l'associazionismo comunale: tra obbligo ed opportunità

L'Associazionismo

comunale, tra obbligo ed

opportunità.

Una panoramica della normativa vigente

10 Febbraio 2016

Nara Berti

-Da dove si parte

- La legislazione vigente

- Gli obblighi della gestione associata

- Le forme di gestione associata

- Convenzioni

- Unioni dei comuni

- Focus sulle Unioni dei comuni

Indice

L'Associazionismo

comunale: tra obbligo ed

opportunità.

Una panoramica della normativa vigente

“Molti borghi e villaggi hanno il nome diComuni senza averne la vitalità. Per toglierlidall’impotenza e dall’isolamento in cui sono eper collegare meglio l’interesse locale algenerale, si concede ad essi la facoltà diriunirsi in consorzio per certi servizi comunali,la cui trascuranza fa reclamare, a danno dellalibertà locale, l’ingerenza dello Stato”.

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Da dove si parte: un problema che viene da lontano

Citazione di “Francesco Crispi che nel 1887 spiegava le ragioni dell’auspicato associazionismo intercomunale al Parlamento del giovane Regno d’Italia.

La tematica dell’associazionismo comunale è di vecchia data, e fino ad ora non è stato ancora risolta in modo organico su tutto il territorio nazionale.

Come vedremo nella lezione di oggi e nelle altre che seguiranno la resistenza al cambiamento da un lato e la scarsa efficacia degli strumenti individuati hanno determinato situazioni molto differenti da regione a regione senza

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Da dove si parte: un problema che viene da lontano

I comuni8.092 i Comuni in Italia (Istat –censimento del 201 1), di cui:

� 1.951 piccolissimi comuni (con popolazione fino a 1.000

abitanti), pari al 24,1 % del totale

� 5702 “piccoli Comuni” con popolazione fino a 5.000

abitanti) pari al 70,5 % del totale

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Da dove si parte

La popolazione59.433.744 abitanti in Italia (Istat – popolazione l egale censimento del 2011), di cui:

� 1.053.767 residente nei “piccolissimi comuni”(con

popolazione fino a 1.000 abitanti), pari al 1,8 % del totale

� 9.177.675 residenti nei “piccoli Comuni” con popolazione

fino a 5.000 abitanti) pari al 15,4 % del totale

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Da dove si parte

I piccolissimi comuni (fino a 1.000 abitanti ) son o concentrati nella stragrande maggiorana nella area geografica di Nord Ovest ed in particolare in Piemo nte ed in Lombardia, in particolare nell’area di montagna;

Anche i comuni fino a 5000 abitanti si collocano in questa area geografica anche se molti di questi sono anche al sud di Italia.

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Da dove si parte

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Da dove si parte: il quadro di insieme delle Unioni

Regione

Numero Unioni di Comuni

% di Unioni rispetto al

totale Nazionale

Numero di Comuni Numero di Abitanti

Valle d'Aosta 8 1,82% 73 93.521Piemonte 52 11,85% 277 622.229Lombardia 60 13,67% 224 515.415Veneto 39 8,88% 201 979.898Liguria 23 5,24% 115 182.352E. Romagna 42 9,57% 268 2.487.294Trentino 1 0,23% 3 2.951Friuli V. Giulia 5 1,14% 11 34.241Toscana 25 5,69% 150 958.030Marche 10 2,28% 43 165.792Umbria 1 0,23% 8 39.272Lazio 20 4,56% 99 203.735Abruzzo 12 2,73% 67 235.967Campania 15 3,42% 90 470.261Molise 8 1,82% 54 98.415Basilicata 1 0,23% 7 21.994Puglia 23 5,24% 113 1.042.743Calabria 12 2,73% 66 187.558Sicilia 47 10,71% 174 831.472Sardegna 35 7,97% 284 702.715totale 439 100,00% 2.327 9.875.855

Fonte: ANCI

Aggiornato al novemnbre 2015

Percentuale di Unioni di Comuni

Sardegna7,97%

Sicilia10,71%Calabria

2,73%

Puglia5,24%

Basilicata0,23%

M olise1,82%

Campania3,42%

Abruzzo2,73%

Lazio4,56%

Umbria0,23%

M arche2,28%

Toscana5,69%

Friuli V. Giulia1,14%

Trentino 0,23% E. Romagna

9,57% Liguria5,24%Veneto8,88%

Lombardia13,67%

Piemonte11,85%

Valle d'Aosta1,82%

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Da dove si parte: il quadro di insieme delle Unioni

