naČrtovanje nabave v okviru javnih naroČil v … · načrtovanje, organiziranje, izvajanje in...
TRANSCRIPT
UNIVERZA V MARIBORU
EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA
Magistrsko delo
NAČRTOVANJE NABAVE V OKVIRU JAVNIH
NAROČIL V PODJETJU DEM D.O.O.
Purchasing planning in public procurement process in
DEM d.o.o.
Kandidat: Matej Helbl
Študijski program: Ekonomske in poslovne vede
Študijska usmeritev: Management marketinga
Mentor: prof. dr. Bruno Završnik
Študijsko leto: 2016/2017
Maribor, marec 2017
ZAHVALA
Z magistrskim delom se zaključuje dolgotrajno obdobje študija, ki ob službenih in
družinskih obveznostih zahteva veliko odrekanja in organizacije prostega časa. Zelo
sem vesel, da je to obdobje za mano. Zahvaljujem se predvsem ženi Katarini in sinu
Binetu za več kot potrebno motivacijo.
Seveda gre zahvala tudi prof. dr. Brunu Završniku za usmeritve, nasvete in pomoč pri
izdelavi magistrskega dela ter vsem sodelavcem za njihov čas, sodelovanje in
informacije pri pridobivanju podatkov pri izdelavi magistrskega dela. Posebna zahvala
gre družbi Dravske elektrarne Maribor d.o.o., ki mi je študij tudi omogočila.
POVZETEK
Harvey MacKay said that “failures don’t plan to fail; they fail to plan”.1
Zaradi evropskih direktiv in zakonskih zahtev Zakona o javnem naročanju ZJN-3 bo
teženj po celovitem obvladovanju nabav, vključno z načrtovanjem le-teh, pri javnih
naročnikih na splošnem in prav tako infrastrukturnem področju v prihodnosti vse več.
Da celotni sistem javnega naročanja deluje in sledi ciljem javnega naročanja, morajo
naročniki pri izvajanju postopkov javnih naročil spoštovati temeljna načela javnega
naročanja. Zmotno je prepričanje naročnikov, da temeljna načela veljajo samo za javna
naročila nad mejnimi vrednostmi ZJN-3.
Z novim Zakonom ZJN-3 je še bolj poudarjeno temeljno pravilo, da naročnik ne sme
razdeliti javnega naročila oz. ga oblikovati v več javnih naročil, da bi se izognil uporabi
zakona o javnem naročanju.
Z načrtovanjem v okviru javnega naročanja se postavljajo cilji javnega naročanja in
načini njihove uresničitve:
izbor najprimernejšega in pravilnega postopka javnega naročila,
učinkovito in racionalno gospodarjenje z razpoložljivimi sredstvi,
zagotoviti zakonit in pošten izbor ponudnika na trgu EU.
Letni načrt nabav je torej osnovno izhodišče za preprečitev drobljenja naročil zaradi
zahtev zakonodaje, prav tako pa je nujen s stališča ekonomičnosti izvedbe posameznih
nabavnih postopkov, načrtovanja resursov itd.
Priprava letnega načrta naročil v Sloveniji ni zakonska obveza naročnikov, zato ZJN-3
ne predpisuje postopkov priprave in izvedb načrtovanja naročil, prav tako ne definira
njegovih vsebin in oblik.
Kot tudi v ostalih členih ZJN-3 je zakonodaja glede drobljenja naročil in glede pravil
istovrstnosti predmetov naročil nejasna, tako da si pač zakonodajo vsak naročnik
tolmači po svoje.
V analiziranem podjetju DEM naročil ne načrtujejo, zato obstaja tveganje izbora
neustreznih postopkov in tveganje drobitve naročil, prav tako ni ekonomskih učinkov
zaradi racionalnejših postopkov, poenotenih vrst blaga in storitev.
Problemi izhajajo tudi iz neustreznega upravljanja nabave in (ne)sodelovanja ostalih
strokovnih služb v ciklu nabave. Razlog je tudi v pomanjkljivem znanju s področja
javno-naročniške zakonodaje, pomanjkanju izkušenj in nepoznavanju odločitev
Državne revizijske komisije in Računskega sodišča.
1 Zaradi boljšega razumevanja bistva pregovora ne prevajamo.
Upam, da bo vodstvo analiziranega podjetja prepoznalo aktivnosti in procese v pred
razpisni fazi javnih naročil kot nujne in pomembne za celotno organizacijo, jim dalo
ustrezno težo, zagotovilo ustrezne resurse v znanju in ljudeh ter zagotovilo in
koordiniralo sodelovanje različnih služb na vseh nivojih upravljanja.
Ključne besede: javno naročanje, infrastrukturno področje, načrtovanje javnih naročil,
drobljenje javnih naročil, ZJN-3
ABSTRACT
Harvey MacKay said that “failures don’t plan to fail; they fail to plan”.
Due to the European directives and legal requirements of the Public Procurement Act
(ZJN-3), the tendency to master public procurement, including its planning, will
increase in the future regarding the public contracting authorities in general and in the
infrastructure sector.
In order for the whole system of public procurement to function and follow the public
procurement objectives, the contracting authorities have to comply with the
fundamental principles of public procurement when implementing the procedures of
public procurement. Among the contracting authorities there is a false belief that the
fundamental principles apply only to public procurement above the threshold values of
ZJN-3.
The new ZJN-3 law emphasizes the fundamental principle stating that the contracting
authority must not subdivide a public procurement or form it into several public
procurements in order to avoid the Public Procurement Act regulations.
By planning within the frameworks of public procurement, we set objectives of public
procurement and methods of their implementation:
Selecting the most suitable and correct public procurement procedure;
Effective and rational management of available funds;
Ensuring legal and fair selection of tenderer/provider within the EU market.
The annual procurement planning is therefore a basic platform to prevent subdividing
procurements due to legislation requirements, and is also essential from the economic
perspective of implementing individual procurement procedures, resource planning, etc.
Preparation of annual procurement plan is not a legal obligation of contracting
authorities in Slovenia, and therefore ZJN-3 does not prescribe procedures of preparing
and enforcing procurement planning, nor does it define its content and form.
The legislation of ZJN-3 is also unclear in other articles regarding the subdividing of
procurements and regulations of equivalent subjects of contracts, thus allowing each
contracting authority to interpret it as they please.
In the analysed company of DEM, the procurements are not planned, and therefore there
is a risk of selecting unsuitable procedures and subdividing procurements, as well as not
having economic effects of more rational procedures, unified varieties of goods and
services.
The problems derive from unsuitable management of procurement and (non-)
cooperation with other professional departments within the procurement cycle. Other
reasons lie in the insufficient knowledge in the field of public procurement legislation,
lack of experience and not being informed of the decisions made by the National
Review Commission and the Court of Auditors.
I hope that the management of the analysed company will recognise the activities and
procedures in the pre-tender phase of public procurement as urgent and important for
the whole organisation, give them suitable importance, ensure adequate resources in
knowledge and people, and ensure and coordinate cooperation of various departments
on every level of management.
Key words: public procurement, infrastructure sector, public procurement planning,
subdividing public procurements, ZJN-3.
i
KAZALO
1 UVOD ....................................................................................................................... 1
1.1 Opis področja in opredelitev problema ..................................................................................... 1 1.2 Namen, cilji in hipoteze raziskave .............................................................................................. 2
1.2.1 Namen .................................................................................................................................. 2 1.2.2 Cilji ...................................................................................................................................... 2 1.2.3 Hipoteze ............................................................................................................................... 2
1.3 Metode raziskovanja ................................................................................................................... 3 1.3.1 Načrt poteka raziskave ......................................................................................................... 3 1.3.2 Metode raziskovanja ............................................................................................................ 4
1.4 Predpostavke in omejitve raziskave ........................................................................................... 5 1.4.1 Predpostavke ........................................................................................................................ 5 1.4.2 Omejitve ............................................................................................................................... 5
2 UPRAVLJANJE JAVNEGA NAROČANJA IN GLAVNI CILJI
NAČRTOVANJA JAVNEGA NAROČANJA ............................................................. 6
2.1 Pojem in vloga javnega naročanja ............................................................................................. 6 2.1.1 Sistem javnega naročanja ..................................................................................................... 6 2.1.2 Načela javnega naročanja po ZJN-3 .................................................................................... 8
2.2 Cilji javnega naročanja ............................................................................................................. 10 2.3 Javno naročanje kot strateška funkcija in upravljanje nabave ............................................ 11
2.3.1 Strateški vidiki nabave ....................................................................................................... 11 2.3.2 Upravljanje nabave ............................................................................................................ 12 2.3.3 Načrtovanje kot temeljna funkcija upravljanja .................................................................. 14 2.3.4 Pomen načrtovanja in vrste načrtov ................................................................................... 15
2.4 Organiziranje nabave pri naročnikih ...................................................................................... 16 2.5 Vloga načrtovanja javne nabave v uresničevanju strateških ciljev naročnika .................... 19
2.5.1 Strateško načrtovanje ......................................................................................................... 19 2.5.2 Nabavna politika ................................................................................................................ 19 2.5.3 Nabavne strategije in cilji .................................................................................................. 21
2.6 Glavni cilji načrtovanja javne nabave ..................................................................................... 22
3 NAČRTOVANJE V CIKLUSU NABAVE DELI IN FAZE PROCESA
NABAVE ........................................................................................................................ 24
3.1 Izvedba nabavnega procesa ...................................................................................................... 24 3.2 Faze v procesu izvajanja javnih naročil .................................................................................. 24 3.3 Predhodno načrtovanje in izdelava načrta nabav .................................................................. 27 3.4 Ugotavljanje potreb ................................................................................................................... 30 3.5 Načrtovanje postopkov in načinov javnih naročil .................................................................. 31 3.6 Raziskava tržišča ....................................................................................................................... 31
3.6.1 Predhodno preverjanje trga v skladu z ZJN-3 .................................................................... 33 3.6.2 Predhodno sodelovanje kandidatov ali ponudnikov ........................................................... 34
3.7 Izdelava specifikacije predmeta naročila ................................................................................ 34 3.8 Izdelava izvedbenih zahtev ....................................................................................................... 34 3.9 Zahteve naročnika ..................................................................................................................... 35 3.10 Odobritev odgovorne osebe ...................................................................................................... 35
4 ORGANIZIRANJE IZDELAVE LETNEGA NAČRTA NAROČIL IN
VLOGE SODELUJOČIH .............................................................................................................. 36
4.1 Pripravljalni ukrepi za izdelavo načrta naročil ...................................................................... 36 4.2 Potreba za načrtovanje in izdelavo načrta naročil ................................................................. 37 4.3 Postopek načrtovanja naročanja .............................................................................................. 39 4.4 Usklajevanje in potrditev potreb količinska in vrednostna podloga za načrtovanje........ 41
4.4.1 Specifikacije potreb ........................................................................................................... 41
ii
4.4.2 Usklajenost finančnega načrta in načrta naročil ................................................................. 44 4.4.3 Definiranje rokov za zbiranje potreb in predloga načrta naročil ........................................ 44
4.5 Vsebina načrta naročil............................................................................................................... 46 4.6 Načrtovanje evidenčnih naročil ................................................................................................ 47 4.7 Izdelava načrta naročil in mejne vrednosti ............................................................................. 48
4.7.1 Mejne vrednosti za izbor pravilnega postopka ................................................................... 48 4.7.2 Drobitev naročil ................................................................................................................. 49
4.8 Ocenjena vrednost in istovrstnost naročila ............................................................................. 50 4.8.1 Ocenjena vrednost naročila ................................................................................................ 50 4.8.2 Ocenjena vrednost in zagotovljena sredstva naročnika ...................................................... 50 4.8.3 Istovrstnost naročil ............................................................................................................. 50
4.9 Vrsta postopka ........................................................................................................................... 51 4.10 Pogodba ali okvirni sporazum .................................................................................................. 52 4.11 Načrtovan začetek postopka posameznega javnega naročila ................................................. 52
5 NAČRTOVANJE POSAMEZNEGA NAROČILA NAČRTOVANJE
POSTOPKA/NAČINA NAROČILA ......................................................................................... 54
5.1 Cilji izdelave posameznega načrta naročila ............................................................................. 54 5.2 Vsebina posameznega načrta naročila ..................................................................................... 54 5.3 Prednosti izvajanja procesa načrtovanja naročil .................................................................... 57 5.4 Uporaba rezultatov iz predhodnih naročil v procesu načrtovanja ........................................ 57
6 UPRAVLJANJE JAVNEGA NAROČANJA IN NAČRTOVANJE NABAVE
V DEM D.O.O ................................................................................................................ 60
6.1 Predstavitev družbe ................................................................................................................... 60 6.2 Poslovna politika družbe ........................................................................................................... 62
6.2.1 Poslanstvo .......................................................................................................................... 62 6.2.2 Vizija .................................................................................................................................. 62 6.2.3 Strateški cilji....................................................................................................................... 62
6.3 Nabavna politika ........................................................................................................................ 63 6.4 Organiziranost nabavne funkcije ............................................................................................. 64 6.5 Uvrstitev družbe na seznam javnih zavezancev ...................................................................... 65
6.5.1 Zavezanec po ZJNVETPS .................................................................................................. 65 6.5.2 Zavezanec po ZJN-3........................................................................................................... 66
6.6 Izvajanje nabavnega procesa in načrtovanje javnih naročil .................................................. 67
7 EMPIRIČNA RAZISKAVA NAČRTOVANJA NABAVE V OKVIRU
JAVNIH NAROČIL V DEM D.O.O. .......................................................................... 69
7.1 Potek raziskave .......................................................................................................................... 69 7.1.1 Vprašanja raziskave............................................................................................................ 70
7.2 Analiza rezultatov ...................................................................................................................... 70 7.3 Predlogi za izboljšave ................................................................................................................ 75
7.3.1 Razumevanje obveznosti javno naročniške zakonodaje, kompleksnosti procesa javnega
naročanja ter podpora vodstva .......................................................................................................... 75 7.3.2 Sodelovanje ostalih poslovnih funkcij oz. strokovnih služb v procesu načrtovanja javnega
naročanja .......................................................................................................................................... 77 7.3.3 Nujne aktivnosti za transparentno in gospodarno javno naročanje .................................... 80
8 SKLEP .................................................................................................................... 82
iii
KAZALO SLIK
Slika 1: Faze izvedbe javnega naročila ........................................................................... 25
Slika 2: Usklajenost načrta nabav s finančnim načrtom ................................................. 29
Tabela 1: Diagram primera poteka aktivnosti načrtovanja javnega naročanja ............... 45
Vir: (Gunjača in drugi 2013, 70) .................................................................................... 45
Slika 3: Organizacijska shema družbe na dan 31. 12. 2015 ........................................... 61
KAZALO TABEL
TABELA 1: DIAGRAM PRIMERA POTEKA AKTIVNOSTI NAČRTOVANJA JAVNEGA
NAROČANJA ........................................................................................................................................... 45
1
1 UVOD
1.1 Opis področja in opredelitev problema
Ustrezna priprava nabave in pravilna nabavna politika lahko bistveno prispevata k
ekonomičnosti nabave in k uresničevanju razvojnih in strateških ciljev podjetja. Pri tem
podjetje Dravske elektrarne Maribor d.o.o. (v nadaljnjem besedilu DEM), ki ga Zakon o
javnem naročanju ZJN-3 uvršča v infrastrukturno področje, ni nobena izjema.
Nabavni procesi morajo slediti ciljem zagotavljanja kakovostne, pravočasne in
ekonomsko ugodne, torej stroškovno učinkovite dobave materialov, investicijske
opreme in storitev, namreč le-to neposredno vpliva na brezhibno delovanje naprav, kar
je pogoj za nemoteno proizvodnjo električne energije.
Pri oblikovanju politike nabave in sami izvedbi nabavnih postopkov je v DEM treba
upoštevati Zakon o javnem naročanju (ZJN-3), tako da izvedba ekonomičnih in
učinkovitih postopkov po pravilih javnega naročanja za dosego zgoraj navedenih ciljev,
upoštevajoč načelo dobiti »najboljšo vrednost za vložen denar«, predstavlja DEM prav
poseben izziv.
Zanesljiva oskrba z materiali, opremo in storitvami s ciljem, da bi dosegli optimalen
ekonomski učinek, brez kršitev javno naročniške zakonodaje, je lahko samo rezultat
uspešnega upravljanja nabave, ki zajema temeljne funkcije upravljanja, torej
načrtovanje, organiziranje, izvajanje in analiza oz. kontrola.
Načrtovanje nabave2 je torej osnova in temelj vsem nadaljnjim postopkom javnega
3
naročanja.
V postopku načrtovanja se določijo cilji, ki jih je treba doseči, definirajo pogoji, v
katerih se bodo cilji realizirali, določi smer delovanja, sredstva, postopki, metode in
tehnike za njihovo dosego.
Ne smem pa zanemariti (med) odvisnosti načrtovanja z ostalimi temeljnimi funkcijami
in aktivnostmi v podjetju. Načrtovanje, kontrola in analiza so ozko povezane aktivnosti
in kot takšne nerazdružljive, lahko bi rekel, da je načrtovanje brez kontrole in analize
kot ladja brez radarja in kontrola in analiza brez načrtovanja kot ladja brez kompasa.
2 Izraz nabava predstavlja poslovni proces v podjetju kot funkcijo, ne glede na to, v kateri službi se izvaja.
Praksa pri javnih naročnikih je različna, to je lahko nabavna služba, komerciala, pravna služba ali celo
tehnično področje/proizvodnja. Pogosto pa je kombinacija vseh navedenih. 3 ZJN-3 za vsa naročila, tudi naročila, nižja od mejnih vrednosti, za obvezno uporabo postopkov javnega
naročila t. i. evidenčna naročila, uporablja izraz javna naročila. Zato v nadaljevanju dela enakovredno
uporabljamo izraz javno naročanje/naročanje ali javna nabava/nabava, če se le-te navezujejo na zavezance
k javnemu naročanju oz. odvisno od navedb avtorja.
2
Brez ustreznega načrtovanja nabave in ozko povezane strategije nabave nimam
odgovora na vprašanje: kdaj, prav tako pa moram z ustreznim načrtovanjem dobiti
odgovore na vprašanja: kaj, kako, kje in zakaj.
Načrtovanje nabave je proces, ki se izvede pred samim začetkom izvedbe posameznih
postopkov nabave in kasneje kot proces, ki se izvede po realizaciji izvedbe javnega
naročila v smislu kontrole ponovnega načrtovanja. Lahko rečem, da gre za revidiranje
predhodnega načrta s ciljem izboljšanja prihodnjega načrtovanja kot podlage za
zakonito izvajanje postopkov javnega naročanja.
1.2 Namen, cilji in hipoteze raziskave
1.2.1 Namen
Namen raziskave je analizirati načrtovanje nabave kot temeljne funkcije upravljanja
nabave. Namen je predvsem poudariti pomembnost in nujnost načrtovanja v okviru
javnih naročil. V raziskavi magistrskega dela želim predstaviti stanje v analiziranem
podjetju in predlagati aktivnosti in ukrepe za izboljšavo. Torej, osnovni namen
magistrskega dela je na osnovi ugotovitev primarne in sekundarne raziskave
načrtovanja nabave, le-te uspešno uporabiti v praksi v podjetju DEM d.o.o.
1.2.2 Cilji
Osnovni namen magistrskega dela je v analiziranem podjetju preučiti stanje na področju
načrtovanja nabave in poiskati rešitve ter oblikovati model načrtovanja nabave.
Temeljni cilj magistrskega dela je nabavne potrebe v poslovnem letu umestiti na isti
imenovalec glede istovrstnosti in s tem preprečiti drobljenje javnih naročil, kjer to ni
objektivno upravičljivo, ter slediti določilom Zakona o javnem naročanju.
Drugi zastavljeni cilji magistrskega dela so:
1. pregled relevantne literature z raziskovalnega področja,
2. opredeliti pojem in vlogo javnega naročanja,
3. opredeliti načrtovanje kot temeljno funkcijo upravljanja,
4. opredeliti posamezne korake načrtovanja nabave,
5. preučiti organiziranje izdelave načrta nabav na letni ravni in za posamezno
naročilo,
6. predlagati ustrezne ukrepe in izdelati model načrtovanja v skladu s temeljnim
ciljem magistrskega dela.
1.2.3 Hipoteze
V magistrskem delu bom poskušal odgovoriti na temeljno raziskovalno vprašanje, ki je:
»Ali v analiziranem podjetju ustrezno upravljajo proces nabave v okviru javnih naročil
oziroma kako proces nabave izboljšati z ustreznim načrtovanjem nabave?«
3
Temeljne hipoteze magistrskega dela, ki izhajajo iz temeljnega raziskovalnega
vprašanja, so:
H1: Načrtovanje nabave je osnova za določitev istovrstnosti naročil, pravilen
izračun ocenjene vrednosti predmeta naročila in izbor pravilnega postopka v skladu
z ZJN-3.
H2: Za celovito obvladovanje javnega naročanja v DEM je na področju javnih
naročil nujno potrebno sodelovanje različnih služb oz. strokovnjakov z različnih
področij. Za določitev ustrezne nabavne politike so nujne odločitve na strateški
ravni podjetja.
H3: Nabavna služba brez načrta naročil ne ve, katera naročila so istovrstna, prav
tako sodelovanje med različnimi internimi naročniki ni možno, če se prihodnje
potrebe ne morejo predvideti.
H4: Drobljenje naročil z razpršenostjo nabav po posameznih objektih in službah ni v
skladu z ZJN-3, ker ne sledi načelu gospodarnosti in transparentnosti.
H5: Brez ustreznega načrtovanja postopkov nabave se ne morejo ustrezno
razporediti resursi dinamike in dela strokovnih sodelavcev v nabavi skozi vse leto.
1.3 Metode raziskovanja
Za to temo magistrskega dela sem se odločil, ker sem zaposlen v obravnavanem
podjetju kot vodja nabavne službe in menim, da je v družbi DEM nujno potrebno
usvojiti veščine ustreznega načrtovanja v okviru javnih naročil. Aplikativna raziskava
bo temeljila na kvalitativnem pristopu. V raziskavi bom uporabil deskriptivne raziskave.
Sistematično bom predstavil načrtovanje nabave in izzive podjetja DEM d.o.o. na
raziskovanem področju.
1.3.1 Načrt poteka raziskave
Izvedba raziskave bo potekala po predvidenem načrtu:
Pregled literature in iskanje člankov
V okviru raziskovalnega problema bom zbral in pregledal literaturo različnih avtorjev v
knjižnicah, prav tako pa bom uporabil na spletu dostopne baze podatkov s strokovnimi
članki, znanstvenimi publikacijami in knjigami v e-obliki, kot so ProQuest in Emerald.
Pisanje teoretičnega dela
Po predhodnem pregledu in zbrani literaturi ter po pregledu predhodnih raziskav bo
sledilo pisanje teoretičnega dela magistrskega dela. Sledila bo raziskava, na podlagi
katere bom teoretična dognanja preveril na primeru podjetja DEM d.o.o.
4
Zbiranje podatkov
Aplikativni del bo vključeval intervjuje s ključnimi osebami v izbranem podjetju (z
vodjo sektorja korporativnega upravljanja, v katero spada služba nabave, s strokovnimi
sodelavci v nabavi in drugimi vodji služb, ki nastopajo kot interni naročniki), ki bodo
potekali s pomočjo delno strukturiranega vprašalnika in neposrednimi razgovori z
zaposlenimi, ki neposredno sodelujejo v nabavnih postopkih.
Obdelava podatkov in pisanje poročila
Zbrane podatke, ki jih bom pridobil v podjetju DEM d.o.o. s pomočjo zgoraj navedenih
ustreznih metod kvalitativnega raziskovanja, bom obdelal, jih analiziral in nato testiral
ter potrdil oziroma ovrgel v vnaprej postavljene hipoteze. Navedeno sledi oblikovanje
sklepov in izboljšav oziroma zapis možnih predlogov, ki bi bili koristni za izboljšanje
poslovanja analiziranega podjetja.
1.3.2 Metode raziskovanja
Celotno magistrsko delo bo temeljilo na deskriptivnem in prav tako analitičnem
pristopu k raziskovanju. Za zbiranje podatkov bom uporabil metodo opazovanja in
metodo spraševanja. Kvalitativne metode bom uporabil tako v teoretičnem kot tudi v
empiričnem delu magistrskega dela
Uporabil bom naslednje metode:
M1: Za opisovanje načrtovanja nabave, torej pojavov, procesov in delovanja ter
za opisovanje podjetja bom uporabil metodo deskripcije. S pomočjo te metode
bom zapisal teoretična izhodišča, ki so potrebna za nadaljnje delo.
M2: Za razčlenitev posameznih teoretičnih izhodišč in pojmov bom uporabil
metodo klasifikacije.
M3: Metodo komparacije bom uporabil za pregled različnih spoznanj in sklepov
posameznih avtorjev. Njihove preglede bom primerjal z dejanskim stanjem v
podjetju.
M4: V praktičnem delu magistrskega dela bom uporabil metodo poglobljenih
intervjujev z zaposlenimi v podjetju DEM.
M5: Uporabljena bo metoda analize, saj bom poskušal ugotoviti stanje na
področju načrtovanja nabav analiziranega podjetja. S pomočjo obeh metod in s
pomočjo lastnih spoznanj bom oblikoval smiselne zaključke in poskušal podati
ustrezne predloge in rešitve za ustrezno načrtovanje nabave v analiziranem
podjetju.
5
1.4 Predpostavke in omejitve raziskave
1.4.1 Predpostavke
Predvidevam, da bo zaradi evropskih direktiv in zakonskih zahtev Zakona o javnem
naročanju ZJN-3 teženj po celovitem obvladovanju nabav, vključno z načrtovanjem, v
prihodnosti vse več.
Predvidevam, da bo vodstvo analiziranega podjetja prepoznalo aktivnosti in procese v
pred razpisni fazi javnih naročil kot nujne in pomembne za celotno organizacijo, jim
dalo ustrezno težo, zagotovilo ustrezne resurse in zagotovilo sodelovanje različnih služb
na vseh nivojih upravljanja.
Predpostavljam, da bom z intervjuji pridobil ustrezne in zadovoljive odgovore za realne
posplošitve rešitev raziskovalnega problema oziroma da bodo pridobljeni podatki
izražali dejansko stanje v analizirani organizaciji.
Predpostavljam, da bodo podatki in izsledki, ki jih bom pridobil z raziskavo, v pomoč
analiziranemu podjetju.
1.4.2 Omejitve
Zaradi kompleksnosti celotnega procesa nabave se bom v magistrskem delu omejil le na
načrtovanje nabav v pred razpisni fazi javnega naročanja.
Zaradi službenih in družinskih obveznosti in pritiskov za končanje študija mi
predstavlja časovna komponenta posebno omejitev pri izdelavi magistrskega dela.
Omejitve, ki jih bom v raziskavi upošteval, se navezujejo na pridobivanje podatkov iz
podjetja. Do nekaterih podatkov ne bom imel dostopa, kar pomeni, da jih ne bom mogel
posploševati in dejansko upoštevati v raziskavi. Nekaterih podatkov o podjetju ne bom
pridobil zaradi varovanja podatkov, saj so poslovna skrivnost podjetja.
Omejen bom tudi s številom sodelujočih v raziskavi, saj se lahko zgodi, da bodo
odklonili sodelovanje ali pa da njihovi odgovori ne bodo iskreni.
Omejitve bodo tudi glede literature, kljub pomembnosti problematike načrtovanja za
javne naročnike v Sloveniji, je na voljo namreč malo literature, ki bi nam bila dostopna
in služila kot iztočnica.
6
2 UPRAVLJANJE JAVNEGA NAROČANJA IN GLAVNI
CILJI NAČRTOVANJA JAVNEGA NAROČANJA
2.1 Pojem in vloga javnega naročanja
2.1.1 Sistem javnega naročanja
Obvezna ravnanja naročnikov v postopkih oddaje javnih naročil v Sloveniji opredeljuje
Zakon o javnem naročanju (v nadaljevanju ZJN-3). Gre za najnovejšo verzijo zakona s
tega področja, ki je bil sprejet 1. 12. 2015 in je stopil v veljavo 1. 4. 2016. Potreba po
spremembi zakonodaje se je pojavila predvsem zaradi zaveze po uskladitvi slovenske
zakonodaje s pravili EU. Kot posledica oz. rezultat reforme javnega naročanja na ravni
Evropske unije sta bili sprejeti naslednji direktivi, ki ju je bilo treba vnesti v slovenski
pravni red do 18. 4. 2016:
Direktiva 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014
o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (Uradni list RS
94/2014) in
Direktiva 2014/25/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014
o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem
in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev ter o razveljavitvi Direktive
2004/17/ES (Uradni list RS 94/2014).
Slovenija kot članica EU ni avtonomna pri sprejemanju pravil o javnem naročanju, zato
mora upoštevati cilje in zahteve pravil EU o javnem naročanju. Naloga javnih naročil je,
da prispevajo h gospodarski rasti ter vzpostavitvi trajnostnega in bolj vključujočega
modela gospodarskega razvoja. Novi zakonodajni paket naj bi zaradi gospodarskega,
socialnega in političnega razvoja ter trenutnih proračunskih omejitev sistem in postopke
javnega naročanja prenovil, jih poenostavil in izboljšal njihovo učinkovitost tako za
naročnike kot podjetja.
ZJN-3 (Uradni list RS 91/2015) javno naročilo definira kot:
»Javno naročilo pomeni pisno sklenjeno odplačno pogodbo med enim ali več
gospodarskimi subjekti ter enim ali več naročniki, katere predmet je izvedba gradenj,
dobava blaga ali izvajanje storitev.«
Krašek (2001, 16) pa pravi: »Javna naročilo je vsak postopek, ki ga izvede javni
naročnik, da bi pridobil najugodnejšo ponudbo in ki poteka pred sklenitvijo odplačne
pogodbe, sklenjene v pisni obliki med dobaviteljem in javnim naročnikom, s katero se
sklepa nakup, lizing, najem ali zakup blaga, storitve ali gradbenih del. Na kratko: javno
naročilo je vsak proces, ki se zaključi s sklenitvijo pogodbe javnega naročnika.«
Zaradi boljšega razumevanja pomembnosti načrtovanja javnih naročil pa je treba
upoštevati navedbe Javornika in drugih (2006, 4), ki menijo, da se posamezno javno
naročilo začne mnogo pred sklenitvijo pogodbe, ko naročnik ugotovi, da potrebuje neko
7
blago, izvedbo storitve ali gradnje, konča pa se šele, ko potečejo garancije po pogodbah,
ki so sklenjene preko sistema javnega naročanja.
