Uvod

240Antony Levitas

Sadraj

2Uvod

31.Nastanak

31.1Oblici

31.2Lokalna samouprava u Srbiji

41.3.Teritorijalna organizacija Republike Srbije

41.4.Gradovi u Srbiji

41.4.1.Istorija

51.5.Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije

61.6.Novi Zakon o lokalnoj samoupravi

72.Struktura prihoda lokalne samouprave u Srbiji

72.1. Izvorni prihodi

103.REFORMA SISTEMA FINANSIRANJA LOKALNE SAMOUPRAVE SRBIJE

113.1. Prednosti i mane sistema finansiranja lokalne samouprave u Srbiji

153.2. Mogui pravci reforme sistema finansiranja lokalne samouprave

21Zakljuak

22Literatura:

Uvod

Lokalna samouprava je autonomni sistem upravljanja lokalnim zajednicama, konstituisanim na uim delovima dravne teritorije. Ona je istovremeno originerna i osnovna organizacija vlasti. Razvijenost lokalne samouprave je i jedan od uslova demokratije i pravne drave. Kako je samouprava lokalnim zajednicama pravo graana obino garantovano ustavom, za dravu ono znai obavezu da stvori uslove za kontinuirano funkcionisanje lokalne zajednice kao celine.Prve forme lokalne samouprave mogu se prepoznati u Evropi XV i XVI veka u vidu komuna, srednjovekovnih gradova kojima su kralj ili feudalci putem povelja i statuta davali status slobodnih gradova. Ipak, otadbinom lokalne samouprave, onakve kakvom je danas poznajemo, smatra se Engleska koja je prva imala originerne i samostalne oblike upravljanja na uim teritorijama. Koliko je znaaj lokalne samouprave veliki, svedoi usvajanje Evropske povelje o lokalnoj samoupravi iz 1985. godine od strane Evropskog saveta, koja jami osnove tzv. lokalne demokratije, razraujui najvanije elemente statusa lokalne samouprave.

Lokalnu samoupravu odlikuje nekoliko karakteristika : izvorna nadlenost, odluivanje neposredno ili putem predstavnitva, finansijska sredstva, samostalnost oslikana i kroz pravo na udruivanje lokalnih zajednica u saveze i zatita prava na lokalnu samoupravu. Lokalna samouprava se formira prema kriterijumima koji se uglavnom tiu homogenosti, privrednih kapaciteta lokalne zajednice i garantiranja odreenim institucijama od vitalne vanosti za njeno funkcionisanje.

1.Nastanak

Prve forme lokalne samouprave mogu se prepoznati u Evropi XV i XVI veka u vidu komuna, srednjovekovnih gradova kojima su kralj ili feudalci putem povelja i statuta davali status slobodnih gradova. Ipak, otadbinom lokalne samouprave, onakve kakvom je danas poznajemo, smatra se Engleska koja je prva imala originerne i samostalne oblike upravljanja na uim teritorijama.

Koliko je znaaj lokalne samouprave veliki, svedoi usvajanje Evropske povelje o lokalnoj samoupravi iz 1985. godine od strane Evropskog saveta koja jami osnove tzv. lokalne demokratije, razraujui najvanije elemente statusa lokalne samouprave. Tako, lokalnu samoupravu odlikuje nekoliko karakteristika: izvorna nadlenost, odluivanje neposredno ili putem predstavnitva, finansijska sredstva, samostalnost oslikana i kroz pravo na udruivanje lokalnih zajednica u saveze i zatita prava na lokalnu samoupravu.

1.1ObliciU svetu postoji vie oblika organizovanja lokalne samouprave. Dok je u Engleskoj uobliena aktima parlamenta i poveljama, lokalna samouprava formirana je u vidu okruga, srezova i parohija, u SAD, lokalna samouprava regulisana je u okviru ustava i zakona federalnih jedinica, stoga u SAD postoji vie razliitih sistema lokalne samouprave: model mersavet, menaderski i komisijski model, kao i poseban model u varoima Nove Engleske. S druge strane, Francuska poznaje optine, departmane i regione, s tim to i gradske i seoske optine tretira na isti nain (tzv. monotipne optine). Lokalna samouprava moe biti organizovana kao jednostepena kao u vajcarkoj, dvostepena poput onih u SAD, ili trostepena odnosno kao viestepena u Engleskoj ili Francuskoj. Stepen uea graana u upravljanju lokalnom zajednicom takoe sa razlikuje od zemlje do zemlje (neposredno u SAD, u obliku kabinetske vlade u Francuskoj itd.). Lokalna samouprava se formira prema kriterijumima koji se uglavnom tiu homogenosti, privrednih kapaciteta lokalne zajednice i gravitiranja odreenim institucijama od vitalne vanosti za njeno funkcionisanje. Jo jedan od uslova njenog opstanka jesu finansijska sredstva koja crpi iz izvornih prihoda ali i iz dravnog budeta, s obzirom da pored izvornih poslova od neposrednog interesa za njene lanove, izvrava i poslove poverene zakonom.

1.2Lokalna samouprava u Srbiji

U Srbiji, jedinice lokalne samouprave su optine, gradovi i grad Beograd, kako pie u Ustavu RS iz 2006. godine koji odreuje poloaj jedinica lokalne samouprave, nadlenost optina, pravne akte koje donosi, organe, nadzor nad njenim radom i zatitu. Zakon o lokalnoj samoupravi razrauje ove kategorije, tako i obavezu Republike odnosno teritorijalne autonomije da obezbede sredstva jedinici lokalne samouprave kada izvrava prava i dunosti iz kruga poverenih poslova. Takoe, Zakonom o ministarstvima iz 2007. godine predvia se formiranje Agencije za razvoj infrastrukture lokalne samouprave kao strune slube Vlade RS iji je cilj ravnomerno podsticanje razvoja i unapreenje infrastrukture loklne samouprave povezivanjem finansijskih organizacija, predstavnika nadlenih organa drugih zemalja, gradova i optina i odreivanjem tzv. prioritetnih investicionih projekata.

1.3.Teritorijalna organizacija Republike Srbije

Republika Srbija je ureena Zakonom o teritorijalnoj organizaciji, usvojenim u Narodnoj Skuptini 29. decembra 2007. godine[1]. Prema Zakonu, osnov teritorijalne organizacije i lokalne samouprave ine optine, gradovi, naseljena mesta i autonomne pokrajine.

U Republici Srbiji postoji 29 okruga, od toga je 17 u centralnoj Srbiji, 7 u Vojvodini i 5 na Kosovu i Metohiji.

centralna Srbija: Mavanski, Kolubarski, Podunavski, Branievski, umadijski, Pomoravski, Borski, Zajearski, Zlatiborski, Moraviki, Raki, Rasinski, Niavski, Topliki, Pirotski, Jablaniki i Pinjski.

Vojvodina: Severno-Baki, Srednje-Banatski, Severno-Banatski, Juno-Banatski, Zapadno-Baki, Juno-Baki i Sremski.

Kosovo i Metohija: Kosovski, Peki, Prizrenski, Kosovsko-Mitrovaki i Kosovsko-Pomoravski.

Grad Beograd ima status posebne teritorijalne jedinice u Srbiji, koja ima svoju autonomnu upravu: Skuptinu grada, gradonaelnika i Gradsku vladu. Teritorija Beograda je podeljena na 17 optina, koje imaju svoje lokalne organe vlasti. Podela grada Beograda na gradske optine utvruje se statutom grada Beograda.

Nakon prelaska Kosova i Metohije pod privremenu upravu UNMIK 1999., u ovoj pokrajini je usvojena drugaija teritorijalna organizacija. Okruzi kakve poznaje Republika Srbija (opisani u ovom lanku) funkcioniu (u obimu ve prema okolnostima) jedino u sredinama koje veinski nastanjuju Srbi.

1.4.Gradovi u Srbiji

Gradovi u Srbiji su teritorijalne jedinice utvrene Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije koja predstavlja ekonomski, administrativni, geografski i kulturni centar ireg podruja i ima vie od 100.000 stanovnika.

Teritorija za koju se obrazuje grad, predstavlja prirodnu geografsku celinu, ekonomski povezan prostor koji poseduje izgraenu komunikaciju meu naseljenim mestima sa seditem grada kao gravitacionim centrom.

Prema Zakonu o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije izglasanom 28. decembra 2007. u Narodnoj skuptini, Srbija ima 24 grada zajedno sa gradom Beogradom.

1.4.1.Istorija

Do donoenja vaeeg zakona u Srbiji se pri odreivanju statusa gradskih i ostalih naselja koristio popis stanovnitva iz 1981. godine kao administrativno-pravni kriterujum, po kome su naselja zakonskim propisima proglaavana za gradska; po toj dihotomnoj podeli postojala su gradska naselja (ne gradovi) i ostala naselja (ne sela). Po popisima stanovnitva 1953, 1961. i 1971. godine imali smo trihotomnu podelu naselja na osnovu kombinovanog, demografsko - statistikog kriterijuma u odnosu broja stanovnika naselja i procentualnog uea nepoljoprivrednog stanovnitva. Na tim popisima su postojala seoska, meovita i gradska naselja. Gradska naselja su mogla imati najmanje 2.000 stanovnika i to samo ukoliko su pored toga imali i preko 90% nepoljoprivrednog stanovnitva. Ovu trihotomnu podelu kod nas je uveo poznati demograf Milo Macura.