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Da dove si parte: un problema ancora aperto

Regione

Numero Unioni di Comuni

Numero di

Comuni

Numero comuni

complessivo

% comuni unionati su totale comuni

Piemonte 52 277 1206 22,97%

Lombardia 60 224 1528 14,66%

Emilia Romagna 42 268 349 76,79%

Sicilia 47 174 389 44,73%

La resistenza maggiore è dei comuni piccoli e piccolissimi, cioè dove ci sarebbe più bisogno di innovazione organizzativa;

� l’Unione di Comuni è stata istituita finora solo da una minoranza dei “piccoli Comuni”, la maggior parte dei quali ha optato per la forma associativa più soft (convenzione)

� molto spesso non è stata ancora avviata una gestione effettiva di tutte le funzioni fondamentali

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Da dove si parte: un problema ancora aperto

-

La legislatura in vigore prevede un “associazionismo obbligatorio“ da realizzarsi attraverso la convenzione o l’Unione;

La ratio è la riduzione dei costi e la maggiore efficienza del sistema.

Il criterio per la obbligatorietà è determinato dalla dimensione demografica, l’obbligo di associare le funzioni fondamentali vige per i comuni con dimensione demografica inferiore a 5000 abitanti o a 3000 abitanti se montani.

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La legislazione vigente: obbligo o volontarietà

Con il mille proroghe per il 2016, il DL 210/2015 si posticipa di ancora un anno l’obbligo a provvedere (termine: 31/12/2016). Andando a ritroso

– Il primo termine per l’obbligatorietà era fissato 1/1/2013 (almeno 3 funzioni fondamentali) e al 1/1/2014 tutte le restanti.

– scaduto tale termine il Ministro dell’Interno era intervenuto per sollecitare le Prefetture ad adempiere e “senza indugio assegnare ai comuni, con formale diffida un termine perentorio”

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Invece:- Il termine è stato via via prorogato - Con il mille proroghe del 2015 il termine è poi stato

fissato al 31/12/2015.- Dalle relazione sull’emendamento che inseriva la

proroga al 31/12/2015 “Bisogna ripensare agli obblighi della gestione associata (…) con l’obiettivo di sostenere la realizzazione di Unioni sulla base di scelte volontarie, garantendo flessibilità nella definizione degli ambiti”

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Le dichiarazioni di esponenti dell’Anci (Matteo Ricci, vice presidente; Massimo Castelli, coordinatore dei piccoli comuni)

- La aggregazione obbligatoria dei piccoli comuni è un criterio sbagliato. Occorre che i Sindaci definiscano i loro ambiti ottimali di gestione dei servizi al cui interno si possono pensare politiche di sviluppo dei territori”

- Sostituire il criterio demografico con quello del bacino adeguato e omogeneo individuato dalle assemblee dei sindaci.

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La definizione degli ambiti ottimali.Art. 33 del TUEL - Ruolo delle Regioni in attuazione art. 118 della costituzioneComma 1 Le regioni possono delegare funzioni ai comuniComma 2 – 3 Al fine di favorire le gestioni associate, le regioni individuano gli ambiti ottimali di esercizio delle stesse, concordandolo con i comuni nelle apposite sedi concertative.Comma 4 Disciplina delle forme di incentivazioni, anche creando un proprio fondo, attenendosi ai seguenti principi:

� Favorire la massima integrazione delle funzioni, da rilevarsi attraverso

indicatori

� Prevedere maggiorazioni per le unioni e le fusioni di comuni

� Promuovere le unioni dei comuni, senza alcun vincolo alla successiva

fusione, premiandolo però nel caso si arrivi alla fusione.

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Le norme che si sono succedute- d.l. 78/2010- d.l. 138/2011-d.l. 95/2012

-Infine la L. 56/2014 (legge Del Rio), che ha dato sistematicità alla materia del riordino istituzionale.

