la ley, recibir, admi-nistrar y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, con excepción de los impuestos.

El Poder Ejecutivo contará con los órganos reguladores coordinados en materia ener-gética, denominados Comisión Nacional de Hidrocarburos y Comisión Reguladora de Energía, en los términos que determine la ley.


52 AGOSTO 2014

El 30 de abril 2014 el ejecutivo federal presentó la iniciativa de reforma de leyes secundarias, y el 30 de julio se aprueban en lo general las ini-ciativas, con 331 votos a favor. El 6 de agosto, la Cámara de Senadores aprueba reformas a 21 leyes, que se publican el 11 de agosto en el Diario Oficial de la Federación.

dEl marco jurídico a la acción administrativa

La etapa de instrumentación de las reformas hace necesario construir el andamiaje institu-cional, previsto por la ley, para que las accio-nes lleven al logro de los objetivos.

La Secretaría de Energía dio inicio, el 5 de agos-to, a los trabajos de la llamada “Ronda Cero”; para las asignaciones de las áreas de explora-ción y campos de producción, que conserva-rá Petróleos Mexicanos (PEMEX). Igual sucedió con los trabajos de la llamada “Ronda Uno”, con que la Secretaría de Energía da a cono-cer las áreas que se incluirán en la primera ronda de licitaciones de los nuevos con-tratos para la exploración y extracción de hidrocarburos previstos en la refor-ma, para que los posibles inversionistas nacionales y extranjeros, puedan em-pezar a prepararse, para participar en la primera ronda de licitaciones, cuyas bases se publicarán en el primer trimes-tre del próximo año, 2015.

Los primeros pasos para la transformación del sector iniciaron con la asignación a Pe-mex del 83 por ciento de las reservas tipo 2P (probadas y probables) para explotar. Ahora, la empresa petrolera realizará la migración de 11 contratos que tenía antes de la re-forma con la iniciativa privada.

Anteriormente estas empresas eran con-tratadas por Pemex mediante Contratos In-tegrales de Exploración y Producción (CIPE) y Contratos de Obra Pública Financiada (COPF); ahora serán socias de la PeMex.

En trabajo conjunto con la Secretaría de Energía, Petróleos Mexicanos dará a cono-cer las primeras áreas en las que ha decidi-do asociarse con terceros, a fin de fortalecer

sus capacidades técnicas e incrementar sus niveles de producción y de restitución de re-servas.

Se ha iniciado la integración de los nuevos órganos reguladores coordinados del sector energético los cuales vigilarán la forma en que se realicen las licitaciones, y para garantizar que se cumplan las normas que indica la ley para la protección del ambiente. Asimismo, se instalarán los Consejos de Administración de las empresas productivas del Estado, comen-zando así la transformación de PEMEX y de Co-misión Federal de Electricidad

Se ha empezado ya con la creación del Cen-tro Nacional de Control de Energía y del Cen-tro Nacional de Control del Gas Natural, como organismos descentralizados sectorizados a la Secretaría de Energía. Con ellos, se consolida-rá el mercado de energía eléctrica y el nue-

vo modelo de industria de gas natural. Creación de la de la Agencia Na-

cional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Am-biente del Sector Hidrocar-buros

Están en proceso de crea-ción el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabiliza-

ción y el Desarrollo, y de su Comité Técnico. La creación

del Fondo Público para Pro-mover el Desarrollo de Provee-

dores y Contratistas Nacionales de la Industria Ener-gética; del Fondo

SENER-NAFINSA para la Partici-pación del Es-tado Mexicano

en los Proyectos de Producción de

Hidrocarburos; y del Fondo de Servicio Uni-

versal Eléctrico.

Con todo ello, se establecerán las bases para administrar, con efi-

cacia y transparencia, los recursos


53EXAMEN

de la renta petrolera, así como para abastecer de energía eléctrica las zonas más apartadas, recónditas de nuestra geografía y marginadas del país.

Con la participación de las Secretarías de Energía y de Educación Pública, así como del CONACYT, se presentará el Programa Estraté-gico para la Formación de Recursos Humanos en Materia de Hidrocarburos, que incluirá be-cas a nivel posgrado y técnico. El objetivo es iniciar, de inmediato, la formación de mexica-nas y mexicanos, para que se conviertan en los especialistas que requerirá el crecimiento acelerado de nuestro sector energético en los próximos años.

Asimismo se está trabajando en la reestructu-ración y modernización del Instituto Mexicano del Petróleo, para fortalecer su misión como órgano nacional de investigación y desarrollo de la industria.

Se emitirán los lineamientos para la emisión de los Certificados de Energías Limpias, como la geotérmica, estableciendo los incentivos ne-

cesarios para el desarrollo de estas energías. Así como el reglamento de la Agencia Na-cional de Seguridad Industrial y de Protección del Medio Ambiente del Sector Hidrocarbu-ros. Con ello se garantizará que las activida-des del sector respeten las mejores prácticas internacionales en materia de seguridad in-dustrial y cuidado de nuestro entorno natural. Actualmente en el país se producen cerca de 850 megawatts (MW), pero se tienen reservas probadas que contemplan la generación de otros 500 MW con capital privado; es decir, se estima que a largo plazo se pueda producir la electricidad suficiente para abastecer lo equi-valente a tres estados del país.

En este complejo proceso, el Poder Legisla-tivo desempeñó un papel crucial. El proceso de discusión acreditó la enorme vitalidad del Poder Legislativo, demostró la riqueza de la pluralidad y lo fecundo del disenso; puso de manifiesto la unidad en los argumentos y en la acción política de las legisladoras y los legis-ladores, que supieron encauzar sus opiniones, incluso las divergentes por la vía institucional. No división, sino colaboración respetuosa entre


54 AGOSTO 2014

Localidades con y sin acceso a electricidad

Consumo de combustible en el sector doméstico:

Con menos de 2,500

habitantes

65%

93.5%

Noroeste

8%Leña

2%Gas

natural

90%Gas LP

Noroeste

9%Leña

35%Gas

natural

56%Gas LP

CentroOccidente

28%Leña

2%Gas

natural

70%Gas LP

CentroOccidente

32%Leña

5%Gas

natural

63%Gas LP

Sur Sureste

70%Leña

0%Gas

natural

30%Gas LP

De 2,500 a 14,999

habitantes

1.8%

98.2%

De 15,000 a 99,999

habitantes

1%

99%

Más de100,000

habitantes

.8%

99.2%

Sin acceso:

Con acceso:

poderes, que evidencian la madurez de nues-tra democracia.

Está claro: la energética es la reforma que más transforma. Histórica por su origen y por su tras-cendencia, el nuevo marco jurídico reivindica el que en su momento logró un mexicano que nos pertenece a todos, el Presidente Lázaro Cárdenas, quien permitió a los particulares participar en la industria petrolera, sin compro-meter la propiedad de la Nación.

Es ésta una reforma de vocación social, por-que el Estado no sólo mantendrá la propiedad de los hidrocarburos, sino que reafirma su rec-toría en áreas estratégicas, asegurando que la riqueza petrolera se traduzca en bienestar para todos. Con ella podremos llegar hasta

donde ahora resulta física y figuradamente imposible, explotar nuevos combustibles con tecnologías más limpias, haciendo que Mé-xico recupere su protagonismo en el merca-do internacional tan competido y sofisticado. Estos cambios trascendentes garantizan que las empresas mexicanas cuenten con combustibles suficientes y a precios que les permitan ser compe-titivas. Estimaciones conservadoras indican que tenemos en el subsuelo más de 140 billones de pies cúbicos de gas natural sin explorar y que no esta-mos aprovechando. Esto equivale a más del do-ble de las reservas totales de gas natural del país. La reforma energética nos permitirá contar con más recursos para apoyar programas sociales, educación y desarrollo, en beneficio de la po-blación más desprotegida. Mayores inversiones significan más empleos e ingresos; más produc-


55EXAMEN

ción de gas y de petróleo multi-plican los recursos públicos para carreteras, hospitales, escuelas y viviendas. Disminuir los costos y precios del gas y de la electrici-dad, significa aumentar el poder de compra de nuestras familias. La transparencia será el engrane de la operación del sector ener-gético en conjunto; para ello se establecen mecanismos que im-pidan decisiones discrecionales. Serán públicos los recursos que reciba el Estado por los hidrocar-buros que se extraigan, como público será el uso que se les dé. En resumen, se fortalecerá la eco-nomía, se modernizará nuestra planta productiva, que será más respetuosa del medio ambiente. Con esto se consolida nuestra soberanía energética, en un clima de transpa-rencia, y construida sobre la firme plataforma de las ideas contemporáneas más progresistas. La administración del Presidente Peña Nieto no solo ha trabajado en un frente o sector, sino en todos a la vez, de manera que la suma de las distintas partes ha ido configurando un nuevo modelo de desarrollo basado en los 5 ejes rec-tores de la administración pública y establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo. De manera concisa los resultados de este esfuerzo, sin com-paración cuantitativa ni cualitativa en el pasado “es un paquete de 11 reformas estructurales que habían sido aplazadas por décadas y que hoy ya son realidad: una de ellas aprobada durante el periodo de transición gubernamental, con el concurso fundamental de los legisladores del PRI, y otras diez promulgadas durante los primeros 20 meses de mi administración. Para llevar a cabo esta transformación fue necesario realizar 58 modificacionEs a la constitución, EfEctuar 81 cambios a divErsas lEyEs sEcundarias, crEar 21 ordEnamiEntos jurídicos nuEvos y abrogar 15. adEmás, sE constituyEron trEs nuEvas institucio-nEs y sE fortalEciEron 13 más ya EXistEntEs.

Las reformas persiguen tres grandes objetivos: elevar la productividad del país para im-pulsar el crecimiento económico, fortalecer y ampliar los derechos de los mexicanos, y

afianzar nuestro régimen democrático y de libertades.

Primero. para ElEvar la productividad se reali-zaron seis reformas. la rEforma EnErgética ga-rantizará el abasto, a precios competitivos, de energéticos como el petróleo, la luz y el gas natural. Al mismo tiempo, modernizará este im-portante sector para detonar inversión, creci-miento económico y creación de empleos.

Por su parte, la rEforma En matEria dE com-pEtEncia Económica regula la relación entre las empresas para asegurar una sana compe-tencia, que se traduzca en mayor variedad de productos y servicios a mejores precios. De igual forma, la rEforma En matEria dE tElEco-municacionEs y radiodifusión fomenta la com-petencia efectiva en televisión, radio, telefonía e Internet. Así se generarán más y mejores op-ciones para los consumidores reduciendo los precios de la telefonía, la televisión de paga y el internet, contribuyendo a cerrar la brecha digital para integrarnos plenamente a la socie-dad del conocimiento.

La rEforma hacEndaria incrementa de ma-nera justa la recaudación para que el Estado pueda atender las necesidades prioritarias de la población como son la educación, la


56 AGOSTO 2014

seguridad social y la infraestructura. Además, genera nuevos mecanismos para incentivar la formalidad. Al mismo tiempo, la Reforma Fi-nanciera crea las condiciones para que los ho-gares y las empresas en México cuenten con más crédito y más barato.

Por su parte, la rEforma laboral flexibiliza el mercado de trabajo, estimulando la formali-dad y facilitando que más jóvenes y mujeres puedan desarrollarse profesionalmente.

Segundo. para fortalEcEr los dErEchos dE los mEXicanos, se llevaron a cabo tres reformas. la rEforma Educativa garantiza el ejercicio del derecho de los niños y jóvenes a una edu-cación integral, incluyente y de calidad que les proporcione herramientas para triunfar en un mundo globalizado. Por su parte, la nuEva lEy dE amparo fortalece el mecanismo más eficaz para evitar o corregir los abusos de los poderes públicos. Por último, se brinda mayor certeza jurídica a los mexicanos a través de un Código Nacional de Procedimientos Pena-les que garantiza que todos seremos juzgados con los mismos procedimientos, sin importar el lugar del país en el que nos encontremos.