1.5.Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije

Zakon o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije je donet prvenstveno jer predstavlja preduslov za celovitu primenu ustavnih odredaba o lokalnoj samoupravi i teritorijalnoj autonomiji, a naroito onih ustavnih reenja koja reguliu poloaj optine i grada. Takoe, donoenje ovog Zakona bio je uslov za raspisivanje i odravanje izbora za poslanike skuptine Vojvodine, odnosno za odbornike skuptina jedinica lokalne samouprave.

Zakon najpre propisuje da teritorijalnu organizaciju Republike Srbije ine optine, gradovi i grad Beograd kao teritorijalne jedinice i autonomne pokrajine kao oblik teritorijalne autonomije. Takoe, propisuje se da teritoriju optine, grada i grada Beograda ine naseljena mesta, odnosno katastarske optine koje ulaze u sastav ovih jedinica lokalne samouprave.

Uoljivo je da Zakon pravi razliku izmeu inicijative i predloga za promenu naziva postojeeg nasljenog mesta. Tako, inicijativu za promenu naziva naseljenog mesta, zatim za odreivanje naziva novonastalog mesta, odnosno za utvrivanje da je naseljeno mesto prestalo da postoji, moe pokrenuti skuptina jedinice lokalne samouprave, graani, mesna zajednica i drugi zainteresovani organi zajednice, dok predlog mogu podneti skuptine jedinice lokalne samouprave. Dakle, pravnim subjektima koji mogu podneti inicijativu je uskraeno ovlaenje za podnoenje predloga.

Zakon o teritorijalnoj organizacij, poput Zakona o lokalnoj samoupravi, takoe odreuje kriterijume po kojimase odreena teritorija moe smatrati optinom, odnosno gradom. Kao kvantitativni uslov se pominje broj stanovnika - u sluaju optine 10 000, odnosno grada 100 000. Posebni eknomski, geografski ili istorijski razlozi se i u ovom Zakonu tretiraju kao kriterijumi za dobijanje statusa optine odnosno grada u izuzetnim sluajevima, pri emu nepreciznost u njihovom definisanju otvara prostor za arbitrarna tumaenja u konkretnim sluajevima.

Zakonom je predvieno da se nova optina obrazuje spajanjem dve ili vie postojeih optina ili izdvajanjem dela teritorije iz jedne ili vie postojeih optina u novu optinu, a optina se moe ukinuti i njena teritorija pripojiti jednoj ili vie postojeih optina. S tim u vezi, predsednik Narodne skuptine je duan da raspie izbore za odbornike skuptine nove optine u roku od 6 meseci od dana stupanja na snagu zakona kojim je nova optina osnovana. U novim optinama obrazovae se optinska uprava u roku od 30 dana od dana izbora izvrnih organa optine.

Autonomne pokrajine su autonomne teritorijalne zajednice u kojima graani ostvaruju pravo na pokrajinsku autonomiju. Zakon proklamuje da Republika Srbija ima Autonomnu pokrajinu Vojvodinu i Autonomnu pokrajinu Kosovo i Metohija, a sutinska autonomija Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija uredie se posebnim zakonom.

Osvrtom na sve gore navedeno, namee se sledei zakljuak i opti utisak: Zakonom o teritorijalnoj organizaciji RS ne vre se nikakve teritorijalne promene, ne obrazuju nove teritorijalne jedinice, ve je ostavljena na snazi postojea teritorijalna struktura, s tom novinom to je vei broj optina dobio status grada.

1.6.Novi Zakon o lokalnoj samoupravi

Osvrtom na najnovija zakonska reenja koja su sa novodonetim Zakonom o lokalnoj samoupravi stupila na pravnu snagu, jasno je da je dolo do znaajnih izmena, ali istovremeno se stie utisak da tek predstoji sutinska reforma postojeeg sistema organa i vlasti lokalne samouprave u naoj dravi, kao i njihove interakcije sa drugim institucijama vlasti u drutvu.

Novi Zakon o lokalnoj samoupravi stupio je na snagu 29.12.2007. (Slubeni glasnik RS, 129/2007). Motivi za njegovo donoenje lee pre svega u potrebi usklaivanja sistema lokalne samouprave sa novim Ustavom Republike Srbije, kao i u obezbeivanju uslova za odravanje lokalnih izbora.

Ovaj Zakon normira sledee oblasti: jedinice lokalne samouprave i kriterijume za njihovo osnivanje, nadlenosti, organe, nadzor nad njihovim radom i aktima, zatitu lokalne samouprave, kao i druga pitanja od znaaja za ostvarivanje prava i dunosti jedinica lokalne samouprave.

Jedna od najznaajnijih novina koje Zakon o lokalnoj samoupravi donosi jeste mogunost jedinica lokalne samouprave da imaju sopstvenu imovinu i samostalno upravljaju njome. Meutim, predvia se da e ova ovlaenja lokalnih jedinica biti regulisana posebnim zakonom to praktino znai da e primena ovog propisa biti mogua tek nakon donoenja zakona kojim se posebno ureuje ova oblast. Takoe, Zakon pominje samo "samostalno upravljanje" to ostavlja nedoumicu u vezi prava raspolaganja imovinom od strane lokalnih samouprava.

Dalje, novim zakonskim propisima se uvodi kvantitativni kriterijum po kome odreena jedinica moe dobiti pravni status optine, odnosno grada (da bi odreena teritorijalna jedinica dobila status optine potrebno je da ima najmanje 10 000 stanovnika. U sluaju grada zahteva se najmanje 100 000 stanovnika). Meutim, Zakon predvia mogunost dodeljivanja pravnog statusa optine, odnosno grada i u sluajevima kada za to postoje ekonomski, geografski ili istorijski razlozi. Ne precizirajui dalje ovu formulaciju, ova norma otvara put razliitim tumaenjima, odnosno moguim zloupotrebama u konkrentim sluajevima u praksi.

Ovlaenja lokalnih organa su pretrpela znaajne izmene - naputa se princip podele vlasti i usvaja veinski skuptinski sistem (najvei broj ovlaenja prenet je na skuptinu). Lokalni parlament sada vri izbor izvrnih organa dok optinskom veu pripada donoenje svih znaajnih izvrnih odluka. Predsedniku optine su tako preputeni mahom operativni i protokolarni poslovi. Osim toga, uveden je i novi institut - pomonik predsednika optine, koji ima savetodavnu ulogu. Predsednik optine moe imati najvie tri pomonika, a gradonaelnik pet.

Kada je re o neposrednoj participaciji graana u ostvarivanju lokalne samouprave, najznaajnija novina ovog Zakona jeste odredba koja normira da je odluka doneta na referendumu obavezna i kao takvu, skuptina je ne moe staviti van snage niti eventualnim izmenama i dopunama menjati njenu sutinu.

U okviru regulisanja meusobnih odnosa centralnih i lokalnih organa, najbitnija promena se odnosi na uslov po kome se skuptina lokalne samouprave rasputa ukoliko se u roku od mesec dana od njenog konstituisanja ne izabere optinsko vee odnosno predsednik optine. Smatra se da je intencija zakonodavca bila spreavanje eventualnih blokada u funkcionisanju lokalne vlasti.

Konano, potrebno je naglasiti da novi Zakon u okviru zatite lokalne samouprave eksplicitno pominje samo Zatitnika graana i Savet za meunacionalne odnose. Prethodni Zakon je predviao i Savet za razvoj i zatitu lokalne samouprave koji je imao funkciju demokratskog uticaja graana na nain rada lokalne samouprave i njeno unapreenje. 2.Struktura prihoda lokalne samouprave u Srbiji

Zakonom o lokalnoj samoupravi iz 2002. godine potvruju se tri osnovne kategorije prihoda koje su uspostavljene devedesetih. Clanovi 77, 78. i 99. Zakona definiu izvorne prihode, ustupljene prihode van ogranienja i ograniene ustupljene prihode, u skladu sa prethodno korienom terminologijom. Zanimljivo je da Zakon ne sadri kategoriju prihoda od zajmova, kredita ili obveznica, uprkos injenici da se lanom 30. Zakona o lokalnoj samoupravi i lanom 34a Zakona o javnim prihodima i javnim rashodima lokalnoj samoupravi daje pravo na zaduivanje.

Jo vanije, Zakonom se ne uspostavljaju konceptualne ili pravne kategorije za namenska ili nenamenska sredstva - sredstva za lokalnu samoupravu koja se mogu koristiti iskljuivo za odreene oblasti, programe ili aktivnosti, ili sredstva kojima se moe slobodno raspolagati. Zbog odsustva takvih sredstava, za republiku Vladu e biti veoma teko da prenese nove nadlenosti lokalnoj samoupravi ili da obezbedi konkretnu pomo siromanijim optinama ili optinama koje se suoavaju sa tekoama u obavljanju pojedinih poslova ili izgradnji neophodne infrastrukture. tavie, nedostatak sredstava (grantova) u sistemu Srbije ve prisiljava donosioce odluka da koriste razne komplikovane i neprimerene instrumente za postizanje ciljeva za koje se obino koriste grantovi.