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La legislazione vigente: un escursus

In base all’art. 14, comma 28, del d.l. 78/2010 i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti (ovvero 3.000 se appartengono o sono appartenuti a comunità montane), devonoassociare le loro «funzioni fondamentali»

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Gli obblighi della gestione associata (tutt’ora in vigore)

LE 10 FUNZIONI FONDAMENTALI (art. 19 del DL 95/2012)

a) Organizzazione generale dell’amministrazione, gestione finanziaria, contabile e controllo; b) organizzazione dei servizi pubblici localic) catasto, ad eccezioni delle funzioni mantenute allo stato dalla normativa vigente. d) Pianificazione urbanistica ed ediliziae) Attività in ambito comunale della protezione civilef) raccolta dei rifiuti urbani e riscossione dei relativi tributig) Progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini; h) Edilizia scolastica, organizzazione e gestione dei servizi scolasticii) polizia municipale e polizia amministrativa localel-bis) statistica

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Gli obblighi della gestione associata

LE 10 FUNZIONI FONDAMENTALI (art. 19 del DL 95/2012 )

Non è sempre semplice definire i servizi e le funzioni contenute nell’elenco di cui sopra.

Un’ipotesi di lettura, deriva anche dalla articolazione in missione programmi prevista dalla contabilità armonizzata dl 118/2011

Funzione fondamentalea) Organizzazione generale dell’amministrazione, gestione

finanziaria, contabile e controllo: (personale; servizio finanziario; economato/acquisti; gestione entrate; controlli interni; controllo di gestione; informatica; appalti; lavori pubblici)

b) Le altre funzioni di lettura più univoca

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L’obbligo associativo in esame non comprende:

I SERVIZI DEMOGRAFICI (funzione fondamentale esclusa per legge da ogni obbligo)

LE FUNZIONI “NON FONDAMENTALI”

- URP

- Cultura

- Sviluppo economico

- Turismo

- Sport e tempo libero

Sono funzioni che comunque è possibile associare.

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In ogni caso, i conferimenti delle funzioni devono avvenire nel rispetto dell'art. 14, comma 29, del decreto legge n. 78/2010 che dispone a carico degli enti locali un doppio divieto di sovrapposizione tra gestioni diverse:

la medesima funzione non può essere svolta da più di una forma associativa;

la funzione gestita in forma associata non può essere parzialmente gestita dal singolo Comune.

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Ratio:

superare le pratiche elusive degli obblighi associativi ad esempio:Fuzioni di Polizia localeSi conferisce all’unione o ci si convenzione solo per i servizi esterni (rilievi degli incidenti) Si mantiene in capo al comune gli altri servizi di polizia locale Il conferimento parziale di una funzione produce tendenzialmente sprechi e poca efficienza (nell’esempio: la duplicazione delle professionalità necessarie; la difficoltà a definire chi fa che cosa)

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Ne consegue l’obbligo, per ogni funzione, di unificare:

� tutti i procedimenti amministrativi,� le competenze politiche e gestionali,� le strutture organizzative,� le risorse umane e finanziarie,� le relative responsabilità,

in modo da evitare ogni possibile duplicazione di costi.

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Incentivi Le gestioni associate vengono incentivate direttamente dallo Stato e/o dalle Regioni.La finanziaria per l’anno 2016 aumenta i contributi per le Unioni e le fusioni

“ art 17 comma b, 60 milioni del Fondo di solidarietà alle unioni e fusioni di comuni e si

aumenta il contributo per i comuni che danno luogo alla fusione”

Le unioni ed i comuni fusi possono reintegrare il turn over al 100%. I comuni al 25%

“Art 229 “decorrere dall’anno 2016, fermi restando i vincoli generali sulla spesa di personale, i

comuni istituiti a decorrere dall’anno 2011 a seguito di fusione nonché le unioni di comuni

possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite del 100 per

cento della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell’anno precedente.”

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La Regione Emilia Romagna in questi anni ha incentivato la costituzione di unioni di comuni, che sono più adatte per gestire assieme una percentuale significativa di funzioni -specialmente se conferite anche dagli enti maggiori.

Nessun incentivo economico se le funzioni vengono gestite tramite convenzioni.

Lr. 12/2012 disciplina delle forme di governo territoriale. La quantificazione e le modalità di erogazione dei contribuiti vengono disciplinate con D.G., annualmente o pluriennale, di approvazione del il Programma di Riordino Territoriale di disciplina degli incentivi.