Za razumevanje pojma in vloge javnega naročanja je torej treba upoštevati širše
pojmovanje sistema javnega naročanja od same sklenitve in izvajanja posamezne
pogodbe, kot navaja zakon in izvedbe javnega razpisa kot najpomembnejšega dela
javnega naročanja.
Že pred samim začetkom izvedbe postopka javnega naročanja je namreč treba ugotoviti,
kakšne so potrebe, raziskati je treba tržišče, zagotoviti sredstva, izbrati pravilne
postopke glede na ocenjene vrednosti naročil in upoštevati ustrezno oblikovane
predmete naročanja. Prav tako pa se z uspešno oddajo javnega naročila najugodnejšemu
ponudniku javno naročilo še ne konča, saj v sistem javnega naročila spada tudi
spremljanje izvajanja pogodb.
Gunjača in drugi (2013,3) menijo, da javno naročanje predstavlja posebna pravila, ki
državam omogočajo, da enakovredno vstopajo v tržno okolje in na ta način vplivajo na
številne elemente družbenega razvoja z namenom, da prispevajo h gospodarski rasti ter
vzpostavitvi trajnostnega modela gospodarskega razvoja. Postopki in pravila javnega
naročanja so oblikovani tako, da v čim večji meri zainteresiranim gospodarskim
subjektom omogočijo sodelovanje in istočasno dosežejo najširši družbeni nadzor nad
porabo javnega denarja.
Temeljna naloga javnega naročanja je vsem ponudnikom zagotoviti konkurenčno okolje
in omogočiti enakovreden nastop pri oddaji ponudbi in pri izvedbi storitev, dobav blaga
in izvedbe gradenj javnim naročnikom. Le takšno konkurenčno okolje lahko zagotovi
racionalno porabo javnih sredstev. Javno naročanje igra pomembno vlogo v skupnih
gospodarskih aktivnostih posamezne države in je ključni mehanizem za uresničitev
kratkoročnih in dolgoročnih ciljev gospodarske politike (prav tam, 4).
Javna naročila so ena od glavnih postavk porabe več kot 250.000 naročnikov v Evropski
uniji in pomemben element enotnega evropskega trga. V Evropski uniji se za nabavo
blaga, storitev in gradenj porabi okoli 14 % BDP-ja. Glede na obseg naročil se lahko
javna naročila uporabijo kot močan vzvod na enotnem tržišču za doseganje pametne in
trajnostne rasti. V letu 2009 so bile oddane objave o javnem naročilu v vrednosti okoli
420.000.000.000 EUR v sedemindvajsetih državah članicah. Navedena številka
vključuje samo tiste nabave, ki so predmet obvezne objave nad pragom za objavo na
portalu EU (Evropska komisija 2016).
Po podatkih Direktorata za javno naročanje (2016, 4) je iz obvestil o oddaji javnih
naročil, objavljenih na portalu javnih naročil oziroma v Uradnem listu Evropske unije,
obvestil o oddaji posameznih naročil na podlagi okvirnih sporazumov, postopkih za
sklenitev okvirnega sporazuma in sporočenih statističnih podatkov o evidenčnih
naročilih razvidno, da je v letu 2015 javna naročila oddalo 1.981 naročnikov. Na
8
podlagi statističnih podatkov obseg vseh javnih naročil, oddanih v letu 2015, znaša
3.391.786.357 EUR. Navedena vrednost javnih naročil v BDP znaša 8,8 %.
Zaradi višine finančnih sredstev, porabljenih pri dobavah blaga in izvedbe storitev, ter
interakcije javnega sektorja kot naročnika in zasebnega sektorja kot ponudnika
predstavljajo javna naročila eno izmed javnih aktivnosti, ki so najobčutljivejše za
korupcijo.
Ravno zaradi navedenega mora biti področje javnega naročanja urejeno s posebnimi
pravili, ki zagotovijo, da se sredstva (posrednih in neposrednih) proračunskih
porabnikov porabljajo ekonomično in učinkovito, da se javno naročanje odvija na način,
da zagotovi enakovredno obravnavo vsem sodelujočim v postopkih javnih naročil in da
le-tem tudi omogoči ustrezno pravno varstvo v postopkih javnega naročanja.
Usklajevanje nacionalnih sistemov javnega naročanja držav članic EU je eden od
najpomembnejših instrumentov za obstoj enotnega tržišča in zmanjševanje preprek za
prosti pretok blaga in storitev v EU. Da bi se zagotovilo konkurenčno tržno okolje in
tržno obnašanje javnopravnih oblasti, EU določa pravila, s katerimi omejuje samovoljno
delovanje javnih oblasti in prisiljuje vse javnopravne subjekte, da se pri svojih
ekonomskih aktivnostih obnašajo tržno (Evropska komisija 2016).
2.1.2 Načela javnega naročanja po ZJN-3
Da celotni sistem javnega naročanja deluje in sledi ciljem javnega naročanja, morajo
naročniki pri izvajanju postopkov javnih naročil spoštovati temeljna načela javnega
naročanja.
Potrebno je, da se:
javna sredstva porabljajo gospodarno in učinkovito,
zagotovi konkurenca med ponudniki,
vsem zainteresiranim gospodarskim subjektom omogočijo enaki pogoji,
zagotovi, da so postopki oddaje javnih naročil pregledni in
javno naročanje izvaja sorazmerno predmetu javnega naročanja, predvsem glede
izbire, določitve in uporabe pogojev in meril, ki morajo biti smiselno povezani
predmetom javnega naročila.
Kot navajajo Avbreht in drugi (2008, 2024) temeljna načela, na katerih temelji sistem
javnega naročanja, izhajajo iz Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti (PES).
Zakonodaja določa, da mora sam sistem naročanja, ureditev in njegovo izvajanje
temeljiti na načelu prostega pretoka blaga, načelu svobode ustanavljanja, načelu
prostega pretoka storitev, ki izhajajo iz in na načelih gospodarnosti, učinkovitosti in
uspešnosti, zagotavljanja konkurence med ponudniki, transparentnosti javnega
naročanja, enakopravne obravnave ponudnikov in sorazmernosti.
9
Načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti
Načelo gospodarnosti zahteva »naj bodo vsi viri, ki jih uporablja organizacija za
opravljanje svojih dejavnosti, na voljo ob pravem času, v ustrezni količini in kakovosti
ter po najboljši ceni«. Načelo učinkovitosti pomeni, »da dosežemo najboljše razmerje
med uporabljenimi vložki in doseženimi učinki«. Načelo uspešnosti pa pomeni, da smo
dosegli tisto, kar smo z aktivnostjo želeli doseči oziroma smo dosegli »konkretno
zastavljene cilje in predvidene izide« (Čampa in drugi 2007, 75).
Vsi naročniki s splošnega in prav tako infrastrukturnega področja naj bi delovali po
principu »Good governence« torej odgovornega upravljanja. Kar pomeni, da naj bi bile
vse aktivnosti jasno načrtovane vnaprej, vnaprej naj bi bili načrtovani tudi potrebni
vložki za doseganje zastavljenih ciljev, doseganje ciljev naj bi se budno spremljalo
(opazovanje morebitnih tveganj, prilagajanje ciljev tem tveganjem) in se po dosegi cilja
tudi ustrezno ovrednotilo za prihodnje načrtovanje aktivnosti.
Načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki
Kot navedeno v ZJN-3 (Uradni list RS 91/2015) je to načelo povezano z načelom
enakopravne obravnave ponudnikov in pravi:
1. Javno naročilo ne sme neupravičeno omejevati konkurence med ponudniki.
2. Naročnik v postopku javnega naročanja ne sme omejevati možnih ponudnikov z
izbiro in izvedbo postopka, ki je v nasprotju s tem zakonom, pri izvajanju
javnega naročanja pa mora ravnati v skladu s predpisi o varstvu oziroma
preprečevanju omejevanja konkurence.
3. Naročnik ne sme zahtevati od ponudnika, da pri izvedbi naročila sodeluje z
določenimi podizvajalci ali da izvede kakšen drug posel, kot na primer izvoz
določenega blaga ali storitev.
Tudi to načelo je izjemnega pomena pri preprečevanju korupcije pri izvedbi javnih
naročil kaj hitro se namreč lahko zgodi, da kateri izmed ponudnikov ni v
enakopravnem položaju kot ostali ponudniki in je zato njegovo sodelovanje v postopku
javnih naročil omejeno. Konkurenčnost je pogoj za ohranjanje ekonomskega ravnovesja
pa tudi cen na trgu.
Načelo transparentnosti javnega naročanja
Transparentnost javnega naročanja omogoča preglednost naročnikovih ravnanj. Načelo
transparentnosti pravi, da morajo biti ponudniki javnih naročil izbrani po uveljavljenih
postopkih, podatki o teh postopkih izbire pa morajo biti javno dostopni. Na ta način so
ravnanja v postopkih javnih naročil dostopna vsakemu in omogočajo (predvsem
državljanom RS) pregled nad porabo javnih sredstev. Eden izmed ciljev načela
transparentnosti je tudi enakovredno obravnavanje ponudnikov javnih naročil iz držav
članic EU kakor tudi slovenskih ponudnikov.
10
Načelo transparentnosti je eno najpomembnejših načel direktiv javnega naročanja.
Zasleduje dva glavna cilja. Prvi je ta, da se vzpostavi sistem odprtosti med državami
članicami EU in s tem odpravi diskriminacijo podjetij, ki je povezana z lokacijo podjetij
po državah. Drugi cilj pa je povezan z zagotavljanjem dobre prakse obeh strani pri
javnih dobavah, še posebej pa se navezuje na bolj proaktivno vlogo ponudnikov (Bovis
2012, 250).
Načelo enakopravne obravnave ponudnikov
Vsi ponudniki javnega naročanja morajo imeti skozi celoten postopek javnega
naročanja enake pogoje glede na predmet naročila. Naročnik med izpeljavo postopka
javnega naročanja ne sme ustvariti nikakršnih okoliščin, ki bi krajevno, stvarno, osebno
ali kakor koli drugače diskriminirale ponudnika javnega naročila (Čampa in drugi 2007,
89).
Načelo sorazmernosti
Javno naročanje se mora izvajati sorazmerno predmetu javnega naročanja, predvsem
glede izbire, določitve in uporabe pogojev, zahtev in meril, ki morajo biti smiselno
povezana s predmetom javnega naročila.
Upoštevajoč navedeno načelo je že pri oblikovanju dokumentacije v zvezi z oddajo
javnega naročila treba zagotoviti takšne pogoje in merila, ki so glede na predmet
javnega naročila smiselni in da le-ta niso oblikovana na način, ki je prezahteven,
izključujoč ali omejevalen glede na potencialno konkurenco.
2.2 Cilji javnega naročanja
Temeljna načela so nujno povezana tudi s cilji javnega naročanja, saj naj bi le-ta
omogočala doseganje želenih ciljev, kot so finančna disciplina porabnikov javnih
naročil, zagotavljanje poštene konkurence v vseh fazah javnega naročanja, uveljavitev
politike države (spodbujanje domačega gospodarstva, skrb za posamezne gospodarske
panoge, aktivnosti za regionalni in demografski razvoj idr.), krepitev zaupanja javnosti
(nadzor državljanov nad poslovanjem države) in preprečevanje korupcije (nadzor
porabnikov javnega denarja, da delujejo v skladu z zakonom) (Čampa in drugi 2007,
68).
Hrvaško ministrstvo za gospodarstvo, delo in podjetništvo (2009,5) glavne cilje javnega
naročanja kot skupka posebnih pravil za obnašanje javnih gospodarskih objektov na
trgu razdeli v:
kratkoročne ali primarne in
dolgoročne ali sekundarne.
Kratkoročni ali primarni cilji javnega naročanja so racionalna in učinkovita poraba
proračunskih sredstev, oziroma zadovoljiti potrebe javnega sektorja ob istočasnem
ustvarjanju najboljše vrednosti za vložena sredstva davčnih zavezancev.
11
Dolgoročni ali sekundarni cilji javne nabave so: preprečevanje korupcije in kriminala,
pozitiven vpliv na gospodarsko rast, razvoj in zaposlovanje z dostopom gospodarskih
subjektov do dostopa k javnim sredstvom na enaki, transparentni in pravični, osnovi,
napredovanje upravljanja z javnimi financami, varovanje okolja, pravna varnost in
drugo.
Zraven doseganja primarnih ekonomskih ciljev se z letošnjo novelo Zakona o javnem
naročanju vse pogosteje poudarja doseganje sekundarne politike, s katero se poudarjajo
predvsem vrednosti trajnostnega in uravnoteženega socialnega in ekološkega razvoja.
Javno naročanje, ki upošteva ekološka merila in učinkovitost na dolgi rok, lahko v
veliki meri prispeva k zaščiti in varstvu okolja in povečanju energetske učinkovitosti.
2.3 Javno naročanje kot strateška funkcija in upravljanje nabave
2.3.1 Strateški vidiki nabave
Nabava se kot poslovna funkcija v podjetju sooča z drugimi funkcijami in ima hkrati
vedno večji vpliv v organizacijski strukturi, ki daje usposobljenemu nabavnemu kadru
večjo vlogo pri sprejemanju poslovnih odločitev. To pa pomeni, da je nabava strateško
pomembna za podjetje. Za nabavo so značilne stalne spremembe in izzivi, ne glede na
to, ali se izvaja po pravilih javnega naročanja ali ne.
Kot navaja Završnik (2008, 16) je nabavni trg vse pomembnejši, vloga in odgovornost
nabave se je v zadnjih letih močno povečala in nabavni menedžerji morajo hitro
sprejemati poslovne odločitve. Te so ključnega pomena za sedanje in prihodnje
konkurenčne prednosti, napačne odločitve pa so lahko za organizacijo tudi usodne.
Gunjača s soavtorji (2013, 6) podobno navaja, da je javna nabava postala strateška
funkcija in odločitve v nabavnih postopkih imajo vse večji pomen za uspeh
organizacije. Sposobnost kakovostnega odločanja v načrtovanju javne nabave je ena od
glavnih predpostavk uspešnosti.
Javna nabava kot strateška funkcija mora zagotoviti ekonomične in učinkovite postopke
ter racionalno trošenje finančnih sredstev oziroma zagotoviti izvedbo pomembnega
načela, in to je dobiti najboljšo vrednost za vložen denar.
Škrinjar (2011, 25) meni, da pomen nabave v podjetju narašča z njenim prehodom od
transakcijske prek komercialne k strateški funkciji. Bolj, kot se nabava vključuje v
strateško načrtovanje, toliko večja bo njena vloga pri učinkovitosti in uspešnosti
celotnega poslovanja. Nabava se čedalje bolj razvija kot poslovna funkcija podjetja in
povezuje z drugimi poslovnimi funkcijami podjetja. Njen pomen v podjetju je odvisen
od potencialnega učinka prihranka pri nabavi, kar seveda vpliva na dobiček podjetja.
Nabavne službe oz. nabavni oddelki imajo v nekaterih podjetjih predvsem operativno in
administrativno vlogo (pristojne so za operativno naročanje in obdelavo naročil), v
12
drugih podjetjih pa je njihova vloga strateška in so vključena v dolgoročno načrtovanje
podjetja.
Weele (2010, 282283) pri raziskovanju nalog, odgovornosti in pristojnosti nabavnih
oddelkov loči:
strateško raven, ki je centralizirana, zajema nabavne odločitve, ki vplivajo na
dolgoročni tržni položaj podjetja, podpirajo poslovno strategijo in oblikujejo
strateški nabavni načrt. Za te odločitve je odgovorno predvsem najvišje vodstvo
podjetja in pomembno je, da so nabavne odločitve centralizirane,
taktično raven, ki zajema vključevanje nabavne funkcije v odločanje o
materialu, procesu in izbiri dobavitelja. Vpliv odločitev o teh vprašanjih je
največkrat srednjeročen. Odločanje je praviloma medfunkcijsko, saj zahteva
usklajevanje in sodelovanje tudi drugih dejavnosti podjetja (nabavne službe
skupaj s tehnično službo, proizvodnjo, logistiko, zagotavljanje kakovosti in
nabavo),
izvedbeno raven, ki vključuje vse dejavnosti, ki se navezujejo na naročanje
materialov, spremljanje dobave in kasnejše spremljanje ter ocenitev izpolnitve
naročila glede kakovosti in ostalih dobavnih pogojev.
2.3.2 Upravljanje nabave
Nabava in upravljanje nabave v zadnjih letih pridobivata pomen, namreč vedno več
podjetij se zaveda, da sta uspešnost in konkurenčnost podjetja v veliki meri odvisna od
gospodarne in učinkovite nabavne funkcije. Ker nabavne odločitve zelo vplivajo na
uspešnost podjetja, je nabavo treba ustrezno upravljati.
Kot navaja Završnik (2000, 7) upravljanje nabave zajema:
Načrtovanje4 nabave,
organiziranje nabave,
kontroliranje nabave in
analizo nabave.
Načrtovanje v širšem pomenu zajema formiranje politike nabave ter kratkoročno,
srednjeročno in dolgoročno načrtovanje nabave.
Organiziranje nabave pomeni stalno izboljševanje organizacijskih modelov nabave v
cilju uspešnega izvrševanja politike nabave in nabavnih načrtov. Kontroliranje nabave
je proces nadzorovanja dela menedžmenta ali upravljavcev nabave in kakovosti
njihovih odločitev v izvrševanju nabavnih načrtov. Analiza nabave pa pomeni
razčlenitev, raziskovanje in analizo dejavnosti nabave s ciljem, da bi našli napake, ozka
grla in težave v poslovanju.
4 Avtor uporablja izraz planiranje. Zaradi uporabe iste terminologije skozi celotno magistrsko delo
uporabljamo izraz načrtovanje kot enakovreden izraz planiranju.
13
Gunjača s soavtorji (2013,9) meni, da upravljanje javne nabave predstavlja izvedbo
nalog postavljanja ciljev, načrtovanje nabave ter organizacijo izvedbe ter kontrole
nabave, da bi se z analizo ugotovilo, v kakšni meri in na kakšen način smo dosegli
nabavne cilje in da bi se v novem procesu z ustrezno mero izboljšanja reguliralo delo
nabave.
Upravljanje javne nabave kot funkcije, ki vključuje naloge, s katerimi se upravljajo
nabavni procesi, mora biti usmerjena na:
spremljanje stroškov in njihovo realizacijo z eliminacijo nepotrebnih poslov,
boljše usklajevanje potreb v celotni organizaciji,
spremljanje stanja na tržišču,
pozicijo organizacije upoštevajoč spremembe na tržišču,
vzpostavljanje kakovostnega odnosa z ostalimi službami znotraj organizacije,
vlaganje v dodatna znanja nabavnih kadrov ter motiviranje in nagrajevanje.
Upravljanje javnega naročanja se lahko definira kot vodenje procesa nabave, ki se
uresničuje v skladu z zakonskimi in podzakonskimi akti. Upravljanje javne nabave,
poleg izvedbe postopkov javnih naročil, vključuje razpolaganje s skupnim proračunom,
sestavljanje poročil, ustvarjanje in negovanje dobrih odnosov med zaposlenimi,
dodeljevanje odgovornosti, oceno rezultatov, pripravo, organiziranje in analiziranje
podatkov, postavljanje prioritet, načrtovanje in kontroliranje.
Menedžment javne nabave v organizaciji mora poskrbeti za optimalen potek procesa
javnega naročanja, ne glede na to, v kateri službi se javna naročila izvajajo. Prav tako
mora poskrbeti, da v primeru spremembe ustreznih metod in postopkov ter z
vzpostavitvijo potrebnih povratnih vezi koordinira, usmerja in kontrolira izvedbo
postopkov javnega naročanja s ciljem, da minimizira tveganja ter uskladi nabavne
aktivnosti z ostalimi funkcionalnimi deli organizacije ter da ima nadzor nad koriščenjem
finančnih sredstev za potrebe nabave in usposabljanjem, izobraževanjem in
motiviranjem zaposlenih s področja javnega naročanja.
Kot navedeno zgoraj, Gunjača s soavtorji (2013,10) upravljanje javne nabave razdeli na:
načrtovanje,
kontrolo in
analizo.
Načrtovanje je začetna funkcija upravljanja javne nabave, ki se manifestira v procesu
definiranja ciljev, ki jih je treba doseči, vzpostavitvijo predpogojev, v katerih se bodo ti
cilji realizirali, izbor smeri delovanja, sredstev, postopkov, metod in tehnik za njihovo
doseganje. Načrtovanje se pogosto definira kot racionalna vizija prihodnosti.
Spremljanje poslovanja naročnika je razvidno iz spremljanja realizacije načrtov, analize
poslovanja, kontrole poslovanja, nadzora ali revizije poslovanja naročnika.
14
Kontrola je aktivnost, ki pomaga upraviteljem javnega naročanja pri oceni, kako se
uresničujejo načrtovane aktivnosti oz. proces, s katerim se preverja in potrjuje stopnja
doseganja zastavljenih ciljev in določitev aktivnosti za izvedbo korekcijskih ukrepov.
Namen kontrole je povečati uspeh in preprečiti neuspeh.
Analiza je aktivnost, ki je usmerjena v iskanje vzrokov odstopanj realizacije od
načrtovanih rezultatov.
Načrtovanje, kontrola in analiza so ozko povezane aktivnosti in kot takšne neločljive,
tako da bi lahko rekli, da je načrtovanje brez kontrole in analize kot ladja brez radarja in
kontrola in analiza brez načrtovanja kot ladja brez kompasa.
Načrtovanje nabave je torej proces, ki se izvede pred samim začetkom izvedbe
posameznih postopkov nabave in kasneje kot proces, ki se izvede po realizaciji izvedbe
javnega naročila v smislu kontrole ponovnega načrtovanja. Lahko rečemo, da gre za
revidiranje predhodnega načrta s ciljem izboljšanja prihodnjega načrtovanja (Gunjača in
drugi 2013, 10).
V nadaljevanju magistrskega dela se bom osredotočil predvsem na načrtovanje kot
temeljne in izhodiščne funkcije upravljanja.
2.3.3 Načrtovanje kot temeljna funkcija upravljanja
Kot navaja Dimovski in drugi (2014, 10) je načrtovanje ena od štirih osnovnih funkcij
menedžmenta, ki glede na zunanje in notranje okolje določa smer razvoja organizacije
ter pot, ki vodi do tja. Funkcija načrtovanja je najbolj povezana s strateškim
menedžmentom in dolgoročno vpliva na celotno podjetje. Načrtovanje poteka na vseh
hierarhičnih ravneh in ni zgolj v domeni vrhnjega menedžmenta.
Pučko (2002, 236) pa načrtovanje celo opredeli kot najpomembnejšo funkcijo
menedžmenta.
Načrtovanje si lahko predstavljamo kot miselni proces, pri katerem mora menedžer
vrednotiti alternativne možnosti, ki so organizaciji na voljo. Načrtovanje je v
metodološkem pomenu proces določanja ciljev, razvijanje alternativnih poti za njihovo
dosego, ocenjevanje in izbiranje med njimi ter oblikovanje izbrane alternative v načrte,
politike, programe in predračune.
V organizaciji je treba postaviti cilj, ki nam prikazuje želen prihodnji rezultat, ki ga
podjetje želi doseči. Plan predstavlja načrt, kako doseči cilj in specificira razporeditev
resursov, urnikov in drugih dejavnosti. Cilji določajo jutrišnje stanje, plan pa specificira
sredstva za dosego le-tega (Dimovski in drugi 2005, 92).
Določanje planskih ciljev je prva faza v procesu načrtovanja, v kateri so v ospredju
značilnosti konkretne organizacije. Planski cilj je rezultat, ki ga želi organizacija doseči
v planskem obdobju in predstavlja temelj za sprožanje dejavnosti v okviru drugih
15
menedžerskih funkcij. Bistveno je, da sta funkciji načrtovanja in kontrole neločljivi, saj
s plani postavljamo standarde, ki so nujni za kontrolo. Planski cilji so najbolj splošni
plani, kamor uvrščamo postavljanje vizije in opredelitev poslanstva organizacije.
Pučko (2002, 241) planske cilje uredi v določeno strukturo planskih ciljev, ki si od vrha
navzdol sledijo: planski cilji, ki veljajo za organizacijo kot celoto. Iz teh ciljev
razvijamo cilje za posamezne oddelke, poslovna funkcijska področja v organizaciji, za
posamezne skupine delavcev in za posameznike. Tako se v procesu načrtovanja
oblikuje hierarhija planskih ciljev.
Celoten proces načrtovanja se začne z opredelitvijo poslanstva in s strateškimi cilji za
organizacijo kot celoto. Poslanstvo in vizija organizacije sta ključni izhodišči za
snovanje strategij za prihodnost.
Poslanstvo predstavlja razlog, zaradi katerega organizacija sploh obstaja. Formalna
izjava o poslanstvu je javna listina, v kateri organizacija predstavlja svoj razpon
dejavnosti, ki jo razlikujejo od drugih organizacij. Poslanstvo naj bi govorilo o izdelkih
in trgih, s katerimi se bo organizacija ukvarjala. Pogosto vsebuje tudi opredelitev
lokacije. V opredeljenem poslanstvu se pogosto pojavlja tudi odnos organizacije do
javnosti.
Vizija je opis organizacije kot celote v prihodnosti: njene poslovne dejavnosti,
organizacijske kulture, tehnologije … Vizija organizacije prikazuje koncept zaželene
slike organizacije v prihodnosti, ki je potrebna za sporočanje vsem v organizaciji, kaj
bistvenega naj bi se v njej spremenilo. Vizija je posebej potrebna podjetjem, ki
potrebujejo radikalne spremembe v kulturi organizacije (Dimovski in drugi 2005, 92).
Pomembni graditelji pri oblikovanju vizije so podjetniška percepcija, ustvarjalnost in
slog vodenja.
2.3.4 Pomen načrtovanja in vrste načrtov
Načrtovanje omogoča sistematično zmanjševati vpliv negotovosti v procesih odločanja.
Gre za ocenjevanje zunanjih objektivnih razmer poslovanja v določeni prihodnosti,
opira se na neko teorijo in empirične podatke. Z načrtovanjem si zagotavljamo
gospodarno izvajanje nalog, ki vodijo do ciljev. Načrtovanje omogoča minimiziranje
stroškov, kar zagotavlja uspešno poslovanje. Omogoča tudi kontrolo v organizaciji.
Načrtovanje določa, poleg ciljev podjetja, organizacijske strukture, načina izvajanja
kontrole, tudi politiko, predračune, plane in programe za različna področja poslovanja.
Strateški plani opredeljujejo sredstva, s katerimi želi organizacija doseči strateške cilje.
Strateški cilji so dolgoročni cilji, ki zadevajo načrtovanje poslovanja celotne
organizacije in se navezujejo na proučevanje zunanjega okolja. Taktični plani so
kratkoročni in oblikujejo rezultate, ki jih želijo doseči večji oddelki v organizaciji.
Izhajajo iz usmeritev dolgoročnega plana. Taktični cilji se oblikujejo na ravni večjih
funkcij ali oddelkov v organizaciji za obdobje enega leta. Operativni plani so
16
kratkoročnega značaja, podpirajo taktične plane in so podrobno opredeljeni. Oblikujejo
se na ravni manjših oddelkov in posameznikov v organizaciji.
2.4 Organiziranje nabave pri naročnikih
Danes je nabava v večini podjetij strateškega pomena, čemur je podrejena tudi njena
organiziranost. Gre za poslovno funkcijo, ki je enakovredna drugim poslovnim
funkcijam. Pri enotnem podjetju nabavna dejavnost odgovarja za nakup materialov,
storitev in investicijske opreme. Pri tem tesno sodeluje s preostalimi dejavnostmi v
podjetju, sodelovanje z zunanjimi partnerji pa je odvisno od posameznega nabavljenega
materiala in storitev. Pri tehnološko zahtevnih nabavnih izdelkih ali storitvah je pogosto
močno razvojno sodelovanje z dobavitelji. Pri podjetjih z več poslovnimi enotami pa je
treba upoštevati še ekonomijo obsega z vidika vrednosti in sinergij, ki so s tem
povezane, ter učinkovitost nabavnega procesa (Knez 2010,5).
V podjetjih se vedno bolj uveljavlja centralno vodeni model nabave.
Nabavne kategorije, ki jih nabavljajo vse poslovne enote in pomenijo velik vrednostni
obseg, nabavlja centralno podjetje, poslovnim enotam pa prepušča nakup unikatnih
kategorij in tistih, ki so vezane na lokalno okolje, ali so nižje vrednosti. Preko nabave se
vse več podjetij povezuje, s čimer dosegajo boljše nakupne pogoje.
Za uspešno delovanje nabave je torej, poleg izvajanja njenih nalog, treba postaviti še
ustrezno organizacijo.
Bradač (2009,73) razdeli načine organizacije nabave (povzeto po Welle 1998, 266) v
dve skrajni obliki:
1. centralizirano in
2. decentralizirano nabavo.
Centralizirana nabava
Če je nabava organizirana centralizirano, se vsi materiali in storitve naročajo centralno.
To pomeni, da nabava zbira potrebe vseh delov podjetja. V tem primeru podjetje
nastopa enotno do vseh dobaviteljev. Nabava ima večjo pogajalsko moč, saj na trgu
nastopa z večjimi količinami. Zaradi tega lahko realizira boljše nabavne cene, dobavne
roke, plačilne pogoje in druge pogoje. Tisti deli podjetja, ki porabljajo manjše količine,
imajo tako možnost realizacije nižjih nabavnih cen, kot bi jih sicer, če bi materiale
nabavljali sami. Poleg tega podjetje lahko bolj racionalno določi nivo zalog in vpliva na
vezavo sredstev v zaloge in njihov obrat.
Stroški nabave so navadno nižji, manjše je število naročil. V sodobnih multinacionalnih
proizvajalnih podjetjih (živilska, farmacevtska, gumarska, avtomobilska, kemična
industrija) je za strateške materiale nabava navadno organizirana centralizirano, pri
čemer ločijo globalno, regijsko in lokalno nabavo. Kar zadeva dogovore o komercialnih
pogojih, se zanje z dobavitelji dogovori globalna nabava, posamezne lokalne nabave pa
17
so samo izvajalke posameznih naročil za potrebe posameznih obratov. S tem ne
dosegajo samo najboljših komercialnih pogojev, ampak imajo vodstva korporacij tudi
nadzor nad stroški in obvladujejo kakovostne zahteve in poenotenje tehnološkega
procesa, na podlagi česar dosegajo nizke stroške.