U Prilogu predstavljamo strukturu prihoda lokalne samouprave u Srbiji u periodu 2000. do 2003. godine iskazanu u stalnim cenama iz 2003. godine. U tabeli je uzet u obzir jedan broj poreza koji su 2001. godine iz reima ogranienih ustupljenih poreza prevedeni u reim ustupljenih poreza van ogranienja. U tabeli se moe videti da je udeo izvornih prihoda u ukupnim prihodima lokalne samouprave smanjen sa 66% koliko su iznosili 2000. godine na 41% u 2003. godini. Ovo smanjenje, meutim, ne treba shvatiti kao slabljenje izvornih prihoda. To je zapravo rezultat radikalnog rasta ukupnih prihoda do kojeg je dolo prvenstveno, ali ne iskljuivo, zbog rasta ustupljenih poreza. Dalje u tekstu emo odvojeno posmatrati ove tri glavne kategorije prihoda.

2.1. Izvorni prihodi

lanom 78. Zakona o lokalnoj samoupravi definiu se izvorni prihodi lokalne samouprave. Od 2001. godine nije dolo do vee izmene spiska navedenog u Zakonu. Meutim, 2001. godine lokalna samouprava je dobila pravo da uvede porez na fond zarada u visini od 3,5% za preduzea na njenoj teritoriji. U Zakonu o lokalnoj samoupravi porez na fond zarada svrstava se u ustupljene prihode van ogranienja, ali zbog toga to lokalna samouprava ima znaajnu kontrolu nad stopom poreza, u skladu sa OECD-ovim i drugim meunarodnim standardima, trebalo bi ga smatrati izvornim prihodom. U daljem tekstu emo ga tretirati kao izvorni prihod, osim ako nije drugaije precizirano.

Porez na fond zarada zamenio je dve vrste izvornih prihoda koji su prethodno bili obuhvaeni kategorijom komunalnih naknada i ostalih taksa. Ako se uporedi prihod iz ove dve kategorije u 2000. godini (7. i 14. red u Prilogu), sa prihodom iz poreza na fond zarada u 2002. godini (1. red), jasno je da su se prihodi lokalne samouprave ovom zamenom poveali: porez na fond zarada sada predstavlja znaajnih 20% svih prihoda lokalne samouprave. Ovaj porez je tokom 2003. godine doneo 32% vie prihoda u (stvarnim) dinarima nego dve zamenjene kategorije prihoda u 2000. godini. Konano, iako se ini da sve jedinice lokalne samouprave uvode maksimalnu stopu poreza na fond zarada dozvoljenu Zakonom, one imaju pravo da smanje stopu poreza ukoliko smatraju da je to potrebno.

Kao to se moe videti u Prilogu, nakon poreza na fond zarada, est najvanijih kategorija izvornih prihoda su, po vanosti, naknada za korienje graevinskog zemljita (10. red), naknada za ureenje graevinskog zemljita (9. red), prihodi od davanja u zakup nepokretnosti u dravnoj svojini koje koristi jedinica lokalne samouprave (12. red), lokalne komunalne takse i takozvane takse na firmu (5. red).

Uz izuzetak lokalnih administrativnih taksa - ije stope utvruje Republika - lokalna samouprava ima bar neku kontrolu nad stopama svih drugih izvornih prihoda. To znai da ogromna veina izvornih prihoda zapravo predstavlja prihode koje bi veina strunjaka za javne finansije nazvala sopstvenim prihodima".

U ovom kontekstu, samodoprinos (13. red) je od posebnog interesa uprkos injenici da taj prihod ini manje od 2% ukupnih prihoda lokalne samouprave. Kako smo ve rekli, ova taksa je zapravo porez koji lokalna samouprava moe da uvede - putem referenduma - za konkretne programe i investicije. Zbog toga je ova taksa u potpunosti osloboena bilo kakvih ogranienja republike Vlade i predstavlja isto izvorni prihod.

Iznenauje to jedinice lokalne samouprave u Srbiji u velikoj meri koriste samodoprinos i to su graani Srbije spremni da se izjasne i za vei samodoprinos ukoliko veruju da e znaajno poboljati njihov ivot. Ovo je vano pozitivno naslee iz prolosti koje treba sauvati, posebno zbog toga to se samodoprinos u budunosti moe koristiti za finansiranje otplate kredita (zajmova i obveznica) preuzetih na ime kapitalnih investicija.

Tabela 4. pokazuje broj jedinica lokalne samouprave koje su uvodile samodoprinos u periodu 2001 - 2003. godine, kao i prosenu i srednju vrednost izvornih prihoda ostvarenih putem samodoprinosa. Kao to se moe videti iz tabele, ogromna veina jedinica lokalne samouprave uvodi samodoprinos svake godine i ini se da uestalost njegovog uvoenja ne zavisi od relativnog bogatstva ili siromatva odreene jedinice lokalne samouprave. tavie, najmanje polovina jedinica lokalne samouprave ostvari najmanje 5% svojih izvornih prihoda putem samodoprinosa.Tabela 1.

Uvoenje samodoprinosa uperiodu 2000 -2003. godine

Uvoenje samodoprinosa u periodu 2000-2003. godine

2001.2002.2003.

Broj jedinica lokalne samouprave (JLS) koje su uvele samodoprinos (od ukupno 145)112102134

Procenat svih jedinica lokalnih samouprava78%71%92%

Broj JLS sa najniim prihodima koji je uveo samodoprinos333142

Broj JLS sa srednjim primanjima koji je uveo samodoprinos383543

Broj JLS sa najviim primanjima koji je uveo samodoprinos413644

Prosean procenat uea samodoprinosa u izvornim prihodima JLS koja ga je uvela0,5%0,2%0,5%

Procenat uea samodoprinosa u izvornim prihodima prosene (medijana) JLS koja ga je uvela5%3%5%

Zaista, prilian broj jedinica lokalne samouprave koristi samodoprinos i putem njega ostvaruje znaajne prihode. To se moe videti u dijagramu 1. koji pokazuje procenat uea prihoda od samodoprinosa u izvornim prihodima svih jedinica lokalne samouprave koje su ga uvele za 2003. godinu Iznenauje podatak iz ovog dijagrama da u najmanje 25 jedinica lokalne samouprave prihodi od samodoprinosa koji su graani usvojili predstavljaju najvaniji izvorni prihod posle poreza na fond zarada. Ukratko, ne samo da se ini da je lokalna samouprava u Srbiji politiki spremna da uvodi poreze, nego su i graani spremni da plaaju poreze ukoliko veruju da e to doneti konkretnu korist.

Dijagram 1.

Uee samodoprinosa u izvornim prihodima za optine u kojima je uveden 2003. godine iskazan u %

Najvanije, opravdano se moe rei da oko 35% svih prihoda lokalne samouprave dolazi iz izvora na iji iznos utie ili ga u potpunosti kontrolie lokalna samouprava. Ovaj procenat je visok za region i predstavlja jak temelj na kojem se moe izgraditi transparentan i efikasan sistem finansiranja lokalne samouprave. To, izmeu ostalog, takoe znai da Srbija ve ispunjava neke od najvanijih uslova Povelje o lokalnoj samoupravi Saveta Evrope u vezi sa strukturom prihoda lokalne samouprave. To ne znai da izvorne prihode lokalne samouprave Srbije ne treba ojaati.

Ono to nije tako pozitivno jeste da znaajan deo izvornih prihoda dolazi iz poreza koje plaaju preduzea. Strunjaci za javne finansije smatraju da su porezi nametnuti privrednim subjektima i na pokretne stvari nepoeljni, jer mogu da deformiu ili segmentiraju trite jedne drave, stvore nepoeljnu poresku konkurenciju izmeu razliitih jedinica lokalne samouprave i/ili uspore ekonomski rast. tavie, porezi nametnuti privrednim subjektima smatraju se protivnim normama Evropske unije, jer predstavljaju prepreku za usklaivanje stopa korporativnog poreza - a time i mobilnost kapitala - unutar EU.

U Srbiji, meutim, ne samo da lokalna samouprava ima pravo da uvede znaajan porez na fond zarada, nego ostvaruje i prihod iz takozvane takse na firmu koju smo spomenuli ranije. tavie, ovom taksom ostvaruje se oko 2% ukupnih prihoda lokalne samouprave.

Ova taksa je zapravo porez na promet svih firmi koje se nalaze u odreenoj jedinici lokalne samouprave. Republika Vlada utvruje najniu i najviu stopu takse za velika, srednja i mala preduzea na osnovu broja zaposlenih i prometa (ne profita). Republika Vlada takoe ubire prihod od ove takse i zatim ga prenosi lokalnoj samoupravi. Lokalna samouprava, meutim, ima pravo da utvrdi stopu unutar ogranienja koje odredi republika Vlada. Uvoenje ove takse oigledno poveava ve veliko poresko optereenje za preduzea u korist lokalne samouprave.