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Le diverse forme di gestione associata: L’Unione

Altri obblighiObbligo, previsti dal comma 3-bis dell'art. 33 del Codice dei contratti pubblici, a carico di tutti i Comuni non capoluogo di Provincia, dunque anche quelli con popolazione superiore alla soglia di 5.000 Abitanti, di avvalersi di centrali uniche di committenza per l’acquisto di beni e servizi e per le procedure di gara per i lavori pubblici.

La norma blocca il rilascio del CIG ai Comuni, chedevono avvalersi delle Centrali Uniche di Committenza (CUC)DEROGA all’obbligo, e quindi i comuni possono procedere in autonomia per sotto la soglia dei 40.000 euro.

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Le possibili CUC sono:- l'Unione di Comuni;- la Convenzione ex art. 30 TUEL;- la Provincia;- un altro Soggetto aggregatore purchè iscritto all'Elenco nazionale.

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in definitiva :

- i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti ovvero 3.000 se montani devono, associare le loro funzioni fondamentali (ent ro il 31/12/2016) e possono associare le altre;

- tutti i comuni non capoluogo di provincia devono associare le funzioni indicate dalla legge nazionale (acquisti**) e possonoassociare le altre.

* art. 14 comma 28 d.l. 78/2010

** art. 33 comma 3bis d. lgs. 163/2006 (a meno di ricorrere ad altro soggetto aggregatore)

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Gli obblighi della gestione associata (ancora in vigore)

Legge 56/2014 (DELRIO), disciplina in modo organico i livelli di governo locale

- province e città metropolitane, con funzioni di area vasta (pianificazione territoriale, trasporti ecc.)

- unioni di comuni e convenzioni per una gestione più razionale dei servizi comunali

- fusioni tra comuni, in modo da eliminare in radice il problema costituito dai comuni più piccoli

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La legislazione vigente

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Le diverse forme di gestione associata: Unione vs Convenzione

I comuni possono gestire in forma associata lefunzioni mediante:

• Unione di Comuni (ai sensi dell’art. 32 del T.U.E.L.)

ovvero

• Tramite Convenzione (ai sensi dell’art. 30 del T.U.E.L)

L’Unione di Comuni rappresenta la forma associativa più stabile e organica , inquanto dotata di personalità giuridica e dipropri organi, politici e gestionali, ingrado di guidare l’azione amministrativa inrelazione alle funzioni conferite dagli enti.

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L’unione è un modo strutturato per gestire un insieme di funzioni.

Solo attraverso l’Unione si ha la massima integrazione dei servizi con la possibilità di ottenere maggiore efficienza e più qualità dei servizi.

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La convenzione è la soluzione più adatta per quei Comuni che vogliono sperimentare la gestione associata dei servizi, assieme agli altri Comuni , con modalità più «libere» e flessibili.

LA CONVENZIONEE’ un semplice accordo tra più enti, finalizzato alla gestione associata di uno o più servizi (tendenzialmente un numero limitato )

GOVERNANCE:- delega al comune capofila- strumenti di coordinamento tra gli organi politici dei comuni convenzionati (si possono inserire in convenzione obblighi reciproci)

SCHEMI ORGANIZZATIVI:- Ufficio del comune capofila che esercita la funzione delegata, oppure uffici comuni

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Le diverse forme di gestione associata: la convenzione

E’ un ente locale vero e proprio con soggettività giuridica, dotato di organi di riferimento, politici e tecnici, e di risorse proprie (umane, strumentali e finanziarie).

GOVERNANCE:- organi politici dell’Unione

SCHEMI ORGANIZZATIVI:-uffici dell’Unione-Proprio bilancio

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Art. 30 TUEL- comma 1 e 21. Al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati, gli enti locali possono stipulare tra loro apposite convenzioni.

2. Le convenzioni devono stabilire i fini, la durata, le forme di consultazione degli enti contraenti, i loro rapporti finanziari ed i reciproci obblighi e garanzie.

�Anche per la delega delle funzioni ad un Unione si utilizza lo strumento della convenzione.

�Nello statuto dell’Unione si possono stabilire alcune regole relativamente ad approvazione più stringenti di approvazione. Ad esempio le convenzioni di delega di funzioni all’Unione devono essere approvate a maggioranza assoluta dei componenti dei consiglio comunali.