Slabosti centralizirane organizacije se pokažejo predvsem v podjetjih, ki so geografsko
oddaljena, saj več časa porabijo za komunikacijo, zbiranje podatkov, razlago,
razumevanje in pomen strategij. To navadno zahteva tudi več pisne korespondence,
lahko se pojavi nezadovoljstvo zaradi prepričanja, da centrala ne deluje v celoti v našem
interesu in da bi na lokalni ravni sami zmogli bolje. Postopki trajajo dlje časa.
Od drugih slabosti se lahko pojavi problem, kadar načrtovana poraba obratov odstopa
od dejanske. Zaradi tega se lahko spopadamo s previsokim stanjem zalog ali
pomanjkanjem materiala. Če materiali ostajajo na zalogi, je včasih težko določiti, kateri
obrat je potem lastnik zaloge in naj bi nosil stroške zalog. Zaradi neenakomerne porabe
tudi ne moremo določiti optimalne velikosti skladišča in imamo posredno višje
skladiščne stroške, neizkoriščen prostor ali pa nam skladiščnih kapacitet manjka.
Na podlagi vsega tega se pojavi splošno nezadovoljstvo z nabavo, iskanje krivca za
nastalo situacijo in težnje po spremembah organizacije. V primeru centralizirane nabave
je njena dejavnost navadno organizirana kot samostojna funkcija in je neposredno
odgovorna vodstvu podjetja, zato ji velikokrat očitajo, da ni zadosti povezana oz. ne živi
s tistimi deli organizacije, za katere pravzaprav opravlja svojo funkcijo (proizvodnja,
prodaja).
Decentralizirana nabava
Druga skrajnost organizacije nabave je decentralizirana nabava. To pomeni, da vsak
samostojni del podjetja ali funkcija, materiale in storitve nabavlja samostojno,
neodvisno od ostalih delov. Smiselna je za:
nabavo specifičnih materialov, ki jih uporablja samo določena proizvodna enota,
prednost lokalnih dobaviteljev zaradi specifične oskrbe (dobavni rok, način
dobave),
povezava s cevovodi – kemična, naftno-predelovalna industrija,
nabavo materiala manjših vrednosti,
neenakomerno porabo.
V primeru decentralizirane nabave se lahko soočamo z naslednjimi slabostmi:
velika razdrobljenost naročil in nabavnih količin,
posamezna enota lahko dosega različne komercialne pogoje,
slabša pogajalska moč do dobaviteljev,
slabše poznavanje nabavnega trga,
potrebe po večjem skladiščnem prostoru,
razdrobljenost zalog,
manj je standardiziranih materialov,
18
stroški posameznih nabav so višji kot v primeru centralizirane nabave, ker je
treba zaposliti več osebja, višji so administrativni stroški; vsaka enota lahko
določa in izvaja drugačno nabavno politiko.
Veliko pa je tudi raznih kombinacij teh dveh osnovnih oblik, ki so odvisne od
značilnosti in strategije posameznih podjetij.
Vidmar (2012, 24) pa v svojem magistrskem delu dvema skrajnima oblikama
organiziranja nabave doda še organizacijske strukture nabavne funkcije: kombinirana
(hibridna), medfunkcijsko timska ali projektno-matrična.
Kombinirana nabava
Kombinirana organizacija nabavne funkcije skuša odpravljati pomanjkljivosti tako
centralizirane kot decentralizirane oblike s tem, da podjetje upošteva prednosti obeh
predhodno omenjenih oblik nabavnega poslovanja. Centralni nabavni oddelek oblikuje
skupno nabavno politiko, skupno nabavlja istovrstne materiale, določa enotne postopke
in metode dela ter koordinira nabavno poslovanje. Nabavni oddelki v proizvodnih
enotah nabavljajo specifične materiale, materiale po posebej dogovorjenih potrebah,
materiale lokalnih dobaviteljev ter pomožni material, embalažo ipd.
Medfunkcijska timska nabava
Medfunkcijska timska organizacija nabave je relativno nova organiziranost nabavne
funkcije. Gre za kombinacijo centralizirane in decentralizirane organiziranosti nabave,
vendar na nekoliko drugačen način kot pri kombiniranem nabavnem poslovanju. Pri
medfunkcijski timski organiziranosti sta strateški in taktični del nabave centralizirana,
medtem ko je operativni del nabave decentraliziran. Nabavno osebje po posameznih
poslovnih enotah poroča tako vodji poslovne enote kot tudi vodji nabave posamezne
skupine materialov oziroma storitev.
Vodje nabave posameznih skupin materialov oziroma storitev so odgovorni za taktični
del nabave. Strateške nabavne odločitve se sprejemajo na korporacijskih poslovnih
svetih, kjer se vodje poslovnih enot in vodje nabave posameznih skupin materialov
oziroma storitev uskladijo glede glavnih nabavnih odločitev. Vodja posameznega
nabavnega področja se dogovarja z vsakim vodjem poslovne enote posebej, z namenom
postavitve centralne nabavne strategije, ki bo čim bolj zadovoljila nabavne potrebe vseh
poslovnih enot. Nabavne plane izdela vodja posameznega nabavnega področja in ga
uskladi na medfunkcijski ravni s strokovnjaki z različnih poslovnih področij podjetja in
nabavnim osebjem poslovnih enot (timi). Timi so zadolženi za pripravo in sprejem
plana nabavnih potreb, izbor dobaviteljev in sklenitev pogodbe z dobavitelji za
posamezno skupino materialov oziroma storitev. Ključni dejavniki učinkovitosti te
organizacijske oblike nabave so predvsem: močno vodenje posameznega nabavnega
področja, aktivna vloga menedžmenta, dobro pripravljeni centralni nabavni plani, dobro
organizirani in dejavni medfunkcijski timi ter standardizacija na področju logistike in
dobave.
19
Projektno-matrična nabava
Projektno-matrična organizacijska struktura nabave je bolj občasna oblika
organiziranosti nabave, postavljena v organizacijah, ob vzporedno obstoječi trajni
organizacijski strukturi (na primer centralizirani). Njena prednost je predvsem pri
izvedbi določenih kompleksnejših enkratnih nalog (projektov), ki zahtevajo
interdisciplinaren pristop sodelovanje različnih strokovnjakov, opravljanje vrste
aktivnosti, relativno velika sredstva in skrbno vodenje uresničevanja ter kontrolo.
Največja pomanjkljivost matrične organizacijske strukture, ki se kaže v prepletanju
funkcijske in projektne oblike, je dvojni sistem vodenja in odgovornosti.
Javni naročnik mora izbrati takšno organizacijsko strukturo nabave, ki bo
najprimernejša zanj, da bo z njo lahko zadovoljil vse potrebe internih naročnikov v
organizaciji, istočasno pa sledil transparentnosti, gospodarnosti in vsem ostalim
načelom javnega naročanja.
Ne glede na to, na kakšen način ima podjetje organizirano nabavo, je ključno to, da
interni naročniki in vsi notranji udeleženci v postopkih naročanja upoštevajo pravila, ki
jim jih določa Zakon o javnem naročanju in ne podlegajo neprimernemu vplivu ostalih
zainteresiranih strani.
2.5 Vloga načrtovanja javne nabave v uresničevanju strateških ciljev
naročnika
2.5.1 Strateško načrtovanje
Strateško načrtovanje je proces določanja poslanstva, vizije in ciljev podjetja na podlagi
usklajevanja njegovih virov s priložnostmi ter nevarnostmi v poslovnem okolju.
Načrtovane poslovne cilje podjetje uresničuje s sprejetjem in izvajanjem poslovne
politike. Poslovna politika določa smernice za odločanje, namenjeno doseganju
načrtovanih ciljev, ki jih želi podjetje doseči v določenem obdobju, izbiro metod, poti in
sredstev za uresničitev teh ciljev ter kontrolo uresničevanja ciljev. Usmerja delovanje
poslovnih enot in poslovnih funkcij k doseganju načrtovanih ciljev podjetja (Vidmar
2012, 29).
2.5.2 Nabavna politika
Nabavna politika je del poslovne politike podjetja. Navezuje se na uresničevanje
nabavnih ciljev, izbiro metod, poti in sredstev, potrebnih za doseganje nabavnih ciljev,
odločanje o nabavi ter kontrolo uresničevanja ciljev. Nabavna politika mora biti čim
bolj tesno povezana in usklajena s politikami drugih poslovnih funkcij. Potočnik (2002,
128–130) meni, da naj bi optimalna nabavna politika temeljila na prepoznavanju želja in
potreb notranjih odjemalcev, hkrati pa naj bi bila nabava nasproti notranjim odjemalcem
zdrava poslovna opozicija (vedno naj bi iskala možnosti za znižanje nabavnih stroškov
oz. izboljšanje razmerja med ceno in kakovostjo materialov in storitev, ki jih nabavlja).
20
Pomembna področja nabavne politike (Vidmar povzeto po Weele, 1998, 132–136) so:
nabavna logistika, politika kakovosti nabavnega materiala in storitev, cenovna politika,
politika nabavnih virov in politika komuniciranja.
Nabavna logistika
Nabavna logistika vključuje nadzorovanje nabavnih potreb (spremljanje načina in časa
predložitve nabavnih potreb nabavnemu oddelku in njegove nadaljnje obdelave),
spremljanje izpolnjevanja naročil in ukrepanje v primeru kršitev (nadzor nad
zanesljivostjo dobaviteljev pri dobavi), obveščanje notranjih uporabnikov in
načrtovalcev o časovni razvrstitvi dobav ter morebitnih sprememb in politiko naročanja.
Politika kakovosti nabavnega materiala
Politika kakovosti nabavnega materiala in storitev temelji na oblikovanju njihovih
specifikacij oz. lastnosti (kot na primer funkcionalnih lastnosti materiala, tehničnih
lastnosti materiala in specifikacij za logistiko in vzdrževanje). Podjetja potrebujejo
predvsem funkcije, ki jih opravljajo materiali, in manj same materiale. Kakovost lahko
opredelimo na več načinov: z blagovno znamko, vzorcem, s tržno kakovostjo,
trgovskimi običaji ali na blagovnih borzah, s standardi ali pa z opisom njihovih
lastnosti. Podjetja težijo k standardizaciji materialov, zviševanju zahtev glede kakovosti
in podaljševanju garancijskih dob.
Politika nabavnih cen
Na politiko nabavnih cen vpliva stanje na specifičnem trgu. Na odločitve o nabavni ceni
pa vplivajo naslednji dejavniki: zahtevana kakovost materiala oziroma storitev, količina,
dobavni rok, plačilni pogoji, prevozni stroški, stroški skladiščenja, tveganje, povezano z
zastaranjem, in drugi stroški.
Politika nabavnih virov
Politika nabavnih virov vključuje odločanje o izbiri dobaviteljev posameznih materialov
oziroma izbiri izvajalcev storitev. Odločitve o nabavnih virih so odvisne predvsem od
vrste materiala, kakovosti in količine materiala, nabavne cene ter plačilnih pogojev in
zahtevanega dobavnega roka.
Politika komuniciranja
Politika komuniciranja sestoji iz politike komuniciranja z dobavitelji in z notranjimi
porabniki. Podjetje mora dobro poznati tako zunanje kot notranje dejavnike, ki vplivajo
na oblikovanje nabavnih odločitev, zlasti pogoje, ki veljajo na posameznih trgih, in
potrebe notranjih porabnikov materiala, storitev ter opreme.
21
2.5.3 Nabavne strategije in cilji
Strateško ravnanje podjetja se navezuje na oblikovanje, izvedbo in vrednotenje strategij
za dosego ciljev podjetja (Potočnik, 2002, 92).
Pučko (2008, 89) opredeljuje plansko strategijo kot vsako možno poslovno usmeritev
podjetja, ki obeta, če bo uresničena, doseganje dolgoročnih planskih ciljev. Podjetje
opredeljuje, uresničuje in ocenjuje strategije na več ravneh: v odnosu do okolja, na
celotni (korporacijski) ravni, na ravni poslovnih področij in na funkcijski ravni. Celotna
strategija podjetja temelji na oblikovanju vizije oziroma poslanstva podjetja,
postavljanju dolgoročnih ciljev podjetja, opredeljevanju poslovne filozofije podjetja,
identificiranju poslovnih področij, na katerih bo podjetje poslovalo, in na okvirni
razporeditvi produkcijskih faktorjev, ki mora biti skladno z dolgoročnimi cilji podjetja.
Strategija poslovnega področja ali poslovna strategija je strategija poslovanja z
določeno poslovno enoto oziroma skupino proizvodov; njeno bistvo pa je v
opredeljevanju poti do konkurenčne prednosti podjetja. Poslovna strategija mora biti
praviloma izvedena iz celotne strategije podjetja ali pa mora biti z njo vsaj skladna.
Poslovno-funkcijske strategije so tiste strategije, ki so usmerjene na posamezna
poslovno-funkcionalna področja in podpirajo uresničevanje celovitih ter poslovnih
strategij podjetja oz. katere koli združbe. Med poslovno-funkcijske strategije spada tudi
strategija nabave (Vidmar 2012,32).
Nabavna strategija temelji na splošni poslovni politiki podjetja in njegovi konkurenčni
strategiji ter je izhodišče za strateško načrtovanje nabavnega poslovanja. Podjetja kot
strateški cilj nabave najpogosteje opredeljujejo trajno oskrbovanje podjetja z materiali
in s storitvami ustrezne kakovosti, v pravih količinah, dobavljene ob pravem času, na
pravo mesto in po ustrezni ceni. Pomembnost nabavne strategije za podjetje je odvisna
predvsem od strateškega pomena nabave glede na njen prispevek k dodani vrednosti
proizvoda ali deleža materialov v celotnih stroških podjetja in od zahtevnosti nabavnih
procesov, razpoložljivosti materialov na trgu, možnosti zamenjave proizvodov, tržnih
omejitev, stroškov logistike in monopolnih ter oligopolnih značilnosti trga (Vidmar
2012 povzeto po Lysons, 2000, 26).
Sprejeto strategijo nabave mora podjetje prenesti in izpeljati v operativnih odločitvah
nabavne funkcije preko nabavne politike. Njena uresničitev je odvisna od ustreznosti
organizacijske strukture nabave, pravilne razporeditve tehnoloških, finančnih in
človeških virov, politike podjetja in nabavnih postopkov (Potočnik, 2002, str. 101).
Nabavna strategija je povezana z raziskovanjem nabavnega trga, saj so rezultati, ki jih
podjetje pridobi iz tržnih raziskav in analize le-teh, osnova za določanje pravilnih
nabavnih strategij in taktik. Za postavitev pravilne nabavne strategije je pomembna tudi
ocena lastnega tržnega položaja in možnost vplivanja na trg.
22
Nabava v organizacijah ima dva osnovna cilja (Završnik, 2008, str. 9):
vsem uporabnikom v organizaciji mora zagotoviti ustrezne nabavne dobrine od
najboljših dobaviteljev, v pravi količini, ob pravem času in na pravo mesto,
upoštevati mora ugodne plačilne pogoje z namenom doseganja čim večje
gospodarnosti organizacije.
Od doseganja osnovnih ciljev sta odvisna uspešnost gospodarjenja v nabavi ter poslovna
uspešnost celotne organizacije. Cilji nabavne funkcije morajo biti usklajeni s cilji
ostalih funkcij v organizaciji in hkrati s cilji organizacije kot celote. Cilji nabave so v
organizacijah podobni, ne glede na vrsto organizacije, tudi v vladnih službah, zavodih,
univerzah in ostalih dejavnostih, ki ne kupujejo zato, da bi prodajale. Nepridobitne
organizacije ne morejo maksimirati svojega dobička, lahko pa maksimirajo koristi, ki
jih dobijo z vsakim, za nabavo porabljenim evrom (Završnik 2008, 16).
Tega bi se morali zavedati tudi vsi zavezanci k javnemu naročanju, ki se financirajo iz
proračuna.
2.6 Glavni cilji načrtovanja javne nabave
Načrtovanje je temelj za uspešno izvedbo posameznih postopkov javnega naročanja.
Vsaka napaka, ki se zgodi v tej fazi, bo vplivala na vse ostale faze v procesu javnega
naročila.
Uspešnost postopkov javnega naročanja določajo tržišče, organizacija nabavne funkcije,
kakovost priprave in čas izvedbe postopka.
Glavni cilji načrtovanja javnega naročanja so (Sigma 2010, 341):
Identifikacija pravilnega postopka in načina nabave,
zagotoviti internim naročnikom, kar potrebujejo v potrebnem času in v
najboljšem razmerju vrednost/vložen denar,
zagotoviti pravilnost in zakonitost v izvedbi postopka javnega naročila,
zmanjšanje tveganja v izvedbeni fazi javnih naročil.
Aktivnosti za dosego navedenih ciljev so (prav tam, 342):
1. Strateške aktivnosti:
načrtovanje in razvoj organiziranja in infrastrukture nabave,
načrtovanje in določanje najboljšega načina uporabe resursov strokovnih
kadrov in koriščenja sredstev za nabavo,
vzpostavitev in vzdrževanje nabavne politike in prakse,
identificiranje in postavitev standardov poslovanja, ki jih je treba doseči,
prispevek k načrtovanju proračuna/poslovnega načrta,
vzpostavitev mehanizmov kontrole in poročanja,
23
uporaba zunanjih in notranjih strokovnjakov s področja javnega naročanja za
boljše upravljanje nabave.
2. Vodstvene aktivnosti:
raziskava razvoja tržišča,
raziskava in definiranje potreb naročnikov,
načrtovanje in koordinacija dela v nabavi v duhu dobiti največjo vrednost za
denar,
usposabljati in izobraževati zaposlene, ki delajo na področju javnih naročil,
merjenje rezultatov nabave.
3. Operativne:
definiranje predmeta naročila in izdelava specifikacije,
definiranje in implementacija postopkov,
vodenje postopkov in spremljanje izvedbe pogodb.
4. Administrativne:
priprava zahtev za naročila,
prejem in kontrola prejema dobave blaga, storitev in gradbenih del,
prejem in kontrola prejetih računov,
dokumentiranje vseh faz in del v izvajanju postopka javnega naročila in kontrola
izvajanja pogodb.
Kot navaja Gunjača in drugi (2013, 23) je pri načrtovanju posameznega naročila treba
upoštevati tudi:
1. na začetku načrtovanje je treba upoštevati končne nabavne cilje,
2. že pri identifikaciji zahtev za naročila je treba angažirati izkušene strokovnjake s
področja javnih naročil,
3. sestaviti »team« ljudi z različnih področij, na katere se navezuje predmet
javnega naročila,
4. zagotoviti razdelitev zagotovljenih sredstev v poslovnem načrtu,
5. zagotoviti tehnično pomoč za izdelavo tehničnih specifikacij predmeta naročil
ali opisa predmeta naročila,
6. določiti in potrditi pogoje javnih naročil,
7. določiti tržno dostopnost predmeta naročila,
8. razmisliti o možnosti skupnega naročila,
9. pri oceni pričakovanega datuma sklenitve pogodbe javnega naročila moramo biti
realni.
Ustrezno načrtovanje nabave, usklajeno s strategijo nabave, nam mora podati odgovore
na nabavna vprašanja: kdaj in prav tako kaj, kako, kje in zakaj.
24
3 NAČRTOVANJE V CIKLUSU NABAVE DELI IN
FAZE PROCESA NABAVE
3.1 Izvedba nabavnega procesa
Nabavni proces sestavljajo številne medsebojno povezane in predpisane naloge ter
opravila s področja nabave. Stopenj nabavnega procesa je več, vse pa so med seboj
povezane. Ko se konča ena faza, je ta pogoj za izvajanje naslednje faze.
Nabavni proces je treba izvesti pazljivo in sistematično, da v čim večji meri
zadovoljimo zahteve naročnikov. Da proces poteka brez vsakršnih motenj, morajo biti
naloge natančno določene. Prav tako je pomembno, da sodelujoči v postopkih poznajo
svoje pristojnosti in odgovornosti. Nedoslednosti in pomanjkljivosti na posameznih
stopnjah povzročajo težave in negativno vplivajo na ostali del procesa. Slabo, ali ne
dovolj natančno določena kakovost vhodnega materiala lahko povzroča nabavo
neustreznega materiala ali materiala slabe kakovosti, to povzroča zastoje v proizvodnji,
reklamacije in nezadovoljstvo, visoke stroške in slabši poslovni rezultat. Specifikacije
morajo biti čim bolj razumljive in objektivne. Nejasne in dvoumne specifikacije ali
specifikacije, prilagojene določenemu dobavitelju, so nezaželene in so pogost vzrok
številnim težavam v naslednjih fazah nabave.
Weele (1998, 51–55) navaja naslednje značilnosti posameznih faz nabavnega procesa:
v posameznih nabavnih fazah so udeležene različne notranje in zunanje
zainteresirane strani, z različnimi stališči in mnenji o nadaljnjih ukrepih,
nabavni proces vključuje nujno sodelovanje med različnimi oddelki in službami
znotraj podjetja, zato morajo biti naloge, odgovornosti ter pristojnosti vsakega
izmed njih jasno opredeljene za vsako fazo procesa,
kakovost izvedbe predhodnih faz določa kakovost rezultatov naslednjih faz,
pomanjkljivosti ene faze pa povzročajo težave v naslednjih fazah,
rezultat vsake faze mora biti jasno določen in priporočljivo je, da se vsaka faza
konča z dokumentom,
s stališča učinkovite porabe finančnih sredstev in učinkovitega vodenja nabavnih
poslov je zelo pomembna dobra organizacija postopka nabave, dobro
medfunkcijsko sodelovanje in dobro strokovno znanje sodelujočih. Podjetja
težijo k specializaciji v nabavnih funkcijah, hkrati pa narašča medfunkcijsko
sodelovanje med različnimi dejavnostmi,
dobra organizacija nabavne funkcije in administrativnih postopkov pripomore k
uspešnosti nabavnih procesov.
3.2 Faze v procesu izvajanja javnih naročil
Javornik in soavtorji (2006, 15) izvajanje javnih naročil razdelijo na tri glavne faze:
1. predrazpisno priprava postopkov,
2. razpisno izvedba posameznega postopka in
25
3. porazpisno izvedba pogodbe.
Tri glavne faze lahko nadalje razdelimo na posamezne faze, ki so razvidne iz naslednje
sheme. Meja med fazami v resnici ni tako ostra, kot jo prikazujemo, saj se faze
medsebojno prepletajo.
Slika 1: Faze izvedbe javnega naročila
Vir: Javornik s soavtorji (2006, 16)
Podobno, kot zgoraj navedeni slovenski avtorji, pa postopek javnega naročila razdeli
srbski avtor Kostadinovič (2010, 87), in sicer navaja, da je postopek sestavljen iz treh
nerazdružljivih procesov:
načrtovanje,
izvedba postopkov,
spremljanje realizacije izvedbene faze.
Načrtovanje javnega naročanja lahko definiramo kot (Sigma 2010, 342):
predhodno načrtovanje kot načrtovanje nabavnih aktivnosti za določeno časovno
obdobje, po navadi je prihodnje poslovno/proračunsko leto,
načrt posameznega predmeta javnega naročila.
Učinkovitost sistema javnega naročanja je odvisna od posamezne učinkovitosti
navedenih procesov in od funkcionalne povezanosti vseh procesov v celoto.
26
V okviru magistrskega dela se bom osredotočil na predrazpisno fazo, ki je pomembna
za razumevanje pomembnosti načrtovanja.
Prva faza je zagotovo načrtovanje naročil. Če uspe naročniku v tej fazi priti do dobrega
načrta naročil, so s tem ustvarjeni pogoji za učinkovito izvedbo načrtovanih postopkov
javnih naročil. Prav tako pa se bodo vse pomanjkljivosti v procesu načrtovanja naročil
zagotovo odražale in povzročale težave v kasnejših fazah, torej v fazi izvedbe postopka
javnega naročila in v pogodbeni fazi realizacije javnega naročila (prav tam, 88).
Zakonodajalec faze načrtovanja javnih naročil v Sloveniji ni posebej opredelil, prav
tako načrtovanje ni pogoj za začetek posameznega postopka javnega naročila. Prav tako
priprava letnega načrta naročil ni zakonska obveza, kot je to praksa v nekaterih
sosednjih državah npr. Hrvaška, Srbija …
Predrazpisna faza posameznega javnega naročila mora za uspešno izvedbo nadaljnjih
faz vsebovati med seboj ozko povezane korake:
predhodno načrtovanje in izdelava načrta nabav,
ugotavljanje potreb,
načrtovanje postopkov javnega naročanja,
raziskava tržišča,
izdelava tehničnih specifikacij,
izdelava in določitev izvedbenih zahtev, meril usposobljenosti in meril,
zahteve naročnika,
odobritev odgovorne osebe,
priprava objave in povabilo k oddaji ponudbe.
Seveda je treba poudariti, da vsak naveden korak ni potreben za vsak predmet naročila.
Postopki se bodo razlikovali glede na posamezen predmet naročila, vključena tveganja
pri posameznem predmetu nabave, višino ocenjene vrednosti, nabavno tržišče in glede
na izbrani postopek javnega naročanja.
Pri načrtovanju javnega naročanja mora naročnik poskrbeti, da (Sigma 2010, 91):
1. Je javno naročanje usklajeno s:
strateškimi prioritetami družbe in realnimi potrebami naročnika,
proračunom/finančnim načrtom.
2. Opredeli jasne in razumne časovne roke za vsako posamezno fazo javnega
naročanja:
da se zagotovi, da se časovni roki dosledno uporabljajo,
naročnik mora predvideti roke, v katerih imajo gospodarski subjekti dovolj časa
za vse potrebne aktivnosti za pripravo in oddajo ustrezne ponudbe.
27
3. Realno ovrednoti:
vse faze postopke javnega naročanja, ki temeljijo na predvidenem postopku
javnega naročila,
upoštevajoč možne spremembe, ki bi lahko vplivale na izvajanje postopka in na
sklepanje pogodbe o izvedbi javnega naročila.
4. Jasno definirati odgovornosti upoštevajoč tveganja:
kdo je odgovoren za razvoj in implementacijo izvedbe postopka javnega
naročila,
definiranje ravni odgovornosti sprejemanja odločitev, odobritev,
podpisovanje,
zagotoviti oceno aktivnosti v nabavnem postopku, kjer lahko nastanejo tveganja.
3.3 Predhodno načrtovanje in izdelava načrta nabav
Predhodno načrtovanje mora biti prepoznano kot »dobra praksa«. Nabavna služba oz.
služba, odgovorna za pripravo načrta nabav mora kontinuirano komunicirati z internimi
naročniki.
Ta proces je nujen za zbiranje ustreznih informacij o pričakovanih nabavah skozi
naslednje leto in mora biti del letnega procesa usklajevanja vseh zainteresiranih strani in
odgovornih služb. Rezultat ustreznega predhodnega načrtovanja mora biti načrt nabav
kot letni načrt, ki predstavlja osnovo in izhodišče izvedbi naročil v poslovnem letu.
Načrt nabave je dokument, ki mora biti potrjen s strani odgovorne osebe naročnika in je
tesno povezan s proračunom oz. finančnim načrtom naročnika.
Ni dovolj, da je javno naročilo zajeto samo v enem ali drugem izmed njiju, temveč mora
biti zajeto v obeh in to usklajeno. Zajetje javnega naročila v načrt nabav in v finančni
načrt je pogoj za začetek postopka javnega naročanja.
Javornik s soavtorji (2006, 16) meni, da je z izdelavo načrta nabav in finančnega načrta
treba začeti pravočasno.
Ker potrebujemo za izvedbo postopka javnega naročanja približno pol leta, moramo
postopek začeti v poletnih mesecih, če želimo skleniti pogodbo na primer s 1. januarjem
naslednjega leta. Pred začetkom postopka moramo imeti potrjen načrt nabav in finančni
načrt, kar pomeni, da ju moramo sprejeti v prvi polovici tekočega leta za prihodnje leto.
Načrt nabav lahko v grobem razdelimo na:
Blago (B):
material
oprema
28
Storitve (S):
redno vzdrževanje
investicijsko vzdrževanje
ostalo
Gradnje (G)
Podatke za nabavo materiala lahko dobimo iz materialnega knjigovodstva. Vzamemo
podatke iz preteklega leta in jih popravimo glede na pričakovane potrebe v prihodnjem
letu, ki so odvisne od dejavnosti, ki jih bomo v prihodnjem letu opravljali.
Načrt nabave opreme sestavimo glede na potrebe dejavnosti. Pri tem nam koristijo
knjigovodski podatki glede amortiziranosti opreme.
Načrt izvedb storitev lahko razdelimo na tri dele, na redno vzdrževanje, investicijsko
vzdrževanje in ostale storitve. Tudi pri sestavljanju tega načrta si lahko v osnovi
pomagamo s knjigovodskimi podatki iz preteklega leta, ki jih popravimo glede na
predvidene potrebe v prihodnjem letu. Pri tem je treba poudariti, da je meja med rednim
in investicijskim vzdrževanjem izredno mehka in večkrat pravzaprav zabrisana. Načrt
izvedb gradenj je v celoti odvisen od naše poslovne strategije. Kot osnova za oceno nam
služijo podatki iz investicijskih programov, ki jih je treba izdelati (prav tam, 16).
Vse postavke v načrtu nabav moramo pokriti s postavkami v finančnem načrtu. Ni
dovolj, da zagotovimo pokritost na letnem nivoju, temveč je potrebno dinamično
načrtovanje na nivoju meseca, tedna, včasih celo dneva. Omenjeno načrtovanje je
potrebno iz enostavnega razloga, da bomo imeli pravočasno na razpolago zadostna
finančna sredstva. To pomeni, da bo lahko naročnik ob zapadlosti računov poravnaval
obveznosti, ki bodo nastale na osnovi pogodb, ki bodo sklenjene preko sistema javnega
naročanja. Samo, če bo naročnik pravočasno izpolnjeval pogodbene obveznosti, bo
pridobil dober poslovni ugled pri dobaviteljih oziroma izvajalcih del. Le dober poslovni
ugled je dobra popotnica naročniku, da bo tudi na naslednjem javnem naročilu pridobil
ugodne ponudbe. V nasprotnem primeru bodo ponudniki zamudo pri plačevanju kaj
hitro vračunali v ponudbene cene ali pa sploh ne bodo zainteresirani za oddajo ponudbe
(prav tam, 17).
Sam finančni načrt, izdelan po načelu denarnega toka, je na odhodkovni strani, ki
seveda mora imeti pokritje na strani prihodkov, sestavljen iz naslednjih postavk:
plače in drugi izdatki zaposlenim,
prispevki delodajalcev za socialno varnost,
izdatki za blago in storitve,
investicijski odhodki,
ostalo.