3.REFORMA SISTEMA FINANSIRANJA LOKALNE SAMOUPRAVE SRBIJE

Ne postoji jedinstven nain za izgradnju sistema finansiranja lokalne samouprave. Zapanjujui je stepen do koga se ti sistemi razlikuju, ak i meu zemljama Evropske unije. U stvarnosti su sistemi finansiranja lokalne samouprave uvek sui generis, jer neizbeno predstavljaju sloene i manje-vie svesne kompromise izmeu ciljeva zakonodavaca i istorijski specifine politike i ekonomske realnosti sa kojom se oni suoavaju.

Jedna od tih realnosti je da e Srbija, da bi se ponovo ukljuila u evropske tokove, morati da zameni sadanji porez na promet robe i usluga porezom na dodatu vrednost. Ta promena e zahtevati temeljnu reformu sadanjeg sistema. Trenutno oko 30% svih prihoda lokalne samouprave dolazi iz ustupljenog dela poreza na promet, dok PDV ne moe da se ustupa prema mestu u kojem se realizuje.

Druga realnost jeste da e vremenom, kao i veina zemalja Evrope, Srbija verovatno preneti na lokalnu samoupravu nove i skupe poslove u oblasti obrazovanja, socijalne zatite i zdravstva. Ostaje, naravno, da se vidi koji e specifini segmenti ovih poslova biti preneti na lokalnu samoupravu. Ipak, ini se da ima malo razloga da se veruje da Srbija nee pokuati da iskoristi prednosti efikasnosti, politike i fiskalne odgovornosti koje su Evropu u poslednjih 20 godina okrenule ka decentralizaciji.

Konano, kako se ovaj region bude pribliavao Evropi, ili kako Evropa bude ponovo otkrivala ovaj region, verovatno e i Srbija oekivati da njena lokalna samouprava igra sve veu ulogu u pomaganju, koordinaciji i planiranju strategija za ekonomski razvoj. Sa takvom ulogom u sve veem ekonomskom razvoju - u skladu sa evropskim trendovima i mehanizmima finansijske pomoi EU za budue lanice - Srbija e najverovatnije od svoje lokalne samouprave oekivati da preuzme vei deo tereta kapitalnih investicija. Tokom vremena, od lokalne samouprave Srbije e se oekivati ne samo da finansira sve vei deo javnih radova neophodnih za razvoj nego i da to radi uz odgovorno korienje dugoronih zajmova.

Imajui ove manje ili vie neizbene realnosti" u vidu, pogledajmo prvo prednosti i mane sadanjeg sistema finansiranja lokalne samouprave u Srbiji i mogue pravce njegove reforme.

3.1. Prednosti i mane sistema finansiranja lokalne samouprave u Srbiji

Jedna od velikih prednosti sistema finansiranja lokalne samouprave Srbije je samo indirektno u vezi sa novcem. Za razliku od mnogih drugih zemalja Evrope u tranziciji, prelaz iz autoritarnog sistema u demokratski nije bio praen ogromnim poveanjem nadlenosti lokalne samouprave. Kao rezultat, jedinice lokalne samouprave u Srbiji su relativno velike i manjoj ili veoj meri su nasledile slinu infrastrukturu i institucije.

Ovo je potpuno suprotno onome to se desilo u ekoj, Maarskoj i Sloveniji gde su, u euforinom trenutku nakon pada starog reima i u ime demokratije, zakonodavci dozvolili gotovo svakom gradu, selu i naselju da izabere svoju samoupravu. Usitnjavanje optina koje je usledilo, meutim, nije bilo dobro za demokratiju, ili bar racionalnu, demokratsku administraciju, iz najmanje dva razloga.

Prvo, to je izazvalo tekoe u decentralizaciji mnogih javnih slubi, jer u mnogim optinama ne postoje neophodne institucije i infrastruktura, a i kada bi postojale ne bi se mogle voditi efikasno ili efektivno. To je uzrokovalo skupe, interne sukobe izmeu optina o nainu zajednikog upravljanja odreenim slubama, koji se esto ne zavravaju srenim ili odrivim kompromisom.

Drugo, stvaranjem novih optina mnoge lokalne samouprave su postale izuzetno slabe u finansijskom smislu, usled ega su imale ogromne tekoe da finansiraju ak i osnovne funkcije iz prihoda ostvarenih na lokalnom nivou. Zauzvrat, ovo je esto dovodilo do veoma komplikovanih i netransparentnih sistema finansiranja lokalnesamouprave poto je dravi bilo teko da odredi pravian finansijski standard za funkcionisanje optina sa tako radikalno razliitim fiskalnim i administrativnim kapacitetima i infrastrukturom.

Ovim se ne upuuje na to da su sve jedinice lokalne samouprave u Srbiji iste. Oigledno da nisu. Ono na ta ukazujemo jeste da bi to to je veina jedinica lokalne samouprave u Srbiji relativno velika i to postoje manje radikalni dispariteti u njihovom bogatstvu, trebalo da omogui zakonodavcima u Srbiji da prenesu nove nadlenosti lokalnoj samoupravi na manje ili vie jednakoj osnovi, kao i da uspostave relativno jednostavan i jasan sistem finansiranja lokalne samouprave.

Druga komparativna prednost sistema finansiranja lokalne samouprave Srbije jeste ta da je trenutno sistem manje ili vie vertikalno uravnoteen", to znai da prosena lokalna samouprava ima dovoljno sredstava za finansiranje poslova koji su joj povereni. Prihodi lokalne samouprave iskazani u procentu ukupnih javnih prihoda i BDP su relativno visoki u odnosu na njene poslove i zbog toga to su se prihodi lokalne samouprave u toku poslednje etiri godine gotovo udvostruili, a nisu joj povereni novi poslovi.

Meutim, bez pravih podataka o rashodima, posebno kapitalnim rashodima lokalne samouprave, ovo je donekle pitanje line procene. Ipak, za razliku od mnogih drugih zemalja u tranziciji, ini se da je ispravno rei da je republika Vlada do sada uspevala da odoli iskuenju da prebaci sopstvene fiskalne probleme na lokalnu samoupravu.

Meutim, rei da prosena lokalna samouprava ima dovoljno prihoda za finansiranje svojih poslova, nije isto to i rei da sve jedinice lokalne samouprave imaju dovoljno prihoda za finansiranje svojih poslova. Zapravo, videli smo da meu razliitim jedinicama lokalne samouprave postoje prilino veliki dispariteti u prihodu po glavi stanovnika. Na primer, najbogatija optina u 2003. imala je gotovo deset puta vei prihod po glavi stanovnika od najsiromanije optine. Jo je vanije to da 15% celokupnog stanovnitva zemlje (vidi tabelu 6) ivi u jedinicama lokalne samouprave u kojima je prihod po glavi stanovnika dosta ispod 50% nacionalnog proseka (3.600 u odnosu na 8.900 dinara).

Drugim reima i jezikom javnih finansija, nije jasno da li je sistem finansiranja lokalne samouprave Srbije horizontalno uravnoteen", odnosno da li sve jedinice lokalne samouprave imaju neophodne resurse da obezbede osnovne usluge po odgovarajuem standardu. Opet, teko je napraviti apsolutno vrstu procenu o tome bez pravih komparativnih podataka o rashodima. Ali ak i uz te podatke, neka od pitanja zahtevaju politiku i/ili vrednosnu procenu koja se ne moe kvantifikovati. U sutini, zakonodavci moraju da se zapitaju koje razlike u bogatstvu i stoga u osnovnim javnim uslugama smatraju drutveno poeljnim ili prihvatljivim.

Meutim, ono to je od kritine vanosti da zakonodavci u Srbiji shvate jeste to da vertikalni balans i u velikoj meri horizontalni balans sadanjeg sistema potie iz dela poreza na promet: ne samo da fiksni procenat poreza na promet koji lokalna samouprava dobije kroz neograniene ustupljene prihode ini 18% njihovih prihoda, nego 12% njihovih prihoda dolazi iz dopunskog, godinje utvrenog dela poreza na promet.

Stavie, iako se ovaj poslednji deo prihoda ne distribuira na osnovu razvijenosti merene iznosom prihoda jedinice lokalne samouprave po glavi stanovnika, ipak je jasno da su prihodi koji na ovaj nain dolaze iz dela poreza na promet mnogo vaniji za siromanije nego za bogatije jedinice lokalne samouprave. Zapravo, 2003. godine oni su inili 32% prihoda u prvoj grupi jedinica lokalne samouprave i 24% prihoda u drugoj grupi lokalnih samouprava, a samo 14% prihoda tree grupe i gradova. Drugim reima, u razmatranju naina na koji e se ustupljeni porez na promet zameniti drugim prihodima, zakonodavci Srbije morae da razmiljaju o instrumentima pomou kojih e sauvati ne samo sadanju vertikalnu ravnoteu sistema nego i sauvati ili poboljati njegovu horizontalnu ravnoteu.

Trea prednost sadanjeg sistema finansiranja lokalne samouprave Srbije jeste da su zakonodavci lokalnim samoupravama vratili pravo da upravljaju rashodima koje je bilo radikalno ogranieno Miloevievim reimom. Tako lokalne samouprave sada mogu slobodno da troe svoje resurse, u skladu sa sopstvenim vienjem prioriteta zajednice koju predstavljaju.