Tercero. para afianzar El régimEn dEmocrático y dE libErtadEs se aprobaron dos reformas. Por un lado, la rEforma política-ElEctoral consolida una democracia de resultados al promover una mayor colaboración entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo, fomentar la participación ciudadana y brindar mayor certidumbre, equidad y transpa-rencia a los comicios. Por otro lado, la rEforma En matEria dE transparEncia, al otorgarle au-tonomía constitucional al IFAI y aumentar sus facultades, facilita la evaluación del trabajo de los servidores públicos y fomenta la rendición de cuentas.

Concluido este proceso, co-mienza una nueva etapa en la ruta de la transformación: pasamos de las reformas en la Ley a las reformas en acción. Ahora, el Gobierno de la Re-pública se centrará en lograr

una eficaz implementación de las reformas. Para ello, en las próximas semanas y meses se estarán publicando los reglamentos ne-cesarios, así como ejecutando una serie de políticas públicas que nos permitirán mate-rializar los beneficios de estas reformas. El ca-mino no será fácil ni los resultados llegarán de inmediato. Sin embargo, hoy ya conta-mos con el marco jurídico y la estructura ins-titucional para iniciar la ruta hacia un nuevo México en donde todos los mexicanos cuen-ten con las oportunidades, herramientas y capacidades necesarias para construir una historia de éxito”.49


57EXAMEN

1 Mackinder Halford, El pivote geográfico de la his-toria, Conferencia pronunciada ante la Real So-ciedad Geográfica de Londres en 1904.

2 Attali Jacques, Une brève histoire de l’ avenir. Librai-rie Arthême Fayard, París 2006.

3 El ideario conservador se expresa claramente en la Carta enviada por Lucas Alamán al Presidente Antonio López de Santa Anna el 23 de marzo de 1853, en Matute A. Antología del siglo XIX, Lectu-ras universitarias, pp. 284-286, UNAM 1982.

4 Carta que a petición de Santa Anna, le escribió Miguel Lerdo de Tejada, Ibid.

5 López Cámara, Francisco. Origen y evolución del liberalismo europeo, p. 64. FCPyS. UNAM 1977. El liberalismo no era una construcción ideológica inventada, ni mucho menos un artificio filosófico puramente ocasional... fue la traducción espiritual de un sistema de necesidades concretas al que fue perfectamente lógica la vocación burguesa. La filosofía liberal es la caracterización personal del capitalismo. Ib. p. 20.

6 Vernon, Raymond, El dilema del desarrollo mexi-cano, p. 67, Ed. Diana, México, 1962.

7 Véase Pastor Rouaix: Génesis de los artículos 27 y 123 de la Constitución Política de 1917, Talleres Gráficos de la Nación, México 1959, pp. 29 y 30.

8 MATIP, El Sector Paraestatal, p. 51. En su último año de gobierno, Lázaro Cárdenas reformó la CFE., aumentando sus recursos financieros, pues “la carencia de energía eléctrica en relación a la demanda creciente del consumo, especialmente con vista a la electrificación de diversas industrias, ha estimulado al gobierno para seguir una política encaminada al aumento considerable de aque-lla producción, a fin de suministrar energía eléc-trica a precios reducidos y ramificar su abasto en todo el país”. Ib. p. 51. Véase la Ley de creación de la Comisión Federal de Electricidad en MATIP, La Administración Pública, vol. 5, tomo IV, pp. 229-231. En su artículo 7 señala: Este organismo tendrá preferencia sobre los particulares para el uso de aguas u otros bienes nacionales aplicables a la in-dustria eléctrica.

9 Meyer Lorenzo y Morales Isidro. La política petro-lera en México 1900-1987. FCE, México 1990. p. 75-76.

10 Véase el decreto que expropia a favor del patrimonio de la nación los bienes muebles e inmuebles pertenecientes a las compañías petroleras, en MATIP, La Admón. Pública, vol, 5, tomo IV, pp. 301-302.

11 MATIP, El Sector Paraestatal, pp. 52-53.12 Consúltense estos decretos en MATIP, La Admón,

Pública, vol. 5, tomo IV, pp. 317-320.13 Decreto del 9 de agosto de 1940 que deroga los

que crearon la Distribuidora de Petróleos Mexica-nos y la de Administración General del Petróleo Nacional, y a su vez modifica el que creó la institu-ción denominada “Petróleos Mexicanos”, integra-

do por un consejo de administración compuesto de 9 miembros, 5 de ellos designados por el ejecu-tivo federal y 4 por el sindicato. Ib. pp. 353-354.

14 Leopoldo Solís señala que el Estado Mexicano ha utilizado diversos métodos de apoyo al cre-cimiento industrial, mismos que clasifica en tres grupos principales: la asignación de recursos, que a su vez se divide en la canalización de recursos crediticios –externos e internos- a empresas in-dustriales, principalmente a través de NAFINSA y la creación de una infraestructura de apoyo al desarrollo industrial –comunicaciones, transportes, electricidad, irrigación etc.- La política de control selectivo de crédito se ha traducido en el finan-ciamiento concedido principalmente por los ban-cos de depósito, la que se ha completado con las inversiones públicas en infraestructura. A su vez, la política impositiva, en su aspecto de promoción industrial consisten exenciones de los impuestos sobre de la renta, importación, mercantiles y ex-portación que se ofrecen a industrias nuevas y ne-cesarias por periodos de 5,7, y 10 años. La política comercial se maneja sobre todo a base de modi-ficaciones de los aranceles, precios oficiales de los artículos objeto de comercio exterior y permisos previos o licencias de importación. La Secretaría de Hacienda administra aranceles, precios oficia-les y subsidios, mientras la Secretaría de Industria y Comercio otorga y controla permisos de importa-ción. op.cit. pp.223-230.

15 Exposición de motivos de la Iniciativa de Ley Re-glamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo del 25 de noviembre de 1958.

16 Reynolds, Clark W. ¿Porqué el desarrollo estabi-lizador fue en realidad desestabilizador? En El Tri-mestre Económico # 176, octubre-diciembre 1977.

17 Bermúdez Antonio J. La política petrolera mexica-na. edición conmemorativa, Petróleos Mexicanos 1988. Meyer Lorenzo y Morales Isidro. La política petrolera en México 1900-1987. FCE, México 1990.

18 Bermúdez Antonio J. La política petrolera mexica-na. edición conmemorativa, Petróleos Mexicanos 1988.

19 Rubio, Luis. El sector privado en el pasado y futuro de México. 1983.

20 Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988. Poder Eje-cutivo Federal, México 1983.

21 Nacional Financiera. “Diagnóstico de la situación económica de México en 1985” El Mercado de Valores, año XLV, num. 50, 15 XII 1985, p.1171.

22 Pichardo Pagaza, Ignacio. “El proceso de desin-corporación. El caso de México”. Conferencia del secretario de la Contraloría General de la Federa-ción, 14 julio 1988. México.

23 La evolución histórica de los precios del petróleo en; Secretaría de Energía, Sistema de información energética.

24 IFE. Encuestas y resultados electorales. México 2006.

25 Véase Crespo José Antonio. 2006: Hablan las ac-tas. Ed. Debate, México 2008.


58 AGOSTO 2014

26 Sexto Informe de Gobierno, 1 septiembre 2009. El estado de fuerza de la Policía Federal se quintu-plicó al pasar, de 6,489 elementos en diciembre de 2006, a 36,940 a junio de 2012 … De 2009 a agosto de 2012 se registraron 5’320,092 eventos reportados por las corporaciones policiales de los tres órdenes de gobierno… En diciembre de 2006 existían seis centros penitenciarios federales con capacidad para 6,192 internos; en junio de 2012 se cuenta con 13 centros penitenciarios con ca-pacidad para 18,684 internos.

27 Comisión Nacional de Hidrocarburos, Indicadores de hidrocarburos.

28 Fuente: Comisión Nacional de Hidrocarburos.29 Ibid.30 Vinicio Suro Pérez, Director General del Instituto

Mexicano del Petróleo.31 Véase Informe de rendición de cuentas 2006-

2012. Instituto Mexicano del Petróleo.32 CIDAC 3 dilemas. Un diagnóstico para el futuro

energético de México. La simbiosis entre Pemex y el Estado mexicano. p. 24, elaboración con datos de los reportes anuales de las empresas, presen-tados a la securities. http://www.cidac.org http://reddecompetencia.cidac.org.

33 Ibid p 26.34 Estadísticas oportunas de las finanzas públicas.

SHCP. Datos a abril de 2013.35 CIDAC 3 dilemas. Un diagnóstico para el futuro

energético de México. La simbiosis entre Pemex y el Estado mexicano. No todo es petróleo. México 2013. http://www.cidac.org http://reddecompe-tencia.cidac.org.

36 Cornell Cooperative Extension, Shale Gas: A Short History from NETL, 25 de mayo de 2011. Disponible en: http://cce.cornell.edu/EnergyClimateChange/NaturalGasDev/Documents/PDFs/Shale%20Gas- %20a%20short%20history%20 from%20NETL.pdf.

37 Adrián Lajous, “El futuro nos alcanzó. Notas sobre el cambio energético de Norteamérica”, Nexos, núm. 426, México, junio de 2013, pp. 29-30.

38 Secretaría de Energía, Prospectiva del mercado de gas natural 2012 – 2026, México, 2012.

39 Agencia Internacional de Energía, Medium-Term Oil Market Report, mayo de 2013.

40 Lajous, op. cit., p. 29.-41 Ibid.42 British Petroleum, BP Statistical Review of World Ener-

gy, 2012.43 Administración de Información Energética de Estados

Unidos. Importaciones Estadounidenses por País de Origen. Disponible en: http://www.eia.gov/dnav/pet/pet_move_impcus_a2_nus_ep00_im0_mbbl_a.htm.

44 Agencia Internacional de Energía, IEA World Ener-gy Outlook, 2012.

45 Secretaría de Energía, Perspectiva del petróleo crudo 2012-2026.

46 Enrique Peña Nieto, en el 75 aniversario de la ex-propiación petrolera. marzo 2013.

47 Agencia de información de energía de Estados Unidos. Disponible en: http//www/eia.gov/analy-sis/studies/worldshalegas/

48 Enrique Peña Nieto, Reformas en acción, 12 agos-to 2014.

49 Enrique Peña Nieto. Reformas en acción. 12 de agosto de 2014.

60 AGOSTO 2014

Dip. Marco Antonio Bernal GutiérrezPresidente de la Comisión de Energía de la Cámara de Diputados

Como consecuencia de la reforma cons-titucional aprobada en 2013, se realizaron las reformas a la legislación secundaria que da vida a un nuevo modelo nacional que cons-tituye el cambio de paradigma en materia energética para México. Se aprobaron nueve leyes nuevas y se realizaron diversas reformas a otros doce ordenamientos para posibilitar la profunda transformación y modernización del sector energético, dotando al Estado Mexica-no de las herramientas jurídicas idóneas que permitan aprovechar nuestros hidrocarburos y transformarlos en riqueza que signifique me-jores condiciones sociales y económicas para los mexicanos, así como la generación de un mercado eléctrico sólido y competitivo que coadyuve al crecimiento económico del país.

La Construcciónde un Modelo Nacional

61EXAMEN


una rEforma nEcEsaria

La reforma energética es una reforma valiente y, sin duda, también necesaria. Hay que decir-lo con todas sus letras: México se encamina-ba hacia una crisis energética. La decreciente producción era ya insostenible y poco a poco nos acercaba a un precipicio económico, en donde era evidente que nos convertiríamos en un país importador y, por lo tanto, dependien-te del exterior.