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Le diverse forme di gestione associata: La convenzione

Art. 30 TUEL- comma 4

4. Le convenzioni di cui al presente articolo possono prevedere anche la costituzione di uffici comuni, che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti, ai quali affidare l'esercizio delle funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all'accordo, ovvero la delega di funzioni da parte degli enti partecipanti all'accordo a favore di uno di essi, che opera in luogo e per conto degli enti deleganti.

�Anche nell’ipotesi di uffici comuni è comunque necessario individuare un comune capofila.� Rispetto alle Unione non vi è autonomia finanziaria e quindi i costi della gestione associata sono inseriti nel bilancio del comune capofila.�La gestione del personale degli uffici comuni si complica perché gli addetti rimangono alle dipendenze dei comuni e non dell’ufficio comune.

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Le diverse forme di gestione associata: La convenzione

In base all'art. 14, comma 31-bis, le convenzioni hanno durata almeno triennale.Ove alla scadenza non sia comprovato, da parte dei comuni aderenti, il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione (DECRETO MINISTERIALE11.9.2013), i comuni interessati sono obbligati ad esercitare le funzioni fondamentali esclusivamente mediante unione.

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Le diverse forme di gestione associata

Art. 32 TUEL, commi 1-2-l’Unione è un ente locale costituito da due o piu‘ comuni, di norma contermini, finalizzato all'esercizio associato di funzioni e servizi.

- laddove costituita in prevalenza da comuni montani, assume la denominazione di unione di comuni montani e può esercitare le specifiche competenze di tutela e promozione della montagna attribuite in attuazione dell’art. 44, secondo comma, della costituzione.

-ogni comune può far parte di una sola unione

- le unioni di comuni possono stipulare apposite convenzioni tra loro o con singoli comuni.

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Art. 32 TUEL, comma 3Organi di governo dell’unione: Presidente; Giunta; Consiglio, sono formati, senza nuovi o maggiori oneri per la finanzapubblica, da amministratori in carica dei comuni associati e ad essi non possono essere attribuite ulteriori retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti in qualsiasi forma percepiti. Sono riconosciuti invece permessi e rimborsi spese.

– Il presidente è scelto tra i sindaci dei comuni associati

– La giunta tra i componenti dell’esecutivo dei comuni associati

– Il consiglio è composto da un numero di consiglieri definiti nello

statuto, eletti dai singoli consigli dei comuni, garantendo la

rappresentanza delle minoranze e assicurando la

rappresentanza di ogni comune.

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Art. 32 TUEL, comma 4

L’unione ha autonomia statutaria e potestà regolamentare, ed ad essa si applicano, in quanto compatibili le disposizione relativa alle città Metropolitane, ai comuni, con particolare riguardo allo status di amministratori, all’ordinamento finanziario e contabile, al personale ed alla organizzazione.

Lo Statuto dell’unione stabilisce le modalità di funzionamento degli organi e ne disciplina i rapporti.

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La governace dell’Unione, quindi il patto politico tra i comuni costituenti l’Unione, deve essere definita dalla statuto dell’Unione, in conformità al comma 3 del’art. 32 del TUEL.

Presidente. Lo statuto ne deve disciplinare la durata decidendo se si vuole privilegiare:

� la stabilità (durata pari al mandato)

� lo rappresentanza dei comuni (presidente a

rotazione con durata annuale).

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Giunta. L.R. Emilia Romagna, 21/2012, prevede che la giunta sia composta dai sindaci dei comuni e non da membri dell’esecutivo. Pertanto tutti gli statuti delle Unioni della Regione E.R. hanno questa previsione.

�Vantaggio: Autorevolezza politica della giunta. E’ difficile prendere decisioni se non sono d’accordo i sindaci

�Criticità: Non omogeneità politica. Conta la rappresentanza territoriale e non l’appartenenza politica.

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Consiglio . Lo statuto deve disciplinare il numero complessivo; il numero per ogni comune; il metodo di elezione per garantire la rappresentanza delle forze politiche e dei territori.