Situacija u vezi sa mogunou lokalne samouprave da ostvaruje prihode je ve kontroverznija. Utvrdili smo da otprilike 35% prihoda lokalne samouprave dolazi od taksa, naknada i poreza ije stope u manjoj ili veoj meri kontrolie lokalna samouprava. Stavie, za razliku od mnogih drugih zemalja u tranziciji, iroka upotreba samodoprinosa pokazuje da su zvaninici lokalne samouprave voljni da uvode poreze, a graani Srbije voljni da plate znaajne dodatne poreze ukoliko veruju da e to konkretno poboljati pruanje usluga na lokalnom nivou.

Negativno je to to je sposobnost lokalne samouprave da ostvaruje prihode prilino neelastina. Sve jedinice lokalne samouprave trenutno uvode maksimalnu stopu poreza na fond zarada dozvoljenu zakonom. Verovatno bi bilo nepoeljno da se povea ovaj maksimum jer, kako smo ve ukazali, ideja da lokalna samouprava oporezuje preduzea nije dobra. U meuvremenu, prihodi koji se mogu ostvariti kroz druge takse i naknade koje kontrolie lokalna samouprava su ogranieni.

Kao rezultat, sadanji sistem ostavlja malo prostora lokalnoj samoupravi da povea svoje prihode. Ovo je vano iz najmanje dva osnovna razloga. Prvo, zvaninici lokalne samouprave su odgovorniji za ostvarivanje prihoda - za uvoenje politiki tekih poveanja taksa, naknada i poreza - vei je naglasak na efikasnosti i efektivnosti njihovog troenja i zvaninici imaju manju tendenciju da optuuju republiku Vladu zbog nedostatka resursa.

Drugo, to je u vezi sa prvim razlogom, to je vei kapacitet lokalne samouprave da ostvaruje prihode, vee su anse da e vei broj jedinica lokalne samouprave biti u stanju da finansira kapitalne investicije koje smatraju potrebnim. Zaista, to je vei kapacitet lokalne samouprave da ostvaruje prihode, to je vea njena kreditna sposobnost, kao i verovatnoa da e biti u stanju da finansira investicije kroz dugorone zajmove i obveznice.

U mnogim zemljama porez na imovinu predstavlja najznaajniji izvorni prihod lokalne samouprave. Zapravo, strunjaci javnih finansija smatraju da je porez na imovinu najizdaniji porez za koji se odgovornost moe preneti na lokalnu samoupravu. Razlog za to je to su predmet tog poreza - zemljite i objekti - nepokretnosti - i zbog toga se, za razliku od PDV-a ili PUD-a, ovim porezom moe efikasno upravljati i na lokalnom nivou.

Zaista, imajui u vidu sadanji radikalno nizak stepen ostvarivanja prihoda od poreza na imovinu u Srbiji, ini se oiglednim da davanje lokalnoj samoupravi vee kontrole nad ovim porezom ne bi samo povealo njenu sposobnost ubiranja poreza, ve bi joj obezbedilo makar deo prihoda neophodnih za odravanje vertikalne ravnotee sistema nakon ukidanja poreza na promet. tavie, to bi se desilo bez dodatnog fiskalnog optereenja za republiku Vladu.

Na kraju, jedna od najuoljivijih slabosti sistema finansiranja lokalne samouprave u Srbiji jeste to to ne sadri nikakve idejne ili zakonske kategorije bilo za namenska ili nenamenska sredstva (grantove). To je neuobiajeno, mada ne i naroito iznenaujue, jer u mnogim zemljama u tranziciji lokalna samouprava ima instinktivnu" odbojnost prema grantovima. Dodela takvih sredstava esto se obavlja prema nahoenju republike vlade, dok se njihovo korienje esto vezuje za posebne namene, ime se ograniavaju ovlaenja lokalnih elnika da upravljaju rashodima. S druge strane, mnoge republike vlade nisu pobornici davanja takvih sredstava jer ne ele da budu ukljuene u donoenje esto spornih i tekih odluka o njihovoj raspodeli. Ukratko, za obe strane takva sredstva su ostatak prolog reima.

U mnogim zemljama u tranziciji odbojnost prema takvim sredstvima praena je jednim optim otporom da se lokalnoj samoupravi da znaajnija odgovornost za ostvarivanje prihoda, ime se dobijaju sistemi finansiranja lokalne samouprave koji u velikoj meri zavise od ustupljenih poreza. To je izrazito problematino iz vie razloga.

Prvo, ustupljeni porezi uzrokuju sve probleme u vezi sa izvornim prihodima a zauzvrat ne donose nikakvu korist: stvaraju isti disparitet u prihodima po glavi stanovnika kao i davanje prava lokalnoj samoupravi da uvodi poreze, a uz to ne podstiu zvaninike lokalne samouprave da budu fiskalno odgovorni, niti im daju mogunost da poveavaju dopunska sredstva kako bi ostvarili lokalne prioritete.

Drugo, ustupljena sredstva od poreza stvaraju iluziju u jedinicama lokalne samouprave da ono to dobijaju danas sutra moe da bude samo uveano, sve dok se privreda razvija. To je iluzija zbog toga to republika vlada esto menja i osnovicu i stopu ustupljenih poreza na nain koji ima direktan i opipljiv - mada esto nepredvidljiv - uticaj na budet jedinica lokalne samouprave.

Tree, sistem finansiranja lokalne samouprave koji se oslanja iskljuivo na ustupljene poreze i izvorne prihode esto postaje neverovatno komplikovan i netransparentan, upravo zbog toga to republika Vlada nema dobre instrumente da obezbedi opta sredstva svim jedinicima lokalne samouprave ili dopunska sredstva siromanijim jedinicama lokalne samouprave. Zapravo, to to Srbija godinje odreuje obim uea lokalne samouprave u porezu na promet za obavljanje ove dve neophodne funkcije dobar je primer vrste komplikacija koje se mogu javiti u sistemima koji nedovoljno koriste grantove.

U osnovi, sistemom finansiranja lokalne samouprave u Srbiji bi trebalo da se ponu koristiti namenska i nenamenska sredstva. Vredi posvetiti malo panje tim instrumentima pre donoenja detaljnijeg niza predloga za reformu u Srbiji. Postoje dve osnovne vrste nenamenskih sredstava, opta sredstva (ponekad se nazivaju opte subvencije) i sredstva za ujednaavanje obima potronje.

Opta sredstva se koriste za obezbeenje vertikalnog balansa sistema finansiranja lokalne samouprave, dok se sredstva za ujednaavanje obima rashoda koriste za obezbeenje horizontalnog balansa sistema. Opte subvencije se obino dodeljuju na osnovu formula. One bi trebalo da lokalnoj samoupravi obezbede razliku izmeu prihoda po glavi stanovnika koju prosena jedinica lokalne samouprave moe da oekuje da e ostvariti iz izvornih prihoda - po standardnim poreskim stopama - i prosenih trokova za poslove lokalne samouprave po glavi stanovnika.

Sredstva za ujednaavanje obima rashoda bi takoe trebalo da budu zasnovana na formulama. Ova sredstva bi trebalo da obezbede dopunska sredstva siromanijim jedinicama lokalne samouprave neophodna za pribliavanje njihovih ukupnih prihoda po glavi stanovnika iznosu sredstava koja prosena lokalna samouprava moe da ostvari iz izvornih prihoda (po standardnim poreskim stopama) i opte subvencije. U praksi, opta subvencija i sredstva za ujednaavanje obima rashoda esto se spajaju u jedinstveni instrument (formulu) koja omoguava vea sredstva po glavi stanovnika za siromanije jedinice lokalne samouprave nego za bogatije. U svakom sluaju, lokalna samouprava moe da troi ova sredstva po svom nahoenju.

Obim sredstava koja su dodeljena kao opta subvencija i/ili sredstva za ujednaavanje obima rashoda treba da budu stabilna iz godine u godine, da se ne bi deavale nekontrolisane fluktuacije prihoda lokalne samouprave. Ponekad se to postie tako to se ukupna vrednost programa granta vee za odreeni procenat republikog budeta ili bruto drutvenog proizvoda. Manje je poeljno da se obim odreuje vezivanjem za fiksni udeo u prihodima odreenog republikog poreza, kao to su prihodi od PDV-a.

U svakom sluaju, poeljno je da vezivanje" ukupnog obima nenamenskih sredstava za odreenu normu bude definisano pravnim aktima vieg reda tako da lokalna samouprava moe da predvidi obim transfernih sredstava za viegodinji period. Meutim, to moe biti teko ostvarivo ukoliko je republika vlada jo uvek u procesu prenoenja poslova na lokalnu samoupravu. U tom sluaju, normu treba poveavati godinje kako bi se pokrili trokovi tek prenetih funkcija, te je stoga teko uneti u zakone. Konano, formule koje se koriste za raspodelu ovih sredstava treba da budu transparentne, utvrene zakonom i zasnovane na uvek raspoloivim i statistikim podacima koji se mogu proveriti.