S katerimi postavkami finančnega načrta se mora ujemati načrt nabav, najlažje
razberemo iz prikazane sheme.
29
Slika 2: Usklajenost načrta nabav s finančnim načrtom
Vir: Javornik in sooavtorji (2006,18)
Povezanost med finančnim načrtom in načrtovanjem nabav poudarja tudi Kostandinović
(2010, 88). Zakonodajalec tudi v Sloveniji opredeljuje zagotovljena sredstva naročnika
kot pogoj za oddajo javnega naročila in izvedbo pogodbene faze. Ta pogoj pa izkazuje
povezanost med finančnim načrtovanjem in načrtovanjem nabav in lahko prepreči, da
naročniki, kot porabniki javnih sredstev, ne prevzemajo obveznosti, ki jih ne bi zmogli
izvršiti. Zaradi navedenega mora načrtovanje naročil potekati vzporedno s finančnim
načrtovanjem. Navsezadnje je mogoče končni načrt naročil izdelati komaj po potrjenem
proračunu naročnika oz. potrjenem poslovnem/finančnem načrtu, ko so znane vrednosti
vseh predvidenih postavk načrta.
Letni načrt naročil se izdela v skladu s potrebami naročnika in upoštevajoč zagotovljena
sredstva. V bistvu izhaja iz finančnega načrta naročnika, tako da se blago, storitve in
gradnje iz finančnega načrta razvrstijo na istovrstna naročila blaga, storitev in gradenj,
nato se razdelijo glede na ekonomsko »klasifikacijo«. Upoštevajoč, da se naročila blaga,
storitev in gradenj praviloma načrtujejo kot naročila istovrstnega blaga, storitev in
gradenj se lahko zgodi, da se nekatera naročila v načrtu naročil izkazujejo na različnih
ekonomskih kategorijah v skladu s kontnim načrtom proračunskega porabnika.
Pri načrtovanju naročil morajo naročniki upoštevati izkušnje iz prejšnjih let, prav tako
pa morajo raziskovati in predvidevati spremembe na trgu blaga, storitev in gradenj
(Kostandinović 2010, 89).
30
Zelo pomembno je priti do zaključka in razumeti, da je letni načrt naročil rezultat
koordiniranega dela in truda več služb naročnika, ker se lahko samo na tak način
ugotovijo realne potrebe naročnikov kot tudi zagotovljena sredstva in se med njima
najde ustrezno ravnovesje (prav tam, 89).
3.4 Ugotavljanje potreb
Ugotavljanje potreb je prva konkretna faza v postopku načrtovanja javnega naročanja.
V tej fazi se ugotavljajo osnovne potrebe zainteresiranih udeležencev/končnih
uporabnikov oz. internih naročnikov, preučijo se različne možnosti, predmeti naročanja
se opišejo kot osnova za izdelavo načrta in specifikacij. Odgovorne osebe naročnika
niso obvezane začetnih potreb potrditi kot gotovega dejstva, ampak se je treba
angažirati v procesu ocenjevanja realnih potreb in iskanju nadomestnih rešitev.
Nekatere »potrebe« so že izpolnjene s predhodno ali tekočo pogodbo, iskani predmet
naročila je morda že dostopen pri drugem gospodarskem subjektu ali pa se lahko
naročilo združi z drugimi načrtovanimi naročili, ki bi kot takšno, upoštevajoč
ekonomijo obsega, dosegla boljše učinke na trgu (Gunjača, 36).
Tudi Javornik in soavtorji (2006, 20) menijo, da se z ugotavljanjem potreb začne
neformalni del javnega naročanja. Formalni del se začne s sprejetjem sklepa o začetku
postopka. Vendar je ugotavljanje potreb izredno pomembno.
Potrebe po nabavi blaga, izvedbi določene storitve ali gradnje morajo ugotoviti in
določiti končni uporabniki. Če ti niso neposredno ali vsaj posredno vključeni v proces
ugotavljanja potreb, se lahko kaj hitro zgodi, da bo naročnik uspešno izpeljal javno
naročilo, sklenil pogodbo z najugodnejšim dobaviteljem oziroma izvajalcem, ob dobavi
ali izvedbi pa bo ugotovil, da le-ta ne zadovoljuje njegovih potreb.
Pri ugotavljanju potreb si mora naročnik zastaviti in odgovoriti na določena vprašanja,
ki jih navajamo:
Kakšna je potreba?
Je to resnična potreba?
Ali obstajajo alternativne rešitve?
Zahteve glede uporabnosti?
Potrebne količine?
Ocenjeni stroški?
Dostava, kje in kdaj?
Razpoložljiva proračunska sredstva?
Šele, ko bo naročnik odgovoril na navedena in podobna vprašanja, bo lahko z
gotovostjo ugotovil, da resnično potrebuje dobavo nekega blaga, izvedbo storitve ali
gradnje.
31
Naročnik si lahko omisli lasten dokument, na primer zahtevek za izvedbo javnega
naročila. V tem dokumentu končni uporabnik določi potrebe, orientacijsko vrednost,
količino, kakovost, specifikacije, uporabnost in podobno. Vodja nabavne službe potrdi,
ali so sredstva za izvedbo predvidena v načrtu nabav in predlaga izvedbo postopka in
morebitno strokovno komisijo.
Vodja finančne službe potrdi skladnost zahteve s sprejetim finančnim načrtom (prav
tam, 21).
3.5 Načrtovanje postopkov in načinov javnih naročil
Načrtovanje postopkov javnega naročanja v okviru letnega načrta nabav je faza
postopka, v kateri se cilji posameznega postopka upoštevajo v odnosu na potrebe
zainteresiranih strani in faza, v kateri se definirajo načrtovani postopki, glede na
definicijo predmeta naročila in skupne ocenjene vrednosti naročila, kar nam predstavlja
formalno osnovo za posamezno izvedbo naročila.
Za izbor pravilnega postopka javnega naročila se upoštevata namembnost in istovrstnost
predmeta naročila. Javno naročanje je timsko delo in je že v tej fazi treba vključiti
zunanje in notranje strokovnjake za javna naročila ter ostale strokovnjake za določitev
ustreznih predmetov naročanja.
3.6 Raziskava tržišča
Raziskava nabavnega trga je sistematično zbiranje, klasificiranje ter analiziranje
podatkov, ki potem predstavljajo osnovo za kakovostne nabavne odločitve. Končni
namen je čim boljše informiranje nosilca nabavnih odločitev ter zmanjšanje nabavnih
tveganj, ki so povezana s posameznimi nabavnimi odločitvami (Mavretič 2000, 12).
Raziskava nabavnega trga se po Weelu (1998, 132) uporablja predvsem kot podpora
nabavni politiki in odločanju. Zagotavlja podatke in možnosti, na podlagi katerih lahko
nabavni referent in/ali vodstvo sprejmeta boljše nabavne odločitve. Nabavno
raziskovanje je lahko usmerjeno navzven (na primer študije o dobaviteljih, tržne študije
in analize cen) ali navznoter (na primer analiza nabavnega portfelja podjetja in analiza
stroškov, ki so lahko povezani z zalogo in s stroški kakovosti vhodnega materiala).
Potočnik (2002, 26) raziskavo nabavnega trga definira kot aktivno, sistematično in
ciljno usmerjeno zbiranje, obdelovanje in analiziranje podatkov in informacij, ki se
navezujejo na materiale in storitve, ki jih potrebuje podjetje za svoj poslovni proces.
Bistvo potrebe po izvajanju procesa raziskave nabavnega trga predstavljajo spremembe,
ki nastajajo na tehnološkem, gospodarskem in političnem področju. Pri raziskavi
nabavnega trga morajo podjetja s sistematičnim zbiranjem, z analiziranjem in
vrednotenjem podatkov zagotoviti pravočasno prepoznavanje sprememb in ustreznih
odzivov nanje ter s tem zmanjšati tveganje pri sprejemanju odločitev.
32
Na nabavnem trgu proučujemo ponudbo in povpraševanje po materialu ter z njima
povezana tržna gibanja. Proučevanje ponudbe se navezuje na pridobivanje podatkov in
informacij o številu, vrsti in geografski razporeditvi sedanjih in prihodnjih dobaviteljev.
Cilj tega proučevanja je ugotoviti pomen in moč posameznega ponudnika. Cilj
raziskave povpraševanja je predvsem, da podjetje ugotovi moč drugih kupcev, ki se
lahko pojavijo kot neposredni ali posredni konkurenti na nabavnem trgu (prav tam, 26).
Raziskave nabavnega trga zajemajo področja (Mavretič 2000, 14):
materiala, blaga in storitev (cilj je zmanjšanje nabavnih stroškov),
temeljnih proizvodov (kratkoročne in dolgoročne napovedi okolja, vezanega na
te proizvode),
dobaviteljev (ugotavljanje možnosti dolgoročnega skupnega sodelovanja),
sistemov in postopkov nabave (za učinkovito nabavno funkcijo je potrebna tudi
odločitev o tem, kako bomo opravili nakup in izbor dobavitelja).
Raziskava tržišča vključuje raziskavo potencialnih ponudnikov za določen predmet
javnega naročila oz. potrebo in je ponavljajoč se proces, ki se izvaja istočasno kot
načrtovanje in v izvedbeni fazi izdelave specifikacije naročila.
Raziskava tržišča je pomembna tudi zaradi odločitve naročnika o tem, katero vrsto
postopka bo uporabil za izvedbo javnega naročila. Tako bo na primer »za storitve, ki so
dodeljene osebi, ki je naročnik po tem zakonu in jih opravlja na podlagi podeljene
izključne pravice, ki temelji na zakonu ali podzakonskem aktu, skladnim s Pogodbo o
ustanovitvi Evropske skupnosti,« lahko naročilo dodelil takemu ponudniku brez
postopka javnega naročanja, saj so storitve te vrste izvzete iz samega sistema javnega
naročanja.
V drugem primeru bo lahko namesto odprtega ali omejenega postopka izvedel postopek
s pogajanji brez predhodne objave, »če lahko zaradi tehničnih oziroma umetniških
zahtev predmeta javnega naročila ali iz razlogov, ki so povezani z varovanjem
izključnih pravic, naročilo izpolni le določen dobavitelj, izvajalec gradenj ali storitev.«
Zelo pomemben vir informacij so lastne izkušnje javnih naročnikov z dobavitelji
oziroma izvajalci. Treba je torej spremljati vedenje dobaviteljev oziroma izvajalcev, ga
beležiti, da bomo lahko dokumentacijo uporabili pri ocenjevanju njihove zanesljivosti.
Ne smemo spregledati, da se ponudnik, ki se je izkazal kot nesoliden dobavitelj, sicer
lahko prijavi na naslednje naročnikovo javno naročilo, vendar ga le-ta lahko izloči, na
podlagi ustrezno oblikovanih pogojev za sodelovanje, če mu dokaže hudo strokovno
napako na področju, ki je povezano s poslovanjem naročnika.
Znanje je moč. Raziskava trga dopolnjuje obstoječe znanje in izkušnje pri naročnikih, ki
je morda nepopolno, razdrobljeno ali celo zastarelo. Cilj raziskave trga je podati
sistematski, temeljit in izčrpen pregled celotnega trga za posamezen predmet naročila.
33
3.6.1 Predhodno preverjanje trga v skladu z ZJN-3
Zmotno je prepričanje, da je raziskava trga in komuniciranje s trgom v fazi priprave
javnega naročila prepovedano in nezakonito. Raziskavo trga ZJN-3 jasno opredeljuje v
64. in 65. členu.
Basta Trtnik in drugi (2016, 298) navajajo, da mora naročniku biti v postopku priprave
javnega naročila omogočeno komuniciranje s trgom, saj so informacije, ki jih bo
pridobil naročnik, ključne za pripravo ustrezne razpisne dokumentacije. Ker so
informacije pomembne, nepomemben pa ni niti način podajanja informacij, je
pomembno, kako in kdaj je dovoljeno po njih posegati, prav tako pa je pomembno tudi,
kako naročnik pridobiva informacije.
V zvezi s časom, kdaj lahko naročnik uporabi možnost predhodnega preverjanja trga,
zakon jasno opredeljuje, da je preverjanje trga mogoče izvesti le pred začetkom
postopka javnega naročila. Kot začetek postopka pa lahko v tej zvezi štejemo, bodisi
objavo naročila na portalu javnih naročil ali pošiljanje obvestila potencialnim
ponudnikom (na primer v konkurenčnem postopku s pogajanji). Takšno je tudi mnenje
Komisije za preprečevanje korupcije (KPK), ki je v Sistemskem pojasnilu o lobiranju z
dne 11. julija 2011 pojasnila, da je lobiranje sicer dovoljeno pred formalnim začetkom
javnega naročila, nejavno vplivanje na izvedbo javnega naročila po oblikovanju
kriterijev in meril pa ni dovoljeno, saj je to v nasprotju s temeljnimi cilji in načeli
predpisov o javnem naročanju in upravljanju s sredstvi javnega proračuna.
Zakon sicer dovoljuje, izhajajoč iz 40. člena direktive 2014/24/EU, da naročnik
gospodarske subjekte obvesti o »svojih načrtih in zahtevah v zvezi z javnim
naročanjem«, a tega ni mogoče razumeti tako, da bi naročnik podajal natančne
informacije (le nekaterim) posameznim ponudnikom, temveč da mu je dovoljeno
podajati informacije o javnem naročilu z namenom pridobitve zadostnih informacij, ki
jih s trga potrebuje.
V ta namen ZJN-3 omogoča izvedbo t. i. strokovnega dialoga, institut, uveden z
namenom vzpostavitve legitimnega sodelovanja s potencialnimi ponudniki, torej, da
lahko naročniki v okviru priprav na javno naročanje, to je pred začetkom postopka
oddaje javnega naročila, v okviru tehničnega dialoga zaprosijo ali prejmejo ali
upoštevajo nasvete, ki jih lahko uporabijo pri pripravi razpisne dokumentacije, vendar le
pod pogojem, da ti nasveti ne preprečujejo konkurence. Pri tem je primerno, da
naročniki strokovni dialog opravijo transparentno, z nediskriminacijskim načinom
podajanja informacij in s čim več udeleženci hkrati.
Naročnik mora torej pri strokovnem dialogu paziti, da z zbiranjem informacij ne daje
prednosti določenemu ponudniku ali skupini ponudnikov, obenem pa mora dialog
izvesti nadvse transparentno, bodisi s pisno sledjo (če je komunikacija pisna) bodisi s
transparentnim sklicem sestanka (poleg povabila za konkretne gospodarske subjekte).
Za kršitev navedenih pravil so v ZJN-3 urejene tudi sankcije za morebitne primere, ko
34
bi naročnik zaradi izvajanja konkurenčnega dialoga v kasnejšem postopku javnega
naročanja kršil načelo enakopravne obravnave ponudnikov ali ko bi institut zlorabili za
prilagoditev tehničnih specifikacij določenemu ponudniku (prav tam, 301).
3.6.2 Predhodno sodelovanje kandidatov ali ponudnikov
Ker je sodelovanje med naročnikom in gospodarskim subjektom ključnega pomena za
uspeh javnega naročila, je poleg določitve dovoljenega sodelovanja pomembno tudi to,
kako so urejena razmerja, ki preprečujejo konflikt interesov in neenakopravno
obravnavo ponudnikov. Naročniku zakon nalaga dolžnost, da poskrbi za zagotovitev
ustreznih ukrepov, da se zaradi sodelovanja s potencialnimi ponudniki ne izkrivlja
konkurenca. Ukrepi za zagotovitev so našteti neizčrpno, kot na primer sporočanje
določenih informacij drugim kandidatom ali določitev ustreznih (dovolj dolgih) rokov
za prejem ponudb. Zakon torej določa, da je ukrep izločitve ponudnika iz postopka
javnega naročanja skrajno sredstvo, pred katerim mora naročnik uporabiti druga
sredstva. Možnost, da izloči ponudnika, naročnik uporabi le, če ni mogoče drugače
zagotoviti spoštovanja načela enakopravne obravnave. Pri tem pa mora ponuditi
možnost gospodarskemu subjektu, da izkaže takšno nevplivnost (Basta Trtnik in drugi
2016, 298).
Naročnik mora vse sprejete ukrepe, s katerimi je zagotovil, da se ne izkrivlja
konkurenca, dokumentirati v posameznem poročilu.
3.7 Izdelava specifikacije predmeta naročila
Eden od glavnih ciljev javnega naročanja je spodbujanje konkurence zaradi
racionalizacije porabe javnih sredstev. Zlato pravilo spodbujanja konkurence je izdelava
ustrezne specifikacije predmeta naročila v splošnem smislu. Specifikacija predmeta
naročila predstavlja »srce« dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila.
S tehnično specifikacijo se predmet naročila izčrpno opiše, pojasni in definira na način,
ki omogoča potencialnim gospodarskim subjektom, da pripravijo ponudbo v skladu z
zahtevami naročnika. Izdelava tehnične specifikacije predmeta naročila je ključna za
uspešno izvedbo postopka in zagotavljanje transparentnosti.
3.8 Izdelava izvedbenih zahtev
Oblikovanje izvedbenih zahtev vključuje premislek, kako bo naročnik meril ustreznost
dobavljene opreme, izvedenih storitev/izvedbe gradbenih del glede na tehnično
specifikacijo opredeljen predmet naročila.
Premislek lahko:
pomeni spremembo v specifikaciji s ciljem, da je bolj jasna,
vpliva na oblikovanje povabila k oddaji ponudbe oz. dokumentacije v zvezi z
oddajo javnega naročila,
vpliva na mehanizme določanja kriterijev usposobljenosti,
35
oblikuje osnovo za merjenje učinkov, ki se bodo uporabili, ko bodo gospodarski
subjekti dejansko izpolnili zahteve tehnične specifikacije.
3.9 Zahteve naročnika
Ta korak vključuje premislek in določitev posebnih zahtev in kriterijev sposobnosti, ki
jih naročnik želi uporabiti za naročilo blaga, storitev ali gradbenih del.
Odločitve v tej fazi lahko vplivajo na stroške gospodarskih subjektov, predvsem z
vključitvijo nepotrebnih stroškov pri oddaji ponudbe, zaradi česar bi le-ti stroške
vključili v ceno svojih ponudb in jih prevalili nazaj na naročnika. Priporočilo »dobre
prakse« in določil ZJN-3 je, da se uporabljajo standardni obrazci naročnika.
3.10 Odobritev odgovorne osebe
Odvisno od organizacijske strukture naročnika imajo lahko kadri naročnika formalno
pooblastilo za prehod v naslednjo, razpisno, fazo brez potrebe za dodatnimi potrditvami.
Medtem ko je v praksi tako, da je pred nadaljevanjem postopka potrebna potrditev
odgovorne osebe naročnika.
Podobno ugotavlja tudi Kostandinović (2010,92), ki meni, da mora predlagan letni načrt
naročil in tudi posamezno javno naročilo potrditi odgovorna oseba naročnika. Praksa pri
nekaterih naročnikih je, da jim da soglasje na načrt naročil tudi upravni odbor oz. drug
organ upravljanja.
36
4 ORGANIZIRANJE IZDELAVE LETNEGA NAČRTA
NAROČIL IN VLOGE SODELUJOČIH
Z nabavnimi postopki je treba zagotoviti učinkovito in zanesljivo oskrbo s potrebnim
blagom, storitvami ali izvedbo gradenj, za navedeno pa je predpogoj uspešno
načrtovanje in upravljanje s tveganji v procesu nabave.
Zanesljiva in ekonomična nabava zahteva optimalno razmerje med nabavo in
maksimalnimi količinami, kratkimi roki, boljšo kakovost in manjše stroške nabave.
Vsako odstopanje od uravnoteženega razmerja pomeni povečanje stroškov, zato pa je za
uspešno nabavo rešitev v ustreznem načrtovanju, organiziranju/izvajanju in kontroli.
Načrtovanje nabave je podvrženo neprestanemu ugotavljanju primernosti izvedbe,
upoštevajoč vložen čas in sredstva in je zato pogosto podvrženo spreminjanju in
dopolnjevanju.
Knego (2013, 25) načrt naročil opredeli kot dokument, ki vsebuje popis oz. seznam
vseh nabavnih potreb posameznega zavezanca k javnim naročilom t. i. naročnika v
določenem obdobju.
Kostadinovič (2010, 89) pa meni, da bi moral načrt naročil biti obvezen interni akt vseh
naročnikov, navsezadnje ni le pregled vseh naročil, ampak opredeljuje strategije
izvedbe nabave kot del poslovanja vsakega naročnika. Načrt naročil se pripravlja in
sprejema za poslovno leto odvisno od potreb naročnika in odvisno od zagotovljenih
sredstev, s katerimi naročnik razpolaga. Letni načrt naročil je dinamična kategorija,
izpostavljen je spremembam, popravkom in dopolnitvam tokom leta.
Priprava letnega načrta naročil v Sloveniji ni zakonska obveza naročnikov, zato ZJN-3
ne predpisuje postopkov priprave in izvedb načrtovanja naročil, prav tako ne definira
njegovih vsebin in oblik.
4.1 Pripravljalni ukrepi za izdelavo načrta naročil
Načrtovanje predstavlja sistemsko rešitev s ciljem, da najdemo najugodnejšo rešitev in
določimo ustrezen postopek naročanja. Postopek načrtovanja se začne z določanjem
potreb naročnikov vzporedno s postavljanjem ciljev poslovnega načrta organizacije za
določeno obdobje. Ko govorimo o načrtovanju javnega naročanja, moramo upoštevati
celoten proces javnega naročanja in ne samo izdelavo načrta nabav kot enega od
segmentov v tem procesu.
Kot že navedeno ZJN-3 ne obvezuje slovenskih naročnikov, da sprejmemo letni načrt
naročil za proračunsko oz. poslovno leto kot v nekaterih drugih evropskih državah npr.
Hrvaški. Kljub temu pa je treba prepoznati pomembnost načrta naročil in ga obravnavati
v širšem smislu kot rezultat in orodje, ki nastane v procesu načrtovanja za doseganje
želenih ciljev javnega naročanja.
37
Letni načrt naročil je nujen za uspešno in zakonito izvedbo vseh postopkov v razpisni in
izvedbeni fazi. Samo na osnovi ustreznega letnega načrta lahko naročnik posamezna
naročila opredeli kot istovrstna in jih upošteva pri ocenjeni vrednosti naročila, ki ga
zakon postavlja kot izhodišče za določitev ustreznega postopka javnega naročila. Z
novim Zakonom ZJN-3 je še bolj poudarjeno temeljno pravilo, da naročnik ne sme
razdeliti javnega naročila oz. ga oblikovati v več javnih naročil, da bi se izognil uporabi
Zakona o javnem naročanju.
Letni načrt je torej osnovno izhodišče za preprečitev drobljenja naročil zaradi zahtev
zakonodaje, prav tako s stališča ekonomičnosti izvedbe posameznih nabavnih
postopkov, načrtovanja resursov itd.
Letni načrt nabave mora vsebovati ustrezno definiran predmet naročila, ocenjeno
vrednost naročila, vrsto postopka, po katerem bo naročilo izvedeno, ali se sklepa
pogodba ali okviren sporazum, načrtovan začetek postopka, načrtovano trajanje
pogodbe oz. okvirnega sporazuma, CPV kodo, zagotovljena sredstva in vir le-teh itd.
4.2 Potreba za načrtovanje in izdelavo načrta naročil
Načrt naročil lahko definiram kot postopek, ki ga uporablja naročnik, da načrtuje
nabavo za določeno časovno obdobje in kot načrt za izpolnitev določenih zahtev.
Prednosti izdelave načrta naročil v (javnem) podjetju (Sigma 2010, 343):
1. Preprečitev drobljenja naročil.
2. Krepitev vezi in dobrih odnosov med sodelujočimi iz različnih služb (nabava,
finance, pravna služba, tehnične službe, ostale strokovne službe …).
3. Poenotenje zahtev z različnih področij s čimer dosežemo boljšo ekonomičnost
(ekonomija obsega).
4. Ni presenečenj pri novih zahtevah, ki se pojavljajo v prihajajočih mesecih.
5. Vsi lahko načrtujejo in učinkovito razporedijo vire za prihajajoče leto.
6. Možnost izvedbe predhodnih obvestil v skladu z ZJN-3 (spodbujanje
konkurenčnosti in skrajšanje rokov).
7. Sodelovanje med internimi naročniki se izboljša.
8. Načrt naročil je povezan s strateškim načrtom naročnika.
Posledice neobstoja načrta naročil v (javnem) podjetju so (Sigma 2010, 343):
1. Drobitev naročil in izbor napačnega postopka naročila. Zakon predpisuje visoke
sankcije za prekrške. Možnost kazenskih postopkov.
2. Sodelujoči iz različnih služb delajo izolirano eni mimo drugih.
3. Posamezne zahteve za naročila, ki prihajajo v nabavno službo, lahko
predstavljajo presenečenja, ki jih ni bilo mogoče načrtovati.
4. Strokovni sodelavec v nabavi, ki izvaja nabavni postopek, lahko izpusti
informacije o potencialnih zahtevah, ker niti ne ve, da obstajajo.
5. Neekonomičnost ni učinkov ekonomije obsega, izvaja se preveč postopkov,
zahteve/potrebe s posameznih področij so obravnavana ločeno. Drobitev naročil.
38
6. Ustrezno upravljanje in razporeditev virov je oteženo oz. nemogoče.
7. Objava predhodnih obvestil na portalu e-naročanje ni možna.
Načrtovanju naročil, kot temelju procesa javnega naročanja, se pristopa na različne
načine, kar je predvsem odvisno od:
Dejavnosti naročnika (splošno/infrastrukturno področje).
Vrednosti finančnega načrta/proračuna in načrta naročil.
Postopkov naročila.
Kompleksnosti predmetov naročanja.
Dinamiki naročanja.
Kompleksnosti procesa javnega naročanja.
Strategije nabave.
Pričakovano je, da bo pri večjih naročnikih z večjim številom organizacijskih enot ali
služb, navsezadnje tudi večjim številom zaposlenih, z večjim proračunom ali finančnim
načrtom postopek načrtovanja nabave mnogo kompleksnejši. Zahteval bo veliko več
časa za vsako fazo načrtovanja (od zbiranja potreb do izdelave načrta nabav) in
angažiranost strokovnjakov z različnih področij.
Pri »malih« naročnikih je izdelava načrta naročil preprostejša, saj večina predmetov
naročanja ne presega meje v skladu z ZJN-3 in se naročila izvedejo po postopku
evidenčnih naročil.
Kljub navedenemu pa morata biti cilj in namen načrtovanja ista, to je dobaviti potrebno
in ustrezno blago ali storitev v trenutku, ko jo potrebujemo, po najboljši vrednosti za
vložen denar. Seveda upoštevajoč zakonodajo s področja javnega naročanja.
Z načrtovanjem v okviru javnega naročanja se postavljajo cilji javnega naročanja in
načini njihove uresničitve:
izbor najprimernejšega in pravilnega postopka javnega naročila,
učinkovito in racionalno gospodarjenje z razpoložljivimi sredstvi,
zagotoviti zakonit in pošten izbor ponudnika na trgu EU.
Za uresničitev navedenih ciljev je potreben strateški pristop k javnemu naročanju,
odgovorno organiziranje javnega naročanja in vsekakor ustrezno usposobljen kader
znotraj podjetja.
Pri izdelavi načrta naročil morajo javna podjetja kot naročniki poskrbeti, da:
Določijo sodelujoče z različnih področij podjetja.
Jasno definirajo odgovornosti.
Izdelajo analizo specifikacije potreb oz. tako imenovan seznam »želja« kot
izhodiščni fazi načrtovanja.
Nabava mora biti usklajena z realnimi potrebami, prioritetami in
finančnim/poslovnim načrtom naročnika.
Določijo časovne roke za vsako fazo izvedbe postopka javnega naročila.
39
Izvajajo raziskavo trga blaga, storitev in gradenj.
Da lahko naročnik izdela kakovosten načrt nabav, ki bo zadovoljil vse potrebe za blago,
storitve in gradbena dela je nujno, da določi vse sodelujoče v postopkih javnega
naročanja.
Kot sodelujoča se obravnava vsaka oseba, praviloma zaposlena pri naročniku, ki je
udeležena oz. ima interes v postopku javnega naročanja, kar bi vključevalo naslednje:
1. Osebe zaposlene v oddelkih oz. službah končnega uporabnika predmeta naročila
in predlagatelja naročila, t. i. internega naročnika.
2. Osebe zaposlene v nabavni službi.
3. Osebe zaposlene v ostalih službah, ki imajo pomembno vlogo v izvedbi javnega
naročanja (osebe iz finančne službe, pravne službe, kontrolinga, notranje revizije
itd.)
Nadalje je zelo pomembno vsem sodelujočim določiti vloge in odgovornosti v
postopkih naročanja. Odgovornost se definira kot funkcija ali stanje odgovornega
obnašanja, posebej obveznosti in pripravljenost sodelujočega, da sprejme dolžnosti in
odgovarja za svoja ravnanja. Pod odgovornostjo se obravnavajo kot odgovornost za
predmete, ki imajo finančno vrednost in kot koncept v širšem pomenu, ki zajema
etičnost in korporativno socialno odgovornost (Gunjača in drugi 2013, 51).
4.3 Postopek načrtovanja naročanja
Z razliko od stihijskega pristopa k izvedbi javnih naročil si naročnik z ustreznim
definiranjem načrtovanja naročanja zagotovi kompleksen, a organiziran pristop, ki mu
olajša nadaljnje faze postopkov.
Naloge strokovnjakov, ki izvajajo javna naročila, ne glede na službo, iz katere prihajajo,
zahtevajo od njih večdisciplinarna znanja in veščine, med drugim znanja in veščine
organiziranja in upravljanja kakor tudi komunikacijske veščine.
Da bi zagotovili transparentno, varno in smiselno javno naročanje, bi moralo vsako
javno podjetje kot naročnik najprej (Gunjača in drugi 2013, 65):
1. Centralizirati izvajanje nabavnih postopkov in izdelavo načrta naročil ločenih
organizacijskih enot, s čimer bi se omogočilo lažje povezovanje in združevanje
vseh relevantnih podatkov za spremljanje funkcioniranja sistema javnega
naročanja in prav tako obremenitev posameznih pozicij proračuna kot tudi
porabo javnih sredstev.
2. Z internimi akti (npr. Pravilnik o nabavnih postopkih, Navodila in drugi akti …),
s katerimi se določajo delovni procesi, jasno definirati odgovornosti oseb,
zadolženih za posamezno fazo javnega naročanja, torej načrtovanje naročil,
izvedbo nabavnih postopkov in za izvedbo pogodbe o izvajanju javnega
naročila.