Modalità di voto: Statuto della RG, con voto limitato

Rappresentanza comuni: sistama paritario 3 componenti per ogni comune (1 maggioranza; 1 minoranza; il sindaco)

I sindaci membri effettivi e di diritto del consiglio

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Commissioni e/o organi di raccordo tra Unione e i Comuni. Lo statuto può prevedere la costituzione di: •Commissioni consiliari, con la partecipazione di consiglieri dei comuni;•Riunione periodica degli assessori comunali, convocarti dal sindaco delegato alla materia; •Conferenza dei capigruppo (Unione comuni)

�Vantaggi: politiche condivise con i comuni�Criticità: lentezza e frammentarietà della decisione

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LR 21/2012 - Art. 19, comma 10

Lo statuto dell'Unione garantisce adeguate forme di partecipazione e controllo degli amministratori dei Comuni aderenti con riguardo alle funzioni conferite, anche mediante la previsione di sedi stabili di raccordo e confronto.

Quando la governance diventa molto complessa è ora di pensare alla fusione.

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l.r. 21/2012 art. 20

Lo statuto e il regolamento disciplinano i casi in cui gli organi (Consiglio e Giunta) si riuniscono con modalità di astensioneobbligatoria per i Comuni non interessati alla decisione, fatto comunque salvo il caso in cui le decisioni abbiano valenza sull'intero territorio dell'Unione.

Queste fattispecie deve essere regolamenta nello statuto

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l.r. 21/2012 art. 19, comma 11

Qualora l'Unione coincida con il distretto sanitario di cui all'articolo 9 della legge regionale n. 19 del 1994 le funzioni del Comitato di distretto sono esercitate dalla Giunta, la cui composizione viene integrata, ove la legge lo preveda, con la partecipazione del direttore del distretto, o di altri soggetti cheper legge devono essere sentiti.

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Art. 32 TUEL, comma 4 ultima parte

In fase di prima istituzione lo statuto dell'unione è approvato dai consigli dei comuni partecipanti, unitamente all'atto costitutivo, con le procedure e le maggioranze richieste per lo statuto comunale (art. 6 TUEL);

Le successive modifiche sono approvate dal consiglio dell‘Unione.

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… in realtà, è opportuno sottoporre a tutti i consigli comunali le modifiche statutarie prima della loro adozione – alla ricerca di un indirizzo politico possibilmente condiviso:

1. presentazione in consiglio Unione;

2. presentazione in tutti i consigli comunali, in modo da raccogliere eventuali osservazioni;

3. approvazione formale in consiglio Unione

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Art. 32 TUEL, comma 5-all'unione sono conferite dai comuni partecipanti le risorse umane, finanziarie e strumentali necessarie all'esercizio delle funzioni loro attribuite

-in particolare, il personale può essere comandato o distaccato o trasferito (soluzione, quest'ultima, preferibile a regime)

-l’unione subentra ai comuni nei rapporti contrattuali in essere in relazione alle funzioni conferite

- l'unione acquista dai comuni la quota corrispondente al trattamento accessorio del personale trasferito.

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Art. 32 TUEL, comma 5Restano fermi i vincoli previsti dalla normativa vigente in materia di personale

-la spesa sostenuta per il personale dell'Unione non puo' comportare, in sede di prima applicazione, il superamento della somma delle spese di personale sostenute precedentemente dai singoli comuni;

- a regime, devono essere assicurati progressivi risparmi di spesa in materia di personale.

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Art. 32 TUEL, comma 5bis- Previa apposita convenzione, i sindaci dei comuni facenti parte dell'Unione possono delegare le funzioni di ufficiale dello stato civile e di anagrafe a personale idoneo dell'Unione stessa o dei singoli comuni associati

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Art. 32 TUEL, comma 5ter

Il presidente dell'unione di comuni si avvale del Segretario di un comune facente parte dell'unione, senza che ciò comporti l'erogazione di ulteriori indennità e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

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Organi gestionali dell'Unione: sono i Responsabili dei servizi nominati dal Presidente dell’Unione.

Per ogni struttura deve essere previsto un unico responsabile (di qualifica dirigenziale o apicale).

In effetti non viene esclusa a priori la possibilità per l’unione di strutturarsi su più livelli di responsabilità, in modo ampiamente autonomo, a patto che il modello organizzativo prescelto siacompatibile con gli obiettivi generali di riduzione della spesa

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Art. 32 TUEL, comma 7Alle unioni competono le entrate derivanti dalle tasse, dalle tariffe e dai contributi sui servizi ad esse affidati.Quindi le unioni sono enti a finanza derivata, che ricavano la maggior parte delle risorse dai Comuni aderenti, sulla base dei criteri concordati all’interno delle convenzioni di conferimento (per abitanti o altro criterio; perequazione per ragioni di gradualità rispetto al costo storico.)