U meuvremenu, republike vlade obino koriste tri vrste sredstava (grantova) kako bi lokalnoj samoupravi obezbedile novac za specifine namene: sredstva za izvorne poslove (blok grantove), sredstva za poverene poslove i sredstva za posebne programe ili ulaganja (kategorijske grantove). Sredstva za izvorne poslove treba da obezbede lokalnoj samoupravi sredstva potrebna za finansiranje izvornih poslova koji su jednostavno previe skupi da bi se mogli finansirati kombinacijom izvornih prihoda i opte subvencije.

Ova sredstva se obino koriste za finansiranje decentralizacije glavnih poslova u drutvenom sektoru poput zdravstva, obrazovanja i socijalne zatite. Njihova glavna odlika jeste da se njima slobodno raspolae u okviru sektora za ije su finansiranje namenjena, ali ne i izvan tog sektora. Kao i opte subvencije i sredstva za ujednaavanje obima rashoda, i ova sredstva se obino dodeljuju putem formula koje se redovno prilagoavaju kako bi odraavale diferencijalne trokove obavljanja poslova kao to je obrazovanje u gradskim i seoskim delovima lokalne samouprave.

Ponekad su sredstva za izvorne poslove sadrana unutar optih subvencija i/ili sredstava za ujednaavanje obima rashoda. Ako je to sluaj, onda ta sredstva gube svoju namensku odliku" i lokalna samouprava je slobodna da koristi sredstva namenjena za obrazovanje ili zdravstvo za obavljanje drugih poslova. To moe oteati nadzor ili uticaj republike Vlade na politiku lokalne samouprave u drutvenom sektoru.

Sredstva za poverene poslove pokrivaju trokove lokalne samouprave u obavljanju javnih poslova koje joj je poverila Republika. Ova sredstva mogu da se koristie za specifine poslove kao to su organizovanje izbora ili isplata plata nastavnicima u osnovnim kolama. Razlika izmeu sredstava za izvorne poslove i sredstava za obavljanje poverenih funkcija je u praksi esto nejasna i moe da bude u velikoj meri semantika. Ipak, glavna ideja je da se sredstva za poverene poslove koriste za finansiranje poslova za koje republika Vlada zadrava primarnu odgovornost, dok se sredstva za izvorne poslove koriste za finansiranje poslova koji su preneti na lokalnu samoupravu.

Kategorijska sredstva su namenjena za pomo lokalnoj samoupravi u investicijama u okviru njihovih izvornih poslova ili pojedinih programa u okviru njihovih izvornih poslova. Ta sredstva se lokalnoj samoupravi esto obezbeuju na osnovu sufinansiranja. Takoe, esto se usmeravaju na siromanije jedinice lokalne samouprave i rasporeuju u okviru ire strategije ujednaavanja obima potronje.

Meutim, za razliku od nenamenskih ili sredstava za izvorne poslove, kategorijska sredstva se obino ne raspodeljuju na osnovu formula. Umesto toga, odreena ministarstva ili organi republike vlade dodeljuju sredstva pojedinim jedinicama lokalne samouprave - nadamo se - na osnovu jasnih i transparentnih kriterijuma, procedura i uslova sufinansiranja. Sada pogledajmo nain na koji se moe reformisati sistem finansiranja lokalne samouprave u Srbiji.

3.2. Mogui pravci reforme sistema finansiranja lokalne samouprave

Pre nego to opiemo mogui pravac reforme sistema finasiranja lokalne samouprave u Srbiji, osvrnimo se kratko na glavne nalaze ove analize.

Uvoenjem poreza na dodatu vrednost, 30% prihoda lokalne samouprave koji se trenutno ostvaruju iz ustupljenog poreza na promet roba i usluga morae da se zameni drugim prihodima.

Republika Vlada u nedovoljnoj meri ostvaruje porez na imovinu, trenutno ustupljeni porez. Kad bi se osnovica poreza na imovinu vrednovala slino kao osnovica za porez na prenos apsolutnih prava, prihodi od ovog poreza bi se verovatno utrostruili. Time bi najvie dobile jedinice lokalne samouprave sa dinaminim tritima nekretnina.

Oko 40% prihoda lokalne samouprave ostvaruje se iz izvornih prihoda, ako se raunaju, a trebalo bi, sredstva dobijena kroz maksimalnu stopu od 3,5% poreza koji lokalna samouprava moe da uvede na fond zarada u preduzeima na svojoj teritoriji.

Lokalna samouprava koristi svoje pravo na ostvarivanje prihoda, to je prilino est sluaj sa samodoprinosom. Meutim, poto je to pravo ogranieno na takse i naknade niskih prihoda, ili je propisana maksimalna stopa kao u sluaju poreza na fond zarada, ograniena je sposobnost lokalne samouprave da ostvari znaajne vikove u operativnom delu budeta i da na taj nain finansira neophodne kapitalne investicije. Nemogunost da se prihodi prilagode potrebama i prioritetima slabi odgovornost lokalne samouprave pred birakim telom, poveava njenu sklonost pogodbama sa republikom Vladom u vezi sa dopunskim sredstvima i ograniava njenu kreditnu sposobnost.

Lokalna samouprava trenutno oko 16% svojih prihoda ostvaruje iz godinje utvrenog dela poreza na zarade i poreza na promet. Uee u porezu na promet utvruje se na godinjoj osnovi i posebno je za svaku jedinicu lokalne samouprave. Takav sistem je netransparentan, diskrecione prirode, otvoren za politike pogodbe i konceptualno konfuzan u smislu pokuaja korienja jednog instrumenta za reavanje vie razliitih problema.

U teoriji, ogranieni ustupljeni prihodi bi trebalo da ujednae prihode lokalne samouprave. Oni zapravo predstavljaju pomo u vidu optih sredstava za sve jedinice lokalne samouprave od 1000 dinara po glavi stanovnika u veini jedinica lokalne samouprave i vie od dvostrukog iznosa pomenute sume u etiri grada. Ne postoji poseban mehanizam u sistemu finansiranja lokalne samouprave u Srbiji za smanjenje razlika u prihodu po glavi stanovnika izmeu jedinica lokalne samouprave.

Sistemu finansiranja lokalne samouprave u Srbiji nedostaje pravna osnova za namenska ili nenamenska sredstva. Dobro planirana nenamenska sredstva (opte subvencije i sredstva za ujednaavanje obima potronje) su transparentan, efikasan i pravian nain davanja optih sredstava i sredstava za ujednaavanje obima rashoda lokalnoj samoupravi. Dobro planirana namenska sredstva su efikasan i transparentan mehanizam za obezbeivanje sredstava lokalne samouprave za posebne investicije i poverene poslove (kategorijska sredstva), kao i za prenos poslova iz drutvenog sektora kao to su zdravstvo, obrazovanje ili socijalna zatita (blok grantovi) na lokalnu samoupravu.

Veina trenutnih nedostatka sistema moe se reiti na sledei nain:

Davanjem lokalnoj samoupravi znaajne kontrole u odreivanju stope poreza na imovinu (moda unutar ogranienja koje odredi republika Vlada) i odgovornosti za odravanje poreskih spiskova, fakturisanje i prikupljanje sredstava. Republika Vlada bi moda trebalo da zadri punu ili deliminukontrolu nad procesom izvrenja procene kako bi se obezbedila jedinstvena procena osnovice poreza na imovinu na nivou cele zemlje. Uvoenjem pravnih kategorija za nenamenska i namenska sredstva u sistem. Opte subvencije i sredstva za ujednaavanje obima rashoda treba da budu zasnovani na formulama, a njihov iznos koji se dodeljuje godinje treba da bude vezan za unapred utvren obim. Kao to smo u prethodnom delu videli, ova sredstva se mogu spojiti u jedan instrument kojim bi se obezbedili razliiti iznosi opteg finansiranja u zavisnosti od prihoda po glavi stanovnika u jedinicama lokalne samouprave iz drugih izvora. Tabela 8. predstavlja pojednostavljen oblik (planirane) strukture prihoda lokalne samouprave za 2003. godinu.

Tabela 2.

Strukturaprihoda lokalne samouprave za 2003. godinu

Izvorni prihodi13.608.48420%

Ustupljeni van ogranienja42.245.20264%

Porez na fond zarada (3,5%)13.418.02920%

Porez na imovinu4.436.9537%

Porez na promet11.897.68618%

Ostali prihodi van ogranienja12.492.53419%

Ogranieni10.720.74716%

Udeo od 5% u porezu na zarade2.843.0044%

Deo poreza na promet7.877.74312%

Ukupno66.574.432100%

Tabela 9. pokazuje kako bi reformisani sistem mogao da izgleda. Glavne pretpostavke na kojima je zasnovana tabela 9. su sledee:

Udeo u porezu na promet je ukinut.

Porez na fond zarada je preveden u reim izvornih prihoda.

Porez na imovinu je izvorni prihod i daje udvostruene prihode u celoj zemlji (a ne utrostruene, za ta nam procena ukazuje da je mogue).

Udeo u porezu na zarade je povean sa 5 na 15% i preveden u red ustupljenih prihoda van ogranienja.