Para darnos una idea de la realidad, basta mencionar que en la última década la pro-ducción de petróleo a escala mundial se in-crementó en 18%; en México se redujo en 24%, prácticamente un cuarto de su volumen. Deja-

mos de producir cerca de un millón de barriles al día.

En los últimos siete años Estados Unidos y Ca-nadá aumentaron su producción petrolera en 29% y 23% respectivamente; en México se re-dujo 23%. En 2004 la producción de Cantarell era de 2 millones de barriles diarios; hoy es de 380 mil.

En 1996 la razón del valor de las exportaciones e importaciones de hidrocarburos era de 6.86 a uno; hoy es de 1.62. Hace cinco años Méxi-co tenía 5% de las reservas convencionales a escala mundial; hoy tiene 0.7% de esa reserva.Es claro que la industria energética mexicana no estaba siendo competitiva y mantenía una

LA CONSTRUCCIÓN DE UN MODELO NACIONAL

62 AGOSTO 2014

baja capacidad de ejecución; a pesar de que la inversión en PEMEX se ha incrementado 500% en los últimos diez años, no fue suficiente para aprovechar mejor el petróleo, debido a que es cada vez más difícil y más costoso extraerlo.

En 2012 EEUU contaba con 137 pozos en aguas profundas y ultraprofundas del Golfo de Mé-xico, mientras que nosotros solamente hemos perforado seis. En ese mismo año EEUU había otorgado más de 9,100 permisos para perforar pozos de gas natural en rocas de lutitas, mien-tras que en México perforamos solamente 3, no obstante de contar con 545 billones de pies cúbicos de los depósitos de gas de lutitas tec-nológicamente recuperables, es decir, con la sexta reserva más grande del mundo.

Como dato adicional, es de mencionarse que Estados Unidos tiene 160 refinerías; México seis con bajo nivel de operación y con problemas de obsolescencia. El 80% de los yacimientos mexicanos en explotación se encuentra en fase de madurez o decadencia. 85% de los ya-cimientos probados y posibles del país son no convencionales y no están siendo explotados.

la sobEranía EnErgética Estaba compromEtida

Nos convertíamos a pasos acelerados en un país importador, la soberanía energética y por lo tanto la soberanía nacional se encontraban seriamente comprometidas. A pesar de contar con un enorme potencial energético, importa-

mos 33% del gas natural, 50% de las gasolinas, 65% de los petroquímicos, 30% del gas LP, y 70% de los fertilizantes. El 30% del consumo de gas de la petroquímica secundaria es importado, en ocasiones hasta tres veces por encima del precio en el lugar de origen; en tanto, 70% de los productos de consumo nacional de petro-químicos secundarios es importado.

tarifas caras para los mEXicanos

Esta falta de competitividad y débil capacidad productora, se reflejó claramente en los altos costos de las tarifas eléctricas que al día de hoy pagamos todos los mexicanos. Pagamos en promedio, 73% tarifas eléctricas más caras que en EEUU, en consumos de casa-habitación-in-dustria; los costos de la energía eléctrica para las empresas mexicanas son 84% superiores a los que pagan las empresas de Estados Unidos en el Golfo de México. En suma los mexicanos pagamos 30% más en tarifas eléctricas que el promedio del mercado internacional.

En México, más del 20% de la producción de electricidad es merma, en comparación al 7% del promedio de los países de la OCDE. Ade-más, un promedio del 25% de la facturación eléctrica no se cobra.

Sustituir el diésel y el combustóleo por gas para la producción de electricidad podría ahorrar entre 6,500 y 7,000 millones de dólares al año. El costo para la CFE por el desabasto de gas en 2012 y 2013 fue de 30 mil millones de pesos.El costo por litro de gas LP en México es entre 10% y 15% superior a lo que se paga en Es-tados Unidos. En México el precio es de 5.03 pesos por litro, mientras que en Estados Uni-dos, donde no hay control de precios, está actualmente en un promedio de 4.27 pesos. Importamos gas natural hasta en 19 dólares, cuando podríamos producirlo solamente en 3 dólares.

atraso En EnErgías rEnovablEs

El 90% de la producción total de energía prima-ria se basa en petróleo y gas natural. Debido a su falta de capacidad técnica, tecnológica y financiera, México presenta un retraso signi-

63EXAMEN


ficativo en el despliegue de energías renova-bles a pesar de su potencial privilegiado.

Las energías renovables son indispensables para asegurar la sustentabilidad y cuidado del medio ambiente. A causa de su escasez, no se ha podido aumentar el uso del gas natural para generar electricidad, a pesar de que es hasta seis veces más barato que otros com-bustibles y mucho menos contaminante.

Resulta evidente que a este paso, México sería importador neto de todas sus energías prima-rias en 2017. La seguridad energética, la sus-tentabilidad y el cuidado del medio ambiente estarían seriamente comprometidos. En con-clusión, sin reforma seríamos más dependien-tes y menos soberanos.

modElo mEXicano para El dEsarrollo EnErgé-tico: sobEranía nacional y rEctoría dEl Estado como principios fundamEntalEs

Con la reforma energética estratégica e inte-gral, se dio vida a un modelo mexicano para el desarrollo energético, que fortalece al sector sobre la base del respeto irrestricto a la sobe-ranía nacional que garantiza la propiedad de la nación sobre todos los hidrocarburos del subsuelo.

La reforma energética fortalece la soberanía nacional, incrementa la seguridad energética del país y nos permitirá tener energía suficiente para que más empresas se instalen en nuestro país y se creen nuevos empleos.

México tiene claras posibilidades de convertir-se en una potencia energética para beneficio de todos los mexicanos, dando plena vigencia al principio establecido en el párrafo cuarto del artículo 27 constitucional. En este contexto, la reforma respeta y fortalece el principio de rectoría del Estado, consagrado en el artículo 25 constitucional.

El modelo mexicano es un modelo propio y único en el mundo porque incorpora princi-pios consagrados en la constitución. Principios insustituibles que dan cuenta de los más altos valores históricos y nacionales, al tiempo que recupera las mejores experiencias internacio-nales. Un binomio que tiene como objetivo la conservación de la riqueza nacional con una visión sostenible.

Ahora, tenemos un andamiaje constitucional y jurídico que conjuga lo nacional con lo in-ternacional y que armoniza la historia con la

modernidad. Un modelo adecuado

a la


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realidad mexicana que nos permitirá compe-tir en el mercado internacional en condiciones de ventaja.

Se ha emprendido un proyecto de gran ca-lado y de largo alcance que busca satisfa-cer las necesidades económicas, sociales y medioambientales de las generaciones ac-tuales sin comprometer las necesidades de las generaciones futuras. En síntesis, se creó un modelo nacional sin parangón, que es único en el mundo.

un mErcado rEgulado

Se creó un mercado que no existía, con nuevos actores, controles y mecanismos. Transitamos del monopolio estatal al mercado regulado. Se construyó un andamiaje legal que fortale-ce a PEMEX y a la CFE para que alcancen su máximo potencial de producción, mejoren su competitividad, dejen de ser una carga eco-nómica para el Estado, y en consecuencia, se conviertan en una fuente de ingresos en bene-ficio de la población.

Bajo el anterior orden de ideas, para compe-tir en este nuevo mercado, se transformaron Pemex y CFE en empresas productivas del Es-tado, cuyo objeto será la creación de valor económico e incrementar los ingresos de la nación con sentido de equidad y responsabi-lidad social y ambiental. Contarán con auto-nomía presupuestal, técnica y de gestión; se mantienen como empresas 100% mexicanas y 100% del Estado; su organización, administra-ción, y estructura corporativa se modernizan y son acordes con las mejores prácticas interna-cionales.

PEMEX Y CFE se fortalecen, a la vez que se hace posible la participación privada en el sector energético, incluyendo las actividades estratégicas de exploración y extracción de petróleo y gas natural, garantizándose que la renta petrolera se ocupe en beneficio de nues-tro país.

Las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos se reali-zarán mediante asignaciones a Pemex, en su

nueva modalidad de empresa productiva del Estado, o a través de contratos con ésta o con particulares nacionales e internacionales. En tanto que en el sector eléctrico, se conservan como áreas estratégicas reservadas al Estado la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, la transmisión y distribución de ener-gía eléctrica y se abren a la libre competencia bajo reglas claras las actividades de genera-ción y comercialización.

contEnido nacional

Merece especial mención que se fomentará la industria nacional y su cadena productiva mediante el establecimiento de las bases y los porcentajes mínimos del contenido nacio-nal en la proveeduría, para la ejecución de las asignaciones y contratos para la explora-ción y extracción de hidrocarburos. Se esta-bleció para todo el universo de asignaciones y contratos un porcentaje mínimo del 25% de contenido nacional, el cual aumentará gra-dualmente hasta alcanzar el 35% en 2025, el cual podrá ser mayor pero nunca menor a estos porcentajes.

controlEs EfEctivos

La magnitud de los alcances del nuevo modelo del sector energético, hicieron im-perativo, paralelamente, la creación y el fortalecimiento de las instituciones de con-trol para regular con eficacia a las empresas públicas y a las privadas que ahora participarán. Resulta indiscutible que el Estado debe contar con órganos regula-dores modernos, fuertes y eficaces para la instrumentación eficiente de la regulación y la adecuada admin i s t ra -ción del sector.

Así, uno de los pilares de este modelo na-cional, son los órganos reguladores con los que cuenta la administración pública fede-ral, dotados de las atribuciones que les per-

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mitan ejercer sus funciones a cabalidad, con amplio conocimiento del ámbito técnico que regulan, abiertos a la sociedad, que rijan sus acciones bajo principios de transparencia y que cuenten con independencia frente al po-der público y frente a las empresas reguladas.

Desde la reforma constitucional se previó en el párrafo octavo del artículo 28 que, el Poder Ejecutivo contaría con dos órganos regula-dores coordinados en materia energética: la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) y la Comisión Reguladora de Energía (CRE). De ahí, que los órganos reguladores formen par-te de la administración pública centralizada, con personalidad jurídica propia y autonomía técnica, operativa y de gestión; por lo que se establecieron disposiciones encaminadas a dotarlos de estabilidad y seguridad presu-

puestal, con autosuficiencia financie-ra a partir del cobro de derechos y aprovechamientos producto de sus servicios, con independencia y en adición del presupuesto que

reciban de forma anual.

La Comisión Na-cional de Hi-drocarburos tiene entre

sus atribucio-nes, regular y supervisar

el reconocimiento y la explora-ción superficial, así como la exploración y

la extracción de hidrocarburos, incluyendo su recolección desde los puntos de producción y hasta su integración al sistema de transporte y almacenamiento; licitar y suscribir los contratos para la exploración y extracción de hidrocar-buros; organizar y llevar a cabo la promoción de los contratos para la exploración y extrac-

ción de hidrocarburos; así como administrar, en materia técnica, las asignaciones y contratos

para la exploración y extrac-ción de hidrocarburos.

Por su parte, des-tacan como at r ibuc io-nes de la

Comisión Reguladora de Energía, el transpor-te, almacenamiento, distribución, compresión, licuefacción y regasificación, así como el ex-pendio al público de petróleo, gas natural, pe-trolíferos y petroquímicos; transporte por ducto y almacenamiento vinculado, de gas licuado de petróleo; transporte, almacenamiento, dis-tribución y expendio al público de bioenergé-ticos; generación de electricidad, los servicios públicos de transmisión y distribución eléctrica, la transmisión y distribución eléctrica que no forma parte del servicio público y la comercia-lización de electricidad.