Autonomia finanziaria determina una doppia responsabilità� Accertare ed incassare correttamente le entrate proprie (rette;

contrvvenzioni, ecc..)- istituire un FCDE

� Rendicontare ai comuni le modalità di spesa delle risorse

conferite

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Art. 1, comma 110, legge 56/2014Le unioni possono svolgere in forma associata le seguenti attività:- responsabile anticorruzione e per la trasparenza (nominato dal presidente dell’unione tra i funzionari dell’Unione e dei comuni che la compongano)- organo di revisione (un unico revisore per le Unioni fino a 10.000 abitanti; un collegio di 3 per le altre) - organo di valutazione e di controllo di gestione (funzioni attribuite dal presidente sulla base di un regolamento)

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Organi politici o di governo Unione (ente di second o livello) vs i comuni

- Sindaco (eletto dai cittadini)/Presidente Unione (eletto dal Consiglio dell’Unione);

- Giunta comunale (nominata dal Sindaco)/Giunta dell’Unione(è composta da membri dell’esecutivo il RER dai Sindaci dei comuni aderenti);

- Consiglio comunale (eletto dai cittadini)/Consiglio dell’Unione (è composto dai consiglieri comunali scelti dai rispettivi consigli)

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Organi gestionali- Segretario generale del Comune/dell’Unione

- Direttore esterno (può essere nominato negli enti conpopolazione superiore a 100.000 abitanti)

-Dirigenti/Responsabili dei servizi del Comune/dell'Unione

La struttura organizzativa e le responsabilità, gli obblighi sono del tutto analoghi a quelli di un comune

• Obblighi della trasparenza; • dell’anticorruzione; • dei controlli interni

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CONSIGLIO compiti previsti dalla legge

SINDACO/PRESIDENTE compiti attribuiti dalla legge/Statuto/ regolamenti

GIUNTA tutti gli altri compiti di natura politica (competenza residuale)

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Competenze del Consiglio (Comune o Unione)(art. 42 tuel)Organo collegiale di indirizzo e controllo politico-amministrativo, a cui spettano gli attipolitici fondamentali individuati per legge:-Statuto e regolamenti, fatta eccezione per quelli sull'ordinamento degli uffici e deiservizi – che spettano alla Giunta-Atti di programmazione economico-finanziaria (bilancio ecc.)-Quadro generale dei tributi e dei servizi-Atti di programmazione urbanistica (a parte i casi attribuiti per legge ad altro organo)-Pianificazione nell'ambito dei lavori pubblici-Servizi pubblici: scelta della forma gestionale-Approvazione dei principali contratti (compravendite immobiliari, ecc.)-Forme di collaborazione tra enti-Atti di decentramento-Nomina dei “rappresentanti del Consiglio”; indirizzi per le nomine dei “rappresentantidel Comune”, di competenza del Sindaco

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Competenze della Giunta (Comune o Unione)(art. 48 tuel)Organo politico collegiale che collabora con il Sindaco nel Governo del Comune, inattuazione degli indirizzi generali fissati dal Consiglio. In particolare:-approva i regolamenti sull'ordinamento degli uffici e dei servizi;-delibera in materia di dotazioni organiche e relative variazioni;-ha compiti di pianificazione nell'ambito delle assunzioni;-approva gli schemi di bilancio da sottoporre al Consiglio;-approva il PEG-PDO-PIANO DELLA PERFORMANCE e i relativi aggiornamenti;-destina il fondo di riserva;-adotta le variazioni di bilancio in caso d'urgenza;-approva i progetti dei lavori pubblici;-dispone in materia di liti, transazioni e costituzione in giudizio;-dispone criteri attuativi dei vari regolamenti (ad es. per l'erogazione di contributi).In realtà spettano alla Giunta tutte le competenzepolitiche non attribuite ad altro organo.

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Competenze del Sindaco/Presidente Unione(art. 50 tuel)- Responsabilità generale dell'Amministrazione- Rappresentanza dell'Ente (istituzionale/legale)- Nomine (staff politico/tecnico)Assessori, Segretario, Responsabili dei servizi- Convoca/presiede la giunta (in alcuni comuni, anche il consiglio)- Sovrintende al funzionamento degli uffici- Altre funzioni previste dalla legge, dallo statuto, dai regolamenti.