40
3. Z internimi akti popisati procese, s katerimi se regulira potek postopka izvedbe
naročanja pri naročniku, ki ga bodo morali upoštevati vsi zaposleni, vključeni v
izvedbo javnega naročanja, ne glede na izbran postopek.
4. Usvojiti kodeks obnašanja in sprejeti jasna interna pravila o reševanju konflikta
interesov.
5. Z internimi pravili vzpostaviti obveznosti oseb, odgovornih za izvedbo pogodbe,
da sestavijo »check-liste« kot predpisane obrazce za posamezne vrste pogodb, ki
bi bile sestavni del vsakega predmeta nabave in na osnovi katerih bi se
odgovornim osebam omogočila kontrola izvedbe pogodbenih obveznosti
izvajalca in spoštovanje pogodbenih rokov.
6. Standardizirati obrazce (upoštevati različne postopke in različne vrste pogodb),
da bi zagotovili iste postopke vseh organizacijski enot/služb naročnika.
Z internimi akti o nabavi je treba poenotiti postopke načrtovanja in izvedbe postopkov
javnih naročil, določiti pristojnosti in odgovornosti za izvedbo postopkov in določiti
načine spremljanja izvedbe pogodb in načine poročanja. Ključnega pomena je, da so
jasno zapisana pravila načrtovanja naročil, načini in roki zbiranja potreb, način in
organizacija dostave dokumentov, rokov za sprejem načrta naročil, vsebine in strukture
načrta naročil in samega načina izdelave načrta naročil in določitve predmeta naročila
(prav tam, 70).
Dremel (2010, 30) faze načrtovanja javnega naročanja razdeli na:
1. Realno predvidevanje in zbiranje potreb blaga in storitev ter gradenj, ki jih je
treba naročiti po poslovnem načrtu klasificirane (razvrščene) glede na trgovske
nazive blaga in storitev.
2. Načrtovanje finančnih sredstev za načrtovane potrebe iz predhodnega koraka.
3. Usklajevanje načrtovanih sredstev s proračunskim finančnim načrtom oz.
proračunom.
4. Usklajevanje vrednosti predvidenih naročil blaga in storitev s potrjenim
finančnim načrtom oz. proračunom.
5. Določanje predmeta naročila po nabavnih potrebah blaga, storitev in gradenj.
6. Izdelava načrta javnih naročil.
Faza zbiranja potreb se zaključi z analizo potreb in jasnim definiranjem seznama potreb
blaga, storitev in izvedbe gradbenih del, ki temelji na izkazanih potrebah za prihodnje
leto in sklenjenih pogodbah v preteklih letih.
Seznam potreb se lahko med letom spremeni, glede na nove izkazane potrebe, ki jih
seznam ne vsebuje, prav tako ga je treba med letom revidirati z brisanjem nepotrebnih
postavk in dodajanjem novih.
S postopkom načrtovanja naročil se definirajo posamezne aktivnosti in postopki, prav
tako pa se definirajo roki izvedbe posameznih faz in odgovorne osebe.
41
Javornik in drugi (2006, 19) pa menijo, da so posamezne organizacijske enote oz.
službe naročnika dolžne predlagati dejanske potrebe in realno oceniti stroške nabave za
vsak predmet naročanja, prav tako so dolžni nabavo blaga, storitev in gradenj uskladiti z
razpoložljivimi finančnimi sredstvi, zagotovljenimi v proračunu/ finančnem/poslovnem
načrtu in oceniti vsa tveganja, ki bi lahko ogrozila pravočasno dobavo blaga, izvedbo
storitev oz. gradenj.
Treba je določiti končni rok za sprejem načrta naročil in definirati način spremembe in
dopolnitev ter posodobitev osnovnega načrta in podobno.
4.4 Usklajevanje in potrditev potreb količinska in vrednostna
podloga za načrtovanje
Med načrtovanjem in postavljanjem nabavnih ciljev je treba upoštevati, da načrtovanje
ni mogoče brez predhodno izvedene analize. Pri tem je zelo pomembna kontrola
načrtovanih količin za naslednje proračunsko oz. poslovno leto, ki se navezuje na
primerjavo realiziranih in načrtovanih količin tekočega proračunskega oz. poslovnega
leta, oziroma ugotavljanja odstopanja le-teh. Naloga analize je ugotoviti vzroke in
posledice odstopanj, kar bi omogočilo proces kakovostnega načrtovanja javnega
naročanja.
Knego (2013, 18) navaja, da podlogo za izdelavo načrta naročil predstavljajo
informacije o načrtovanih potrebah storitev in blaga v naslednjem letu. Potrebe so
seveda odvisne od načrtovanih del, investicij in aktivnosti, ki se bodo odvijale v
naslednjem letu pri javnem naročniku. Potrebe po storitvah in blagu, izražene v finančni
vrednosti, predstavljajo finančno podlogo za izdelavo načrta naročil.
Te podloge pripravljajo in izdelujejo strokovne osebe ali službe za izdelavo proračuna.
Najpogosteje so to služba računovodstva in financ, služba za plan in analize in nabavna
služba, odvisno od organizacijske strukture proračunskega uporabnika. Na osnovi
podatkov predhodnega proračunskega leta izkušnje vodilnih strokovnih oseb
posameznega oddelka ali službe se naredi prognoza naslednjega proračunskega leta in
prihodnjih dveh let na osnovi smernic za izdelavo proračuna ali poslovne strategije
organizacije.
Usklajevanje potreb je prav tako podloga za načrtovanje proračuna/finančnega načrta.
Naročnik mora, odvisno od svoje notranje organizacije, zahtevati od vseh
organizacijskih enot, da izkažejo potrebe, načrtovane količinsko in vrednostno.
Naročnik mora razpolagati s standardnimi obrazci za zbiranje potreb za poenotenje
potreb svojih organizacijskih enot s ciljem znižanja stroškov in ekonomije obsega.
4.4.1 Specifikacije potreb
Pomembno je vedeti, od katere organizacijske enote bomo zahtevali katere podatke in
katera organizacijska enota je zadolžena za izdelavo popisa potreb, spremljanje
realizacije, torej tudi za finančni del. Pri enostavnih potrebah je dovolj opis, medtem ko
42
je za ostale potrebe potrebna izčrpna specifikacija. Kasneje, v fazi izvedbe postopka
javnega naročila, se s specifikacijo podrobneje opisuje, pojasnjuje in definira predmet
naročila, kar omogoči potencialnim gospodarskim subjektom, da oddajo dopustno
ponudbo, ki izpolnjuje pogoje naročnika (Knego, 20).
Gunjača in drugi (2013, 61) v pripravljalna dela, ki so nujna v predhodni fazi izdelave
načrta javnih naročil, lahko uvrstimo ugotavljanje in usklajevanje potreb po blagu,
storitvah in gradbenih delih in sestavljanje specifikacije potreb za tekoče poslovanje in
nemoteno izvedbo dejavnosti naročnika, kar lahko razdelimo v štiri skupine:
Specifikacije potreb za tekoče poslovanje.
Specifikacije potreb za tekoče in investicijsko vzdrževanje.
Specifikacije dolgoročnih oz. osnovnih sredstev.
Specifikacije investicijskih projektov.
Načrtovanje potreb za izvajanje dejavnosti naročnika s splošnega ali infrastrukturnega
področja mora temeljiti na realnih možnostih gospodarskega okolja oziroma tržišča. Pri
zbiranju potreb za prihodnje leto morajo naročniki upoštevati tudi stanje zalog in že
predhodno naročene količine blaga ali storitev istega predmeta naročila, za katere so
nabavni postopki že v teku ali pa se pogodbe že/še izvajajo.
Specifikacije potreb za redno izvajanje dejavnosti
Podloga za izdelavo načrta naročil praviloma izhaja iz specifikacije potreb za redno
izvajanje dejavnosti iz samega proračuna ali uporabnika proračuna.
Podatki o nastalih in evidentiranih materialnih odhodkih se dobijo iz podatkov glavne
knjige, materialnega knjigovodstva, skladiščnih kartic in podobnih evidenc, ki jih
pripravijo službe za računovodstvo, finance, službe za plan ali analize in nabavne
službe. Te strokovne službe so izvedle količinsko in vrednostno načrtovanje vsake
posamezne postavke, tako da so na osnovi temeljnih računovodskih podatkov za
preteklo obdobje tekočega proračunskega leta izvedle oceno količin in vrednosti za celo
tekoče in prihodnje proračunsko oz. poslovno leto.
Pri oceni količin in vrednosti za naslednje proračunsko leto je treba upoštevati
objektivne okoliščine, ki lahko vplivajo na povečanje ali zmanjšanje ocenjene količine
in vrednosti kot npr.:
večje ali manjše število učencev bo vplivalo na količino živil za šolsko kuhinjo,
menjava matričnih tiskalnikov z laserskimi se bo odražala na povečanju
vrednosti pisarniškega materiala za dražje tonerje, ampak prav tako na
zmanjšanje količine in strošek papirja …
Če so s cilji načrtovanja postavljene drugačne prioritete poslovanja glede na pretekle oz.
sedanje, bo to vplivalo na zmanjšanje ali povečanje porabe materialov in storitev. Lahko
pa se navezuje zgolj na zmanjšane možnosti financiranja oz. racionalizacijo poslovanja.
Treba je ugotoviti, ali je prišlo do kakšnih sprememb znotraj organizacije (povečanje ali
43
zmanjšanje števila zaposlenih, organizacijskih enot, povečanje ali zmanjšanje
posameznih aktivnosti itd.).
Specifikacije potreb za tekoče in investicijsko vzdrževanje
Kot podloga za izdelavo te specifikacije nam lahko podatki iz računovodskih evidenc
pomagajo samo deloma. Treba je izdelati seznam vseh aktivnih pogodb za tekoče in
investicijsko vzdrževanje postrojenja in opreme. Na osnovi teh pogodb se najpogosteje
mesečno evidentirajo računi na postavke tekočega in investicijskega vzdrževanja.
Detajlno jih je treba pregledati in zagotovo vključiti v načrt tekočega in investicijskega
vzdrževanja za naslednje proračunsko leto npr. vzdrževanje vodovodnih,
kanalizacijskih, plinskih inštalacij, inštalacij centralnega ogrevanja, vzdrževanje dvigal,
vzdrževanje klima naprav in podobno. Temu je treba dodati periodično oz. občasno
evidentirane stroške vzdrževanja, ki se včasih dajo predvideti, po navadi pa ne. Zato se
računovodskim podatkom dodajo še podatki iz »terena«. Podlogo za takšno načrtovanje
dobimo s fizičnim pregledom stanja gradbenih objektov, postrojenj in opreme, vozil in
drugega. Pri tem pa je nujno vključiti strokovnjake s posameznega področja.
Naročnik mora dobiti jasno sliko dejanskih vzdrževalnih potreb posameznih
organizacijskih enot ali posameznih služb, upoštevajoč mnenja vodij organizacijskih
enot ali služb in zaposlenih, ki na tem področju delajo.
Lahko se uporabi enoten interni obrazec za specifikacijo vzdrževalnih potreb, na
katerem vodje organizacijskih enot izrazijo potrebe. Z naknadnim skupnim obhodom in
pregledom potreb se je treba uskladiti glede prioritet in dejanskih potreb, upoštevajoč
omejena finančna sredstva. Interni obrazec za zbiranje potreb se v posamezne
organizacijske enote dostavi že na začetku tekočega leta, da se že med letom lahko
prepoznajo vzdrževalne potrebe in potrebe po novih osnovnih sredstvih.
Specifikacije osnovnih sredstev
Osnovna predpostavka nabave dolgoročnih sredstev je zagotoviti več finančnih
sredstev. Ravno zaradi tega je treba dolgoročno načrtovati nabavo osnovnih sredstev.
Odgovorna oseba naročnika predstavi vodjem organizacijskih enot ali služb z
doseženimi rezultati poslovanja, seznani jih s cilji in strateškimi smernicami za
prihodnje obdobje. Vsi vodje organizacijskih enot imajo nalogo prispevati svoj
prispevek k uresničitvi zastavljenih ciljev z minimalnimi stroški in zato analizirajo ali
za to potrebujejo novo opremo in ocenjujejo upravičenost takšne investicije za
prihajajoča leta. Ravno zaradi teh razlogov je potrebna obrazložitev ekonomičnosti
financiranja novega osnovnega sredstva in odpis obstoječega. Da bi naročnik lahko
pravilno oblikoval potrebo po osnovnem sredstvu, je podatek, s katerim mora
razpolagati trenutno stanje (npr. opreme koliko je stara, kakšna je življenjska doba
katere opreme, koliko je sedanja oprema dotrajana, ali se bolj izplača vlagati v
popravilo sedanje opreme, ali je bolj smiselno kupiti novo …). Naročnik mora ob
potrjevanju potreb za nabavo osnovnih sredstev za prihodnje leto prav tako vedeti, ali
44
namerava zaposlovati nove delavce, uvesti nove organizacijske enote ali ukiniti
obstoječe in podobno.
Specifikacije investicijskih projektov
Načrtovanje večjih investicij je oblikovanje posameznih časovno razporejenih del, ki so
usmerjene k doseganju ciljev podjetja. Odvijajo se v fazah: priprava investicijskega
projekta, ocena investicijskega projekta, izvedba investicijskega projekta in poslovanje
investicijskega projekta. Na začetku vsakega načrtovanja je potrebna ideja o potrebi
investiranja, izbor možnih in sprejemljivih investicijskih rešitev, izdelava potrebne
dokumentacije za izbor projekta in na koncu sprejem odločitev. Priprava investicijskega
projekta zajema najprej idejo o potrebi investicije, identifikacijo možnih in
sprejemljivih investicijskih rešitvah in oceno koristi in stroškov vsake investicijske
rešitve. Pri specifikaciji investicijskih projektov je zagotovo potrebno poznavanje
poslovnega načrta in strategije naročnika v prihodnjem obdobju in je treba skladno s
tem potrditi, kakšen je rok izvedbe, finančna vrednost projekta, stopnja donosa in
podobno.
4.4.2 Usklajenost finančnega načrta in načrta naročil
Podrobna specifikacija potreb (količinska in vrednostna) je istočasno podloga za
izdelavo načrta proračuna oz. finančnega načrta in kasneje podlaga za izdelavo načrta
naročil za naslednje leto. Na žalost se v praksi še vedno dogaja, da sta komunikacija in
koordinacija med organizacijsko enoto, zadolženo za načrtovanje proračuna/finančnega
načrta in organizacijske enote, zadolžene za izdelavo načrta naročil, slaba, ali pa je
sploh ni. Načrt proračuna/finančni načrt se izdeluje neodvisno od načrta potreb in
kasneje načrta naročil. Načrt potreb bi moral biti podloga za izdelavo načrta
proračuna/finančnega načrta in sprejet ter potrjen proračun podlaga za izdelavo načrta
naročil. Če izpustimo kateri koli »člen v verigi«, bo to imelo za posledico neučinkovito
načrtovanje, lahko se celo zgodi, da naročnik pride v situacijo, da ne dobi, kar
potrebuje, v trenutku, ko potrebuje, ker za to ne bo imel zagotovljenih sredstev.
Orodje za enostavno in nedvoumno načrtovanje naročil pri velikih naročnikih,
predvsem naročnikih z velikim številom artiklov, je zagotovo katalog naročil oz. šifrant.
Z izdelavo kataloga naročil si naročniki olajšajo in skrajšujejo korake v vsaki fazi
nabave od načrtovanja potreb do izdelave stroškovnika, ponudbenega predračuna v
fazi izvedbe postopka in pri spremljanju realizacije. Katalog mora biti izdelan na način,
da zajema vse artikle, po katerih ima naročnik potrebo. Da bi takšen katalog bil resnično
uporabno orodje za načrtovanje in izvedbo nabave, ga je treba redno posodabljati.
4.4.3 Definiranje rokov za zbiranje potreb in predloga načrta naročil
Ob količinsko in vrednostno izraženih potrebah je treba potrebe opredeliti tudi časovno.
Naročniki bi morali imeti jasno zapisana pravila glede časovnega načrta za dostavo
posameznih podatkov, ki morajo biti v primeru, da je naročnik proračunski uporabnik,
tudi usklajene z roki za izdelavo proračuna.
45
Aktivnosti priprave in izdelave načrta proračuna/finančnega načrta in načrta naročil se
časovno ujemajo oziroma se v velikem delu odvijajo istočasno, kar vsekakor nakazuje
na potrebo vključitve vseh organizacijskih enot v izdelavo navedenih načrtov. Samo z
medsebojnim sodelovanjem in aktivno koordinacijo bodo ti načrti predstavljali dejansko
uporabno orodje za izvršitev strategije in ciljev naročnika.
Tabela 1: Diagram primera poteka aktivnosti načrtovanja javnega naročanja
Rok Nosilec aktivnosti Aktivnosti
Sredina junija Nabavni oddelek Dostava zahtev za zbiranje potreb
“seznam želja” kot podloga za
izdelavo proračuna vseh
organizacijskih enot.
Junij Organizacijske
enote/Finančni oddelek
Analiza potreb kot podloga za
načrtovanje proračuna/finančnega
načrta.
Avgust Nabavni oddelek Dostava zahtev za zbiranje potreb
vseh organizacijskih enot za
izdelavo načrta naročil.
Avgust/september Organizacijske enote Zbiranje potreb znotraj
organizacijskih enot za izdelavo
načrta naročil, v skladu z načrtom
proračuna/finančnega načrta.
September/Oktober Nabavni
oddelek/Finančni
oddelek
Analiza zbranih potreb in
združevanje ter odobritev s strani
finančnega oddelka.
Oktober/november Organizacijske enote Izdelava predloga načrta po
organizacijskih enotah.
November/december Oddelek za nabavo Izdelava predloga načrta naročil.
December/januar Odgovorna oseba
naročnika
Po potrditvi proračuna sprejem in
potrditev načrta naročil.
60 dni od sprejema
proračuna/ finančnega
načrta
Oddelek za nabavo Objava načrta naročil.
Čez celo leto Nabavni
oddelek/Organizacijske
enote
Izvedba postopkov javnih naročil.
Čez celo leto Nabavni oddelek Seznam pogodb in okvirnih
sporazumov.
Čez celo leto Organizacijske
enote/Nabavni
oddelek/Finančni
oddelek
Spremljanje in realizacija pogodb.
Vir: (Gunjača in drugi 2013, 70)
46
4.5 Vsebina načrta naročil
Potrebni osnovni podatki, ki jih načrt naročil mora vsebovati, so:
Predmet naročila
Številka naročila
Ocenjena vrednost naročila
Vrsta postopka
Pogodba ali okvirni sporazum
Načrtovan začetek postopka
Načrtovan rok trajanja pogodbe ali okvirnega sporazuma
Navedeno predstavlja zgolj minimalno vsebino načrta naročil, seveda pa lahko
naročniki vnesejo še druge pomembne podatke. To so lahko podatki, kdo je interni
naročnik oz. organizacijska enota, pozicija plana letnega načrta, vir in obseg
zagotovljenih sredstev, CPV kode in podobno.
Smiselno je v načrtu naročil pustiti zagotovljena sredstva iz proračuna ali
finančnega/poslovnega načrta, ker se na tak način uresničuje povezanost planskih
pozicij, na katerih so zagotovljena sredstva naročnika in načrta naročil.
Začetek postopka javne nabave ni omejen z načrtovanimi oz. zagotovljenimi sredstvi in
se lahko začne v vsakem trenutku, neodvisno od prejema/potrditve proračuna ali
finančnega načrta. Odločitev o oddaji se lahko sprejme samo po njihovem sprejemu,
upoštevajoč, da se sklepa pogodba, za katero ima naročnik potrebna zagotovljena
sredstva. Torej, v primeru proračunskih uporabnikov se lahko nabavni postopek začne
že v septembru ali oktobru tekočega leta, ampak se lahko izda odločitev o oddaji šele po
sprejemu finančnega načrta ali proračuna za naslednje leto.
Če se postopek javnega naročila izvaja pred iztekom tekočega leta, sredstva za izvedbo
pogodbe so pa zagotovljena v proračunu ali finančnem načrtu v naslednjem letu, je
treba takšno naročilo načrtovati v načrtu naročil za tekoče leto, ko se postopek izvaja in
ne v načrtu naročil za naslednje leto (Knego 2013, 31).
Eden od obveznih podatkov v načrtu naročil je prav načrtovani začetek postopka
javnega naročila in mora biti skladen z letom, v katerem se postopek javnega naročila
izvaja in bo objavljen na portalu javnih naročil.
Kostadinović (2010, 89) meni, da je načrt naročil sestavljen iz dveh delov:
načrta javnih naročil in
naročil, za katera se zakon ne uporablja evidenčnih naročil.
V načrtu javnih naročil se ločeno načrtujejo naročila dobave blaga, izvedbe storitev in
izvedbe gradenj in naj bi vseboval (prav tam, 90):
številko naročila v tekočem letu,
47
predmet naročila v obliki seznama blaga, storitev in gradenj, ki se bodo naročale
med letom, za katerega se načrt pripravlja,
oznake specifikacije predmeta naročila, podatke o enoti mere, letnih količinah in
cenah,
podatke o ocenjeni vrednosti blaga, storitev in gradenj za celotno nabavo in po
letih, če se predvideva večletna realizacija naročila,
podatke o vrsti postopka, navedena šifra posameznega postopka,
načrtovano dinamiko (okviren čas izvedbe postopka in okviren čas realizacije
pogodbe),
konto, na katerem se v poslovnem letu predvidevajo sredstva za financiranje
naročila,
podatke o razpoložljivih sredstvih in viri financiranja (označeni z ustreznimi
šiframi).
Pregled naročil, za katera se zakon ne uporablja, je sestavljen podobno kot načrt javnih
naročil, upoštevajoč, da se namesto podatka o vrsti postopka javnega naročila,
navedenem v načrtu naročil, v pregledu evidenčnih naročil vnesejo podatki o podlagi
izjeme iz zakona oz. se navede zakonska podlaga za izvedbo postopka brez izvedbe
postopka po JN (prav tam, 90).
4.6 Načrtovanje evidenčnih naročil
Kadar je ocenjena vrednost predmeta naročila nižja od mejne vrednosti za uporabo
zakona ZJN-3, govorimo o t. i. evidenčnih naročilih.
ZJN-3 se z razliko od predhodno veljavne javno naročniške zakonodaje opredeljuje tudi
do evidenčnih naročil, za katera predpisuje, da je naročnik dolžan upoštevati načelo
gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti ter načelo transparentnosti. Naročnik mora za
ta naročila voditi tudi evidenco o njihovi oddaji, ki zajema navedbo predmeta, vrste
predmeta in vrednosti javnega naročila brez DDV ter o njih sporočiti podatke v skladu s
106. členom ZJN-3. Naročnik vsako leto do zadnjega dne februarja na svoji spletni
strani ali na portalu javnih naročil objavi seznam javnih naročil, ki so bila oddana
preteklo leto in katerih ocenjena vrednost je nižja od mejnih vrednosti 50.000 EUR brez
DDV za blago in storitve in 100.000,00 brez DDV za gradnje ter enaka ali višja od
10.000,00 EUR brez DDV z opisom predmeta, vrsto predmeta in vrednostjo oddanega
naročila brez DDV ter nazivom gospodarskega subjekta, ki mu je bilo naročilo oddano
(Uradni list RS 91/2015).
ZJN-3 se za naročila, katerih ocenjena vrednost je nižja od vrednosti za uporabo zakona,
ne uporablja, razen v okviru zgoraj navedenega in glede sporočanja podatkov o javnih
naročilih, oddanih v preteklem letu.
Za določitev pravilne ocenjene vrednosti, ki bo podlaga za izbiro pravilnega postopka v
okviru mejnih vrednosti, ki jih določa zakon, je tudi za evidenčna naročila načrtovanje
nujno, ni pa treba vseh podatkov vključiti v skupni seznam načrtovanih naročil.
48
Treba je definirati ustrezen predmet naročila in njegovo ocenjeno vrednost. Smiselno je
tudi, da se vsi predmeti naročil vnesejo v seznam naročil ne glede na to, ali presegajo
zgoraj navedeno vrednost 10.000 EUR brez DDV iz razlogov:
1. Naročnik ima pregled vseh nabavnih kategorij in v primeru, da nabava
posameznega predmeta naročila preseže mejo 10.000,00 EUR, le-tega uvrsti na
seznam evidenčnih naročil, ki ga mora objaviti do konca februarja za preteklo
leto.
2. Podatki o nabavah pod 10.000 EUR so podloga za načrtovanje naročil za
naslednje leto in za spremljanje realiziranih količin in vrednosti.
3. Načela transparentnosti.
Za evidenčna naročila zakon ne predpisuje in definira postopka izvedbe posameznega
naročila, le-to mora naročnik urediti sam z ustreznim internim predpisom (pravilnikom,
navodili …). Z internim predpisom se urejajo postopanje in odgovornosti služb oz.
posameznih organizacijskih enot naročnika pri načrtovanju, pripravi in izvedbi
postopkov javnega naročanja, sklepanje pogodb, kontroli izvedbe pogodbenih
obveznosti ter način in roke poročanja za postopke, izvedene v skladu z ZJN-3 in prav
tako za evidenčna naročila. Prav tako mora interni predpis definirati poenotene obrazce
dokumente, ki se v nabavnem postopku uporabljajo.
Pri načrtovanju in določanju predmetov nabave mora naročnik dosledno upoštevati 4.
odstavek 24. člena ZJN-3, ki pravi, da naročnik ne sme uporabiti metode za izračun
ocenjene vrednosti predmeta naročila z namenom, da se določi takšna ocenjena
vrednost, da za oddajo javnega naročila ni treba uporabiti tega zakona, razen če je
razdelitev utemeljena z objektivnimi razlogi.
4.7 Izdelava načrta naročil in mejne vrednosti
4.7.1 Mejne vrednosti za izbor pravilnega postopka
Upoštevajoč mejne vrednosti, ki jih določa ZJN-3, lahko načrt nabav razdelim v štiri
dele:
1. Naročila velike vrednosti kjer se načrtujejo predmeti naročanja, katerih
ocenjena vrednost brez DDV je enaka ali večja od mejnih vrednosti za objavo v
Uradnem listu Evropske unije, kar na infrastrukturnem področju znaša 418.000
EUR za javno naročilo blaga ali storitev in za projektni natečaj 5.186.000 EUR
brez za javno naročilo gradenj in 1.000.000 EUR za javno naročilo socialnih ali
drugih posebnih storitev, razen storitev, ki so zajeti s kodo CPV 79713000-5.
2. Naročila male vrednosti kjer se načrtujejo predmeti naročanja, za katere pri
javnem naročilu blaga in storitev obvestil v zvezi z njimi ni treba poslati v
objavo Uradu za publikacije Evropske unije in pri javnem naročilu gradnje, če je
vrednost javnega naročila na infrastrukturnem področju enaka ali višja od
100.000 EUR in nižja od 1.000.000 EUR.
49
3. Naročila pod mejnimi vrednostmi za uporabo zakona, kjer se načrtujejo naročila,
katerih vrednost je manjša od zgoraj navedenih vrednosti in višja od 10.000
EUR.
4. Naročila istovrstnih predmetov naročanja pod 10.000 EUR.
4.7.2 Drobitev naročil
Naročnik ne sme drobiti predmetov javnega naročila in oblikovati ocenjene vrednosti
naročila na način, da bi se izognil uporabi Zakona o javnem naročanju, razen če je
drobitev oz. razdelitev utemeljena z objektivnimi razlogi. Za takšno ravnanje je v skladu
s 111. členom ZJN-3 predvidena kazen za naročnike v višini od 25.000 EUR do
100.000 EUR.
Od izračuna ocenjene vrednosti je odvisna tudi odločitev, ali bo naročnik javno naročilo
vodil pod mejnimi vrednostmi za uporabo zakona (t. i. evidenčna naročila) oziroma bo
uporabil zakon in bo predmet objavil na portalu javnih naročil ali tudi v Uradnem listu
Evropske unije. ZJN-3 zato prepoveduje naročniku, da bi pri izračunu ocenjene
vrednosti naročila določil takšne vrednosti, da bi se izognil uporabi zakona. Naročnik to
lahko naredi na dva načina, bodisi določi nižjo vrednost predmeta bodisi oblikuje
predmet javnega naročila tako, da ga oblikuje v več naročil in se izogne uporabi zakona.
T. i. drobljenje naročila je nedopustno, razen če je razdelitev predmeta naročila
utemeljena z objektivnimi razlogi. ZJN-3 v okviru tega določila navaja »izognil uporabi
zakona«, pri čemer je treba, upoštevajoč namensko razlago, termin razumeti v smeri, da
se ne navezuje samo na delitev predmeta naročila tako, da bi se izognil uporabi zakona
nasploh (razdeliti predmet naročila na več manjših naročil in jih oddati po pravilih za t.
i. evidenčna naročila), ampak tudi v smeri, da naročnik deli predmet tako, da ga objavi
samo na portalu javnih naročil, čeprav bi moral ob izračunu pravilne ocenjene vrednosti
voditi postopek oddaje javnega naročila, ki ga je treba objaviti v Uradnem listu
Evropske unije (Basta Trtnik in ostali 2016, 119).
Drobljenje javnega naročila je prekršek po prvi točki 11. člena ZJN-3, za katerega je,
poleg sankcije za naročnika kot pravno osebo, predvidena tudi sankcija odgovorne
osebe iz izločitve postopkov javnega naročanja, in sicer tako, da ogovorna oseba ne sme
tri leta voditi, odločati ali kakor koli sodelovati v teh postopkih. Sklenitev pogodbe, ne
da bi naročnik predhodno izvedel postopek oddaje javnega naročila, pa je tudi razlog za
ničnost pogodbe, skladno z določili Zakona o pravnem varstvu v postopkih javnega
naročanja (ZPVPJN).
Ne gre pa razdelitve posameznega naročila na sklope razumeti kot drobitve naročila.
Kadar naročnik ustrezno določi predmet javnega naročila in le-tega razdeli na skope,
zakon posebej določa metodo za izračun ocenjene vrednosti.
50
4.8 Ocenjena vrednost in istovrstnost naročila
4.8.1 Ocenjena vrednost naročila
Basta Trtnik in drugi (2016, 117) menijo, da je pravilen izračun ocenjene vrednosti
javnega naročila nujen pogoj za uspešno izvedbo postopka oddaje javnega naročila in
uspešno izvršitev posla. Na podlagi pravilnega izračuna ocenjene vrednosti se naročnik
odloči za način pridobitve predmeta, izbere primerno vrsto postopka, določi pogoje in
zahteve, tehnične lastnosti predmeta naročila in tudi primerno vsebino pogodbe o
izvedbi javnega naročila.