Más allá de las instituciones, existen controles normativos, por ejemplo, en cuanto al arbitraje nacional y a lo que se ha denominado como primacía nacional, cabe destacar que todo conflicto será resuelto ante tribunales mexica-nos, independientemente de la nacionalidad de las empresas; además en todos los contra-tos deberá incluirse, entre otros aspectos, una cláusula que especifique que los hidrocarburos localizados en el subsuelo son propiedad de la nación.

En la dinámica anterior, resulta de particular relevancia señalar que existen diversas reglas para que las petroleras transnacionales pue-dan trabajar en nuestro país, las cuales cons-tituyen un cerco fiscal adecuado en beneficio del Estado, entre las que destacan que: debe-rán constituirse en México y pagar impuestos aquí; no podrán consolidar la totalidad de sus ingresos; no podrán deducir pérdidas o gastos de negocios distintos a los contratos con el go-bierno mexicano; sólo los resultados de todas las actividades de exploración y producción, derivadas de contratos con el gobierno mexi-cano, se podrán considerar en conjunto para acreditar pérdidas y ganancias.

Cabe mencionar que todo contrato será de acceso público, es decir que deberá incluir en-tre sus cláusulas el permiso para que cualquier persona interesada pueda conocer tanto el clausulado como los resultados del contrato. De tal suerte que, el objeto de los contratos, la forma de contratación y los montos de pagos serán colocados en la vitrina pública y al al-cance de la ciudadanía.


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Kant apuntaba que “toda acción relativa al derecho de otros es contraria al derecho y a la ley si su máxima (…) no permite publicidad”. Es menester apuntar que la reforma energética, logró consolidar transparencia y el acceso a la información, como un vínculo inseparable y complementario, el cual sin duda, consti-tuye una condición esencial para dotarla no sólo de legalidad sino también de legitimidad, abriendo una posibilidad inédita para llevar un cambio profundo en las relaciones entre el sector energético y la sociedad.

En congruencia con nuestra vocación republi-cana y conforme lo exige el régimen político, se estableció un sistema de pesos y contrape-sos en el que varias instituciones estarán invo-lucradas, evitando acciones discrecionales de cualquiera de ellas. La Secretaría de Energía (SENER) establecerá las áreas en las cuales se licitarán contratos de exploración y extracción de hidrocarburos, y diseñará los contratos. Los términos económicos y fiscales de los con-tratos y licitaciones serán responsabilidad de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). La Comisión Nacional de Hidrocarbu-ros (CNH), realizará las licitaciones y, con ple-na independencia y transparencia, evaluará y seleccionará las ofertas que más convengan al Estado mexicano, bajo criterios técnicos y económicos.

formas y mEcanismos con-tractualEs En matEria dE hi-drocarburos

Las empresas privadas par-ticiparán en actividades de exploración y extracción de hidrocarburos a través de con-tratos suscritos con el Estado, los cuales podrán ser de tres tipos: de utilidad compartida, de producción compartida o de licencia.

En los contratos de utilidad compartida, se distribuye la utilidad en efectivo y cuen-ta con el siguiente procedi-miento: se saca el petróleo, se le entrega al comerciali-

zador, se obtienen los recursos, se paga a los contratistas los costos y la utilidad que se haya pactado, y el resto, aproximadamente 65 a 70 %, va al Fondo Mexicano del Petróleo.

En los contratos de producción compartida, la utilidad se distribuye en especie, de la manera siguiente: se pacta el porcentaje de petróleo que le toca a cada quién, medido en términos monetarios, es decir, todo lo que se saca se traduce a moneda no se reparte el hidrocar-buro sino el costo del mismo.

En los contratos de licencia, las empresas co-rren todo el riesgo. El Estado recibe el pago de un bono, una cuota contractual para la fase exploratoria, regalías, un pago con base en la tasa al valor contractual de los hidrocarburos, y los impuestos correspondientes.

Además, existirán elementos comunes que aplicarán para todos los tipos contractuales en donde todos los contratistas pagarán ISR, se tendrá un cerco fiscal para evitar la con-solidación de pérdidas; cada contrato con-tará con un mecanismo de ajuste para que el Estado capture cualquier rentabilidad ex-traordinaria que se genere, y los contratos se adjudicarán mediante licitación pública a quien otorgue las mejores condiciones para el Estado.

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la riquEza obtEnida dEl subsuElo sE administrará conformE al intErés nacional

Para garantizar que los ingresos provenientes de la riqueza extraída del subsuelo sea admi-nistrada con visión de Estado y conforme al in-terés nacional, se creó el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, un fondo inédito, basado en los modelos simi-lares de otros países y adecuado a las nece-sidades nacionales, el cual tiene la atribución de recibir, administrar y distribuir los ingresos.

Los recursos del Fondo Mexicano del Petróleo, se integran de las asignaciones y contratos que la nación adjudique a empresas productivas del Estado y a particulares, para llevar a cabo las actividades de exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos.

Este fondo se constituirá como un fideicomiso público del Estado en el que el Banco de Mé-xico fungirá como fiduciario, por lo que ope-rará bajo el régimen autónomo del Banco de México. Por tener una naturaleza especial el Fondo no es considerado entidad paraestatal y queda excluido de las disposiciones aplica-bles a fideicomisos públicos del Gobierno Fe-deral. Tendrá un gobierno corporativo, con un comité técnico integrado por siete miembros, cuatro independientes y tres funcionarios pú-blicos: el secretario de Energía, el de Hacienda y el gobernador del Banco de México. Conta-rá con un Coordinador Ejecutivo para realizar las funciones de administración y con un Contralor Interno para reforzar los controles administra-tivos y de vigilancia.

Con los recursos del Fondo Mexi-cano del Petróleo, en primer lugar se realizarán los pagos de-rivados de las asignaciones y de los contratos; en segundo lugar los recursos se transferirán al Fon-do de Estabilización de los Ingre-sos Presupuestarios, al Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas, al Fon-do de Extracción de Hidrocarbu-ros, a los Fondos Sectorial para la

Investigación de Hidrocarburos y para la Sus-tentabilidad Energética, a cubrir los costos de fiscalización en materia petrolera de la Audito-ría Superior de la Federación, y a sostener el ni-vel de ingresos petroleros de 4.7% del Producto Interno Bruto destinados a cubrir el Presupuesto de Egresos de la Federación.

Ahora bien, una vez realizados los pagos y transferencias referidas anteriormente, el Fon-do administrará los recursos remanentes en la reserva para generar ahorro de largo plazo. De tal suerte que, el incremento de la produc-tividad en la industria de los hidrocarburos y el aprovechamiento óptimo de la renta petrole-ra, darán posibilidad de incrementar el Fondo para generar ahorro de largo plazo.

En suma, dicho diseño permitirá tener segui-miento puntual de los recursos que vayan al Fondo, fortalecerá la transparencia y la rendi-ción de cuentas, y mantendrá una organiza-ción eficaz que redunde en mayores ingresos para los mexicanos.

árEas Estratégicas rEsErvadas al Estado

Conforme al nuevo marco normativo que regi-rá al sector eléctrico, se conservan como áreas estratégicas reservadas al Estado la planea-ción y el control del sistema eléctrico nacional, la transmisión y distribución de energía eléctri-ca y se abren a la libre competencia las activi-dades de generación y comercialización.


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En cuanto a la generación, se garantizan con-diciones de competencia y libre concurren-cia para todos los generadores; se reducen las barreras facilitando nuevas inversiones en energías limpias, acelerando el retiro de plan-tas obsoletas para disminuir los costos de pro-ducción; los generadores podrán celebrar contratos bilaterales y vender su energía en el mercado eléctrico mayorista; el Estado man-tiene la exclusividad en generación nuclear; y la CFE competirá en igualdad de circunstan-cias.

El servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica seguirá siendo prestado por el Estado a través de la Comisión Federal de Electricidad, la cual estará sujeta a una regulación que incentive la expansión y ope-ración eficiente de las redes. La Secretaría de Energía tendrá la facultad de emitir los progra-mas de expansión de las redes de transmisión y distribución, en tanto que la Comisión Regu-ladora de Energía deberá diseñar y emitir la re-gulación correspondiente.

El nuevo esquema jurídico prevé nuevas mo-dalidades de contratación entre el Estado y los particulares para que éstos contribuyan con su tecnología y experiencia a la expansión y mejoramiento de las redes de transmisión y dis-tribución. Este cambio le dará a la Comisión Federal de Electricidad una herramienta im-portante para combatir las pérdidas de ener-gía y aumentar la eficiencia del proceso de distribución de energía eléctrica.

En el rubro de transmisión y distribución, el Cen-tro Nacional de Control de Energía garantiza a todos los participantes el acceso abierto a las redes eléctricas; las redes de transmisión y dis-tribución quedan en manos del Estado; la CFE administra, opera y mantendrá sus redes de transmisión y distribución, además podrá con-tratar a particulares para ampliar, modernizar, financiar y operar los proyectos de transmisión, así como para modernizar las zonas de distribu-ción y reducir pérdidas.

De acuerdo a su consumo, la legislación prevé la clasificación de los usuarios en calificados y de suministro básico. Los usuarios calificados podrán participar directamente en un merca-do mayorista de energía eléctrica o comprar a un suministrador a precios pactados libre-mente, mientras que los usuarios de suministro básico serán atendidos por la CFE bajo tarifas reguladas, por lo que deberá adquirir la ener-gía a través de subastas para garantizar los menores costos de energía para los usuarios.

En el aspecto de la comercialización, la CFE abastece a los usuarios de suministro básico, bajo tarifas reguladas. Los grandes usuarios po-drán comprar su energía a suministradores de servicios calificados o directamente en el mer-cado eléctrico mayorista; los suministradores de servicios calificados estarán en posibilida-des de ofrecer precios y servicios innovadores, y competir entre sí, en tanto que otros comer-cializadores podrán comprar y vender energía en el mercado eléctrico mayorista.

La coordinación necesaria para satisfacer la demanda de energía al menor costo y proveer la estabilidad necesaria al sistema eléctrico seguirá siendo realizada por el Centro Nacio-nal de Control de Energía (CENACE). Bajo la nueva forma de organismo público descen-tralizado, coordinará de manera imparcial el mercado eléctrico mayorista y propondrá a SENER la expansión de la red de transmisión; asegurará que las plantas de generación des-pachen bajo condiciones competitivas con independencia de las compañías que las ope-ren; planeará que la red de transmisión se lleva a cabo tomando en cuenta las necesidades de todos los usuarios; y establecerá reglas cla-

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ras, transparentes y equitativas para otorgar las interconexiones a la red eléctrica.

Con el fin de llevar la energía eléctrica a todos los mexicanos, se crea un Fondo de Servicio Universal Eléctrico para financiar la electrifica-ción en las comunidades rurales y zonas urba-nas marginadas. Entre otros ingresos, el Fondo se integrará por los excedentes que resulten de la gestión de pérdidas de energía en el mercado eléctrico, garantizando así la existen-cia de recursos para financiar los proyectos de electrificación.

EnErgía sustEntablE

El compromiso con la conservación y preser-vación del medio ambiente y el equilibrio ecológico, nos ha llevado a que las metas de energías limpias sean obligatorias para los par-ticipantes del mercado eléctrico. Por otro lado, el mecanismo de certificados permitirá que las diferentes tecnologías y ubicaciones de ener-gías limpias compitan entre sí para cumplir con las metas a un costo menor.

En cuanto a interconexión y transmisión para energías limpias, los generadores con fuentes limpias se podrán interconectar sin demoras y sobrecostos; además la planeación conside-rará la infraestructura necesaria para evacuar energía de las zonas de alto potencial renova-ble.