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Più complesso è il tema di una corretta ripartizione delle competenze politiche tra organi dell'Unione e dei Comuni.La legge Delrio sembra confermare la tesi del passaggio obbligatorio agli organi dell'Unione delle competenze relative alle funzioni conferite (cfr. art. 1, commi 111-112, in materia di polizia municipale e protezione civile).

� 111. Il presidente dell’Unione, ove previsto dalla statuto, svolge le

funzioni attribuite al sindaco dalla l. 65/86 art. 2

� 112. Se all’Unione è conferita la funzione di protezione civile l’Unione

deve approvare ed aggiornare i piani di emergenza, nonché l’attività di

prevenzione ed aggiornamento. I sindaci rimangono titolari delle

funzioni di cui all’art. 15 L 225/92

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Di conseguenza, agli ORGANI POLITICIDELL’UNIONE spettano di norma tutti gli atticaratterizzati da discrezionalità politica conriferimento alle funzioni conferite, ad esclusione di alcune specifiche casistiche.

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Gli ORGANI POLITICI DEL SINGOLO COMUNE:

1) mantengono ovviamente tutte le competenze di nat ura politica con riferimento alle funzioni non conferiteall’Unione;

2) per le funzioni conferite, mantengono solo compi ti di indirizzo generale e di controllo;

3) mantengono le decisioni loro riservate espressam ente dall’ordinamento o comunque non pienamente riconducibili agli ambiti funzionali conferiti...

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Le seguenti casistiche sembrerebbero di esclusiva competenza del Sindaco:

� nomina e revoca previsti dall’art. 50 TUEL, i compiti

esercitati in veste di autorità locale in materia di pubblica

sicurezza, protezione civile, igiene e sanità pubblica (art. 50,

commi 4-5, Testo unico, come confermato dall’art. 1, comma

112, della legge Delrio anche se con limitato riferimento alla

materia della protezione civile),

� i poteri di determinazione degli «orari della città» (art. 50,

comma 7)

� i compiti esercitati in veste di «ufficiale di governo» (art. 54

TUEL);

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Le seguenti casistiche sembrerebbero di esclusiva competenza del Consiglio Comunale:

�- gli atti “fondamentalissimi” attribuiti inderogabilmente al Consiglio comunale dall’art. 42 TUEL (modifiche agli statuti comunali; i bilanci annuali e pluriennali e le relative variazioni, il rendiconto; le principali scelte in materia tributaria, come le aliquote IUC da cui dipendono gli equilibri generali di bilancio; la costituzione e modificazione di forme associative; la nomina dei rappresentanti del Consiglio presso enti, aziende ed istituzioni);

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Le seguenti casistiche sembrerebbero di esclusiva competenza della Giunta Comunale:�- alcune competenze a carattere generale come l’approvazione del regolamento di organizzazione del singolo Comune o come quelle decisioni che comportano spese, in particolare d’investimento, a beneficio del singolo territorio comunale che non sono state trasferite all’interno del bilancio dell’Unione.

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Competenze gestionali dei dirigenti/ responsabili ( Comune o Unione)(art. 107 tuel)-La presidenza delle commissioni di gara e di concorso-La responsabilità delle procedure d'appalto e di concorso-La stipulazione dei contratti-Gli atti di gestione finanziaria-Gli atti di amministrazione e gestione del personale-I provvedimenti gestionali autorizzatori (es. permesso di costruire)-I provvedimenti gestionali restrittivi (es. ordinanze)-Le manifestazioni di giudizio e di conoscenza-Gli atti attribuiti dallo statuto e dai regolamenti o delegati dal sindaco(in realtà spetta ai dirigenti/responsabili la gene ralità degli atti gestionali, tranne i casi attribuiti eccezionalment e ad altri organi)

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Per evitare incomprensioni che possono tramutarsi in veri e propri disservizi è necessario rafforzare gli organismi di raccordo e di confronto tra Unione e Comuni,oltre che politici anche gestionali:

Alcune ideea) Conferenza dei segretari (da convocare periodicamente)b) Conferenza dei responsabili dei servizi finanziari

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