V primeru, da ima naročnik ločene organizacijske enote (ki niso samostojno odgovorne
in ne sprejemajo pravic in obveznosti samostojno) se upošteva skupna ocenjena
vrednost naročil vseh posameznih organizacijskih enot.
Naročnik naj v primerih, ko lastnosti predmeta javnega naročila ne pozna dovolj dobro
in ni seznanjen z (vso) konkurenco na relevantnem trgu, izvede predhodno analizo trga.
Pridobljeni podatki mu bodo pomagali določiti pravilno in realno višino ocenjene
vrednosti, na podlagi katere sledijo nadaljnja potrebna in primerna ravnanja naročnika
za pridobitev kakovostnega predmeta in za dokončanje posla.
Ocenjena vrednost javnega naročila pa ni pomembna samo z vidika določitve pravilne
vsebine dokumentacije v zvezi z naročilom in primerno izbiro vrste postopka, ampak
tudi z vidika načrtovanja nabavne politike naročnika.
4.8.2 Ocenjena vrednost in zagotovljena sredstva naročnika
Pri določanju ocenjene vrednosti javnega naročila je treba opozoriti na razliko med
višino ocenjene vrednosti javnega naročila in višino zagotovljenih sredstev, saj ta
razlika pogosto ni znana. Ocenjena vrednost je podlaga za ustrezno izbiro postopka za
oddajo javnega naročila in jo naročnik izračuna na podlagi celotnega plačljivega zneska
brez DDV, vključno z morebitnimi opcijami ali podaljšanji, zagotovljena sredstva pa so
znesek, ki ga je naročnik predvidel za plačilo obveznosti, ki bodo izvirale iz pogodbe o
izvedbi javnega naročila. Morebitna nedopustnost ponudbe v skladu z ZJN-3 se veže na
preseganje zagotovljenih sredstev naročnika in ne na višino ocenjene vrednosti.
4.8.3 Istovrstnost naročil
Za začetek postopka je za temeljno orientacijo najbolj pomemben odgovor na dve
vprašanji, in sicer: kakšna je ocenjena vrednost istovrstnega naročila in kaj sploh je
predmet naročila. Zato ZJN-3 še vedno določa dve pomembni zahtevi za formalen
začetek postopka. Kot pravi 24. člen ZJN-3, mora biti način izračuna ocenjene
vrednosti, vključno z vsemi količinskimi in cenovnimi parametri, razviden iz
dokumentacije o javnem naročilu, ki jo vodi naročnik. Zato lahko naročnik začne
postopek naročila šele po izračunu ocenjene vrednosti. Drugi pomemben element pa je,
da mora naročnik dokumentirati vir in obseg sredstev, namenjenih za izvedbo naročila.
51
Zakon omogoča določitev istovrstnosti naročila na način, da predstavlja njegovo
tehnično, tehnološko, oblikovno, funkcionalno in/ali drugo celovitost. ZJN-3 bi moral v
24. členu natančneje določiti obdobje, v katerem se seštevajo istovrstna naročila. Iz
sedaj navedenega ni razvidno, katero obdobje naj upošteva naročnik, ki ni neposredni
proračunski uporabnik, ampak ima svoj poslovni načrt. Naročniki za določitev
istovrstnosti večinoma uporabijo poslovno leto.
Tudi novela javnega zakona ne definira podrobno, kaj pomeni istovrstno naročilo. Vsak
naročnik si zakonska določila tolmači po svoje, prav tako pa je tudi pravna stroka pri
tem neenotna.
Večno prisoten problem je določitev predmeta naročila in vprašanje, kaj paše skupaj in
je treba obravnavati v istovrstnem predmetu naročila. Da se lahko določeno naročilo
izvede po posameznem postopku in ali je to sploh mogoče, naj bi bilo določeno ravno z
vsebino načrta naročil in načinom, kako je naročnik določil predmet naročila.
Kot sem že ugotovil, je pri oblikovanju ocenjene vrednosti naročila nujno in
pomembno, da se predmet naročila iste vrste pravilno določi. Kot izhaja iz 19. točke
preambule direktive 2014/24/EU, se za namen ocene mejnih vrednosti pojem
podobnega blaga razume kot proizvodi, ki so namenjeni isti ali podobni uporabi, kot je
na primer dobava različnih vrst živil ali raznih kosov pisarniškega materiala. Običajno
bi gospodarski subjekt, dejaven na zadevnem področju, tako blago dobavljal v okviru
svojega normalnega nabora proizvodov.
Tako bi bilo treba v primeru, če bi naročnik na primer sklenil pogodbo o vzdrževanju
kupljene opreme, kot naročilo upoštevati ne samo storitve vzdrževanja, ampak tudi
vrednost nakupa opreme.
V primeru, ki ga navaja Arrowsmith (2014, 496) je oseba javnega prava v enem letu
sklenila tri pogodbe za proizvod X. Vsaka pogodba je bila vredna 100.000 EUR, in sicer
je znašala vrednost za nakup produkta 60.000 EUR, za storitve vzdrževanja iz Seznama
storitev A pa 40.000 EUR. Skupna vrednost vseh pogodb je 300.000 EUR in je treba
javno naročilo objaviti v Uradnem listu Evropske unije. Če bi se kot naročilo iste vrste
štela zgolj dobava blaga proizvoda X, bi bila vrednost nižja (180.000 EUR)5 in bi bilo
to pod mejno vrednostjo za objavo v Uradnem listu Evropske unije.
4.9 Vrsta postopka
Obvezen podatek v načrtu naročil je vrsta postopka, po katerem namerava naročnik
izvesti nabavo določenega predmeta naročila.
Kot navedeno v predhodnih točkah mora naročnik pri določanju postopka javnega
naročila upoštevati predmet naročila in ocenjeno vrednost naročila. V nadaljevanju
5 V skladu z mejnimi vrednostmi v Veliki Britaniji za splošno področje v 2014.
52
postopka javnega naročila je treba upoštevati zakonska določila za posamezen postopek
in določene roke za izvedbo posameznega postopka.
4.10 Pogodba ali okvirni sporazum
Določitev o tem, ali se za izvedbo javnega naročila sklepa pogodba ali okvirni
sporazum, je odvisna predvsem od predmeta naročila, za katerega se postopek izvaja.
Naročnik mora pri tem določanju upoštevati, ali obstajajo vsi elementi za sklepanje
pogodbe (količine, cene, roki dobave …), ker če ne obstajajo, mora naročnik skleniti
okvirni sporazum, v katerem niso določeni vsi navedeni elementi. Če je predmet
naročila dobava blaga/storitev, ki se ponavljajo iz leta v leto (pisarniški material, gorivo,
hrana …) predvidevam, da bo naročnik sklenil okvirne sporazume. Odločitev o
sklepanju pogodbe ali okvirnega sporazuma bo odvisna tudi od gibanja cen na tržišču,
razvoj tehnologije in podobno.
4.11 Načrtovan začetek postopka posameznega javnega naročila
Pri načrtovanju začetka postopka javnega naročila mora naročnik upoštevati čas,
potreben za ustrezno izvedbo postopka, od priprave dokumentacije v zvezi z oddajo
javnega naročila, do njegove objave na portalu e-naročanje do odločitve o oddaji
javnega naročila, roke za dostavo ponudb, roke mirovanja, pritožbene roke, roke za
odločanje DKOM državne revizijske komisije in podobno. Torej, to so vse okoliščine,
ki jih mora naročnik upoštevati, da bi se izognil problematiki med iztekom stare
pogodbe in sklepanjem nove pogodbe s ciljem nemotene izvedbe dejavnosti.
Pri načrtovanju začetka javnega naročila je treba izhajati iz ocenjene vrednosti predmeta
naročila za vsak posamezen predmet naročila in potrditi, kako dolgo formalno traja
postopek od objave do izbora najugodnejšega ponudnika in podpisa pogodbe.
Primer načrtovanja rokov za javno naročilo po odprtem postopku:
priprava in potrditev dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila 20 dni,
rok za dostavo ponudb 35 dni,
rok za pregled in oceno ponudb minimalno 30 dni (pojasnila, dopolnitve,
spremembe, neobičajno nizka cena, dostava dokazil, potrditve …),
rok mirovanja 8 delovnih dni, torej 10 dni,
podpis pogodbe 10 dni.
Skupaj potreben čas za sklenitev pogodbe 105 koledarskih dni. V tem roku ni upoštevan
čas internih postopkov odobritev in čas za odločitev DKOM v primeru revizijskega
zahtevka ter čas ponovitve postopka.
Pri izdelavi načrta naročil za postopke naročanja, ki se zaključijo s sklenitvijo okvirnega
sporazuma za dve ali več let, se pogosto pojavlja vprašanje, ali se vnese v načrt naročil
naslednje leto vrednost posamezne pogodbe/naročila, ki se bo sklenila na temelju
okvirnega sporazuma iz tekočega leta. Odgovor je ne, oziroma za naročnika ni nujno
53
vnesti vrednosti posamezne pogodbe v načrt naročil, ker se v načrt naročil vnesejo samo
predmeti naročanja, za katere se tudi izvajajo postopki.
Navedeno velja pod predpostavko, da je okvirni sporazum sklenjen letos in je tudi
postopek izveden letos, prav tako je bil vnesen v načrt naročil za to leto in ocenjena
vrednost je skupna ocenjena vrednost vseh posameznih pogodb, ki se bodo sklenile na
osnovi okvirnega sporazuma. Seveda pa mora biti vrednost posamezne pogodbe
zagotovljena v proračunu/finančnem načrtu za leto, v katerem bo le-ta sklenjena
(Gunjača in drugi 2013, 95).
54
5 NAČRTOVANJE POSAMEZNEGA NAROČILA
NAČRTOVANJE POSTOPKA/NAČINA NAROČILA
V okviru letnega načrta naročil načrtovanje posameznega naročila predstavlja korak v
načrtovanju, v katerem se cilji posameznega naročila določijo glede na potrebe vseh
zainteresiranih strani v podjetju, korak, v katerem se definira načrtovani postopek
naročila in ki predstavlja formalno osnovo za izvedbo naročila.
V fazi načrtovanja posameznega naročila se obravnavata vsebina in kompleksnost
predmeta naročila ter postopek, po katerem bomo naročilo izvedli. Izvedba javnega
naročila je timsko delo in je zato nujno v tem delu vključiti tim strokovnjakov za javno
naročanje in ostalih strokovnjakov v podjetju, seveda smiselno glede na predmet
naročila.
5.1 Cilji izdelave posameznega načrta naročila
Cilj izdelave posameznega načrta naročila je skupaj z vsemi zainteresiranimi udeleženci
uporabniki blaga, storitev ali gradenj sestaviti posamezen načrt naročila, razdeljen po
obdobjih s ciljem, da se zahteve realizirajo v načrtovanem času. Če je treba oz. ko je to
predpisano v internih postopkih naročnika, se posamezen načrt predloži v potrditev
odgovorni osebi. Načrt posameznega naročila predstavlja temelj za obravnavo možnosti
združevanja zahtev z drugimi internimi naročniki.
Na osnovi potrjenega posameznega načrta naročila lahko spremljamo, ali se načrtovani
roki za izvedbo posameznih del/dobav upoštevajo in lahko o odstopanjih obveščamo
odgovorne osebe.
Jasen načrt naročila, usklajen in potrjen s strani vseh zainteresiranih udeležencev v
podjetju, predstavlja osnovo za nadaljevanje nabavnega postopka. Zaradi tega je
postopek izdelave posameznega načrta naročila vitalnega pomena za uspeh izvedbe
naročila.
5.2 Vsebina posameznega načrta naročila
Ena od najpomembnejših vlog odgovornih oseb za javno naročanje je, da kontinuirano
razvijajo in posodabljajo dokumentacijo za upravljanje javnega naročanja. Za
načrtovanje posameznega naročila je pomembno izdelati osnutek dokumenta načrta
naročila z osnovnimi elementi, ki pa se lahko prilagaja (razširi, skrajša) glede na potrebe
predmeta naročanja in zahteve za naročilo.
Izdelava načrta naročila zahteva čas, raziskovanje in sodelovanje vseh zainteresiranih
udeležencev. Oseba, zadolžena za javno naročanje, mora na prvem mestu znati in
organizirati način, na katerega se bo načrt izdeloval in kdo bo pri tem sodeloval. Na
izdelavi posameznega načrta naročila in načrtovanja, ki ga le-ta vključuje, je treba začeti
55
aktivnosti, ko se definira predmet naročila ali ko se odločimo začeti načrtovati za
potrebo, ki je del letnega načrta naročil.
Z izdelavo posameznega načrta naročila je treba začeti v fazi ugotavljanja potreb, ki je
prva konkretna faza v postopku načrtovanja naročil. Za enostavna naročila se v tem
koraku načrtovanje tudi zaključi in ni potrebno, a za večji del naročil, predvsem za
združena naročila investicijskih projektov, bo delo na načrtu zajemalo vse faze vse do
potrditve odgovorne osebe za objavo obvestila o javnem naročilu.
Načrtovanje zahtevnejših naročil zahteva veliko več časa in vpletenost
večdisciplinarnega tima strokovnjakov (včasih tudi zunanje svetovalce), ki bodo aktivno
delali na načrtovanju predmeta naročila.
Za izdelavo posameznega načrta naročila za posamezen predmet naročila je potrebno
(Sigma 2010, 362):
Jasno definirati in opisati predmet naročila in ocenjeno vrednost naročila.
Uskladiti točne količine in kakovost zahtev.
Definirati zahteve glede dobave/izvedbe.
Raziskati tržišče z namenom, da ugotovimo dostopnost predmeta naročila na
trgu in število potencialnih izvajalcev.
Odločiti o strategiji naročila izbor pravilnega postopka/načina naročila,
pogodba ali okvirni sporazum.
Pripraviti dokumentacijo v zvezi z oddajo javnega naročila in definirati:
tehnične specifikacije, merila za ocenjevanje ponudb merila, zahteve za
ugotavljanje sposobnosti ponudnikov, pogodbene zahteve in pogoje.
Za vsako posamezno aktivnost v načrtu naročila se določijo roki za njihovo izvedbo in
osebo, ki je aktivnost dolžna izvesti. Ko so vse aktivnosti načrtovane, se načrt predloži v
potrditev odgovorni osebi naročnika.
Kar mora biti razvidno iz načrta in spremljajoče dokumentacije ter priloženo obrazcu
načrta in bo odgovorna oseba naročnika zagotovo želela vedeti, je:
Ali je finančni oddelek potrdil finančno zdržnost naročila.
Ali so zahteve za naročilo jasno definirane (npr. ali je specifikacija ustrezna za
izvedbo naročila na tržišču).
Da specifikacija v največji možni meri definira uspešno izvedbo posla in ne
vsebuje nepotrebnih detajlov, ki bi omejevali konkurenco.
Da je jasno, kdo je naročnik in kdaj/kje mora biti nabava izvedena.
Ali se lahko potrebe zadovoljijo iz trenutnih zalog ali z obstoječimi okvirnimi
sporazumi ali pogodbami.
Katere zakonske zahteve so potrebne pri posameznem naročilu.
Kdo so potencialni izvajalci in kakšna raziskava tržišča bo potrebna.
S kakšnimi omejitvami se lahko srečamo pri izvedbi konkretnega naročila.
Ali je finančni oddelek obveščen o možnih časovnih omejitvah.
56
Ali so ugotovljena tveganja, ki bi lahko slabo vplivala na izvedbo naročila
(operativna tveganja in finančna tveganja).
Prvi korak pri izdelavi posameznega načrta naročila je priprava temeljitih tehničnih
specifikacij in za tem priprava celotne dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila.
Izdelava načrta javnega naročila blaga, storitev ali gradenj je pol poti do uspeha
postopka naročila. Vsako naročilo bi se moralo zaznati v načrtu aktivnosti oziroma
časovni dimenziji aktivnosti, ki spremljajo postopek javnega naročila po pravilih EU.
Roki, ki jih je najpomembneje definirati v načrtu naročila, so:
Rok za izdelavo tehničnih specifikacij in tehnične dokumentacije naročila.
Rok za izvedbo raziskave tržišča.
Rok za izdelavo dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila.
Datum objave obvestila o javnem naročilu.
Rok za dostavo ponudb.
Rok sprejema odločitve o oddaji javnega naročila.
Datum, do katerega mora biti pogodba podpisana.
Za vsako aktivnost je treba imenovati osebo/osebe, zadolžene za izvedbo posameznega
dela iz načrta.
Če znotraj tima, ki izvaja javno naročilo, manjkajo kompetence za izdelavo tehničnih
specifikacij, je treba angažirati zunanje strokovnjake. Po navadi so pri izvedbi javnega
naročila vir napak prav tehnične specifikacije in tehnični kriteriji usposobljenosti.
Zato je interna ali po potrebi zunanja kontrola kakovosti dokumentacije korak, ki ga je
prav tako treba načrtovati. Ko je znan predmet nabave, je treba pripraviti zapis
raziskave tržišča oziroma identificirati potencialne ponudnike, ki predvidoma
izpolnjujejo zahteve naročnika.
Rok za dostavo ponudb mora biti dovolj dolg, da omogoči potencialnim ponudnikom
kakovostno pripravo in dostavo ponudbe.
Določitev oseb, odgovornih za izvedbo javnega naročila/komisije, je naslednji korak
načrtovanja. Člani komisije morajo imeti dovolj tehničnega in strokovnega znanja za
ocenjevanje ponudb. Ključni datum v posameznem načrtu naročila je datum odpiranja
ponudb in posledično datum začetka pregleda in ocene ponudb. Ta faza lahko traja kar
nekaj dni ali tednov, vključuje namreč morebitne popravke, dopolnitve in spremembe
ponudb, popravek računskih napak … Cilj pregleda je predlagati izbor najugodnejšega
ponudnika odgovorni osebi naročnika.
Odvisno od tega, kateri pogoji so bili zahtevani v skladu s 75. in 76. členom ZJN-3 v
dokumentaciji v zvezi z oddajo javnega naročila, mora naročnik preveriti dokazila za
ponudnika, s katerim namerava skleniti pogodbo, torej je treba načrtovati tudi te roke.
57
Postopek javnega naročila, odvisno seveda od ocenjene vrednosti predmeta naročila, od
izdelave dokumentacije v zvezi z oddajo javnega naročila do sklepanja pogodbe,
praviloma traja od dva do šest mesecev. V načrtovanju naročila je treba tudi upoštevati
realno možnost ponovitve postopka javnega naročila v primeru vložene revizije s strani
neizbranega ponudnika.
5.3 Prednosti izvajanja procesa načrtovanja naročil
Izvedba procesa načrtovanja naročil, ki vključuje vse relevantne udeležence, ima niz
prednosti (Sigma 2010, 342):
Povezuje udeležence uporabnike naročila, oddelek za finance in tima nabave
od prve zaznave obstoja potrebe.
Z združevanjem potreb in zahtev različnih področij oz. organizacij enot se
dosežejo ekonomski učinki in se prepreči nezakonita drobitev naročil.
Ne prihaja do presenečenj, ko se pojavljajo potrebe v prihajajočih mesecih.
Vsi vključeni udeleženci lahko načrtujejo in učinkovito razporedijo resurse
vire za naslednje leto.
Na osnovi načrta naročil se lahko objavi predhodno informativno obvestilo v
skladu s 54. členom ZJN-3, kar vpliva na skrajšanje rokov pri izvedbi
postopkov.
Sodelovanje med različnimi naročniki je boljše treba je upoštevati združevanje
potreb.
Načrt naročil je povezan s strateškim načrtom naročnika.
Če se postopki naročil ne načrtujejo (prav tam, 342):
Udeleženci, finančni oddelek in nabavni oddelek niso seznanjeni s potrebami
drugih in delajo izolirano.
Potrebe, ki pridejo do nabavnega oddelka, so presenečenja, ki jih ni bilo možno
načrtovati, kar vpliva na kakovost nabavnega postopka.
Zmanjšuje se ekonomičnost, ker se iste potrebe iz različnih organizacijskih enot
obravnavajo ločeno.
Zaradi drobljenja naročil se krši zakonodaja.
Oteženo je razporejanje virov.
Predhodno informativno obvestilo je nemogoče objaviti.
Sodelovanje med različnimi naročniki je težje, ker prihodnjih potreb ni možno
predvideti.
5.4 Uporaba rezultatov iz predhodnih naročil v procesu načrtovanja
»Dobra praksa« naročnika se najpogosteje gradi z izkušnjami, pridobljenimi v izvedbi
posameznega postopka javnega naročila in izvajanju pogodbe javnega naročila.
Neredko se naročniki učijo na svojih napakah in tako razvijajo veščine in znanja,
potrebne za čim bolj učinkovito upravljanje javno-naročniškega »ciklusa«.
58
Upravljanje s pogodbami se lahko razume kot niz korakov, ki omogočijo naročniku in
izvajalcu, da izpolnita pogodbene obveznosti v skladu s pogodbo o izvedbi javnega
naročila, torej da bi izpolnila cilje in pogoje, določene s predmetno pogodbo.
Upravljanje pogodb je sestavna in končna faza izvedbe javnega naročila in vsebuje:
Nadzor nad pogodbo o izvedbi javnega naročila.
Upravljanje dogovorjenih odnosov obeh pogodbenih strank.
Pravila arhiviranja dokumentacije javnega naročila.
Nadzor nad pogodbo o izvedbi javnega naročila vključuje niz aktivnosti in del, ki
zagotovijo, da so izvedene storitve, dobavljeno blago in izvedene gradnje na ravni
dogovorjene izvedbe in kakovosti, torej skladna s pogodbenimi določili.
Koraki, ki jih nadzor nad pogodbo obsega, so:
Potrditev usklajenosti pogodbe o izvedbi s ponudbo in dokumentacijo v zvezi z
oddajo javnega naročila.
Kontrolo izvedbe storitev/dobav v pogodbenih rokih.
Kontrolo kakovosti storitev/blaga/gradenj.
Kontrolo izstavljenih računov.
Kontrolo, ki potrjuje izvedeno primopredajo.
Kontrolo, ki omogoča preveritev stanja zalog.
Kontrolo plačevanja dobavljenega/izvedenega.
Kontrolo »dobre prakse« naročnika.
Vzpostavitev »dobre prakse« naročnika.
V bistvu je »dobra praksa« naročnika najboljši temelj za kakovostno načrtovanje v
prihodnje, ker se iz izvedenih pogodb lahko razberejo:
Pomanjkljivosti pogodbenih določil.
Podatki o količinah ocenjenih in realiziranih.
Zahteve kakovosti.
Sposobnost izvajalca za ustrezno izvedbo pogodbe.
Navedeno bo zelo vplivalo na načrtovanje in strategijo javnega naročanja za posamezno
nabavno kategorijo. Merjenje izvajanja pogodb ima veliko koristnih učinkov:
Merjenje izvedbe, v času izvedbe in po izvedbi pogodbenih obveznosti, daje
čvrste dokaze o učinkovitosti glede na cilje in postavljene pogoje pogodbe o
izvedbi javnega naročila.
Daje podatke in smernice o kakovosti, kapaciteti in usposobljenosti sistema
javnega naročanja na nivoju naročnika.
Naročnik bo dobil povratne informacije in potrditev o tem, do kakšne mere je
postopek naročanja učinkovito načrtovan in voden, predvsem kar se tiče
izdelave tehničnih specifikacij, izbire pogodbene strategije in modela pogodbe,
določitve postopka naročanja, določanja kriterijev za izbor najugodnejše
ponudbe in izvedbe pregleda in ocenitve ponudb in sklepanje pogodbe.
59
Neprekinjen proces »naučenih lekcij«, ki izvira iz učinkovitega sistema merjenja
izvedbe pogodbe, s katerim se lahko odkrijejo prednosti in pomanjkljivosti bodo
dali dobre argumente in vplivali na spremembe in izboljšanje postopkov nabave
v vseh fazah ter v notranjih in zunanjih odnosih.
Rezultati predhodno izvedenih javnih naročil so najboljša izkustvena šola naročnika. So
najboljše orodje, ki daje naročniku realne, merljive podatke o predmetu naročanja
(količine, specifikacije, katerih prednosti in pomanjkljivosti po načelu dobre prakse
lahko preslika v prihodnja naročila).
60
6 UPRAVLJANJE JAVNEGA NAROČANJA IN
NAČRTOVANJE NABAVE V DEM d.o.o.
6.1 Predstavitev družbe
DEM so kot javno podjetje, ki opravljajo dejavnost na infrastrukturnem področju na
področju električne energije, s strani države, opredeljene kot pomembna
hidroenergetska družba in so tudi največji proizvajalec električne energije iz hidro virov
v Sloveniji. DEM obratujejo z osmimi velikimi hidroelektrarnami na reki Dravi, s tremi
malimi hidroelektrarnami in štirimi sončnimi elektrarnami, tako proizvedejo kar 23 %
električne energije v Sloveniji, kar predstavlja 80 % slovenske električne energije, ki
ustreza merilom obnovljivih virov in standardom mednarodno priznanega certifikata
Renewable Energy Certificates System (RECS). Tako je električna energija pridobljena
na okolju prijazen način in s skrbjo trajnostnega razvoja.
DEM imajo pravno obliko družbe z omejeno odgovornostjo. Vlada RS je leta 2007
prepisala svoj delež na Holding Slovenske elektrarne (HSE), ki je tako postal 100 %
lastnik DEM.
Družba DEM je torej članica skupine HSE. Vlada RS je leta 2001 ustanovila HSE z
namenom skupnega nastopanja ponudnikov na trgu z električno energijo, kar bi
pomenilo izboljšanje njihove konkurenčnosti in povečalo potencial za gradnjo verige
HE na spodnji Savi. Skupino HSE je ob ustanovitvi sestavljalo šest družb, med katerimi
je bila družba HSE obvladujoča družba, ostale družbe v skupini pa odvisne družbe.
Vsaka od družb v skupini je pravno samostojna oseba (DEM, 2016).
Družba DEM ima za svojo primarno in največjo dejavnost proizvodnjo električne
energije iz obnovljivih virov, kar pomeni proizvodnjo iz hidro virov. Tako DEM ustvari
na letni ravni pribl. 95 % celotnih prihodkov s prihodki od prodane električne energije
(DEM, 2016).
Družba ima naslednje organizacijske enote:
vodstvo družbe,
tehnični sektor,
poslovno-splošni sektor,
sektor za korporativno upravljanje,
delovne enote,
službe,
oddelke,
začasne projektne enote.
61
Slika 3: Organizacijska shema družbe na dan 31. 12. 2015
Vir: Pravilnik o organiziranosti družbe DEM 2015.
Organizacijsko najvišji nivo vodenja družbe predstavljajo direktor, pomočnik oz.
pomočniki direktorja in svetovalci direktorja.
Prav tako tehnični direktor predstavlja organizacijsko enoto na prvi ravni, ki je
neposredno vezana na direktorja družbe, tako se v tehničnem sektorju izvaja primarni
proces proizvodnje električne energije, prav tako pa so tu udeležene še podporne
strokovne službe za vzdrževanje hidroenergetskih objektov in naprav, informatiko in
razvoj.
Poslovno-splošni sektor predstavlja organizacijsko enoto na prvi ravni, ki je neposredno
vezana na pomočnika direktorja družbe, v okviru sektorja se izvajajo procesi
računovodstva, financ, splošnih zadev ter načrtovanja in kontrolinga.
Sektor za korporativno upravljanje predstavlja organizacijsko enoto na prvi ravni, ki je
neposredno vezana na pomočnika direktorja družbe, v okviru sektorja se izvajajo
procesi nabave in prodaje, pravne pisarne, zagotavljanja človeških virov in varstva pri
delu.
V sektorju se lahko organizirajo organizacijske enote po naslednjih ravneh organiziranja
kot delovne enote, službe in oddelki.
62
6.2 Poslovna politika družbe
DEM svojo poslovno politiko odražajo s sloganom »Energija iz narave za človeka in
naravo v sedanjosti in prihodnosti«.
DEM proizvedejo skoraj 25 % okolju prijazne in čiste električne energije, glavnino
svoje dejavnosti družba DEM opravlja na reki Dravi s svojo verigo elektrarn, kar
temelji na učinkovitih procesih, ki potekajo z minimalno obremenitvijo virov in okolja.
Družba skrbi za zanesljivost partnerskega sodelovanja na vseh področjih in
prilagodljivost izzivom zaposlenih, lastnikov in zunanjega okolja, v svoji
hidroenergetski dejavnosti družba celovito obvladuje in trži vse procese, skrb za okolje
pa je vselej merilo presoje delovne in ekonomske uspešnosti – pri obstoječih
zmogljivostih in tistih, ki jih še namerava vzpostaviti. Temeljne vrednote družbe DEM
so učinkovitost, zanesljivost, prilagodljivost, celovitost in okoljska odgovornost (DEM,
2016).
6.2.1 Poslanstvo
Poslanstvo DEM je na področju učinkovite izrabe obnovljivih energetskih virov v
Sloveniji biti vodilno podjetje, ki s svojo razvojno naravnanostjo zagotavlja kakovostno
električno energijo na okolju prijazen način, s ciljem ekonomske uspešnosti in
skladnega trajnostnega razvoja okolja in tržišča, na katerem deluje (DEM, 2016).
6.2.2 Vizija
Vizija DEM je z učinkovito izrabo obnovljivih virov in optimalno razporeditvijo lastnih
virov ohraniti položaj vodilnega hidroenergetskega sistema v Sloveniji, hkrati pa se s
strateškimi partnerstvi in smiselno širitvijo dejavnosti uveljavljati na tržno zanimivih
področjih. Razvojna naravnanost oziroma prihodnost družbe DEM se zrcali v izraziti
razvojni naravnanosti, ki zajema nadaljevanje obnove obstoječih zmogljivosti, iskanje
novih razvojnih možnosti in tržnih priložnosti ter gradnjo novih zmogljivosti na drugih
porečjih (DEM, 2016).
6.2.3 Strateški cilji
Glavni strateški cilji družbe so zapisani v dokumentu Strateški razvojni program družbe
DEM za obdobje do leta 2018 in v dokumentu Razvojni načrt družbe in skupine HSE
2015–2019 ter v dolgoročnih projekcijah poslovanja družbe DEM za obdobje 2016–
2030. Dolgoročni načrt obnove in razvoja družbe DEM za obdobje 2003–2018 je bil
sprejet leta 2003 (DEM, 2016).