En aras de tener una demanda inteligente y controlable, la reducción de demanda se usará como sustituto para la generación, con ahorros de energía y costos, y la demanda controlable podrá recibir un crédito por reducir el consumo en horas críticas.

fondEo al sistEma dE pEnsionEs

Fortalecer las empresas productivas del Es-tado implica mantenerlas en condiciones de igualdad frente a sus competidores, es de-cir, con nuevas formas de administración, de operación, de organización y de rendición de cuentas. En este sentido, es necesario im-pulsar términos laborales óptimos, adecuados y eficientes, por lo tanto, corregir el fondeo

del sistema de pensiones para dotar de salud financiera a PEMEX y a la CFE resulta ser una condición necesaria.

Hoy PEMEX y CFE requieren de un moderno ré-gimen laboral y de pensiones, que corrija los errores de otrora y sea acorde a la nueva rea-lidad.

Para consolidar el nuevo paradigma energé-tico, fue preciso que el gobierno federal ab-sorbiera una proporción del pasivo laboral, haciendo frente al denominado ‘pasivo de pensiones y jubilaciones’, lo cual representa sólo un porcentaje de los pasivos laborales. Una salida adecuada, toda vez que existe el compromiso por parte del Ejecutivo y del sin-dicato de salvaguardar los derechos laborales de los trabajadores y construir nuevas relacio-nes laborales y nuevos esquemas de pensiones financiados de manera diferente, lo que impli-ca un cambio al contrato colectivo de traba-jo, al estatuto laboral y al sistema pensionario de PEMEX para las contrataciones futuras.

En otras palabras, los pasivos de pensiones y jubilaciones serán asumidos por la Federa-ción como deuda pública, lo cual no pone en riesgo las finanzas del país, ya que no es una deuda adicional sino únicamente un traslado contable. La deuda ya existía, lo que se hizo fue trasladar parte de la deuda para hacer-la soberana, si se le hubiera dejado a Pemex, el financiamiento sería más caro y el fortaleci-miento de la empresa prácticamente hubiera sido imposible; entonces sin fortalecimiento de


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PEMEX no habría reforma y sin reforma no ha-brá riqueza.

Es de precisarse que, el pasivo de pensiones y jubilaciones no es una deuda exigible de inme-diato, sino que es pagadera en un lapso de 30 o 40 años, de ahí que se le denomina “deuda contingente”, ya que debe ser garantizada por el deudor, idealmente, mediante la crea-ción de un fondo de previsiones laborales.

PEMEX y CFE seguirán siendo empresas cien por ciento mexicanas y del Estado, ello implica asumir a cabalidad ciertas obligaciones, por lo que el Ejecutivo Federal asumirá sus respon-sabilidades en una proporción justa, no sobre todo el pasivo sino solamente sobre el de pen-siones y jubilaciones.

coEXistEncia dE los sEctorEs agropEcuarioy EnErgético

Para imprimir un impuso efectivo a México y colocarlo en la ruta del desarrollo, se aseguró la coexistencia de las actividades de los sec-tores agropecuario y energético en el mismo espacio, al incorporar la más moderna tecno-logía bajo los mejores estándares internaciona-les de calidad.

A diferencia de otros países, se conserva la propiedad de los hidrocarburos del subsuelo para la nación, a la vez que la superficie, o sea la tierra, sigue siendo de sus propietarios, ase-gurándoles sus derechos y una ganancia eco-nómica.

Para lograr lo anterior, se eliminó la posibilidad de adquisición como una contraprestación, y se sustituyó por la ocupación temporal, pre-cisando los distintos conceptos que las con-traprestaciones deberán cubrir a favor de los propietarios de las tierras y los derechos que serán ocupados o usados para el desarrollo de las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos. De esta manera, según el tipo de trabajos que se pretendan desarrollar y la modalidad de uso, afectación u ocupación de que se trate se deberá prever: el pago de las afectaciones que se sufran por las activi-dades, incluyendo daños y perjuicios y bienes distintos a la tierra; el pago de una renta por la ocupación o uso de la tierra; y un porcentaje de los ingresos del asignatario o contratista en el proyecto de que se trate, una vez descon-tados los pagos al Estado y siempre que no se pacte compartir la producción misma de hi-drocarburos, ya que éstos son propiedad de la nación.

Se faculta a la Secretaría de Energía para elaborar metodologías, parámetros y linea-mientos que podrán servir de referencia, de tal forma que no se inhiba la competitividad ni represente una carga desproporcionada a las actividades.

Se establecen también las formas en que la propia contraprestación podrá ser cubierta, al efecto, se propone que por regla general sea en efectivo sin perjuicio de que puedan pactarse otras formas que no sean contrarias a la ley. Adicionalmente, se incluye una dis-posición que obliga a las partes a formalizar sus acuerdos por escrito en un contrato, con-forme a los modelos y lineamientos que emita la autoridad. Los contratos deberán prever, al menos, los derechos y obligaciones de las partes y mecanismos de solución de contro-versias.

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En este sentido, la contraprestación se esta-blece como un derecho. La contraprestación de participar de una parte de los ingresos se deberá calcular una vez que se descuenten los pagos que se hacen al Fondo Mexicano del Petróleo; la parte de los ingresos a repar-tir será “antes del pago de ISR”; el porcentaje de la contraprestación se divide en 0.5 al 2% en caso de petróleo y 0.5 a 3 en el caso del gas; el porcentaje que reciben de ingresos los ejidos o comunidades la Asamblea podrán re-partirlos entre todos los miembros o aportarlos a un proyecto de desarrollo; se elimina como contraprestación el uso de la fuerza laboral y la adquisición de bienes o servicios producidos por los propietarios, para sustituirlo por la posi-bilidad de adquisición cuando sea compatible con los requerimientos del contrato o asigna-ción.

En lo que respecta a la industria eléctrica es considerada de utilidad pública, por lo que procederá la ocupación o afectación super-ficial o la constitución de servidumbres ne-cesarias para prestar el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y para la construcción de plantas de genera-ción de energía eléctrica en aquellos casos en que por las características del proyecto, se requiera de una ubicación específica, confor-me a las disposiciones aplicables. Se establece además que el uso y ocupación superficial es sólo para transmisión, distribución y para cons-trucción de plantas de generación cuya locali-zación tiene que ser en un lugar específico.

bEnEficios para El país

La visión de Estado y el carácter estratégico con que fue concebida la reforma energética, traerá consigo importantes beneficios para el país en su conjunto, y desde luego, para las en-tidades federativas, lo cual permitirá detonar un proceso de desarrollo sostenible.

Se estima que al 2018 México tendrá cerca de 1% más de crecimiento económico y 2% más para el 2025, sólo con los ingresos de hidrocar-buros. En el presupuesto de egresos habrá la misma proporción de la renta petrolera que se destinaba antes de la reforma, equivalente al

4.7%; se garantiza el gasto social que hoy se ejerce; se invertirán 3.9 billones de pesos en el sector energético, para tener energía de cali-dad a precios competitivos; y se construirán 10 mil kilómetros de nuevos gasoductos.

La producción petrolera aumentará de 2.5 mi-llones de barriles diarios a 3 millones en 2018 y a 3.5 millones en 2025 lo que impactará posi-tivamente en nuestra economía. La oferta de gas natural aumentará de 5,700 millones de pies cúbicos diarios a 8,000 millones en 2018 y 10,400 millones en 2025. Las reservas probadas se mantendrán por encima de la marca del 100% y cada barril producido será reemplaza-do por al menos un barril de reservas.

Se sientan bases sólidas para elevar la renta petrolera, en beneficio de todos los mexica-nos. Contaremos con mejores instrumentos de transparencia y mayor control sobre la industria petrolera, lo cual acabará con el entramado de corrupción y privilegios. Existirán auditorías anuales de todos los contratos vigentes y esta-rán a la vista de todos los ciudadanos para su libre consulta.

bEnEficios para la población

En el 2016 los mexicanos empezarán a ver be-neficios de manera tangible, en donde por ejemplo, los precios de la luz comenzarán a bajar, gracias a que más empresas podrán ge-nerar energía eléctrica utilizando tecnologías y combustibles más limpios y económicos como el gas natural.

REFORMA ENERGÉTICA. LA CONSTRUCCIÓN DE UN MODELO NACIONAL

72 AGOSTO 2014

No habrá más “gasolinazos”, ya que para las gasolinas y el diésel, a partir de 2015 y hasta 2017, se cambia el esquema de precio único por un esquema de medida regulatoria con precios máximos. Las estaciones de servicio po-drán empezar a competir con precios a la baja con respecto a ese precio máximo, ese límite máximo únicamente aumentará conforme a la inflación y a partir de 2018 los precios serán determinados libremente por el mercado. Para acelerar la competencia, desde el 2016 otras marcas distintas a Pemex podrán participar en el expendio al público y realizar importaciones a partir de 2017, generando mejores condiciones en los precios y más opciones a los consumido-res. Gracias al esquema de precios máximos se evita cualquier posibilidad de abusos en aque-llos lugares en donde no se hayan generado to-davía condiciones de competencia.

El precio del gas natural en México bajará, ya que con más participantes en el sector la ofer-ta de este combustible será mayo, se reduci-rán sus costos y se producirá más gas natural en territorio nacional. Se construirán más ga-soductos para bajar el costo de transporte y aumentar la disponibilidad de gas natural en el país.

El acceso a los fertilizantes a precios competiti-vos constituye un impuso importante al campo mexicano, que beneficiará al consumidor final, pues reducirá el costo de la producción de los alimentos, con lo que las familias mexicanas llevarán a su mesa alimentos más baratos.

En materia de gas L.P. se establecerá un precio máximo a partir de 2015 hasta 2016, el cual se basará en los principios de eficiencia en costos y previsiones para evitar que la volatilidad de los precios internacionales impacte en los pre-cios domésticos. Las importaciones de gas L.P. podrán ser llevadas a cabo por particulares a partir de 2016, medida que permitirá ampliar

la gama de proveedores de este importante petrolífero en el país. Como complemento, la introducción de un mecanismo de apoyo fo-calizado a partir de 2017 permitirá que aque-llas familias que se ven orilladas al consumo de la leña y carbón para satisfacer sus necesida-des energéticas los sustituyan por un petrolífero que no afecte su salud, como es el gas L.P.

Se crearán cerca de medio millón de empleos adicionales en este sexenio y 2 millones y me-dio de empleos al 2025.

Habrá nuevas empresas de refinación, petro-química, transporte y almacenamiento pa-gando impuestos en nuestro país, lo cual se traducirá en mayores recursos para escuelas, hospitales, programas sociales, carreteras y servicios de agua potable.

Adicionalmente, se consolidarán instrumentos financieros para que cualquier mexicano pue-da invertir en los proyectos petroleros, tanto de Pemex como de terceros.

un futuro alEntador

Es de resaltar el profundo espíritu nacionalista que animó a esta reforma energética, la cual seguramente, será la más importante del pre-sente sexenio. Una reforma que moderniza a las empresas que son patrimonio de los mexi-canos para dar mejores resultados en benefi-cio de la población; que flexibiliza y fortalece al sector energético bajo un modelo propio que permitirá sin dilación trazar el rumbo de México como una potencia energética, que detonará el desarrollo sostenible salvaguardando la so-beranía de la nación. Una reforma que afronta con altura de miras los retos tecnológicos y ne-cesidades de inversión que plantea la comple-ja realidad mundial. Una reforma que pone al país al día y que permite vislumbrar un futuro alentador para los mexicanos.

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Cuál ha sido a juicio de militantes y detractores, la mayor virtud del Partido Re- volucionario Institucional?, la adaptabilidad. La capacidad para cambiar y romper para-digmas. Promulgada la reforma energética el PRI confirma su esencia transformadora.