Uvodi se opta subvencija, to bi svim jedinicama lokalne samouprave donelo 500 dinara po glavi stanovnika.

Uvode se sredstva za ujednaavanje obima potronje koja omoguavaju svim jedinicama lokalne samouprave sa prihodom po glavi stanovnika koji treba da se ujednai do izvesnog nivoa (75-100%) republikog proseka prihoda po gla-vi stanovnika iz poreza na imovinu (po standardnoj stopi), poreza na fond zarada i poreza na zarade.

Uvode se kategorije za blok grantove za prenete poslove u drutvenom sektoru.

Uvode se kategorijska sredstva za poverene poslove i posebne (investicione) programe.

Tabela 3.

Mogua struktura prihoda lokalne samouprave posle sprovedenih reformi

Izvorni prihodi35.900.45150%

Porez na imovinu8.873.90613%

Porez na fond zarada (3.5%)13.418.02920%

Ostali izvorni prihodi13.608.48320%

Ustupljeni prihodi van ogranienja21.021.54531%

15% udeo u porezu na zarade8.529.01112%

Ostali prihodi van ogranienja12.492.53418%

Grantovi11.479.43617%

Opte subvencije3.739.718 7.739.7185%

Sredstva za ujednaavanje obima potronje11%

Blok grantovi?

Kategorijska sredstva?

Ukupno68.401.432100%

Uteda u republikom budetu2.173.0003%

Navedene pretpostavke i scenario koji iz toga proizilazi su isto ilustrativni i ne treba ih smatrati konkretnim preporukama za reformu. Postoje razni naini da se nadoknadi gubitak" poreza na promet i razni naini da se poveaju izvorna sredstva jedinica lokalne samouprave. Slino tome, kao to smo primetili u prethodnom delu, opte subvencije i sredstva za ujednaavanje obima rashoda se esto spajaju u jedinstveni instrument kojim se jedinicama lokalne samouprave prua pomo u vidu razliitih iznosa sredstava u zavisnosti od prihoda po glavi stanovnika u pojedinim jedinicama lokalne samouprave.

Konano, iznosi predstavljeni u ovom scenariju su isto indikativni. Razlog za to je to e se posledice zamene znaajnog dela ustupljenih sredstava od poreza na promet sa veim udelom u porezu na zarade i (pretpostavljamo udvostruenom) realizacijom poreza na imovinu morati simulirati, kako bi se odredili potrebni iznosi odrivih optih subvencija i/ili sredstava za ujednaavanje obima rashoda. Ipak, gotovo da nema sumnje da se sistem bolji od sadanjeg moe primeniti ako se obim sredstava koji se sada dodeljuje kroz ograniene ustupljene prihode koristi za ujednaavanje obima rashoda.

Takoe, treba napomenuti da bi po ovom, ponovo indikativnom scenariju, republiki budet zapravo utedeo sredstva u visini od 3% ukupnih prihoda lokalne samouprave, jer planirano uveanje prihoda od poreza na imovinu podrazumeva nova javna sredstva koja trenutno ne ostvaruje ni lokalna samouprava ni Republika. Na kraju, mnoge jedinice lokalne samouprave, pogotovo gradovi, verovatno bi uveli stopu poreza na imovinu iznad standardne i obezbedili poveanje svojih stvarnih prihoda, tako da se reforma ne bi ograniila samo na pravedniju raspodelu postojeih sredstava izmeu jedinica lokalne samouprave.

PRILOG Udeo uprihodima lokalne samouprave od 2000-2003. (u stalnim dinarima iz 2003. godine 1000)

2000.2001.2002.2003.

IZVORNIPRIHODIstvarni%stvarni%stvarni%planirani%

1.Porez na fond zarada (3.5%)na6,610,54116%12,786,19920%13,418,02920%

2.Optinske

administrativne takse42,8060%127,4630%274,6330%284,8340%

3.Lokalne

komunalne takse1,068,2773%1,073,0543%1,524,2192%1,553,2212%

4.Boravina taksa80,8700%89,8760%142,2750%148,1550%

5.Taksa na firmu1,085,4363%1,187,0033%1,511,7432%1,563,5602%

6.Beogradska taksa5,611,61116%///

7.Komunalne naknade7,175,30121%3,254,1498%118,5660%00%

8.Naknada za zatitu i unapr. iv. sredine48,0310%225,8891%348,6601%371,5351%

9.Naknada za ureenje graevinskog zemljita496,6751%1,268,4283%2,122,8783%2,257,5773%

10.Naknada za kori. graevinskog zemljita2,747,0098%3,225,0888%4,195,0577%4,277,5766%

11.Ostale naknade7000%82,5930%125,9760%132,5560%

12.Prihodi od davanja u zakup447,8721%1,120,4513%1,667,8993%1,707,6213%

13.Samodoprinos705,5622%596,2971%655,4521%711,8501%

14.Ostale takse3,216,8959%1,573,3134%720,4521%599,9981%

Ukupno22,727,04566%20,434,14649%26,194,01041%27,026,51341%

USTUPLJENI POREZIVAN OGRANIENJA

15.Porez na

poljoprivredno

zemljite59,0720%68,2370%82,0690%86,5430%

16.Porez na imovinu759,7352%3,160,7708%4,244,5757%4,436,9537%

17.Porez na naslee i poklone175,9331%216,1011%247,8560%259.0730%

18.Porez na prenos apsolutnih prava2,758,6738%4,662,79311%5,634,7159%5,655,3768%

19.Porez na samostalnu delatnostnana2,180,9173%2,126,7923%

20.Porez na prihode od nepokretnostinana254,0460%284,6300%

21.Porez na davanje u zakup imovinenana21,6210%25,6420%

22.Porez na prihode od igara na sreunana34,0830%39,2220%

23.Ostali porezinana2,746,0574%3,099,0395%

24.Porez na promet2,822,8128%5,598,64614%9,505,39515%11,897,68618%

25.Naknada za lokalne puteve905,5053%494,6161%925,8791%916,2171%

Ukupno7,481,73122%14,201,16334%25,877,21341%28,827,17343%

OGRANICENI

USTUPLJENI

POREZI

26.Deo poreza na zarade u visini od 5%1,526,0054%2,012,3665%2,595,2954%2,843,0044%

27.Uee u porezu na promet2,541,6887%4,744,03111%6,817,50711%7,877,74312%

28.Ustupljeni viak-porez na promet (50%)nana1,635,2663%00%

Meuzbir4,067,69312%6,756,39716%11,048,06918%10,720,74716%

Ukupno34,276,468100

%41,391,705100%63,119,292100%66,574,432100%

Zakljuak

Prouavanje, nastanak, razvoj i funkcija lokalne samouprave smatra se jednim od najteih i najsloenijih pitanja teorije ustavnog prava, teorije drave i prava, a ponajvie i same politike prakse.

Sa teritorijalno-politiko pravnog stanovita lokalna samouprava predstavlja lokalno organizovanje vlasti koja ima odreeni stepen slobode, samostalnosti i materijalnih mogunosti za ostvarivanje, svojih, izvornih i pravnim sistemom garantovanih funkcija.

Osnovna i najbitnija pretpostavka od sutinskog znaaja za autentino autonomno ostvarivanje lokalne samouprave jeste postojanje i garantovanje ljudskih prava i sloboda, kao i postojanje demokratskih drutvenih odnosa.

Treba istai da ima miljenja da je lokalna samouprava prevaziena i anahrona i da ona, u stvari, praktino ne postoji, ili ukoliko postoji predstavlja smetnju procesu globalizacije, integracije, planiranju ekonomskog i sveukupnog razvitka zemlje; racionalnoj organizaciji uprave, a naroito onih javnih slubi koje mogu efikasno funkcionisati samo po kriterijumima tehnikih pravila: Tehnika baza javnih slubi ne poznaje i ne priznaje tradicionalno politiko-teritorijalne granice, protivna je lokalnim i sitnim merilima i nema vremena da eka, a jo manje da prihvati raspravljanje o odluivanju u okviru malih i tradicionalnih jedinica i od strane nekompetentnih i esto nezainteresovanih politiara koji su amateri u pogledu efikasnog reavanja stvarnih problema i zahteva upravljanja vitalnim slubama, organima i institucijama savremenog drutva.

Reavanje globalne krize u koju je zapala lokalna samouprava, zbog urbanizacije, industrializacije i brojnih drugih razloga, ini se da je mogue prevazii na dva naina: a) planiranjem razvoja novih kvalitativnih i kvantitativnih zajednica ljudi na podruju mesta stanovanja i b) davanje i reavanje novih sadraja lokalne samouprave na tim podrujima. Drugim reima to znai da politiko teritorijalna organizacija lokalnih zajednica treba da se zasniva na formiranju optimalnih urbanistikih, ekonomskih, sociolokih jedinica u kojima se bitno poboljavaju uslovi za jaanje zajednitva meu ljudima u realizaciji njihovih brojnih, autentinih interesa i potreba. Lokalna samouprava je nezamenjljiv oblik teritorijalno-drutvenog organizovanja, samo treba realno i optimalno organizovati i dati sadrinu tim zajednicama, jer ivot u svakoj dravi se odvija u lokalnim zajednicama i tu se zadovoljavaju osnovne, bolje rei nasune potrebe graana a drava obavlja one osnovne funkcije vlasti koje su zajednike za sve graane a to su: odbrana, bezbednost, spoljna politika, jedinstvena moneta, globalni razvoj i osnove fiskalne i monetarne politike i stvaranje legislativno-zakonodavno pravnog miljea za ostvarivanje ljudskih prava i sloboda i organizacije dravne vlasti.