Ključni strateški cilji družbe DEM do leta 2018. Cilji v okviru varne in zanesljive
proizvodnje ter izgradnje novih proizvodnih zmogljivosti:
Zagotavljanje zanesljive in nemotene proizvodnje električne energije:
Zagotavljanje razpoložljivosti naprav in opreme.
63
Zanesljivost obratovanja.
Maksimalno izkoriščanje danega vodnega potenciala.
Izvajanje optimalne in skupne politike vzdrževanja:
Vzdrževanje večine HE objektov v skupini HSE.
Zagotavljanje varnega obratovanja HE.
Monitoring objektov in naprav.
Izvedba načrtovanih investicij v nove proizvodne zmogljivosti:
Izgradnja črpalne HE Kozjak.
Izgradnja verige HE na reki Muri.
Obnovitev obstoječih kapacitet in povečanje moči.
Izgradnja MHE-jev in izkoristiti druge obnovljive vire.
Skrb za trajnostni razvoj.
Maksimalno izkoriščanje naravnih danosti reke Drave in njenih pritokov.
Racionalna izraba hidroenergetskega potenciala z malimi HE.
Postati nosilec hidroenergetskega stebra v skupini HSE.
Zagotavljanje vseh pogojev (kadri, organizacija, finance) za izvedbo strateških
projektov.
Cilji v okviru racionalizacije poslovanja:
Zagotavljanje konkurenčnosti z zniževanjem stroškov poslovanja.
Cilji v okviru upravljanja s človeškimi viri:
Skrbeti za izobražene, kompetentne, zadovoljne in motivirane zaposlene.
Zagotavljati optimalno število zaposlenih.
Zagotavljati optimalno kadrovsko strukturo.
Skrbeti za nenehno usposabljanje.
Skrbeti za kakovost delovnega življenja.
Cilji v okviru upravljanja s finančnimi viri:
Zagotavljati kratkoročno in dolgoročno plačilno sposobnost.
Obvladovati finančna tveganja.
Zagotavljati optimalne vire financiranja.
Voditi optimalno finančno politiko.
Optimizirati strukturo virov financiranja in kapitalsko sestavo.
6.3 Nabavna politika
Kot je navedeno v letnem poročilu družbe (DEM 2015), so pri uresničevanju razvojnih
in strateških ciljev podjetja ustrezno usposobljeni in kakovostni izvajalci ključnega
64
pomena. Postopke naročanja v DEM ureja interni akt: Pravilnik o izvajanju postopkov
naročanja. Pri izvajanju naročil upoštevajo javno naročniško zakonodajo za
infrastrukturno področje.
Za učinkovito izvedbo naročil po javno naročniški zakonodaji so pred družbo DEM
mnogi izzivi na strateški in izvedbeni ravni. Za poslovanje, skladno z zakonom o
javnem naročanju in celostno obvladovanje nabavnih postopkov, je potrebna dobra
organiziranost ter sodelovanje posameznih služb, ki terja dobro poznavanje zakonodaje
s področja javnih naročil in poznavanje prakse DKOM.
Pri izvedbi javnih naročil ugotavljajo ustrezno ekonomsko, finančno in tehnično
usposobljenost z ustreznimi pogoji, zahtevami in merili, ki so smiselno povezani s
posameznim predmetom javnega naročila. V DEM težijo k čim večji centralizaciji
nabavne funkcije, vendar zaradi narave dela tega ni mogoče v celoti izvesti. Z namenom
zmanjševanja drobitve naročil in doseganja boljših ekonomskih učinkov ter posledično
racionalizacije poslovanja težijo k zmanjševanju števila izvajalcev.
V letu 2015 so sklenili dogovor družb skupine HSE o politiki izvajanja postopkov
skupnega naročanja. Izvajanje postopkov skupnega naročanja blaga, storitev in gradenj
je eden od instrumentov optimizacije in racionalizacije stroškov ter investicijskih
vlaganj, tako na ravni posamezne družbe kot tudi skupine HSE.
Zaradi boljše izkoriščenosti obstoječih virov v skupini HSE, tako kadrov kot opreme, v
skladu z zakonodajo uporabljajo oddaje naročil povezanim družbam v skupini družb
HSE, s ciljem pozitivnega prispevka k poslovnemu izidu skupine HSE.
Med poglavitne naloge nabave v DEM uvrščajo ustrezno in zakonito izvedbo nabavnih
postopkov s ciljem zagotoviti, glede na zastavljena merila in kriterije, najugodnejšega
izvajalca storitev ali dobavitelja opreme.
Kakovost dobave materiala in storitev posameznih izvajalcev neposredno vpliva na
brezhibno delovanje naprav, kar je pogoj za nemoteno proizvodnjo električne energije.
Zaradi pomembnosti zagotavljanja nemotene proizvodnje električne energije ima izbor
kakovostnih izvajalcev še toliko večji pomen (DEM, 2016).
6.4 Organiziranost nabavne funkcije
Nabavna funkcija se v DEM izvaja v službi Nabava in prodaja in deloma v posameznih
organizacijskih enotah.
Posamezne službe predstavljajo organizacijske enote na drugem nivoju, organizirane v
okviru sektorjev. Sektor za korporativno upravljanje predstavlja organizacijsko enoto na
prvem nivoju, ki je neposredno vezana na direktorja družbe. V okviru sektorja se
izvajajo procesi nabave in prodaje, pravne pisarne, zagotavljanja človeških virov in
varstva pri delu.
65
Temeljne naloge nabave so (DEM 2015, 15):
nabava osnovnih sredstev,
nabava drobnega inventarja in storitev,
nabava materiala in blaga za celotno družbo,
izvajanje drugih nalog po odredbi vodstva družbe.
Za nabavo v DEM so značilne številne posebnosti. Družba nima proizvodne zaloge
(surovine, sestavni deli) niti zaloge polizdelkov in ne zaloge končnih izdelkov. Ima pa
zaloge pomožnega materiala (material za vzdrževanje, popravila in delovanje), ki se
uporablja v proizvodnem procesu, vendar ne postane sestavi del proizvoda (mazalno
olje, deli za popravila strojev itd.). Družba nima centralno vodenega skladiščnega
poslovanja, saj so skladišča organizirana po elektrarnah in se zaloge vodijo po
vzdrževalnih skupinah. Tako se služba nabave ne ukvarja z zalogami, čeprav so se v
preteklosti pogosto postavljala vprašanja v zvezi s centraliziranim spremljanjem
skladiščnega poslovanja v družbi (Vidovič 2006, 37).
Kot ugotavlja že kolegica Vidovič v svoji diplomski nalogi, družba nima centralno
vodenega skladiščnega poslovanja, prav tako družba nima centralno organiziranega
sistema nabave.
Postopek drobnih naročil, sicer z vrednostno omejitvijo, še vedno omogoča
posameznim organizacijskim enotam izvajanje nabave decentralizirano, z vsemi
prednostmi in z vidika javnega naročanja, predvsem s slabostmi decentraliziranega
sistema. Naveden postopek omogoča veliko razpršenost nabav po posameznih
organizacijskih enotah brez enotnega pregleda in kontrole.
6.5 Uvrstitev družbe na seznam javnih zavezancev
6.5.1 Zavezanec po ZJNVETPS
DEM d.o.o. so bile kot naročnik, ki mora upoštevati javno naročniško zakonodajo,
opredeljene z uvrstitvijo na seznam iz Priloge 2 Uredbe o seznamih naročnikov,
področni zakonodaji skupnosti, seznamih gradenj in storitev, obveznih informacijah v
objavah, opisih tehničnih specifikacij in zahtevah, ki jih mora izpolnjevati oprema za
elektronsko naročanje (Uradni list RS, št. 12/2013), ki jo je izdala Vlada Republike
Slovenije in je začela veljati 8. 2. 2013.
Dejstvo, da je bil naročnik naveden na seznamu po navedeni uredbi, še ni ključno, ker je
seznam informativne narave in odgovor na to, ali je neki gospodarski subjekt naročnik,
določajo pogoji, ki sta jih določala ZJN-2 in ZJNVETPS, ne pa uredba kot podzakonski
akt.
Da bi bil neki subjekt naročnik po ZJNVETPS, ne zadošča le ugotovitev, ali ima ta
določen status (javni naročnik, javno podjetje ali zasebnik), temveč je treba tudi
ugotoviti, ali opravlja katero izmed infrastrukturnih dejavnosti iz 5. odstavka 9. člena
66
ZJNVETPS. V tretjem odstavku 5. člena ZJNVETPS je določeno, da se ZJNVETPS v
primeru električne energije uporablja za naslednje dejavnosti:
a) zagotavljanje ali upravljanje stalnih omrežij, ki so namenjena zagotavljanju
javnih storitev v zvezi s proizvodnjo, transportom in distribucijo električne
energije ali
b) dobavo električne energije takšnim omrežjem.
Zaradi nejasno opredeljenega pojma dobava (iz zgoraj navedene besedne zveze »dobava
električne energije takšnim omrežjem«) in pogojev za javna podjetja so v DEM
predvidevali, da ne izpolnjujejo pogojev za določitev statusa naročnika in so na
Ministrstvo za finance, ki je bilo v 2013 pristojno za javna naročila, podali zahtevo za
ugotavljanje statusa po ZJN in ZJNVETPS.
Ministrstvo za finance je na podlagi zahteve družbe DEM v postopku ugotavljanja
statusa naročnika po ZJN in ZJNVETPS v prvi polovici 2013 izdalo odločbo, s katero je
odločilo, da DEM ni naročnik po določbah ZJN (1. točka), je pa naročnik po določbah
ZJNVETPS, in sicer za dejavnost dobave električne energije stalnim omrežjem, ki so
namenjena zagotavljanju javnih storitev v zvezi s proizvodnjo, transportom in
distribucijo električne energije.
DEM je zoper odločbo Ministrstva za finance sicer vložil pritožbo, a je vlada dne 3. 8.
2013 pritožbo zavrnila z utemeljitvijo, da pritožbene navedbe, da DEM kot proizvajalec
električne energije ne izvaja relevantne dejavnosti, niso utemeljene, saj po mnenju vlade
iz določb Energetskega zakona in mnenja Evropske komisije, na katero je izpodbijano
odločbo oprlo Ministrstvo za finance, namreč izhaja, da tudi proizvodnja električne
energije sodi med dejavnosti iz tretjega odstavka 5. člena ZJNVETPS.
6.5.2 Zavezanec po ZJN-3
Zakonodajalec je v ZJN-3, ki je stopil v veljavo 1. 4. 2016 in združuje obe področji,
torej splošno in infrastrukturno, ustrezneje definiral naročnike na infrastrukturnem
področju, in sicer v skladu s prvim odstavkom 9. člena so naročniki po tem zakonu
javna podjetja, ki opravljajo eno ali več dejavnosti na infrastrukturnem področju.
V 14. členu ZJN-3 je dejavnost električna energija podrobneje opredeljena in pravi:
Glede električne energije se pravila za javno naročanje na infrastrukturnem področju
uporabijo za naslednje dejavnosti:
1. a) zagotavljanje ali upravljanje stalnih omrežij, ki so namenjena zagotavljanju
javne storitve v zvezi s proizvodnjo, prenosom ali distribucijo električne
energije;
b) dobavo električne energije takšnim omrežjem.
2. Če stalnim omrežjem, ki zagotavljajo javno storitev, električno energijo dobavlja
naročnik iz č) ali d) točke prvega odstavka 9. člena tega zakona, se to ne šteje
kot dejavnost iz prejšnjega odstavka, kadar sta izpolnjena naslednja pogoja:
67
a) naročnik proizvaja električno energijo zato, ker je njena poraba potrebna za
opravljanje dejavnosti, ki niso navedene v prejšnjem odstavku ali 13., 15. ali 16.
členu tega zakona in
b) dobava javnemu omrežju je odvisna le od lastne porabe tega naročnika in ne
presega 30 odstotkov njegove celotne proizvodnje energije glede na povprečje
prejšnjih treh let, vključno s tekočim letom.
3. Za namen tega člena "dobava" vključuje generiranje oziroma proizvodnjo,
veleprodajo in maloprodajo.
Glede na navedeno in upoštevajoč definicijo javnega podjetja v 5. odstavku 9. člena
ZJN-3 ni dvoma, da so DEM d.o.o. zavezanci k javnim naročilom in morajo kot
naročnik upoštevati javno naročniško zakonodajo, ki velja za infrastrukturno področje.
6.6 Izvajanje nabavnega procesa in načrtovanje javnih naročil
Nabava v DEM še vedno, sicer z vrednostno omejitvijo, poteka po posameznih
organizacijskih enotah razpršeno, torej decentralizirano, zahtevki časovno in iz
posameznih organizacijskih enot prihajajo v nabavno službo preko celotnega leta,
čeprav bi bilo posamezne nabave treba načrtovati in združiti za vse posamezne
organizacijske enote na začetku leta in temu primerno izvesti posamezne postopke.
Zaradi navedenega prav tako ni možno poenotiti specifikacij zahtevanega blaga oz.
storitev, prav tako ni učinkov ekonomije obsega.
Obstaja tveganje drobitve naročil, namreč s seštevanjem več manjših nabav se lahko
preko leta prekorači z zakonom predpisana mejna vrednost, kjer bi bilo treba izvesti
strožji postopek javnega naročila. Poleg težav z razpršenim oddajanjem naročil in
različnega poimenovanja predmetov naročil je oteženo tudi seštevanje vseh naročil
oziroma kontrola nad naročili.
Načrtovanje javnih naročil v DEM ni ustrezno sistemsko urejeno in ga v družbi ne
izvajajo. V družbi nimajo izdelanega načrta naročil, ki bi bil nabavni službi vodilo za
delo in osnova za izvedbo vseh potrebnih naročil.
Brez načrtovanja ni možna ustrezna analiza in kontrola. Notranja kontrola sistemsko ni
vzpostavljena, zato bo treba ustrezno kontrolo povečati oz. uvesti. S povečano kontrolo
na vseh področjih se zagotovi zakonita, učinkovita in racionalna izvedba javnih naročil
in poraba sredstev, z analizami pa se odkrijejo ozka grla, ki jih bo treba odpraviti.
Poslovni načrt družbe predstavlja osnovo za operativno delo nabavne službe v tekočem
letu, kar pa ni dovolj za družbo, ki mora upoštevati pravila javnega naročanja. Iz
poslovnega načrta ni moč razbrati komercialne vsebine posamezne planske postavke.
Vidovič (2006, 41) že pred več kot desetimi leti, ko družba DEM še ni bila zavezanec k
javnemu naročanju, v svoji diplomski nalogi omenja problematiko načrtovanja, in sicer
meni, da bi na osnovi poslovnega načrta družbe (načrta investicij, načrta vzdrževanj ter
plana revizij in remontov) bilo treba izdelati nabavni načrt, ki bi opredeljeval, kaj,
68
koliko, kdaj kupiti in koliko bi bilo treba za to plačati. Tako usklajen nabavni načrt bi
pokrival večji del nabavnega delovanja. Nenačrtovane aktivnosti bi zahtevali le
dogodki, ki jih ni mogoče predvideti, to so razni nepredvideni škodni dogodki.
69
7 EMPIRIČNA RAZISKAVA NAČRTOVANJA NABAVE
V OKVIRU JAVNIH NAROČIL V DEM d.o.o.
7.1 Potek raziskave
Empirična raziskava je bila v podjetju DEM izvedena s pomočjo strukturiranega
intervjuja fokusne skupine s pomočjo vnaprej pripravljenih opornih vprašanj odprtega
tipa. Želel sem izkoristiti vse prednosti, ki nam jih ta vrsta raziskave omogoča, tako da
sem lahko med samo izvedbo prilagajal vprašanja v okviru konteksta razprave. Pri
skupinskem intervjuju so me zanimali različni pogledi, izkušnje in različno
razumevanje upravljanja in načrtovanja javnega naročanja v DEM med sodelujočimi v
procesu nabave.
Skupinski intervju sem si izbral kot eno najbolj priljubljenih metod/tehnik zbiranja
kvalitativnih podatkov. Intervju je potekal kot interaktivna, spontana in neformalna
diskusija udeležencev na izbrano temo z namenom vsestranske izmenjave pogledov,
pri kateri vsi udeleženci lahko izražajo svoje misli in odgovarjajo na misli drugih.
Predvidel sem heterogeno skupino sodelujočih, z različnimi stališči in pogledi na
obravnavano temo. Kljub heterogeni skupini sodelujočih pa je bilo vzdušje med samo
izvedbo sproščeno in družabno, kar je pogoj za večje zaupanje in odkritost med
sodelujočimi. Prednost heterogene skupine je tudi, da lahko zaradi različnih pogledov
proizvede več idej.
Z intervjujem sem si pomagal priti tudi do bolj poglobljenih podatkov, ki sem jih
dopolnili s podatki, pridobljenimi iz drugih virov ter odgovore okrepil z dodatnimi
podvprašanji za lažjo analizo. Pri analizi odgovorov sem se potrudil, da odgovore čim
bolj pravilno interpretiram.
Z opornimi vprašanji sem zastavil splošno temo pogovora in so mi predstavljala okvir
za diskusijo. Sodelujoči so s pomočjo vprašanj izrazili svoje mnenje o teh temah. Vse,
kar je skupina izrazila, sem si v vlogi raziskovalca po izvedenem srečanju natančno
zabeležil in nato zbrane podatke tudi skrbno obdelal.
Pomanjkljivost izvedbe intervjuja je, da sem izvajalec raziskave, kot vodja nabavne
službe, neposredno vpleten v proces nabave in se nisem mogel izogniti svojemu
subjektivnemu mnenju in svojim stališčem do vprašanj raziskave. Torej so bile
povratne informacije pridobljene iz dveh virov iz sebe in sodelujočih v intervjuju.
Vprašanja so bila pripravljena z namenom pridobiti podatke od različnih udeležencev v
nabavnih postopkih, ki mi bodo v nadaljevanju dela pomagali zavrniti oz. potrditi
hipoteze. Skupinski intervju sem izvedel na sedežu podjetja na začetku januarja 2017 z
različnimi udeleženci, sodelujočimi v nabavnem postopku:
vodjo sektorja korporativnega upravljanja, v katerega sodi nabavna služba,
70
vodjo službe za kontroling,
vodjo sektorja vzdrževanja,
vodjo strokovnih tehničnih služb,
nabavnimi referenti.
Kot izvajalec intervjuja sem sodelujočim:
pojasnil cilje raziskave in predmet pogovora,
poudaril resnost in strokovnost problema, ki ga preučujejo, in pomembnost
celotnega raziskovalnega projekta ter
poudaril pomembnost mišljenj, opomb, predlogov in vsega drugega, kar bodo
sodelujoči povedali.
7.1.1 Vprašanja raziskave
Okvirna vprašanja, ki so bila uporabljena pri intervjuju, so mi služila kot grob okvir za
raziskavo. Njihova razčlenitev po posameznih hipotezah in analiza sledi v nadaljevanju.
Vprašanja se smiselno povezujejo in prepletajo, mnogokrat se navezujejo na več
različnih hipotez.
7.2 Analiza rezultatov
Z analizo rezultatov bom prišel do odgovora na temeljno raziskovalno vprašanje
magistrskega dela:
»Ali v analiziranem podjetju ustrezno upravljajo proces nabave v okviru javnih naročil
oziroma kako proces nabave izboljšati z ustreznim načrtovanjem nabave?«
Hipoteze s posameznimi vprašanji in odgovori:
H1: Načrtovanje nabave je osnova za določitev istovrstnosti naročil, pravilen izračun
ocenjene vrednosti predmeta naročila in izbor pravilnega postopka v skladu z ZJN-3.
1. vprašanje
Ali v družbi DEM znate določiti istovrstnost naročil, ustrezno določiti predmet naročila
in izračunati/določiti ocenjeno vrednost predmeta naročila?
Ne znajo določiti istovrstnosti naročil in posledično ustrezno oblikovati predmete
naročil in oblikovati ocenjene vrednosti naročil. Vsi trije navedeni elementi so v močni
korelaciji, ki pa jih ne znajo ustrezno opredeliti, saj nimajo ustrezno vzpostavljenega
sistema za določitev istovrstnosti blaga/storitev kot osnove za načrtovanje nabave.
Glede na raznolikost naročil hidromehanske, strojne, elektro, IT in ostalih tipov opreme,
prav tako pa raznolikost storitev, ki jih naročajo, bo določitev istovrstnosti poseben
izziv, predvsem zaradi tega, ker se zakonodajalec ne zna jasno opredeliti do pojma
istovrstnosti, tudi stališča pravne stroke so različna.
71
2. vprašanje
Kdo je po vašem mnenju odgovoren za določitev istovrstnosti naročila?
Družba DEM je odgovorna za ustrezno določitev istovrstnosti naročil. Interni naročnik
je odgovoren za določitev. Pripravljavec načrta naročil je odgovoren. Mnenja se zelo
razlikujejo med sabo. Odgovornosti se prelagajo med različnimi tehničnimi oz.
strokovnimi področji družbe.
3. vprašanje
Ali znate v družbi DEM sami določiti ustrezno klasifikacijo in razvrstiti
blago/storitve/gradnje v ustrezne nabavne skupine za oblikovanje predmetov naročil?
Ali obstaja šifrant blaga/storitev?
Šifrant blaga in storitev v družbi DEM še ne obstaja. V družbi bodo sposobni sami
določiti ustrezne klasifikacije blaga, storitev in gradenj, ko bomo postavili ustrezen
sistem določitve istovrstnosti. K izvedbi klasifikacije bodo pristopili. Eden izmed
največjih izzivov je poenotiti nazive blaga/storitev različnih internih naročnikov iz
tehničnega in prav tako splošnega področja družbe.
Treba je določiti »ključ« za določitev klasifikacije, problematika je podobna kot pri
določitvi istovrstnega blaga. Klasifikacija mora biti predmet uskladitve tehničnih služb,
nabavne službe, pravne službe in službe kontrolinga. Pri oblikovanju izhodišč za
določitev ustreznih nabavnih skupin potrebujejo strokovno pomoč od zunaj.
4. vprašanje
Ali vsi sodelujoči v postopkih javnega naročanja razumejo razdelitev procesa javnega
naročanja na predrazpisno, razpisno in izvedbeno pogodbeno fazo naročila?
Odgovor:
Ne. Na vseh nivojih družbe se kot nabavni proces še vedno razume samo razpisna faza
naročila. Ni ustreznega razumevanja aktivnosti, ki spadajo v posamezno fazo procesa
javnega naročanja.
Potrditev/zavrnitev hipoteze H1
Hipotezo H1 lahko v celoti potrdim. Načrtovanje nabave, kot proces, je osnova za
pravilnost vseh nadaljnjih korakov. Če se aktivnosti načrtovanja ne izvajajo, imajo
težave z določitvijo istovrstnosti, oblikovanja predmetov naročila in oblikovanju
ocenjenih vrednosti. V družbi ne razumejo pomembnosti aktivnosti predrazpisne in
porazpisne faze procesa nabave. Proces nabave preozko enačijo s fazo izvedbe
posameznega naročila.
H2: Za celovito obvladovanje javnega naročanja v DEM je na področju javnih naročil
nujno potrebno sodelovanje različnih služb oz. strokovnjakov z različnih področij. Za
določitev ustrezne nabavne politike so nujne odločitve na strateški ravni podjetja.
72
5. vprašanje
Ali v DEM vsi razumete in upoštevate obveze, ki jih imate kot javno podjetje
zavezanec k Zakonu o javnem naročanju in Zakonu o dostopu do informacij javnega
značaja na ravni družbe, ali menite, da se javno-naročniška zakonodaja navezuje samo
na delo nabavne službe?
V DEM ne razumejo vseh obvez družbe, ki jih imajo kot javno podjetje, še vedno velja
prepričanje zaposlenih, sodelujočih v postopkih naročanja in morda celo vodstva
podjetja, da je javno naročanje področje, s katerim se mora ukvarjati samo služba
nabave. Med sodelujočimi se poraja vprašanje, ali smo procesno ustrezno organizirani,
prav tako menijo, da je treba, da se na tehničnem področju posamezniki ustrezno
usposobijo in aktivneje sodelujejo v procesih naročanja.
6. vprašanje
Ali je sodelovanje službe kontrolinga, pravne službe, službe notranje revizije, tehničnih
služb potrebno pri celovitem obdelovanju javnih naročil (v vseh fazah procesa)?
Del sodelujočih meni, da je aktivnejše sodelovanje navedenih služb nujno potrebno, del
sodelujočih je nasprotnega mnenja, ki meni, da pri vsakem javnem naročilu sodelovanje
pravnikov ni potrebno. Drugi del odgovora izhaja iz nerazumevanja širšega procesa
nabave.
Sodelujoči menijo, da je napačno izhodišče vzpostavljenega sistema organizacije
procesov v družbi, ki posamezno službo, v našem primeru nabavno službo, poenoti s
procesom.
7. vprašanje
Ali v DEM zmorete obvladovati sistem javnega naročanja brez pomoči/sodelovanja
zunanjih strokovnjakov s področja javnih naročil?
Povezano z odgovori pri prvi hipotezi v DEM menijo, da bodo sistem oz. proces
javnega naročanja lahko obvladovali sami, brez sodelovanja zunanjih strokovnjakov,
komaj potem, ko bodo s pomočjo le-teh vzpostavili ustrezen in učinkovit sistem javnega
naročanja, vključno z načrtovanjem. Za vzpostavitev ustreznega sistema je glede na
nejasnosti v javno-naročniški zakonodaji več kot nujno potrebna pomoč strokovnjakov.
A le-to ne bo dovolj, če se sami ne bodo znali ustrezno organizirati.
8. vprašanje
Ali različni interni naročniki ustrezno sodelujejo med sabo s ciljem
poenotenja/uskladitve nabavnih zahtev ali delujejo »izolirano«?
Interni naročniki z istimi oz. podobnimi predmeti naročil med sabo ne sodelujejo in se
ne informirajo. Interni naročniki delujejo preveč »izolirano«. Treba bo izboljšati
komunikacijo med zaposlenimi in spremeniti miselni vzorec glede razumevanja javnega
naročanja.
73
Potrditev/zavrnitev hipoteze H2
Hipotezo lahko v celoti potrdim. Širše dojemanje javnega naročanja ni možno brez
odločitev in oblikovanja ustrezne nabavne politike z izvedbo strateških in vodstvenih
aktivnosti na strateški ravni podjetja. Sodelovanje različnih služb v procesu javnega
naročanja je nujno in ni možno brez odločitev in koordinacije na strateški ravni.
H3: Nabavna služba brez načrta naročil ne ve, katera naročila so istovrstna, prav tako
sodelovanje med različnimi internimi naročniki ni možno, če se prihodnje potrebe ne
morejo predvideti.
9. vprašanje
Ali menite, da je naloga in obveznost nabavne službe, da določi »istovrstnost«
posameznega naročila, ko že prejme zahtevo za naročilo v izvedbo?
Določitev istovrstnosti ni v domeni nabavne službe. Sodelujoči se ponovno vprašajo,
kaj definira istovrstnost in kaj potemtakem »sodi skupaj«? Istovrstnost mora definirati
posamezno tehnično oz. poslovno področje, od koder naročilo prihaja. Treba je
vzpostaviti ustrezen sistem in določiti izhodiščna pravila igre.
10. vprašanje
Ali imate ustrezno vzpostavljen sistem notranje kontrole izvajanja javnih naročil?
Nimajo vzpostavljenega sistema notranje kontrole izvajanja javnih naročil. Služba
kontrolinga in notranje revizije v procesih javnega naročanja ne sodelujeta.
Potrditev/zavrnitev hipoteze H3
Tudi tretjo hipotezo v celoti potrdim. Nabavna služba ne more sama vedeti, katera
naročila so istovrstna, pri oblikovanju le-te morajo sodelovati tehnične službe. Ustrezno
upravljan proces nabave, vključno z načrtovanjem, mora biti plod multidisciplinarnega
dela različnih strok oz. strokovnih služb. Nabavna služba ne more in ne sme sama
določati istovrstnosti naročil, prav tako ne more sama upravljati celotnega sistema
javnega naročanja, vključno z organizacijo, načrtovanjem, analizo in kontroliranjem.
Interni naročniki morajo že v fazi načrtovanja, zbiranja potreb predvideti in uskladiti
svoje potrebe za prihajajoče poslovno leto.
H4: Drobljenje naročil z razpršenostjo nabav po posameznih objektih in službah ni v
skladu z ZJN-3, ker ne sledi načelu gospodarnosti in transparentnosti.
11. vprašanje
Ali menite, da se na letni ravni izvede preveč/premalo nabavnih postopkov?
Izvede se preveč nabavnih postopkov. Razlog je predvsem v izvedbi t. i. drobnih
naročil, ki ne gredo skozi nabavno službo. Sukcesivne dobave in storitve, ki se
ponavljajo čez vse leto, je treba pokriti z letnimi pogodbami.
74
12. vprašanje
Ali je lahko glede tveganja drobitve naročil rešitev v centralizaciji nabavne funkcije?
Ne popolnoma. Centralizacija nabavne funkcije ne bo rešila vprašanja načrtovanja oz.
drobitve naročil. Nabavna služba lahko določi ustrezne postopke v skladu z zakonodajo
samo na podlagi prejetih vhodnih informacij oz. informacij, s katerimi razpolaga. Kot
sem že predhodno ugotovil, nabavna služba glede na različna poimenovanja istovrstnih
predmetov naročil ne more vedeti, kaj je istovrstno.
Ena izmed predlaganih rešitev za obvladovanje istovrstnosti blaga je skladiščno
poslovanje z ustreznim šifrantom materialov in določitvijo blagovnih/nabavnih skupin.
Druga izmed predlaganih rešitev je sklepanje letnih oz. večletnih pogodb in okvirnih
sporazumov.
13. vprašanje
Ali je možno število izvedenih nabavnih postopkov zmanjšati na polovico?
Vsi sodelujoči se strinjajo, da je število izvedenih postopkov možno zmanjšati vsaj za
polovico, če ne še več.
14. Vprašanje
Ali je treba poenostaviti (vsaj evidenčne) postopke in spremeniti pravilnik o nabavi?
Evidenčne postopke je treba poenostaviti, zmanjšati je treba število potrjevalcev in
odobriteljev, prav tako je treba zmanjšati število sodelujočih v razpisni fazi naročil.
Sprememba internega akta, ki ureja javno naročanje, je nujno potrebna.
Potrditev/zavrnitev hipoteze H4
Tudi to hipotezo lahko potrdim. Sodelujoči se strinjajo, da obstaja veliko tveganje
zaradi drobljenja naročil po posameznih objektih in službah.
H5: Brez ustreznega načrtovanja postopkov nabave se resursi ne morejo ustrezno
razporediti dinamike in dela strokovnih sodelavcev v nabavi skozi vse leto.