Es importante dejar constancia de ello pues para transformar a México desde la profunda agenda de reformas impulsada por el Presiden-

LA REFORMA ENERGÉTICADavid Penchyna Grub*

¿

* Senador por el Estado de Hidalgo, Presidente de la Comisión de Energía y ex Secretario Técnico del Consejo Político Nacional

EL PRI FRENTE A

EL PRI FRENTE A LA REFORMA ENERGÉTICA

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te Enrique Peña Nieto, el PRI debió transformar-se antes. Dejar atrás conceptos de décadas pasadas y realidades distintas, para dar paso a una reflexión útil para México, propia del siglo XXI y desprovista de todo ornamento retórico. Prueba de ello son las modificaciones reali-zadas al Programa de Acción durante la XXI Asamblea Nacional del año pasado.

La edificación de un país sobre las cenizas de una Revolución no fue fácil ni se aquilató de inmediato. Pasaron años para que México vol-teara la vista atrás y pudiera notar el camino andado. Guardada toda proporción, confor-me avance el tiempo y la reforma energética rinda –como rendirá- resultados concretos, esta generación podrá dimensionar lo que ha logrado para sí misma y para la que le suceda. Al final del día, los mexicanos fuimos capaces, en democracia, de cuestionar las más oscuras profecías sobre nuestra incapacidad para trastocar el modelo energético.

Hoy, México inicia la metamorfosis de un modelo monopólico propio de la primera mitad del siglo XX, a uno de competencia abierta, con reglas cla-ras, reguladores fuertes y empresas productivas del Estado –como Petró-leos Mexicanos y la Comisión Federal de Electricidad-, para enfrentar con éxito los retos del futuro.

Retos concretos: convertir la rique-za energética en catalizador del desarrollo nacional, quitar lastres al

crecimiento económico, garantizar la seguri-dad energética sin trastocar una palabra, una coma en términos de soberanía; reducir las tari-fas de gas y electricidad; democratizar la ener-gía -es decir, ampliar la oferta de energéticos a todas las regiones del país-; generar empleos mejor remunerados, ponernos al día en mate-ria de transición energética y sustentabilidad; e incrementar los mecanismos de transparen-cia y rendición de cuentas en el sector.

Por eso el PRI, como institución y cónclave de voluntades, como fuerza política y vehículo democrático, puede estar orgulloso de la re-forma energética. Es responsabilidad de no-sotros, los priistas, socializar las implicaciones históricas, los beneficios, plazos y retos de la modificación constitucional más relevante en los últimos 60 años, entre todos los ciudadanos. El disenso y la crítica han sido factores funda-mentales para lograr una reforma completa, sin ambigüedades, precedida por un debate incluyente y exhaustivo.

Pienso en los 14 foros parlamentarios celebra-dos en 2013, para debatir la reforma constitu-cional, donde se dieron cita 52 personalidades, entre ellas el Ing. Cuauhtémoc Cárdenas Solór-zano. Cuando refiero un debate plural, habló de los 2, 500 ciudadanos que se dieron cita en los encuentros regionales de la reforma ener-gética organizados en mayo y junio de este año. Discusiones abiertas, transmitidas por el canal del Congreso. La sensibilidad a opiniones diversas fue tal, que la aprobación de las le-

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NACIONAL

yes secundarias de la reforma en materia energética se dio tras 260 modificaciones a los proyectos de dictamen, 50 modificaciones en el Pleno, 64 horas de discusión y más de 500 intervenciones de to-das las fuerzas políticas. El debate ha sido amplio y rico; un año del proceso legislativo desde la pre-sentación de la iniciativa constitu-cional al sector energético, hasta la promulgación de las leyes en agosto pasado. Numeralia par-lamentaria que rebate cualquier falacia preelectoral.

En ese marco, la LXII Legislatura del Congre-so de la Unión aprobó 7 nuevas leyes: Ley de Hidrocarburos, Ley de la Industria Eléctrica, Ley de Energía Geotérmica, Ley de Petróleos Mexicanos, Ley de la Comisión Federal de Electricidad, Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética, Ley de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sec-tor Hidrocarburos; y se modificaron ocho leyes vigentes: Ley de Inversión Extranjera, Ley Mi-nera, Ley de Asociaciones Público Privadas, Ley de Aguas Nacionales, Ley Federal de las Entidades Paraestatales, Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, y la Ley Orgánica de la Admi-nistración Pública Federal.

Lo ha dicho el Presidente Peña Nieto: los ci-mientos de un nuevo país están puestos. La reforma energética deberá abonar a un cre-cimiento económico adicional de 1% en 2018 y de 3% en 2025. Además, nuevas inversiones generarán 500 mil empleos al cierre de esta administración, y 2.5 millones de empleos ha-cia 2024. En menos de dos años, los costos del gas y la luz bajarán por una sencilla razón: pro-ducirlos nos costará menos y podremos utilizar energía más barata y limpia -como el gas na-tural- en los procesos industriales. Hemos logra-do romper un modelo cerrado, anquilosado en medias verdades dogmáticas, especializado en destruir valor y cada vez menos productivo; para abrir un modelo de competencia, trans-

parencia, regulación y solidez para las empre-sas del Estado.

Frente a la reforma energética, el PRI materia-liza su característica histórica más preciada y útil: su capacidad de transformarse, para así poder transformar la realidad de México.

Por ello, agradezco el espacio en un órgano de reflexión de mi partido. Porque cada ge-neración tiene un llamado con la historia, que se atiende o desatiende, generando un juicio hacia el futuro.

Esta generación ha cumplido con la historia en el momento justo y con las decisiones necesa-rias. De cara a la sociedad, hicimos posible la reforma deseable.

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Reforma Electoraly Cultura Política

José Antonio Crespo*

Las normas pueden modificar compor-tamientos, actitudes y percepciones políticas, pero eso no ocurre de manera automática ni rápida; cuando los actores involucrados ven afectados sus intereses o tienen una pau-ta comprobada de conducta pueden dar la vuelta de muchas maneras a las disposiciones legales. Sólo cuando hay sanciones previstas a ciertas trasgresiones, y se aplican puntualmen-te, puede sobrevenir un cambio de conducta, si bien los valores y actitudes pueden llevar más tiempo en modificarse. Pero lo primero que se busca, y lo más importante, es el cambio en las conductas. La reforma electoral reciente busca también cambiar algunas pautas de conducta en las que incurren los partidos en la búsqueda del poder durante los comicios.

* Investigador del CIDE.

Falta por ver la eficacia en ese propósito, para lo cual la primera prueba se llevará a cabo en el proceso electoral de 2015, que inicia a prin-cipios de octubre de este año, 2014.

Es ya una tradición el cambio frecuente y casi sistemático del marco legal que regula las elec-ciones. Sin duda alguna México es uno de los países (o el país) que con más frecuencia ha modificado su legislación electoral. Durante los años de la hegemonía priísta, esto respondió a adecuar ese régimen a los tiempos y necesida-des para su continuidad, nada pequeña, de 70 años. Más aun considerando que un partido hegemónico, a diferencia de uno de tipo úni-co, requiere conciliar algunas tendencias que van en sentido contrario, como es la determi-nación de mantener el poder por parte de un partido consecutivamente, neutralizando toda posibilidad real de alternancia en el poder

77EXAMEN

NACIONAL

Ejecutivo, y la necesidad de mantener en la palestra a varios otros partidos sin cuya existen-cia y participación se caería inevitablemente en un sistema de partido único. Pero eso exige incrementar, así sea gradualmente, la equi-dad en el terreno de juego y las oportunidades reales de la oposición para conseguir parcelas crecientes de poder, que eventualmente lle-varán a caer en un plano plenamente com-petitivo, donde se pierde la garantía de la continuidad para el partido hegemónico (que evidentemente, y por definición, deja de serlo).

La reforma de 1946 consolidó el poder del cen-tro frente a los poderes estatales, al transferir la responsabilidad de hacer el padrón electoral en la federación, así como la organización mis-ma de los comicios federales (en la secretaría de Gobernación). Eso contribuyó a consolidar el poder de la presidencia de la República fren-te a los gobernadores. Las reformas de 1964 y 1979 abrieron el terreno de juego dando me-jores condiciones y mayores oportunidades a la oposición para obtener algo más de poder a través de los comicios, pues existió el riesgo de que la oposición real (en particular el PAN,) se retirara del juego, dejando al PRI como par-tido virtualmente único, con lo cual cesaría una de sus más importantes fuentes de legiti-midad; la democracia formal. Por ello, en 1979 se abrió también la puerta a nuevas formacio-nes partidarias, que garantizaran la presencia opositora en el tablero, dando al régimen de partido hegemónico la pluralidad formal que distingue a este sistema partidario del de par-tido único. Dichas reformas fortalecieron a la oposición al grado en el cual se empezaron a configurar como una amenaza real a la hege-monía priísta, por lo cual sobrevino otra tanda de reformas que daban al PRI algunas venta-jas para no perder dicha hegemonía, por más que su fuerza electoral fuese menguando en favor de los partidos opositores. Tal fue la re-forma de 1987 que incluyó la “cláusula de go-bernabilidad” que garantizaba una mayoría absoluta al partido hegemónico pese a mos-trar una tendencia sensiblemente a la baja en su votación. Las reformas de 1991 y 1993, pese a dar algunos primeros pasos en favor de la competitividad (la creación del IFE y el otor-gamiento de más facultades para el Tribunal

Electoral, surgido en 1987), daban mayor so-brerrepresentación al partido mayoritario, que le garantizara preservar la mayoría absoluta en el Congreso) aún en votaciones que no la reflejaran (el 35 %, como piso). La crisis política ocurrida durante la elección presidencial de 1994 (el levantamiento de la guerrilla chiapa-neca y el asesinato del candidato oficial, Luis Donaldo Colosio y del secretario general del PRI, Francisco Ruiz Massieu), llevaron al gobier-no de Ernesto Zedillo a comprometerse con una apertura real del sistema electoral, con una legislación más cabalmente competitiva que daba plena autonomía al árbitro electoral y al Tribunal Electoral. Eso llevó, como conse-cuencia natural, la pérdida para el PRI de la mayoría absoluta en la cámara de diputados (así como el gobierno del Distrito Federal) en 1997, con lo cual se perdió real y formalmente la hegemonía, lo que a su vez se traducía en la oportunidad real de una primera alternancia pacífica en nuestra historia, lo que ocurrió en el año 2000.

A partir de entonces, se cerraba un ciclo de las reformas electorales en México, dando la idea de que por mucho tiempo no serían ne-cesarios nuevos cambios (a la de 1996, se le llamó incluso la “reforma definitiva”). No hubo impugnaciones ante el triunfo de Vicente Fox, candidato del PAN en el 2000, pues el PRI aceptó plenamente su derrota, mediando un margen del 6 % entre el primero y segundo lu-gares (estrecho, pero suficiente). Sin embargo, el apretado triunfo del candidato ganador en 2006, el panista Felipe Calderón, por menos del 1 % de la votación, suscitó la impugnación del candidato de las izquierdas que quedó en se-

REFORMA ELECTORAL Y CULTURA POLÍTICA

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gundo lugar, Andrés Manuel López Obrador, ante un presunto fraude que estimaba en 10 puntos porcentuales, pero que en realidad hu-biera bastado que hubiera sido del 1 % para ser determinante en el resultado oficial. Se mantu-vo la victoria oficial del panista, pero ante un fuerte conflicto poselectoral y la nada peque-ña proporción del 50 % de ciudadanos cuestio-nando la veracidad y legitimidad del veredicto oficial. Lo cual generó una fuerte presión polí-tica para realizar nuevas modificaciones en el sistema electoral, que dieran más garantías de equidad y limpieza al proceso mismo, a par-tir de entonces. El núcleo se centró en el uso de tiempos oficiales del Estado mexicano en medios electrónicos de comunicación, para que de él los partidos tuvieran los segmentos de proyección de sus respectivas campañas electorales, con expresa y firme prohibición a todos los actores de comprar tiempos en los medios para emitir mensajes de tipo político- electoral. También se tomaron nuevos criterios para facilitar la apertura y recuento de votos, una demanda de la izquierda en 2006 que fue soslayada por las autoridades electorales, tan-to el IFE como el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, pues ambas instan-cias disponían de margen legal para ampliar significativamente dicha apertura y recuento (al menos al 64 % de casillas que mostraban inconsistencias aritméticas, siendo que entre las dos se abrió apenas el 14 % de casillas). Es

evidente pues que el reformismo electoral de nuevo cuño ya no respondía a la necesidad de pre-servar la hegemonía de un parti-do, o de recobrar la legitimidad perdida con los años a través de una apertura real, sino que res-pondía a la exigencia de quienes han perdido en la elección de cerrar fisuras por donde es posi-ble aún realizar actos irregulares que eventualmente podrían de-terminar el resultado final.