Ovde se moe postaviti i jo jedno krucijalno pitanje, a to je koliko politike partije - stranke podstiu ili sputavaju demokratske procese u lokalnim zajednicama jer pitanja iz nadlenosti lokalne vlasti kao to su ureenje zelenih povrina, centralno grejanje, pitanje istoe, gradski javni prevoz, ureenje grobalja, sportskih igralita, trotoara i dr. da li treba da budu pitanja politiko-interesnog i ideolokog karaktera to je osnova rada i delovanja politikih partija. Ako viepartijski sistem omoguava i podstie demokratizaciju drutvenih odnosa u lokalnim zajednicama i obezbeuje bri ukupni drutveni napredak onda je on bitan uslov postojanja lokalne samouprave. Drugim reima, politiko partijski i ideoloki i interesni partikularizam gubi znaaj na lokalnom nivou i on treba da bude u funkciji pluralizma ideja lienih politiko-ideolokog karaktera, koje su u funkciji afirmacije najboljih i demokratskih reenja o istoj stvari u zadovoljavanju neposrednih i autentinih interesa graana u lokalnoj zajednici.

Literatura:1. Sneana orevi, Renesansa lokalne samouprave2. Prof. Dr Slavoljub B.Popovi, prof. Dr Branislav Markovi, prof . dr Milan Petrovi;Upravno pravo opti deo3. Uporedni politiki sistemi, Dr. Nijaz Durakovi, Sarajevo, 2007.4. Upravno pravo i Upravno procesno pravo, Stevan Lili, Beograd, 2008.5. Politiki sistemi, azim Sadikovi, Sarajevo, 2007.6. Internet:

7. http://www.decentralizacijasrbije.net

Vredno je pomenuti da se ovaj prihod i u podacima Ministarstva finansija tretira kao izvorni. Za klasifikaciju prihoda lokalne samouprave vidi: Taxing Powers of State and Local Governments ( OECD, Paris, 1999).

Uglavnom se to odnosilo na naknade za firme za korienje javnih povrina, ulica i komunalija. Za opis ovih taksi vidi deo Zakona o komunalnim taksama i naknadama (Sl. glasnik Republike Srbije, br. 11/92, 75/92, 52/93, 67/93, 28/94, 75/94, 53/95, 42/98 i 25/2000) koji se tie komunalnih naknada za korienje dobara od opteg interesa. Ovaj deo Zakona prestao je da vai usvajanjem Zakona o lokalnoj samoupravi u februaru 2002. godine. Za opis te zamene vidi B. Stipanovi Analiza prihoda lokalne samouprave uperiodu 2000 - 2003. godine (mimeo), PALGO centar, april 2003.

Ove takse se odnose na obezbeivanje i odravanje komunalne infrastrukture. Njih uglavnom naplauju optinska preduzea za upravljanje gradskim graevinskim zemljitem, a nekad i komunalna preduzea poput vodovoda. Od reformi 2000 - 2001. optinske vlasti su uspostavile prilino iroku kontrolu nad stopama ovih taksi. Vidi lan 26 - 29. Zakona o graevinskom zemljitu.

Vano je primetiti da je sva imovina u Republici Srbiji i dalje u vlasnitvu republike vlasti. Trenut-no se vode razgovori o prenosu bar nekih vlasnikih prava na lokalnu samoupravu. Lokalna samouprava, meutim, i dalje ima pravo na primanja na osnovu ugovora o zakupu imovine kojom raspolae.

Zakon o komunalnim taksama navodi 15 vrsta lokalnih komunalnih taksi. Veina njih se tie korienja javnih povrina za restorane, manifestacije, pijace i drugo. Nakon reformi u periodu 2000-

2001. ukinuto je odreivanje stope na centralnom nivou za veinu tih taksa. Lokalna samouprava takoe ima pravo da uvede razliite takse za razliite zone u okviru svoje teritorije.

Naalost, mnoge zemlje u kategoriju izvornih ili ,,sopstvenih" prihoda svrstavaju ustupljene poreze. Ovo moe da izazove velike zablude. Za dobru tipologiju prihoda lokalne samouprave vidi: OECD, 1999, Op. cit.

Serija 1

Za dobru obradu pitanja odgovarajuih i neodgovarajuih" lokalnih poreza u teoriji i praksi vidi: John Norregaard, Tax Assignment, in Ter Minassian, ed. Fiscal Federalism in Theory and Practice, International Monetary Fund, Washington D.C., 1997.

Maarska se sada suoava sa ovim problemom zbog toga to se veoma znaajni prihodi lokalne samouprave ostvaruju putem poreza na poslovne transakcije nametnutih na lokalnom nivou. Vidi Cha-rles Jokay and Robert Kovac, Local Tax and Fee Policy: Recent Developments in Hungary, Local Go-vernment Initiative Project, Bulgaria, USAID, juni, 2000. Sve ukazuje na to da e Maari verovatno morati da prekinu ovaj nain oporezivanja u narednih nekoliko godina i da koriguju svoj sistem finansi-ranja lokalne samouprave.

Vredi dodati da je politika za to prilino jasna: sadanja Vlada Srbije za svoje postojanje u velikoj meri duguje ujedinjenoj opoziciji optinskih vlasti u Miloevievom reimu krajem '90-tih.

Ogromne su razlike u procentu prihoda lokalne samouprave koji se ostvaruju iz izvornih prihoda meu raznim zemljama. U Sjedinjenim Amerikim Dravama 65% optinskih rashoda finansiralo se lo-kalnim prihodima 1989. U Evropi, taj procenat varira od 16% u Holandiji do 87% u Svajcarskoj. Studija 18 zemalja u razvoju pokazuje da se procenat kree od 30% do 90%. Richard M. Bird, Setting the Stage: Municipal Finance and Intergovernmental Finance, World Bank Institute, Washington, D.C., 1999.

Za dobru raspravu o odgovarajuim i neodgovarajuim" lokalnim taksama u teoriji i praksi vidi: John Norregaard, Tax Assignment, in Ter Minassian, ed. Fiscal Federalism in Theory and Practice, International Monetary Fund, Washington D.C., 1997.

U strunoj literaturi, prenoenje odgovornosti za ostvarivanje znaajnog dela prihoda lokalne samouprave na samu lokalnu samoupravu zove se smanjenje ,,fiskalne iluzije", iluzije da ima dovoljno javnih sredstava da se finansira sve to graani ele ali za ta ne ele da plate porez. Vidi Robert Musgra-ve and Peggy Musgrave, Public Finance in Theory and Practice, New York, McGraw-Hill, 1980.

Poljska, na primer, ima opte subvencije, iji najvei deo ine posebno izdvojena sredstva za ujednaavanje obima rashoda, i posebno izdvojena sredstva za obrazovanje, koja omoguavaju lokalnoj samoupravi sredstva na osnovu broja aka (pomnoenog sa koeficijentom za razliite tipove optina) koji su se upisali u kole u toj jedinici lokalne samouprave. Velika veina jedinica lokalne samouprave u Poljskoj takoe daje dopunska sredstva za obrazovni sistem iz sopstvenih prihoda, tako da je troenje ,,novca za obrazovanje" za druge namene predmet stalne rasprave. Vidi T. Levitas i J. Herczynski,

Decentralization, Local Governments and Education Reform and Finance in Post-Communist Poland, u: Davey, K. (ed.), Balancing National and Local Responsibilities, Education Management and Finan-ce in four Central European Countries, Budapest, Local Government Initiative/OSI, 2002. U Rusiji, meutim, lokalna samouprava je koristila novac za obrazovanje, ali je sredstva za druge poslove obez-bedila iz sredstava opte subvencije. Vidi: Tacis izvetaj.

Ako se prihodi od poreza na imovinu po standardnoj stopi koriste za donoenje zakljuaka o fiskalnim sposobnostima lokalne samouprave, vano je da se vrednost imovine proceni na isti nain u celoj zemlji (Andy Anstett, Comparison of Education Revenue Generation Practices in the United States and Canada, Alberta, Alberta Municipal Affairs, mart 2001). To se moe postii ili regulisanjem/ praenjem prakse lokalne samouprave u izvrenju procene, ili preputanjem te odgovornosti republi-koj Vladi.

Osnovu sistema finansiranja lokalne samouprave u Svedskoj, na primer, ini porez na prihod koji uvode lokalne samouprave. Republika Vlada odreuje osnovicu tog poreza, u potpunosti upravlja njime i prikuplja sredstva, ali je lokalnoj samoupravi dozvoljeno da odredi svoju poresku stopu unutar ogranienja koje postavlja republika Vlada.

PAGE 2