Vsi sodelujoči se strinjajo, da dela strokovnih sodelavcev v nabavi ni možno načrtovati
brez ustreznega načrta naročil.
Potrditev/zavrnitev hipoteze H5
Hipotezo lahko potrdim.
75
Odgovor na temeljno raziskovalno vprašanje
Po analizi prejetih informacij lahko podam odgovor na temeljno raziskovalno vprašanje:
»Ali v analiziranem podjetju ustrezno upravljajo proces nabave v okviru javnih naročil
oziroma kako proces nabave izboljšati z ustreznim načrtovanjem nabave?«
Z gotovostjo lahko trdim, da v analiziranem podjetju procesa nabave v okviru javnih
naročil ne upravljajo ustrezno. Načrtovanja javnih naročil ne izvajajo in brez
načrtovanja tudi ni mogoče vzpostaviti ustreznega sistema kontrole.
Razlogov za obstoječe stanje je seveda več, izhajajo pa predvsem iz nerazumevanja
javnega naročanja kot kompleksnega sistema več različnih faz, ki ima vsaka svoje
zakonitosti. Zaradi neobstoja posamezne faze se pojavljajo težave pri vseh nadaljnjih
fazah.
Razlog je tudi v pomanjkanju upravljanja javnega naročanja na vseh ravneh družbe, še
vedno namreč prevladuje miselnost, da javno naročanje sodi (samo) v nabavno službo.
Potrebno je zavedanje, da je celotna družba DEM javno podjetje in je kot tako dolžno
spoštovati pravila javno-naročniške zakonodaje. Pri vseh nabavnih postopkih, tudi tistih
pod mejnimi vrednostmi, kot jih določa ZJN-3.
Ker se z javnim naročanjem ukvarja samo nabavna služba, je eden izmed razlogov tudi
pomanjkanje v znanju in izkušnjah. Brez ustrezne pravne podpore, zunanje ali notranje
ter brez vzpostavljenega sistema notranje kontrole je tveganje napak in kršitev
zakonodaje zelo veliko.
Odgovor na drugi del temeljnega raziskovalnega vprašanja, kako proces izboljšati z
ustreznim načrtovanjem, podajam v naslednji točki magistrskega dela.
7.3 Predlogi za izboljšave
7.3.1 Razumevanje obveznosti javno-naročniške zakonodaje, kompleksnosti
procesa javnega naročanja ter podpora vodstva
Ključno za izboljšanje obstoječega stanja je razumevanje vseh zaposlenih, predvsem
vodstva podjetja, da so DEM javno podjetje, ki opravlja dejavnost na infrastrukturnem
področju in so dolžni spoštovati javno-naročniško zakonodajo.
Udeleženci v nabavnem procesu javnega podjetja DEM morajo razumeti, da se javno
naročanje razlikuje od potrošniškega naročanja. Odgovorne osebe naročnika se pri
izvajanju javnega naročanja žal ne morejo obnašati enako kot pri zasebnih nakupih.
Zmotno je tudi razmišljanje, da velja javno-naročniška zakonodaja samo za večja
naročila oz. naročila nad mejnimi vrednostmi.
Ključno za izboljšanje nabavnega procesa z ustreznim načrtovanjem je razumevanje
vseh zaposlenih, sodelujočih v postopkih javnega naročanja, razumevanje javnega
76
naročanja kot sistema, sestavljenega iz kar 39 posameznih korakov (SIGMA 2010,
B91), ki so razdeljeni na tri glavne faze:
predrazpisna faza,
faza izvedbe javnega naročila in
porazpisna faza pogodbena faza.
Torej, potrebno je razumevanje procesa naročanja kot mnogo širšega procesa, ki ni
samo izvedba posameznega naročila, ampak procesa, ki se začne mnogo prej, z letnim
načrtovanjem in ugotavljanjem ter usklajevanjem potreb internih naročnikov ter konča z
zaključkom izvedbene pogodbe in internim zapisniškim zaključkom postopka.
Za razumevanje navedenega pa je prvotno potrebno ključno razumevanje javno-
naročniške zakonodaje in razumevanje vseh obveznosti, ki jih le-ta nalaga naročnikom.
Treba je razumeti, da je tudi pri javnih naročilih pod pragom treba upoštevati temeljna
načela javnega naročanja in se ta naročila ne morejo oddajati kar po domače. ZJN-3
posebej navaja upoštevanje glavnih načel javnega naročanja tudi pri t. i. evidenčnih
naročilih.
Za uspešno in zakonito izvajanje nabavne funkcije je treba vzpostaviti ustrezno
organizacijo le-te, pri čemer pa ima glavno vlogo vodstvo podjetja s postavljanjem
strategij in določanjem ciljev ter delegiranjem pooblastil.
Ključni dejavnik uspeha nabave je ravno podpora vodstva. Vodstvo odpravlja vrzeli
med različnimi ravnmi in med sodelavci ter podpre spremembe organizacijske strukture.
Če se nabava vrednoti kot administrativno izvajanje dobav, je nabava po navadi nizko v
organizacijski strukturi (Bradač, 74).
Kakovostni dobavitelji so izredno pomembni za zagotavljanje zanesljive in nemotene
proizvodnje električne energije, z zagotavljanjem razpoložljivosti naprav in opreme ter
zanesljivost obratovanja. Zaradi navedenega so potrebne odločitve in aktivnosti na
strateški ravni podjetja.
Potrebne strateške aktivnosti so:
načrtovanje in razvoj organiziranja in infrastrukture nabave,
načrtovanje in določanje najboljšega načina uporabe resursov strokovnih
kadrov in koriščenja sredstev za nabavo,
vzpostavitev in vzdrževanje nabavne politike in prakse,
identificiranje in postavitev standardov poslovanja, ki jih je treba doseči,
prispevek k načrtovanju proračuna/poslovnega načrta,
vzpostavitev mehanizmov kontrole in poročanja,
uporaba zunanjih in notranjih strokovnjakov s področja javnega naročanja za
boljše upravljanje nabave.
77
7.3.2 Sodelovanje ostalih poslovnih funkcij oz. strokovnih služb v procesu
načrtovanja javnega naročanja
V DEM so še velike zmožnosti, da se javna naročila izvajajo bolj gospodarno in
učinkovito.
Kot sem že predhodno ugotovil, so aktivnosti, ki jih izvaja nabavna služba v nabavnem
procesu, samo mozaik v celoti, družba mora prepoznati celoten proces javnega
naročanja.
V proces izvajanja in načrtovanja javnega naročanja se morajo, poleg nabavne službe,
obvezno vključiti ostale strokovne službe: pravna služba, služba načrtovanja in
kontrolinga, notranja revizija ter vse strokovne tehnične službe, iz katerih prihajajo
zahteve za naročila.
Da bi družba DEM prišla do želenih zastavljenih ciljev in rezultatov načrtovanja
javnega naročanja, morajo vse službe in organizacijske enote v družbi stremeti k
doseganju istih ciljev, potrebno je usklajeno in istosmerno delovanje.
Sodelovanje tehničnih služb kot predlagateljev naročil
Realno predvidevanje, zbiranje in usklajevanje potreb blaga in storitev ter gradenj, ki jih
je treba naročiti po poslovnem načrtu brez ustreznega sodelovanja vseh internih
naročnikov, ni možno. Interni naročniki morajo razumeti zahteve javno-naročniške
zakonodaje, med seboj morajo dvigniti raven komuniciranja ter ne smejo delovati
izolirano.
Zavedati se morajo svoje odgovornosti kot ključnega člena v procesu javnega naročanja
in mnogokrat prestopiti okvirje strogo tehničnega razmišljanja ter usvojiti dodatna
znanja s področja javnega naročanja.
Prav tako brez ustreznega sodelovanja tehničnih služb določitev istovrstnosti blaga,
storitev in gradenj ni možno in je tveganje kršitve zakonodaje še bolj prisotno. Isto velja
za oblikovanje tehničnih kriterijev usposobljenosti v fazi izbora najugodnejšega
ponudnika in oblikovanje tehničnih specifikacij posameznega predmeta javnega
naročila.
Sodelovanje pravne stroke
Dejstvo je, da v Sloveniji javno-naročniško zakonodajo, samo izvedbo postopkov
naročanja ter seveda revizijo le-teh kroji pravna stroka.
Javna naročila niso ločeno pravno področje, ampak povezano s civilnim, gospodarskim
in pogodbenim pravom. Zraven dobrega poznavanja javno-naročniške zakonodaje je
potrebno tudi dobro poznavanje Obligacijskega zakonika in pri javnem naročanju
gradenj tudi Zakon o graditvi objektov.
78
Borut Žebre (Delo 2012), dolgoletni vodja oddelka za javno naročanje pri Združenih
narodih, meni, da so si v Sloveniji pravniki prilastili postopke naročanja. To močno
zapleta postopke, ki so zato sprti z ekonomsko logiko. V intervjuju ugotavlja, da je bil v
preteklosti tudi v Združenih narodih sistem javnega naročanja podobno okoren, a so jih
povečane potrebe na mirovnih operacijah v devetdesetih letih prisilile v reformo
javnega naročanja. Takrat so opazili, da jim veljavna pravila ne zagotavljajo kakovosti
in hitrosti naročil. Odbor, ki je bil odgovoren za reformo, se je takrat odločil za
radikalno potezo in iz postopkov izločil vse pravnike, razen tistih, ki niso bili
kontaminirani s formalizmi prejšnjega sistema. Tako so vodenje javnih naročil prevzeli
ekonomisti in inženirji, ki so pripravili veliko bolj življenjska pravila za javno
naročanje.
V Slovenji pa so si pravniki prilastili javno naročanje in ga zato razvijajo, kakor da bi
bil kazenski zakonik, s katerim moraš dati vsakemu potencialnemu ponudniku
maksimalno možnost pritožbe. Pravniki so tako zapletli besedilo Zakona o javnem
naročanju, da so njegova določila skregana z ekonomsko logiko. To prilastitev
pravnikov je omogočilo pomanjkanje kadra, ki bi imelo ekonomska znanja o javnem
naročanju. Predmetov o javnem naročanju v nasprotju z zahodnimi državami namreč ne
poučuje nobena naša fakulteta. Posledica neznanja pa je napačno vključevanje določil
direktiv Evropske unije v naše zakone – besedila direktiv preprosto kopiramo, namesto
da bi jih uskladili z obstoječimi določili. Takšno usklajevanje je ne nazadnje tudi smisel
direktiv, z nekritičnim kopiranjem pa se postopki dodatno zapletajo (Delo 2012).
Ker je do reforme, kot so jo izvedli v Združenih narodih, v Sloveniji še daleč, je pač
sodelovanje pravnikov v procesu javnega naročanja pri naročnikih nujno in ključno.
V procesu načrtovanja je ključno razumevanje in tolmačenje nejasno definiranih določil
ZJN-3 glede pojmovanj ocenjene vrednosti, oblikovanja posameznega predmeta
naročila, drobljenja in istovrstnosti javnih naročil. Prav tako je nujno dobro poznavanje
prakse Državne revizijske komisije, Protikorupcijske komisije in Računskega sodišča.
Če naročniki sami ne razpolagajo z ustrezno usposobljenimi pravnimi kadri z
izkušnjami s področja javnega naročanja, si morajo pomoč poiskati na trgu.
Sodelovanje službe načrtovanja in kontrolinga
Ker v DEM še nimajo izdelanega letnega načrta naročil, ki bi bil vodilo za delo in
osnova za izvedbo vseh potrebnih naročil, posledično tudi notranja kontrola še ni
povsem ustrezna, zato jo bo treba povečati. S povečano kontrolo na vseh področjih se
zagotovi zakonita, učinkovita in racionalna poraba sredstev, z analizami pa se odkrijejo
ozka grla, ki jih bo treba odpraviti.
Pri analiziranju in proučevanju imata v nabavnem procesu pomembno vlogo kontroling
nabavnega poslovanja in uporaba sodobnih orodij za proučevanje poslovanja. Prednosti
kontrolinga in uporaba orodij za proučevanje poslovanja so v bolj preglednem
poslovanju. Večje kontrole in analize pripomorejo k znižanju vhodnih stroškov. Z
79
aktivnejšo vlogo kontrolinga v nabavnem procesu bi bistveno pripomogli k preglednejši
in bolj racionalni nabavi, k znižanju stroškov nabavnega poslovanja ter s tem k
izpolnitvi strateških ciljev organizacije.
Služba načrtovanja in kontroling sta zadolžena za pripravo poslovnega načrta družbe,
kar je zelo povezano z načrtovanjem naročil. Zakonodajalec tudi v Sloveniji opredeljuje
zagotovljena sredstva naročnika kot pogoj za oddajo javnega naročila in izvedbo
pogodbene faze. Ta pogoj pa izkazuje povezanost med finančnim načrtovanjem v
poslovnem načrtu in načrtovanjem nabav in lahko prepreči, da naročniki ne prevzemajo
obveznosti, ki jih ne bi zmogli izvesti. Zaradi navedenega mora načrtovanje naročil
potekati vzporedno s finančnim načrtovanjem/poslovnim načrtom. Navsezadnje je
mogoče končni načrt naročil izdelati komaj po potrjenem poslovnem načrtu družbe, ko
so znane vrednosti vseh predvidenih postavk načrta.
Sodelovanje notranje revizije
Kot navaja Šeligo (2005,40), povzeto po (Vidovič 2000,89), mora biti celoten sistem
javnega naročanja transparenten ter mora zagotavljati enakopravnost in konkurenco
med ponudniki. Kljub postavljenim pravilom in načelom so lahko postopki javnega
naročanja nezakoniti, negospodarni in neučinkoviti. Notranja revizija lahko s skrbnimi
pregledi, ugotovitvami in ustreznimi predlogi pomembno pripomore k temu, da do
nepravilnosti, negospodarnosti in neučinkovitosti na področju javnega naročanja ne bi
več prihajalo.
Osnovni cilji notranjega nadzora so zagotavljanje spoštovanja zakonov in drugih
predpisov, celovitost dokumentacije in informacij, varovanje premoženja ter
gospodarne, učinkovite in namenske uporabe sredstev (prav tam, 42).
Naloga vsakega naročnika je, da vzpostavi učinkovit in gospodaren sistem notranjih
kontrol pri oddaji javnih naročil in sklepanja pogodb. Naloga notranjih revizorjev je, da
dajejo zagotovila, da kontrole uspešno delujejo. Če kontrole, ki zagotavljajo uspešno
delovanje uporabnika, ne delujejo dovolj učinkovito, ali jih sploh ni, notranji revizorji
dajejo priporočila za njihovo vzpostavitev in izboljšanje ter z nasveti pomagajo pri
izvajanju sprejetih ukrepov.
Kot je dejal Aleksander Petrovčič, namestnik vrhovnega državnega revizorja
Računskega sodišča RS na enem izmed strokovnih seminarjev s področja javnega
naročanja:
»Če ni nadzora, je vse skupaj brez zveze!«
Po njegovem mnenju so prav notranji revizorji, poleg zunanjih organov nadzora,
DKOM in Računsko sodišče RS kot notranja organa, zadolženi za izvajanje nadzora
javnega naročanja.
80
Kot meni Petrovčič, med najpogostejše kršitve na področju javnega naročanja, ki jih
ugotavlja računsko sodišče, sodita tudi:
pomanjkljivo načrtovanje investicij nakupov naročil storitev/gradenj v
predrazpisni fazi. Učinek te pomanjkljivosti je, da se z vsako naslednjo fazo, ki
sledi predrazpisni fazi, negativen učinek pomanjkljivega načrtovanja praviloma
stopnjuje in
neutemeljena delitev javnih naročil v več manjših t. i. neutemeljeno drobljenje
javnih naročil, izogibanje strožjim postopkom javnega naročanja, lahko pa tudi
izogibanje pravilom za objave.
7.3.3 Nujne aktivnosti za transparentno in gospodarno javno naročanje
Da bi v DEM zagotovili transparentno, gospodarno in zakonito izvajanje javnega
naročanja, morajo kot nujno izvesti naslednje aktivnosti:
1. Projektno pristopiti k vzpostavitvi sistema načrtovanja javnih naročil
Treba je imenovati projektno skupino z internimi udeleženci nabavne in pravne
stroke, notranje revizije, kontrolinga in tehničnih služb za vzpostavitev sistema
načrtovanja javnih naročil. Jasno je treba definirati obveznosti posameznih
udeležencev, posamezne roke izvedbe in cilje načrtovanja. Glavni osnovni
koraki so analiza in pregled preteklih naročil, določitev nabavnih skupin,
zbiranje in uskladitev nabavnih potreb za prihodnje leto, umestitev na isti
imenovalec glede istovrstnosti in kot končni izdelek pripraviti letni načrt nabav.
V praksi uporabljati načrt in se zavedati, da je le-ta odvisen od različnih
dejavnikov in je podvržen mnogokratnim spremembam in dopolnitvam. Držati
se argumenta, da se nekaj da, ne, da ne obstaja!
2. Centralizirati izvajanje vseh nabavnih postopkov posameznih organizacijskih
enot
Zaradi lažjega povezovanja in združevanja vseh relevantnih podatkov za
spremljanje funkcioniranja sistema javnega naročanja je ukrep nujen. Sicer je pri
uvedbi centralizacije veliko tveganje nezadovoljstva z nabavo in iskanjem krivca
za nastalo situacijo, a morajo prevladati prednosti pred slabostmi
decentraliziranega sistema.
Prav tako pa je treba zagotoviti ustrezno kadrovsko zasedbo nabavne službe.
3. Sprejeti ustrezen interni akt Pravilnik o nabavnih postopkih
Z internimi akti je treba popisati in določiti delovne procese in jasno definirati
odgovornosti zadolženih za posamezno fazo javnega naročanja.
81
4. Osvojiti kodeks obnašanja in sprejeti jasna interna pravila o reševanju konflikta
interesov.
5. Standardizirati obrazce (upoštevati različne postopke in različne vrste pogodb),
da bi zagotovili iste postopke vseh organizacijski enot/služb naročnika.
6. Izvesti obvezna dodatna izobraževanja s področja javnega naročanja za vse
udeležence v procesu javnega naročanja.
82
8 SKLEP
Načrtovanje javnega naročanja je temelj vsem nadaljnjim fazam nabavnega procesa,
namreč kakovost izvedbe predhodnih faz, vključno z načrtovanjem, določa kakovost
rezultatov naslednjih faz ter omogoča zakonito in ekonomsko učinkovito naročanje
javnih naročnikov.
Družba mora z letnim načrtovanjem nabave doseči uskladitev nabavnih aktivnosti z
aktivnostmi ostalih poslovnih dejavnosti in funkcij podjetja.
Upoštevajoč, da načrtovanje vpliva na pravilen izbor postopka javnega naročanja in
izvedbo posameznega javnega naročila bo treba v družbi DEM načrtovanju posvetiti
mnogo pozornosti in časa, za to pa bodo potrebni predvsem resursi v ljudeh, znanju,
povezovalni »integralni« menedžment med različnimi službami in dovolj časa.
Izzivi oz. problemi, s katerimi se soočajo DEM kot javni naročnik pri izvajanju sistema
javnega naročanja, so razdeljeni v skupine:
1. Problemi, ki izhajajo iz nerazumevanja javnega naročanja kot sistema,
sestavljenega iz treh faz (predrazpisna faza, faza izvedbe javnega naročila in
porazpisna faza) in neobstoja posameznih faz.
2. Problemi, ki izhajajo iz pomanjkljivosti v organizaciji javnega naročanja v
okviru nabavnih postopkov. Ti problemi so predvsem naslednji: pomanjkljivo
določene zadolžitve in odgovornosti posameznih služb in drugih sodelujočih v
posameznih fazah izvedbe javnega naročanja, slaba strokovnost komisij za
pripravo strokovnih specifikacij predmetov javnih naročil in razpisne komisije
(nepoznavanje pravil dela v skupini, podrejenost kratkoročnim lastnim ali
skupnim interesom, neusklajeno delovanje ipd.), razpršenost nabave med
posameznimi organizacijskimi enotami.
3. Problemi, ki izvirajo iz pomanjkljivosti v znanju ter sposobnostih. Ti problemi
se kažejo predvsem v nepravilni izbiri in/ali izvedbi postopkov javnih naročil v
skladu z veljavno zakonodajo, ki lahko izvira tudi iz slabega poznavanja
veljavne zakonodaje, slabem poznavanju predmeta javnega naročila in
pomanjkanju ustreznih strokovnih tržnih analiz, nepregleden informacijski
sistem in podobno.
Izvedba razpisne faze, ki jo izvaja nabavna služba, bi morala biti v svojem bistvu le
»tehnično orodje«, s katerim naročnik izbere najugodnejšega pogodbenega izvajalca.
Uspešnost izvedbe nabavne funkcije javnega naročnika ni odvisna samo od izvedbe
postopka javnega naročila, ampak tudi od kakovostno načrtovane ter izvedene
predrazpisne faze in porazpisne faze, ki sledi po sprejetju odločitve o oddaji javnega
naročila (faza sklenitve pogodbe, njena realizacija in kontrola izvedbe). Javni naročniki
na to prepogosto pozabljajo. Učinkovito sodelovanje vseh služb in posameznikov v
83
nabavnem procesu in njihovo pravočasno vključevanje v posamezne faze je bistvenega
pomena za uspešnost nabavne funkcije javnega naročnika.
Analiziral sem obstoječe upravljanje in izvajanje javnih naročil v okviru nabavne
funkcije javnega podjetja DEM. Nabavno funkcijo na izvedbeni ravni izvaja nabavna
služba, prav tako pa nabava izvaja decentralizirano po posameznih organizacijskih
enotah.
Upravljanje javnega naročanja bo moralo poseči v utečene nabavne postopke
posameznih organizacijskih enot in dosedanje pravice internih naročnikov pri nekaterih
nabavnih odločitvah ter nabavno funkcijo centralizirati in jo ustrezno načrtovati.
Odgovornosti in pooblastila vseh, ki sodelujejo v kateri koli fazi nabavnega procesa, bo
treba jasno opredeliti. Treba bo vzpostaviti skupno sodelovanje tako med internimi
naročniki v posameznih organizacijskih enotah, službo nabave in ostalimi strokovnimi
službami.
Organizacijske enote morajo biti med seboj usklajene in delovati v smeri doseganja
skupnega cilja, torej pravočasne dobave opreme in izvedbe storitev za nemoteno
proizvodnjo električne energije, a upoštevajoč vsa pravila, ki jo družbi DEM nalaga
javno-naročniška zakonodaja.
Neustrezno organizirana nabavna funkcija, brez izvedene faze načrtovanja, se kaže v
prelaganju odgovornosti iz ene strokovne službe na drugo, zamujanju pri izvedbi javnih
naročil, tveganju drobljenja naročil, torej slabši učinkovitosti nabavnih postopkov in
končno v nezadovoljstvu vseh sodelujočih.
Na podlagi analize dosedanjega upravljanja nabavne funkcije v DEM menim, da je
treba pristopiti k načrtovanju javnega naročanja in v proces nabave vključiti ostale
poslovne funkcije oz. strokovne službe.
Uspeh sprememb pri načrtovanju javnega naročanja bo odvisen predvsem od aktivne
vloge vodstva DEM kot tudi od pripravljenosti k sodelovanju posameznih vodij
organizacijskih enot in strokovnih služb.
Povečati bo treba motivacijo vseh zaposlenih za doseganje skupnih ciljev načrtovanja
naročil. Motivacija in ugodna organizacijska klima sta zelo pomembni, saj vplivata na
pripravljenost vseh zaposlenih k doseganju postavljenih ciljev, če jih ti sprejmejo kot
svoje cilje.
Skupni cilji načrtovanja morajo biti jasno definirani, njihovo uresničevanje pa je treba
sproti kontrolirati, ugotavljati morebitne odmike od načrtovanega in pravočasno
pristopiti k odpravi le-teh. Poudariti je treba transparentnost poslovanja v skladu z ZJN-
3, medsebojno zaupanje in sodelovanje vseh zaposlenih. Uspeh je možen le ob pogoju
usklajenega in istosmernega delovanja vseh funkcij ter sektorjev DEM in dobri
koordinaciji s strani vodstva.
84
Kljub temu da večina sprememb poslovnih procesov zahteva daljši čas in da se rezultati
pokažejo šele čez čas, je treba ukrepati takoj.
85
LITERATURA IN VIRI
1. Arrowsmith, Sue. (2014). The Law of Public and Utilities Procurement, Volume 1,
London: Sweet and Maxwell.
2. Avbreht, Aleš, Borut Zajc, Marjeta Erjavec, Mateja Dren, Maja Potočnik in Ana
Perko. 2008. Priročnik za javno naročanje. Ljubljana: Uradni list Republike
Slovenije.
3. Basta Trtnik, M., V. Kostanjevec, S. Matas, M. Potočnik, U. Skok Klima. (2016).
Zakon o javnem naročanju (ZJN-3) s komentarjem. Ljubljana: Uradni list RS.
4. Bradač, Alenka. 2009. Nabava. Ljubljana: Zavod IRC.
5. Bovis, Christopher. 2012. EU Public procurement law (2nd edition). Cheltenham:
Edward Elgar Publishing Limited.
6. Čampa, Margit, Kodela, F., Matas, S., Šoltes, I., in Štular, T. 2007. Zakon o javnem
naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih
storitev s komentarjem. Ljubljana: Uradni list Republike Slovenije.
7. DEM. (2016). Letno poročilo 2015. Maribor: Dravske elektrarne Maribor. Dostopno
na: http://www.dem.si/Portals/0/Documents/LetnaPorocila/LP-2015-DEM-
WEB.pdf4. (10. 8. 2016)
8. DEM. (2016). Pravilnik o organizaciji družbe. Maribor: Dravske elektrarne Maribor.
9. DELO. (2012). Javno naročanje so »zavzeli« pravniški in drugi lobiji. Dostopno na:
http://www.delo.si/gospodarstvo/posel-in-denar/javno-narocanje-so-zavzeli-
pravniski-in-drugi-lobiji.html (10. 2. 2017)
10. Dremel, Nikola. (2010) Međuodnos plana nabave i financijskog plana,
Računovodstvo, revizija i financije, Zagreb, št. 11, str. 30.
11. Dimovski, Vlado, Peger, S., Peterlin, J., Grah, B., Turk, D., Šalamon, K., Grošelj,
M. (2014). Temelji managementa in organizacije. Ljubljana: Ekonomska fakulteta.
12. Dimovski, Vlado, Penger, S. & Žnidaršič, J. (2005). Sodobni management.
Ljubljana: Ekonomska fakulteta.
13. Direktorat za javno naročanje. 2016. Statistično poročilo o javnih naročilih, oddanih
v letu 2015. Dostopno na:
http://www.djn.mju.gov.si/resources/files/Letna_porocila/Stat_por_JN2015.pdf
86
14. Evropska komisija (2015). Dostopno na: https://ec.europa.eu/growth/single-
market/public-procurement_sl (1. 8. 2016)
15. Gunjača, N., D. Banković, K. Radman, R. Urek, J. Nikić. (2013). Planiranje u
sustavu javne nabave. Zagreb: Hrvatska zajednica računovođa i financijskih
djelatnika.
16. Javornik, Marjan, M. Železnik, D. Čerič. (2006). Priročnik za izvajanje javnih
naročil. Maribor: Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila.
17. Krašek, Andrej. (2001). Javna naročila v Evropski uniji. Ljubljana: Gospodarski
vestnik.
18. Knego, Nikola. (2013). Načrtovanje nabave i važnost javne nabave. Zagreb:
Ekonomski fakultet.
19. Knez, Matjaž. (2010). Model centralizirane nabave v slovenskem orodjarskem
grozdu. Izzivi managementu, 2 (1), 4–14.
20. Kostadinović, Zoran in Aleksander Protić. (2010). Javne nabavke. Kraljevo: MSP
Konsalting.
21. Mavretič, Brankica. (2000). Strateška vloga nabave v proizvodnem podjetju.
Magistrsko delo. Ljubljana: Ekonomska fakulteta.
22. Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetništva. (2009). Mini vodič javna nabava.
Dostopno na:
http://www.javnanabava.hr/userdocsimages/userfiles/file/Razne%20publikacije/Min
ivodic_za_poslovnu_zajednicu.pdf
23. Petrovčič, Aleksander. (2014). Aktualna praksa Računskega sodišča. Seminarsko
gradivo. Maribor: Forum Akademija.
24. Pučko, Danijel. (2002). Planiranje kot managementska funkcija. Management, nova
znanja za uspeh, 234270.
25. Pučko, Danijel. (2008). Strateški management. Ljubljana: Ekonomska fakulteta.
26. Potočnik, Vekoslav. (2002). Nabavno poslovanje s primeri iz prakse. Ljubljana:
Ekonomska fakulteta.
27. SIGMA (2015). Public procurement Training Manual. Paris: OECD 2015.
Dostopno na: http://www.sigmaweb.org/publications/public-procurement-training-
manual.htm (10. 8. 2016)
87
28. SIGMA (2010). Public procurement Training for IPA Beneficiaries. Paris: OECD
2010. Dostopno na: http://www.sigmaweb.org/publications/46189707.pdf (10. 8.
2016)
29. Šeligo, Klavdija.(2005). Notranja revizija javnih naročil. Diplomska naloga.
Maribor: Ekonomsko poslovna fakulteta.
30. Škrinjar, Boris. 2011. Cenejša nabava lahko odločilno vpliva na dobiček podjetja.
Ljubljana: Finance.
31. Vidovič, Marija. (2006). Proces nabave v družbi Dravske elektrarne Maribor.
Diplomska naloga. Celje: Visoka komercialna šola.
32. Weele, Arjan J. (2010). Purchasing and supply chain management. London:
Thomson Learning.
33. Weele, Arjan J. (1998). Nabavni management. Ljubljana: Gospodarski vestnik.
34. Zadel Vidmar, Marinka (2012). Organizacija javnih naročil v okviru nabavnega
procesa javnega zdravstvenega zavoda magistrsko delo. Univerza v Ljubljani,
Ekonomska fakulteta. Dostopno na: http://www.cek.ef.uni-
lj.si/magister/zadel4480.pdf (1. 8. 2016)
35. Završnik, Bruno. 2008. Management nabave in oskrbnih verig. Maribor:
Ekonomsko-poslovna fakulteta.
36. Završnik, Bruno. 2000. Nabava. Zapiski predavanj. Maribor: Ekonomsko-poslovna
fakulteta.
37. ZJN 3. (2015). Zakon o javnem naročanju (ZJN-3). Uradni list RS, št. 91/2015.