La reforma electoral de 2014 res-ponde también a esta exigencia de quienes perdieron la contien-da presidencial en 2012, el PRD y el PAN esencialmente, para ce-

rrar lo que desde su perspectiva son brechas aún abiertas por donde es posible cometer irregularidades eventualmente determinan-tes en el resultado, como aseguran ocurrió en 2012, pese a que la diferencia entre primero y segundo lugar en ese año fue cercana al 7%, lo que hace menos probable que las irregulari-dades detectadas fueran determinantes en el resultado (sin embargo esa fue la presunción de ambos partidos derrotados, el PRD que ocupó el segundo sitio, y el PAN, pese a haber sido arrastrado a un lejano tercer sitio). Pero en esta reforma cuentan también otras circuns-tancias que van más allá de la elección de 2012, como lo es el movimiento del voto nulo en 2009 (y que dio pie a una reforma política en 2012, antes de la elección), y la interven-ción, presunta o real, de los gobernadores de los estados en las elecciones locales, lo que se asume podría ser (o ha sido en algunos casos) de tal magnitud que puede ser determinante en el veredicto final. Son entonces varias las fuentes que inspiraron esta reforma de 2014.

la rEElEcción lEgislativa

Esta figura era uno de los grandes pendien-tes de nuestra democracia representativa, la cual no puede ser completa sin un doble mo-vimiento que va del elector al representante (mediante el voto libre y efectivo) y de regreso del representante al representado (a través de

79EXAMEN

NACIONAL

la posibilidad de premiar o castigar el desem-peño del primero en las urnas, vía reelección o remoción a través de las urnas). Como se sabe, la Revolución de 1910 tuvo como prin-cipal motivo el reeleccionismo indefinido en el poder Ejecutivo, por lo cual en la Constitución de 1917 quedó prohibida la toda reelección en ese nivel. Si bien Álvaro Obregón logró con-culcar esa disposición para que sólo valiera en elecciones consecutivas y no de manera ta-jante (de manera semejante a como lo había hecho Porfirio Díaz en 1984). Al morir Obregón asesinado en 1928, se conjuró en la práctica la posibilidad de la reelección presidencial, la cual fue vuelta a ser prohibida constitucional-mente en 1933, de manera ya definitiva. En el mismo momento, se aprovechó para también prohibir la reelección consecutiva de legisla-dores, lo cual no había sido motivo de contro-versia y por ello la propia Constitución de 1917 no la prohibía. Pero dicha prohibición respon-dió a necesidades políticas de la hegemonía partidista; la centralización del poder en ma-nos presidenciales frente a los gobernadores, y la conveniencia (para el mismo régimen) de subordinar el poder Legislativo al Ejecutivo, so-metiendo la carrera política de los legisladores a su lealtad al partido oficial, controlado a su vez por el titular del Ejecutivo; el llamado jefe nato del partido. Pero con la democratización de los años noventa dicha lógica carecía ya de sentido. Por lo cual la presión para restau-rar la reelección consecutiva de legisladores (y presidentes municipales) creció.

Lo que finalmente llevó a considerar de nuevo dicha figura, de manera contundente, fue un movimiento en los comicios de 2009 llamado “del voto nulo”, donde diversos grupos de la sociedad civil convocaron a presentarse a las urnas y anular de manera deliberada su voto como forma de protesta por la creciente bre-cha entre la ciudadanía y la llamada “parti-docracia” (que implica el pacto de todos los partidos para preservar privilegios y canonjías así afecten el interés colectivo, y el conse-cuente distanciamiento entre representantes y representados). Sería una forma de presión para lograr algunas reformas que dieran a los ciudadanos más instrumentos de participa-ción directa o semidirecta en la vida política

(iniciativa ciudadana, consulta popular, can-didaturas independientes) así como mejorar los mecanismos para exigir cuentas a los repre-sentantes formales (reelección consecutiva de legisladores, y revocación de mandato). Los partidos tomaron nota de dicho movimiento, pese a que sólo logró congregar un 5 % de la votación a nivel nacional, y se dio paso a la re-forma política de 2012 que incluyó algunas de las figuras exigidas, pero que en lo que hace a la reelección de legisladores, fue detenida en la Cámara Baja por la bancada priísta (partido que siempre receló de la figura, seguramente por las condiciones históricas del antirrelec-cionismo legislativo de los años treintas). Pero la reelección consecutiva fue revivida como posibilidad durante la discusión de la reforma electoral de 2014, en el que se permitirá la presencia de un mismo legislador en su cargo hasta por doce años consecutivos (cuatro pe-riodos en el caso de diputados federales, y dos en el de senadores). Se deja asimismo la facul-tad de legislar la figura en el caso de alcaldes y diputados locales a los congresos estatales. Si bien en principio dicha posibilidad obligará a los legisladores a entablar mayor comunica-ción con su respectivo electorado, y tomar en cuenta su parecer a la hora de emitir sus vo-taciones, quedó una cláusula que puede ser vista como normal, pero que puede conculcar en buena medida la influencia de los electores sobre el desempeño del legislador en cuestión; para poder buscar la reelección, un legislador deberá contar con el visto bueno de su parti-do, con lo cual deberá tomar como prioritaria la línea emanada de su propio instituto políti-co, que podría ir en sentido contrario al sentir


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de la mayoría de sus electores. Desde luego, hay un conflicto inherente entre las necesida-des políticas de un partido, y los deseos o inte-reses de los electores en un distrito o estado de la república.

Por otro lado, son también susceptibles de ser reelectos los diputados y senadores de repre-sentación proporcional, que se eligen por listas de partido, por lo que en tal caso nada tendrán que decir los electores. El pase en tales casos será automático, si así lo dispone el partido. Y se dará igualmente la anomalía de que los senadores por primera minoría, que habiendo perdido formalmente la elección, podrán sin embargo mantenerse en sus cargos por doce años, incluso habiendo perdido consecutiva-mente las dos elecciones respectivas. Los elec-tores sólo influyen en ello indirectamente, pues son quienes votan por el partido que queda en segundo lugar quienes deciden dicha re-elección. Lo lógico, de acuerdo al espíritu de la figura, es que legisladores plurinominales no pudieran reelegirse, pues en realidad no serán premiados ni castigados por los electores, sino por su partido, y otro tanto podría decirse de los senadores de primera minoría; no debie-ran poder optar por la reelección. Y otro vacío más, es que la ley no especifica que los legis-ladores que busquen la reelección, deban ha-cerlo por la misma demarcación para la cual fueron electos en una primera instancia, de

modo que si deciden postularse (con el visto bueno de su partido) por otra demarcación diferente, no serán sus electores originales los que decidan si se va o se que-da, sino será otro segmento distin-to de electores.

La democracia debe lidiar con la tensión permanente entre la presión de los electores y la de los partidos al que pertenecen los le-gisladores, y debe por tanto bus-car algún tipo de equilibrio, pero muchos consideran (considera-mos) en que en este caso dicho equilibrio en realidad favorecerá a la dirigencia de los partidos en demérito de los electores, ade-

más de quedar en la ley ciertos vacíos que pueden dar lugar a enormes sesgos en la re-presentación democrática que busca el espíri-tu de dicha ley.

candidaturas indEpEndiEntEs

Su aceptación y regulación es también conse-cuencia del movimiento del voto nulo de 2009, pues esa era una de sus principales exigencias, si bien el impulso por aceptar las candidatu-ras independientes viene de más atrás. Es una concesión que los partidos han tenido que ha-cer, pues afecta su control sobre el acceso a los cargos de elección popular. Se considera que si gana un candidato independiente en algún cargo, es una forma de rechazo a los partidos políticos, producto de la desconfian-za o hartazgo. Pero además, existe el riesgo de que militantes descontentos por no haber obtenido la candidatura (o otras prebendas) dentro de su partido, lo busquen no sólo en otro partido (lo que ha sido habitual, el trans-fuguismo) sino también por vía de candidatu-ras independientes. Pero la reglamentación al respecto limita esa posibilidad de una salida inmediata en el mismo proceso; quien aspire a una candidatura independiente tendrá que haber abandonado cualquier partido político con dos años de anticipación. Así se evitará la salida inmediata de un partido para buscar la misma candidatura por la vía independiente.

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Pero es probable que, contrario al espíritu de las candidaturas independientes, en esta figu-ra se presenten principalmen-te políticos de carrera que por cualquier razón han roto con sus respectivos partidos. En todo caso, los partidos legislaron di-cha figura de manera que no será nada sencillo obtener el re-gistro como tal, y después ven-cer a los partidos en las urnas.

De entrada, se pide la firma de respaldo del 1 % de electores registrados cuando se trate de postularse a la presidencia; cuatro veces más el número de firmas que se exige para el registro de un nuevo partido. Y en el caso de senadores, diputados o alcaldes, se exige el 2 % de la lista de electores de firmas de apoyo en la demarcación respectiva, provenientes de “ciudadanos de por lo menos la mitad de las secciones electorales que sumen cuando menos el 1 % de ciudadanos que figuren en la lista nominal de electores de cada una” de dichas secciones electorales. Eso, en sí mismo, exige un gran esfuerzo para alguien que no dispone de una estructura organiza-tiva. Después vienen las dificultades en el fi-nanciamiento y los tiempos de propaganda en medios de comunicación. Evidentemente, no es posible dar las mismas facilidades a per-sonalidades independientes que a toda una estructura organizacional, como son los par-tidos políticos. Se trata de combinar equidad con igualdad, que no son conceptos iguales. Pero eso, en sí mismo, hace más difícil que los candidatos independientes puedan abatir a los partidos. Finalmente, la mayoría de electo-res suele cruzar el emblema de un partido por lo que eso significa, conozca o no a sus can-didatos (lo que tenderá a matizarse cuando opere la reelección consecutiva). Pero en el caso de los independientes, se votará no por una etiqueta o una marca, sino por el perso-naje, que de no ser suficientemente conocido o bien ponderado, tendrá escasas posibilida-des de triunfo. Pese a estas dificultades (algu-nas naturales, otras artificiales), queda abierta

esa vía que representará un cierto desafío a los partidos políticos.

instituto nacional ElEctoral

Seguramente el mayor cambio en la reforma electoral consiste en haber sustituido al Instituto Federal Electoral (IFE) con el Instituto Nacional Electoral (INE), en su composición y atribucio-nes. Dicho cambio fue una propuesta del PAN respaldada en cierta medida por el PRD, a raíz no de lo ocurrido en 2012, sino en elecciones locales, en las cuales es habitual la acusación de que los gobernadores en turno (sean del partido que sean) tienden a intervenir en el proceso mismo en favor de su partido, al grado en el cual se desvirtúa la competitividad y equi-dad que debiera prevalecer. Una de dichas intervenciones, se asume en esta posición, se da a través del nombramiento de los conseje-ros de los institutos electorales locales, que de esa forma responden más a las instrucciones que vienen del palacio de gobierno que de la estricta aplicación de la ley, con la autonomía de la que formalmente están dotados dichos organismos. En realidad, lo que ha prevaleci-do en el nombramiento de los consejeros de esas instituciones, pero también del IFE, es la in-fluencia de los partidos que desde el congreso (federal o local) hacen tales nombramientos, a partir de las llamadas cuotas partidistas, que suelen reflejar cierta proporcionalidad con las


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bancadas en el mismo congreso (la cámara de diputados, en el plano federal). Y como el partido del gobierno suele tener una mayoría (así sea relativa) suele influir en el nombramien-to del mayor número de consejeros, y des-de luego en el del presidente de los institutos respectivos. No es nombramiento directo del gobernador, pero sí podría serlo de manera in-directa (a través de su partido).

Para terminar con lo cual, el PAN propuso origi-nalmente que todos los comicios, a nivel federal como local, fueran orga-nizados por una sola insti-tucional nacional, como ocurre en la mayoría de los países democráticos, así tengan un régimen federalista. En todo caso, México es prácticamente el único país con dos es-tructuras paralelas en el sistema electoral; una fe-deral y otra local. Ante tal propuesta, los goberna-dores de varios estados (y de varios partidos) expre-saron su protesta, por lo cual se llegó a un punto intermedio en el proyec-to inicial; se crearía el INE en lugar del IFE, pero se mantendrían los institutos locales (ahora llamados Organismos Públicos Lo-cales Electorales, OPLE’S). La diferencia radicaría en los siguientes puntos: A) el INE podrá atraer un pro-ceso electoral local, con el voto de ocho de sus once consejeros, cuando las condiciones políticas así lo justifiquen. La solicitud de ello puede provenir de los consejos de los propios OPLE’S (con el voto de cuatro de sus conseje-ros), o de los partidos políticos, pero sólo podrá hacerse antes de iniciado el proceso electoral. B) Podrán atraer algunas de las funciones bási-cas que realizan los OPLE’S, por igual votación, o bien éstos se coordinarán con el INE a partir de pautas nacionales elaboradas por el propio INE (en materia de fiscalización de recursos, es-

tablecimiento de casillas únicas para eleccio-nes federales y locales que sean concurrentes, vigilancia de los mensajes y tiempos políticos en medios de comunicación, entre otros). C) Para evitar la subordinación (real o presunta) de los consejeros de los OPLE’S a los poderes locales (sea el gobernador, los congresos o los partidos), éstos serán nombrados por el Con-sejo General del INE, lo que en principio eleva la probabilidad de que las personas nombra-das lo sean por su conocimiento en la materia, reputación profesional y pública de ser inde-

pendientes y no mues-tren cercanía orgánica a ningún partido político, lo que en busca traducirse en mayor autonomía real en su desempeño, pues se daría fin al cuotismo partidario. Lo paradójico del caso es que lo que se exige a nivel local, la no intervención de los par-tidos en el nombramien-to de los consejeros, no se exige a nivel nacional con los consejeros del INE, que sigue respon-diendo a cierto grado de cuotismo, con lo que eso implica en detrimento de la autonomía real de la institución.

Habrá que ver, desde luego, cómo funciona este sistema “híbrido” en la práctica, pero podrían darse situaciones de con-

flicto, de presiones de algunos partidos para que el INE atraiga las elecciones locales o al-gunas funciones en ellas, y el reclamo de otros partidos para que no lo haga, y las acusacio-nes en uno u otro caso de “parcialidad” por parte de ese instituto. Y por otro lado, el hecho de que la atracción sólo pueda ser posible an-tes de iniciado el proceso, aunque ello reduce atinadamente el margen de discrecionalidad del propio INE (lo que le es benéfico), puede dar lugar a que los gobernadores esperen has-ta esa fecha para intervenir más directamente

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NACIONAL

sobre el proceso, que no será ya a través de las autoridades electorales locales, pero sí lo pue-de ser igual que antes a través del presupuesto y los programas sociales. Dicha injerencia, que es la causa central de este cambio en el mar-co local, podría quedar en los mismos términos muy parecidos que antes.

causalEs dE nulidad

Se ha incrementado las causales específicas para anular una elección determinada, lo cual sí es un efecto directo de la elección de 2012, pues justo ahí se concentró las demandas de la coalición de izquierda que postuló a Andrés Manuel López Obrador como candidato pre-sidencial. Se presumía que las irregularidades detectadas habrían sido determinantes en el resultado (pese a que la distancia entre prime-ro y segundo lugar fue de casi 7 %). Se habló de un sobregasto de campaña y de la utilización ilícita de los medios de comunicación por el candidato priísta, Enrique Peña Nieto, a través de publicidad disfrazada de información, con pagos disimulados (por debajo de la mesa), y que todo ello ameritaría anular la elección, por virtud no de causales concretas para ello, que no estaban reguladas, sino de una causal genérica que eventualmente es considerada por el TEPJF (como lo fue el caso Tabasco en 2000, y Colima en 2003). El Tribunal adujo que ni los tiempos ni la legislación vigente permitían

considerar dicha posibilidad, además de que no quedaba claro que las irregularidades de-nunciadas fueran determinantes en el resulta-do en este caso.

Por lo cual PAN y PRD exigieron que en la nue-va legislación electoral sí estén contempladas ciertas irregularidades como causal expresa para anular la elección, y que los tiempos para procesar dichas denuncias se ajusten a esa eventualidad. El primer caso de anulación es el sobrepasar los topes de campaña en al menos 5 % de lo estipulado. En tal caso la elección se-ría anulada y en los comicios extraordinarios no podría volverse a presentar el mismo candida-to. También es causal de nulidad la entrada a la campaña de fondos de origen ilícito, lo que se da por sentado ocurre en todos los casos de diversas maneras (fondos del erario público, fondos privados e incluso fondos del crimen organizado). Esto busca que los partidos se ajusten cuidadosamente al tope de campaña estipulado legalmente, además de cuidar la entrada de dinero ilícito. y el propio candidato se involucre en dicha vigilancia, pues estaría en juego su eventual triunfo.

Otra causal de anulación es el uso ilícito de medios de comunicación, al adquirir tiempos y espacios por fuera de lo marcado por la ley (es decir, por fuera de los tiempos oficiales distribui-dos por el INE para tal efecto). No se trata sólo


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de una compra directa de espacios (así sea disimulada) sino cualquier adquisición de ellos por cualquier vía (sea por acuerdos o prome-sas a futuro). En principio, esto puede generar dificultades para determinar si la información difundida por un medio sobre cierto candida-to es parte de su programa de información, y no un espacio indebidamente adquirido. Esto último tendrá que estar debidamente compro-bado (lo que no es sencillo, pues hay múltiples formas de esconder o disimular los efectos de cualquier acuerdo entre un medio y un candi-dato).

De cualquier manera, se toma en cuenta el hecho de que una cierta irregularidad no por sí misma invalida el proceso electoral en su conjunto, pues en tal caso prácticamente to-das las elecciones en los países democráticos serían invalidadas, pues pocas, si acaso algu-na, está exenta de la comisión de alguna irre-gularidad por parte de los contendientes. La teoría democrático electoral parte entonces de que la invalidación de un proceso exige que las irregularidades cometidas y debida-mente demostradas sean además determi-nantes en el resultado, es decir, que hayan sido decisivas para dar el triunfo al ganador oficial. Este principio queda inserto en la nue-va legislación al señalarse que las causales de nulidad surtirán efecto siempre y cuando la diferencia entre primero y segundo lugar sea menor al 5 %. De lo contrario se considerará que tales irregularidades no habrán sido de-terminantes en el resultado. Esto en sí es natu-ral y sano, pues de lo contrario bajo cualquier irregularidad detectada (y que sea causal expresa de anulación) se solicitaría la invali-dación del proceso mismo, fuera cual fuera la distancia entre punteros. Sin embargo, puede generar algunos incentivos perversos; A) En primer lugar, si el resultado final arroja en efec-to una distancia entre punteros menor al 5 %, la presión de los derrotados oficialmente para invalidar el ejercicio será enorme, arropados en cualquier monto de cualquier causal de anulación. Es decir, se podría decir que casi en automático los comicios cerrados serán susceptibles de anulación automática, o de mantenerse su validez, causarán un enorme costo político (y litigios postelectorales com-

plicados), como ocurrió en 2006 (cuando no faltaban razones para ello, pues no se quiso abrir la paquetería electoral en todo lo que la ley permitía). B) Puede generarse en los parti-dos y candidatos el incentivo opuesto al que se busca; en lugar de ser todo lo cuidadosos con no incurrir en las irregularidades que se estipulan como causales expresas de nulidad, podrían sentirse motivados a incrementar di-chas irregularidades para ganar no con poca distancia, sino por encima del umbral del 5 % que marca la ley como determinante, para que incluso con las irregularidades detecta-das no proceda una invalidación. La excesiva regulación al respecto podría ser contrapro-ducente a los fines buscados explícitamente por la reforma en este punto.

En suma, si bien la reforma electoral muestra una racionalidad que podría en principio me-jorar las condiciones de equidad en el proce-so y la imparcialidad de los árbitros, así como una mayor limpieza y transparencia en el uso de recursos y tiempos mediáticos, bien podría complicarse su aplicación y generar nuevos jaloneos e impugnaciones, que justamente es lo que se querría evitar con el nuevo marco legal-electoral. Falta por ver si los actores po-líticos muestran el comportamiento esperado por las reformas, o si bien diseñan nuevamen-te estrategias para darle la vuelta a la norma, que siempre parecen los partidos y candidatos encontrar formas de hacerlo. Lo que nos lleva-ría a una nueva reforma electoral, aún más in-trincada y laberíntica que la actual.

86 AGOSTO 2014

Di Sí a la LECTURA

MONTERREYAlfonso Reyes

No cabe duda: de niño,a mí me seguía el sol.

Andaba detrás de mícomo perrito faldero;despeinado y dulce,

claro y amarillo:ese sol con sueño

que sigue a los niños.

Saltaba de patio en patio,se revolcaba en mi alcoba.

Aun creo que algunas veceslo espantaban con la escoba.

SOL de

87EXAMEN

ARTECIENCIAYCULTURA

Y a la mañana siguiente,ya estaba otra vez conmigo,

despeinado y dulce,claro y amarillo:

ese sol con sueñoque sigue a los niños.

(El fuego de mayome armó caballero:

yo era el Niño Andante,y el sol, mi escudero.)

Todo el cielo era de añil;toda la casa, de oro.

¡Cuánto sol se me metíapor los ojos!

Mar adentro de la frente,a donde quiera que voy,

aunque haya nubes cerradas,¡oh cuánto me pesa el sol!

¡Oh cuánto me duele, adentro,esa cisterna de solque viaja conmigo!

Yo no conocí en mi infanciasombra, sino resolana.-Cada ventana era sol,

cada cuarto era ventanas.

88 AGOSTO 2014

@Espacio del Lector

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Gracias.

Los corredores tendíanarcos de luz por la casa.

En los árboles ardíanlas ascuas de las naranjas,y la huerta en lumbre viva

se doraba.Los pavos reales eran

parientes del sol. La garzaempezaba a llamear

a cada paso que daba.

Y a mí el sol me desvestíapara pegarse conmigo,

SOL DE MONTERREY

despeinado y dulce,claro y amarillo:

ese sol con sueñoque sigue a los niños.

Cuando salí de mi casacon mi bastón y mi hato,

le dije a mi corazón:-¡Ya llevas sol para rato!-

Es tesoro —y no se acaba:no se me acaba - lo gasto.

Traigo tanto sol adentroque ya tanto sol me cansa.-Yo no conocí en mi infancia

sombra, sino resolana.

Fracción del mural “ Sueño de una tarde dominical”Diego Rivera

Transformandoa México